ANLISIS ECONMICO Y DISEO DE UN SISTEMA DE EVALUACIN DE CONOCIMIENTOS PRCTICOS DE POSTULANTES A LICENCIAS DE CONDUCTOR CLASES B Y C
Informe Final
Consultor: Ing. Milton Bertin Jones
Santiago, Junio 2012
SECTRA www.sectra.cl Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
SECTRA 2
INDICE
1. Introduccin ................................................................................................................... 4 2. Marco General ............................................................................................................. 20 2.1. Contexto Institucional .......................................................................................... 22 3. Diagnstico del Sistema de Otorgamiento de Licencias de Conducir ......................... 23 3.1. Encuesta a Director del Departamento de Trnsito o Encargado de Licencias. ... 23 3.2. Encuesta a Examinadores ..................................................................................... 27 3.3. Resumen ............................................................................................................... 28 3.4. Descripcin del Sistema de Otorgamiento de Licencias de Conducir en Pases con Resultados Positivos a Nivel Internacional. .................................................. 31 3.4.1. Espaa ....................................................................................................... 31 3.4.2. Suecia ....................................................................................................... 40 3.4.3. Inglaterra ................................................................................................... 50 3.4.4. USA .......................................................................................................... 55 3.4.5. La Europa Comunitaria ............................................................................ 57 3.4.6. Conclusiones ............................................................................................. 58 4. Visin de Futuro Para el Mejoramiento del Sistema de Otorgamiento de Licencia de Conducir, en Especial del Examen Prctico ............................................ 60 4.1. Desarrollo Cientfico ............................................................................................ 63 4.2. Test Prctico ......................................................................................................... 64 4.3. Test Terico .......................................................................................................... 65 4.4. Mercado de Escuelas de Conduccin ................................................................... 65 4.5. Capacitacin y Supervisin de Examinadores, Instructores y Escuelas ............... 67 4.6. Currculo Para la Enseanza de Conducir ............................................................ 67 5. El Logro de Buenos Estndares de Conducir .............................................................. 68 5.1. Asegurar Examinadores Competentes .................................................................. 69 5.2. Asegurar que los Examinadores Apliquen los Estndares Definidos................... 70 5.3. Supervisin de los Examinadores ......................................................................... 71 6. Presentacin de Alternativas ....................................................................................... 72 6.1. Aspectos Conceptuales ......................................................................................... 72 6.2. Alternativas A) Y B) Agencia de Derecho Privado o Pblico Encargada de Efectuar la Evaluacin Prctica. .......................................................................... 73 6.3. Alternativas C) Y D) Capacitacin y Certificacin de los Examinadores Municipales por un Organismo Privado Licitado o por El Ministerio ............... 77 7. Diseos Organizacionales............................................................................................ 80 7.1. Los Desafos Para la Nueva Institucionalidad ...................................................... 80 7.2. Definiciones Bsicas Formales ............................................................................. 81 7.3. Procesos Primarios de la Organizacin ................................................................ 82 7.4. Otros Atributos Exigibles a la Organizacin ........................................................ 84 7.5. Enfoques de Estructura Organizacional ............................................................... 86 8. Estimacin de Demanda .............................................................................................. 88 8.1. Proyeccin de Demanda ....................................................................................... 89 8.2. Consideracin del Nmero de Intentos y Tasas de Rechazo. ............................... 91 8.3. Estimacin de Demanda por Exmenes ............................................................... 92 8.4. Estimacin de Demanda Que Paga ................................................................... 92 9. Dimensionamiento del Servicio: Capacidades y Localizaciones ................................ 93 Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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9.1 Capacidad de los Examinadores ........................................................................... 93 9.2 Nmero de Examinadores y Supervisores ............................................................ 94 9.3 Estimacin del Nmero y Distribucin de Sedes. ................................................ 94 9.4 Metodologa Para la Definicin del Nmero y Localizacin de Sedes. .............. 95 9.5 Alternativas a Considerar .................................................................................... 96 9.6 Localizaciones Resultantes ................................................................................... 97 9.7 Cambios de Acesibilidad al Servicio Derivados del Nuevo Nmero y Distribucin de Sedes ......................................................................................... 102 9.8 Comparacin de Alternativas ............................................................................. 103 9.9 Situaciones Extremas. ......................................................................................... 105 10 Anlisis de Costos ..................................................................................................... 108 10.1 Entidad de Referencia Para Estimar Costos Unitarios ....................................... 108 10.2 Criterios Para Correccin de Costos de la Entidad de Referencia ..................... 110 10.3 Costos Totales, Alternativas A y B .................................................................... 112 10.4 Tarifas de Equilibrio Alternativas A y B ............................................................ 114 11. Costos de las Alternativas C y D ............................................................................... 114 11.1 Estimacin de Costos de Capacitacin y Supervisin de Examinadores ........... 116 11.2 Costos de Operacin de la Agencia Bajo Modalidades C y D ........................... 118 12. Comparacin de Alternativas .................................................................................... 119 12.1. Costos del Primer Ao. ....................................................................................... 120 12.2. Comparacin de Costos de Operacin................................................................ 121 13. Conclusiones y Recomendaciones ............................................................................ 123 Anexo 1: Formulario de Prueba de Conduccin de Automviles en Inglaterra. ................ 127 Anexo 2: Formulario De Prueba De Conduccin De Motocicletas En Inglaterra ............. 138 Anexo 3: Espaa, Pruebas de Circuito Cerrado y En Vas Abiertas al Trnsito. ............... 139 Anexo 4: Formulario de Solicitud de Licencia del Estado de Virginia, EEUU. ................ 140 Anexo 5: Pruebas de Conduccin, Departamento De Transportes Inglaterra. ................... 141 Anexos 6 Al 10: Archivos En Excel Adjuntos. .................................................................. 142 Anexo11: El Rol del Examinador de Conductores, Segn lo Define el DSA en Inglaterra .................................................................................................................... 143 Anexo 12: Protocolo del Examen Prctico en Suecia ........................................................ 150 Anexo 13: Proyecto de Ley Examen Nacional de Conduccin.......................................... 151 Anexo 14: Estatutos Agencia de Estndares de Conduccin ............................................. 154 Anexo 15: Mensaje de S. E. El Presidente de la Republica ............................................... 164 Anexo 16: Instruccin de postulantes a Conductores, Inglaterra ....................................... 170 Anexo 17: Informe Jurdico ................................................................................................ 171 Referencias, Informe 1 ....................................................................................................... 196 Referencias, Informe 2 ....................................................................................................... 201 Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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1. Introduccin
El presente estudio corresponde a la necesidad de modernizar los procedimientos de obtencin de licencia de conducir en Chile, como parte del Programa Nacional de Seguridad de Trnsito que lleva a cabo la Comisin Nacional de Seguridad de Trnsito que en el diagnstico de la situacin actual incluido en las bases del presente estudio sealara:
En la prctica, todo lo anterior se traduce en un bajsimo porcentaje de denegaciones de licencias, siendo ste del orden de un 2% - muy inferior a lo que se registra en pases con buenos estndares de seguridad de trnsito - , lo que deja de manifiesto que el sistema imperante no constituye efectivamente un filtro de quienes no renen las condiciones necesarias para poder desempearse de manera segura como conductores.
En consecuencia, el objetivo de este estudio fue disear y analizar econmicamente un nuevo sistema de evaluacin prctica de conduccin, que recogiendo la experiencia espaola e internacional, considere la implantacin de una estructura administrativa nacional, con sedes locales distribuidas en las principales ciudades del pas, que acredite los conocimientos de los postulantes a licencia de conducir, previo a que el municipio les otorgue dicha licencia.
Se realiz un anlisis crtico del actual sistema de evaluacin de los postulantes a la licencia de conducir clase B y C y de la experiencia internacional de la Direccin General de Trfico de Espaa (DGT), Inglaterra, Suecia, La Unin Europea y EEUU. Adicionalmente se desarroll una imagen de futuro y las misiones que son necesarias de enfrentar en el pas, misiones que exceden largamente a examen prctico propiamente tal.
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La investigacin en terreno de la experiencia nacional permite ilustrar los siguientes puntos:
Existe una normativa determinada para el examen prctico, pero ello no ha impedido una elevada heterogeneidad en el otorgamiento de licencias, en particular destaca que en el ao 2008, de 144 municipios con informacin 40 no presentan ningn caso de rechazo 1 .
Se encontr un significativo esfuerzo de supervisin a cargo del Programa de Fiscalizacin del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Se realiza una fiscalizacin activa que es reportada por los municipios encuestados, pero ello no impide la heterogeneidad indicada previamente; desafortunadamente la percepcin en los municipios es que la fiscalizacin parece estar ms orientada a aspectos formales, como la documentacin existente en la carpeta del conductor, antes que a aspectos de contenido.
No se encontr que exista capacitacin especfica para quienes toman el examen prctico, existe una capacitacin general, sobre materias legales y mecnica automotriz, que tiene el desafortunado efecto de hacer creer al examinador que su tarea es materia de conocer la ley y tener conocimientos mecnicos.
Las Direcciones de Transito confunden una labor de otorgamiento de licencias bien efectuada, con entregar la licencia en forma expedita.
Falta una conduccin central eficaz del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, las autoridades locales no tienen apoyo oportuno para la toma de decisiones. Solo pueden hacer un oficio con la consulta, lo que impide solucionar la inquietud del pblico inmediatamente. Un fono consulta de Licencias le permitira al municipio una rpida solucin de sus inquietudes.
Hay dudas sobre el real papel de la norma de Idoneidad Moral, si se considera que determinados antecedentes inhabilitan para obtener licencia ello debera ser
1 Presentacin CONASET en Taller de Directores de Trnsito, La Ligua, Noviembre del 2011. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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incluido en una norma reglamentaria. Esa falencia hace que los jueces de Polica Local reviertan las decisiones del Departamento de Trnsito en orden a denegar una licencia. Es necesario que el Ministerio identifique aquellas faltas o delitos que impiden obtener una licencia, por ejemplo, un delincuente no debera tener acceso a una licencia que lo habilite para conducir un taxi.
Es urgente obtener un diagnstico actualizado del funcionamiento de las escuelas de conductores profesionales, la percepcin en los departamentos de trnsito es que no hay calidad en la formacin, si es que la hacen. A nivel de comentarios, algunos funcionarios mencionaron que los postulantes a licencia profesional llegaban al municipio a verificar los requisitos, y que cuando se les sealaba que era necesario un curso en una escuela de conducir profesional se retiraban y llegaban con el certificado del curso aprobado en dos das.
Es claro que los postulantes se dirigen a los municipios en que sea ms fcil obtener licencia. Si en las condiciones actuales se elevaran las exigencias, el nico resultado sera un aumento del nmero de postulantes que ira a otro municipio a sacar la licencia. En realidad, bastan muy pocos municipios que faciliten la entrega de licencias para que los esfuerzos por mejorar el procedimiento de entrega fracase.
Hay un tema de fondo, hay un gran potencial de introducir una aproximacin integral, que parta por la definicin de la currcula a ser empleada en la educacin de conductores, de la cual se deduce la necesidad de ajustar todo el sistema a dicha currcula, incluyendo las pruebas de conductores, la capacitacin de los instructores de conduccin, de los examinadores, etc.
Teniendo en cuenta los objetivos del estudio, ser necesario introducir un Examen integral de conduccin, practicado por profesionales especialmente capacitados en la materia que permita otorgar licencia a quienes demuestren la necesaria consideracin a los dems, alejndonos de un proceso orientado a medir destrezas. Dicho proceso considera los siguientes principios: Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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La licencia de conducir es la autorizacin que da la sociedad a uno de sus miembros para hacer uso de un instrumento que, no obstante su gran utilidad, tiene alta capacidad de hacer dao a terceros. Otorgarla, por lo mismo, tiene semejanzas con autorizar el ejercicio de la medicina.
Se trata de una responsabilidad social, es decir, conducir un vehculo transciende el mbito privado, lo que exige un sustrato tico que requiere, a lo largo del pas, de un mecanismo riguroso y competente que de plenas garantas a la comunidad. Esto ha sido siempre entendido en los pases desarrollados que tienen procedimientos rigurosos de aplicacin nacional.
La modalidad concreta de llevar a efecto esta modernizacin consiste en establecer un examen prctico nacional uniforme, as como generar la capacidad profesional para introducir mejoras continuas en todos los aspectos, desde el contenido de las pruebas mismas hasta la evaluacin de los profesionales. En el anlisis de la experiencia internacional es claro que los pases reconocen que la autorizacin para conducir lleva asociada una gran responsabilidad social que exige equipos profesionales dedicados y de buen nivel. Se distinguen las siguientes caractersticas en sistemas internacionales: Todos los pases analizados tienen un solo sistema nacional para otorgar licencias, de tal forma de evitar que el postulante pueda identificar el lugar en que sea ms fcil obtenerla. En Chile eso rige para las licencias en transporte martimo y areo, pero no en aquellas para transporte terrestre. Los pases desarrollados han desarrollado instituciones cuyos ingresos dependen de los cobros a los usuarios, y por ello no son un gasto para el Estado. Sin embargo, en la prctica, al mantenerlas sujetas al derecho administrativo, el Estado les quita parte de las recaudaciones para rentas generales, provocando que stas tengan problemas de personal y financieros. Este hecho adems ocasiona que las recaudaciones no se reinvierten en mejoramiento y gestin de los sistemas y procedimientos de otorgamiento de licencias, que sera el caso deseado. Un caso Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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interesante es el de Inglaterra, que limita los fondos que el Ministerio de Finanzas puede tomar anualmente de la agencia al 3.5 % del capital de la misma. Tienen una aproximacin holstica, ven los diversos componentes como parte de un todo que interacta, as tratan tanto la certificacin de conductores como su educacin, las condiciones para perder la licencia, las condiciones para volver a tenerla, etc. En general, en Europa no existe certificacin de Conductores efectuada sobre la base de oficinas municipales.
La experiencia de los ltimos 20 aos ha demostrado que el Ministerio no ha logrado cerrar ningn lugar en que se entregue licencia en forma deficiente, a pesar de las recomendaciones de los tcnicos.
Se acord con la contraparte el anlisis de las siguientes alternativas:
A. Agencia 2 privada nacional para tomar el examen prctico. B. Agencia Fiscal nacional para tomar el examen prctico. C. Ministerio que capacite y certifique a los examinadores municipales. D. Organismo privado licitado que capacite y certifique a los examinadores.
Sin perjuicio de que esos aspectos anteriores representan las diferencias de las alternativas centradas fundamentalmente en quien realiza el examen prctico de conducir, el enfoque del diseo consiste en tener una visin holstica del proceso de mejorar la calidad de los conductores, enfoque que est subyacente en todos los anlisis de diseo y costos.
Dada la similitud entre las alternativas A y B, y entre las C y D, se acord presentarlas en conjunto, sealando apropiadamente las diferencias que existan.
La lista anterior est ordenada desde la alternativa mejor a la menos recomendada. Es necesario destacar que las alternativas A) y B) dependern del ministerio, la diferencia
2 Agencia se utiliza en este informe para indicar una organizacin, la que puede tener diversas formas, como un servicio pblico, una corporacin de derecho privado, etc. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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estriba en que la alternativa A) contratar a su personal por la ley laboral comn, es decir el personal no tiene inamovilidad, adems como se auto financia puede disponer de su presupuesto sin necesidad de entrar a la discusin presupuestaria ni tener las restricciones de operacin del Estado, con lo cual es la alternativa que tiene la mayor flexibilidad para su gestin. Se considera que la opcin de una agencia privada es la que mejor cumple con los principios de organizacin del examen nacional, especialmente con la flexibilidad en el manejo de personal y presupuesto. Comparativamente, la alternativa B) tiene mayores rigideces para su administracin, al estar sujeta al estatuto administrativo y necesita autorizaciones de otros organismos para su gestin financiera.
Las alternativas C) y D) mantienen el examen prctico en el personal del municipio. Estas alternativas mantienen las dificultades para obtener la necesaria uniformidad de las pruebas en todo el pas y tambin los conflictos de inters, como la necesidad de evitar que los postulantes se vayan a otro municipio si se incrementan las exigencias, o la relacin de amistad del habitualmente nico examinador con personas de la comuna. Adems exigen que el Ministerio tome a su cargo la creacin de un cuerpo de supervisores, y ejecute directamente las otras actividades necesarias, como el seguimiento de los resultados de las escuelas de conductores, de los examinadores, la creacin de los sistemas informticos que permitan recibir del Municipio los resultados de los exmenes, el anlisis de la informacin, etc.
En el caso de implementar una agencia de derecho privado, han existido temores de que dicha solucin pueda ser considerada inconstitucional. A fin de enfrentar este tema, se ha incluido en el equipo consultor un Abogado cuya tarea fue emitir un informe sobre la iniciativa. El informe se incluye en anexo. En todo caso, hoy las habilidades prcticas de los conductores profesionales son certificadas por ley por la Escuela (Privada) de Conductores Profesionales.
Debe existir un currculo oficial para la educacin de los futuros conductores, el que ser la base del entrenamiento de conductores y de las pruebas de habilitacin. De esta forma el currculo se convierte en el elemento que organiza la instruccin y habilitacin de conductores y permite logar el estndar deseado.
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La introduccin de un procedimiento ms riguroso, que garantice que las personas inapropiadas no obtengan licencia de conducir hasta haberse entrenado debidamente, tendr un impacto positivo en la seguridad vial, pero ello significar necesariamente un incremento en las dificultades para obtener licencia de conducir tanto en tiempo como en dinero. Esto ltimo no tanto por el costo del nuevo examen de conducir, sino por incrementase la cantidad de postulantes que necesitarn instruccin profesional.
La experiencia de pases que operan un sistema riguroso de habilitacin de conductores muestra que sobre el 90% de los postulantes necesita recibir entrenamiento profesional, a pesar de no ser obligatorio, en consecuencia, no se recomienda hacer obligatoria la asistencia a la escuela de conductores. Es preferible que los postulantes la vean como una colaboracin antes que como una exigencia burocrtica. Es el nivel de exigencia del examen de conducir el que hace necesario ir a una escuela de conductores.
El aumento de las exigencias para obtener licencia significar aumentar el tiempo para obtenerla. En dicho sentido esa nueva situacin contrastar con la que existe en la actualidad en que los postulantes obtienen su licencia en una maana. Existe el riesgo que el incremento en las exigencias sea visto como ms burocracia, por lo que debe existir un enfoque comunicacional para que la comunidad acepte este cambio.
Cualquiera sea el procedimiento que se adopte para el examen prctico, se debe garantizar que el estndar definido se aplique uniformemente en todo el pas, terminando con la situacin actual en que los postulantes deficientes identifican consistentemente al municipio donde es ms fcil obtener licencia, lo que hace estriles los esfuerzos por mejorar el estndar de habilitacin de conductores. Esta situacin se debe, en no menor medida, a que en la prctica existen 235 agencias distintas (Municipios) para habilitar conductores, con lo que no ha resultado posible lograr un estndar uniforme en el pas. De mantenerse sta situacin, no ser posible mejorar el estndar de las pruebas prcticas y lograr la necesaria uniformidad. En todo caso, el mantener la actual modalidad exigir un elevado nivel de supervisin para lograr la necesaria uniformidad, cuyo costo deber ser asumido por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, sin que se pueda estimar que la supervisin vaya a ser exitosa. En Inglaterra se analiz la posibilidad de operar varias agencias con un mximo 5 o 6, Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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alternativa que fue descartada precisamente porque haca necesario un elevado nivel de supervisin, con respecto a tener una agencia nacional nica 3 .
El mantener a ms de 230 Municipios realizando pruebas iniciales de conducir necesitar de un esfuerzo de supervisin elevado desde el nivel central. Si el estndar de aprobacin se eleva los problemas asociados a la falta de uniformidad se exacerbarn, pues los postulantes tendrn mayores incentivos para identificar la comuna en que sea ms fcil pasar el examen, costumbre bastante extendida a pesar de los bajos niveles de exigencia.
El asegurar que los examinadores tengan la habilidad para determinar en forma precisa si el postulante cumple el estndar, implica la necesidad de una cuidadosa seleccin de las personas a quienes se les permita convertirse en examinadores, un entrenamiento inicial adecuado y una constante supervisin.
En todas las alternativas resulta necesario que se desarrolle un esfuerzo central para asegurar la calidad de los exmenes, en particular, ser necesario recolectar en forma permanente informacin sobre el trabajo de los examinadores, a fin de identificar y corregir rpidamente desviaciones con respecto al estndar definido. Dado que una vez terminada la prueba no hay forma de verificar si esta ha sido llevada en buena forma, ser necesario establecer un grupo de supervisores que participar en un 10% de las pruebas, dando retroalimentacin inmediata al examinador. La supervisin de los examinadores es una condicin imprescindible si se quiere mantener un estndar de exigencia uniforme en el pas.
Es necesario dar transparencia al mercado de la instruccin de conductores. Actualmente los postulantes carecen de informacin sobre los resultados de las escuelas de conducir, por lo que finalmente se selecciona por precio. Para ello deber mantenerse un registro pblico de resultados. Por ejemplo, en Suecia una escuela que no logra aprobar el 65% de sus alumnos es cerrada.
3 A review of Driver testing NK McDonald, Department of Transport, UK. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Se debe generar una poltica que impida las relaciones de amistad entre el examinador y el postulante. Ello es imposible en la mayor parte de las municipalidades, pues habitualmente cuentan con solo un examinador. En cada lugar de toma de exmenes de conduccin deben existir varios examinadores, de tal forma de poder asignar aleatoriamente a los postulantes. El mantener el examen prctico en los municipios pequeos significar que al examinador le tocan personas que conoce con lo cual no es posible que el candidato sea evaluado imparcialmente, por lo que en ese escenario ser necesario disminuir significativamente el nmero de municipios autorizados a entregar la primera licencia.
En este informe se reportan actividades relativas al diseo de las diversas opciones, sin perjuicio de lo cual este se ha expandido para alcanzar una visin holstica, que incluye comentar los diversos elementos que son relevantes para tener conductores cuyas conductas colaboren en reducir las tasas de accidentes de trnsito.
Para ello parece necesario tener en el pas un ncleo de innovacin en esta materia, que tenga por misin estar al tanto de los desarrollos cientficos y que administre el sistema de acreditacin de conductores en su totalidad, en consecuencia, se sugiere a continuacin las temticas necesarias a abordar para garantizar una visin holstica del tema de certificacin de conductores y que debern constituir sus funciones.
1. Desarrollo cientfico. 2. Test prctico. 3. Test terico. 4. Mercado de escuelas de conduccin. 5. Capacitacin y supervisin de examinadores, instructores y escuelas. 6. Currculo para la enseanza de conducir.
A continuacin se presenta un cuadro que describe la distribucin de funciones para las alternativas de agencia propuestas. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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ASIGNACIN DE FUNCIONES FUNCIONES A CARGO Alternativas A y B: Agencia de Derecho Privado o Pblico encargada de efectuar la evaluacin prctica. Alternativa C: Capacitacin y certificacin de los examinadores municipales por el Ministerio. Alternativa D: Capacitacin y certificacin de los examinadores municipales por organismo privado licitado.
1 Desarrollo cientfico. Agencia Ministerio Ministerio 2 Test prctico. Agencia Municipalidad Municipalidad 3 Test terico. Agencia Ministerio Ministerio 4 Mercado de escuelas de conduccin. Agencia Ministerio Ministerio 5 Capacitacin y supervisin de examinadores, instructores y escuelas. Agencia Ministerio Empresa licitada 6 Currculo para la enseanza de conducir. Agencia Ministerio Ministerio
Sobre esa base, se ha desarrollado la siguiente apreciacin cualitativa de las debilidades y fortalezas de las diversas soluciones.
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Comparacin De Alternativas FUNCIONES A CARGO ALTERNATIVAS A y B ALTERNATIVAS C y D Desarrollo cientfico Continuidad garantizada Depende de prioridades del Ministerio Test prctico Test uniforme nacional garantizado No se garantiza la uniformidad nacional del test Test terico Hay seguimiento permanente de resultados Depende de prioridades del Ministerio Mercado de Escuelas de Conduccin Hay seguimiento permanente de resultados Seguimiento depende de las prioridades dentro del Ministerio. Capacitacin y supervisin de examinadores, instructores y escuelas Capacitacin y supervisn permanente Como una actividad espordica sin capacidad de supervisar contenidos Currculo para la enseanza de conducir Realimentacin desde los resultados al currculo. Actividad espordica
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La creacin de una agencia nacional autofinanciada incrementar el costo de la primera licencia entre $8.853 y $16.460, segn el porcentaje de rechazo y la duracin del examen. Sin embargo el costo personal de cada postulante aumentar bastante ms, pues en un escenario de mayores exigencias, la mayor parte de ellos deber recurrir a entrenamiento profesional.
La posibilidad de implementar un estndar ms riguroso para el examen de conducir requiere, entre otros aspectos, disponer a nivel nacional de un conjunto de sedes que sea manejable desde el punto de vista de su gestin y control. Uno de los problemas del sistema actual es precisamente la cantidad de sedes (236), nmero que facilita la dilucin y degradacin de los criterios que se definen para dicho examen. Teniendo esto en consideracin y a la vista de la experiencia internacional, se analizan distintas opciones de distribucin de sedes, concluyndose que aquella basada en las 54 provincias en que se divide el pas es la ms adecuada, por los siguientes motivos:
a) Presenta una cobertura completa del territorio nacional, b) aprovecha las economas de concentracin generadas en las ciudades cabeceras de provincia que seran las nuevas sedes, c) se trata de un numero manejable de sedes para efectos de su gestin y control, y d) es la distribucin de menor impacto negativo en cuanto a accesibilidad porque minimiza las distancias de acceso al servicio, medidas desde donde hoy se puede tomar el examen.
Por otro lado, las alternativas A) y B) realizan las mismas funciones, pero en el caso de la alternativa A) el examen de conducir lo toma una entidad de derecho privado. En consecuencia, debieran tener costos similares, sin perjuicio de que la componente privada de la Alternativa A) podra gestionar de manera ms gil y eventualmente alcanzar costos de operacin ms bajos. Se ha calculado el costo que debiera pagar el postulante para que el sistema se autofinancie, para distintas situaciones de tasa de rechazo y de tiempo de demora en el examen. A continuacin se presenta un resumen de las tarifas de equilibrio, en pesos, para dichas alternativas:
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Costos totales anuales (MM$) con oficina central, para 9 escenarios, todas las alternativas Tasa rechazo (%) Tiempo examen 20 min Tiempo examen 30 min Tiempo examen 45 min
A y B C y D A y B C y D A y B C y D 10 2.406,75 954,36 2.840,28 1.035,37 3.604,83 1.237,92 30 2.840,28 1.045,21 3.410,34 1.197,56 4.384,23 1.431,28 50 3.499,44 1.201,45 4.249,14 1.393,51 5.537,76 1.704,69
Para un mayor detalle de los costos, se incluye a continuacin un ejemplo de composicin de costos para el caso particular de 30% tasa rechazo y 30 minutos de tiempo de examen, en MM$.
Alternativas A y B Alternativas C y D Costo anual operacin oficina central , incluye salarios 803.4 573,9 (1) Costo anual operacin sedes 2.606,94 521,28 (2) Costo anual capacitacin extra examinadores (3) 0 102,38 TOTAL 3.410,34 1.197,56
Costo del primer ao capacitacin extra examinadores (4) 0 511,92 Costo del primer ao capacitacin internacional 69,84 69,84 (1) Reduce un gerente y 5 personas staff (2) Reduce 158 examinadores y aumenta 16 supervisores (3) Costo recurrente de capacitacin (puesta al da) y practica supervisada dirigido a examinadores municipales (4) Costo inicial de capacitacin (puesta al da) y practica supervisada dirigido a examinadores municipales Nota: los costos de pasajes y viticos, de cargo municipal, que se deben financiar para que los examinadores municipales acudan a la capacitacin sealada anteriormente no estn incluidos. Tarifas de equilibrio en pesos chilenos, para alternativas A) y B), en diferentes escenarios:
Tarifas de equilibrio. Alternativas A y B % rechazo demanda que paga tiempo de examen 20 min tiempo de examen 30 min tiempo de examen 45 min 10 271.832 8.853 10.448 13.261 30 293.363 9.681 11.624 14.944 50 336.425 10.401 12.630 16.460
Nota: estas tarifas financian las 6 funciones definidas previamente.
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En consideracin a todo lo expuesto, el Consultor recomienda y/o considera lo siguiente:
- La alternativa A) es la que mejor satisface las condiciones presentadas.
- Sin perjuicio de haberse calculado los costos de las alternativas C) y D), dichas opciones no permitirn garantizar la necesaria uniformidad de los exmenes en un escenario de mayores exigencias.
- Se debe cautelar que las funciones identificadas sean establecidas como actividades permanentes e integradas.
- Implementar una distribucin de sedes basadas en provincias (54 sedes). En el caso de mantenerse el examen prctico bajo tuicin municipal, se debe reducir el nmero de municipios autorizados a entregar la primera licencia a las capitales de provincia.
- Uno de los factores claves es que se debe garantizar es la uniformidad de la prueba entre los diversos examinadores, aspecto que hoy presenta una gran heterogeneidad. Lo anterior se volver ms crtico en la medida en que se aumentan las exigencias a los postulantes.
- Teniendo en cuenta el papel esencial de los recursos humanos en esta funcin, se debe cautelar la seleccin de perfiles adecuados y la permanencia de incentivos que contribuyan a su capacitacin y motivacin. Para esto se requiere un rgimen laboral flexible por lo que parece conveniente que el personal sea contratado por el cdigo del trabajo y no por el estatuto administrativo. Ello es imposible en las alternativas C y D en las que el examen sigue a cargo de personal Municipal- pues el municipio es un ente autnomo del gobierno central en materias de personal.
- En nivel de exigencias del nuevo procedimiento debe ir aumentado paulatinamente, de tal forma que el sistema educacional pueda irse adaptando. A tal efecto se calcularon los costos asociados a diferentes niveles de rechazo en los exmenes.
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- La mejora esperable en reduccin de accidentes, a la vista de la experiencia internacional, es disminuir la participacin del error humano como causa basal de accidentes del 90% actual al 70%. La diferencia producida representa 70 millones de dlares en beneficios anuales, lo que se compara favorablemente con un costo anual de 11.5 millones de dlares en la alternativa ms onerosa investigada.
Fuera de los trminos de referencia del presente estudio, el consultor desea hacer dos recomendaciones adicionales:
1. El nuevo sistema de evaluacin prctica de conductores debe extenderse a los conductores profesionales. Estos son actualmente evaluados privadamente por decenas de Escuelas de Conductores, proceso que no tiene ni supervisin, ni adiestramiento de los examinadores, sin considerar el obvio conflicto de inters entre la entidad educadora y la certificacin por ella misma de sus alumnos. En el espacio de la evidencia circunstancial, se recibieron diversos comentarios de Directores de Trnsito de personas que llegaban a solicitar licencia de conductor profesional, los que eran informados que deban ir a una Escuela de Conductores Profesionales, seguir el curso, y aprobar el examen de la misma escuela. Esos postulantes llegaban a los dos das con el certificado de aprobacin de la escuela, lapso de tiempo que es obviamente insuficiente para ser entrenado y evaluado.
Adicionalmente se sugiere que el tema de la capacitacin y certificacin de conductores profesionales deba ser objeto de un estudio especfico.
2. Con respecto al Examen Psicotcnico, se detectaron casos en que exista poco personal mdico para la toma de exmenes, lo que significa una sobrecarga de trabajo y la tentacin de franquear algunos exmenes en forma muy suscita. Es conveniente establecer tiempos mnimos por cada examinado, por ejemplo 15 minutos incluyendo el tiempo de cambio del postulante, y a partir de all establecer el nmero mximo de postulantes que pueden ser evaluados en cada Gabinete, segn las horas de profesionales contratadas. Incluso el software de los nuevos sistemas de evaluacin debera controlar los tiempos mnimos de cada prueba, de tal forma de evitar que el examinador pueda pasar por la prueba sin Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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prueba, de tal forma de evitar que el examinador pueda pasar por la prueba sin tomarse el tiempo necesario para una real evaluacin del postulante.
3. El formato de la licencia de conducir incluye actualmente la fecha de ltimo control y la fecha del prximo, lo que impide al fiscalizador saber la antigedad del conductor, elemento clave en los casos de licencias de conducir acompaadas, en las que se exige una determinada antigedad del conductor acompaante. Se sugiere reemplazar la fecha en que se efectu el ltimo control con la fecha en que se obtuvo originalmente la licencia.
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2. Marco General
En la primera Poltica Oficial de Seguridad de Trnsito del Pas, en el ao 1995, se identific como una potencialidad para reducir los accidentes la Potencialidad A3: Diseo y aplicacin de un examen integral de conduccin, que sealaba:
La licencia de conducir es la autorizacin que da la sociedad a uno de sus miembros para hacer uso de un instrumento que no obstante su gran utilidad, tiene un gran potencial de hacer dao. Otorgarla, por lo mismo, tiene semejanzas con autorizar la operacin de explosivos industriales o con entregar licencias para portar armas. Se trata de una gran responsabilidad social, que exige un sustrato tico que requiere a lo largo de todo un pas de un mecanismo tcnico riguroso y competente, que de plenas garantas.
Someter a los postulantes a licencia a un examen integral de conduccin, practicado por profesionales especialmente capacitados en la materia, posibilitar el otorgamiento de licencias solo a quienes demuestren la competencia suficiente, incidiendo positivamente en la seguridad de trnsito.
A partir de ello se constituy un grupo de trabajo que gener un proyecto de ley, el que fuera remitido a la SEGPRES, esfuerzo que no fructific, principalmente por la oposicin de la Subsecretara de Desarrollo Regional, la que consider que aqu no exista un problema real, pues los postulantes son atendidos en forma expedita, completando su trmite en un breve plazo.
No se conocen iniciativas posteriores para lograr cambios en el sector, y en el intertanto, el diagnstico bsico sigue siendo el mismo. Se est en presencia de un procedimiento de otorgamiento de licencias de conducir que no se condice con la gran responsabilidad social de quienes conducen, con tasas de aprobacin que casi llegan al 100%, con gran heterogeneidad entre los municipios autorizados, 40 de los cuales no registran ninguna Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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denegacin de licencias en un ao 4 , situacin que contrasta drsticamente con la existente en pases desarrollados en los que el otorgamiento del privilegio de conducir es muy severo. Sin lugar a dudas esta es una componente detrs de los elevados niveles de accidentes de trnsito que presenta el pas.
Un nuevo examen riguroso pero justo tendr dos efectos: a) Evitar que los postulantes con actitudes errneas sean aprobados, y b) Forzar a mejorar drsticamente el estndar de las escuelas de conductores, para llevar a sus alumnos al nivel que exige el nuevo estndar -efecto PAA- con lo cual el porcentaje de postulantes que buscan una formacin en una escuela de conductores se ver necesariamente incrementado.
La modalidad de entrega de licencias de conducir por parte de municipios, que no se encuentra en pases avanzados, constituye una anomala conceptual en el sector transporte chileno. En efecto, las licencias para operar vehculos en otros medios de transporte (areo y martimo) son entregadas por una institucin de carcter nacional e independiente de las autoridades locales.
Una prueba eficaz de conductores es la mejor manera de asegurarse de que slo los conductores competentes recibirn una licencia de conducir. Un control y registro de las escuelas de conduccin e instructores de conduccin es tambin muy beneficioso para garantizar que los alumnos reciban una instruccin adecuada. Road Safety Guidelines for the Asian Region, Asian Development Bank.
Hoy en Chile hay un elaborado procedimiento de examen mdico llevado a cabo en un gabinete psicotcnico, siendo notable constatar que numerosos pases desarrollados han prescindido del examen mdico, dado que no ha demostrado utilidad en predecir las tasas futuras de accidentes de los postulantes, por ejemplo el libro: Road Safety Guidelines for the Asian Region, Asian Development Bank, seala: El examen mdico puede en la prctica limitarse a una comprobacin de la vista (una sencilla prueba de la lectura de una placa de matrcula a 20,5 metros [67 pies] todava se utiliza en el Reino Unido) y firmar un formulario por el candidato declarando que no tiene ninguna de las
4 Presentacin CONASET en Taller de Directores de Trnsito, La Ligua, Noviembre del 2011 Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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condiciones mdicas especificadas en la legislacin que prohben conducir. Muchos pases todava utilizan una junta mdica o un mdico general para poner a prueba la aptitud fsica o mental del candidato, aunque el creciente nmero de postulantes candidatos pueden causar retrasos y problemas.
2.1. Contexto Institucional Uno de las diferencias fundamentales del Sector Transporte con respecto a los sectores con mayores niveles de tradicin histrica, es la falta de consolidacin institucional de funciones claves. As, ministerios con mayor trayectoria como Salud, por ejemplo, han ido creando instituciones para tareas especficas, como ser:
- Central de Abastecimientos, - Fondo Nacional de Salud, - Instituto de Salud Pblica, - Salud del Ambiente, - Etc.
En el caso del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, solo se identifica la Junta de Aeronutica Civil. Todas las otras funciones son ejercidas directamente por el Ministerio Central, lo que en general significa la inexistencia de equipos humanos y financiamientos especficos. Por ejemplo, no existen equipos humanos dedicados profesionalmente a definir procesos como certificacin de conductores, que no sea por la va de la excepcin cuando existe una falencia puntual. Tampoco parece posible la creacin de dichos equipos en el mbito propiamente ministerial, entre otras cosas, porque las diferentes administraciones tienen diferentes prioridades, con lo cual los equipos humanos son reorientados segn las nuevas prioridades, condiciones bajo las cuales no resulta posible la creacin de una cultura institucional y de un corpus de conocimiento que se vaya enriqueciendo con la experiencia.
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3. Diagnstico del Sistema de Otorgamiento de Licencias de Conducir
Conforme a lo establecido por las bases, se procedi a efectuar una encuesta a 30 municipios, los que fueron seleccionados por un procedimiento aleatorio, el que cautel que la muestra fuera representativa de la realidad nacional.
Se propuso a la contraparte los contenidos de la encuesta, la que consideraba encuestar tanto al Director de Trnsito o al responsable del proceso de otorgamiento de licencias como a un examinador prctico.
Adicionalmente se asisti a dos talleres con Directores de Trnsito organizados por CONASET, en las ciudades de Talca y La Ligua, lo que permiti interactuar con un nmero adicional de direcciones de trnsito, tanto con sus Directores como con los examinadores, y verificar sus opiniones sobre las diversas alternativas propuestas.
A continuacin se resumen las respuestas obtenidas para cada pregunta. 3.1. Encuesta a Director del Departamento de Trnsito o Encargado de Licencias.
A-I mpresin general de sistema de otorgamiento de licencias de conducir y B-Sugerencias de posibles mejoras La impresin general de los encuestados es que el sistema es apropiado, que se da un buen servicio a la gente, en particular se menciona como buen servicio el hecho de que el postulante sale con su licencia en mano en solo una visita a la Direccin de Trnsito. Se ve como un progreso que el certificado de antecedentes pueda ser solicitado en lnea al Servicio de Registro Civil.
En otros municipios opinan que el sistema es muy sencillo para la responsabilidad que significa manejar.
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Se identifica como una falta la inexistencia de una interlocucin permanente con el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Se considera que debera existir un nmero de telfono al cual se pueda llamar para resolver en la misma llamada alguna duda. Respecto de los procedimientos oficiales, va solicitudes por escrito, se considera que no son prcticos para resolver problemas concretos del pblico.
Se identifica la necesidad de uniformar los criterios de idoneidad moral. Los encargados sugieren que el Ministerio debera definirlos. En la situacin actual toda la responsabilidad queda en el Director de Trnsito, lo que no se ve como justo. En todo caso, no se est de acuerdo en que el Juez de Polica Local pueda obligar al Director de Trnsito a emitir una licencia que haya sido denegada por idoneidad moral.
El examen terico debe tener ms preguntas, se considera que debe ser ms estricto. En general se aprueba que el Ministerio lo centralice y se insiste en la necesidad de ir cambiando las preguntas, pero se destaca que los municipios chicos carecen de fondos para invertir en el equipamiento computacional. En todo caso, se menciona que hay preguntas muy de tcnica automotriz, (como neumticos, frenos, etc.), temas que no son necesarios para ser un conductor seguro.
Hay preocupacin por la situacin actual, en la que un postulante rechazado simplemente va al municipio vecino para ser aprobado, incluso ya se sabe a qu municipio ir. En un Taller de Directores de Trnsito, organizado por CONASET, se mencion explcitamente al municipio que aprobaba a todos los que eran rechazados en la regin. En general, en conversaciones informales con taxistas en diversas provincias siempre haba consenso sobre cul es el municipio en el cual es ms fcil sacar la licencia.
Hay preocupacin por la escasa supervisin de las escuelas de conductores profesionales. Varias veces se mencion que llegaba una persona a un municipio para consultar los requisitos para obtener una licencia profesional. En el municipio se enteraba de que el requerimiento del curso era obligatorio, y volva dos das ms tarde con el certificado de aprobacin del curso otorgado por una escuela de conductores profesionales. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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No hay antecedentes sobre el real aporte que efecta a la seguridad vial la innovacin legal que permiti a los jvenes de 17 aos obtener una licencia de conducir que los habilita para conducir acompaados, de tal forma que logren mejorar sus actitudes y destrezas en un ambiente ms controlado. Tambin se mencion que al retirarse de la licencia la inscripcin de la fecha de su primer otorgamiento, se dej al fiscalizador sin elementos para saber si el acompaante cumple con la antigedad necesaria como conductor 5 .
En los municipios pequeos hay poco personal, por lo que no es inusual que el Director de Trnsito tome el examen prctico, o que sea tomado por una persona que en otro momento hace la labor de chofer del alcalde.
C-Quin debe firmar la licencia? Todos los Directores estuvieron de acuerdo en que deberan mantener la atribucin de firmar la licencia, sin delegarla. Ello les permite efectuar un control del proceso ya que, de otra forma no sabran que est pasando.
D-Opinin de una licencia que se enve desde el nivel central, lo que permite mejores niveles de seguridad. Como no se identificaron casos relevantes de falsificaciones de licencias no se percibe como necesario el mejorar los niveles de seguridad de las licencias mismas.
E-Opinin sobre las siguientes alternativas, las que sern presentadas sin hacer nfasis en ninguna. 1-Agencia privada nacional para tomar el examen prctico 2-Agencia Fiscal nacional para tomar el examen prctico 3-Ministerio que capacite y certifique a los examinadores municipales 4-Organismo privado licitado que capacite y certifique a los examinadores En general hubo una opinin mayoritaria en rechazar las alternativas 1 y 2; de 30 municipios, solo 4 vieron con inters la existencia de un examen prctico externo. La
5 Actualmente en la licencia solo se seala la fecha del ltimo control y la fecha del prximo, por lo que no es posible saber los aos de experiencia del conductor. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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iniciativa se entiende como una forma de quitar responsabilidades al municipio, se considera que es depender de terceras personas, peor si viene gente de afuera a ocupar las instalaciones municipales. El elevado nivel de rechazo baj cuando se mencion en un taller la posibilidad de hacer un examen prctico por una agencia externa ANTES de que el postulante llegue al municipio, como ocurre actualmente con las licencias profesionales.
En varios municipios se mencion como un mal ejemplo la situacin de las revisiones tcnicas, donde se estima que hay empresas interesadas solo en el lucro, y se expresan dudas de que este pueda llegar a ser el caso en las alternativas propuestas.
F- Existencia de licencias falsas, prdida de formularios No se identifican problemas de falsificacin de licencias propiamente tales, a lo ms hay comentarios del tipo hace dos aos lleg una. Tampoco se declara que se hayan perdido formularios, la modalidad general es que dichos formularios estn en el Departamento de Finanzas, el que slo lo entrega una vez que el interesado ha pagado.
G- % de primeras licencias La situacin es bastante heterognea. Comunas como Lo Barnechea sealan que un 70% son primeras licencias, muchas de ellas a los 17 aos, mientras otros municipios, como El Romeral, declaran un 10% de primeras licencias.
H- % de alumnos de escuelas de conductores B y C Los porcentajes de alumnos provenientes de escuelas de conductores tienen un mximo del 15%, mientras la mayor parte de los Directores declaran porcentajes inferiores al 5%. Algunos examinadores han identificado que las escuelas de conductores tienen los motores de sus autos acelerados, de tal forma que sea menos probable que se le detenga el motor durante el examen prctico.
I - El ingreso es relevante para el Municipio? El 70 % de los encuestados declaran que este ingreso s es relevante para el municipio.
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3.2. Encuesta a Examinadores J -Nivel educacional De todos los casos, solo se encontr un funcionario que declaraba tercero medio, y otro que declaraba enseanza universitaria (contador). Todos los otros tienen 4 medio aprobado.
K-Nivel de salarios de los examinadores prcticos Solo uno declar un salario mensual de $600.000, los otros declararon ingresos del orden de $300.000 a $350.000 y uno declar un poco ms de $200.000 con un grado 17. Los examinadores estn en la planta de auxiliares de la Municipalidad.
L-Capacitacin recibida para desempear esta funcin cundo fue? Se identific que todos los examinadores prcticos tienen la capacitacin obligatoria de 30 horas, las que se reparten en cursos de mecnica automotriz y de Ley de Trnsito. En general se trata de una nica capacitacin, la que fue necesaria para recibir autorizacin para otorgar licencias de conducir, algunas veces esa capacitacin fue hace ms de una dcada. Se identific como capacitadores a la Escuela Abierta de Trnsito, de Carabineros de Chile, y a la empresa Vega y Asociados.
M-Objetivo de su trabajo No existe una clara percepcin de cul es el objetivo de la actividad de examinar al conductor, siendo la respuesta ms comn que la persona debe ser diestra en conducir, lo que se explica como que la persona conduzca el auto, y no el auto a la persona.
Es decir que se asocia un buen conductor con alguien que posee las destrezas, sin que se mencione o se le de importancia a las actitudes hacia los dems usuarios. As pasar una luz roja se entiende como una falla legal, no como una conducta inaceptable para la comunidad, o una falta de consideracin hacia otros usuarios.
N-Criterios de aprobacin de postulantes Existe disconformidad con el criterio oficial para rechazar a un postulante, el que consiste, bsicamente, en sumar el nmero de fallas, sin que exista una jerarqua entre ellas. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Los examinadores han identificado que hay fallas ms importantes que otras, como pasar una seal Pare. En este ltimo caso, buscan otras fallas para lograr el nmero que les permite rechazar al postulante.
As se ha generado una jerarqua ad-hoc en la que las fallas graves como incumplir una seal Pare o un semforo son descalificatorias, criterio que no existe en la normativa.
-Usan un formulario? En la generalidad de los casos se usa el formulario que establece el Ministerio, adems declaran que el formulario va siendo completado durante el recorrido. Una mayora de los examinadores entienden su tarea como una actividad educacional, durante la prueba van comentando y aconsejando al postulante, as logran que este est ms consciente de sus fallas y se reducen las discusiones en la eventualidad de ser rechazado. Fue interesante constatar que algunos examinadores han tenido capacitacin en materia de trato al pblico, as evitan decir que el postulante est rechazado, prefieren decir que tendr una segunda oportunidad en 15 das ms, lo que influye favorablemente en la reaccin del postulante.
O-Reaccin del pblico Qu pasa cuando rechazan a un postulante? Muchos de los examinadores terminan el examen preguntndole al examinado cmo lo hizo, y se encuentran con que hay una clara percepcin de haber cometido errores. Eso simplifica la tarea de rechazar al postulante. En general hay pocos casos de respuestas agresivas de postulantes rechazados.
P-Duracin del examen prctico Los examinadores indicaron que el examen dura entre 10 y 15 minutos. 3.3. Resumen En resumen la experiencia nacional permite ilustrar los siguientes puntos.
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Existe una determinada normativa para el examen prctico, pero ello no ha impedido una elevada heterogeneidad en el otorgamiento de licencias; en particular destaca que 40 comunas no presentan ningn caso de rechazo en un ao 6 .
Se encontr un significativo esfuerzo de supervisin a cargo del Programa de Fiscalizacin del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Se realiza una fiscalizacin activa que es reportada por los municipios encuestados, pero ello no impide la heterogeneidad indicada previamente. Desafortunadamente la percepcin en los municipios es que la fiscalizacin parece estar ms orientada a aspectos formales, como la documentacin existente en la carpeta del conductor, antes que a aspectos de contenido. Se report que los criterios de fiscalizacin dependan del fiscalizador, y que varias veces el procedimiento exigido por un fiscalizador era desechado posteriormente por otro.
No existe capacitacin especfica para la tarea del examen prctico. La existente era el punto al hacer creer al examinador que su tarea es verificar el conocimiento de la ley y conocimientos mecnicos. Ms adelante, en Anexo, se describe el rol de los examinadores en Inglaterra.
Los departamentos confunden una labor de otorgamiento de licencias bien efectuada con entregar la licencia en forma expedita.
Falta una conduccin central eficaz. Las autoridades locales no tiene apoyo oportuno del nivel central el Ministerio para la toma de decisiones.
Hay dudas sobre el real papel de la norma de Idoneidad Moral, si se considera que determinados antecedentes inhabilitan para obtener licencia debera ello ser incluido en una norma reglamentaria. Esa falta hace que los jueces de Polica Local reviertan las decisiones del Departamento de Trnsito en orden a denegar una licencia. Es necesario que el Ministerio identifique aquellas faltas o delitos
6 Presentacin CONASET en Taller de Directores de Trnsito, La Ligua, Noviembre del 2011 Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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que impiden obtener una licencia, por ejemplo, un delincuente no debera tener acceso a una licencia que lo habilite para conducir un taxi.
Es urgente obtener un diagnstico actualizado del funcionamiento de las escuelas de conductores profesionales. La percepcin en los Departamentos de Trnsito es que no hay calidad en la formacin, e incluso hay dudas sobre si la hacen.
Es claro que los postulantes se dirigen a los municipios en que sea ms fcil obtener licencia. Si en las condiciones actuales se elevaran las exigencias el nico resultado sera el aumento del nmero de postulantes que ira a otro municipio a sacar licencia. En realidad, bastan muy pocos Municipios que faciliten la entrega de licencias para que los esfuerzos por mejorar el procedimiento de entrega fracase.
Concluyendo la descripcin de la situacin imperante en nuestro pas, en Chile hoy da la licencia de conducir se entrega a travs de una prctica que dista muchsimo de lo sealado como lo deseable, esto es, con la realizacin de exmenes que solo miden memorizacin de normas, con mediciones en ambiente de laboratorio de algunas condiciones fsicas, y con evaluaciones en terreno de una vuelta a la esquina, realizadas por un profesional sin mayor responsabilidad ni capacitacin profesional.
Por otro lado, la situacin actual no considera la supervisin profesional de los examinadores del examen prctico. No obstante la experiencia internacional seala que ese es un punto clave para mantener la uniformidad de las pruebas.
Adicionalmente no se identific que existan actualmente medidas en uso para enfrentar los desafos antes sealados. Por ejemplo, en el nivel ms elemental, no se registra las tasas de aprobacin de cada examinador, tampoco se buscan patrones en el tipo de fallas que encuentran los examinadores. As, por ejemplo, un examinador que durante un ao no encuentre ningn candidato que falle en sealizar antes de virar no es detectado. Tampoco existe una comparacin de examinadores que trabajan en condiciones locales similares, los que deberan tener tasas de aprobacin parecidas. Es de esperar alguna Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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variacin en las tasas de aprobacin, pero las variaciones significativas deberan ser investigadas.
Lo anterior se manifiesta en un porcentaje de rechazo del examen prctico menor al 1% de los postulantes a licencias. En resumen lo anterior se refleja en un procedimiento de examen prctico que podra dejar de ser efectuado, y no pasara nada.
3.4. Descripcin del Sistema de Otorgamiento de Licencias de Conducir en Pases con Resultados Positivos a Nivel Internacional.
3.4.1. Espaa Espaa cre hace ms de 40 aos una agencia nacional especfica, la Direccin General de Trfico (DGT), con dependencia del Ministerio del Interior, pero con estatus de organismo autnomo.
Entre las funciones de la DGT se encuentra la de la fiscalizacin de trnsito, que incluye financiar una plantilla nacional de 10.000 agentes de la Guardia Civil dedicados a trfico (sobre un total de 50.000 agentes de la Guardia Civil), ese arreglo evita que la Guardia Civil pueda asignar el personal de trfico a otras funciones.
Adicionalmente la DGT lleva la operacin de los foto-radares, el registro de vehculos y tiene a su cargo el proceso nacional de certificar conductores y sus registros asociados.
Existe una participacin de empresas privadas en la certificacin de requisitos psicofsicos, oficinas en las que tambin puede efectuarse el trmite de renovacin de licencias. La evaluacin de este sistema parece no ser buena, el cumplimiento de los requisitos parece haber pasado a segundo plano ante la necesidad de aprobar al postulante, y por dicha va mantener una buena cifra de negocios.
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La UE 7 tiene una supervisin general del sistema en Europa, realizando visitas inspectoras a los diferentes Estados miembros cada dos o tres aos. El organismo tcnico europeo aplica una normativa obligatoria para el otorgamiento de las licencias de conducir, normativa que todos los Estados miembros han plasmado en su legislacin interna.
El postulante entra al registro de la agencia cuando pide ser examinado necesariamente por intermedio de una Escuela de Conductores, pagando un costo de aproximadamente 90 euros (60.000 pesos), lo que permite dos oportunidades para aprobar cada examen.
La Agencia se autofinancia, pero al ser un organismo del Estado, todos los excedentes son entregados al Ministerio de Finanzas, la Agencia no puede gastar todos los ingresos que recibe, por ejemplo, en mejorar el equipamiento. Incluso las disminuciones de salario que afectaron recientemente al sector pblico para reducir el dficit fiscal tambin alcanzaron al personal de la Agencia, a pesar de que sta genera excedentes.
El estatus de la Agencia es el de un organismo pblico, regido por la Ley Laboral de los empleados de Estado, no obstante parece haber consenso en su personal directivo en que el estatus de Empresa Pblica sera mejor, tanto por regirles el cdigo laboral comn, como por la libertad que tendran de utilizar los excedentes producidos para mejorar el sistema 8 .
En la funcin de certificar conductores el sistema ha sido organizado sobre la base de un centro en cada provincia (con la excepcin de Madrid, que cuenta con dos, pero el centro principal atiende sobre el 80% de la demanda), lo que significa 50 centros provinciales propios y 20 municipales. A stos ltimos se desplazan los examinadores en algunos das del mes. Estos centros adicionales se han puesto en operaciones bsicamente por presiones polticas, pero no recogen parte significativa de la demanda. Por ejemplo en Barcelona hay 5 centros municipales. Los centros disminuyen la jornada eficaz de los inspectores, pues el tiempo de viaje es parte de la jornada laboral. Existe la esperanza de que su nmero sea reducido drsticamente en el futuro, especialmente al
7 Unin Europea 8 Un caso similar ocurri en la agencia Britnica, a la cual el Ministerio de Hacienda le neg extender la duracin del examen prctico pues ello significaba financiar un incremento en la dotacin de personal. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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exigirse mayores niveles de equipamiento, como ser los equipos de computacin necesarios para el examen escrito, el que est en un proceso de ser llevado desde exmenes en papel corregidos manualmente a exmenes en un computador, con pantalla sensible al tacto, lo que incrementar el costo de implementar las agencias municipales. sta ltima modalidad ya est en etapa de prueba.
Se estima que los eventuales incrementos en la demanda no significarn la apertura de nuevos centros. La DGT simplemente aumentar la capacidad de los centros existentes. En las Islas Canarias existen dos provincias (Tenerife y Las Palmas) con dos centros, pero por las dificultades de desplazamiento hay personal de examinadores que se desplaza a algunas islas sobre la base de un calendario mensual (ya sea una vez por semana o cada dos semanas).
En la Figura 1, se puede apreciar la sala de toma de exmenes tericos del Centro de Certificacin de Conductores de Madrid, con capacidad para 200 personas.
Figura 1: Sala De Toma De Exmenes Tericos Del Centro De Certificacin De Conductores De Madrid (Con Capacidad Para 200 Personas)
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En la Figura 2, se muestra una pista interior para pruebas de conduccin de motos.
Figura 2: Pista Interior De Pruebas De Conducir Para Moto Del Centro De Certificacin De Conductores De Madrid.
En la Figura 3, se aprecia una imagen de Google Earth del Centro de certificacin de conductores de Madrid, en el municipio de Mstoles. Figura 3: Centro de Certificacin de Conductores de Madrid, en el Municipio de Mstoles.
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La zona posterior (a la izquierda de la foto) incluye dos rampas en las que se efectan pruebas con vehculos pesados para la obtencin de licencias profesionales. Los ocho techos claros que se ven a la derecha son los estacionamientos de los postulantes. Los edificios del centro contienen todas las instalaciones del centro que abarca zonas de rendicin de exmenes escritos y aulas de capacitacin, tanto para los cursos de examinadores como para los aspirantes a instructores de conducir o a dirigir escuelas de conductor, entre otros.
La superficie construida es aproximadamente 6.000 m 2 en un predio de 6 hectreas. Adicionalmente existen 7,5 hectreas disponibles para desarrollos futuros.
En el ao 2008 se registr un mximo de demanda. Se rindieron 204.000 exmenes tericos y 264.000 exmenes prcticos, de los cuales 220.000 fueron tomados en el centro principal de Madrid. Se estima que la baja en el nmero de postulantes que se ha presentado en los aos posteriores se debe a las crecientes dificultades econmicas.
En los exmenes tericos hay una base de datos de miles de preguntas, (En la vista a la agencia espaola fui informado que se habran entregado alrededor de 500 preguntas a CONASET), de dichas preguntas se seleccionan las que sern incluidas en un examen en particular escogindolas de grupos, como ser preguntas de legislacin, de vehculos, etc. Incluso se cambian el orden de las respuestas, as una determinada pregunta tiene la respuesta correcta en la alternativa c) y en otra versin en la alternativa b). Existe un anlisis permanente de las preguntas y un procedimiento en el que se retiran algunas y se agregan otras. Se hace un esfuerzo especial para poner las preguntas en un lenguaje sencillo.
El examen prctico dura 25 o 40 minutos. El centro cuenta actualmente con 80 examinadores, los que son excesivos con respecto a la demanda, pero por las condiciones del contrato funcionarios pblicos no es posible reducir su nmero. Se asigna 16 pruebas diarias por examinador, para una jornada laboral de 7 horas de trabajo (de 8:00 a 15:00 horas). A nivel nacional hay una plantilla de 800 examinadores. En Barcelona, por ejemplo, hay 60 examinadores. La prueba de certificacin para conductor de vehculo pesado dura, por norma de UE, 45 minutos. Las pruebas de Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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motos se efectan inicialmente en circuito cerrado, e incluyen desde demostrar la capacidad de mover la moto con el motor apagado, sigue con una prueba de circulacin en recto despus un slalom a baja velocidad, otro ms rpido y a continuacin una prueba en la va pblica, en la que el postulante va en su moto y el examinador va detrs, en el auto que debe poner la autoescuela, y se comunica con el postulante por un intercomunicador instalado en el casco, la prueba en la calle dura 15 minutos. Para todas las licencias la pgina de la DGT (http://www.dgt.es) tiene los esquemas de todas las maniobras que deben ser efectuadas satisfactoriamente por los postulantes.
Es un requisito obligatorio que los postulantes deban venir con un curso aprobado en una escuela de conductores. Durante la prueba el profesor del postulante se sienta en el asiento del copiloto, el examinador se sienta en el asiento trasero. Se estima que de esa forma es posible ver mejor el uso que el postulante hace de los espejos. Adems de esta forma el examinador no es responsable por la seguridad de los desplazamientos, que sigue siendo responsabilidad del profesor de la escuela de conductores.
Un caso especial es la entrega de licencia para los que conducen tractores agrcolas sin tener otra licencia de conducir. Esta es una prueba que se considera fcil, pero dicha licencia no es reconocida fuera de Espaa.
El silabario de las maniobras, tanto para automovilistas como para motos es: a) Mirar b) Sealizar c) Maniobrar
En moto se analiza: a) Posicin b) Velocidad c) Observacin (gestin de la mirada)
Existe un intensivo programa de capacitacin para los postulantes a examinadores. Tiene una duracin de 7 semanas para vehculos pequeos, seguido de un mes de prctica revisando postulantes con otro examinador. Hay un curso adicional para Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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examinador de vehculos pesados. No se necesita tener la licencia de vehculo pesado pero s saber manejarlo. Se va retirando postulantes a medida que fallan en los exmenes parciales. Durante el proceso se pierden aproximadamente un 10% de los postulantes, los que vuelven a su organismo fiscal de origen. El incentivo para postular desde la administracin es que hay un suplemento del sueldo por trabajar fuera de la oficina.
El reglamento de conductores espaol es la copia de la normativa de la UE. Este contiene un anexo sobre los examinadores en que estn los criterios para que stos sean evaluados. Es posible obtener los porcentajes de aprobacin de cada examinador, pero las rigideces del estatuto laboral hacen imposible sacar tanto a aquel que reprueba a todos sus postulantes, como al que los aprueba a todos. Hay heterogeneidad entre los examinadores, mientras algunos aprueban al 30% de los postulantes otros aprueban al 60%.
Postulan a las plazas de examinadores quienes ya estn en la Administracin del Estado, es decir, que ya son funcionarios, y el requisito educacional es enseanza media completa. Hay una significativa promocin interna del personal, por ejemplo la persona a cargo del rea internacional de la DGT comenz su carrera como examinador.
Al comenzar el da laboral se entrega al examinador la nmina de personas que deber examinar, ello se hace para que el examinador no pueda escoger a los postulantes que le corresponde examinar. En algunos centros provinciales el examinador parte con el primer postulante desde el centro, pero a los siguientes postulantes los recibe en otro lugar, como por ejemplo un estacionamiento pblico, y vuelve al centro con el ltimo postulante. Los centros de certificacin de conductores hacen vacaciones colectivas en Agosto.
La recomendacin recibida en la visita a la DGT es que Chile debe comenzar con niveles de exigencias reducidas y paulatinamente ir incrementndolos, todo ello acompaado con un significativo esfuerzo de capacitacin de los profesores de las escuelas de conducir. Existe la percepcin de que las mejoras en los procedimientos de certificacin de conductores han significado una disminucin de las tasas de accidentes Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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en los conductores jvenes en Espaa, pero no se identific la existencia de estudios formales de resultados.
La agencia abandon el concepto de definir recorridos para la prueba, dado que tienen varios inconvenientes, entre ellos que las escuelas llevan a los postulantes a practicar en el recorrido, lo que ha provocado quejas de los vecinos por los elevados niveles de trnsito resultantes. Finalmente se estima que un circuito fijo no es representativo, pues los postulantes deben poder manejar en cualquier condicin.
Los conductores aprobados reciben una licencia provisoria vlida por 90 das, la licencia definitiva es producida centralmente por la Casa de la Moneda y enviada por correo al postulante.
La Direccin General de Trfico, tiene a su cargo la aprobacin y supervisin de las escuelas de conductores y de sus instructores, y tiene cursos para dichos profesionales. Se considera que los instructores deben ser conductores mejores que el promedio y hay pruebas de seleccin para ser aceptados para la capacitacin. Al completar tres meses de entrenamiento se rinden los exmenes sobre los contenidos de la mitad de los cursos, y al final de otros tres meses, de la otra mitad. Una vez que han completado 10 semanas de clases en el aula y en conduccin, se agrega un entrenamiento especial para que aprendan a transmitir conocimientos.
Adems la DGT tiene toda la informacin sobre los resultados de las Auto Escuelas (Escuelas para Conductores), pero no los publican por la aplicacin de las leyes de privacidad, solo se envan cartas de felicitaciones a las que estn 20% sobre el promedio de aprobacin, lo que constituye un buen apoyo de marketing para las autoescuelas dentro de ese rango. Ello ha significado que las que no reciben la carta hacen esfuerzos para mejorar.
En todo caso, se considera un problema el hecho de que el Ministro del Interior quitara a la DGT la atribucin para cerrar auto escuelas segn sus resultados.
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Las pruebas para certificar conductores son definidas centralmente por la Comunidad Europea, en diversas directivas, al centro solo le toca implementarlas, para la cual redacta un Real Decreto que es firmado por el Ministro del Interior. En general, la parte reglamentaria se rige por Decretos firmados por el Ministro del Interior, es decir, la DGT carece de potestad reglamentaria, incluso los tipos de licencia son definidos reglamentariamente, y no por ley.
En la pgina WEB de la Direccin General de Trfico, http://www.dgt.es/portal/es/normas_legislacion/ley_trafico/ se encuentra la legislacin y los reglamentos respectivos.
Las directivas de la UE incluyen desde los conocimientos que debe tener un conductor, hasta las pruebas de manejo y de conduccin a que deben ser sometidos. Existe claridad en diferenciar al que maneja pero no conduce. Por Conducir se considera que est presente la relacin de respeto del postulante a los dems usuarios de las vas.
En general, en Europa no existe certificacin de Conductores efectuada sobre la base de oficinas municipales.
La operacin del Centro en el que se toman las pruebas tericas y prcticas, se ve comprometida por el estatuto laboral de los trabajadores, los que son empleados fiscales, y por ello gozan de inamovilidad. As el Director del Centro carece de atribuciones para reemplazar personal a pesar del dismil rendimiento que ste presenta, hay examinadores que aprueban al 20% de los postulantes mientras otros aprueban al 60%. Un esfuerzo del centro por supervisar la tarea de los examinadores, por la va de incluir un supervisor en las pruebas, result en una queja del sindicato por acoso laboral, por lo que el esfuerzo para unificar criterios debi ser abandonado.
Se percibe como un necesario desarrollo futuro el cambiar al personal del centro a un estatus de contratacin basado en la ley laboral comn, pero no se cree que exista factibilidad poltica para dicho cambio. Se considera que dicha dispersin de resultados no debera existir, dado que se han efectuados esfuerzos para definir una prueba objetiva, sobre la base de criterios fijos. Se reconoce, adems, que existen otras formas Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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de certificar conductores, por ejemplo, se seal que la Agencia Britnica operaba basada en una metodologa holstica.
3.4.2. Suecia
La formacin de los conductores en Suecia tiene pocos elementos obligatorios. Esto significa que los exmenes finales son muy importantes para garantizar una evaluacin igual para los candidatos con formacin acadmica muy diferente.
Slo hay dos cursos obligatorios en el sistema sueco.
1. Todos los postulantes a licencia de conducir deben participar en un curso de medio da de formacin en riesgos de la conduccin, en una pista de entrenamiento. Se basa en una combinacin de clases tericas y prcticas para problemas relacionados con la velocidad, la superficie de la carretera, el frenado, derrapes, distracciones al volante, etc. El entrenamiento de riesgo ser ampliado para abarcar tambin problemas relacionados con el cansancio, las drogas, el alcohol y el uso de los dispositivos de seguridad (como los dispositivos de proteccin infantil y los cinturones de seguridad). Esta nueva parte del curso ser ms terica que la parte que ya est en uso.
2. Para aquellos que se entrenan con supervisores privados (como los padres, por ejemplo), se requiere que estos supervisores estn aprobados previamente. Para obtener la aprobacin como supervisor, la persona debe poseer una licencia de conductor de al menos 5 aos de antigedad, sin suspensiones por delitos graves durante los ltimos 3 aos, y debe asistir a un curso introductorio junto con su candidato.
El postulante puede empezar el entrenamiento en el trfico a la edad de 16 aos para la categora B (vehculos personales). La prueba de conocimientos y el examen de conducir se pueden rendir a partir de los 18 aos de edad. Esto significa que el Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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candidato podra tener hasta dos aos de experiencia manejando con sus padres antes de rendir sus exmenes para la obtencin de licencia de conductor.
En promedio los candidatos toman de 12 a 14 horas de formacin prctica de manejo del vehculo en las escuelas de conduccin y de 60 a 80 horas de formacin privada de conduccin supervisada. Alrededor del 90% de los candidatos practican tanto en privado como en la escuela de conduccin. Alrededor del 5% slo toma clases de manejo de la escuela y alrededor del 5% slo clases particulares.
Un nuevo plan de estudios para conductores ha significado un cambio en el examen prctico. En marzo de 2006 se introdujo un nuevo plan de estudios para la categora B. Las pruebas de teora y prctica, basadas en el nuevo plan de estudios, han estado funcionando desde septiembre de 2006. El resto de categoras tiene el nuevo tipo de plan de estudios desde enero del 2009.
Para transformar el currculo de enseanza y de las pruebas prcticas, se trabaj en conjunto con las Escuelas de Conductores. Ello permiti definir la distribucin de las pruebas y relacionarlas con las reas de contenido del plan de estudios. El mismo material se utiliz tanto en la especificacin de la prueba como en el plan de estudios, para dejar en claro que los objetivos fueran cubiertos en el entrenamiento y en los exmenes tericos y prcticos. Esta informacin es compartida con los autores de libros de texto y con el personal en las asociaciones de autoescuelas. Todas las preguntas de las pruebas tericas, aunque se mantienen en secreto, se cambian peridicamente.
Las principales reas de contenido son las mismas en el examen prctico de conducir y en la prueba terica, y corresponden en el currculo a los conceptos que utilizan las escuelas de conductores. Esto tambin hace que sea ms fcil evaluar los dos tipos de pruebas (terica y prctica) y comparar los resultados de conocimientos y las habilidades prcticas. La idea es que por seguir estrictamente los mismos conceptos en todos los documentos se lograr que sea ms evidente que todos los elementos del entrenamiento y de las pruebas interactan entre si. La conduccin econmica y ecolgica es un nuevo requisito en los exmenes de conduccin. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Los objetivos que no son posibles de medir en las pruebas deben ser atendidos por otros medios, como por ejemplo, en el curso obligatorio de formacin ante riesgos. La existencia de esos elementos en el plan de estudios es un buen apoyo para que esos objetivos no sean ignorados. Es importante que todos los objetivos de la educacin sean tratados ntegramente sin dejar afuera a los que no son posibles de medir.
Nuevas soluciones tcnicas en las pruebas para obtencin de licencia de conductor:
Las pruebas tericas se han computarizado desde enero de 1999. El sistema informtico fue desarrollado para este propsito especial. Fue desde el principio un sistema flexible en muchos aspectos, con una serie de herramientas para los constructores que incluyen la posibilidad de definir preguntas en la prueba. Se generan aleatoriamente tanto las preguntas, como el orden de las respuestas. La evaluacin de las respuestas se puede extraer fcilmente del sistema.
Se construy el sistema de forma de permitir que el postulante pueda moverse libremente por la prueba. Solo hay lmite de tiempo para toda la prueba. Una vez terminado el examen hay retroalimentacin inmediata al postulante en las preguntas que fall. Las pruebas tericas se encuentran traducidas a 11 idiomas.
El sistema de prueba est construido sobre la plataforma Microsoft Dotnet. Una serie de nuevas herramientas y nuevas aplicaciones se aaden a las funcionalidades ya existentes en el sistema antiguo. Las ms importantes son:
1. Audio de apoyo, con voz sinttica, con auriculares disponibles en cada estacin de trabajo. 2. Una caracterstica especial para la prueba oral, compuesta por una solucin de dos pantallas, donde los examinadores especialmente entrenados pueden llevar a cabo exmenes orales reales basados en los elementos de prueba, mismos que se utilizan en las pruebas escritas. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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3. Se agregaron herramientas eficaces para la composicin de cada prueba, y para recolectar los resultados en forma automtica para poder analizar la calidad de las preguntas.
El examen de manejo, basado en el nuevo plan de estudios, se implement sobre la base de una solucin digital totalmente nueva para la realizacin de las pruebas y notificacin de los resultados. Se basa en un nuevo protocolo, constituido por un lpiz digital y el telfono mvil (GSM). Las fotos y firmas digitales se introdujeron hace un par de aos atrs, en las oficinas de las pruebas. En resumen, el nuevo sistema funciona en los siguientes pasos:
1. Antes de la prueba terica, al candidato se le toma una foto para la licencia.
2. El examinador del examen prctico recibe la informacin de la reserva en su telfono mvil, tambin recibe la fotografa del candidato.
3. El protocolo se realiza en un papel especial, adecuado para el lpiz digital.
4. El protocolo se completa durante la prueba, exactamente igual que antes, pero con el lpiz digital.
5. Despus de la prueba, el candidato obtiene el protocolo firmado, que al mismo tiempo es el certificado para conducir a la espera de la entrega de la licencia real, igual que antes.
6. El examinador enva la informacin (el protocolo completo) del lpiz a travs del telfono mvil, y la informacin de aprobado/rechazado pasa al registro de licencias.
7. Las estadsticas, que muestran todo tipo de informacin sobre el candidato y el examinador, el contenido de la prueba real, las razones que avalan el fracaso del candidato, situacin del trfico durante la prueba, etc., se recogen automticamente en una base de datos por separado.
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8. La elaboracin de la licencia de conducir puede comenzar inmediatamente terminado el examen prctico.
9. El director del centro de la prueba es capaz de recrear el protocolo de la prueba en la pantalla, con todas las observaciones por escrito, poco despus de que la prueba ha terminado.
El nuevo sistema significa menos papeleo, mejor identificacin del candidato, menor tiempo de obtencin de estadsticas de pruebas de licencias y una evaluacin ms confiable.
Coherencia de las pruebas: La prueba para la obtencin de la licencia de conducir se ve como una unidad que contiene dos subpruebas diferentes, una prueba de conocimientos tericos y un examen prctico. Ambas miden aspectos diferentes de los objetivos establecidos en el currculo, y se apoyan entre s. Tambin es visto como una ventaja pedaggica el que ambos temas se aprendan en paralelo. Se demostr en estudios cientficos que el buen desempeo en la prueba terica aumenta la probabilidad de pasar el examen prctico de conducir.
El objetivo principal de vincular las dos pruebas es animar a los candidatos para que Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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estn mejor preparados antes de reservar las pruebas. Se espera que existan menos fallas y menos repeticiones de pruebas como resultado de esta nueva aproximacin.
Desde junio de 2008 las dos pruebas deben reservarse al mismo tiempo, y deben llevarse a cabo lo ms cerca posible en el tiempo. Todas las pruebas, desde septiembre de 2008 siguen este nuevo modelo llamado "prueba de coherencia". Si se falla en una de las dos pruebas, la prueba aprobada ser vlida por dos meses. Si no aprueba el test faltante en ese perodo, se deber repetir la prueba completa, esto es, pruebas terica y prctica.
Este modelo fue probado exhaustivamente durante ms de 6 meses en tres de las 32 oficinas de pruebas en Suecia. El resultado fue un aumento en los ndices de aprobacin, tanto para las pruebas tericas como para los exmenes de conduccin. La evaluacin de la prueba tambin revela una actitud positiva por parte de los candidatos. Estas mejoras hicieron ms fcil el sistema para los candidatos, y para que los instructores y los supervisores privados puedan otorgar un entrenamiento ms eficaz al candidato.
El nuevo sistema educativo completo parece ser mucho ms coherente, especialmente por usar los mismos conceptos para describir los objetivos y el contenido que se utiliza en la formacin y en los dos tipos de pruebas.
Lo que destaca del sistema sueco es su aproximacin holstica, todos los elementos, desde el curriculum hasta las diversas pruebas se han definido conjuntamente para que se apoyen entre si.
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El modelo general se indica a continuacin:
Gestin y modelo institucional. Todos los exmenes de conduccin se llevan a cabo por las autoridades. La mayora de ellos son efectuados por la Administracin de Transporte de Suecia (STAg), pero tambin se realizan en las Fuerzas Armadas y en las Escuelas Vocacionales de formacin de los futuros conductores profesionales en el sector del transporte. Acceso al entrenamiento de conducir Categoras de licencias. Limites de Edad. Condicin mdica. Condicin legal. Entrenamiento Educacin terica (en clases y estudio personal). Entrenamiento prctico (Obligatorio+ Voluntario). Experiencia en el trfico (en escuela de conducir o privadamente).
Examen Permanente, durante el entrenamiento. Examen de teora final. Examen final de conducir. Realimentacin al candidato y a su instructor. Emisin de la licencia. Actividades despus de la licencia Perodos de prueba. Limites menores de puntos para conductores nuevos. (Acciones dirigidas a las causas de una eventual revocacin de la licencia, para poder obtenerla de nuevo). Documentos oficiales como, currcula, manuales, leyes y regulaciones, etc. Escuelas de conductores aprobadas y supervisadas Profesores de escuelas bien preparados Examinadores bien entrenados Destrezas y conocimientos profesiones (para transporte comercial) Ley de trnsito, fiscalizacin, procedimientos legales y sanciones
Herramientas computacionales modernas para los candidatos, examinadores y profesores. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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La Agencia de Transporte de Suecia (STAg) es responsable tanto de las regulaciones de los exmenes, como de la supervisin y pruebas de calidad de la forma en que ellos se llevan a cabo.
Financiamiento. Desde el 1 de enero de 2011 no hay fondos fiscales involucrados en el sistema de licencias de conducir. La agencia est financiada por el precio de los servicios prestados.
El solicitante de la licencia de conduccin tiene que pagar por adelantado los diferentes precios para los diferentes elementos del examen.
La primera tarifa es por el permiso de formacin de conductores, que establece la idoneidad para conducir por un perodo de cinco aos, a menos que el permiso sea revocado por delitos o problemas de salud (SEK 220, equivalentes a 16.000 pesos).
La segunda tarifa es para las pruebas tericas y prcticas (SEK 220 mas SEK 700, en vehculo privado, o ms SEK 1500 en moto, lo que equivale a 67.000 pesos en vehculo privado y a 130.000 pesos para moto).
La tercera tarifa es para la elaboracin de la licencia de conducir de plstico y de las fotos digitales (SEK 150 ms SEK 80, o 17.000 pesos). En Suecia, el permiso de conducir es la tarjeta de identificacin ms comn, aceptada por bancos y autoridades y, por lo tanto, debe cumplir con requisitos de alta calidad, incluyendo muchas caractersticas de seguridad.
Las cuotas de obtencin para un permiso de conducir de la categora B son 220 + 220 + 700 + 150 + 80 = SEK 1370 (o 100.000 pesos).
Las entidades privadas proporcionan el entrenamiento terico. El nivel 1(slo terico) se centra en los riesgos relacionados con el alcohol, las drogas, exceso de velocidad y no usar el cinturn de seguridad o el casco, y el nivel 2 (tericas y prcticas) incluyen Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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la conduccin en la superficie muy resbaladiza. Las entidades privadas deciden sus precios en un mercado competitivo, con valores que oscilan entre SEK 500-1000 ms SEK 1000 2000 por el nivel 2 ($ chilenos: 37.000 a 74.000 ms 74.000 148.000).
El examen de conducir final para la categora B (automviles) consiste en una prueba de teora en un computador y un examen prctico. Ambos deben ser llevados a cabo durante un perodo mximo de 2 meses. El examen prctico se realiza durante un perodo de 25 a 45 minutos, slo en el trfico real. Por lo tanto no hay necesidad de reas especiales de examen de conducir.
El examen de conducir final para la categora A o A1 (motocicletas pesadas y ligeras) consiste en un examen de conocimientos en un computador y un examen prctico. Ambos deben ser llevados a cabo durante un perodo mximo de 12 meses. El examen prctico se realiza durante un perodo de 30 a 45 minutos, tanto en una zona de pruebas especiales, como en el trfico real. Las pruebas prcticas slo estn disponibles durante la temporada de verano (abril - octubre).
Localizacin de los centros de examen.
El sistema sueco funciona sobre la base de una entidad administrativa central que define los contenidos y oficinas locales en las que se dan las pruebas.
No hay distancia mxima a los centros de prueba, pero la ambicin poltica es tratar a los ciudadanos por igual con respecto a la disponibilidad /accesibilidad a los lugares de pruebas. Para lograr esto hay tanto centros de prueba permanente (33 centros) como centros locales (120 lugares) que son operados algunos das por los inspectores.
Tampoco hay un mximo o mnimo de poblacin definidos para el establecimiento de un lugar de examen. Para decidir nuevos lugares de prueba se debe considerar tanto la poblacin como las distancias, lo que a veces causa un dilema poltico.
La limitada accesibilidad de los sitios de prueba de conduccin para motocicletas causa viajes ms largos a los candidatos pues para las pruebas de motocicletas se necesita un Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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lugar cerrado. Lo cual no es el caso de la mayora que slo se aplican para la categora B, ya que las reas especiales no son necesarias para la prueba prctica con vehculos particulares.
Los lugares para las pruebas prcticas de conduccin son seleccionados cuidadosamente con el fin de cubrir todas las situaciones de trfico posible. Es importante que el circuito resulte tan flexible como sea posible a fin de cubrir situaciones imprevistas en el trfico. Nunca debe existir un circuito especial fijo pues los alumnos se entrenan especficamente para ellos.
Las pruebas de permiso de categora B (automviles) consisten en una prueba de teora en un computador y un examen prctico que deben ser completados en un perodo mximo de 2 meses. El examen prctico se realiza durante 25 - 45 minutos slo en el trfico real. Por lo tanto no hay necesidad de reas especiales de examen de conducir. La productividad promedio por inspector es de 8 pruebas por da.
Las pruebas de permiso de conduccin para las categoras A o A1 (motocicletas pesadas y ligeras) consisten en una prueba de teora en un computador y un examen prctico que deben ser completados en un perodo mximo de 12 meses. El examen prctico se realiza durante 30 - 45 minutos tanto en una zona de pruebas especiales como en el trfico real. Estas pruebas slo estn disponibles durante la temporada de verano (abril - octubre). Cada inspector realiza siete a ocho pruebas por da.
Escuelas de conduccin.
Se efecta una supervisin de las escuelas de conduccin. Se presta especial atencin a la tasa de aprobacin. Las escuelas de conduccin con una tasa de aprobacin inferior al 65% podran tener que cerrar a menos que logren mejorar su formacin. La tasa de aprobacin de cada escuela de trfico es, sin embargo, confidencial debido a la legislacin y por lo tanto no accesible para el pblico, este es un dilema, ya que la informacin ptima del consumidor no se puede proporcionar para ayudar a los alumnos para elegir las mejores escuelas de conduccin. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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3.4.3. Inglaterra
En Inglaterra el proceso de obtencin de licencia es administrado por una agencia nacional, la Agencia de Estndares de Conducir (DSA), Driver Standard Agency (UK), que es una agencia ejecutiva del Ministerio de Transportes, su misin se define como Conduccin segura por toda la vida, su sitio de Internet es: http://www.dft.gov.uk/dsa
A continuacin se sealan las actividades de la DSA.
Test terico: Desde 1996, los nuevos conductores de vehculos tienen que pasar un examen terico antes de reservar un examen prctico. El examen cubre todos los aspectos de la teora de la conduccin, como la actitud, seguridad, manejo, normas de las seales de trfico, el trfico y la carretera y as sucesivamente.
La prueba se toma usando una computadora de pantalla tctil para la parte de opcin mltiple y haciendo clic en un ratn para la parte de la percepcin de riesgo.
Est disponible en 158 localidades de todo el Reino Unido. Se hacen arreglos especficos para apoyar a los candidatos con una variedad de necesidades especiales. Adems, pueden rendirse en 20 idiomas, as como ingls.
La prueba terica consiste en 50 preguntas de opcin mltiple. Para aprobarla hay que responder correctamente 43 o ms preguntas, en menos de 57 minutos. Las preguntas son elegidas al azar desde un banco de ms de 1.000 preguntas y se responde usando una pantalla tctil. Durante su rendicin existe la opcin de saltar preguntas y volver a ellas ms tarde.
Test Prctico: Hay pruebas diferentes para todo tipo de vehculos automviles, motos, camiones grandes y, vehculos de transporte de pasajeros . Durante las pruebas Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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prcticas, los postulantes deben demostrar al examinador que pueden conducir de forma segura, completar determinadas maniobras y demostrar una comprensin del cdigo de circulacin.
Todas las pruebas prcticas de conduccin estn diseadas para ser el reflejo de la actual conduccin y de las condiciones reales de trnsito. Se estima que as se asegura que al candidato se le dan todas las oportunidades para demostrar sus habilidades y conocimientos.
Los examinadores de la DSA llevan a cabo pruebas en ms de 400 centros. Los coordinadores del DSA acompaan regularmente a los examinadores en las pruebas para asegurar la uniformidad y calidad de servicio al cliente.
La prueba prctica, dura 40 minutos y est orientada a demostrar todo lo aprendido en las clases de conducir. Se necesita demostrar que puede manejar de forma competente y segura en todo tipo de situaciones de conduccin. Se pide al postulante hacer dos de las tres maniobras de marcha atrs que ha practicado con su instructor, y posiblemente hacer una parada de emergencia. Tambin debe responder a dos preguntas de control de seguridad del vehculo.
Para ser aprobado, tendr que completar la prueba sin faltas graves, y debe tener como mximo 15 errores de menor importancia.
La tasa actual de aprobacin del examen prctico es del 43%, el formulario utilizado para evaluar a postulantes se incluye en Anexo.
Las pruebas tericas y prctica cuestan 31. (25.000 pesos).
El Automvil Club de Inglaterra informa que los postulantes a licencias necesitan en promedio 45 horas de instruccin pagada ms 22 horas de prctica libre.
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Entrenamiento bsico obligatorio (CBT):
CBT fue introducido por DSA en 1990 para mejorar la seguridad vial. Todos los estudiantes de conduccin de ciclomotores y motociclistas deben completar un curso CBT, antes de circular en la va pblica.
Las estadsticas muestran una reduccin significativa en accidentes de trfico con participacin de motociclistas despus de la introduccin del entrenamiento.
La DSA autoriza a los organismos de formacin aprobados y sus instructores certificados para impartir cursos para el acceso a la licencia bsica y para los conductores de las motocicletas ms grandes. DSA establece el plan de estudios y los cursos de monitores para asegurar que se proporcionan a los estndares requeridos.
Instructores de conduccin aprobados (ADIs) El registro legal de ADIs se cre en 1970 en aras de la seguridad vial y la proteccin de los consumidores. Desde entonces, ha sido ilegal dar clases de conducir a cambio de pago, a menos que el nombre de los profesores est en el registro de la ADIs. El registro es mantenido por DSA en virtud de las disposiciones de la Ley de Trfico 1988. Antes de la inclusin en el registro, los instructores potenciales tienen que pasar una serie de exmenes administrados por la DSA.
DSA tambin lleva a cabo pruebas de control a los Instructores y a los establecimientos registrados e inspecciona las escuelas de formacin que deseen pertenecer al Registro Oficial de Instructor. Registro de instructores para conductores de vehculos comerciales (LGV). En 1997 DSA introdujo un registro voluntario para los instructores de LGV en estrecha colaboracin con: Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Freight Transport Association. Road Haulage Association. Road Haulage and Distribution Training Council. National Training Federation. Institute of LGV Driving Instructors. Association of Vocational Driver Training Providers. Road Transport Industry Training Board Ltd. El objetivo del registro es reducir los accidentes con LGV por elevar el nivel de capacitacin para conductores de camiones. Para calificar en el registro, los instructores deben aprobar un examen inicial de tres partes que incluye: Una prueba de pantalla tctil basada tanto en la teora como en la percepcin de riesgos. Una prueba de habilidad prctica para conducir. Una prueba prctica de capacidad de instruccin.
Al completar con xito las tres pruebas se emite un certificado de instructor de LGV. Instructores de Flota En abril de 2002 DSA introdujo un sistema de registro voluntario de formadores de conductores, para empresas que operan flotas de vehculos. El registro fue hecho para establecer normas para aquellos que se especializan en la prestacin de este tipo de formacin, y para ayudar a elevar el perfil de la oferta de formacin de conductores de flota a sus empleadores. El plan revisa las facilidades proporcionadas por los organismos de formacin y define las normas, tales como aulas y normas para los vehculos a emplear. Hay dos maneras en que los profesores de autoescuela (ADIs) pueden ingresar en el registro: Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
SECTRA 54
1) El postulante ya debe ser un instructor acreditado, y aprobar, tres exmenes de ingreso, de los siguientes: Una prueba de basada en la teora, en pantalla tctil, Una prueba prctica de habilidad para conducir, Una prueba prctica de capacidad de instruccin, o Completar y aprobar un curso acreditado a cargo de muchas organizaciones.
Al trmino del proceso se emite el certificado de registro. Criterios de contratacin para examinadores. Los criterios mnimos son que el postulante tenga un permiso de conducir del Reino Unido o de la UE con ms de cuatro aos de antigedad, y que no tenga ms de tres puntos de penalizacin en su registro. No es necesario ser un instructor de manejo antes de convertirse en un examinador. El DSA busca todo tipo de personas para unirse a su fuerza de trabajo. En particular, se espera que los postulantes posean: fuertes habilidades interpersonales, actitud positiva hacia una conduccin segura, capacidad para ser un buen miembro del equipo, capacidad para tomar buenas decisiones. Hay una serie de modalidades para trabajar en la DSA, incluyendo trabajar a tiempo parcial. Comentarios adicionales sobre el rol del examinador se incluyen en Anexo. Un aspecto interesante de la licencia de conducir en Inglaterra es que declaran que no existe una ventaja real en trminos de seguridad al restringir la duracin de la licencia Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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de conduccin de automviles. En el Reino Unido, por ejemplo, la licencia para conducir automviles no necesita ser renovada hasta que el titular llega a la edad de 70 aos, tras lo cual la duracin entre las renovaciones es de tres aos. La licencia para manejar vehculos comerciales dura hasta los 45 aos, despus de lo cual tienen que renovarse cada cinco aos hasta los 60 aos, y luego anualmente; estas renovaciones deben estar acompaadas por un informe mdico.
3.4.4. USA
En los Estados Unidos, las licencias de conducir son emitidas por los Estados individuales (incluyendo Washington DC y territorios), y no por el gobierno federal.
El sistema opera habitualmente sobre la base de una sola organizacin estatal, el Department of Motor Vehicles. Los conductores deben obtener la licencia de conducir en su Estado de residencia, y todos los Estados reconocen mutuamente las licencias para los visitantes temporales, sometidas a los requisitos de edad. Un Estado tambin puede suspender el privilegio de conducir de un individuo dentro de sus fronteras por violaciones de trfico.
Muchos Estados comparten un sistema comn de las clases de licencia, con algunas excepciones, y las clases de licencias comerciales estn normalizados por la regulacin federal en 49 CFR (Cdigo de Regulaciones Federales) parte 383. Pero igual dichas licencias son otorgadas a nivel estatal.
En California, las licencias son entregadas por el Departamento de Vehculos a Motor, y los exmenes son:
- Un examen de la vista. - Una prueba de las leyes de trnsito y seales de trfico. - Una prueba de conduccin al volante, si es necesario.
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SECTRA 56
El examen prctico se utiliza para determinar la competencia de conduccin. El postulante debe proporcionar un vehculo seguro para conducir, el examinador le pedir que muestre su permiso de instruccin, el certificado de educacin vial y el certificado de finalizacin de la capacitacin (si es menor de edad), adems debe demostrar que el vehculo tiene el seguro legal.
La prueba de conduccin se inicia con una revisin de seguridad del vehculo. Esta inspeccin previa a la unidad demuestra que el postulante est familiarizado con su vehculo y que su vehculo cumple con los requisitos mnimos de seguridad. Se pedir identificar y/o demostrar las partes del vehculo utilizado en la conduccin, por ejemplo, deber ser capaz de activar los limpiaparabrisas 9 . Si su vehculo no cumple con los requisitos mnimos de seguridad, el examen de conducir ser reprogramado.
Tambin se le pedir al postulante que muestre las seales con el brazo para girar a la derecha e izquierda, y para detener o desacelerar. El examinador es slo un observador y slo se habla para dar indicar las maniobras que hayan de realizar. l o ella no tratarn de engaar al postulante o pedirle que maneje de manera ilegal. El examinador marcar la hoja de puntuacin a medida que progresa el test.
En el camino, el examinador observar si: El postulante est atento al trfico existente, incluyendo peatones. Lo identifica por los movimientos de la cabeza y los movimientos oculares, as como el uso de los espejos. Sealiza antes de entrar al trnsito, hacer un viraje o cambiar de pista. Conduce a una velocidad adecuada y legal: no demasiado rpido y tampoco demasiado lento. Deja suficiente espacio entre su vehculo y otros vehculos. Mantiene un buen control de su vehculo. Obedece todas las leyes de trnsito.
Durante el examen de conducir, el examinador le pide efectuar determinadas maniobras crticas de habilidad que incluyen:
9 Algunos postulantes se presentan en vehculos prestados e ignoran donde estn los controles. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Retroceder. Conducir a travs de las intersecciones (controladas, y no controladas, y las seales de alto). Vueltas a derecha e izquierda. Cambios de carril izquierdo y derecho. Conducir en zonas residenciales y comerciales.
Si se comete un error de conduccin crtico (CDE), se otorgar una calificacin de la prueba insatisfactoria (rechazado). Una CDE es una maniobra peligrosa o potencialmente peligrosa. Ejemplos de errores de conduccin crticos incluyen: Conducir por lo menos 10 millas por encima o por debajo del lmite de velocidad. El no mirar por encima del hombro al entrar al trfico o cambiar de carril. Pasarse una luz roja. No usar los limpiaparabrisas cuando es necesario debido a la lluvia.
3.4.5. La Europa Comunitaria En Europa, existen directivas (obligatorias) de la Comunidad Europea para licencias de conducir, as como para la certificacin de los conductores profesionales (vehculos pesados). Las directivas son vlidas para todos los Estados miembros de la Unin Europea (UE) y para un par de otros pases asociados. Ellos han decidido algunos principios bsicos y niveles mnimos para todos los Estados Miembros (EM), con el fin de hacer posible un reconocimiento totalmente mutuo de certificados y licencias. Les corresponde a todos los Estados miembros armonizar su legislacin nacional en consonancia con la directiva. Es privilegio de cada Estado miembro decidir cmo cumplir con estas normas mnimas. Pueden tener estndares ms altos para sus propios ciudadanos que el que exige las directivas, pero no inferiores. Tambin estn obligados a aceptar plenamente los certificados de los otros Estados miembros, siempre y cuando se expidan de conformidad con las exigencias mnimas dispuestas en las directrices. En este momento hay tres principales directrices relativas a los conductores y a la competencia de los conductores: Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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- La segunda Directiva Europea de licencias: DIRECTIVA DEL CONSEJO de 29 de julio de 1991, sobre licencias de conduccin (91/439/CEE), vlida hasta el 19 de enero 2013. - La Directiva de los conductores profesionales: Directiva 2003/59/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 15 de julio de 2003, relativa a la cualificacin inicial y formacin continua de los conductores de determinados vehculos destinados al transporte de mercancas o pasajeros, se ha aplicado plenamente desde el 10 de septiembre 2008 (autobuses) y el 10 de septiembre de 2009 (Camiones y camionetas). - La Tercera Directiva Europea Licencias para Conducir: Directiva 2006/126 / CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 20 de diciembre de 2006 sobre licencias de conducir, se ha aplicado plenamente desde el 19 de enero 2013. Las nuevas caractersticas son, por ejemplo, los reglamentos de la competencia mnima de los examinadores de conductor y sistemas de garanta de calidad para la evaluacin justa y equitativa en todos los Estados miembros.
3.4.6. Conclusiones De los resultados es claro que los pases reconocen que la autorizacin para conducir lleva asociada una gran responsabilidad social que exige equipos profesionales dedicados y de buen nivel. Todos los pases analizados tienen un solo sistema nacional para otorgar licencias, de tal forma de evitar que el postulante pueda identificar el lugar en que sea ms fcil obtenerla. En Chile eso rige para las licencias en transporte martimo y areo, pero no en aquellas para transporte terrestre. Los pases han desarrollado instituciones para licenciar conductores cuyos ingresos dependen de los cobros a los usuarios, y por ello no son un gasto para el Estado. Sin embargo, en la prctica, los pases que mantiene la agencia sujeta al derecho administrativo dificultan su operacin, tanto por problemas de administracin de personal, como porque habitualmente el Ministerio de Hacienda retiene parte de la Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
SECTRA 59
recaudacin como renta general del Estado, este hecho adems ocasiona que las recaudaciones no se reinvierten en mejoramiento y gestin de los sistemas y procedimientos de otorgamiento de licencias, que sera el caso deseado, sino en otras necesidades del Estado externas al otorgamiento de licencias. Un caso interesante es el de Inglaterra, el que fija como rentabilidad anual de la agencia un 3.5% del capital. As la agencia libera el resto de la recaudacin para mejorar sus procesos. La tabla siguiente resume las principales caractersticas de las pruebas que deben rendir los postulantes a Licencias de Conducir, para cada pas analizado.
PAS REQUISITOS DURACIN CARACTERSTICAS % APROBACIN Espaa Para todas las licencias: es obligatorio tener un curso aprobado en una Escuela de Conductores. Debe aprobar un test terico y otro prctico, adems de una prueba mdica, rendidos en la DGT. Test prctico: 25 a 45 minutos, segn tipo de Licencia. Conduccin en circuito cerrado, y en la va pblica en circuitos variables y aleatorios, acompaado por un examinador. Existe programa intensivo de 7 semanas para capacitacin de examinadores en DGT. En circuito cerrado. Motocicletas 40%, Vehculos pesados 30% En va publica, Motocicletas y autos 40%, Vehculos pesados 25 30 % Suecia Los cursos de preparacin para los distintos test se dictan por entidades privadas, fiscalizadas por la autoridad. Debe aprobar un test terico (en computador) y uno prctico en entidad estatal a cargo de este proceso. Test prctico: 25 a 45 minutos, y 30 a 45 para motocicletas. Conduccin slo en la va pblica en condiciones reales de trnsito (para motocicletas pesadas y ligeras, adems, se realizan pruebas en reas especiales). Programas de capacitacin para instructores privados se dictan en entidades privadas. 70% EEUU En general, en todos los Estados, los postulantes deben rendir un test terico y otro prctico, a cargo de entidades estatales. Algunos Estados, como Virginia, exigen curso de conduccin.
No se especifica. Las Licencias son emitidas por cada Estado. El postulante rinde el examen prctico en un vehculo llevado por l, para este efecto. El postulante debe conocer las caractersticas de dicho vehculo y el vehculo debe cumplir la normativa vigente. Vara de Estado en Estado. Inglaterra Cursos de preparacin para los exmenes son dictados por organismos de formacin aprobados y con instructores certificados por la DSA. Los postulantes deben rendir un test terico y aprobarlo antes de rendir el test prctico. Proceso de obtencin de licencia administrado por la DSA. Test terico: 50 preguntas en no ms de 57 minutos. Test prctico: en general 40 minutos, vara para cada tipo de vehculo. El test terico puede ser rendido en 158 localidades del Reino Unido, se apoya a candidatos con diversas necesidades especiales y puede ser rendido en 20 idiomas, as como en ingls. El postulante rinde el examen prctico en el vehculo, acompaado por un examinador y por un coordinador del DSA. 43% (test prctico)
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4. Visin de Futuro Para el Mejoramiento del Sistema de Otorgamiento de Licencia de Conducir, en Especial del Examen Prctico
Esta revisin de las condiciones bajo las cuales se desarrollan actualmente las pruebas de conduccin se lleva a cabo en el contexto ms amplio de la meta de CONASET de mejorar la seguridad vial y reducir el nmero de fallecidos en un 20% para el ao 2014.
El test de conduccin es una medida de seguridad vial, dado que el error humano es uno de los factores presente en todos los accidentes. El objetivo del test es, entonces, que solo aquellos que son capaces de manejar en forma segura, puedan obtener la licencia de conducir. Ello se da en el contexto ms amplio de tener Conductores seguros y socialmente responsables, para lo cual existen diversas medidas adicionales.
En el caso de la solucin basada en una agencia estatal, y recogiendo lo indicado en la Ley de Bases Generales de la Administracin del Estado, que seala:
Artculo 22: Asimismo, en los casos calificados que determine la ley, un ministerio podr actuar como rgano administrativo de ejecucin.
El consultor considera que ello refleja, a su entender, una buena prctica, as los diversos ministerios han ido generando instancias concretas para las funciones ejecutivas. Por ejemplo, el Ministerio de Justicia por s mismo, no realiza autopsias ni otorga cdulas de identidad.
Es diferente certificar conductores y formar conductores, estos dos procesos no deben confundirse, pero estn estrechamente vinculados entre s. Sin embargo, hay que entender que un examen prctico de manejo se lleva a cabo para asegurarse de que un conductor alcanza un nivel mnimo de destreza en la conduccin, mientras que la formacin de conductores utiliza un programa de capacitacin para aprender a conducir. Para evitar esa ambigedad debe evitarse la extendida prctica actual en que el examinador municipal va comentado los resultados del examen con el postulante. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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La mayora de los jvenes piensan errneamente que una prueba de conduccin es un estndar de eficiencia, por lo que creen que cuando aprueban son conductores eficientes. Pero en realidad la mayora de los jvenes no son buenos conductores, lo que se muestra grficamente por su tasa inaceptablemente alta de muertes.
Los conductores deben ser capaces de controlar su vehculo con seguridad, pero tambin es necesario prever, valorar y reaccionar adecuadamente ante las amenazas. Los desarrollos recientes en esta materia van en la direccin de que la percepcin del peligro necesita una prueba independiente, pues los estudios han mostrado que el principiante tiende a demorar casi el doble de tiempo que los conductores experimentados en percibir los peligros. Tanto los conductores nuevos como los experimentados pueden mejorar su desempeo en las pruebas de percepcin del riesgo despus de una formacin adecuada.
El test de conduccin, la enseanza a los conductores y el curriculum de dicha enseanza estn ntimamente ligados. El test tiene una influencia decisiva en lo que se ensea o no se ensea en el entrenamiento de los conductores, y sus resultados son una importante medida de la eficiencia de la industria de escuelas de conducir. En consecuencia, las pruebas de conducir deben ser vistas en el contexto ms amplio de las responsabilidades del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones en esta materia.
El incremento en la movilidad personal que otorga una licencia de conducir es muy valorizado por las personas. As, la actual situacin en la que en la mayor parte de los municipios el postulante obtiene su licencia de conducir en una visita, es visto como un activo. Sin embargo, dicha situacin debe ser contrapesada con el elevado nmero de personas que son vctimas de accidentes de trnsito en nuestro pas, tragedias en las cuales el factor humano pesa significativamente.
En consecuencia, la introduccin de un procedimiento ms riguroso, que garantice que las personas inadecuadas no obtengan licencia de conducir hasta haberse entrenado debidamente, tendr un impacto positivo en la seguridad vial y en el tipo de entrenamiento disponible en las escuelas de conductores. Ello significar Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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necesariamente un incremento en las dificultades para obtener licencia de conducir tanto en tiempo como en dinero. Esto ltimo no tanto por el costo del nuevo examen de conducir, sino por incrementase la cantidad de postulantes que necesitarn instruccin profesional.
En todo caso es necesario sealar que las mejoras en el sistema de acreditacin de conductores resultarn, necesariamente, en que los postulantes debern dedicar ms tiempo a obtener su primera licencia.
Con respecto a la instruccin profesional existen dos alternativas. La primera, utilizada en Espaa, es que la escuela de conductores sea un requisito obligatorio para presentarse a la prueba de conducir. La segunda, utilizada en Inglaterra, es que la escuela de conductores no sea un requisito obligatorio.
Es ciertamente deseable que los postulantes reciban instruccin profesional por lo que, en principio, una escuela de conducir obligatoria parece ser una buena forma de proceder, sin embargo, la experiencias de Inglaterra y Suecia, pases en que sobre el 90% de los postulantes reciben instruccin profesional a pesar de que no ser obligatoria, muestra que un buen examen de conducir tiene por resultado un elevado nivel de instruccin profesional, con la ventaja de que la actitud del alumno hacia la instruccin en la escuela de conductores es mejor si la percibe como una colaboracin a obtener su licencia de conducir que si es percibida como un requisito burocrtico destinado a incrementar los ingresos de las escuelas.
Desde una perspectiva holstica este trabajo aborda el diseo de la Agencia, con un sentido global que incorpora aquellos aspectos que determinan el desempeo y actitud de los conductores en la va pblica, y que pueden ser intervenidos en los procesos de formacin y seleccin de postulantes a licencia de conducir. Entendemos que esta visin de conjunto fortalece y hace coherente el planteamiento institucional de la nueva entidad, y permite entender y desarrollar de mejor forma las alternativas especficas de organizacin y de vnculo con el aparato estatal que sern planteadas.
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Tales alternativas constituyen entonces formas o herramientas para realizar determinadas funciones y son las que se listan:
Desarrollo cientfico. Test prctico. Test terico. Mercado de escuelas de conduccin. Capacitacin y supervisin de examinadores, instructores y escuelas Curriculum para la enseanza de conducir
Cada uno de estos aspectos se analiza a continuacin.
4.1. Desarrollo Cientfico Los pases avanzados desarrollan permanentemente nuevos y mejores procedimientos y estudios sobre esta materia. Nuestro pas, al carecer de equipos humanos con dedicacin permanente al tema, no se beneficia de esta actividad. Salvo intercambios espordicos o asistencia a conferencias, no existe continuidad ni se ha encontrado que dichas iniciativas tengan la escala suficiente para lograr cambios de fondo en los procedimientos efectuados en Chile.
Para enfrentar esta rea es necesario constituir equipos humanos con dedicacin permanente, que tengan como misin la gestin contina del procedimiento de certificacin de conductores. En dicho sentido, el personal a cargo debera estar en condiciones de desarrollar una carrera profesional, deben poder asistir a conferencias cientficas relevantes, utilizar la literatura que se va generando en esta materia, etc.
Al ser una materia especializada, y para la cual es difcil pensar en un uso alternativo del conocimiento del personal involucrado, es claro que debe ser una tarea propia del personal a cargo, conformando un ncleo de innovacin, antes que una actividad que pueda ser contratada. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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4.2. Test Prctico De la extensa literatura revisada y las experiencias visitando diversas agencias, es claro que el test prctico constituye el medio idneo para identificar las destrezas y actitudes de los postulantes a obtener licencia de conducir.
En ste se debe precaver principalmente su uniformidad, evitando que los postulantes puedan identificar localidades donde el test sea ms simple. Adems se debe certificar la pertinencia de las pruebas que se incluyan. Por ejemplo, es necesario que el procedimiento permita identificar a los postulantes que, teniendo las destrezas, puedan carecer de la necesaria actitud de respeto hacia los dems usuarios. Esta es la parte compleja del test prctico, pues no se trata de medir solamente conocimientos, sino de evaluar actitudes, es decir, estamos hablando de lo que en administracin se llaman destrezas blandas, cuya adecuada identificacin por parte del examinador hace necesario un entrenamiento intensivo, adems de establecer un nivel de supervisin que permita cautelar que se mantenga una uniformidad de criterios de evaluacin.
La conduccin es una actividad compleja. No se trata slo de una serie de acciones separadas. Es una actividad que incluye las estrategias de conduccin, conocimientos, habilidades, valores, conciencia de los riesgos y la capacidad de cooperar con otros usuarios. Para tomar la decisin si el candidato es suficientemente competente como para empezar a conducir sin supervisin, el examinador debe ponderar en todos aquellos aspectos en un juicio global, en lugar de "contar el nmero de errores". Como resultado, la prueba debe dar una amplia gama de informacin al examinador. Los candidatos deben tener la oportunidad de demostrar su capacidad de muchas maneras y en muchas situaciones. Esto tambin da al examinador la posibilidad de completar el examen y entregar posteriormente una buena realimentacin al candidato y su eventual instructor.
Se considera que esta materia es ms compleja que una revisin tcnica de vehculos, en la cual es relativamente simple establecer criterios cuantitativos de aprobacin o rechazo. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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4.3. Test Terico Todas las administraciones consideradas incluyen en la batera de pruebas un test terico, que permite evaluar los conocimientos del postulante sobre la reglamentacin, por ejemplo, es necesario identificar si el postulante sabe en qu lugares se prohbe virar en U, o cmo se debe proceder cuando un semforo presenta una luz amarilla, etc. Esta rea exige un esfuerzo permanente, hay que generar un conjunto de preguntas en Espaa son ms de 1.500 de las cuales se obtienen las necesarias para cada examen. Las respuestas deben ser evaluadas y las preguntas deben ser analizadas con referencia al nivel de dificultad (una pregunta que nadie contesta es tan inapropiada como una que contestan todos los postulantes). Obviamente, esta debe ser una actividad permanente, que permita ir mejorando el examen y, al mismo tiempo, evitar que las preguntas dejen de colaborar en la evaluacin correcta de los postulantes, por ser conocidas.
4.4. Mercado de Escuelas de Conduccin Existe una gran asimetra de informacin entre los clientes y las escuelas de conductores. Los postulantes a licencias carecen de informacin sobre los resultados obtenidos por los alumnos de las diversas escuelas, como los resultados a mediano plazo de stos, en trminos de tasas de accidentes, etc.
La creacin de un Examen Nacional exigente en Chile, con niveles de aprobacin semejantes a los de pases desarrollados, generar en forma automtica una demanda significativa por los servicios que ofrecen las escuelas de conduccin. Esto estimular claramente el desarrollo de la industria, favoreciendo a las de buena calidad y eliminando a aquellas cuyos postulantes sean rechazados en el Examen Nacional. Ello adems har innecesario hacer obligatorias las escuelas de conductores particulares, como algunas veces se ha sugerido.
Es indispensable, sin embargo, que este mercado sea transparente para que se resguarde la fe pblica y se promueva efectivamente la seguridad de trnsito. Para esto ser Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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necesario llevar un registro pblico de resultados de escuelas de conduccin. Este registro proporcionar informacin sobre infracciones, participacin en accidentes, y resultados del Examen Nacional de conduccin, cuando este exista, de los egresados de dichas escuelas, en forma comparativa con quienes no han tenido dicha instruccin. Este nuevo instrumento tiene la siguiente fundamentacin:
El mercado de las escuelas de conductores no es un mercado transparente. Se desconoce la calidad del servicio formacin de conductores que ofrecen, el que solo puede conocerse con posterioridad, a travs del comportamiento como conductores de sus ex- alumnos.
La competencia entre las escuelas solo se lleva a la prctica a travs de tarifas y su publicidad. Ello origina un mercado imperfecto, pues permite que se mantengan en servicio establecimientos ineficientes que entregan conductores incompetentes, que de haber dispuesto de mayor informacin podran haber concurrido a escuelas de mayor nivel. Adicionalmente, la falta de informacin impide que los buenos establecimientos atraigan una cantidad mayor de futuros conductores, los que hoy aprenden en la informalidad.
El registro de resultados incentivar la asistencia a tales establecimientos y elevar su nivel de enseanza, contribuyendo a la seguridad de trnsito.
Este registro pblico ser llevado directamente por la agencia que se propone crear o por el Ministerio, y para ello emplear los resultados del Examen Nacional. Debe ser creado por ley, la que, adems deber especificar que se tendr acceso a otros antecedentes de los conductores, como su registro de infracciones y de accidentes. De esta forma se podr establecer estadsticamente las correlaciones entre las fallas en los exmenes y las tasas de accidentes, permitiendo ir mejorando la calidad del examen prctico en trminos de su valor predictivo.
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4.5. Capacitacin y Supervisin de Examinadores, Instructores y Escuelas En esta actividad se incluye la necesidad de efectuar una supervisin permanente de los exmenes prcticos que estn siendo tomados. Esa supervisin en terreno es clave para lograr y mantener un nivel uniforme de exigencias. Se estima que los supervisores deberan participar en un 10% de las pruebas a los postulantes.
4.6. Currculo Para la Enseanza de Conducir Es necesario definir un currculo que permita tener conductores eficientes y socialmente responsables. Hay un gran potencial en adoptar una aproximacin integral que tenga como elemento inicial la definicin del currculo a ser empleado en la educacin de conductores, a partir del cual se definen todos los otros elementos del sistema, pues de l se deducen las pruebas de conductores. La capacitacin que debe ser dada a los instructores de conduccin, a los examinadores, etc.
Actualmente las actividades no existen o existen en forma embrionaria. As la creacin de un nuevo Examen Nacional de conductores debe apoyarse en un fuerte ncleo de innovacin, que a partir de seguir el desarrollo cientfico proponga los cambios que ser necesario ir haciendo en la administracin del Examen Nacional.
Siguiendo la perspectiva descrita, las alternativas para institucionalizar dichas funciones se desarrollan y conciben a partir de la necesidad de realizarlas, todas ellas, como un sistema, sin perjuicio de que las soluciones especficas que se planteen presenten distintos grados de involucramiento de las diversas instancias en las tareas especficas. As, dependiendo de la alternativa, pueden aparecer funciones compartidas con otros actores. A continuacin se presenta un cuadro que propone una distribucin de funciones para un conjunto de alternativas institucionales. El trmino currculo es el conjunto de objetivos, contenidos, mtodos pedaggicos y criterios de evaluacin de cada uno de los niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo que regulan la prctica docente.
Fuente: Ley general de Educacin
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ASIGNACIN DE FUNCIONES FUNCIONES A CARGO Alternativas A y B: Agencia de Derecho Privado o Pblico encargada de efectuar la evaluacin prctica. Alternativa C: Capacitacin y certificacin de los examinadores municipales por el Ministerio. Alternativa D: Capacitacin y certificacin de los examinadores municipales por organismo privado licitado.
1 Desarrollo cientfico. Agencia Ministerio Ministerio 2 Test prctico. Agencia Municipalidad Municipalidad 3 Test terico. Agencia Ministerio Ministerio 4 Mercado de escuelas de conduccin. Agencia Ministerio Ministerio 5 Capacitacin y supervisin de examinadores, instructores y escuelas. Agencia Ministerio Empresa licitada 6 Currculo para la enseanza de conducir. Agencia Ministerio Ministerio
5. El Logro de Buenos Estndares de Conducir
La contribucin que otorgan las pruebas a los conductores, en trminos de lograr buenos estndares de seguridad en el pas, depende de lograr que la licencia de conducir sea denegada a los postulantes que no hayan logrado un nivel suficiente de competencias y actitudes.
Para que esto ocurra, el nivel de la prueba debe ser un razonable reflejo del nivel de competencia requerido para manejar en el trnsito moderno. Adems, dicho nivel de aprobacin debe ser aplicado uniformemente en el pas por todos los examinadores.
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La confianza de la comunidad en las pruebas de conducir depende de esos mismos factores. La importancia de asegurar que el estndar se aplica uniformemente en el pas debe ser la consideracin principal para priorizar las diversas alternativas.
Para que los estndares se apliquen uniformemente, los examinadores deben:
a) Ser competentes para determinar con precisin si el estndar requerido ha sido demostrado; y b) Aplicar el estndar prescrito.
5.1. Asegurar Examinadores Competentes El asegurar que los examinadores tengan la habilidad para determinar en forma precisa si el postulante cumple el estndar, implica la necesidad de una cuidadosa seleccin de las personas a quienes se les permita convertirse en examinadores, y un entrenamiento inicial adecuado.
Actualmente no existe un procedimiento de seleccin de examinadores, por lo que no se puede garantizar que stos tengan el carcter y el temperamento apropiados para que sean objetivos y confiables, y que certifiquen que los conductores sean suficientemente eficientes.
En Inglaterra, por ejemplo, incluso los Instructores Certificados de Conduccin que postulan a ser examinadores, requieren entrenamiento para ser mejores conductores, y entrenamiento para ser examinadores eficientes, en un proceso que dura un mes a tiempo completo, seguido por una supervisin cercana en el trabajo por, al menos, seis meses. Se debe poner en servicio un procedimiento similar, ya sea para examinadores de una nueva agencia o para examinadores del municipio, de otra forma los intentos de incrementar las exigencias de aprobacin no van a ser eficaces.
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5.2. Asegurar que los Examinadores Apliquen los Estndares Definidos Los examinadores no solo deben ser capaces de aplicar el estndar requerido sino que adems, deben hacerlo en la prctica, y deben continuar hacindolo por toda su carrera. Para esto hay diversos obstculos.
a) Los estndares de los examinadores se van modificando en el tiempo, incluso sin influencias externas. b) Los conflictos de inters pueden consciente o inconscientemente afectar los resultados. c) Corrupcin.
Para mantener la uniformidad, el trabajo de los examinadores debe ser peridicamente verificado, es decir, debe hacerse un porcentaje de los exmenes con el examinador acompaado por un supervisor.
Los examinadores no deben estar sujetos a conflictos de inters. En particular no deben tener una relacin de familiaridad con los examinados, ya que eso hace inconveniente que existan lugares en que hay solo uno o dos examinadores, situacin que desafortunadamente ocurre en la mayora de los municipios.
Los lugares en que se toman exmenes prcticos deben tener varios examinadores, los que reciben la lista de personas a ser examinados solamente el da de la prueba (en el caso sueco, solo reciben el nombre del prximo examinado cuando completan el examen del postulante anterior). De esa forma los postulantes no pueden saber qu examinador les corresponder, por lo que intentar influenciar al examinador antes del examen es prcticamente imposible.
No se debe permitir que un examinador tenga otro empleo que pueda llevarlo a un conflicto de inters personal. El conflicto obvio es que l de clases privadas de conduccin. En Inglaterra no se permite que un examinador se desempee en un rea en la que antes ha sido instructor de conduccin.
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5.3. Supervisin de los Examinadores La experiencia internacional seala que la supervisin de examinadores es un punto clave para mantener la uniformidad de las pruebas.
La naturaleza de las pruebas de conducir hace ms difcil asegurar uniformidad, lo que hace necesario un elevado nivel de supervisin. Una prueba de conduccin moderna es un juicio sobre el rendimiento de un candidato y, a pesar del elevado nivel de uniformidad, al final se depende del juicio cualitativo del examinador sobre si un incidente en particular y las condiciones existentes en ese momento en el rea fue menor, o potencialmente fue un indicador de falta de habilidades en el candidato. A no ser que haya otro examinador presente, no hay forma de verificar que se han utilizado los estndares definidos para la prueba de conduccin. Ello muestra los elevados estndares de integridad que es necesario logar en quienes toman las pruebas prcticas de conduccin.
En Inglaterra se estima que una diferencia de apenas un 5% en el nmero de candidatos que aprueba cada examinador es una diferencia significativa, y hace necesaria una intervencin de los supervisores 10 . La agencia britnica seala que no sabe por qu ocurren esas diferencias, pero se cree que, incluso sin conflictos de inters, los examinadores se van apartando del estndar prescrito. Esto llev a que en Inglaterra en una revisin del procedimiento de obtencin de licencias se asegurara que no pareca haber espacio para reducir la supervisin.
Se concluye que una gran uniformidad es importante si se desea mejorar los estndares de seguridad vial y lograr la confianza de las personas. La naturaleza de las pruebas de conduccin y los juicios cualitativos que los examinadores efectan hacen particularmente difcil lograr esa uniformidad, y las opciones alternativas de diseo deben mostrar que se logran los niveles de calidad necesarios. Las opciones que expongan a los examinadores a mayores conflictos de inters van a precisar mayores niveles de supervisin.
10 Cabe hacer notar que en Espaa fallaron los intentos de supervisar a los examinadores, quienes pusieron una demanda laboral contra la agencia cuando se comenz a incluir un supervisor en las pruebas. La agencia fue acusada de Acoso laboral. La situacin actual es que los niveles de aprobacin varan radicalmente entre los diversos examinadores. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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6. Presentacin de Alternativas
Sin perjuicio del enfoque sistmico con que la presente consultora aborda el tema de formacin y seleccin de conductores, en este captulo se discuten alternativas institucionales para la realizacin de las funciones descritas teniendo como foco la realizacin de la prueba prctica de conducir. Ello se debe a la importancia de la misma y a que las diferencias entre alternativas tienen mucho que ver con quien toma el mencionado examen. 6.1. Aspectos Conceptuales
Objetivo general institucional: lograr conductores competentes y socialmente responsables.
Nuevo instrumento: el Examen Nacional Profesionalizado.
Teniendo el objetivo anterior a la vista ser necesario someter a un Examen integral de conduccin, practicado por profesionales especialmente capacitados en la materia que permita otorgar licencia a quienes demuestren la necesaria consideracin a los dems, alejndonos de un proceso orientado a medir destrezas. Dicho proceso considera los siguientes principios:
La licencia de conducir es la autorizacin que da la sociedad a uno de sus miembros para hacer uso de un instrumento que, no obstante su gran utilidad, tiene alta capacidad de hacer dao a terceros. Otorgarla, por lo mismo, tiene semejanzas con autorizar el ejercicio de la medicina.
Se trata de una responsabilidad social, es decir, conducir un vehculo transciende el mbito privado, lo que exige un sustrato tico que requiere a lo largo del pas de un mecanismo riguroso y competente, que de plenas garantas a la comunidad. Esto ha sido siempre entendido en los pases desarrollados que tienen procedimientos rigurosos de aplicacin nacional.
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La modalidad concreta de llevar a efectos esta modernizacin consiste en establecer un examen prctico nacional uniforme, as como generar la capacidad profesional para introducir mejoras continuas en todos los aspectos, desde el contenido de las pruebas mismas hasta la evaluacin de los profesionales.
6.2. Alternativas A) Y B) Agencia de Derecho Privado o Pblico Encargada de Efectuar la Evaluacin Prctica.
En este apartado se definen dos alternativas en forma conjunta. Ambas consisten en una agencia nacional ya sea constituida segn las reglas de derecho privado o pblico, pero en ambos casos como una agencia ejecutiva del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.
Para el diseo ambas alternativas son equivalentes, pero desde el punto de vista de la eficiencia operacional difieren marcadamente. A dicho efecto fue ilustrativa la experiencia de la agencia espaola, constituida por las normas de derecho administrativo en la cual la extrema inamovilidad funcionaria ha impedido ajustar la planta a las bajas de demanda e incluso se ha impedido evaluar a los examinadores. En la agencia britnica, en la dcada de los 80, se realiz un cambio para sacarla de las normas financieras y de personal del Estado y llevarla a un rgimen ms flexible.
La gestin de la agencia estar basada en los siguientes principios:
Principio 1: Ejercer en forma tcnica una atribucin legal. La atribucin de fijar todo el conjunto de estndares requeridos para el otorgamiento de licencias de conducir est inusualmente radicada en el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones 11 . El proyecto de ley establecer la potestad de la Agencia (a la que denominaremos tambin: Agencia Nacional de Estndares de Conduccin) de sugerir dichos estndares, como ocurre actualmente en transporte areo y martimo. El propsito del examen ser comprobar que el postulante, adems de poseer el pleno
11 La atribucin de fijar dichos estndares para los medios de transporte areo y martimo, estn fijados en las agencias respectivas, la DGAC y DIRECTEMAR. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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dominio del vehculo correspondiente, tenga hbitos de conduccin segura, y la debida consideracin a los dems usuarios de las vas.
Para estos efectos la responsabilidad de la Agencia ser proponer al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones los instrumentos normativos, el currculo, los criterios de exmenes, etc., y aplicar los estndares de competencia de conduccin en el pas. Esta competencia se acreditar mediante un certificado de la Agencia. El Examen Nacional ser obligatorio para toda primera licencia y podr ser utilizado a requerimiento especial del juez. Tambin puede considerarse su uso para quienes solicitan renovacin de licencia teniendo un significativo registro de infracciones.
Al encomendar a una agencia tcnica el establecimiento de los estndares de conduccin, se liberar de esta responsabilidad al proceso poltico, ya que pueden esperarse presiones a medida que aumenten los rechazos en los exmenes. Ello evitar que por influencias de intereses el pas deba continuar con bajos estndares y por ende con altas tasas de accidentes. La situacin pasar a ser similar al otorgamiento de licencias para pilotos de aviacin, para las que no se discute que solo deben obedecer a criterios de competencia tcnica.
Principio 2: No afectar responsabilidades ni ingresos municipales. La existencia y las actividades de la Agencia Nacional de Estndares de Conduccin no afectarn ni la capacidad ni la responsabilidad de las municipalidades de otorgar las licencias de conducir. Esta agencia solo actuar sobre uno de los requisitos legales para postular a licencia: la demostracin de conocimientos prcticos. Ella prestar un servicio especializado para el mejor desempeo de la responsabilidad sealada y remplazar, sin costo para el municipio, un servicio que ellos deben prestar internamente. As el resultado ser anlogo a otros certificados externos que recibe el municipio, como el de escolaridad o el de las Escuelas de Conductores Profesionales, que actualmente certifica las destrezas sobre la base de un examen prctico propio.
Principio 3: Organismo profesional nico con sedes regionales. La Agencia Nacional de Estndares de Conduccin ser un organismo integrado por profesionales de la conduccin, formados inicialmente en el extranjero con fuerte apoyo Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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de pases con altos estndares en este campo. Ella tendr a su cargo la formacin profesional de los nuevos examinadores y evaluar permanentemente su desempeo.
La agencia ser el nico organismo que aplicar los estndares de competencia a travs del Examen Nacional, adems ser el organismo que desarrollar dichos estndares y que evaluar y mejorar continuamente la eficacia del Examen Nacional. No habra otros organismos similares que puedan competir por prestar estos servicios. La razn de la exclusividad est en que la competencia en estas materias se ha demostrado que se presta para reducir las exigencias y dar mayores facilidades de aprobacin, lo que atenta directamente contra los objetivos que se persiguen 12
Esta entidad dispondr de sedes regionales para prestar sus servicios a todas las Municipalidades que le presenten postulantes. El costo de sus servicios ser el mismo en todo el pas.
Principio 4: Constitucin colegiada Pblica Acadmica. Se propone que la agencia en la prctica una corporacin de derecho privado o pblico sea constituida por el Ministerio de Transportes y sea una agencia de dicho ministerio, pero con un directorio, presidido por el Secretario(a) Ejecutivo de CONASET e integrado por representantes del Ministerio y de las escuelas de Ingeniera de las Universidades de Chile y Catlica, que tienen una tradicin ms amplia en el campo de trnsito.
Principio 5: Gestin autnoma, moderna y profesional La Agencia Nacional de Estndares de Conduccin solo responder a su consejo directivo, el cual definir sus polticas generales, designar y remover a sus ejecutivos mximos y les pedir cuenta de su gestin. Ser manejada profesionalmente, tendr plena flexibilidad de gestin y aplicar en esta materia los conceptos ms actualizados.
12 En Inglaterra el Secretario de Estado para Transporte encomend un estudio de la posible delegacin de las funciones del examen a varios organismos, estipulando que cualquier cambio debera mantener estndares de seguridad, confianza, pblica comodidad y costo para los postulantes. La conclusin, luego de 10 meses, fue que en todo caso el producto debera ser el mismo, y que para mantener dicho estndar se requeriran varias cadenas en competencia y una fuerte inspeccin independiente. Ello resultara ms costoso que el esquema de una agencia nacional, la que se mantuvo. Ref: NK McDonald, A review of driver testing, Department f Transport, November 1987, 64p.- Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Principio 6: Autofinanciamiento. La Agencia se financiar a travs del cobro de un arancel por el Examen Nacional, dicho cobro se realizar a los postulantes a licencia.
Alternativa a) agencia de derecho privado. En esta alternativa se propone utilizar para constituir la Agencia la forma jurdica de una corporacin de derecho privado sin fines de lucro. Ella es la que mejor se adapta a los principios organizativos que se han sealado ms arriba, y es la forma ms simple de establecer.
En el caso de una agencia de derecho privado, han existido temores de que dicha solucin pueda ser considerada inconstitucional. La opinin del abogado del equipo consultor, que se incluye en anexo, es que no hay objeciones de inconstitucionalidad, pero el Ministerio debera ser autorizado por ley para concurrir a su formacin.
Para que pueda tener carcter de corporacin de derecho privado, el Ministerio debera integrarse o asociarse con una o ms personas naturales o jurdicas. (Por ej. Universidades, Comisin Nacional de Seguridad del Trnsito, si llegara a tener personalidad jurdica, otras entidades afines a la materia, etc.).
En todo caso, ello es legalmente posible, en la medida que la propia ley (el proyecto) faculte al Ministerio para constituir o integrar una corporacin de derecho privado.
Alternativa b) agencia de derecho pblico. En el caso de la solucin basada en una agencia estatal, en la prctica un servicio, se considera que es una buena prctica el evitar que los Ministerios ejecuten acciones directamente. Es as como los ministerios de mayor tradicin institucional han ido generando instancias especficas para las funciones ejecutivas. Por ejemplo, el Ministerio de Justicia, por si mismo, no realiza autopsias, no otorga cdulas de identidad ni mantiene crceles. Para ello la ley ha creado agencias del ministerio, como el Servicio Mdico Legal, el Registro Civil y el Servicio de Prisiones.
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Lo anterior recoge lo indicado en el artculo 22 de la Ley de Bases Generales de la Administracin del Estado, que seala Asimismo, en los casos calificados que determine la ley, un ministerio podr actuar como rgano administrativo de ejecucin.. En consecuencia, esta alternativa significa la creacin por ley de un servicio pblico dependiente del ministerio.
6.3. Alternativas C) Y D) Capacitacin y Certificacin de los Examinadores Municipales por un Organismo Privado Licitado o por El Ministerio Estas alternativas apuntan al cumplimiento de los mismos objetivos de las alternativas A y B, pero en este caso, a travs de un mecanismo institucional y de procesos indirecto que consiste en capacitar y certificar a los actuales examinadores del sistema municipal. A esto habra que agregar la supervisin de dichos examinadores, en un rgimen de control ms intenso que el necesario para las alternativas A y B.
Este esquema operara en base a las 235 comunas habilitadas actualmente y con los examinadores existentes que, como se indic, principalmente forman parte del estamento de auxiliares municipales y cuya cantidad real no es posible de obtener ya que en la actualidad se trata de personas que pueden realizar diversos tipos de funciones en dichas entidades.
El Ministerio dispone de una amplia y exitosa experiencia en procesos de certificacin a travs del 3CV aplicada a cuestiones de seguridad y emisiones de vehculos. Si bien se trata tambin de funciones y procesos complejos y muy tcnicos que apuntan a la seguridad (y descontaminacin), lo que podra asemejarse al caso que nos ocupa, los sujetos materia de certificacin en el 3CV son, los vehculos, lo que establece una diferencia insalvable con el caso en que los sujetos son personas. En efecto, la certificacin de destrezas y conocimientos de los examinadores existentes para que stos a su vez realicen exmenes de conducir en un estndar renovado, constituye una tarea de naturaleza completamente diferente a la referida. Por tal motivo consideraremos que no es una experiencia susceptible de trasladar a la materia de este estudio.
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En el captulo 2 se present un cuadro que describe la asignacin de funciones previstas para la Agencia en relacin con la alternativa institucional de implementacin. La parte pertinente de dicho cuadro para las Alternativas C) y D) se reproduce a continuacin.
FUNCIONES A CARGO Alternativa D: Capacitacin y certificacin de los examinadores municipales por el Ministerio Alternativa C: Capacitacin y certificacin de los examinadores municipales por organismo privado licitado 1 Desarrollo cientfico. Ministerio Ministerio 2 Test prctico. Municipalidad Municipalidad 3 Test terico. Ministerio Ministerio 4 Mercado de escuelas de conduccin. Ministerio 5 Capacitacin y supervisin de examinadores, instructores y escuelas. Empresa licitada 6 Currculo para la enseanza de conducir. Ministerio
Como se puede ver, esas alternativas plantean un esfuerzo importante para el Ministerio central, que significa en la prctica radicar buena parte de las funciones o responsabilidades dentro de la estructura de la Subsecretara, incluyendo funciones operativas, en particular, la supervisin de la toma de exmenes por funcionarios municipales y funciones indirectas de capacitacin a un conjunto importante de examinadores.
Sobre esa base, se ha desarrollado la siguiente apreciacin cualitativa de las debilidades y fortalezas de las diversas soluciones. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Comparacin de alternativas Funciones a cargo Alternativas A y B Alternativas C y D Desarrollo cientfico Continuidad garantizada Depende de prioridades del Ministerio Test prctico Test uniforme nacional garantizado No se garantiza la uniformidad nacional del test Test terico Seguimiento permanente de resultados Depende de prioridades del Ministerio Mercado de Escuelas de Conduccin Seguimiento permanente de resultados Seguimiento depende de las prioridades dentro del ministerio Capacitacin y supervisin de examinadores, instructores y escuelas Capacitacin y supervisin permanente Actividad espordica, sin capacidad de supervisar contenidos Currculo para la enseanza de conducir Realimentacin desde los resultados al currculo Actividad espordica Seleccin de Examinadores Proceso de seleccin formal Personal de la Planta de Auxiliares Municipales
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7. Diseos Organizacionales
En los captulos precedentes se ha planteado las definiciones estratgicas, los lineamientos, principios organizacionales y las funciones. Tambin se ha presentado las alternativas institucionales que podran caracterizar su vnculo con el Estado y con la legislacin vigente, especialmente la legislacin laboral. En este captulo se definen las caractersticas organizacionales de una entidad que asume el contexto sealado y en particular las seis funciones descritas en el captulo 2, sin optar, por ahora, con alguna de las alternativas institucionales explicadas en al captulo 5. En otras palabras, se trata de establecer un marco general de organizacin para la realizacin de dichas funciones diseado de manera modular, de manera que pueda ser adaptado a la opcin institucional que se resuelva, sin que ello afecte significativamente a la estructura propuesta.
Este enfoque del estudio permite adems resguardar la utilidad de sus planteamientos cualquiera sea el curso de los acontecimientos poltico-administrativos que se generen con motivo de la discusin del proyecto de Agencia en las instancias pertinentes. Debe tenerse en cuenta que es muy probable que esta discusin se centre en la cuestin del examen de conducir y quien lo realizar (institucional), pero como el planteamiento de diseo organizacional tendr una connotacin integral y modular a la vez, es posible que las decisiones que se originen en la discusin aludida afecten solo un mdulo de la estructura, lo que permitira preservar la utilidad de todo el resto y del conjunto.
7.1. Los Desafos Para la Nueva Institucionalidad
El resultado deseable de corto-mediano plazo para una nueva institucionalidad como la que se propone es que en las calles de Chile empiece a aparecer una nueva generacin de conductores con nuevas destrezas, conocimientos y especialmente, actitudes renovadas de comportamiento tico y social. Es sin duda una meta de largo aliento que requiere de un trabajo permanente que solo una institucionalidad adecuada puede sostener y perfeccionar en el tiempo. En tal sentido la primera condicin de diseo que Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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se plantea es que la arquitectura debe abarcar y relacionar todos los aspectos que determinan el carcter sistmico expuesto, como una forma de preservar la visin de conjunto y que sirva de contexto para todas las funciones y planos de implementacin que se requieran.
As planteado, el desafo es delinear una organizacin que resuelva la globalidad del encargo formulado y que pueda seguir las definiciones especficas que se adopten a partir de lo sealado en la tabla de distribucin de funciones del captulo 2 y las explicaciones del captulo 5, a travs de la activacin o desactivacin de mdulos especficos de la organizacin.
Para facilitar el cumplimiento de lo anterior la metodologa consistir en abordar el diseo completo suponiendo que ser la Agencia la que realizar por cuenta propia la funcin de tomar el examen de conducir (y en tal sentido podra confundirse con una opcin anticipada por A y/o B). Pero una vez presentado el modelo de organizacin la discusin se centrar en cmo ajustar los mdulos que correspondan para adaptarlos a las distintas alternativas institucionales.
En consecuencia, para estos fines se entender que la responsabilidad de la Agencia Nacional de Estndares de Conducir es realizar los exmenes de conocimientos, destrezas y actitud para conducir de los postulantes a licencias Clase B y C; establecer los lineamientos para la formacin y calificacin de conductores; impulsar el desarrollo y perfeccionamiento de las tcnicas y procesos involucrados en la educacin y seleccin de conductores y velar porque en el sistema en su conjunto existan los incentivos y regulaciones adecuadas para mejorar la calidad de la enseanza, de los exmenes de conducir y para que se cumplan los objetivos de reduccin de accidentes de trnsito.
7.2. Definiciones Bsicas Formales
De lo anterior se puede interpretar que la Misin de la Agencia es contribuir al mejoramiento del desempeo y actitud de los conductores de vehculos motorizados en sus desplazamientos en la va pblica, a travs de acciones de corto y largo plazo para Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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una formacin adecuada en destrezas, conductas y normas dirigida a los postulantes a licencias de conducir Clases B y C, y de pruebas de seleccin que permitan discriminar sobre los que efectivamente estn aptos para conducir en calles y caminos.
La visin de futuro que podra esperarse de la materializacin de lo anterior es disponer de postulantes a licencias B y C preparados para asumir responsablemente la conduccin en la va pblica, mediante una formacin terica y prctica de excelencia en el mbito de las destrezas, conocimientos y conductas de manejo; conductores correctamente escogidos, a travs de pruebas de seleccin que permiten identificar eficazmente a aquellos aptos para manejar en la va pblica; seales claras a los interesados en postular a obtener una licencia de conducir sobre los procedimientos y entidades de formacin que mejores resultados tienen en la preparacin de futuros conductores; ambiente de mayor seguridad en las calles y conductas de mayor respeto y consideracin en el uso del espacio comn; entidades pblicas y acadmicas ligadas a seguridad, satisfechas de la evolucin favorable que presentan las cifras de accidentes de origen humano y la Agencia constituida en un ncleo de innovacin para el mejoramiento continuo de la formacin y exmenes a conductores.
Las personas o entidades que se veran beneficiadas con una mejora real del sistema de evaluacin de conductores son: los usuarios de la va pblica en general por reduccin de accidentes; el pas por ahorro en gastos ligados a accidentes; entidades y organismos pblicos ligados a la seguridad de trnsito; entidades dedicadas a la investigacin y consultora en seguridad de trnsito y empresas de equipos y tecnologa, servicios tcnicos y otros ligadas al rubro. Como se ha mencionado, la mejor manera de enfrentar esta actividad es organizar una Agencia, preferentemente bajo la modalidad de derecho privado, como lo han hecho pases que muestran ventajas en esta materia.
7.3. Procesos Primarios de la Organizacin
Siguiendo la orientacin planteada, corresponde identificar los procesos que debern realizarse para cumplir la misin de la Agencia y en particular desarrollar las funciones explicadas. El modelo de procesos sigue el concepto de cadena de valor, que se Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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orienta a la identificacin y clasificacin de procesos principales en las organizaciones, aquellos que constituyen un valor agregado o margen real de contribucin al valor total.
Usualmente esta cadena de valor se divide en procesos primarios, aquellos que estn directamente relacionados con el quehacer de la organizacin y procesos de apoyo que ayudan a mejorar la efectividad o eficiencia de los procesos primeros.
De las funciones recin aludidas: 1) desarrollo cientfico, 2) test prctico, 3) test terico, 4) mercado de escuelas de conduccin, 5) capacitacin y supervisin de examinadores, instructores y escuelas, y 6) currculo para la enseanza de conducir, las funciones 2 y 3 se relacionan directamente con la verificacin de las condiciones de los postulantes y por lo tanto deben guardar perfecta coherencia de objetivos y de gestin. Se propone considerarlas como un solo proceso primario, sin perjuicio de las distinciones que hay que contemplar para un diseo ms afinado. A su vez las tres ltimas funciones se vinculan directamente con la formacin y enseanza y sern agrupadas tambin como un proceso primario, sin perjuicio de los subprocesos que sern planteados posteriormente.
Se distinguen entonces los siguientes procesos primarios:
a. Realizacin de exmenes prcticos de conocimiento, destrezas y conductas de conduccin a los postulantes a licencias Clases B y C y realizacin de exmenes tericos a los mismos postulantes.
b. Fortalecimiento de la formacin de conductores y de los agentes involucrados en la enseanza y supervisin de tareas relacionadas con el otorgamiento de licencias de conducir.
c. Monitoreo, investigacin, mejoramiento continuo y supervisin del sistema general de otorgamiento de licencias de conducir.
Los principales subprocesos que se desprenden de lo anterior son:
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Subproceso a.1: Realizacin de exmenes prcticos, ya explicado. Subproceso a.2: Realizacin de exmenes tericos, ya explicado.
Subproceso b.1: Diseo, aplicacin y seguimiento de los programas y del currculo que se utiliza en la formacin de conductores, ya explicado. Subproceso b.2: Capacitacin de supervisores y examinadores de la Agencia y de los instructores de las escuelas de conducir, ya explicado.
Subproceso c.1: Investigacin y anlisis para la innovacin. Este subproceso tiene como objetivo generar todas las actividades necesarias de seguimiento, estudio y evaluacin de la experiencia nacional e internacional, para la elaboracin y proposicin de normas, regulaciones, instrucciones, estndares e incentivos que permitan un mejoramiento continuo del sistema de otorgamiento de licencias de conducir. Subproceso c.2: Aplicacin de normas y regulaciones. Este subproceso tiene como objetivo generar todas las actividades necesarias para la implementacin de los mecanismos regulatorios y funcionamiento de las normas, en particular, transparencia de informacin en el mercado de las escuelas de conductores, estandarizacin de los procedimientos y exigencias a los postulantes a licencias B y C y a los supervisores de exmenes prcticos y tericos, para todo el sistema y todo el pas. Subproceso c.3: Supervisin y control. Este subproceso tiene como objetivo generar todas las actividades necesarias para verificar el cumplimiento de las normas y regulaciones existentes sobre los procesos de formacin y seleccin de conductores y denunciar a la autoridad competente las situaciones que ameriten investigacin y sancin.
7.4. Otros Atributos Exigibles a la Organizacin
Calidad y eficiencia en la realizacin de sus funciones. La nueva entidad se introduce dentro de un proceso que existe actualmente y que ha sido optimizado en trminos de tiempo y facilidades para obtener licencia, lo que se traduce en rapidez para obtener el documento y muy baja tasa de rechazo de postulantes. El nuevo sistema constituye un giro en la preparacin de postulantes y la seleccin de aquellos que estn efectivamente Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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habilitados para conducir, todo lo cual implica mayores exigencias y cambios en los procesos mismos. Se espera que estos rediseos se traduzcan tambin en procesos de atencin giles y expeditos, pero que en ningn caso ello signifique comprometer siquiera parcialmente el cumplimiento de la misin y funciones descritas.
Eficacia en su desempeo. En este mbito es fundamental el resguardo del carcter vinculante de sus decisiones respecto de la aptitud de los postulantes a licencia de conducir. Para ello las funciones de la Agencia deben tener suficiente soporte legal y respaldo respecto pronunciamientos en materias que le son propias.
Diseo organizacional flexible y adaptable a las caractersticas temporales y espaciales de la demanda. La demanda urbana y rural para postular a licencia de conducir presenta a lo largo del pas diferencias muy marcadas. La organizacin, junto con resguardar la uniformidad de estndares en todo el pas, debe ser muy flexible para atender la demanda, tal como se presente en sus variaciones temporales, diarias, mensuales o estacionales, procurando adems que el aislamiento fsico de los interesados no sea un obstculo determinante en la decisin de postular a la licencia. La descripcin del proceso de realizacin de los exmenes indica que es posible establecer rutinas de atencin de postulantes que se hagan cargo de estas peculiaridades de la demanda.
Flexibilidad tambin para el desarrollo y la innovacin. Adems de movilidad de corto plazo para atender los territorios donde haya interesados, la organizacin debe adaptarse al crecimiento de la demanda en el tiempo haciendo uso principalmente de la innovacin y la tecnologa para ajustar sus procesos y su propia organizacin.
Organizacin gil, moderna y transparente, en condiciones de llevar adelante buenas prcticas en la administracin de recursos humanos, materiales y financieros.
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7.5. Enfoques de Estructura Organizacional
Normalmente las organizaciones estn compuestas por reas directivas, de staff, funcional y operacional. Las dos primeras se vinculan con el manejo estratgico de la entidad, en tanto la funcional es un rea de apoyo interno a la realizacin de los productos que constituyen el giro de la entidad y el rea operacional es la encargada directa de realizar el objeto de la organizacin. La manera en que se establece la relacin entre el rea funcional y la de operaciones da origen a dos enfoques posibles:
El enfoque convencional de carcter jerarquizado y vertical, construido en torno a los productos del giro y donde el rea funcional se subordina en forma permanente al rea que genera los productos.
El enfoque matricial, que plantea una solucin flexible donde los recursos del rea funcional son compartidos entre los productos del rea operacional sin que exista relacin jerrquica entre esta ltima y la anterior. Este enfoque facilita la toma de decisiones complejas de asignacin de recursos y se adapta mejor a cambios que surjan en los requerimientos, pero necesita de un rol de coordinacin que represente las prioridades de asignacin mencionada. Disminuye a su vez la jerarqua dando mayor espacio y autonoma a la organizacin, entregando un mayor empoderamiento a los encargados de unidades para la toma de decisiones.
Se plantea entonces un esquema que pone en relieve el negocio de la organizacin, orientando de manera explcita su dinmica hacia la realizacin de los procesos que determinan el desarrollo del mismo. Por tal motivo los procesos primarios descritos anteriormente aparecen debidamente relevados en el centro de la estructura propuesta con la denominacin unidades de negocio.
Se define un conjunto de unidades de apoyo que sirven a la realizacin de los procesos de negocio y obtencin de los productos de las unidades de negocio.
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Se plantea un esquema de tipo matricial donde las unidades de apoyo sirven a varias unidades de negocio. No hay una dependencia directa de una con otra.
Las transacciones entre unidades de negocio y las de apoyo a que da origen lo anterior provienen de un plan de gestin que surge del presupuesto anual pero que se actualiza peridicamente estableciendo los recursos involucrados en las prestaciones.
Consistente con lo anterior, surge una funcin interna de coordinacin que es clave para la elaboracin/administracin del plan y como respaldo para atender aquellas transacciones que no resulten automticas.
Agencia Nacional de Estndares de Conduccin Estructura preliminar de organizacin
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La estructura muestra tres unidades de negocio principales, una operativa que gestiona los exmenes, otra que acta en forma directa o a travs de terceros en la formacin y una que se encarga del desarrollo. Las unidades funcionales o de apoyo proveen la logstica para la realizacin de los exmenes, capacidad de registro y procesamiento para llevar la estadstica y manejo de RRHH y finanzas.
Tal como se adelant, el carcter modular del diseo permite que, si se opta por un sistema de acreditacin de examinadores municipales (alternativas C y D del captulo 2), entonces habra que redefinir el rol del modulo realizacin de exmenes de seleccin reorientndolo a la certificacin de examinadores municipales, sin que la estructura de la organizacin se resienta significativamente. En cualquier caso el diseo fino de la opcin que se resuelva implementar tendra que asumir la tarea de precisar los cambios que afectaran principalmente a dicho mdulo.
Otro aspecto importante de destacar es que los recursos asociados al mdulo de exmenes se localizan fundamentalmente en regiones (en las sedes), en tanto el resto de las tareas estaran ubicadas principalmente en la matriz. Por ello el clculo de costos hace las distinciones correspondientes de manera de llegar a estimar costos unitarios de operacin que sean cercanos a la realidad.
Asociados a la matriz estn tambin, en trminos generales, las unidades funcionales que proveen recursos para el giro de la organizacin y las unidades de staff que apoyan la gestin estratgica de la direccin de la Agencia.
8. Estimacin de Demanda
Para avanzar en la caracterizacin de la organizacin y en el dimensionamiento de sus recursos se requiere conocer la demanda a que se vera enfrentada la Agencia. La demanda est estimada a partir de la informacin provista por el contratante respecto del Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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nmero de licencias clases B y C otorgadas durante en los aos 2004 y 2010 en 235 municipalidades habilitadas en todo el pas. 13
El consultor ha revisado en detalle la informacin provista y ha efectuado estimaciones y ajustes para completar algunos datos que no fueron entregados por algunos municipios. Como resultado de ello, el total nacional de licencias clases B y C otorgadas durante el ao 2004 se estima en 80.180 mientras que en el 2010 se estima en 221.965.
Como la Contraparte ha solicitado realizar los clculos de demanda (y costos) al ao 2012, a continuacin se presentan las estimaciones correspondientes
8.1. Proyeccin de Demanda Los valores observados 2004 y 2010 revelan un crecimiento muy acelerado de la demanda, 2.6 veces en 6 aos, lo que implica una tasa anual de crecimiento del 23.6%. Haciendo una proyeccin lineal de esta tendencia se llega a una demanda de 269.140 para el 2012 y de 316.400 para el 2014.
En una primera impresin este crecimiento se ve exagerado y no parece ligado a ningn factor de la economa, en particular difiere considerablemente del PIB cuyos valores en los ltimos aos oscilan entre 3 y 5%. En la bsqueda de otras referencias que permitieran apoyar estimaciones de demanda se analiz el comportamiento del parque vehicular. La informacin obtenida se presenta a continuacin.
Proyeccin de parque vehicular Los datos que se muestran corresponden al registro estadstico del INE (2006-2010) y a estimaciones realizadas por la investigadora Francisca Lpez Muoz 14 (2011-2015), para dos escenarios de PIB: 2% y 6%.
13 Conforme a la Divisin Poltico Administrativa vigente a nivel nacional existen 364 comunas las que se agrupan en 54 provincias (incluyendo la nueva provincia de Marga Marga) y finalmente en 15 regiones.
14 Francisca Lpez Muoz es Economista Universidad de Santiago de Chile y Candidata a Magister en Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Universidad Mayor. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
Las cifras histricas (INE) sealan variaciones entre el 4.8 y el 9.3% en tanto las proyecciones ( F. Lpez) indican variaciones en torno al 4.5% para el escenario PIB 2% y entre 6 y 8% para el escenario PIB 6%. Se concluye entonces que el incremento del parque sigue una tendencia mucho ms moderada que los valores de demanda obtenidos a partir de los dos puntos presentados.
La explicacin del acelerado incremento de demanda de exmenes de conducir podra estar en que una parte importante del crecimiento del parque se transfiere como auto nuevo o renovado a sectores que por primera vez acceden a la propiedad de automvil y por lo tanto son demandantes inmediatos de licencia de conducir. En cambio la renovacin de autos en sectores de altos ingresos no genera la misma respuesta ya que Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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se trata de personas que disponen de licencia con motivo de autos anteriores. El supuesto de este argumento es que la transferencia a sectores medios y medios bajos estara teniendo mucho peso en las cifras resultantes de demanda.
No es posible saber cunto tiempo se sostiene la tasa del 23.6%. Sin embargo para estimaciones de corto plazo (2012 y 2014) se considera que no es muy arriesgado suponer que dicho valor permanece constante y ser por lo tanto el escogido para proyectar la demanda. En consecuencia, la cifra 2012 de demanda que ser considerada como demanda base (D) para los clculos es 269.140. 8.2. Consideracin del Nmero de Intentos y Tasas de Rechazo. En la situacin actual el postulante paga por su primer examen y si es rechazado puede intentar de nuevo sin pagar. Si es rechazado nuevamente puede volver a intentar pero pagando, lo que le da derecho a un cuarto intento sin pagar. Son por lo tanto 4 intentos, de los cuales se pagan 2. Se ha discutido con la contraparte esta rutina de intentos y la conclusin es que conviene mantenerla.
Para efectos de la estimacin de demanda esto significa que, hay una demanda de operaciones (exmenes) y una demanda que paga, siendo esta ltima menor a la anterior, conforme al proceso descrito 15 .
Por otro lado, la tasa de rechazo de postulantes en el examen prctico es un elemento muy sensible para el nuevo diseo ya que existen presunciones muy fundadas de que la aceptacin del 100% o de casi el total de postulantes por algunos municipios no se ajusta a las condiciones reales con que stos se presentan a dar la prueba. Adems, el ingreso que perciben los municipios por concepto de licencias otorgadas es un incentivo que acta en el sentido opuesto al propsito de seleccionar adecuadamente a los conductores. De ah que el nuevo diseo pone especial nfasis en las cifras y argumentos ligados al proceso de verificacin y aceptacin de postulantes.
Con la contraparte se ha discutido el rango de tasas de rechazo que reflejara de mejor manera el propsito de asegurar control sobre los conocimientos, aptitudes y actitudes
15 Como se ver ms adelante, esto naturalmente produce un desbalance entre costo e ingresos. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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de los interesados en obtener una licencia de conducir. En general se estima que la tasa debiera subir respecto de los valores actuales, aun cuando su implementacin podra ser gradual. Como resultado de esta discusin se acord realizar el anlisis para tres escenarios de rechazo: 10%, 30% y 50%.
8.3. Estimacin de Demanda por Exmenes Conforme al esquema de intentos y rechazos descrito y considerando que la tasa de rechazo es constante entre un intento y el siguiente 16 , se ha determinado que la demanda asociada al proceso tiene la siguiente expresin matemtica:
DE= D(t (n-1) ) Donde: DE= demanda de exmenes D= demanda base: 269.140 postulantes, ao 2012 t= tasa de rechazo n= nmero de intentos (4)
Realizados los clculos respectivos se obtienen los siguientes resultados:
8.4. Estimacin de Demanda Que Paga La expresin sigue la misma lgica anterior pero en este caso se contabilizan solamente el primer y tercer intento, quedando como sigue: DP= D(1+t 2 ) donde: DP= demanda que paga
16 La explicacin es que si bien podra haber un efecto favorable de aprendizaje entre un intento y el siguiente, la seleccin de postulantes estara dejando rezagados a los menos aptos. Para los fines de este estudio se asumi que ambos efectos se cancelan y por lo tanto la tasa se mantiene constante. Tasa de rechazo (%) Demanda de exmenes 10 299.014 30 381.371 50 504.637 Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Se llega al siguiente resultado:
Tasa de rechazo (%) Demanda que paga 10 271.832 30 293.363 50 336.425
9. Dimensionamiento del Servicio: Capacidades y Localizaciones
9.1 Capacidad de los Examinadores Para la estimacin del nmero de exmenes se ha considerado la experiencia nacional e internacional respecto de rendimientos en la realizacin del examen prctico en funcin de la duracin de la prueba. Referentes de inters como el sueco y el ingls consideran en general exmenes que pueden alcanzar una duracin cercana a 45 minutos. Este consultor estima que esa es una cifra de inters para el diseo del nuevo proceso en Chile, como una forma de generar una oportunidad real y completa de comprobacin de las condiciones del postulante sin restricciones ligadas a la disponibilidad de tiempo. En cualquier caso, en el Anexo 5 se presenta una tabla publicada en el Informe A Review of Driver Testing, 1987 del Departamento de Transportes de Inglaterra, que muestra tiempos de realizacin del test prctico en diversos pases. Se aprecia una dispersin grande, por ejemplo, entre valores de Italia (5 a 10 minutos) y Suiza (60 minutos). Para efectos del diseo y atendiendo a la solicitud de la Contraparte con motivo de la revisin del Informe N 2, se contemplarn tres valores de tiempo: 45, 30 y 20 minutos.
En estas condiciones, el rendimiento anual por examinador se estima en:
Duracin del examen (minutos) 45 30 20 N exmenes por da 8 11 14 Das por mes 20 20 20 Mes por ao 11 11 11 Exmenes por ao 1760 2420 3080
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En todos los casos hay 15 minutos entre exmenes, tiempo que puede ser utilizado para traslados del examinador u otros trmites, conforme al diseo particular del proceso. Tambin el nmero de meses por ao contiene una holgura ya que las vacaciones ocupan menos de un mes de duracin. En consecuencia, los valores que se considerarn como capacidad anual de los examinadores para el diseo general son 1760(45 min), 2420(30min) y 3080(20min), exmenes por examinador al ao. 9.2 Nmero de Examinadores y Supervisores Conforme a los parmetros descritos los nmeros son: Duracin: 45 min. Tasa rechazo (%) Exmenes Examinadores Supervisores (10%) 10 299.014 170 17 30 381.371 217 22 50 504.637 287 29
Duracin: 20 min. Tasa rechazo (%) Exmenes Examinadores Supervisores (10%) 10 299.014 97 10 30 381.371 124 12 50 504.637 164 16 9.3 Estimacin del Nmero y Distribucin de Sedes. Este aspecto es de especial importancia ya que se relaciona con la capacidad real para implementar un nuevo estndar de exigencias en los exmenes, en lo concerniente a redoblar el control sobre los procesos que realizarn las sedes. La difusin de sedes actual en Chile no tiene referente en pases que han abordado este tema con decisin y recursos. La experiencia europea y norteamericana en general involucra al Estado en el conjunto de materias involucradas en el sistema de preparacin y seleccin de Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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conductores y la realizacin del proceso especfico de toma de exmenes de conducir se realiza a travs de un nmero de sedes considerablemente menor que en Chile. Estas sedes normalmente no se vinculan con las municipalidades y la percepcin que hay sobre el costo por tiempo o distancia de acceso al sistema de atencin es que, tratndose de una gestin que se hace pocas veces en la vida de cada conductor, no es demasiado relevante la demora ligada a su cumplimiento. Sin perjuicio de ello, es razonable implementar mecanismos y tecnologas para disminuir los tiempos de atencin y facilitar el acceso a postulantes que viven en localidades remotas a los centros de atencin.
En Chile hay sectores que consideran que el sistema funciona correctamente porque el tiempo del trmite es breve, las sedes estn a la mano y sobretodo porque existen distintos niveles de exigencia segn sea la comuna escogida. Esto da pie para vitrinear buscando a aquella ms complaciente. El cambio que se propone en este estudio es un giro hacia la implementacin de un nuevo estndar, comprometiendo de esta manera una real transformacin de los contenidos y procesos involucrados, sin perjuicio del acopio de tecnologas y diseos que hagan eficiente dichas tareas para un adecuado control del tiempo de servicio a los usuarios.
9.4 Metodologa Para la Definicin del Nmero y Localizacin de Sedes. Segn lo sealado, el nuevo esquema debiera conducir a un nmero de sedes inferior al actual, teniendo en consideracin los siguientes parmetros:
a. Demanda observada y su localizacin. Se refiere al registro comunal de primeras licencias otorgadas durante 2010 mencionado precedentemente y que se muestra en Anexo 6 (en CD del 6 al 10), el que permite saber en qu lugares dentro de la estructura de la DAP 17 se han presentado las principales necesidades en esta materia.
17 Divisin Administrativo Poltica del pas. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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b. Cambios de costos de acceso a las nuevas sedes. Aqu se trata de construir indicadores que reflejen la dificultad de las personas que deban viajar distancias mayores a las actuales para acceder al servicio y cules son las cantidades de postulantes efectivamente involucrados en ello. Es necesario detectar adems impactos locales que podran exceder condiciones bsicas de acceso, las que deben explicitarse. Por ejemplo, distancia mxima a la nueva sede y qu hacer cuando sta se supera; que nuevos costos implica resolver situaciones puntuales.
c. Cambios de costos ligados al incremento de sedes. Se refiere a que la decisin de aumentar el nmero de sedes conlleva costos fijos y de operacin que crecen en funcin de la cantidad de stas, a la inversa de lo que ocurre con los costos de acceso. Esto sugiere que es posible explorar un equilibrio donde las ganancias de costos de acceso tienden a neutralizarse con las prdidas por nuevas sedes.
El tema de accesibilidad al servicio no solo tiene que ver con la distancia involucrada, sino con la existencia de redes reales de acceso. Se facilita adems cuando hay economas de concentracin que permitan a los usuarios consolidar viajes para la realizacin de ms de un trmite en la ocasin en que se dirigen a dar su examen. En este sentido surge la conveniencia de apoyarse en la estructura definida por la Divisin Administrativa y Poltica (DAP) del pas, ya que ella concentra un largo proceso de acumulacin de inversin pblica y privada en torno a los nodos centrales de dicha estructura, en particular las ciudades capitales de los niveles regin, provincia y comuna, lo que se traduce en redes de transporte, comunicaciones, centros de comercio, finanzas, servicios pblicos, etc.
9.5 Alternativas a Considerar De la discusin anterior surgen tres alternativas que se explican a continuacin:
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1: Localizar las nuevas sedes en las ciudades correspondientes a comunas que presentan mayor demanda, listndolas de mayor a menor hasta completar 54 sedes 18 . Esta alternativa se llamar Demanda.
2: Localizar las nuevas sedes en las ciudades capitales de las 54 provincias del pas. Esta alternativa se llamar Provincias.
3: Localizar las nuevas sedes en las 15 capitales regionales ms las ciudades de las comunas que presentan mayor demanda, hasta completar 54 sedes en total. Esta alternativa se llamar Mixta.
Como se aprecia, el propsito es, por un lado, minimizar las distancias de acceso, localizando sedes donde hay ms demanda (demanda) y, por otro, aprovechar la infraestructura de accesibilidad y servicios existentes en torno a la DAP y su estructura provincial (provincias). La tercera alternativa (mixta) combina ambos objetivos.
9.6 Localizaciones Resultantes Las localizaciones sern definidas considerando la demanda medida directamente (2010) bajo la hiptesis de que la estructura de distribucin de demanda en sentido espacial no debiera cambiar significativamente en el corto plazo. En efecto, la seleccin de las sedes se hace comparando las ventajas relativas de distintos arreglos o configuraciones entre s y por lo tanto los valores absolutos pierden importancia en el resultado. A continuacin se presentan las localizaciones obtenidas y las demandas de la comuna-sede:
18 El nmero 54 es para poder comparar con la segunda alternativa que consiste en crear sedes en todas las provincias del pas. De acuerdo a la Divisin Administrativa y Poltica vigente, Chile tiene 54 provincias incluyendo la nueva provincia de Marga Marga. Alternativa Demanda Comuna Demanda Comuna Demanda Comuna Demanda VALPARAISO 4514 COQUIMBO 2654 Curic 2020 Independencia 4189 Cerro Navia 2650 Osorno 1970 San Miguel 3588 Calama 2553 Graneros 1944 ARICA 3477 Lo Barnechea 2548 Coronel 1908 CONCEPCIN 3567 Recoleta 2466 Peaflor 1780 Puente Alto 3436 TEMUCO 2458 Renca 1634 Hualpn 3301 Pealoln 2450 San Pedro de la Paz 1624 Calera de Tango 3063 Quilpu 2413 Quinta Normal 1607 SANTIAGO 3052 VALDIVIA 2283 San Joaqun 1601 Via del Mar 3004 Los ngeles 2192 Talcahuano 1582 Maip 2970 Providencia 2162 Cerrillos 1565 Estacin Central 2957 La Pintana 2134 Huechuraba 1531 RANCAGUA 2923 Quilicura 2127 Lo Espejo 1517 ANTOFAGASTA 2885 Chilln 2113 Lo Prado 1517 La Florida 2819 PUERTO MONTT 2107 Macul 1517 San Bernardo 2691 La Granja 2080 Pedro Aguirre Cerda 1517 La Serena 2680 Quillota 2074 La Reina 1497 COPIAPO 2674 Ovalle 2038 IQUIQUE 1492
El cuadro de la alternativa Demanda muestra un conjunto de 54 comunas ordenadas por demanda. 19 Aparentemente, a igual nmero de sedes en comparacin, esta alternativa debiera ser la que optimiza el acceso a los nuevos centros donde se proveer el servicio, toda vez que concentra la mayor demanda en el entorno de los lugares escogidos. En este caso se consideran 54 sedes para facilitar la comparacin con la segunda alternativa.
Al analizar los resultados de esta opcin llama la atencin la cantidad de sedes que se localizan en la provincia de Santiago. Se trata de 23 de un total de 54 sedes, esto es el 42.6%, lo que obviamente se explica por el alto grado de concentracin de demanda existente en la capital, condicin que esta alternativa refleja en forma directa por definicin. Sin embargo, al mirar la situacin actual de la provincia, se tiene que la misma dispone de 32 comunas habilitadas, esto es, un 13.7% sobre un total de 235 comunas autorizadas. En consecuencia la alternativa Demanda estara produciendo un efecto a favor de la posicin relativa de Santiago en cuanto a acceso al servicio, en desmedro de regiones menos densas
19 Las comunas que figuran en mayscula corresponden a las capitales provinciales Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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en demanda, especialmente las del extremo sur del pas. Por ejemplo, Aysn y Magallanes que no disponen de ninguna comuna con demanda mayor que 1492 licencias se estaran quedando sin ninguna sede en todo el vasto territorio que comprenden.
Con el argumento de optimizar el acceso se estara contradiciendo entonces los propsitos de desconcentracin del pas, argumento que puede ser ms que suficiente, a juicio de este consultor, para empezar a descartar esta primera alternativa en esta etapa del anlisis.
La alternativa Provincias, como se indic, aprovecha las economas de concentracin e infraestructura existentes en torno a la DAP del pas y permite adems una cobertura que abarca todo el territorio nacional. La columna demanda corresponde a la suma de demandas comunales que pasaran a ser tributarias de la nueva sede, informacin relevante para el diseo y costeo de capacidad de cada sede. Se observa que la provincia Parinacota no presenta demanda ya que las comunas que la integran, Putre y General Lagos actualmente no disponen de autorizacin para otorgar licencias de conducir. Deber analizarse entonces si procede hacerlo a partir del nuevo sistema.
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Antofagasta Antofagasta 3454 La Araucana Cautn 8946 El Loa 2553 Malleco 2615 Tocopilla 553 Los Ros Valdivia 4118 Atacama Copiap 2979 Ranco 1043 Chaaral 589 Los Lagos Llanquihue 4864 Huasco 1507 Chilo 1572 Coquimbo Elqui 6269 Osorno 3300 Choapa 1297 Palena 64 Limar 3045 Aysn del Gral. Carlos Ibez del Campo Coyhaique 750
Valparaso Valparaso 9023 Aysn 842 Isla de Pascua 70 Capitn Prat 69 Los Andes 2105 General Carrera 74 Petorca 1083 Magallanes y de la Antrtica Chilena Magallanes 1461 Quillota 3420 Antrtica Chilena 39 San Antonio 2563 Tierra del Fuego 175 San Felipe de Aconcagua 2172 ltima Esperanza 304 Marga Marga 4372 Regin Metropolitana Santiago Santiago 62824 Libertador Gral. Bernardo OHiggins Cachapoal 9974 Cordillera 4663 Cardenal Caro 234 Chacabuco 2283 Colchagua 2206 Maipo 7678 Maule Talca 4530 Melipilla 2257 Cauquenes 1165 Talagante 4187 Curic 4418 Linares 3195
Si se mira la situacin de la provincia de Santiago bajo este esquema, se aprecian cambios drsticos, ya que de las 32 sedes actuales pasara a tener solo una. Esto es, un 1.8% del total de nuevas sedes. Se estima en este caso que habra que poner cuidado especial en el diseo del sistema de atencin habida cuenta del incremento significativo de la demanda, (ms bien concentracin de demanda en una sede), que alcanzara la cifra de 62.824 licencias anuales.
En cualquier caso debe considerarse que la provincia de Santiago presenta una situacin relativa muy privilegiada en cuanto a accesibilidad entre las comunas a travs de sus redes Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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de transporte pblico y privado, lo que podra atenuar parte de los efectos indeseados que pudieran surgir del nuevo esquema. A juicio del consultor esta alternativa presenta varios aspectos de inters que ameritan su desarrollo.
La tercera alternativa combina el enfoque de la DAP en el nivel regiones localizando sedes en las 15 capitales regionales y cubriendo el pas hasta llegar a 54 sedes localizando centros de atencin en las ciudades correspondientes a las comunas con mayor demanda. En el cuadro se muestran las ciudades cuyas comunas satisfacen las condiciones expuestas y la demanda relevante. Es decir, la suma de las demandas provenientes de comunas habilitadas y que por su localizacin, empezaran a ser tributarias de las nuevas sedes. Alternativa Mixta Sede Demanda sede Sede Demanda sede Sede Demanda sede ARICA 3477 San Pedro de la Paz 1966 La Pintana 4718 IQUIQUE 2759 Talcahuano 2281 Lo Barnechea 2548 ANTOFAGASTA 3454 Hualpn 5552 Lo Espejo 4551 Calama 3106 Los ngeles 5964 Maip 5899 COPIAPO 5075 Chilln 5314 Pealoln 2450 La Serena 2680 TEMUCO 11561 Providencia 3012 COQUIMBO 4886 VALDIVIA 5161 Quilicura 2127 Ovalle 3045 PUERTO MONTT 6436 Quinta Normal 1607 VALPARAISO 6019 Osorno 3364 Recoleta 2466 Via del Mar 3004 COYHAIQUE 1735 Renca 1634 Quillota 6608 PUNTA ARENAS 1979 San Joaqun 1601 San Antonio 2563 SANTIAGO 3052 San Miguel 5973 Quilpu 6544 Cerrillos 1565 Puente Alto 4663 RANCAGUA 3711 Cerro Navia 4559 Colina 2283 Graneros 8703 Estacin Central 2957 San Bernardo 3909 TALCA 5695 Independencia 7206 Calera de Tango 3769 Curic 7613 La Florida 2819 Peaflor 6444 CONCEPCIN 1152 La Granja 2080
Coronel 4181
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Se observa que la provincia de Santiago prcticamente no vara su posicin con respecto de la alternativa Demanda quedando con 22 sedes, esto es un 40.7% del total. Si bien el resultado no resuelve la cuestionada tendencia a la concentracin, la distribucin resultante presenta mejor cobertura que en el primer caso, motivo por el cual este consultor considera conveniente desarrollarla, teniendo como perspectiva un ajuste de diseo final que permita mejorar la posicin relativa de los territorios apartados o de baja densidad de demanda.
9.7 Cambios de Acesibilidad al Servicio Derivados del Nuevo Nmero y Distribucin de Sedes Un esquema que busca corregir los defectos de la difusin y dilucin de criterios y prcticas en la formacin y seleccin de conductores, entre otros aspectos, necesita disminuir el nmero de sedes a un nivel que sea gestionable y controlable. Esto puede tener efectos negativos en la accesibilidad fsica al servicio, pero es conveniente considerar ciertos aspectos que permiten poner en contexto real esta situacin y as hacer referencia justa a los beneficios sociales que el cambio trae aparejado:
El examen prctico de conducir no es un servicio de consumo habitual sino una prueba que se da una o muy pocas veces en la vida. La experiencia internacional relevante avala un esquema de atencin basado en el nivel provincial, excepcionalmente con apoyo municipal. La distancia fsica de acceso no es el nico factor de impacto a considerar, es muy importante considerar la disponibilidad y condicin de redes relevantes de transporte y de comunicaciones. Las situaciones de extremo aislamiento siempre se pueden resolver con atencin especial en los lugares que lo ameriten.
Aclarado el contexto en que se produce el aumento de costos de acceso, se presentan a continuacin estimaciones de la variacin de distancias de acceso y las demandas que se ven afectadas por el cambio, para las dos alternativas en anlisis: Provincias y Mixta. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Para efectos de clculos se utiliza la matriz de distancias que publica la direccin de Vialidad del MOP en su pgina web y que est incluida en la planilla de Anexo 7.
9.8 Comparacin de Alternativas
Para efectos de ilustrar el mtodo de clculo utilizado se presenta un sector de la planilla que contiene datos de demanda y distancias para las alternativas en estudio. La informacin completa se incluye en Anexo 7: PROVINCIAS MIXTA Comuna Demanda Comuna Demanda Sede Nueva distancia Demanda * Distancia Demanda Sede Nueva distancia Demanda * Distancia ARICA 20 3477 3477 0 0 3477 0 0 IQUIQUE 1492 2434 0 0 2759 0 0 Alto Hospicio 942 6,06 5708 6,06 5708 Pozo Almonte 325 325 0 0 48,78 15853
La primera columna corresponde a las comunas habilitadas para entregar licencias de conducir en el ao 2010. La segunda columna contiene la informacin de demanda de dichas comunas. La tercera contiene la informacin agregada de demanda a nivel provincial, esto es, la suma de las demandas de todas las comunas que la integran. La comuna frente al dato de demanda corresponde a la capital provincial y por lo tanto es la ubicacin de la nueva sede. La cuarta contiene los datos de distancia que los usuarios de las comunas tendran que recorrer para llegar a la nueva sede. Por ejemplo, Arica es sede en la situacin actual y es sede en la alternativa Provincia. Por lo tanto sus usuarios no cambian su distancia de acceso (nueva distancia =0). Lo mismo ocurre con Arica en la alternativa Mixta. Alto Hospicio, en cambio, es sede en la situacin actual pero no
20 Tal como se indic, las capitales regionales figuran en mayscula Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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lo es en la alternativa Provincia. Por lo tanto sus usuarios incrementan su distancia de acceso en 6,06 km 21 . La quinta columna contiene un ndice de impacto (Demanda * Distancia) que refleja el efecto combinado de cantidad de usuarios afectados y distancia de viaje al lugar de examen. La sexta contiene la informacin de demanda agregada de las comunas que son tributarias de las nuevas sedes para la alternativa Mixta. La comuna frente al dato de demanda corresponde a la ubicacin de la nueva sede. Esta demanda ha sido asignada manualmente segn criterio de proximidad: para cada comuna se pregunta por la nueva sede ms cercana y se asigna su demanda a dicha sede. Por ejemplo, Tocopilla es sede en la versin Provincias, con una demanda propia de 508 ms 45 que recibe de Mara Elena, total 553. En cambio, en la versin Mixta, Tocopilla no es sede y por lo tanto transfiere su demanda a Calama. A su vez Calama es sede en los dos casos y tena como demanda propia en el primero 2553. En este nuevo arreglo recibe demanda de Tocopilla (508) ms Mara Elena (45), sumando en conjunto 3106. La sptima columna contiene las distancias de viaje correspondiente al nuevo arreglo, esto es, desde cada una de las 229 comunas a las nuevas sedes, escogiendo en general a la ms cercana. Esta asignacin se ha realizado manualmente considerando para los pares respectivos los valores de distancia de la matriz de Vialidad. En el ejemplo anterior, los usuarios de Tocopilla en la opcin Provincias no viajan nada porque dicha ciudad es sede en la actualidad pero los de Mara Elena, que pierden su condicin de sede, deben viajar 70 km para ir a Tocopilla. En la alternativa Mixta los usuarios de Tocopilla y de Mara Elena (que en ambos casos pierden la condicin de sede con respecto a la actualidad), deben viajar a Calama recorriendo105 y 156 km, respectivamente. La octava columna presenta el mismo ndice anterior aplicado al caso Mixta.
21 Cifra obtenida de la matriz de Vialidad incluida en Anexo 7 Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Al totalizar los valores expuestos para las 229 comunas se llega a los siguientes resultados: Alternativa Total nuevas distancias (km) Total demanda-km Provincias 6.217 2.927.504 Mixta 10.805 4.592.048
Se aprecia entonces que la alternativa Provincias presenta ventajas por menor impacto en el total de distancia que los usuarios tendran que recorrer a partir del nuevo esquema y lo mismo ocurre con el ndice combinado de demanda-distancia. Ello se explica porque dicha opcin tiene una distribucin ms uniforme en el territorio influyendo considerablemente en las distancias de acceso.
Hay que hacer notar sin embargo que no se han considerado los cambios de distancia de acceso dentro de la provincia de Santiago lo que podra afectar el clculo porque en este caso las sedes disminuyen de 32 a 1. Sin embargo, se estima que el efecto real es considerablemente menor que en cualquier otro territorio del pas, habida cuenta de la red de transporte intercomunal disponible. En cualquier caso, la aplicacin prctica de la sede nica Santiago deber contemplar un diseo de detalle que atene la concentracin de demanda mediante una atencin distribuida (espacial o temporal) u otros mecanismos que permitan evitar demoras excesivas a las personas. 9.9 Situaciones Extremas. Finalmente corresponde a este captulo explorar la existencia de situaciones de extremo aislamiento que habra que considerar para modificar el diseo o para contemplar medidas de compensacin durante la operacin del sistema. Para efectos ilustrativos se han seleccionado las distancias de acceso que suman ms de 100 km, para cada una de las alternativas en anlisis (incluida en planilla del Anexo 7):
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Distancias mayores a 100 km. de acceso a nuevas sedes.
En los casos mostrados se observa en general una tendencia al aumento de las distancias en la versin Mixta respecto de la Provincias, lo que es consistente con los totales mostrados anteriormente. Ello se explica en parte porque desaparecen en la Mixta varias de las sedes que figuran en la columna Demanda sede de las Provincias. Concretamente se reducen de 11 a 0 y por lo tanto los usuarios tienen que trasladarse ms para encontrar el servicio. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Mirando casos especficos de aislamiento, en primer lugar destaca Tal-Tal con 310 km, situacin que se mantiene en las dos alternativas ya que en ninguna es sede, y por lo tanto tiene que atenderse en Antofagasta. Dado el tamao de la demanda (325), esta ciudad es candidata a ser atendida a travs de un sistema mvil que se instale peridicamente en dicho lugar. Destaca tambin el considerable aumento de distancia que se produce con la desaparicin (en la opcin Mixta) de las sedes Castro y Natales.
La alternativa Provincias presenta adems casos de aislamiento muy acotados, en comparacin con la Mixta. De hecho tiene cinco comunas con distancia de acceso sobre 100 km en tanto la segunda tiene 26 casos.
Muchas otras conclusiones pueden extraerse en un anlisis ms fino destinado al diseo de detalle de las localizaciones y formas de atencin. Cabe mencionar adems que la demanda considerada en el clculo del indicador demandadistancia es la bsica, es decir, aquella que totaliza 221.965 prestaciones anuales (ao 2010). Esto significa que no se han considerado los incrementos por tasa de rechazo y sus repeticiones, calculados en el captulo 4. Sin embargo, esto no es relevante en el caso del indicador mencionado ya que el anlisis que se realiza es comparativo entre Provincias y Mixta, y los factores de expansin ligados a las tasas de rechazo hubieran aplicado como constante en ambos casos sin modificar la posicin relativa de los resultados.
Para todas las alternativas consideradas se dispone de informacin local que permite calcular los requerimientos de examinadores y supervisores para cada sede. Sin embargo, como se trata de personas, esto obliga a hacer aproximaciones al entero superior en muchos casos, lo que termina acumulando diferencias muy grandes con los clculos realizados a nivel nacional. Por tal motivo se estima que este anlisis de detalle local debe abordarse solo cuando se resuelva la opcin a desarrollar, en cuyo caso se pueden componer soluciones combinadas o compartidas de recursos entre sedes vecinas y as evitar lo reseado.
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Se concluye entonces que desde la perspectiva de accesibilidad a las sedes, en un contexto de poltica de descentralizacin del pas, el orden de conveniencia de las alternativas consideradas es: Provincias, Mixta y Demanda. Este ltimo caso el consultor recomienda descartarlo desde ya.
En Anexo 7 se presentan las demandas y distancias de acceso para la alternativa Provincias y Mixta, as como el conjunto de sedes asociadas a distancias de acceso sobre 100 kilmetros. Se incluye tambin la matriz de distancias de Vialidad utilizada en los clculos. 10 Anlisis de Costos
Tal como se seal en 6.1 y para efectos de facilitar el anlisis, en este captulo se considera que es la Agencia la que realizar por cuenta propia la toma de exmenes de conducir (Alternativas A y B). En el captulo 11 este supuesto ser revisado para calcular los costos de las alternativas C y D.
10.1 Entidad de Referencia Para Estimar Costos Unitarios El objetivo de este captulo es estimar costos unitarios de operacin por trabajador para una organizacin de caractersticas similares a la que concierne a este estudio, con el fin de aplicarlos a las plantillas ligadas a las alternativas en estudio y as obtener costos totales de operacin. Para tal efecto se requiere hacer una primera distincin: separar la organizacin oficina central de las sedes, ya que el perfil laboral es diferente en cada caso y los gastos de operacin asociados tambin.
Para este anlisis se ha considerado informacin de experiencias recientes de instalacin de capacidad institucional. Estos procesos de instalacin y puesta en marcha se han guiado por precios de mercado y por lo tanto los valores obtenidos son independientes de la opcin pblica o privada que se quiera seguir para la organizacin. El propsito de estos clculos es obtener valores unitarios de operacin para el dimensionamiento global de costos de la Agencia. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Este clculo considera una entidad de funciones generales homologables al propsito de la Agencia, con los ajustes necesarios para un mejor calce. La distincin entre los costos de la oficina central y los costos de las sedes se basa en que la primera concentrara todas las funciones que vinculan con los procesos de formacin, definicin (proposicin) de estndares, supervisin y desarrollo, en tanto la segunda se relacionara con las funciones ligadas a la realizacin de los exmenes prcticos de conducir, la gestin y el control de los mismos.
En el cuadro siguiente se presenta una planilla resumen anual estndar de gastos para una organizacin de 40 personas, de perfil y funciones comparables a la de este estudio:
Planilla estndar de gastos para el clculo de costos unitarios de operacin Item Costo oficina central $/ao Costo sedes $/ao Arriendo 63.089.412 31.544.706 Gastos Comunes 5.171.040 2.585.520 Telefona fija 15.026.472 15.026.472 Electricidad 8.759.400 8.759.400 Agua 1.266.588 1.266.588 Gas 127.272 127.272 Telefona Celular 3.000.000 3.000.000 Materiales de Oficina 1.874.862 1.874.862 Materiales y tiles de Aseo 1.188.705 1.188.705 Insumos, Repuestos y Accesorios Computacionales 1.764.048 1.764.048 Materiales para Mantenimiento y Reparaciones de Inmuebles 140.000 140.000 Pasajes, Fletes y Bodegajes 30.000.000 20.000.000 Estudios e Investigaciones 12.000.000 2.400.000 Cursos de Capacitacin 42.000.000 42.000.000 Aseo 5.615.894 5.615.894 Difusin 30.000.000 30.000.000 Vestuario 5.000.000 Calzado 2.000.000 Servicios Informticos 51.000.000
Arriendo vehculos
30.000.000 Combustibles y Lubricantes
29.000.000 COSTO TOTAL ANUAL PESOS CHILENOS 261.937.441 228.250.341
COSTO UNITARIO ANUAL POR FUNCIONARIO PESOS CHILENOS 6.548.436 5.706.258 Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Hay que reiterar que los totales anuales indicados no corresponden a la Agencia sino a una entidad de caractersticas similares con una plantilla de 40 personas que se usa como referencia para considerar los tems y costos y aplicarlos a las dotaciones que se definan en nuestro caso. El cuadro anterior proviene de una planilla desagregada que se presenta en Anexo 8 y sus totales anuales son intervenidos para un mejor ajuste con el caso en estudio. Los criterios para tales intervenciones se presentan a continuacin.
10.2 Criterios Para Correccin de Costos de la Entidad de Referencia
a. La planilla que se muestra en Anexo 8 corresponde a una estimacin de costos del ao 2010 para la Divisin de Subsidios del MTT. La principal utilidad de esta planilla es que sirve como referencia para la estructura de gastos y todos los valores han sido en general comparados con valores ejecutados, para validar y corregir cuando corresponde. Tambin han sido intervenidos los tems y valores que no corresponde al tipo de funciones que tendr la Agencia para ajustar la estructura. Se hace tambin una distincin entre los costos de la oficina central y los costos de las sedes. b. Se asume que los costos de la oficina central estn mejor representados en la planilla de referencia que los de las sedes, por la similitud de funciones y de perfil de personal que existe entre ambos casos. Por tal motivo son menos intervenidos. c. Consultas realizadas por el consultor han permitido identificar importantes diferencias de costos de arriendo de oficina entre Santiago (en el entorno al MTT) y ciudades de regiones. El caso ms analizado es el de Concepcin donde se observan variaciones de hasta un 50% menor, porcentaje que se ha aplicado al arriendo de las sedes segn se observa en la columna respectiva. Lo mismo respecto de los gastos comunes. d. El valor de telefona fija ha sido corregido conforme a informacin actualizada. e. Lo mismo ocurre con el valor de la electricidad. f. Se ha reducido el monto de pasajes. Es muy relevante en la primera etapa de puesta en marcha pero su importancia decrece a lo largo del ao. Se ha considerado MM $30 para la oficina central y MM$ 20 para la sede. g. Con los estudios e investigaciones ocurre probablemente lo inverso ya que durante la puesta en marcha la primera fase estar concentrada en echar a andar la toma de exmenes para posteriormente iniciar la fase de seguimiento y estudio. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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h. Distinto es el caso de la capacitacin, donde se espera en general que la actividad de fortalecimiento de supervisores y examinadores ser exigente desde el comienzo. Los montos de MM$ 42 para oficina central y sedes se refieran a las Alternativas A y B. En el caso C y D se requiere hacer un clculo especial. i. Difusin tiene tambin presencia importante desde el comienzo con MM$ 30 para oficina central y sedes, ya que ser necesario explicar a la comunidad los cambios a que deber enfrentarse. j. Vestuario solo tiene presencia en regiones pensando en las situaciones ms alejadas que requieran atencin en terreno. Lo mismo calzado. k. En cuanto a servicios informticos se considera un esfuerzo relevante para disear e implementar sistemas de gestin y de informacin, el que estar comandados desde la oficina central con un monto de MM$ 51. l. Finalmente, se considera en las sedes tem de arriendo de vehculos ms lubricante y combustible por MM$ 30 y MM$ 29 respectivamente. En este caso se estima que su aplicacin tendr que ver con el acceso a localidades aisladas para proveer el servicio.
La estructura de costos referencial contempla una componente importante para capacitacin, lo que es consistente con los compromisos que la nueva entidad tendr que asumir en este aspecto. Se contempla adems gastos de transporte para las sedes teniendo en mente la atencin directa de localidades que resulten aisladas con el nuevo esquema. Finalmente hay que destacar que la modalidad de arriendo considerada incluye el pago diferido en 3 aos de la rehabilitacin de oficinas (gasto que normalmente se realiza al comienzo). En estas condiciones los costos de instalacin se reducen a mobiliario y equipamiento computacional.
Los costos unitarios a que se llega finalmente son MM$6.5 para la oficina central y MM$5.7 para las sedes. Considerando IPC de 4.4 y 4.3 para 2011 y 2012 22
respectivamente, los costos a diciembre del presente ao se estiman en: MM$ 7.05 para la oficina central y MM$ 6.21 para las sedes.
22 Estimacin del Banco Central Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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10.3 Costos Totales, Alternativas A y B Calculados los costos unitarios, estos valores se aplican a los distintos escenarios que se han explicado anteriormente. Estos clculos se detallan en Anexo 9.
a. Costo oficina central
Nivel Denominacin N personas Renta bruta Total RRHH Costo operacin Total costo operacin MM$/mes MM$/ao MM$/ao MM$/ao 1 Gerente general 1 4,8 57,6 7,05 7,05 2 Gerente de producto 4 3,6 172,8 7,05 28,2 3 Staff y apoyo 15 2,4 432 7,05 105,75 Subtotal anual 662,4 141 Total anual MM$ 803,4 Total anual $ 803.400.000
El cuadro muestra los costos de recursos humanos y operacionales para la oficina central. Se contemplan en este caso 20 personas distribuidas en las funciones sealadas en el captulo 6 y tres niveles de rentas cuyos montos aparecen en la cuarta columna. El costo operacional unitario considerado es el calculado para la oficina central segn se detalla en Anexo 8. Se alcanza de esta forma un total anual de MM $803,4.
b. Costo total de las sedes Conforme al total de examinadores y supervisores estimados en el captulo 9, (especficamente 9.2) se calculan los costos totales para cada escenario de tasa de rechazo:
Tr =10% Tpo. examen 45 min Nivel Denominacin N personas Renta bruta Total RRHH Costo unitario operacin Costo total operacin MM$/mes MM$/ao MM$/ao MM$/ao 4 Supervisor 17 0,84 171,36 6,21 105,57 5 Examinador 170 0,72 1.468,8 6,21 1055,7 Subtotal anual
1.640,16 1.161,27 Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Total anual MM$ 2.801,43 Total anual $ 2.801.430.000
Total con oficina central $ 3.604.830.000
Tr=30% Tpo. examen 45 min Nivel Denominacin Cantidad Renta bruta Total RRHH Costo unitario operacin Costo total operacin MM$/mes MM$/ao MM$/ao MM$/ao 4 Supervisor 22 0,84 221,76 6,21 136,62 5 Examinador 217 0,72 1.874,88 6,21 1.347,57 subtotal anual 2.096,64 1.484,19 Total anual MM$ 3.580,83 Total anual $ 3.580.830.000
Total con oficina central $ 4.384.230.000
Tr=50% Tpo. examen 45 min Nivel Denominacin Cantidad Renta bruta Total RRHH Costo unitario operacin Costo total operacin MM$/mes MM$/ao MM$/ao MM$/ao 4 Supervisor 29 0,84 292,32 6,21 180,09 5 Examinador 287 0,72 2.479,68 6,21 1.782,27 subtotal anual 2.772,00 1.962,36 Total anual MM$ 4.734,36
Total anual $ 4.734.360.000
Total con oficina central $ 5.537.760.000
En anexo 9 se repiten los clculos para los tiempos de examen solicitados por la contraparte (30 y 20 minutos). Los resultados se incluyen en el siguiente cuadro resumen: Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Costos totales anuales (MM$) con oficina central, para 9 escenarios, Alternativas A y B Tasa rechazo (%) Tiempo examen 20 min Tiempo examen 30 min Tiempo examen 45 min 10 2.406,75 2.840,28 3.604,83 30 2.840,28 3.410,34 4.384,23 50 3.499,44 4.249,14 5.537,76 Fuente: Anexo 9
10.4 Tarifas de Equilibrio Alternativas A y B Finalmente se presenta el resultado de dividir el costo total, incluyendo el costo de la oficina central, por la demanda que paga (estimada en el captulo 7), y se obtiene que la tarifa de equilibrio esta en un rango de $8.853 y $16.460, dependiendo de la tasa de rechazo y del tiempo de examen que se considere:
Tarifas de equilibrio con oficina central. Alternativas A y B % rechazo demanda que paga tiempo de examen 20 min tiempo de examen 30 min tiempo de examen 45 min 10 271832 8.853 10.448 13.261 30 293363 9.681 11.624 14.944 50 336425 10.401 12.630 16.460
11. Costos de las Alternativas C y D
Como se seal anteriormente, los cambios de costos para las alternativas C y D respecto de las analizadas (A y B) se originan bsicamente en la eliminacin de los examinadores y en el incremento de los costos de capacitacin y supervisin. De acuerdo al enfoque global asumido para el diseo de la Agencia, otros componentes de costos que se localizan principalmente en la oficina central no debieran cambiar significativamente.
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Para efectos de estimar los costos de capacitacin de los examinadores municipales actuales en primer lugar se requiere saber cuntos son. Como se mencion en el captulo 5 no es posible conocer dicha cifra porque los funcionarios que toman los exmenes suelen tener otras actividades en la municipalidad.
En consecuencia para estimar el universo de personas que habra que capacitar se supondr que en Estado de rgimen el desempeo y los rendimientos del personal ligado a esta alternativa seran equivalente al de las otras dos (A y B) y, por lo tanto, la cantidad de examinadores involucrados sera similar, para los diferentes escenarios de tasa de rechazo y duracin de examen all contemplados. Todo esto con el propsito de dimensionar las actividades de capacitacin y certificacin que constituyen la esencia de esta iniciativa.
En el supuesto anterior est implcito que con las alternativas C y D se pretende alcanzar el mismo estndar de calidad que con las A y B, lo que obliga a realizar un enorme esfuerzo de reconversin laboral para el personal existente en las municipalidades.
La experiencia de agencias de primer nivel en el mundo en esta materia (como es el caso de la agencia britnica), indica que el mnimo perodo de capacitacin para un examinador es de un mes en dedicacin exclusiva y seis meses bajo supervisin directa.
En el caso espaol existe un programa de capacitacin, para los postulantes a examinadores, que dura 7 semanas para vehculos pequeos, seguido de un mes de prctica acompaando la toma de examen prctico por parte de otro examinador. Los postulantes a examinadores se retiran del proceso a medida que fallan en los exmenes parciales, lo que alcanza finalmente a un 10% de los interesados, quienes vuelven a su organismo fiscal de origen. El incentivo para postular desde la administracin es que hay un suplemento del sueldo por trabajar fuera de la oficina.
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11.1 Estimacin de Costos de Capacitacin y Supervisin de Examinadores Atendiendo a la formacin y prctica de los examinadores municipales actuales y para efectos de dimensionar el costo de la capacitacin y supervisin, necesarios para llevarlos a un nivel compatible con los nuevos estndares, se considerar que los postulantes deben someterse a un curso de preparacin de 8 semanas en dedicacin exclusiva y a una prctica supervisada de 6 meses. Lo primero significa un total aproximado de 320 horas de capacitacin y lo segundo, en trminos de horas requeridas por supervisin se estima en 40 horas mensuales, esto es 240 horas en los 6 meses.
Para efectos de disponer de referente bsico para dimensionar el costo de la capacitacin de examinadores se han revisado valores que ofrecen las escuelas de conductores para actividades relacionadas en el entendido que, no existiendo en Chile un mercado especfico para el rubro requerido, sta podra ser una primera aproximacin razonable la que debe ser corregida al alza. Los cursos que se ofrecen contemplan en promedio 8 horas tericas y 12 horas prcticas y los precios (seleccionados) oscilan entre $80.000 y $100.000. Se obtiene as un costo promedio del orden de $4.500 la hora. Teniendo en mente el estndar al que apunta el nuevo esquema, se postula que el costo real debiera ser un 50% mayor, es decir $ 6.750 por hora.
Usando los valores anteriores se concluye entonces que el paquete de puesta al da de un examinador municipal, en los trminos explicados, tendra un costo de $ 2.160.000 por concepto de capacitacin y de $ 1.620.000 por concepto de supervisin, en suma, $ 3.240.000. Este costo ocurrira en un 100% en el primer ao y en un 20% ($ 648.000) como costo (unitario) recurrente de operacin de la Agencia.
Para los distintos escenarios de tasa de rechazo y duracin de examen, se tienen los siguientes costos de capacitacin de examinadores en MM$ para las alternativas C y D 23 :
23 Para efectos del clculo y por los motivos explicados (equivalencia de estndar), se asume que la cantidad de examinadores de C y D es igual a la de A y B Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Costo del primer ao en capacitacin (puesta al da) y prctica supervisada de examinadores (MM$) Tiempo examen 20 min Tiempo examen 30 min Tiempo examen 45 min Tasa rechazo (%) Nmero de examinadores Costo capacitacin MM$ Nmero de examinadores Costo capacitacin MM$ Nmero de examinadores Costo capacitacin MM$ 10 97 314,28 124 401,76 170 550,80 30 124 401,76 158 511,92 217 703,08 50 164 531,36 209 677,16 287 929,88
Costo recurrente en capacitacin (puesta al da) y prctica supervisada de examinadores (MM$) Tiempo examen 20 min Tiempo examen 30 min Tiempo examen 45 min Tasa rechazo (%) Nmero de examinadores Costo capacitacin MM$ Nmero de examinadores Costo capacitacin MM$ Nmero de examinadores Costo capacitacin MM$ 10 97 62,86 124 80,35 170 110,16 30 124 80,35 158 102.38 217 140,62 50 164 106,27 209 135,43 287 185,97
Respecto de los supervisores, se entiende que su capacitacin debe ser equivalente a la prevista para las alternativas A y B, la que en trminos de costos est contemplada en los valores unitarios ya calculados (ver planilla de costos en Anexo 8). Sin embargo, es razonable pensar que las alternativas C y D se requerir de un esfuerzo de supervisin mucho mayor que en el caso anterior, lo que debiera reflejarse tambin en el nmero de supervisores. Para efectos del clculo se supondr que el nmero de supervisores se duplica.
En todo caso se prev que la capacitacin de supervisores y examinadores en cualquier modalidad (A, B, C o D) deber tener una componente de apoyo externo relevante en el primer ao, con base en acuerdos de cooperacin con agencias de otros pases o a travs de la contratacin directa de especialistas extranjeros. Se estima que se requerir al menos la presencia de 2 especialistasmes de nivel internacional durante seis meses, a un costo aproximado de US$ 12.000/mes cada uno. Total, US$ 144.000 equivalente a MM$69.84. Al igual que en el caso de puesta al da de examinadores municipales esta componente debe Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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considerarse como un costo para el primer ao y en un 20% como costo de operacin (MM$ 13.97).
11.2 Costos de Operacin de la Agencia Bajo Modalidades C y D Como se indic, la diferencia de C y D con la A y B radica fundamentalmente en quien toma el examen. En C y D lo hacen los examinadores municipales y por lo tanto esta opcin no implica un costo (para la Agencia) por contratacin de examinadores. Para el caso de la oficina central estos costos se obtienen a partir del caso general, reduciendo un gerente de producto y 5 personas del staff. Estos clculos se detallan en Anexo 10.
Costos de la oficina central. Alternativas C y D Nivel Denominacin N pers. Renta bruta MM$/mes Total RRHH MM$/ao Costo operacin MM$/ao Total costo operacin MM$/ao 1 Director 1 4,8 57,6 7,05 7,05 2 Gerente de producto 3 3,6 129,6 7,05 21,15 3 Staff y apoyo 10 2,4 288 7,05 70,5 Subtotal anual 475,2 98,7
Total anual MM$ 573,9
En el caso de sedes, los costos relevantes de personal tienen que ver con los supervisores, que en este caso se duplican. Se realizan los clculos llevando a cero el nmero de examinadores, duplicando el nmero de supervisores y aplicando los correspondientes costos unitarios de operacin. Para los 9 escenarios combinados de tasa de rechazo y tiempo de examen, se llega a los siguientes costos totales, incluyendo los costos de la oficina central:
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Costo total anual con l. Alternativas C y D (MM$) Incluye costo recurrente de capacitacin y prctica supervisada de examinadores Tasa de rechazo (%) Tiempo examen: 20 min Tiempo examen: 30 min Tiempo examen: 45 min 10 954,36 1035,37 1237.92 30 1045,21 1197,56 1431,28 50 1201,45 1393.51 1704,69
Si se compara estos valores con los correspondientes a las alternativas A y B, se observa una reduccin muy significativa de costos de operacin (para la Agencia), ya que la planilla de examinadores la financian los municipios.
12. Comparacin de Alternativas La principal diferencia de costos de A, B comparado con C, D es el de la planilla de examinadores. En el primer caso figura como costo de la Agencia la contratacin de estas personas pero no se ha valorado el beneficio municipal que significara liberar los recursos humanos que actualmente las municipalidades asignan a esta tarea. Hasta ahora el anlisis se ha realizado desde la perspectiva de los costos para la Agencia pero una evaluacin social del proyecto no podra desconocer el valor de dichos recursos liberados. Lo anterior tiene ms sentido an si se considera que los beneficios finales del cambio de estndar en la seleccin de conductores, se reflejar principalmente en la reduccin de accidentes, lo que tiene claro significado para la sociedad y no como beneficio privado de la Agencia. Por lo tanto en el anlisis comparativo de costos no hay que olvidar que desde el punto de vista fiscal el costo de la planilla de examinadores siempre existe y que lo que cambia es quien lo paga. En consecuencia la aparente ventaja de las alternativas C y D de trabajar con los examinadores actuales no tiene asidero en trminos de costos sociales. Donde s hay diferencia es en el nivel de calificacin del personal de examinadores existente en municipios y el que contratara la Agencia, lo que generara una brecha muy difcil de resolver y que afectara directamente al propsito de cambiar la manera en que se aborda el tema de seleccin de conductores en Chile. El impacto de esta brecha sera Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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finalmente una reduccin de los beneficios sociales del cambio, en particular en el mbito de accidentes.
12.1. Costos del Primer Ao. Conforme a la descripcin de costos realizada, hay desembolsos que tienen que ver con la puesta en marcha de la Agencia y que gravitan fundamentalmente en el primer ao. Los principales son la habilitacin y equipamiento de oficinas y la capacitacin, especialmente la denominada puesta al da. En el rubro habilitacin de oficinas, la modalidad de arriendo sealada en el Anexo 8 incluye el costo de remodelacin diferido en tres aos y por lo tanto, no constituye un costo del primer ao. En cualquier caso el costo de mobiliario y equipamiento computacional debe ser considerado como un costo del primer ao.
Para cualquiera de las 4 alternativas y segn se indica en la planilla de costos, estn contemplados recursos para capacitacin de examinadores y supervisores. Estos costos apuntan a alcanzar un nivel adecuado para un personal que sea escogido para estas funciones como ocurre en el caso de las alternativas A y B. Pero no permitira conseguir el mismo objetivo con el personal municipal que actualmente realiza estas funciones (y que operara en las alternativas C y D). Es preciso en este caso plantear un esquema de reconversin de la dbil calificacin del mencionado personal y para ello se contempla un reforzamiento importante que se describe en la tablas de capacitacin (puesta al da) y prctica supervisada de examinadores con componentes de costos de primer ao y recurrentes. El costo asociado a esto concierne solamente a las alternativas C y D y oscila (segn escenario) entre MM$ 314,28 y MM$929,88 para el primer ao y entre MM$ 62,86 y 185,97 para el costo recurrente.
Se requiere adems para todas las alternativas financiar el costo de capacitacin de origen extranjero, para el primer ao y recurrente, estimados en US$ 144.000 y US$ 28.800 respectivamente.
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12.2. Comparacin de Costos de Operacin Costos totales anuales (MM$) con oficina central, para 9 escenarios, todas las alternativas Tasa rechazo (%) Tiempo examen 20 min Tiempo examen 30 min Tiempo examen 45 min
A y B C y D A y B C y D A y B C y D 10 2.406,75 954,36 2.840,28 1.035,37 3.604,83 1.237,92 30 2.840,28 1.045,21 3.410,34 1.197,56 4.384,23 1.431,28 50 3.499,44 1.201,45 4.249,14 1.393,51 5.537,76 1.704,69
Para los distintos escenarios considerados se aprecia que los costos totales anuales de operacin oscilan entre MM$ 2.406,75 y 5.567,76 para las alternativas A y B, y entre MM$ 954,36 y 1.704,69 para las alternativas C y D.
A modo de ejemplo se considera a continuacin el escenario 30% tasa de rechazo y 30 min. tiempo de examen para visualizar en qu componentes se producen las diferencias de costos para Ay B comparada con C y D.
En primer lugar hay que recordar que la estimacin de costos de todas las alternativas incluye la realizacin del conjunto de 6 funciones descritas en el captulo 4 24 . En efecto, en el cuadro siguiente se observa que el costo anual de operacin de la oficina central difiere muy poco entre una alternativa y otra, ya que en la entidad matriz es donde se desarrollan la mayor parte de las tareas comunes de A,B,C y D y que no se vinculan con el examen de conducir. En cambio, en las sedes los valores son muy distintos ya que en ellas se realizan las tareas relacionadas con dicho examen y que hacen la diferencia entre unas alternativas de otras.
24 Desarrollo cientfico, Test Prctico, Test terico, Mercado escuelas de conducir, Capacitacin y supervisin y curriculum Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Ejemplo de composicin de costos: caso 30% tasa rechazo y 30 min tiempo examen
Alternativas A y B Alternativas C y D Costo anual operacin oficina central 803.4 573,9 (1) Costo anual operacin sedes 2.606,94 521,28 (2) Costo anual capacitacin extra examinadores (3) 0 102,38 TOTAL 3.410,34 1.197,56
Costo del primer ao capacitacin extra examinadores (4) 0 511,92 Costo del primer ao capacitacin internacional 69,84 69,84 (1) Reduce un gerente y 5 personas staff (2) Reduce 158 examinadores y aumenta 16 supervisores (3) Costo recurrente de capacitacin (puesta al da) y practica supervisada dirigido a examinadores municipales (4) Costo inicial de capacitacin (puesta al da) y practica supervisada dirigido a examinadores municipales Nota: los costos de pasajes y viticos, de cargo municipal, que se deben financiar para que los examinadores municipales acudan a la capacitacin sealada anteriormente no estn incluidos.
En cuanto a ingresos hay que considerar que las alternativas C y D no contemplan pagos de los postulantes (aparte de los que actualmente realizan a los municipios). Esto significa que no existe una demanda que paga y no es posible calcular entonces tarifas de equilibrio. Todos los costos explicados en al cuadro anterior que involucra el conjunto de funciones de la Agencia en esta opcin C y D, se vuelven de cargo fiscal. En cambio, en las alternativas A y B, a las tarifas de equilibrio calculadas (ver Tarifas de equilibrio con oficina central. Alternativas A y B), financian todas las funciones. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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13. Conclusiones y Recomendaciones
En este captulo se han consolidado todas las conclusiones y recomendaciones que estn dispersas en el informe.
La conclusin ms importante es que el tema centra para mejorar los estndares de los exmenes prcticos hace necesario cautelar la uniformidad del examen a nivel nacional, incluso con los bajos estndares que existen actualmente los postulantes saben cual es el municipio de su regin donde es fcil obtener licencia, en esas condiciones cualquier intento de aumentar las exigencias solo significar que los postulantes se van a cambiar al municipio donde sea ms fcil obtener licencia, la existencia de sobre 200 municipios que entregan primeras licencias hace que el trabajo de subir los estndares de conducir en ese diseo institucional est condenado a fracasar. Es claro que los pases reconocen que la autorizacin para conducir lleva asociada una gran responsabilidad social que exige equipos profesionales dedicados y de buen nivel. Todos los pases analizados tienen un solo sistema nacional para otorgar licencias, de tal forma de evitar que el postulante pueda identificar el lugar en que sea ms fcil obtenerla. En Chile eso rige para las licencias en transporte martimo y areo, pero no en aquellas para transporte terrestre. Los pases han desarrollado instituciones para licenciar conductores cuyos ingresos dependen de los cobros a los usuarios, y por ello no son un gasto para el Estado. Sin embargo, en la prctica, los pases que mantiene la agencia sujeta al derecho administrativo dificultan su operacin, tanto por problemas de administracin de personal, como porque habitualmente el Ministerio de Hacienda retiene parte de la recaudacin como renta general del Estado. Este hecho, adems, ocasiona que las recaudaciones no se reinvierten en mejoramiento y gestin de los sistemas y procedimientos de otorgamiento de licencias, que sera el caso deseado, sino en otras necesidades del Estado externas al otorgamiento de licencias. Un caso interesante es el de Inglaterra, el que fija como rentabilidad anual de la Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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agencia un 3.5% del capital. As la agencia libera el resto de la recaudacin para mejorar sus procesos. Existe una determinada normativa para el examen prctico, pero ello no ha impedido una elevada heterogeneidad en el otorgamiento de licencias; en particular destaca que 40 comunas no presentan ningn caso de rechazo en un ao 25 .
Se encontr un significativo esfuerzo de supervisin a cargo del Programa de Fiscalizacin del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Se realiza una fiscalizacin activa que es reportada por los municipios encuestados, pero ello no impide la heterogeneidad indicada previamente. Desafortunadamente la percepcin en los municipios es que la fiscalizacin parece estar ms orientada a aspectos formales, como la documentacin existente en la carpeta del conductor, antes que a aspectos de contenido. Se report que los criterios de fiscalizacin dependan del fiscalizador, y que varias veces el procedimiento exigido por un fiscalizador era desechado posteriormente por otro.
No existe capacitacin especfica para la tarea del examen prctico. La existente era el punto al hacer creer al examinador que su tarea es verificar el conocimiento de la ley y conocimientos mecnicos. Ms adelante, en Anexo, se describe el rol de los examinadores en Inglaterra.
Los departamentos confunden una labor de otorgamiento de licencias bien efectuada con entregar la licencia en forma expedita.
Falta una conduccin central eficaz. Las autoridades locales no tiene apoyo oportuno del nivel central en el Ministerio para la toma de decisiones.
Hay dudas sobre el real papel de la norma de Idoneidad Moral, si se considera que determinados antecedentes inhabilitan para obtener licencia debera ello ser incluido en una norma reglamentaria. Esa falta hace que los jueces de Polica Local reviertan las decisiones
25 Presentacin CONASET en Taller de Directores de Trnsito, La Ligua, Noviembre del 2011 Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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del Departamento de Trnsito en orden a denegar una licencia. Es necesario que el Ministerio identifique aquellas faltas o delitos que impiden obtener una licencia, por ejemplo, un delincuente no debera tener acceso a una licencia que lo habilite para conducir un taxi.
Es urgente obtener un diagnstico actualizado del funcionamiento de las escuelas de conductores profesionales. La percepcin en los Departamentos de Trnsito es que no hay calidad en la formacin, e incluso hay dudas sobre si la hacen. Los pases tienen una aproximacin holstica, ven los diversos componentes como parte de un todo que interacta, as tratan tanto la certificacin de conductores como su educacin, las condiciones para perder la licencia, las condiciones para volver a tenerla, etc. En general, en Europa no existe certificacin de Conductores efectuada sobre la base de oficinas municipales. El Consultor recomienda lo siguiente:
La alternativa A) es la que mejor satisface las condiciones presentadas.
Sin perjuicio de haberse calculado los costos de las alternativas C) y D), dichas opciones no permitirn garantizar la necesaria uniformidad de los exmenes en un escenario de mayores exigencias.
Se debe cautelar que las funciones identificadas sean establecidas como actividades permanentes e integradas.
Implementar una distribucin de sedes basadas en provincias (54 sedes). En el caso de mantenerse el examen prctico bajo tuicin municipal, se debe reducir el nmero de municipios autorizados a entregar la primera licencia a las capitales de provincia.
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Uno de los factores claves es que se debe garantizar es la uniformidad de la prueba entre los diversos examinadores, aspecto que hoy presenta una gran heterogeneidad. Lo anterior se volver ms crtico en la medida en que se aumentan las exigencias a los postulantes.
Teniendo en cuenta el papel esencial de los recursos humanos en esta funcin, se debe cautelar la seleccin de perfiles adecuados y la permanencia de incentivos que contribuyan a su capacitacin y motivacin. Para esto se requiere un rgimen laboral flexible por lo que parece conveniente que el personal sea contratado por el cdigo del trabajo y no por el estatuto administrativo. Ello es imposible en las alternativas C y D en las que el examen sigue a cargo de personal Municipal- pues el municipio es un ente autnomo del gobierno central en materias de personal.
En nivel de exigencias del nuevo procedimiento debe ir aumentado paulatinamente, de tal forma que el sistema educacional pueda irse adaptando. A tal efecto se calcularon los costos asociados a diferentes niveles de rechazo en los exmenes.
La mejora esperable en reduccin de accidentes, a la vista de la experiencia internacional, es disminuir la participacin del error humano como causa basal de accidentes del 90% actual al 70%. La diferencia producida representa 70 millones de dlares en beneficios anuales, lo que se compara favorablemente con un costo anual de 11.5 millones de dlares en la alternativa ms onerosa investigada. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Anexo 1: Formulario de Prueba de Conduccin de Automviles en Inglaterra.
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The DSA Test Report Form Explained The below is a fairly basic explanation of the driving test report and what the categories mean. It is certainly unnecessary to try to memorize all these categories. With good training you should have little trouble with the test, and a detailed knowledge of these areas will come to you with your studies. 1a. Eyesight Test You are committing an offence if you are unable to read a new style registration plate from a distance of 20 metres. The old style plate has to be read from a minimum distance of 20.5 metres. Examiners will estimate a longer distance than this.
1b. H/code / Safety Cockpit drill. Leaving in gear with the clutch up and starting the engine
2. Emergency Stop Promptness - Late or slow reaction to the signal Control - Applying the hand brake before stopping / Skidding out of control / Missing the foot pedal / Letting go of the steering wheel 3. Reverse Left Control - Poor co-ordination of controls / Stalling / Mounting the pavement or kerb / Turning the steering wheel the wrong way / Going wide after the corner / Finishing at an acute angle / Scrubbing-brushing-touching the kerb / Taking an excessive amount of time to complete the manoeuvre. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Observation - No blind spot checks / No observation at or before the point of turn / Excessive use of the door mirrors / Not looking directly behind / Not responding to passing or approaching vehicles / Not reacting to pedestrians / Waiting unnecessarily for other roads users 4. Reverse Right Control - Poor co-ordination of controls / Stalling / Mounting the pavement or kerb / Turning the steering wheel the wrong way / Going wide after the corner / Finishing at an acute angle / Scrubbing-brushing-touching the kerb / Taking an excessive amount of time to complete the manoeuvre Observation - No blind spot checks / No observation at or before the point of turn / Excessive use of the door mirrors / Not looking directly behind / Not responding to passing or approaching vehicles / Not reacting to pedestrians / Waiting unnecessarily for other roads users 5. Reverse Parking Control - Poor co-ordination of controls / Scrubbing-brushing the kerb / Unnecessary shunting backwards and forwards / Getting too close to the object car / Mounting the pavement Turning the steering wheel the wrong way / Parking too far from the kerb / Stalling / Not completing within two car lengths / Finishing at an acute angle to the kerb Car Park - Poor co-ordination of controls / Ending up straddling two bays / Unnecessary shunting forwards and backwards / Turning the steering wheel the wrong way / Stalling Observation - No blind spot checks / Relying too much or entirely on the mirrors / Ineffective observation / Looking but not responding to other vehicles or pedestrians / Waiting too long for other users in the car park
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6. Turn in the Road Control - Poor co-ordination of controls / Mounting the pavement or kerb / Stalling / Turning the wheel the wrong way / Taking an excessively long time to complete the manoeuvre Observation - No blind spot checks / Not looking to the left or right before reversing or pulling forwards / Not looking directly behind / Not responding to passing or approaching vehicles / Not reacting to pedestrians / Waiting unnecessarily for other road users 12. Control Accelerator - Uncontrolled use / Excessive engine revs Clutch - Not depressing the clutch pedal before stopping / Uncontrolled engagement after changing gear Gears - Clutch Coasting / Looking down when changing gear resulting loss of steering control / Selecting the wrong gear for the road and traffic conditions Foot brake - Uncontrolled use resulting in pulling up to early or too late / Late or harsh braking / Missing the brake pedal completely Hand brake - Applying whilst in motion / Not applying where necessary resulting in rolling forwards or backwards / Allowing the vehicle to 'creep' with an automatic / Unable to release fully Steering - Unable to maintain a steady course in normal driving / `Swan Neck' turns when turning right / At a normal stop, mounting and dismounting the kerb / Not following the contour of the kerb at a bell mouth junction / Late steering to avoid an obstruction / Failing to correct the steering soon enough after left-right turns / Under and over steering on turns
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13. Move off Safely - No blind spot checks / incorrectly timed checks / Moving away unsafely / Blind spot check only over the left shoulder / Pulling away with the left signal on Under Control - Stalling / Repeated stalling / Moving off with the hand brake applied / Rolling backwards when attempting to move off / Not engaging a gear and attempting to move off / Attempting to pull away in too higher gear 14. Use of Mirrors well before Signaling- Changing direction-Stopping / Not using the exterior mirror's when essential / Using the mirrors but not responding to the information / Not using the mirrors at all / Pulling up with no mirror checks / Increasing speed with no mirror checks / Late use of mirrors 15. Signals Where necessary - Omitting to re-apply when it self cancels / Omitting to give a signal where necessary Correctly - Signaling unnecessarily / Wrong arm signals / Omitting to cancel after use Incorrect (i.e. left for right, right for left) / Flashing the headlights at another driver to proceed or turn / Having the hazard lights on whilst on the move / Unnecessary use of the horn / Beckoning pedestrians / Misleading signal before intended left and right turn Properly Timed - Giving late exit signals at roundabouts / Arriving at a junction and then signaling / Signaling after starting the manoeuvre / Signaling far too early or too late 16. Clearance to Obstructions Driving too close to stationary vehicles and obstructions 17. Response to Signs and Signals Traffic signs - Going to the wrong side of a keep left sign / Non-compliance with a Stop sign Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Non-compliance with a No Entry sign / Driving in a Bus Lane when times on the sign prohibit its use / Not complying with Mandatory signs. Road markings - Unnecessarily crossing the solid white centre lines / Not conforming to directional arrows / Stopping in a yellow box junction when the exit is not clear Traffic lights - Waiting at a green filter light when safe to proceed / Not conforming to a red light / Late reaction to the amber traffic light / Remaining at the stop line when safe to move forwards Traffic controller - Police / Traffic warden / School crossing patrol / Other persons directing traffic Other road users - Not reacting appropriately to the signals given by other road users 18. Use of Speed Driving too fast for prevailing road, traffic and weather conditions / Breaking the speed limit 19. Following Distance Getting too close to moving vehicles / Pulling up too close to vehicle ahead 20. Progress Driving at an appropriate speed for the road and traffic conditions -Holding up following traffic Avoiding undue hesitation - Stopping unnecessarily at junctions and other hazards / Not proceeding when it is safe to do so at junctions 21. Junctions Approach speed - Approaching too fast / Approaching too slow Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Observation - Not taking effective observation before emerging / Looking both ways but still emerging to effect other road users. Turning right - Positioning too far to the left / Positioning too far to the right / On major to minor stopping short of the turning point / Incorrect position before turning right Turning left - Positioning too fat to the right or too close to the kerb / Swinging out prior to reaching the corner / Positioning in an unmarked in appropriate lane to turn left Cutting Right Corners - Cutting corners, from major to minor roads. 22. Judgment Overtaking - Cutting in after overtaking / Attempting to overtake in a hazardous place / Unsafe overtaking Meeting Traffic - Failure to show proper judgment when meeting approaching traffic Crossing Traffic - Turning right across the path of oncoming road users 23 Positioning Normal driving - Too close to the kerb / Too far from the kerb / Not using bus or cycle lanes when the times allow its use / On dual carriageways driving in the right hand lane / Cutting across the normal road position when going ahead at roundabouts Lane discipline - Straddling lanes marked on roundabouts when going ahead or when turning / Straddling a bus lane 24. Pedestrian Crossings Approaching too fast / Not reacting to the lights at a pedestrian controlled crossing / Pulling away well before the crossing is clear of pedestrians / Not stopping when necessary / Beckoning pedestrians to cross 25. Position for Normal Stops Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Normal stop not made in a safe position / Both nearside wheels on the kerb-pavement / Over a driveway / At a bus stop / Too far from the kerb / Too near to a junction / Opposite other parked vehicles 26. Awareness and Planning Failure to judge what other road users are going to do and react accordingly 27. Ancillary Controls Failure to use ancillary controls when necessary / Unable to operate controls / Not able to locate or operate essential ancillary controls / Loss of control whilst operating ancillary control. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Anexo 2: Formulario De Prueba De Conduccin De Motocicletas En Inglaterra
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Anexo 3: Espaa, Pruebas de Circuito Cerrado y En Vas Abiertas al Trnsito.
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Anexo 4: Formulario de Solicitud de Licencia del Estado de Virginia, EEUU.
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SECTRA 141
Anexo 5: Pruebas de Conduccin, Departamento De Transportes Inglaterra.
El Informe A Review of Driver Testing, 1987 del Departamento de Transportes de Inglaterra incluye la siguiente tabla con respecto a las pruebas de conduccin, Nota: los valores en Libras son en moneda de 1987. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Anexos 6 Al 10: Archivos En Excel Adjuntos.
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Anexo11: El Rol del Examinador de Conductores, Segn lo Define el DSA en Inglaterra Los criterios bsicos: Usted puede aplicar para convertirse en un examinador si es un conductor competente y seguro. Para llevar a cabo las funciones de un examinador, debe tener la combinacin adecuada de:
conocimientos habilidades actitudes
Usted debe ser un conductor seguro. Para convertirse en un examinador, que tendr que pasar a una versin ampliada de la prueba de conduccin, conocido como "examen especial de conducir".
Enfoque al cliente Cada da usted llevar a cabo hasta siete pruebas de conducir- estro significa que deber reunirse con siete personas diariamente. Algunos podran ir acompaados de su instructor. Muchos se ponen nerviosos. Tendr que ser capaz de poner a la gente a sus anchas mientras mantiene una actitud profesional y justa.
La mayora de los candidatos son jvenes, y muchos slo recientemente son elegibles para una licencia. A veces los candidatos se molesta o enoja cuando no aprueban por lo que usted tiene que ser capaz de lidiar con situaciones difciles. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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El curso estructurado de atencin al cliente de la DSA le ayudar a satisfacer las necesidades individuales del postulante.
Buen juicio: Hay un estndar establecido que los candidatos deben lograr, pero no hay objetivos establecidos en el nmero de personas que aprueban o no. Usted tiene que evaluar cual seguro es el conductor. Se espera que usted pueda evaluar la situacin, dadas las circunstancias, lo que no siempre es fcil. Pero vamos a entrenarlo para hacerlo.
DSA utiliza un enfoque sistemtico de la capacitacin que cubre una serie de diferentes etapas y procesos.
Trabajo en equipo: El trabajo en equipo es una parte esencial de la funcin del examinador. Durante el entrenamiento usted debe estar preparado para ofrecer apoyo a otros miembros del equipo que lo necesiten. Usted necesita tener un enfoque flexible y ser tan capaz de trabajar solo o acompaado.
A pesar de que usted est solo cuando prueba un postulante, usted trabajar desde un centro de pruebas en el cual hay otros examinadores.
La mayora de los centros de examen de conducir tiene un administrador, el que gestionan los examinadores en el centro. Los centros de pruebas de conduccin se agrupan en sectores geogrficos. Un gerente del sector supervisa el funcionamiento de cada uno de los sectores. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Dondequiera que usted trabaja, usted pasar la mayor parte del da junto a sus colegas y es esencial que haya un buen ambiente de trabajo.
Las personas que son buenos examinadores: Personas de diferentes orgenes pueden ser buenos examinadores si tienen la combinacin correcta de habilidades, conocimientos y actitudes. DSA es un empleador que da igualdad de oportunidades. Sern bienvenidas las postulaciones de todas las partes de la comunidad. DSA promueve activamente la postulacin de: Mujeres. Las personas pertenecientes a minoras tnicas. Las personas con discapacidad. Las personas lesbianas, gays, bisexuales y transexuales.
DSA est tambin interesado en tener ms inspectores que trabajen a tiempo parcial.
Hay varias opciones disponibles para los examinadores a tiempo parcial, como la reduccin en los das de trabajo a la semana. Por ejemplo, usted podr efectuar cinco pruebas en un da en lugar de siete para adaptarse a las necesidades de donde estudia, o podr trabajar una parte de la semana. El horario de trabajo: La jornada normal de trabajo comienza a las 8.30 y termina a las 16:30. Sin embargo, hay cierta flexibilidad. DSA tambin lleva a cabo pruebas en los sbados y, en los meses de verano, al atardecer. Sin embargo, este trabajo adicional es voluntario. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Cuando se contrate, DSA le ofrecer un nombramiento permanente como examinadores a tiempo completo o parcial. Para los trabajadores a tiempo parcial, el requisito mnimo es de dos das a la semana. Sin embargo, dependiendo de la demanda, se le podr ofrecer la oportunidad de trabajar ms das, hasta el tiempo completo (cinco das a la semana). Debido a la demanda de los exmenes de conducir vara, es necesario disponer de un poco de flexibilidad de parte del examinador. Usted ser asignado a un centro de pruebas especfico, pero usted deber trabajar en una variedad de zonas en el rea.
Si se le pide a trabajar en un centro de pruebas ms lejos de su "centro de origen", se le rembolsar los gastos de transporte en los trminos de nuestros acuerdos vigentes.
Salarios y beneficios: A tiempo completo DSA actualmente paga 21.348 al ao. Esto se incrementa gradualmente hasta un mximo de 24.687 en un perodo de cuatro aos.
Una asignacin adicional anual de 3,675 tambin se pagar a aquellos que trabajan dentro de la M25.26 Otros beneficios incluyen: Derecho a una pensin de la administracin pblica. 30 das de vacaciones por ao, ms 10 y medio das de feriados pagados (sobre la base de trabajar a tiempo completo). Polticas amigables con la vida familiar, incluyendo horarios de trabajo flexible (dentro de los parmetros establecidos como la reduccin de das de trabajo, los arreglos de cuidado de nios y as sucesivamente).
26 La M25 es una carretera de circulacin alrededor de Londres, es habitual pagar un suplemento a quienes trabajan adentro de ese anillo, pues vivir en esa zona es ms caro. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Oportunidades regulares de formacin y desarrollo. Posibilidades de promocin. Qu sucede durante el da de trabajo? Un da tpico puede implicar la realizacin de siete pruebas de conduccin. Te sentars al lado del candidato y los llevan en una prueba por una ruta predeterminada. Cada prueba estndar dura hasta 45 minutos, por lo que usted pasar una gran parte del da sentado en el asiento del pasajero. Durante cada prueba, usted estar evaluando si el candidato debe tener un permiso de conducir - de hecho, usted evaluar si puede permitir que esta persona use las carreteras. Usted evaluar la prueba segn los criterios y las normas de la DSA, lo que determinar su decisin.
Al final de la prueba, le informar al candidato de su decisin y le ofrecer retroalimentacin sobre la forma en que ha realizado la prueba. A continuacin, volver al centro y escribir un breve informe sobre la prueba, una copia de la cual puede ser solicitado por nuestros clientes por lo que es clave que usted posea:
Efectivas habilidades de comunicacin escrita. Letra clara y legible.
Usted va a tener que ser flexible y capaz de adaptarse a un patrn de rutina de trabajo.
Tipos de pruebas de conduccin: A pesar de DSA reclutas especficamente para los examinadores de la prueba de automviles, tambin lleva a cabo exmenes de conduccin para: Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Motocicletas. Vehculos de gran tamao (LGV). Vehculos de transporte de pasajeros (PCV). Para convertirse en un examinador de motocicletas, de LGV o PCV, usted debe haber sido un examinador de automviles durante un perodo de tiempo. Cuando se tienen ms experiencia hay oportunidades de desarrollo profesional. El proceso de seleccin completo: Ms detalles sobre el proceso de seleccin se publican cuando hay anuncio de vacantes. Si usted tiene xito en todas las etapas del proceso de seleccin, se le puede ofrecer una plaza en un curso de formacin y un contrato condicional si: Los controles de antecedentes penales y los controles mdicos se han completado con un informe satisfactorio. Si hay disponibilidad en un curso de formacin en un centro de pruebas cerca de usted. Curso de formacin: El curso de capacitacin, que es un curso que se aprueba o no, se lleva a cabo en el centro de formacin de la DSA en Cardington, Bedfordshire. El curso es de cuatro semanas de duracin, con una duracin de lunes a viernes, terminando la tarde del viernes de cada semana. A usted se le: Pagar un salario a tiempo completo durante el tiempo que pasa en el curso. Alojar en el hotel completamente equipado de la DSA en el sitio - las comidas tambin se proporcionan. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Aunque hay algo de la conduccin en este curso, se hace hincapi en el aprendizaje de la evaluacin y en las habilidades interpersonales necesarias para ser un examinador eficaz.
Todos los instructores para la formacin prctica son examinadores. Son seleccionados por su capacidad de formacin y dar entrenamiento completo en la evaluacin de conductores y en las habilidades interpersonales necesarias para ser un examinador eficaz.
Despus del curso de capacitacin: Al finalizar el curso con xito, usted ser asignado a un centro de pruebas, donde iniciar la evaluacin de la capacidad del candidato para conducir con seguridad. Sin embargo, la formacin y la evaluacin no terminan ah, ya que se espera que usted complete 12 meses a prueba. Tambin a lo largo de su carrera sus superiores seguirn controlando la calidad de sus destrezas como examinador para verificar sus normas y su rendimiento. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
SECTRA 150
Anexo 12: Protocolo del Examen Prctico en Suecia
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Anexo 13: Proyecto de Ley Examen Nacional de Conduccin
Artculo 1.- Introdcense las siguientes modificaciones a la ley N 18.290
1.- Agregase el siguiente artculo 13 bis:
Artculo 13 bis.- Aquellas personas que postulen a la obtencin, por primera vez, de una licencia de conducir para la que se exija la acreditacin previa de conocimientos de conduccin y operacin de vehculos motorizados debern rendir y aprobar un examen que se denominar EXAMEN NACIONAL DE CONDUCCION DE VEHICULOS MOTORIZADOS, el que ser desarrollado, fijado y aplicado, en forma exclusiva y privativa, por la Agencia de Estndares de Conduccin, Corporacin de Derecho Privado constituida especialmente para esos efectos por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, (la que tendr el carcter de corporacin de derecho privado). Dicho examen tendr una parte prctica y una parte terica.
La Agencia de Estndares de Conduccin estar facultada para cobrar por la aplicacin del EXAMEN NACIONAL DE CONDUCCION DE VEHICULOS MOTORIZADOS a los respectivos postulantes. Deber tambin llevar un Registro Pblico de Resultados de Escuelas de Conduccin y de Resultados de Instructores, el cual mantendr informacin actualizada y a libre disposicin del pblico sobre resultados del Examen Nacional de Conduccin de Vehculos Motorizados. En general, todos sus registros sern pblicos.
La Corporacin mencionada, adems, capacitar y certificar a los instructores de conduccin, tanto de la parte prctica como terica, definir los planes y programas que se utilizarn en la capacitacin de conductores y los materiales de enseanza y en general, aplicar el reglamento definido establecido por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones relativo a la certificacin de instructores, de escuelas de conduccin, de los registros pblicos a ser llevados y de la eliminacin del retiro de dichos registros de las escuelas o instructores de dichos registros. La corporacin le corresponder adems, la supervisin de las escuelas de conducir conduccin y de los instructores.. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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2.- Remplazase el nmero 2 de la Letra B) del artculo 14: 2.- La idoneidad fsica y psquica de los postulantes, sern acreditadas por medio de un certificado expedido, por el mdico del Departamento de Trnsito Municipal, despus de haber examinado al postulante para establecer los factores indicados. 3.- Agregase el siguiente nmero 3 a la letra B) del artculo 14 "3 Los conocimientos sobre la conduccin y operacin de los respectivos vehculos, segn corresponda, se acreditarn mediante la aprobacin del EXAMEN NACIONAL DE CONDUCCION DE VEHICULOS MOTORIZADOS, el que considera tanto los conocimientos tericos, los conocimientos prcticos as como de las disposiciones legales y reglamentarias que rigen el trnsito pblico."
4.- en el artculo 23 remplazase el inciso tercero y cuarto por el siguiente: El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, La polica de Investigaciones, La agencia nacional de estndares de Conducir y Carabineros de Chile tendrn acceso directo, va computacional o por cualquier otro medio, al Registro Nacional de Conductores de Vehculos Motorizados y al Registro de Vehculos Motorizados. Dicho acceso ser tanto para consultas individuales como para obtener copia completa de la base de datos correspondiente. En todo caso, ambos registros son registros pblicos.
5.- En al artculo 31 bis, remplazase el inciso primero por el siguiente: La Agencia de Estndares de Conduccin autorizar, fiscalizar y, eventualmente, suspender o retirar la autorizacin de las escuelas de la Clase B y de los instructores de conduccin.
6.- Agrguese la siguiente letra h En el artculo 196 A bis 27 .-
h) Ensee a en forma remunerada a conducir sin estar habilitado para ello, en cuyo caso
27 Este artculo establece una penalidad, pero no establece una multa Tiempo de modificarlo? Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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caer en comiso su vehculo y se le aplicar la norma relativa a la licencia de conducir del inciso primero.
Artculo 2.- " Facultase al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones para integrar y participar en la formacin y constitucin de una corporacin de derecho privado, sin fines de lucro, cuya finalidad ser la de desarrollar, fijar y aplicar los estndares de conduccin y operacin de vehculos motorizados en el pas y particularmente del EXAMEN NACIONAL DE CONDUCCION DE VEHICULOS MOTORIZADOS a que se refiere la ley N 18.290, quedando facultado para participar en la disolucin y liquidacin de esa entidad, con arreglo a los estatutos de la misma.
El Ministerio, a travs de su Ministro o a travs de su representante debidamente facultado por l ste, podr participar en los rganos de direccin que establezcan los estatutos de esa entidad y efectuar aportes ordinarios o extraordinarios de acuerdo a los recursos que anualmente se contemplen en su presupuesto para tales efectos.
Artculo transitorio.- El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones determinar mediante decreto supremo la forma y oportunidades en la que entrar en vigencia el EXAMEN NACIONAL DE CONDUCCION DE VEHICULOS MOTORIZADOS a que se refiere esta ley lo que podr hacerse en forma progresiva pero, en todo caso, dentro del plazo mximo de dos aos a contar de la fecha de vigencia de esta la presente ley.
Mientras ello no suceda, los conocimientos sobre la conduccin y operacin de vehculos, seguirn siendo acreditados del modo como se expresa en los textos de los artculos 14 de la ley 18.290 actualmente vigentes al 1 de Enero del 2012". Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
SECTRA 154
Anexo 14: Estatutos Agencia de Estndares de Conduccin
TITULO I
Del nombre, duracin, domicilio y objetivo
ARTICULO PRIMERO: Crase por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, una Corporacin de Derecho Privado, que se denominar "Agencia de Estndares de Conduccin". Esta Agencia se regir por los presentes Estatutos y, en el silencio de ellos, por las normas generales contenidas en el Ttulo Trigsimo Tercero del Libro Primero del Cdigo Civil y por el Reglamento del Ministerio de justicia nmero ciento diez, del diecisiete de enero de mil novecientos setenta y nueve, sobre concesin de Personalidad Jurdica.
ARTICULO SEGUNDO: El domicilio legal de la Agencia de Estndares de Conduccin ser la ciudad de Santiago, sin perjuicio de los que se establezcan en otras ciudades.
ARTICULO TERCERO: La Agencia tendr como objetivo:
a) el desarrollo, fijacin y aplicacin de los estndares de conduccin de vehculos motorizados en el pas. Tanto en sus aspectos tericos como prcticos.
b) El registro, la capacitacin y autorizacin de las escuelas y de los instructores de conduccin, tanto terico como prctico y la mantencin actualizada de un registro de resultados de las Escuelas y de los Instructores de Conduccin. Segn las normas definidas por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.
c) La definicin del currculo y del material educativo a ser utilizado en el entrenamiento de conductores.
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SECTRA 155
Asimismo, desarrollar todas las actividades que se vinculen directa o indirectamente con los objetivos anteriores.
TITULO III
Del Patrimonio
ARTICULO QUINTO: El patrimonio de la Agencia de Estndares de Seguridad estar constituido:
a) Con los bienes y fondos que se consulten en leyes especiales o les sean entregados a travs del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones;
b) Con las herencias, legados y donaciones que se le asignen;
c) Con los frutos naturales y civiles que produzcan sus bienes, comprendindose aqu los derechos que se convengan con terceros, por el uso, goce y explotacin de los mismos;
d) Con el producto que se obtenga de los servicios que preste y en general de los estudios, investigaciones o prestaciones de servicios que se realicen para terceros as como de la venta de publicaciones o divulgacin tcnica y profesional perteneciente o patrocinada por la Agencia de Estndares de Conduccin.
e) Con los derechos de propiedad, ya sea intelectual o tecnolgico, que logre establecer la Agencia; y
f) Con los dems bienes que adquiera a cualquier otro ttulo.
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SECTRA 156
TITULO IV
Del Consejo
ARTICULO SEXTO: La Direccin Superior de la Agencia corresponder a un Consejo compuesto por:
a) El Secretario Ejecutivo de la Comisin Nacional de Seguridad del Trnsito, quien lo presidir.
b) Un representante del Ministro de Transportes y Telecomunicaciones.
c) Un representante del Sr. Rector de la Universidad de Chile
d) Un representante del Sr. Rector de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. :
ARTICULO SEPTIMO: El Consejo celebrar Sesiones Ordinarias y Extraordinarias. Las Ordinarias se celebrarn, a lo menos, una vez al mes en el da y la hora que el mismo Consejo fije o al da siguiente hbil, si aquel fuere festivo. Las Extraordinarias se celebrarn a peticin del Presidente del Consejo, por acuerdo del Consejo, o cuando lo soliciten por escrito, a lo menos, un tercio de los Consejeros en ejercicio y en ellas podrn debatirse solamente acuellas materias previamente indicadas en la convocatoria. La citacin a Sesiones Extraordinarias se har por correo electrnico dirigido a los miembros, a las direcciones registradas en la Agencia, y enviadas a lo menos con cuarenta y ocho horas de anticipacin.
ARTICULO OCTAVO: El Consejo sesionar con la mayora de sus miembros, debiendo en todo caso ser uno de ellos quien ejerza el cargo de Presidente del Consejo. Sus acuerdos Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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se adoptarn por mayora .de los Consejeros presentes, salvo que estos Estatutos, la Ley o los Reglamentos Generales exijan un qurum especial. En caso de empate en las votaciones, decidir el voto de quien presida la Sesin.
ARTICULO NOVENO: En caso de fallecimiento, ausencia, renuncia o imposibilidad de uno de los Consejeros se proceder a su reemplazo.
ARTICULO DECIMO: De las deliberaciones y acuerdos del Consejo se dejar constancia en un libro especial de Actas, que sern firmadas por todos los Consejeros que hubieren concurrido a la Sesin. El Consejero que quiera salvar su responsabilidad por algn acto o acuerdo, deber hacer constar su oposicin en el Acta. Las Actas de cada Sesin debern ser aprobadas por el Consejo.
Actuar como Ministro de Fe, en todo lo concerniente, a los acuerdos tomados por el Consejo, el Secretario de este Consejo, a que se hace referencia en el artculo dcimo segundo letra j) de estos Estatutos.
A R T I C U L O DECIMO PRIMERO: Son atribuciones del Consejo:
a) Cumplir los acuerdos de las juntas generales.;
b) Dirigir la Agencia, administrar y disponer de sus bienes con amplias facultades. En este sentido, el Consejo podr, sin que esta enumeracin sea taxativa, ejecutar y celebrar los siguientes actos: adquirir, a cualquier ttulo, toda clase de bienes; enajenarlos o gravarlos con prendas de toda clase e hipotecas especiales o generales; darlos o tomarlos en arrendamiento, concesin u otra forma de goce. Para enajenar o gravar los bienes races, se requerir el acuerdo de los dos tercios de los miembros del Consejo asistentes a la Sesin. Contratar prstamos en cuenta corriente, descuentos, avances contra aceptacin, o en cualquier otra forma, con garanta o sin ella; operar en warrants, descontar crditos, girar, firmar, aceptar, re aceptar, endosar, descontar, avalar, prorrogar, cobrar, cancelar y protestar letras de cambio, pagars, cheques y otros documentos mercantiles de cualquier Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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naturaleza; contratar cuentas corrientes, bancarias, de depsitos y de crditos, girar y sobrearar en ellas; cobrar y percibir; otorgar, cancelaciones, recibos, finiquitos, quitas o esperas; endosar y retirar documentos de embarque; efectuar depsitos y retirarlos; retirar libretos de cheques, reconocer los saldos de las cuentas corrientes; y, en general, celebrar todos los actos y contratos que requiera la marcha o actividad de la Agencia; representar judicialmente a la Agencia con amplias facultades, sin perjuicio de la representacin judicial que, en conformidad a la ley, corresponde al Presidente Ejecutivo,-el cual tendr las facultades sealadas en el artculo sptimo del Cdigo de Procedimiento Civil. En el orden judicial, el consejo tendr, adems de las facultades generales, las de desistirse en primera instancia de la accin deducida, aceptar la demanda contraria, renunciar a los recursos o los trminos legales, transigir, comprometer, otorgara los rbitros facultades de arbitradores, aprobar convenios y percibir;
c) Aprobar el plan anual y de largo plazo de actividades de la Agencia;
d) Nombrar, de una terna propuesta por el Presidente, al Gerente General;
e) Remover, a propuesta del Presidente, al Gerente General;
f) Fijar, a propuesta del Presidente, las polticas a aplicar en las distintas reas funcionales;
g) Aceptar herencias, legados, donaciones;
h) Conferir mandatos especiales y delegar en el Gerente General y en los Miembros del Consejo, las facultades que estime conveniente;
i) Fijar domicilios especiales, a propuesta del Presidente;
j) Nombrar y remover al Secretario del Consejo, designacin que deber recaer en un funcionario de la Agencia, propuesto por el Presidente; y
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k) En general, ejercer todas las atribuciones y cumplir todos los deberes que a su respecto establecen las leyes del a Repblica y los Estatutos y Reglamentos de la Agencia. A tal efecto, el Consejo podr acordar y celebrar todos los actos y contratos que fuere menester para la consecucin de las Finalidades de la Corporacin.
TITULO V Del Presidente ARTICULO DECIMO SEGUNDO: El Presidente representar judicial y extrajudicialmente a la Agencia y es la autoridad superior de la misma, con las facultades, deberes y limitaciones que establecen los presentes Estatutos. En caso de ausencia, ser, subrogado por el Gerente General y, en ausencia o impedimento de ambos, por el funcionario que le siga en jerarqua, con las mismas facultades y obligaciones del titular.
ARTICULO DECIMO TERCERO: Corresponder especialmente al Presidente de la Agencia:
a) Representar judicial y extrajudicialmente a la Agencia, sin perjuicio de que pueda delegar esta representacin en otros funcionarios ele la Corporacin.
En el orden judicial, actuar con las facultades sealadas en ambos incisos del artculo sptimo del Cdigo de Procedimiento Civil;
b) Presidir las Sesiones del Consejo y las juntas Generales Ordinarias y Extraordinarias de Miembros Fundadores;
c) Ordenar las citaciones a Sesiones del Consejo y citar a las Juntas Ordinarias y Extraordinarias de Miembros Fundadores, en la forma sealada en el artculo dcimo sptimo de estos. Estatutos;
d) Dar cuenta peridica al Consejo sobre la marcha y actividades de la Agencia;
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e) Celebrar y ejecutar todos los actos y contratos civiles, comerciales, administrativos y de cualquier naturaleza, conducentes a los fines de la Institucin, sin perjuicio de los dispuestos en la letra b) del artculo dcimo segundo de estos Estatutos y hasta por la suma que el Consejo determine;
f) Velar por el cumplimiento de estos Estatutos, de los Reglamentos Internos y acuerdos del Consejo;
g) Proponer la Tabla de Sesiones del Consejo;
h) Estudiar y proponer al Consejo los Reglamentos que estime convenientes para el desarrollo y buen funcionamiento de la Agencia;
i) Delegar facultades en el Gerente General o en otros funcionarios de la Agencia; y
j) En general, ejercer la direccin superior de la Agencia, de acuerdo con el Consejo o por delegacin de ste y cumplir todas las funciones que le sealen estos Estatutos, el Consejo y los Reglamentos Internos.
TITULO VI
Del Gerente General
ARTICULO DECIMO CUARTO: El Gerente General ser designado por el Consejo/de una terna propuesta por el Presidente y con el voto conforme de la mayora .de los Consejeros en ejercicio, pudiendo ser removido por la misma votacin y a solicitud del Presidente. Este nombramiento deber recaer en un ingeniero civil. Correspondern al Gerente General todas las atribuciones sealadas en el artculo anterior, en caso de ausencia, impedimento, renuncia o muerte del Presidente Ejecutivo, sin necesidad de acreditar estos hechos ante terceros, adems de las que sean propias de su cargo.
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TITULO VII
De las juntas Generales
A R T I C U L O DECIMO QUINTO: Las juntas Generales de Miembros de la Agencia sern Ordinarias y Extraordinarias. La Ordinaria tendr lugar en el mes de Junio de cada ao y en ella el Presidente del Consejo dar cuenta a la Junta de la marcha de la Institucin, para que sta se pronuncie sobre ella. Le corresponder, adems, a la Junta General Ordinaria, conocer y proponer polticas generales de la Agencia. Las Extraordinarias se celebrarn cuando lo considere necesario el Presidente del Consejo o cuando lo acuerde el Consejo o lo pida por escrito la mayora de los Miembros y en ellas nicamente podrn adoptarse acuerdos relativos a las materias que se hayan indicado en la convocatoria.
ARTICULO DECIMO SEXTO: Las citaciones a Juntas Generales se harn por medio de un aviso publicado por dos veces en un diario de Santiago, con no ms de diez ni menos de cinco das de anticipacin al Fijado para la reunin. No podr citarse en el mismo aviso para una segunda reunin, cuando por falta de quorum no se lleve a efecto la primera. El Secretario deber, adems, enviar a los Miembros citacin mediante carta certificada, con cinco das de anticipacin a lo menos.
ARTICULO DECIMO SEPTIMO: Las Juntas Generales se constituirn, en primera citacin, con la mayora absoluta de los Miembros de la Corporacin y, en segunda, con los que asistan, adoptndose sus acuerdos con la mayora absoluta de los asistentes.
Estas sern presididas, con derecho a voz y a voto, por el Presidente del Consejo y en ellas actuar de Secretario el que lo sea del Consejo.
ARTICULO DECIMO OCTAVO: La reforma de los Estatutos y la disolucin de la Corporacin slo podrn ser tratadas en Junta General Extraordinaria especialmente convocada al efecto, y para su aprobacin se requerir siempre el quorum especial previsto en los artculos vigsimo y vigsimo primero respectivamente. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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TITULO VIII
De la Reforma de los Estatutos
ARTICULO DECIMO NOVENO: La reforma de los Estatutos deber acordarse en Junta General Extraordinaria, convocada especialmente para el efecto. El qurum mnimo necesario para aprobar la reforma ser de los dos tercios de ios miembros asistentes. De todo lo obrado en la junta se levantar un acta en la que se dar testimonio de los miembros asistentes y de los reclamos que se hubieren formulado por vicios de procedimientos relativos- a la citacin, constitucin y funcionamiento de la misma. El acta ser firmada por tres miembros asistentes, designados por la Asamblea, por el Presiente, e Secretario de la junta y el Notario asistente, quien certificar el hecho de haberse cumplido con todas las formalidades que establecen los Estatutos para su reforma.
Asimismo, en dicha Asamblea se designar a la persona facultada para reducir a escritura pblica dicha acta y a la que, en representacin del Instituto, requiera del Presidente de la Repblica la aprobacin de la reforma, debiendo esta persona estar facultada para aceptar en nombre de todos los miembros asistentes as modificaciones que a esta reforma propongan las autoridades administrativas.
TITULO XI
De la Disolucin de la Corporacin
ARTICULO VIGESIMO: La Agencia de Estndares de Conduccin se disolver:
a) Por acuerdo adoptado en Junta General Extraordinaria "por los dos tercios de los Miembros Fundadores asistentes, y
b) Por causas de disolucin establecidas en la Ley. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
SECTRA 163
ARTICULO VIGESIMO PRIMERO: Una vez disuelta la Corporacin, sea en forma voluntaria o por ley, sus bienes pasarn al Fisco de Chile, el cual deber destinarlos ntegramente a fines semejantes a los que constituyen el objeto de la Agencia de estndares de Conduccin.
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SECTRA 164
Anexo 15: Mensaje de S. E. El Presidente de la Republica
MENSAJE DE S. E. EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA CON EL QUE INICIA UN PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA LA LEY 18290, LEY DEL TRNSITO EN LO RELATIVO AL EXAMEN PARA OBTENER LA PRIMERA LICENCIA DE CONDUCIR DE SU TIPO.
MENSAJE N
Honorable Cmara de Diputados:
El transporte de personas y carga por carreteras y caminos constituye una actividad esencial para el desarrollo del Pas, su evolucin afecta muy directamente a otras actividades econmicas de la poblacin, tanto desde el punto de vista de su eficiencia como de la congestin, contaminacin y accidentes que genera.
Entre las externalidades negativas destaca las elevadas tasas de accidentes de trnsito, que presenta costos a la comunidad superiores a U$$ 500 millones, con 1650 vctimas fatales al ao y sobre 50.000 lesionados reportados a la polica, algunos de ellos con lesiones invalidantes para toda su vida. Se puede asegurar que estas tragedias afectan a la sociedad toda, pues ninguna persona puede considerarse libre de eventualmente ser una vctima ms de esta epidemia, sin distingos de nivel de ingresos u otros factores, con el agravante de que los Accidentes de Trnsito constituyen la primera causa de muerte entre los jvenes. Uno de los aspectos que destacan en forma sistemtica en la informacin que provee Carabineros de Chile, es la incidencia de los factores asociados a las conductas, as sobre el 90 % de los accidentes tiene entre sus factores a la denominada falla humana.
La Licencia de Conducir, la que en algunos pases, como EEUU, incluso se denomina Privilegio de Conducir representa la primera barrera de proteccin de la Sociedad, su procedimiento de otorgamiento se convierte en una salvaguardia que debera evitar que postulantes que carecen de las aptitudes y destrezas apropiadas puedan poner en riesgo su vida y la de los dems, es as como en todos los pases avanzados en la materia se han definido instituciones especializadas y procedimientos estrictos para sus otorgamiento, lo que en la prctica ha significado que se tienen tasas de rechazo de los postulantes, en su primer examen, del orden del 50 a 60%. Con esto se logra que los postulantes rechazados puedan volver a entrenar sus reas deficientes como conductores y eventualmente aprobar Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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el examen, pero solo cuando demuestran taxativamente que no son un riesgo ni para s mismos ni para los dems, como se puede verificar en la siguiente tabla:
PAIS DURACIN DEL TEST PRACTICO TASAS DE APROBACIN DEL TEST PRACTICO AUSTRALIA 30 Min. 66% AUSTRIA 15 20 Minutos Sin inf. CANADA 20- 25 Min. 70% DINAMARCA 30- 35 Min. 70% FRANCIA 22 Min. 50% FINLANDIA 25 Min. 76% ITALIA 5 10 Min. 89% JAPN No fijada 44% LUXEMBURGO 25 30 Min. 70% HOLANDA 30 Min. 40% NORUEGA 45 Min. 83% ESPAA 20 30 Min. 67% SUECIA 30 Min. 70% SUIZA 60 Min. 60 - 70 %
En contraste, la situacin en nuestro pas no puede ser ms decepcionante, con niveles de rechazo de postulantes que no exceden del 2 %, lo que analizado en forma conjunta con la elevada participacin del factor falla Humana en los accidentes, superior al 90% como se mencionara, nos lleva a concluir que el sistema de otorgamiento de licencias de nuestro pas no est evitando que postulantes inapropiados lleguen a conducir. Estamos pues, en presencia de un sistema que de ser mejorado, tiene grandes potencialidades de colaborar a reducir las tragedias en el trnsito.
Es por esta razn que la Comisin Nacional de Seguridad de Trnsito convoc a un estudio por especialistas en la materia cuyo resultado fue la proposicin de una agencia nacional que se encargue de administrar y mejorar los procedimientos para obtener licencia de conducir.
ESTRATEGIA DE FORMACIN Y ACREDITACIN DE CONDUCTORES
La estrategia que aqu se presenta est inserta en la Poltica Nacional de Seguridad de Trnsito que considera un enfoque sistmico sobre la materia,
a) Objetivo : Conductores competentes y socialmente responsables
El objetivo es lograr para Chile conductores competentes y socialmente responsables: Al fijarlo de ese modo reconoci que los instrumentos de que el pas dispone actualmente para asegurar la calidad de sus conductores no son adecuados ni suficientes. El propsito central de la modificacin que aqu se propone es mejorar significativamente la forma de asegurar la competencia de los conductores.
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b) Nuevo Instrumento: El Examen Nacional profesionalizado
Teniendo el objetivo anterior a la vista, ele Studio efectuado identific y propuso la necesidad de lograr Diseo y aplicacin profesionalizada de un examen integral de conduccin. Especficamente, se trata de someter a los postulantes a licencia a un examen integral de conduccin, practicado por profesionales especialmente capacitados en la materia, que conduzca a otorgar licencia a solo los que demuestren las competencias suficientes. La fundamentacin de esta propuesta es la siguiente:
1) La licencia de conducir es la autorizacin que da la sociedad a uno de sus miembros para hacer uso de un instrumento que, no obstante su gran utilidad, tiene una alta capacidad de hacer dao. Otorgarla, por lo mismo, tienen semejanzas con autorizar la operacin de explosivos industriales o con entregar licencias para portar armas.
2) Se trata de una gran responsabilidad Social, que exige un sustrato tico y que requiere a lo largo del pas de un mecanismo tcnico riguroso y competente que d plenas garantas. Esto lo han entendido bien los pases desarrollados, con bajas tasas de accidentes, que siempre tienen procesos de otorgamiento muy rigurosos.
La modalidad concreta de llevar a efecto esta potencialidad, consiste en establecer un Examen Prctico Nacional, que reemplace el actual examen prctico que realiza separadamente cada Municipalidad, pero sin afectar los ingresos Municipales. Como se ver, la materializacin de ese examen tendr como una de sus consecuencias el desarrollo de un mercado de escuelas de conduccin, con transparencia y alto nivel de desempeo. Para ello bastar que la Agencia que se propone publique los resultados de aprobacin de cada escuela de conductores. De esta forma el mercado producir una diferenciacin entre ellas y las que presenten peores resultados debern mejorar sus niveles de instruccin
Cmo se llevar a cabo este Examen Nacional si en Chile no existen los profesionales de sta rea? La manera de realizarlo es formando examinadores profesionales en Chile. Para hacerlo deber atenderse a experiencias extranjeras y obtener respaldo Internacional. Las tareas recin sealadas son parte de las responsabilidades que se propone entregar a la Agencia de Estndares de Conduccin. En todo caso, ya se ha identificado varias alternativas de agencias de pases desarrollados que estn en condiciones de apoyar tcnicamente a la naciente Agencia Chilena.
CMO ORGANIZAR EL EXAMEN NACIONAL?
La conclusin es que es necesario desarrollar una entidad nica, profesional y autnoma denominada Agencia de Estndares de Conduccin, para que asuma la responsabilidad de desarrollar y aplicar este Examen. A continuacin se sealan los principios de organizacin que se propone aplicar a esta Agencia, en la proposicin se sugiere que se forma jurdica sea la de una corporacin de derecho privado sin fines de lucro. En este sentido se procede en forma anloga a las innovaciones introducidas en Los Permisos de Construccin, que Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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otorga en Departamento de Obras Municipales, los que pueden ser inspeccionados por Empresas revisoras tcnicas externas, innovacin que se est extendiendo a la inspeccin del Diseo estructural de los edificios, los que son revisados por empresas externas al Municipio.
1. Principio 1: No afectar responsabilidades ni ingresos municipales
La existencia y las actividades de la Agencia de Estndares de Conduccin no afectar a la capacidad ni a la responsabilidad de las municipalidades de otorgar licencias de conducir. Esta Agencia slo actuar sobre uno de los requisitos legales para postular a licencia: La demostracin de actitudes y destrezas prcticas y el examen terico. Ello prestar un servicio especializado para el mejor desempeo de la responsabilidad municipal sealada, y ser un servicio cancelado por el postulante.
2. Principio 2: Ejercicio plenamente tecnificado de una atribucin legal
La Agencia de Conducir ejercer en forma plenamente tecnificada la atribucin de definir y administrar el examen de competencia prctica de conduccin. Ellos se efectuar a partir de una visin integral de la habilitacin de conductores, que incluye tanto desarrollar un curriculum oficial como los materiales de apoyo a la enseanza. El propsito de este examen ser comprobar que el postulante posee pleno dominio del vehculo correspondiente, hbitos de conduccin segura y la debida consideracin a los dems usuarios de las vas.
Para estos efectos las responsabilidades de la Agencia ser desarrollar, fijar y aplicar los estndares de competencia de conduccin en el pas. El Examen Nacional que administrar ser obligatorio para toda primera licencia. La situacin pasar a ser similar al otorgamiento de licencias para pilotos de aviacin, para las que no se discute que slo deben obedecer a criterios de competencia tcnica.
3. Principio 3: Organismo profesional nico con sedes regionales
La Agencia de Estndares de Conduccin ser un organismo integrado por profesionales de la conduccin, formados inicialmente en el extranjero o con fuerte apoyo de pases con altos estndares en este campo. Ella tendr a su cargo la formacin profesional de su personal, en particular, la de los nuevos examinadores, y evaluar permanentemente su desempeo.
La Agencia ser el nico organismo que aplicar los exmenes de competencia a travs de un criterio nico, y fijar los estndares del examen, evaluando la eficiencia del mismo. Con ello se evitar el efecto que sobre los estndares de aprobacin tiene el hecho de que stos son administrados actualmente por sobre 235 unidades diferentes (municipios). En Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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ste escenario se tiene que el incremento de exigencias en un municipio en particular slo tiene como resultado que los postulantes se trasladan a un municipio cercano.
Esta entidad dispondr de sedes regionales para prestar sus servicios a todas las Municipalidades que les presenten postulantes. El costo de los servicios ser el mismo en todo el pas.
Constitucin Pblica - Acadmica. Se propone que la agencia sea constituida por el Ministerio de Transportes y sea una agencia de dicho ministerio, pero con un directorio, presidido por el Secretario(a) Ejecutivo de CONASET y integrado por representantes del Ministerio y de las escuelas de Ingeniera de las Universidades de Chile y catlica.
Esta facultad que se propone al H. Congreso Nacional que se le otorgue, tiene claros precedentes, entre otros, en la Ley 19255 del 2 de Noviembre de 1993, que facult al Servicio Nacional de Turismo para integrar y participar en la formacin y constitucin de corporaciones de derecho privado y en la Ley 19367, del 2 de Febrero de 1995, que otorg anloga posibilidad al Ministerio de Obras Pblicas y de Vivienda y Urbanismo.
5. Principio 5: Gestin autnoma, moderna y profesional
La Agencia de estndares de Conducir slo responder ante su Consejo Directivo, el cual definir sus polticas generales, designar y remover a sus ejecutivos mximos, y les pedir cuenta de su gestin. Ser manejada profesionalmente, tendr plena flexibilidad de gestin y aplicar en esta materia los conceptos ms actualizados.
6. Principio 6: Auto-financiamiento La agencia se financiar a travs del cobro de un arancel por el Examen Nacional. Dicho cobro se realizar solamente a los postulantes a la primera licencia.
7. Modalidad: Corporacin de derecho privado sin fines de lucro Esta agencia se establecer sobre la base de la forma jurdica de una corporacin de derecho privado sin fines de lucro. Ella es la que mejor se adapta a los principios organizativos que se han sealado, y la que es ms simple y rpida de establecer.
El proyecto de ley que sometemos a la consideracin de H. Congreso Nacional adopta los resultados de trabajo tcnico antes mencionado y, recogiendo sus conclusiones, propone generar las condiciones para mejorar significativamente la calidad y uniformidad de los exmenes de conducir, de tal forma de convertir en realidad la garanta que la Comunidad espera de dichos exmenes, es decir, que los postulantes que muestren actitudes o destrezas Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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prcticas inadecuadas no puedan obtener Licencia de Conducir, hasta que mejoren sus actitudes y destrezas.
En resumen, con este proyecto de ley se proponen los siguientes cambios a la Actual ley de Trnsito:
a) Se permite que el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones pueda integrar una Agencia Privada denominada Agencia de Estndares de Conducir, la que contar con un consejo amplio provenientes tanto de los sectores acadmicos como profesionales, y que definir las pruebas prcticas, contar con personal propio en todos los municipios del pas para administrar dichas pruebas y cautelar su calidad y especialmente su uniformidad.
b) Se establece como requisito para el otorgamiento de la primera licencia, que el Director de Trnsito Municipal slo podr otorgarla si la agencia certifica que el postulante tiene las actitudes y destrezas prcticas apropiadas.
En consecuencia, tengo el honor de someter a consideracin de esa H. Corporacin, para ser tratado en la actual legislatura del Congreso Nacional el siguiente
PROYECTO DE LEY:
NOTA el proyecto de ley se incluye en otro anexo. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Anexo 16: Instruccin de postulantes a Conductores, Inglaterra
El Informe A Review of Driver Testing, 1987 del Departamento de Transportes de Inglaterra incluye la siguiente tabla con respecto la instruccin de postulantes a conductores.
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Anexo 17: Informe Jurdico
CREACION DE AGENCIA ENCARGADA DE FIJAR ESTNDARES DE CONDUCCIN DE VEHCULOS MOTORIZADOS
1.- INTRODUCCIN Y ANTECEDENTES.-
En el contexto de modernizar los procedimientos de obtencin de Licencia de Conducir en Chile, que se traduzca en una importante reduccin de la cantidad de accidentes de trnsito; se ha solicitado un Informe referido a la constitucionalidad de un nuevo diseo institucional pblico en estas materias.
Es as como se ha planteado la posibilidad de generar una Agencia de carcter nacional cuya finalidad sera la de desarrollar, fijar y aplicar los estndares de conduccin y operacin de vehculos motorizados en el pas y, particularmente adems, la implementacin y aplicacin de un Examen Nacional de Conduccin de vehculos motorizados.
Asimismo, se consulta acerca de la posibilidad que esta agencia, que dependera del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, disponga de personal regido por las normas laborales del derecho comn (Cdigo del Trabajo) y pueda disponer de autofinanciamiento, lo que le evitara entrar anualmente a la discusin presupuestaria como tambin tener que regirse por las restricciones tpicas de la administracin financiera del Estado. Todo lo anterior con el fin de flexibilizar al mximo su gestin.
2.- ATRIBUCIONES Y FUNCIONES DE LA AGENCIA.-
La Agencia que se propone crear deber poder desarrollar, entre otras materias, las siguientes competencias:
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Test prctico o examen de habilitacin material de conduccin. Test terico o examen de conocimientos acerca de las normas en materia de trnsito. Registro pblico de escuelas de conduccin. Capacitacin y supervisin de examinadores, instructores y escuelas Definicin de un currculum para la enseanza de conducir o uniformizacin de los contenidos que imparten las escuelas de conduccin:
3.- NORMATIVA VIGENTE Y CONSIDERACIONES JURDICAS.-
3.1.- Normativa legal especial para obtencin y fiscalizacin de licencias de conducir.- El artculo 2 numeral 25) de la Ley N 18.290, sobre Trnsito, define la licencia de conductor como el Documento que la autoridad competente otorga a una persona para conducir un vehculo;.
Por su parte, el inciso primero del artculo 5 del mismo cuerpo legal dispone que: Ninguna persona podr conducir un vehculo motorizado o a traccin animal, sin poseer una licencia expedida por el Director del Departamento de Trnsito y Transporte Pblico Municipal de una Municipalidad autorizada al efecto .
A su vez, el artculo 9 de la Ley de Trnsito ordena que Las licencias de conductor slo podrn otorgarse por las Municipalidades que sean autorizadas por resolucin del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y siempre que cumplan los requisitos que seale el reglamento. En la misma forma el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones podr suspender o revocar dichas autorizaciones..
El artculo 11 precisa que La persona que desee obtener licencia, deber solicitarla en la Municipalidad de la comuna donde tenga su residencia. Sin embargo, si sta no estuviere autorizada para otorgar licencia, el postulante concurrir a la Municipalidad territorialmente ms prxima que estuviere habilitada al efecto..
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En cuanto a fiscalizacin de emisin de licencias, el artculo 10 del citado cuerpo legal dispone que El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones supervisar que en el otorgamiento de las licencias se cumplan los requisitos establecidos en la presente ley..
En lo referido a tipos de licencias de conducir, la legislacin vigente establece los siguientes: Licencia profesional; Licencia no profesional, y Licencia especial.
Respecto a los requisitos exigibles, la normativa distingue entre requisitos generales, o comunes para todo tipo de licencia; y requisitos especiales. Dentro de los primeros estn, por ejemplo, el Acreditar conocimientos tericos y prcticos de conduccin, as como de las disposiciones legales y reglamentarias que rigen al trnsito pblico. (Art. 13 inciso primero). En cuanto al caso especfico de licencia profesional, se exige, entre otros requisitos, el Aprobar los cursos tericos y prcticos que impartan las escuelas de conductores profesionales debidamente reconocidas por el Estado. (Art. 13 inciso segundo).
Finalmente, la Ley de Trnsito, en el artculo 14 precisa la forma en que se debern acreditar los distintos requisitos exigidos para obtener licencias de conducir. As, y en el caso especfico de la licencia profesional dispone que la idoneidad fsica y psquica se demostrarn por medio de un certificado expedido por el mdico del Departamento de Trnsito y Transporte Pblico Municipal respectivo;. Por su parte, los conocimientos tericos y prcticos se deben demostrar por medio de certificado expedido por una Escuela de Conductores Profesionales reconocida oficialmente, sin perjuicio del deber por parte del Director de Trnsito de la Municipalidad respectiva de adoptar las medidas que estime necesarias, a fin de comprobar la efectividad de dichos conocimientos y las destrezas y habilidades requeridas para conducir el vehculo de que se trate..
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En el caso de las licencias no profesional y especial La idoneidad fsica y psquica de los postulantes, sus conocimientos tericos y prcticos de conduccin, as como de las disposiciones legales y reglamentarias que rigen el trnsito pblico, sern acreditadas por medio de un certificado expedido, conjuntamente, por el Jefe del Gabinete Tcnico del Departamento de Trnsito y Transporte Pblico Municipal y por el mdico del mismo, despus de haber examinado al postulante para establecer los factores indicados y los exmenes tericos y prcticos de conduccin rendidos por aqul..
Por otra parte, la normativa vigente faculta al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones a determinar los estndares para calificar la idoneidad moral, fsica y psquica, la acreditacin de los conocimientos tericos y prcticos de conduccin y de las disposiciones legales y reglamentarias que rigen al trnsito pblico, as como de las disposiciones legales y reglamentarias para prestar servicios de transporte de pasajeros, transporte remunerado de escolares y de carga, por calles y caminos. Lo anterior es sin perjuicio de la facultad del mdico del Departamento de Trnsito y Transporte Pblico Municipal para solicitar exmenes especiales para determinar la aptitud psquica del postulante.. Agrega el artculo 15 de la Ley N 18.290 que El Director del Departamento de Trnsito y Transporte Pblico Municipal deber rechazar, sealando la causal, solicitudes de licencia de postulantes que no cumplan con los requisitos establecidos. En el caso de solicitudes rechazadas para obtener licencia profesional, stas debern ser comunicadas al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones..
Para resguardar la informacin generada en los procesos de obtencin de licencias de conducir, el artculo 23 de la Ley de Trnsito confiere competencias a los departamentos de trnsito y transporte pblico municipales para conservar archivados todos los antecedentes requeridos para otorgar una licencia de conductor y toda modificacin que en ella se produzca. Asimismo, se archivarn los antecedentes en los casos que se rechace el otorgamiento de una licencia..
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3.2.- Normativa legal especial referida a enseanza y escuelas de conduccin.- La normativa legal vigente realiza una distincin entre la enseanza de las normas de trnsito y las escuelas de conductores. La primera est cargo del Ministerio de Educacin, el cual deber, segn dispone el artculo 30 de la Ley N 18.290, contemplar en los programas de los establecimientos de enseanza bsica y media del pas, entre sus actividades oficiales y permanentes, la enseanza de las disposiciones que regulan el trnsito, el uso de las vas pblicas y los medios de transportes..
Por su parte, la Ley faculta a las escuelas para conductores a impartir los conocimientos, destrezas y habilidades necesarias para la conduccin de los vehculos motorizados a que se refiere la respectiva licencia.. Distingue entre escuelas clase A (para conductores profesionales y no profesionales) y clase B (para postulantes de licencia no profesional o especial C).
Las de clase A tienen por finalidad lograr que los alumnos egresen con los conocimientos, destrezas y habilidades necesarias para la conduccin de vehculos motorizados de transporte pblico de pasajeros, de transporte remunerado de escolares y de transporte de carga, en forma responsable y segura., pudiendo determinar libremente los planes y programas que consideran adecuados para dar cumplimiento a ciertos objetivos bsicos establecidos en el artculo 33 de la Ley N 18.290.
Ahora bien, para efectos de poder obtener su reconocimiento oficial, las escuelas de conductores profesionales debern entregar a la autoridad regional de transporte correspondiente (secretara regional ministerial), los planes y programas que elaboren para cumplir los objetivos descritos en la propia Ley de Trnsito; debiendo especificar, adems, la infraestructura, equipamiento, elementos de docencia, calificaciones, ttulos, especialidades y experiencia del personal docente, y el lugar o los lugares donde funcionar la Escuela.. Dichos planes y programas podrn ser aceptados o rechazados por el Ministerio, establecindose un procedimiento de reclamacin en la Ley (Art. 34), pudiendo, asimismo, revocarse el reconocimiento (Art. 37). Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Sin perjuicio de lo sealado, las escuelas para conductores profesionales debern acreditar tener una pliza de seguros en favor de terceros por una cantidad no inferior a 1.000 unidades de fomento por vehculo, destinada a caucionar la debida indemnizacin de los daos y perjuicios que sus alumnos pudieren causar con stos, con motivo o en razn de la conduccin de vehculos motorizados por las vas pblicas, durante la realizacin de los cursos de conduccin que impartan.. Esta pliza tambin regir para las escuelas de conductores no profesionales. (Art. 35 inciso segundo).
Finalmente, en materia de fiscalizacin, el artculo 35 de la Ley N 18.290, en su inciso final, dispone que El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones al igual que los Directores de Trnsito de las comunas donde funcionen las escuelas de conductores profesionales, debern fiscalizar permanentemente que stas cumplan con los planes, programas, docencia, e infraestructura que determinaron su reconocimiento oficial, y la vigencia de la pliza de seguros.
Respecto de las escuelas clase B, la normativa actual slo dispone que Las municipalidades podrn autorizar a personas naturales o jurdicas para establecerlas, sin proporcionar una regulacin mayor. Por su parte, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones es el obligado a dictar normas para regular el funcionamiento de estas escuelas clase B; es decir, programas de estudio y entrenamiento, enseanza a impartir, requisitos para ejercer docencia en ellas, vehculos a utilizar, etc. (Art. 32).
3.3.- Consideraciones jurdicas del diseo institucional vigente.-
3.3.1.- Distincin de Funciones.- La Constitucin Poltica de la Repblica, dispone en el inciso primero de su artculo 24 que El gobierno y la administracin del Estado corresponden al Presidente de la Repblica, quien es el Jefe del Estado.. Por su parte, el artculo 33 de la Carta Fundamental dispone que Los Ministros de Estado son los colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la Repblica en el gobierno y administracin del Estado.. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Estas normas efectan una clara distincin entre dos tareas o funciones esenciales: la funcin de gobierno o poltica y la de administracin.
Lo anterior es ratificado, por ejemplo, en el artculo 111 de la Constitucin, el cual seala que El gobierno de cada regin reside en un intendente,, aadiendo el inciso segundo de la misma norma que La administracin superior de cada regin radicar en un gobierno regional 28 . Por su parte, el artculo 118 dispone en su parte inicial que La administracin local de cada comuna o agrupacin de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, 29 . Finalmente, y siempre en la esfera de la distribucin territorial del poder, el artculo 26 bis de la Carta Fundamental precisa que el gobierno y la administracin de los Territorios Especiales de Isla de Pascua y Archipilago Juan Fernndez se regir por estatutos especiales.
Si se analizan las Bases de la Institucionalidad establecidas en la Carta Fundamental, puede constatarse que la distincin sealada est tambin all reconocida. En efecto, el artculo 3 precisa que es la administracin del Estado (no la funcin de gobierno) la que ser funcional y territorialmente descentralizada o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley..
Asimismo, cuando en aquella se reconocen las competencias fiscalizadoras de la Contralora General de la Repblica, inciso primero del artculo 98, se seala que sta ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administracin., lo cual no hace sino precisar que los denominados actos de gobierno no pueden ser fiscalizados por el rgano autnomo sealado 30 .
28 Ello explica la existencia de intendencias y gobiernos regionales, rganos diferenciados. Mientras las primeras se encargan de las tareas de gobierno interior y su personal depende del Servicio del Gobierno Interior, dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica; los segundos tienen como tarea esencial la administracin superior de la regin, disponiendo de personalidad jurdica y planta de funcionarios propia. 29 En Chile al no descentralizarse la funcin de gobierno, no es posible sealar que existen gobiernos locales. 30 As por ejemplo, Contralora no puede fiscalizar el mrito de la decisin del Presidente de la Repblica de designar a una determinada persona como Ministro de Estado. Sobre el control de los actos polticos puede revisarse ZIGA URBINA, Francisco; Control Judicial de los Actos Polticos. Recurso de Proteccin Ante las Cuestiones Polticas; en Revista Ius et Praxis; Ao 14 N2; Pgs. 271-304. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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En consecuencia, debemos distinguir por un lado la funcin poltica o de gobierno y, por otro, la de administracin o administrativa.
La primera es aquella que determina las grandes directrices, las definiciones esenciales en materias de conduccin del Ejecutivo. El ordenamiento institucional la concentra en el Presidente de la Repblica, quien puede apoyarse en los Ministerios para cumplirla. Por su propia naturaleza corresponde ejercerla a directivos electos por la ciudadana (Presidente de la Repblica) o designados por ste y que sean de confianza poltico partidista (ministros de Estado, subsecretarios, intendentes, gobernadores, embajadores).
Por su parte, la funcin administrativa comprende la satisfaccin permanente de las necesidades corrientes de la poblacin de forma regular y continua. Si bien la Constitucin Poltica en los artculos 24 y 33 le confiere un rol en ella al Presidente de la Repblica y a los ministros de Estado; donde efectivamente se radica es en los servicios pblicos, en las empresas del Estado, en las universidades de propiedad de ste, en los gobiernos regionales y en las municipalidades. En definitiva, estos rganos aplican polticas definidas por otras instancias superiores.
Por otro lado, la Constitucin Poltica en su artculo 38 reconoce la existencia de una carrera funcionaria al interior de la administracin pblica. Uno de los elementos esenciales de sta es la estabilidad laboral de quienes forman parte de ella. Ello est reconocido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional 31 y tambin en el ordenamiento positivo. Precisamente, la Ley N 18.834, sobre Estatuto Administrativo, define en el literal f) de su artculo 3 la carrea funcionaria como un sistema integral de regulacin del empleo pblico, aplicable al personal titular de planta, fundado en la estabilidad en el empleo. Pues bien, dicha permanencia en el tiempo se justifica, entre otros fundamentos, en la necesidad de la continuidad de la funcin administrativa, por cuanto las necesidades y
31 La sentencia del Tribunal Constitucional Rol N 239/1996 dispone que La denominada carrera funcionaria en la administracin del Estado, que es un derecho fundamental de los funcionarios pblicos, implica para que sea operativa, segn lo dispone la propia Carta Fundamental, la estabilidad en la funcin o empleo; la promocin, es decir, la posibilidad de ir ascendiendo, grado a grado, en ese cursas honorium que es la carrera funcionaria, y que conlleva el derecho a que se respeten las reglas del ascenso; la calificacin en el desempeo de sus cargos, que hace posible la promocin; y la capacitacin y perfeccionamiento, que permiten un mejor desempeo en la funcin, una mejor calificacin funcionaria y la consecuencial posibilidad de promocin.. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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requerimientos de la poblacin son de carcter permanente. En este contexto, quienes no disponen de estabilidad son los directivos de confianza poltico partidista, toda vez que el sistema entiende que ellos son los encargados de determinar las grandes directrices de la gestin del Estado, en otras palabras, estn encargados de cumplir una funcin poltica o de gobierno. Esta funcin precisamente se ejerce segn directrices polticas, las cuales cambiarn en un sentido u otro dependiendo de los resultados electorales presidenciales.
Este diseo es recogido a su vez de una forma coherente en la Ley N 18.575, Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado 32 . Primeramente, su artculo 22 dispone que:
Los Ministerios son los rganos superiores de colaboracin del Presidente de la Repblica en las funciones de gobierno y administracin de sus respectivos sectores, los cuales corresponden a los campos especficos de actividades en que deben ejercer dichas funciones. Para tales efectos, debern proponer y evaluar las polticas y planes correspondientes, estudiar y proponer las normas aplicables a los sectores a su cargo, velar por el cumplimiento de las normas dictadas, asignar recursos y fiscalizar las actividades del respectivo sector. En circunstancias excepcionales, la ley podr encomendar alguna de las funciones sealadas en el inciso anterior a los servicios pblicos. Asimismo, en los casos calificados que determine la ley, un ministerio podr actuar como rgano administrativo de ejecucin. 33 .
En seguida, el inciso primero del artculo 28 de la misma ley seala que Los servicios pblicos son rganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. Estarn sometidos a la dependencia o
32 PANTOJA BAUZ, Rolando; La Organizacin Administrativa del Estado; Editorial Jurdica de Chile; Santiago; 1998; Pgs. 371 y ss. 33 El Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) es un servicio pblico que determina polticas pblicas en materia de gnero. Por su parte, el Instituto Nacional de Deportes (IND) determina las polticas deportivas, labor que no realiza el Ministerio Secretara General de Gobierno, que es precisamente aquel a travs del cual el IND se relaciona con el Presidente de la Repblica. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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supervigilancia del Presidente de la Repblica a travs de los respectivos Ministerios, cuyas polticas, planes y programas les corresponder aplicar, sin perjuicio de lo dispuesto en los Artculos 22, inciso tercero, y 30.
Cabe recordar que En su acepcin subjetiva, con el trmino Administracin se designa al conjunto organizado de las distintas oficinas, reparticiones, estructuras, empresas, por medio de las cuales el Estado ejerce funcin administrativa, a la que corrientemente se les llama servicios pblicos o simplemente servicios. 34
De lo citado precedentemente se desprende que:
Los ministerios son rganos encargados de determinar polticas (funcin de gobierno). Asimismo tambin pueden aplicar o implementar polticas pblicas ya definidas (funcin de administracin); Los ministerios dictan normas y, a la vez, pueden velar por el cumplimiento de stas fiscalizando el respectivo sector Los servicios pblicos son rganos ejecutores de polticas pblicas definidas en sede ministerial Los servicios pblicos slo de forma excepcional pueden establecer y definir grandes directrices y fijar polticas pblicas 35 .
Habida consideracin de todo lo anteriormente sealado, y en concordancia con disposiciones contempladas en nuestro ordenamiento institucional, podemos afirmar, a va de ejemplo, que la poltica en materia de seguridad ciudadana la establece el Ministerio del Interior y Seguridad Pblica; y la ejecucin de dicha poltica y el combate permanente a la delincuencia est a cargo de Carabineros de Chile y la Polica de Investigaciones.
34 AYLWIN AZCAR, Patricio y AZCAR BRNNER, Eduardo; Manual de Derecho Administrativo Universidad Nacional Andrs Bello; Santiago; 1996; Pg. 128. 35 PANTOJA BAUZ; op. cit.; Pgs. 377 y ss. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Por otro lado, las polticas de salud las determina el Ministerio del ramo, correspondindole a los Servicios de Salud y a las municipalidades, a travs de hospitales y consultorios, respectivamente, satisfacer las necesidades de la poblacin de manera regular y continua.
En otro mbito, las polticas educacionales las determina el Ministerio de Educacin, correspondindole a las municipalidades la atencin de alumnos en colegios pblicos y a la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas la entrega de beneficios, becas y raciones alimenticias en forma permanente. Por su parte, las universidades del Estado deben impartir educacin superior directamente a sus estudiantes.
A su turno, el Ministerio Secretara General de Gobierno estudia y determina posteriormente normas reglamentarias 36 que sern aplicables al sector comunicaciones; correspondindole a empresas del Estado como La Nacin o TVN la satisfaccin de las necesidades de informacin que pueda tener la ciudadana.
3.3.2.- Privados Prestadores de Servicios Pblicos.- Debe tenerse presente adems que existen caracteres que son comunes al servicio pblico. Se trata de los denominados elementos constitutivos que ste tiene y que son: Una necesidad pblica que se trata de satisfacer de manera regular y continua; Un personal que trabaja para la satisfaccin de esa necesidad pblica; Bienes o recursos financieros afectados a la satisfaccin de esa necesidad, y Un rgimen jurdico especial de derecho pblico 37 .
Sin embargo, en ocasiones, el servicio pblico propiamente tal es proporcionado por entidades privadas. Es comn que respecto de ciertas necesidades colectivas, el Estado procure su satisfaccin en concurrencia con particulares, a quienes permite ocuparse
36 Naturalmente que dichas disposiciones de rango legal el Ministerio Secretara General de Gobierno deber proponerlas para su aprobacin como leyes a ambas ramas del Congreso Nacional. 37 AYLWIN A. y AZCAR B.; op. cit.; pg, 133. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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tambin de atenderlas; 38 . Es lo que en doctrina se expresa como pasar del servicio pblico institucional a las denominadas obligaciones de servicio pblico 39 .
As por ejemplo, en el mbito de la conectividad, las autopistas urbanas son construidas, mantenidas y operadas por empresas concesionarias cuyos propiedad es ntegramente privada, correspondindole al Estado, a travs de Ministerio de Obras Pblicas, slo su fiscalizacin. En el mbito sanitario, existen empresas de propiedad mixta que otorgan el servicio de agua potable a la poblacin, correspondindole a la Superintendencia de Servicios Sanitarios la determinacin de tarifas y la fiscalizacin de la continuidad y calidad del servicio proporcionado. El transporte de superficie en la Regin Metropolitana de Santiago lo brindan las empresas operadoras del Transantiago y taxis, todos los cuales son entes jurdicos privados.
Del mismo modo, y de forma independiente al juicio que se tenga sobre el modo en que se realiza; las administradoras de fondos de pensiones proporcionan un servicio pblico, cual es , el manejo de los fondos previsionales de la poblacin. Ciertamente se trata de actividades desarrolladas por personas jurdicas de derecho privado, las cuales estn reguladas en sus diversas acciones por el Estado a travs de una Superintendencia 40 .
En el mbito de la educacin, ya sea bsica, secundaria o superior, son diversas las entidades privadas que prestan servicios de docencia. Ms an, de forma autnoma ellas efectan reconocimientos que tienen carcter oficial. As por ejemplo, un colegio particular acredita que una persona ha cursado la enseanza bsica y una universidad privada est facultada para entregar ttulos profesionales.
Estas actividades pblicas realizadas por particulares se someten a las normas propias del derecho pblico y, en ocasiones, a disposiciones propias del derecho privado. Es el caso de lo que la doctrina conoce como servicios pblicos concedidos.
38 bid..; pg, 129. 39 FERNNDEZ RODRGUEZ, Toms-Ramn; Del Servicio Pblico a la Liberalizacin Desde 1950 Hasta Hoy; en Revista de Administracin Pblica N 150; Madrid; 1999; Pgs. 68 y ss. 40 MARTNEZ LPEZ-MUIZ; Jos L.; Nuevo Sistema Conceptual; en Revista Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autnoma de Madrid N 3; Madrid; 1999; Pg. 150. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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stos operan en aquellos casos en los cuales un particular gestiona un servicio pblico en virtud de un encargo que para ello ha recibido del Estado. En estos casos el rgimen aplicable no es ntegramente de derecho pblico. Se busca asegurar la continuidad de las prestaciones, por lo que la relacin entre el concesionario y el ente pblico concedente es de derecho pblico. No obstante ello, quedan reas cubiertas por disposiciones propias del derecho privado. No debe olvidarse que para el prestador del servicio existe un legtimo inters lucrativo. As por ejemplo, la tarifa o comisin que cobra al usuario no slo financia los costos del servicio prestado, sino que tambin comprende una ganancia o utilidad para el prestador.
Del mismo modo, como los bienes y dineros de que el servicio se vale constituyen un patrimonio privado del concesionario, no les son aplicables las reglas especiales de las finanzas y contabilidad pblicas, sino que estn sujetos a las normas comunes de las empresas particulares. 41 . De igual manera, las personas que se desempean en estos servicios pblicos concedidos se rigen por disposiciones legales propias del derecho privado o comn. As, el concesionario se considera un agente pblico; sin embargo, sus empleados o dependientes no lo son. Finalmente, debe precisarse que, en ocasiones, el ordenamiento aplica disposiciones propias del derecho pblico a estos entes. Es el caso, por ejemplo, de leyes que establecen en su beneficio poderes o prerrogativas exorbitantes al derecho comn, como son las relativas a imposiciones de servidumbres administrativas y an de exportaciones en provecho de la adecuada explotacin del servicio. 42 .
A mayor abundamiento sobre la materia, se puede sealar que en el mbito de la transferencia de funciones estatales al sector privado podemos distinguir, al efecto, tres modelos diversos 43 :
41 AYLWIN A. y AZCAR B.; op. cit.; pg, 141. 42 bid; pg, 142. 43 ARSTICA MALDONADO, Ivn; Transferencia de Funciones Estatales al Sector Privado en Tres Contratos Administrativos: Concesin de Servicio Pblico, Externalizacin y Sociedad; en Revista de Derecho Pblico; Valdivia; 1994; Pgs. 143 y ss. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Concesin de servicio pblico: es aquel acuerdo de voluntades en que convergen un ente pblico de la administracin del Estado y, por otro lado, una determinada persona privada, natural o jurdica (concesionario), cuyo objeto consiste en que aqul transfiere a sta la ejecucin de las prestaciones necesarias para la satisfaccin de una necesidad pblica. As, un ente privado se encargar de una tarea propia de la administracin. Esta figura es recogida en el artculo 37 de la Ley N 18.575, Orgnica Constitucional sobre Bases Generales de la Administracin del Estado, norma que dispone que Los servicios pblicos podrn encomendar la ejecucin de acciones y entregar la administracin de establecimientos o bienes de su propiedad, a las Municipalidades o a entidades de derecho privado, previa autorizacin otorgada por ley y mediante la celebracin de contratos, en los cuales deber asegurarse el cumplimiento de los objetivos del servicio y el debido resguardo del patrimonio del Estado..
A este respecto, es pertinente considerar que el constituyente reserv ciertas materias a la regulacin de normas de rango legal (reserva de ley). Es as como el artculo 63 en su numeral 14) dispone que Slo son materias de ley: 14) Las dems que la Constitucin seale como leyes de iniciativa exclusiva del Presidente de la Repblica;.
Por su parte, el inciso cuarto del artculo 65 de la Carta Fundamental ordena que Corresponder, asimismo, al Presidente de la Repblica la iniciativa exclusiva para: 2.- Crear nuevos servicios pblicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autnomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones;.
En otras palabras, slo la ley puede crear personas jurdicas de derecho pblico, como tambin los rganos que integran dichas entidades. A esos sujetos la ley les asigna funciones (fines: satisfacer necesidades pblicas) y a estos rganos la ley les confiere atribuciones (medios: potestades). En ese orden de ideas es dable reiterar que el contrato de que se trata slo puede recaer en dichas funciones, y ello ser admisible siempre y cuando el servicio sea susceptible de ser traspasado a terceros y no est impuesta la prestacin en exclusiva por entidades pblicas.. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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As, puede concluirse que el contrato de concesin no puede tener por objeto trasladar al sector privado las atribuciones que se radican por ley en los rganos administrativos. Y como en tales casos la administracin no se desprende de sus potestades, conserva por lo tanto sus facultades normativas para organizar y controlar el desarrollo normal en la ejecucin del servicio concedido, de suerte tal que mantendr un poder de direccin encaminado a fijar las reglas de funcionamiento que sean pertinentes y un poder de tuicin o supervigilancia sobre el concesionario. 44 .
En caso alguno la concesin puede suponer la sustitucin completa de la administracin, dado que el concesionario slo puede realizar acciones especficas y concretas.
Externalizacin administrativa: es lo que comnmente algunos denominan tercerizacin o outsourcing. As, las entidades de la administracin contratan a otras organizaciones para que les brinden servicios que no son propios de su giro o actividad. La diferencia sustantiva con la concesin es que esta ltima comprende acciones propias de la institucin, es decir, de su giro habitual.
Contrato de sociedad: se trata de conformar una nueva entidad, por parte de la administracin, para desarrollar actividades empresariales. Es lo que se denomina el Estado empresario.
3.4.- Coherencia de diseo institucional con situacin existente.- En el caso de la funcin de otorgamiento de licencias de conductor y capacitacin entregada a los futuros conductores de vehculos motorizados, el diseo institucional descrito opera de forma coherente.
En efecto, existe un Ministerio, el de Transportes y Telecomunicaciones que, tal cual seala la Ley N 18.575, propone y evala las polticas y planes correspondientes ; a la vez que se dedica a estudiar y proponer las normas aplicables a los sectores a su cargo, velar por el cumplimiento de las normas dictadas, y fiscalizar las actividades del
44 bid.; Pg. 149 Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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respectivo sector.. En funcin de ello, efecta estudios acerca de la accidentabilidad en el trnsito pblico, confecciona estadsticas y propone normas; las cuales, si son de rango legal, debern someterse a la aprobacin del Congreso Nacional en el ejercicio de la funcin legislativa. Por su parte, las de rango reglamentario, sern propuestas al Presidente de la Repblica para la dictacin de decretos supremos. En lo referido a la tarea de velar por el cumplimiento de dichas normas, ya se seal que el Ministerio puede conceder, suspender o revocar el proceso de otorgamiento de licencias de conducir que realizan las municipalidades. Asimismo, determina las normas a las cuales deben ceirse en su accionar las escuelas de conductores profesionales y fiscaliza su accionar, pudiendo quitarles el reconocimiento que previamente se les ha otorgado. Todas las tareas sealadas obedecen al ejercicio de la funcin de gobierno o poltica, por parte de la sealada secretara de Estado.
A su vez, las Municipalidades, como rganos que cumplen funcin administrativa, se encargan de forma permanente de la atencin de los ciudadanos que requieren obtener o renovar sus licencias de conducir. No determinan normas ni fijan polticas, reservndose dicha tarea al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.
Finalmente, el tercer actor actualmente involucrado en el proceso -las escuelas de conductores- constituye un ente privado que presta o cumple una funcin o servicio pblico. Sin embargo, no es libre en dicho accionar, sino que, como se seal, est sujeto a normas determinadas por el Ministerio del ramo y es permanentemente fiscalizado en su accionar.
4.- ANLISIS DEL DISEO INSTITUCIONAL PROPUESTO.-
Se ha propuesto crear una Agencia cuyo fin sera realizar la evaluacin prctica de aquellas personas que deseen obtener Licencia de Conducir y, por otra parte determinar estndares de conduccin de vehculos motorizados.
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Esta entidad tendra como misin desarrollar, fijar y aplicar un Examen Nacional de Conduccin de vehculos motorizados. Dicho examen comprender una parte prctica y otra terica. Se facultara a la Agencia a cobrar por la aplicacin del examen sealado (lo que permitira su autofinanciacin), debiendo llevar un registro pblico de resultados de escuelas de conduccin y de resultados de instructores. Junto a lo anterior, la agencia se encargara de capacitar y certificar a los instructores de conduccin, tanto de la parte prctica como terica, debiendo definir planes y programas que se utilizarn en la capacitacin de conductores y los materiales de enseanza. Otra competencia que se le asignara es la supervisin de las escuelas de conduccin y de los instructores.
Se propone su conformacin jurdica, idealmente, como una corporacin de derecho privado.
Inicialmente, y en consideracin a todos los elementos sealados precedentemente en el presente Informe, las tareas que asumira esta organizacin son propias del desempeo de la funcin administrativa, es decir, dicen relacin con la satisfaccin permanente de necesidades corrientes de la poblacin. En caso alguno esta entidad desempeara funciones de gobierno o polticas, las cuales, en el mbito en anlisis, corresponden al Presidente de la Repblica y al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. En tal sentido, en este preciso mbito, la propuesta no genera dificultades de constitucionalidad.
En la actualidad, las tareas que desempeara la Agencia a crear son desarrolladas, en parte, por algunas municipalidades del pas (aplicacin del examen para futuros conductores). Asimismo, otras tareas hoy las desempea directamente el Ministerio sealado (fiscalizacin escuelas de conductores).
Sobre lo primero, que significa trasladar o quitar una competencia hoy radicada en municipalidades, debe considerarse que ello implica, desde el punto de vista competencial, radicar en un rgano del nivel central (futura Agencia) algo que en la actualidad se encuentra descentralizado (municipalidades). Por tanto, desde la perspectiva de la distribucin territorial de las funciones y atribuciones de los rganos de la administracin Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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del Estado la propuesta considerara una tendencia centralista. En todo caso, jurdicamente no existen disposiciones constitucionales que impidan centralizar una competencia hoy descentralizada, en la medida que se hagan las modificaciones legales correspondientes.
Ahora bien, en lo referido a la naturaleza jurdica de la nueva entidad que se propone, sta debe analizarse con detencin.
Por una parte, ya se ha sealado que las tareas administrativas no estn exclusivamente reservadas a los rganos de la administracin del Estado. Se han mencionado ejemplos de organismos de propiedad y naturaleza privada que desarrollan la tarea de satisfacer las necesidades corrientes de la poblacin en pro del bien comn y bajo la supervisin de un rgano del Estado. As, tenemos organizaciones privadas que desempean tareas pblicas.
No obstante, lo que se propone no es encomendar las competencias sealadas en materia de trnsito pblico a una entidad privada completamente ajena al Estado o ya existente. Lo que se desea es crear, por parte del Estado, una entidad de naturaleza privada que desempee esta funcin pblica.
Al respecto, lo primero que debe precisarse es si se trata de una entidad con o sin fines de lucro. Si se tratara del primer caso, estaramos en presencia de la creacin de una empresa del Estado. En virtud de lo dispuesto en el inciso segundo del artculo 19 N 21 de la Constitucin Poltica El Estado y sus organismos podrn desarrollar actividades empresariales o participar en ellas slo si una ley de qurum calificado los autoriza. En tal caso, esas actividades estarn sometidas a la legislacin comn aplicable a los particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deber ser, asimismo, de qurum calificado.. Por tanto, para materializar esta idea debera remitirse al Congreso Nacional un proyecto de ley, el cual dispondra la creacin de esta empresa, iniciativa legal que debera aprobarse, tanto en el Senado como en la Cmara de Diputados, por la mayora absoluta de los parlamentarios en ejercicio.
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Naturalmente que sta no parece la alternativa ms adecuada, por cuanto el giro que desarrollara la organizacin o agencia a crear no es propiamente empresarial.
Por consiguiente, dejando de lado la alternativa empresarial, la cual s es jurdicamente viable; corresponde analizar la creacin de una agencia privada sin fines de lucro.
Al respecto, debe sealarse que en nuestro ordenamiento existen diversos tipos de personas jurdicas de derecho privado sin fines de lucro. Es el caso, por ejemplo, de las organizaciones comunitarias territoriales y funcionales, las organizaciones deportivas, las asociaciones gremiales, las organizaciones sindicales, etc. Sin embargo, por su propia naturaleza y objetivos especficos, cada una de las entidades mencionadas sealadas debe jurdicamente descartarse.
Por tanto, las nicas alternativas susceptibles de analizarse son constituir una corporacin o una fundacin de derecho privado. Ambos tipos de organizaciones son, en su esencia, entidades que no persiguen fines de lucro.
Una corporacin, o asociacin como se puede denominar tambin a partir de la entrada en vigencia en los prximos das de las normas del Cdigo Civil modificadas por la Ley N 20.500 sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica; se forma por una reunin de personas en torno a objetivos de inters comn a los asociados.
Por su parte, el mismo artculo 545 del Cdigo Civil dispone que una fundacin se conforma mediante la afectacin de bienes a un fin determinado de inters general.. Esta alternativa debera descartarse por cuanto habra que contar con un patrimonio inicial, el cual sera destinado al fin pblico buscado por la agencia a constituir. Ms propio con el objetivo a lograr sera la conformacin de una corporacin.
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En cuanto al proceso constitutivo, la futura corporacin debera crearse en dos momentos diversos 45 . Inicialmente, debera una ley autorizar al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, junto a otra entidad, a constituir una corporacin. Esto por cuanto los rganos del Estado se rigen en su accionar por el principio de legalidad; es decir, slo pueden realizar aquello para lo cual estn expresamente facultados por una norma de rango legal. Ello en virtud de lo establecido en el artculo 7 de la Constitucin Poltica, norma que dispone que: Los rganos del Estado actan vlidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley. Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitucin o las leyes. Todo acto en contravencin a este artculo es nulo y originar las responsabilidades y sanciones que la ley seale..
Lo sealado es necesario porque, en la actualidad, no existe una disposicin de rango legal que faculte al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones a crear una corporacin con los fines ya sealados anteriormente.
Sobre el particular, existen en nuestra legislacin antecedentes de haberse utilizado el procedimiento sealado. As por ejemplo, el artculo nico de la Ley N 19.255 46 , en la parte pertinente, facult al Servicio Nacional de Turismo para: Integrar y participar en la formacin y constitucin de corporaciones de derecho privado, sin fines de lucro, cuya finalidad fundamental sea la promocin turstica de Chile en el extranjero. Del mismo modo, el Servicio estar facultado para participar en la disolucin y liquidacin de las entidades de las que forme parte, con arreglo a los estatutos de estas ltimas.
45 Para crear una corporacin de derecho pblico se requiere slo de la dictacin de una ley. No es necesario un acto constitutivo posterior.- As por ejemplo, para la creacin de la corporacin de derecho pblico denominada Municipalidad de Alto Hospicio bast la dictacin de la Ley N19.943, que cre la Comuna de Alto Hospicio en la Regin de Tarapac. No fue necesario reducir a escritura pblica un acto constitutivo. 46 Publicada en el Diario Oficial el 2 de noviembre de 1993. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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El Servicio, por intermedio de su Director Nacional o a travs de representantes debidamente facultados por l, podr participar en los rganos de direccin y de administracin que establezcan los estatutos de tales entidades, en cargos que no podrn ser remunerados, y efectuar aportes ordinarios o extraordinarios de acuerdo a los recursos que anualmente se contemplen en su presupuesto para tales efectos. Los recursos extraordinarios que anualmente aporte el Servicio a tales corporaciones slo podrn destinarse a solventar programas y proyectos especficos de promocin turstica, en los cuales se podrn incluir todos los gastos operacionales que se deriven de los mismos. Los recursos extraordinarios que aporte el Servicio no podrn ser asignados a financiar gastos administrativos ordinarios de las corporaciones, tales como remuneraciones de personal, arriendos de dependencias u otros similares.".
Una vez lograda la autorizacin legal sealada, correspondera la conformacin de la corporacin propiamente tal. Por tratarse de una corporacin de derecho privado debera someterse al procedimiento contenido en el Ttulo XXIII del Libro I del Cdigo Civil (arts. 545 y ss.). As, la corporacin deber constituirse mediante instrumento privado reducido a escritura pblica. Dicho instrumento privado deber ser firmado por todos los partcipes del acto constitutivo. Deber contener, adems, el acta de constitucin de la corporacin y los estatutos por los cuales ha de regirse 47 .
Es importante tener presente que, en consideracin a la fecha en que sucedera este proceso, la conformacin de esta nueva corporacin (Agencia) debera ceirse a las nuevas normas dispuestas en el Cdigo Civil para la obtencin de personalidad jurdica. Ello, entre otras novedades, significa que la tramitacin respectiva se realizara ante la secretara municipal de la municipalidad de la comuna en donde se vaya a domiciliar la corporacin y no en el Ministerio de Justicia.
Ahora bien, y tal cual seala el inciso tercero del artculo 545 del Cdigo Civil, para la conformacin de una corporacin se requiere de una reunin de personas. Ello
47 LYON PUELMA, Alberto, Teora de la Personalidad: Personas Naturales, Personas Jurdicas; Ediciones Universidad Catlica; Santiago; 1993; Pgs. 220 y ss. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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implica que por s solo el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones no podra constituirla; sino que requerira de, a lo menos, otra entidad. Al respecto, debe precisarse que la Constitucin Poltica, en su artculo 19 N 15, el cual reconoce el ejercicio del derecho de asociacin, no precisa un nmero mnimo de personas para poder conformar una persona jurdica. Igual cosa sucede con el artculo 22.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos 48 y el artculo 16.1 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos 49 . No obstante ello, la doctrina ha establecido que All donde no hay provisin normativa en relacin con esta cuestin, la doctrina se inclina en favor de que, al menos, haya dos socios, o bien se aplica la mxima del Derecho Romano tria faciunt collegium. 50 .
En el ejemplo ya sealado, la norma legal facult a Sernatur a Integrar y participar en la formacin y constitucin de corporaciones de derecho privado; lo que se tradujo en la constitucin de la Corporacin de Promocin de Turismo (CPT). En esta entidad participaron diversas personas jurdicas de derecho privado vinculadas al mbito turstico 51 .
Por lo tanto, en relacin con el asunto objeto del presente Informe, deber definirse, antes de la redaccin del proyecto de ley respectivo, si al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones lo acompaarn en el proceso de conformacin de la corporacin o Agencia entidades privadas y/o pblicas 52 .(por ejemplo, otros servicios pblicos u organismos estatales, entidades privadas, universidades, etc.) Ello es imprescindible, por cuanto, de adoptarse la decisin de que participar otra entidad que forme parte de la administracin del Estado, se requerir asimismo facultarla para ello en el respectivo
48 Toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras, . 49 Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente . 50 LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, Enrique, El Derecho de Asociacin; Tecnos; Madrid; 1996; Pg. 123. 51 La Corporacin de Promocin de Turismo comprenda una Asamblea General (mxima autoridad de la Corporacin); un Directorio de 15 miembros socios (velaba por el cumplimento de las polticas generales, planes de accin y de administracin), y un Comit Ejecutivo (preparaba los programas anuales y los someta a la aprobacin del Directorio, preparaba el presupuesto anual y supervisaba la accin ejecutiva y operacional de la Corporacin). SERNATUR estaba presente en las mximas autoridades de la CPT, a travs de su Director que a su vez, es era Presidente del Directorio y representante legal de la Corporacin. 52 El fisco, como persona jurdica, es titular del ejercicio del derecho de asociacin consagrado en el artculo 19 N 15 de la Constitucin Poltica. Sin embargo, en virtud de lo estatuido en el artculo 7 de la Carta Fundamental (que forma parte de las Bases de la Institucionalidad), debe existir una habilitacin legal para que ello se materialice. Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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cuerpo legal. Esto por aplicacin del principio de legalidad sealado y analizado anteriormente.
En cuanto a otros elementos contemplados en la propuesta, tales como la aplicacin de normas de derecho privado a quienes se vayan a desempear en la futura Agencia, debe sealarse que ello s es posible. En la actualidad existen rganos de la administracin, creados bajo el imperio del actual texto constitucional, cuyos funcionarios se rigen por las normas contenidas en el Cdigo del Trabajo. Es el caso, por ejemplo, del Servicio Nacional de la Discapacidad. Ello no obsta, adems, a que las personas que se desempean en dichas entidades tengan responsabilidad administrativa. Ahora bien, en consideracin a las dimensiones de las plantas de funcionarios de los distintos ministerios y servicios, hoy son muchos ms los funcionarios que no gozan de estabilidad funcionaria. Es el caso de personas vinculadas a contrata o contratadas sobre la base de honorarios, cuyos vnculos laborales pueden ser terminados en cualquier momento de manera simple y sin mayores costos adicionales. De all que la flexibilidad buscada no necesariamente est condicionada a la regulacin laboral del personal de la futura agencia va Cdigo del Trabajo.
Ahora bien, en lo referido a la bsqueda de evitar otras rigideces propias del sector pblico, como son aquellas normas relativas a control presupuestario, debe concluirse que ellas son aplicables a la agencia a crear. Es as como, en virtud de disposiciones constitucionales, es procedente la fiscalizacin y control de la Contralora General de la Repblica, en lo concerniente a los recursos que dicha entidad maneje que sean de origen pblico53. Este sera el caso, por ejemplo, de aquello que a la agencia le corresponda anualmente de acuerdo con las normas de la respectiva Ley de Presupuestos del sector pblico54.
53 El inciso primero del artculo 98 de la Carta Fundamental dispone que Un organismo autnomo con el nombre de Contralora General de la Repblica ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administracin, fiscalizar el ingreso y la inversin de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los dems organismos y servicios que determinen las leyes; examinar y juzgar las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades; llevar la contabilidad general de la Nacin, y desempear las dems funciones que le encomiende la ley orgnica constitucional respectiva.. 54 En la definicin previa de su presupuesto debern participar tanto el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones como la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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5.- CONCLUSIONES.-
Conforme a las consideraciones y antecedentes jurdicos expuestos precedentemente sobre la materia analizada en el presente Informe, se puede concluir lo siguiente:
A travs de una norma de rango legal (proyecto de ley), es jurdicamente posible radicar competencias, que hoy estn asignadas al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y a Municipalidades, a un nuevo rgano.
El nuevo rgano a crear puede adoptar diversas modalidades, siendo la ms natural y propia la creacin, por va legal, de un servicio pblico.
Tambin es jurdicamente posible que sea una corporacin de derecho privado la que asuma las funciones y atribuciones referidas a obtencin de licencias de conducir y formacin de futuros conductores, como asimismo fijar y definir estndares de conduccin en el pas
Dicha corporacin de derecho privado requiere de dos momentos para su constitucin: una ley que habilite, a lo menos, al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones a constituir o participar en entidades de este tipo precisando sus fines y objetivos; y un acto constitutivo en el que participen el Ministerio sealado y las otras entidades convocadas.
Si en la integracin o constitucin de la corporacin participar uno o ms rganos de la administracin del Estado, adicional al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, se debern introducir las modificaciones legales pertinentes que lo habiliten para ello.
La creacin de una corporacin de derecho privado no conforma, en caso alguno, la figura jurdica de servicio pblico concedido, por cuanto se trata de una institucin de derecho Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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privado que ser creada a partir de una ley y posteriores acciones de, a lo menos, una institucin que forma parte de la administracin del Estado (Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones). Tampoco se configura una concesin de servicio pblico, una externalizacin o contrato de sociedad. Ello es muy importante pues la entidad a crear s podra ejercer potestades pblicas.
La Agencia o corporacin a crear no sera formalmente un servicio pblico; sin embargo, en el fondo cumplira con todos los elementos sustantivos que definen a tales entidades.
El personal de la futura corporacin podr ser regido por las disposiciones comunes del sector privado en lo laboral (Cdigo del Trabajo).
No es posible excluir ntegramente a la futura Agencia de la aplicacin de las normas que rigen el accionar financiero de la Administracin del Estado por cuanto estar vinculada a recursos de origen pblico.
Santiago, marzo de 2012
Rodrigo Cabello Moscoso Abogado Anlisis Econmico y Diseo de un Sistema de Evaluacin de Conocimientos Prcticos de Postulantes a Licencias de Conductor Clases B y C Informe Final Milton Bertin Jones Ingeniero Civil
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Tambin existe el reporte del proyecto ROSE25, el que se incluye a pesar de no ser estrictamente el tema de este reporte, pero que ser de utilidad para otras actividades de la CONASET.
Inventory and Compiling of an European Good Practice guide on road safety education targeted at young people: http://ec.europa.eu/transport/road_safety/pdf/projects/rose-25.pdf