2008 - Ziccardi - Las Políticas Sociales de La Ciudad Del Siglo XXI

Las polticas
sociales de la
ciudad del siglo
XXI
Alicia Ziccardi
AIca Zccard
Nnguna parte Je esta puhlcacon, ncluJo el Jseo general y la cuherta, pueJe ser copaJa,
reproJucJa, almacenaJa o transmtJa Je nnguna jorma, n por nngun meJo, sea este electrco,
qumco, mecanco, optco, grahacon, jotocopa, o cualquer otro, sn la preva autorzacon escrta
Je los ttulares Jel copyrght.
Posgrado XW05}2258}00000
2
Las polLicas sociales de la ciudad del siglo XXl
ndce de contendox
1ntroduccn 5
1 PrncgaIex nterrogantex xobre Iax goItcax xocaIex 7
1.1 Qu es la cuestin social? 7
1.2 Qu son las polticas sociales? 8
1.3 Cul es el nuevo contexto en el que operan las polticas sociales? 10
2 La tranxcn demogrIca Iox cambox en Ia extructura
IamIar
12
2.1 El intenso proceso de urbanizacin 12
2.2 El envejecimiento de la poblacin 14
2.3 Las migraciones internacionales 15
2.4 Las transformaciones de la estructura familiar 17
3 EI emgIeo urbano Ia nueva cuextn xocaI 19
3.1 Desempleo, precariedad laboral e informalidad 19
3.2 Creciente participacin de las mujeres en el mercado de trabajo ur-
bano
24
3.3 Dbil integracin econmica y social de la juventud 25
3.4 El agravio social del trabajo infantil 27
4 La gobreza urbana 29
5 Lax grctcax de excIuxn xocaI 33
Lax dmenxonex de Ia dexguaIdad 36
7 Lox eIectox urbanox de Ia cuextn xocaI 39
7.1 La segmentacin social y la segregacin urbana 40
7.2 La inequidad en el acceso a los servicios y equipamientos urbanos 43
7.3 La inseguridad y violencia urbana 47
7.4 La vulnerabilidad social y espacial 48
7.5 La ciudad multicultural y la discriminacin social 49
8 La cudad Ia conxtruccn de cudadana 52
8.1 Construccin y expansin de la ciudadana social 52
8.2 Los nuevos intermediarios sociales 56
9 Lax goItcax xocaIex Iox Gobernox IocaIex 61
9.1 La organizacin poltico-administrativa 62
9.2 Los lmites de los procesos de descentralizacin 63
9.3 Las competencias y capacidades de los Gobiernos locales 64
1 Lax goItcax xocaIex Ia gartcgacn cudadana deI
mbto IocaI
66
3
10.1 Los fundamentos de la participacin ciudadana 66
10.2 Las funciones y los tipos de participacin ciudadana 69
10.3 Los espacios de la participacin ciudadana 73
10.4 Los instrumentos o mecanismos de participacin ciudadana 75
BbIograIa 80
4
1ntroduccn
El propsiIo de esIe mdulo es presenIar las polIicas sociales de las ciu-
dades del siglo XXI, es decir, aquellas polIicas publicas desIinadas a
aIender la "cuesIin social". Los principales relerenIes empricos de esIe
Irabajo sern las ciudades de la regin laIinoamericana, en la ulIima d-
cada. Sin embargo, dado que esIe Iema ha sido esIudiado en prolundi-
dad en el conIexIo de las ciudades europeas, se inIenIar olrecer
elemenIos que permiIan conlronIar ambas realidades, con la inIencin
de senalar los problemas comparIidos o dilerenIes.
La esIrucIura de esIe mdulo esI compuesIa por diez punIos bsicos,
donde se presenIarn dilerenIes rellexiones concepIuales, los principales
daIos de los diagnsIicos disponibles y algunas experiencias o casos de
polIicas y programas sociales que puedan conIribuir a ejemplilicar
los Iemas IraIados y, a parIir de ello, generar el debaIe.
1. Abordar los Ires principales inIerroganIes que organizan esIe Irabajo y
que hacen relerencia a la cuesIin social, a las denominadas polIicas so-
ciales y al nuevo conIexIo en el que operan las mismas.
2. Exponer los rasgos cenIrales del proceso de la Iransicin demogrlica,
parIicularmenIe, el envejecimienIo y las migraciones inIernacionales, as
como los cambios en la esIrucIura lamiliar y en los papeles que juegan
sus miembros, porque esIos procesos generan problemas sociales de na-
Iuraleza dilerenIe a los del pasado, los cuales deben ser incorporados a
las polIicas sociales.
3. FresenIar la principales caracIersIicas del Iema urbano como uno de
los principales nucleos de la cuesIin social, con parIicular aIencin en:
el desempleo, la precariedad laboral y la inlormalidad, la crecienIe parIi-
cipacin de las mujeres y la dbil inIegracin de los jvenes al mercado
de Irabajo, asimismo, se hace relerencia a las lormas de Irabajo inlanIil
que exisIen en nuesIras ciudades, las cuales consIiIuyen un agra-
vio social.
4. FunIualizar las causas y la magniIud de la pobreza urbana, procesos
que senalan parIicularmenIe a la cuesIin social en las ciudades laIinoa-
mericanas.
S. InIroducir los procesos de exclusin social, porque aluden a lenme-
nos cualiIaIivamenIe dilerenIes a la pobreza econmica relacionados con
las prcIicas de discriminacin (Inica, por gnero, lugar de residencia,
eIc.) y con los elecIos negaIivos que genera en la calidad de vida la crisis
de los regmenes de bienesIar social.
o. Enmarcar esIas siIuaciones de pobreza urbana y exclusin social en el
marco de las prolundas desigualdades econmicas, sociales y IerriIoriales
que presenIan las ciudades laIinoamericanas.
5
7. Foner parIicular aIencin a los elecIos que generan Iodos esIos proce-
sos en el espacio urbano y, en parIicular, la relacin que exisIe enIre la
segmenIacin social y la crecienIe inequidad en el acceso a los servicios
y equipamienIos, los elevados niveles de inseguridad y violencia urbana,
los vnculos enIre vulnerabilidad social y espacial, y los lmiIes que en-
lrenIa la ciudadana mulIiculIural.
8. Analizar las relaciones que exisIen enIre la ciudad y el ejercicio de los
derechos sociales, los procesos que dieron origen a una ciudadana seg-
menIada lrenIe a los acIuales procesos de consIruccin y expansin de la
ciudadana y la aparicin de nuevos inIermediarios sociales en el conIex-
Io de la democraIizacin del Gobierno de las ciudades.
. DiscuIir el papel de los Gobiernos locales en los procesos de diseno y
gesIin de las polIicas sociales, considerando las parIicularidades de las
lormas de organizacin polIico insIiIucional en las que acIuan,
los alcances de los procesos de descenIralizacin en dilerenIes conIexIos
nacionales y las limiIadas capacidades insIiIucionales para generar una
accin publica social innovadora y democrIica.
10. EinalmenIe, inIroducir la parIicipacin ciudadana como componenIe
cenIral de los procesos de diseno, gesIin y evaluacin de las polIicas so-
ciales del mbiIo local, idenIilicando los lundamenIos, los espacios y
los insIrumenIos que garanIizan la inclusin de la ciudadana en las de-
cisiones publicas, a lin de avanzar en la consIruccin de una democracia
parIicipaIiva.

1. PrncgaIex nterrogantex xobre Iax goItcax xocaIex
Tres son los principales inIerroganIes que pueden conIribuir a compren-
der el papel que juegan las polIicas sociales en el inIerior de las polIicas
publicas:
Qu es la cuesIin social7
Qu son las polIicas sociales7
Cul es el conIexIo donde operan acIualmenIe las polIicas sociales7
1.1. Qu ex Ia cuextn xocaI?
La cuestin social surge como Ial a linales del siglo XIX cuando el capiIa-
lismo comenzaba a ceder anIe las luchas proIagonizadas por las primeras
organizaciones sindicales para mejorar su salario y las psimas condicio-
nes que prevalecan en el espacio de la produccin (la lbrica) y de la ha-
biIacin. El liberalismo haba colocado en los individuos la capacidad de
resolver su propia supervivencia propugnando la absIencin del EsIado y
reservando la aIencin de la pobreza a las insIiIuciones de benelicencia
o caridad. Fero la consIiIucin de los esIados nacionales, la dilerencia-
cin de la sociedad en clases, la creacin de una insIiIucionalidad guber-
namenIal burocrIica y el germen del esIado benelacIor que asume la
responsabilidad de proveer bienes y servicios bsicos al conjunIo
de la poblacin, sern los principales rasgos de una relacin esIado-so-
ciedad, que linalmenIe se consolida despus de la Segunda Guerra Mun-
dial. Es enIonces cuando se desarrollan el esIado de bienesIar y la
cuesIin social que "incluida en la agenda gubernamenIal" susIenIa
la necesidad de disenar e implemenIar polIicas sociales.
Tres dcadas despus, las Iranslormaciones de los disIinIos regmenes so-
ciales de bienesIar, como consecuencia de la crisis liscal del esIado y la
aplicacin de polIicas econmicas neoliberales en un mundo globaliza-
do, redelinen la cuesIin social y la lorma de asumir sus cosIes social-
menIe. For lo IanIo, cabe pregunIarse ahora, qu es lo que caracIeriza a
la cuesIin social de la ciudad del siglo XXI7
Responder a esIa pregunIa obliga a considerar los elecIos del proceso por
el cual se desmanIela la denominada "sociedad salarial", es decir, la socie-
dad susIenIada en el Irabajo asalariado propio de la indusIria manulacIu-
rera. En adelanIe, las relaciones laborales esIn marcadas por la
precariedad e inlormalidad, principales rasgos del mercado de Irabajo.
Vinculados a esIos procesos, se produce un incremenIo de la pobreza ur-
bana y desigualdad social, as como nuevas prcIicas sociales discrimina-
Iorias sobre las clases populares principalmenIe.
FrecisamenIe, las rellexiones conIenidas en esIe mdulo observan la
cuesIin social desde la perspecIiva del mbiIo local. Reconociendo in-
cluso que en las ciudades acIuan dilerenIes mbiIos de Gobierno
7
(nacional, regional, provincial o esIaIal), el principal objeIivo de esIe
mdulo es abordar aquellas cuesIiones sociales que esIn presenIes en el
diseno y en las acIuaciones de las insIiIuciones del Gobierno local, las
cuales lorman parIe de las llamadas "polIicas sociales urbanas".
For oIra parIe, en la ciudad la cuesIin social aIiende dilerenIes clienIe-
las o grupos sociales (asalariados, pobres, mujeres, ninos, jvenes, ancia-
nos, discapaciIados, enlermos de sida) e incide en muy variados procesos
de la vida social a lin de conIrarresIar procesos como: el acceso dileren-
cial a la educacin y la salud, las condiciones de precariedad e inlormali-
dad en el empleo, la lorma de perIenencia a sisIemas de seguridad social,
la vulnerabilidad social y IerriIorial, la violencia e inseguridad, la cons-
Iruccin y expansin de la ciudadana, y la susIenIabilidad ambienIal.
Todas sIas son cuesIiones que dan origen a lormas de inIervencin o
parIicipacin de insIiIuciones gubernamenIales que suelen cumplir una
luncin redisIribuIiva al garanIizar el acceso a bienes y servicios bsicos
independienIemenIe de la capacidad de apropiacin de bienes que Ien-
gan los individuos en el mercado.
1.2. Qu xon Iax goItcax xocaIex?
Las polticas pblicas son las lormas de inIervencin y}o programas
de accin de una auIoridad invesIida de poder publico y de legiIi-
midad gubernamenIal a la que corresponde dar las soluciones es-
peclicas para aIender dilerenIes asunIos publicos (Lahera, 2002).
DuranIe mucho Iiempo, el carcIer publico de las polIicas esIuvo conli-
nado al mbiIo esIaIal o gubernamenIal, en la acIualidad, sin embargo,
se acepIa que lo publico es un espacio en el que parIicipan dileren-
Ies ciudadanos y acIores perIenecienIes a organizaciones no guberna-
menIales, sociales, cvicas, prolesionales.
Los mbiIos de Gobierno cenIral o lederal, esIaIal o provincial y munici-
pal o local son los principales encargados de implemenIar las polIi-
cas publicas, pero sIas implican dilerenIes eIapas necesariamenIe
consecuIivas "diseo, operacin o gestin, seguimiento y evaluacin" en
las cuales pueden parIicipar oIros acIores.
Las llamadas polticas sociales son aquellas polIicas publicas que
Iienen como principal objeIivo crear condiciones de equidad so-
cial, as como promover y garanIizar el ejercicio de los derechos
de la ciudadana. Adems, se dirigen al conjunIo de la ciudadana
adopIando criIerios de universalidad porque son parIe de la res-
ponsabilidad social del EsIado. EnIre sIas pueden mencionarse las
polIicas de salud, educacin, vivienda y recreacin.
Aunque sus conIenidos varan IemporalmenIe y enIre dilerenIes conIex-
Ios sociales, lo comun en Iodas las polIicas sociales es dar las lneas ge-
nerales para garanIizar al conjunIo de la ciudadana el acceso a bienes y
8
servicios bsicos que son considerados parIe de los derechos sociales,
consagrados por lo general en las leyes supremas de los esIados (la Cons-
IiIucin).
Un Iipo parIicular de polIicas sociales son las denominadas polticas so-
ciales de atencin, reduccin o combate de la pobreza que son de cenIral im-
porIancia dados los elevados niveles de pobreza que se regisIran en las
sociedades laIinoamericanas y cuyo propsiIo es sacar de la condicin
de miseria a quienes aun no han alcanzado el nivel bsico de la supervi-
vencia. En Amrica LaIina esIas polIicas de aIencin a la pobreza se han
dirigido principalmenIe al medio rural, sin embargo, en la ulIima dca-
da, dado el inIenso crecimienIo de la pobreza en las ciudades, se han
puesIo en marcha una gran variedad de programas enIre los cuales mere-
cen parIicular aIencin las dilerenIes versiones nacionales del programa
HbiIaI promovido por la ONU.
BbIograIa
H. Abranchex, S. Wander-
Ie GuIherme dox San-
tox, M. A. Combra (1994).
loltca socal e comhate a po-
hreza. Ro de Janeiro: Ed. Jor-
ge Zahar.
Las polIicas de aIencin a la pobreza, junIo con oIras polIicas sociales
desIinadas a regiones o zonas urbanas precarias o degradadas y}o a gru-
pos sociales vulnerables (madres solIeras, jelas de hogar, adulIos mayores
sin recursos, discapaciIados, enlermos de sida, eIc.), son polIicas
"focalizadas" que implican una lorma de inIervencin social del EsIado
indispensable para corregir las desigualdades sociales. EsIas polIicas par-
Ien de la consideracin de que no puede IraIarse de manera igual a quie-
nes son desiguales, porque ello no reduce la desigualdad sino que la
agrava. For lo IanIo, para crear condiciones de equidad es indispensable
IraIar de manera desigual a los desiguales. For esIa razn, esIas polIicas
suelen denominarse Iambin polIicas de "discriminacin positiva" o de
"accin afirmativa. For ello, acIualmenIe la accin social gubernamenIal
suele combinar y aplicar de manera simulInea polIicas universales y
polIicas localizadas.
BbIograIa
A. Cardoso Ruth de Franco;
M. D. de Oliveira (2000)
Ahora bien, si las polIicas sociales de educacin, salud e inclusive las de
vivienda y las urbanas en general lueron en sus orgenes compeIencia
del Gobierno nacional, los procesos de descenIralizacin de las ulIimas
dcadas Iienden a Iraspasar su operacin a los Gobiernos locales
(esIaIal o municipal).
En sus anlisis de la realidad europea, Brugu y Gom (18) senalan
que hoy el principal desalo de las polIicas sociales que se susIenIaron
en un modelo de esIado de bienesIar en Europa se coloca en la consIruc-
cin de una agenda compleja enIre Ires mbiIos de acIuacin:
Polticas de promocin econmica local (empleo producIivo, apoyo a las
pymes, crdiIo a pequenos producIores).
Polticas locales de bienestar social (salud, educacin, alimenIacin).
Polticas urbanas y del territorio (vivienda, mejora de barrios).
En el siguienIe aparIado, al hacer relerencia a los dilerenIes acIores y
procesos que delinen la cuesIin social, se expondrn algunos ejemplos
de los dilerenIes Iipos de programas sociales que han desarrollado, en la
ulIima dcada, los Gobiernos de las ciudades. For ahora, conviene apun-
Iar que se IraIa de acciones publicas que implican pasar de una agenda
simple a una compleja, realizando un rediseno de las polIicas sociales a

parIir de adopIar criIerios de integralidad. Es decir, se IraIa de relacionar
enIre s las dilerenIes acIuaciones publicas que realizan las insIiIuciones
del Gobierno local y la sociedad, susIenIadas en nuevos insIrumenIos de
parIicipacin personal, comuniIaria y empresarial.
1.3. CuI ex eI nuevo contexto en eI gue ogeran Iax goItcax
xocaIex?
Sin lugar a dudas la sociedad avanza inexorablemenIe hacia su urbaniza-
cin. Fero se IraIa de una urbanizacin muy dilerenIe a la experimenIa-
da a principios y mediados del siglo XX, porque es en sus dos ulIimas
dcadas cuando las ciudades se han enlrenIado a inIensos procesos que
han modilicado no slo su lisonoma, sino su propia naIuraleza y, por lo
IanIo, la relacin IerriIorio y sociedad. Fuede decirse que esIamos
en el umbral de una nueva eIapa, caracIerizada porque las relaciones en-
Ire sociedad y IerriIorio son cualiIaIivamenIe dilerenIes a las que surgie-
ron con el desarrollo de la ciudad manulacIurera. Los procesos de
carcIer ms general que han conIribuido a producir esIos cambios y que
enmarcan las Iranslormaciones del campo de lo social y las polIicas y
programas sociales son:
Los procesos de globalizacin de la economa que han relaIivizado la im-
porIancia de la localizacin espacial para la realizacin de las acIividades
producIivas, ya que los llujos y redes de capiIal buscan los menores cos-
Ies y los avances de los medios de comunicacin y la revolucin de la in-
lormIica acorIan las disIancias. La principal consecuencia para
las grandes ciudades es el proIagonizar un irreversible proceso de desin-
dusIrializacin y Ierciarizacin de su economa. EsIo se ha Iraducido en
un numero cada vez menor de empleos esIables y bien remunerados y
en la prolileracin de acIividades inlormales, de las cuales el comercio
ambulanIe en los cenIros y en las calles se halla a la visIa de cual-
quier observador. EsIa Iranslormacin econmica ha modilicado en su
lisonoma y en su susIancia la cuesIin social.
BbIograIa
M. CaxteIIx (1997). La era Je la njormacon. Lconoma, SoceJaJ y Cultura. Madrid:
Alianza; ]. Bor]a, M. CaxteIIx (1997). Local y glohal. la geston Je las cuJaJes en la era
Je la njormacon. Madrid: Taurus; ]. L. Coraggo (1998a). La poltca urhana metropo-
ltana jrente a la glohalzacon; A. Ziccardi (1995).
La reforma del estado de bienestar de los dilerenIes regmenes sociales
creados en los pases desarrollados, que nunca lueron plenamenIe insIa-
lados en los pases laIinoamericanos, alecIa principalmenIe a los proce-
sos de gesIin gubernamenIal de bienes y servicios urbanos. AnIe ello los
Gobiernos de las ciudades deben reesIrucIurar las polIicas sociales, pues-
Io que disminuyen los recursos y acciones de los Gobiernos nacionales
sobre el IerriIorio, lo cual obliga a los locales a generar ms ingresos pro-
pios a Iravs de expandir e incremenIar los gravmenes liscales y esIable-
cer nuevas lormas de relacin enIre lo publico y lo privado para el
suminisIro de servicios urbanos. Fero Iambin la cuesIin social parece
expandirse, mienIras que la accin esIaIal se reIrae y se Iranslieren cada
vez ms responsabilidades a la sociedad.
La revolucin informacional que ha creado nuevas Iecnologas que acor-
Ian las disIancias, desdibujan el rol que IradicionalmenIe asumieron las
ciudades y IransmiIen una culIura globalizada a Iravs de un sisIema
10
de comunicacin inIernacionalmenIe operado. EsIo conIribuye a homo-
geneizar los gusIos, las prelerencias y el mismo paisaje urbano, pero, pa-
radjicamenIe, ha relorzado la idenIidad de las sociedades locales. La
cuesIin social se inIernacionaliza en el imaginario colecIivo, ya que
las necesidades y conllicIos Iienden a comparIirse, a pesar de las dileren-
cias nacionales y regionales. Su aIencin remiIe a las agencias guberna-
menIales, aunque cada vez ms se ampla el espacio de acIuacin de las
organizaciones de la sociedad civil.
BbIograIa
Cfr. N. Garca Canclini (1995); M. CaxteIIx (1997). La era Je la njormacon. Lconoma,
SoceJaJ y Cultura. Madrid: Alianza; P. Safa (1998); N. Garca Canclini (coord.) (1998).
La democratizacin del sistema poltico que ha llevado a la Iranslormacin
de las lormas de Gobierno de las ciudades y la expansin de la ciudada-
na social. La alIernancia y el pluralismo polIico hacen su aparicin en
las ciudades laIinoamericanas, las cuales poseen un abulIado caudal elec-
Ioral por el que compiIen los dilerenIes parIidos polIicos. Al mismo
Iiempo, se renuevan y acrecienIan las expecIaIivas de los secIores popu-
lares respecIo a la aIencin de sus demandas. El gran desalo es aho-
ra consIruir la democracia parIicipaIiva en la coIidianeidad, a Iravs de
nuevas relaciones enIre Gobierno y ciudadana. Fara ello, un requisiIo
lundamenIal es crear nuevas lormas de parIicipacin de la ciudadana
que garanIicen la inclusin de sus inIereses parIiculares "no individuales"
en los procesos decisorios de las insIiIuciones gubernamenIales. EsIo es,
resIiIuir el carcIer publico a la accin gubernamenIal creando nue-
vas lormas de gesIin para aIender la cuesIin social, que en las ciudades
corresponde a las insIiIuciones encargadas de lormular e implemenIar
las polIicas sociales. Es all donde se insIalan las principales bases para la
consIruccin de una gobernabilidad democrIica que susIenIe un nuevo
esIilo de Gobierno y de gesIin en las ciudades laIinoamericanas (A. Zic-
cardi (18).
11
2. La tranxcn demogrIca Iox cambox en Ia ex-
tructura IamIar
Los cambios demogrlicos de las ulIimas dcadas crean nuevos conjun-
Ios sociales con problemas parIiculares. La imporIancia que adquieren
esIas Iranslormaciones de la dinmica demogrlica para las polIicas so-
ciales obliga a considerar seguidamenIe cules son sus principales carac-
IersIicas: el inIenso proceso de urbanizacin, el envejecimienIo de la
poblacin y las migraciones inIernacionales. A ellos se suman los cam-
bios en la esIrucIura lamiliar y en los papeles que desempenaban sus
miembros en la culIura paIriarcal.
2.1. EI ntenxo grocexo de urbanzacn
DuranIe la segunda miIad del siglo XX, las sociedades laIinoameri-
canas han pasado de ser predominanIemenIe rurales a predomi-
nanIemenIe urbanas.
El porcenIaje de la poblacin urbana se incremenI noIablemenIe a ni-
vel mundial desde 1S0, y en el ano 2000 represenIa poco menos de la
miIad del IoIal. Fero es jusIamenIe en las regiones ms desarrolladas y en
Amrica LaIina donde se advierIen los mayores porcenIajes de poblacin
urbana. EsIa ulIima acIualmenIe es la regin ms urbanizada del mundo
regisIrando en el ano 2000 un 7o% de poblacin urbana y pronosIicn-
dose para el 2030 un IoIal del 8S%.Los sisIemas urbanos nacionales de
los pases de mayor poblacin en Amrica LaIina esIn consIiIuidos por
una gran meIrpoli e inclusive por megalpolis, como es el caso de
Sao Faulo o Ciudad de Mxico, pero Iambin exisIen varias grandes ciu-
dades, lo cual lleva a esIimar que acIualmenIe una de cada Ires personas
de la regin reside en una ciudad de ms de un milln de habiIanIes
(CEFAL, 2004).
12
Urbanizacin segn regin. Tendencias
luenLe: ONL (2004). WorlJ Urhanzaton lrospects. The 200J Revson (escenario medio).
EnIre los principales procesos de esIa dinmica poblacional deben men-
cionarse:
La cada de las Iasas de lerIilidad.
El incremenIo de la esperanza de vida.
La disminucin de la Iasa de crecimienIo poblacional.
La Iendencia al envejecimienIo de la poblacin.
For ello se alirma que en Amrica LaIina y el Caribe se ha dado una tran-
sicin demogrfica en un perodo mucho ms corIo que el correspondien-
Ie a los pases europeos y, en la acIualidad, se regisIra una baja Iasa de
crecimienIo de la poblacin (alrededor del 1,S% anual). En promedio,
la Iasa de lecundidad es inlerior a Ires hijos por mujer, salvo enIre las
adolescenIes, parIicularmenIe en la menores de 18 anos, lo cual Iiene
elecIos negaIivos sobre Iodo cuando la maIernidad se da luera de una
unin esIable. For oIra parIe, es ms alIa en los grupos de menores ingre-
sos, por lo que aqu se idenIilica claramenIe una problemIica que de-
ben incorporar y aIender las polIicas publicas (CELADE-CEFAL, 200S).
La esperanza de vida al nacer ha alcanzado en Amrica LaIina
los 72 anos, pero se advierIe que la sobremorIalidad masculina se ha in-
cremenIado y responde a enlermedades cardiovasculares y causas exIer-
nas (accidenIes y IraumaIismos, hechos violenIos y Iumores malignos).
En esIe senIido, la regin laIinoamericana comienza a ser ms parecida a
Europa, puesIo que en el viejo conIinenIe "el descenso de la lecundidad
por debajo del nivel de reemplazo de sus miembros puede dar lugar, no
slo a una disminucin del crecimienIo, sino incluso a una disminucin
absoluIa de sus elecIivos y a una inversin de la pirmide de edades"
(CELADE-CEFAL, 200S).
13
2.2. EI enve]ecmento de Ia gobIacn
En la regin laIinoamericana se alirma que acIualmenIe exisIe un
"bono demogrfico", ya que el mayor volumen de personas en edad
producIiva y el menor numero de ninos y de personas mayores
implica menos exigencias para los sisIemas de seguridad social, en
parIicular de salud maIerno-inlanIil y de educacin, los cuales han
esIado muy sobrecargados.
EsIe "bono demogrlico" suele ser considerado una venIaja para el desa-
rrollo, ya que en Ieora se pueden dedicar ms recursos hacia la inversin
social, la salud y la lucha conIra la pobreza, sin embargo, al mismo Iiem-
po, es una llamada de aIencin porque, una vez producido el envejeci-
mienIo, se incremenIarn las necesidades de aIencin de salud y los
gasIos en seguridad social a los que deber hacer lrenIe la accin social
del EsIado (CELADE-CEFAL, 200S).
El envejecimienIo de la poblacin es un proceso en marcha y, en el caso
de Amrica LaIina, se enmarca en conIexIos de alIos niveles de pobreza,
crisis de la seguridad social y una luerIe presin sobre las lamilias. EsIas
se han Iranslormado simulIneamenIe en su composicin y en los pape-
les que IradicionalmenIe cumplieron sus miembros, principalmenIe por-
que en la acIualidad las mujeres han alcanzado un nivel educaIivo
ms elevado, se han incorporado masivamenIe al mercado de Irabajo "a
pesar de la precariedad e inesIabilidad que prevalece" y, en consecuencia,
Iienden a ser ms auInomas y esIn ms inlormadas sobre sus derechos
civiles y sociales.
En Irminos de polIicas publicas, debe darse parIicular imporIancia al
hecho de que el alargamienIo de la duracin de la vida y la reduccin
de la naIalidad alecIan a uno de los mecanismos bsicos del seguro so-
cial, que es la Iranslerencia enIre generaciones, lo cual provoca desequili-
brios en la disponibilidad de recursos para los inacIivos y para las
presIaciones sociales de los aliliados. EsIa es precisamenIe una
de las principales IemIicas que lorman parIe de la "nueva cuesIin
social".
Un esIudio de la Organizacin InIernacional del Trabajo (OIT, ciI.
ONU, 200o). indica que las mujeres adulIas mayores se encuenIran en
mayor desvenIaja respecIo de los hombres en lo que se reliere a la pro-
Ieccin social, ya que la mayora de ms de oS anos no recibe jubilacin
ni ninguna oIra lorma de pensin porque ha pasado su vida adulIa ha-
ciendo Irabajo domsIico no remunerado y labores del hogar.
En algunas ciudades de Amrica LaIina, como el DisIriIo Eederal de M-
xico, se han creado programas sociales para adulIos consisIenIes en oIor-
gar a Iodos los ciudadanos con ms de 70 anos que lo soliciIen una
pensin alimenIaria, medicamenIos y aIencin en los servicios de salud
publicos graIuiIos, como parIe de una polIica social basada en la exigibi-
lidad de los derechos sociales.
14
Programas para adultos mayores del Gobierno de la Ciudad de Mxico
Es un programa considerado prioritario y central, y expresa la intencin de realizar
una poltica social integral destinada a mejorar la situacin de los adultos mayores. Es
el ncleo de una poltica social compleja, ya que no es una accin sectorial nica,
sino un conjunto de acciones que permiten potenciar los recursos que se destinan a
este colectivo social. Un componente fundamental de este programa es que benefi-
cia a 350.000 adultos mayores, los cuales recibieron una tarjeta para la compra de ali-
mentos (alrededor de 50 euros). Otro es que trata de eliminar el obstculo econmico
para el acceso a los servicios de salud, es decir, que el adulto mayor pueda acceder a
tratamiento oportuno y adecuado sin coste alguno. Existe un horario especial para su
atencin, se capacita al personal para un trato digno y respetuoso y, para quienes
lo deseen, se les incorpora a grupos de autoayuda, se realizan visitas domiciliarias para
diagnosticar sus problemas sociales y de salud y derivarlos a los centros para su trata-
miento. Tambin se dan conferencias a los adultos mayores y a sus familiares so-
bre problemas de salud y el uso correcto de los medicamentos. Si las personas
no pueden acudir a los centros de salud, son atendidos en su domicilio. As, todos los
adultos mayores reciben servicios mdicos y medicamentos gratuitos en las unida-
des mdicas de la Secretara de Salud del Gobierno del Distrito Federal.
Fuente: A. Zccard (2005). "Pobreza y exclusin social en la Ciudad de Mxico". En:
C. Barba (coord.). Retos para la superacon Je la pohreza y la ntegracon economca y
socal en Amerca Latna. Mxico: CLACSO; Universidad de Guadalajara.
2.3. Lax mgraconex nternaconaIex
OIro de los lenmenos demogrlicos ms caracIersIicos de la sociedad
acIual es la migracin inIernacional. En el caso laIinoamericano "en par-
Iicular, mexicano y cenIroamericano" la migracin es un conIinuo y
masivo llujo de Irabajadores que buscan oporIunidades de empleo,
la mayora sin poseer la documenIacin que se requiere. En muchos ca-
sos, esIos inmigranIes envan remesas a sus lamilias, que, de manera
peridica, suponen un elevado monIo de dinero hacia los lugares de ori-
gen. Sin embargo, esIa migracin no es sulicienIe para compensar la
presin que ejerce la mano de obra joven que se incorpora anualmenIe
al mercado de empleo.
En EsIados Unidos, se esIima que en el ano 2000 haba quince millones
de inmigranIes de la regin, lo que equivale a poco ms de la miIad del
numero IoIal de inmigranIes recibidos, en su mayora son mexicanos y
cenIroamericanos y hombres (CEFAL, 2004a). Mxico y la mayora de
los inmigranIes lo hacen en siIuaciones de absoluIa precariedad e ilegali-
dad. For oIra parIe, ArgenIina, CosIa Rica y Venezuela siguen siendo los
pases que regisIran mayor numero de inmigranIes provenienIes de la
propia.
En la Unin Europea, las principales causas de los movimienIos migraIo-
rios inIrarregionales son:
La migracin econmica en busca de empleo procedenIe de pases del en-
Iorno inmediaIo de la comunidad (en primer lugar Turqua y luego
Tunez, Marruecos y Argelia), a los que se agregan los de la propia comu-
nidad (Grecia, Espana, IIalia, ForIugal e Irlanda), que migran hacia regio-
nes ms indusIrializadas (Alemania, Erancia, Holanda, Blgica, y
Reino Unido), esIos ulIimos han sido parIicularmenIe imporIanIes en los
anos seIenIa y ochenIa y a parIir de los novenIa son ms moderados
(Alburquerque, 13).
15
La migracin poltica , que es producIo de los cambios en el orden geo-
polIico mundial como consecuencia de los conllicIos que susciIaron la
desinIegracin de algunos esIados, en parIicular la anIigua Yugoslavia,
cuya disolucin ha desencadenado un conllicIo armado en Croacia, Bos-
nia y Herzegovina. EsIo gener vcIimas de guerra que buscaron proIec-
cin y que ACNUR esIim, en 14, en 3,8 millones de personas. AnIe
esIa nueva problemIica social, pases como Alemania y Grecia crearon
caIegoras de migranIes para recibir a quienes eran originarios de los mis-
mos. AusIria, Hungra, Suecia, Suiza y Turqua Iambin olrecieron asilo.
Un rasgo ms recienIe es que en algunos pases de Europa, parIicular-
menIe Espana y en menor medida IIalia, se da el reIorno de descendien-
Ies de anIiguos inmigranIes que llegaron a Amrica, principalmenIe al
cono sur, lo cual les permiIe obIener su ciudadana y, por consiguienIe,
Irabajar legalmenIe. OIro rasgo es el aumenIo de la parIicipacin de las
mujeres que migran Iras la busqueda de empleo o para resolver siIuacio-
nes lamiliares. La ONU esIima que el S0% de los 180 millones de mi-
granIes que hay en el mundo son mujeres. En el caso de Amrica LaIina,
CEFAL alirma que las Ires cuarIas parIes de las mujeres inmigranIes de la
regin escogen como desIinos linales EsIados Unidos, Espana, Japn, Ca-
nad y Reino Unido, y que se IraIa de mujeres jvenes, en plena edad
producIiva, muchas de ellas jelas de lamilia.
Todos esIos movimienIos de poblacin generan luerIes elecIos urbanos
porque obligan a reconocer la dimensin mulIiculIural de la ciudadana
y la necesidad de disenar polIicas publicas para lograr que la ciudad
cumpla con una de sus principales lunciones: ser un mecanismo de inIe-
gracin social (Germani, 1o7). La presencia de esIos nuevos ciudadanos
implica un incremenIo de demanda de bienes y servicios en la ciudad.
Los migranIes suelen ser objeIo de prcIicas discriminaIorias por oIros
grupos sociales naIivos y Iienen ms diliculIades para acceder al suelo, la
vivienda o el crdiIo.
For oIra parIe, los elecIos de la migracin en la ciudad dependen Iam-
bin de las caracIersIicas especlicas de los migranIes. Los recursos de
que disponen "dinero, educacin y perIenencia a redes sociales" Iienen
gran inlluencia en el proceso social y econmico de una ciudad. La llega-
da de migranIes se Iraduce Iambin en un pluralismo Inico y nacional
que, inIerpreIado posiIivamenIe, olrece una buena base para el desarro-
llo y la diversilicacin culIural, pero que Iambin puede ser invocado pa-
ra jusIilicar la discriminacin, alimenIar los conllicIos Inicos y generar
procesos de exclusin social (CEFAL, 2004). For ello, en pases como Es-
pana, donde la migracin inIernacional ha sido muy inIensa en las ulIi-
mas dcadas, se han puesIo en marcha polIicas Iransversales desIinadas
a aIender los reIos sociales que implica consIruir una sociedad inIercul-
Iural.
1
El programa Icaria de redes de apoyo a la inmigracin Espaa
El programa Icaria es un conjunto de acciones y actuaciones trabajadas y compartidas
entre doce municipios del Norte de Osona, destinadas a la construccin de una socie-
dad intercultural. Es un recurso para toda la comunidad, fundamentalmente en el tra-
bajo comunitario interdisciplinar, que tiene como finalidad dar respuesta a los retos
que plantea el hecho migratorio. El programa entiende la inmigracin como un fe-
nmeno que necesita polticas transversales.
El programa cuenta con una Comisin Mixta de la que emanan diferentes directrices
polticas estratgicas del programa. En esta comisin estn incluidos representantes
polticos de las administraciones locales, representantes de la Diputacin de Barcelo-
na, representantes tcnicos de los servicios municipales, las tres entidades vinculadas
al programa y la persona encargada de su coordinacin. A pesar de que se han creado
algunos conflictos alrededor del programa Icaria, ste ha tenido una alta incidencia
social en su implementacin. Los recursos y servicios generados para la poblacin in-
migrante, que al fin y al cabo redundan en el bienestar de toda la poblacin, han
tenido una buena base discursiva y una buena ejecucin.
Fuente: L. Pelez; M. Donalson; R. Gonzalez; A. Montardit (2002) "??". En: I. Blanco;
R. Gom (coords.). Gohernos locales y reJes partcpatvas. Barcelona: Ariel.
2.4. Lax tranxIormaconex de Ia extructura IamIar
Un rasgo que comparIen las sociedades del siglo XXI son las Iranslorma-
ciones de la esIrucIura lamiliar Iradicional, enIre las cuales desIaca el
mayor numero de lamilias monoparenIales donde la mujer es la jela de
hogar. En Amrica LaIina Iambin se advierIe lamilias consIiIuidas
en realidad por varios nucleos lamiliares que conviven en el mismo ho-
gar. Adems se modilican los Iradicionales papeles que cumplan
los miembros de la lamilia paIriarcal, dada la incorporacin masiva de la
mujer al mercado de Irabajo, la elevacin de su nivel educacional y las
Iranslormaciones que se han dado en el consumo.
SubiraIs y Gom (2003), relirindose al conIexIo europeo, alirman que
los riesgos sociales "en un conIexIo marcado por la erosin progresiva
de los anclajes de seguridad de la modernidad" se vuelven ms generali-
zados y complejos y que uno de los principales riesgos surge de los pro-
cesos de rupIura lamiliar en un conIexIo de cambio de relaciones de
gnero.
En el caso de las ciudades laIinomericanas, los procesos son dilerenIes se-
gun el nivel socio-econmico que posee el nucleo lamiliar. For un lado,
en los secIores medios de la poblacin se regisIra un incremenIo de la
educacin y la incorporacin masiva de las mujeres al mercado de Iraba-
jo, lo cual les oIorga mayor auIonoma en el seno de la lamilia. Fero, por
oIro lado, las mujeres de los secIores ms deslavorecidos, que carecen de
calilicacin lormal y Iienen que asumir el papel de jelas de hogar, de-
sempenan acIividades en los servicios "parIicularmenIe en el servicio
domsIico" o en el comercio inlormal obIeniendo remuneraciones muy
bajas, lo cual lleva a que esIas lamilias deban soporIar una baja calidad
de vida. Al mismo Iiempo, vivir en condiciones de habiIabilidad preca-
rias "hacinamienIo, inseguridad, lalIa de servicios y equipamienIos" Ior-
na la vida lamiliar sumamenIe dilcil. Un ejemplo de ello es la
produccin masiva de viviendas en las perilerias cada vez ms lejanas
de nuesIras ciudades, lo cual conIribuye a la desinIegracin del nu-
cleo lamiliar y a la creacin de siIuaciones alIamenIe conllicIivas, parIi-
cularmenIe para los jvenes, para quienes la recreacin y el acceso a las
nuevas Iecnologas de la inlormacin les esIn negadas. La gravedad
de esIa siIuacin obliga a que se disenen polIicas sociales desIinadas a
conIrarresIar la desinIegracin lamiliar y social que alecIa parIicularmen-
17
Ie a los jvenes, un ejemplo de polIica innovadora en esIe Iema es la
creacin de un DeparIamenIo de Jvenes en la Municipalidad de Con-
cepcin (Chile).
Los jvenes del municipio de Concepcin Chile
El Departamento de Jvenes de la Municipalidad se sustenta en el conocimiento de la
necesaria participacin de los jvenes en la poltica pblica, no como meros infor-
mantes en lo que se realizar, sino como actores propositivos y con capacidad de de-
cisin en los distintos momentos y contenidos. Asimismo, se trata de la promocin
de una ciudadana activa, que confa en los jvenes y los considera sujetos capaces de
aportar a sus comunidades, dejando atrs las versiones del estigma y el dao, tan
comunes en la institucionalidad pblica y el trabajo en general.
El trabajo realizado consisti en:
Realizacin de talleres de realidad juvenil, con el objeto de conocer qu estn pen-
sando y proponiendo los jvenes.
La informacin producida permiti la preparacin del Primer Cabildo Abierto de la
Juventud, que tuvo como propsito abrir los temas de los jvenes, hacer or su voz
e incluir en la conversacin aquellos temas que los jvenes haban definido como
propios.
Los jvenes han ganado legitimidad con los actores adultos de sus territorio, de mo-
do que la ocupacin de espacios de reunin y la participacin en cargos dirigentes de
las organizaciones vecinales son ahora una posibilidad concreta para los jvenes.
Fuente: G. OeIamaza (2005). Tan lejos, tan cerca. loltcas puhlcas y soceJaJ cvl en
Chle. Lom Ediciones
Fero Iambin en dilerenIes ciudades en Amrica LaIina "como BogoI,
Buenos Aires y Ciudad de Mxico", se han aplicado dilerenIes programas
sociales que conIribuyen a lorIalecer la unidad del nucleo lamiliar,
como:
Apoyo econmico a madres jelas de hogar.
Becas a ninos y jvenes de las clases populares para que no abandonen
IempranamenIe su lormacin educaIiva lormal.
Apoyo econmico y servicios de salud graIuiIos a adulIos mayores.
En snIesis, puede decirse que esIa nueva dinmica poblacional impone
nuevas caracIersIicas a la cuesIin social, Iales como:
Un luerIe peso de la poblacin inacIiva sobre la acIiva.
Una crecienIe demanda de empleos y de bienes y servicios colecIivos
(salud, educacin, deporIes, culIura), que debe ser aIendida por las insIi-
Iuciones gubernamenIales.
Una mayor carga sobre la seguridad social en un conIexIo de descapiIa-
lizacin de los londos.
Un proceso de urbanizacin de la pobreza que es consecuencia no slo
de la dinmica demogrlica, sino de las modalidades que presenIa el
empleo urbano, como se ver seguidamenIe.
18
3. EI emgIeo urbano Ia nueva cuextn xocaI
3.1. OexemgIeo, grecaredad IaboraI e nIormaIdad
Desde la perspecIiva de la cuesIin social, puede decirse que en las
ciudades europeas el principal problema que alecIa a la luerza
de Irabajo urbana es el desempleo y que sIa es la principal cau-
sa de la pobreza.
A comienzos de los ochenIa el desempleo sobrepasaba el 10% en Erancia,
Blgica y Reino Unido y unos pocos anos despus se lleg a regis-
Irar un 2S% en numerosas ciudades, e incluso se super esIe porcenIaje
en ciudades vecinas a las grandes aglomeraciones urbanas. Las ciudades
espanolas lueron las que ms alIos niveles de desempleo alcan-
zaron en el sur de Europa, seguidas por las porIuguesas y las griegas. En
la dcada de los novenIa esIa siIuacin persisIe, aunque ha mejorado.
Fero esIo ha producido un conjunIo social de nuevos pobres, que son
aquellos desempleados de larga duracin, como consecuencia de los
cambios esIrucIurales de la economa y de las migraciones de regiones
perilricas de Europa, Alrica, Asia, y Europa orienIal (clr. AyunIamienIo
de Barcelona-Eurociudades, 11, pg. 30-31).
BbIograIa
Auntamento de Barce-
Iona-Eurocudadex (1991).
Las cuJaJes y las poltcas so-
cales en Luropa (pgs. 30-31).
Barcelona: Congreso Europeo
de Bienestar Social.
En anos recienIes, las Iasas de desempleo regionales presenIaban amplias
disparidades en la Europa de los VeinIicinco: del 2% de Bolzano (IIalia)
al 31,8% de La Reunin, isla lrancesa del Ocano Indico. EnIre el
ano 2002 y el 2003, la Iasa de desempleo aumenI ligeramenIe en
el conjunIo de la Europa de los VeinIicinco, pasando del 8,% al ,1%,
lo que, a nivel regional, se Iradujo en un aumenIo en cerca del o0% de
las 2S4 regiones NUTS 2 de la Unin Europea. En el 2003,
de las 2S4 regiones, S3 regisIraron una Iasa de desempleo igual o inlerior
al 4,S%, es decir, la miIad de la media de la Unin Europea (,1%). EsIas
regiones incluan once de las doce regiones neerlandesas, ocho de las
nueve regiones ausIriacas, dieciocho regiones del Reino Unido y ocho
regiones iIalianas. Chipre y Luxemburgo Iambin presenIaron Iasas de
desempleo inleriores a esIe nivel, as como una regin de Blgica,
de Chequia, de Irlanda, de Hungra, de ForIugal y de Suecia. En el exIre-
mo opuesIo, veinIicinco regiones regisIraron un porcenIaje igual o su-
perior al 18,2%, es decir, el doble del de la Europa de los VeinIicinco. Se
IraIa de diez de las diecisis regiones polacas, cinco regiones alemanas,
cuaIro lrancesas (Iodos los deparIamenIos de ulIramar), Ires iIalianas,
dos eslovacas y una espanola (clr. BoleIn de la Unin Europea 2003).
For oIra parIe, la misma luenIe senala que enIre 2002 y 2003, la Iasa de
desempleo IoIal de las mujeres en la Europa de los VeinIicinco aumenI
ligeramenIe, pasando del ,% al 10%. En 2003, esIa Iasa de desempleo
lue la ms baja en las regiones de Salzburgo (AusIria) (2,3%) y DorseI y
SomerseI (Reino Unido) (2,4%) y la ms elevada en las regiones de Cala-
1
bria (IIalia) (33,3%) y La Reunin (Erancia) (32,%). La Iasa de desem-
pleo de las mujeres lue superior a la de los hombres en cerca de dos Ier-
cios de las regiones (clr. BoleIn de la Unin Europea 2003 pag. web).
EsIa siIuacin Iiene muchos elecIos sobre la calidad de vida de los ciuda-
danos, que en gran medida esIn relacionados con la imposibilidad de
que luncione el mecanismo del seguro de desempleo, disenado original-
menIe para una siIuacin de excepcin, con la idea de asegurar a los Ira-
bajadores IemporalmenIe desempleados un mnimo de ingresos
que garanIice su supervivencia y la de su lamilia.
En el caso de Amrica LaIina, en la ulIima dcada, los procesos de globa-
lizacin de la economa han relorzado la segmenIacin del mercado de
Irabajo urbano enIre quienes se inIegran en las acIividades del secIor
moderno de la economa y quienes deben acepIar una crecienIe precarie-
dad e inlormalidad (por ejemplo, el comercio inlormal en la va
publica), lormas de insercin que deben acepIar principalmenIe
los inmigranIes.
RegionalmenIe, el desempleo se elev de o,% en 13 al % en
(CEFAL, 2004a) siendo en las ciudades donde se regisIran las Iasas
de desempleo ms elevadas, a ello se anade la precariedad e inlormalidad
que prevalece en el mercado de Irabajo urbano, lenmeno cuanIiIaIi-
vamenIe imporIanIe en ciudades como Lima, Ciudad de Mxico, Sao
Faulo y Buenos Aires, en las que sus economas han experimenIado un
proceso de prdida de empleos asalariados al disminuir la acIividad
indusIrial.
Al igual que en las ciudades europeas, el desempleo es ms alIo en las
mujeres que en los hombres y en el 2004 se esIimaba que ,4 millones
de mujeres en reas urbanas esIaban desempleadas, lo cual represenIa-
ba o,8 millones ms que en 10 (OIT, ciI. ONU, 200o).
Si bien las Iasas de desempleo conIinuan siendo preocupanIes, en
las ciudades laIinoamericanas ha crecido aun ms la inlormalidad
y precariedad laboral, que represenIa en promedio enIre el 30 y
el S0% de las acIividades econmicas urbanas en Amrica LaIina.
Se esIima que a linales de los anos novenIa, 48 de cada 100 Irabajadores
urbanos de la regin laIinoamericana se emplean en el secIor inlormal y
que, de sIos, 32 correspondan al secIor inlormal de supervivencia, es
decir, Irabajadores por cuenIa propia, de baja calilicacin y empleo do-
msIico, mienIras que 1o corresponden a microempresas (clr. OIT (1,
ciI. CEFAL, 2000).
For oIra parIe, en el 2003 cerca de la miIad de las mujeres con empleo en
Amrica LaIina Irabajaban en el secIor inlormal, donde las dilerencias
de ingresos enIre hombres y mujeres son evidenIes. Sin duda exisIen di-
lerencias nacionales exIremadamenIe imporIanIes enIre pases de la
regin, pero sIe es un daIo revelador para quienes Ioman decisiones en
maIeria de polIica social.
20
Todas esIas siIuaciones laborales dejan a los y las Irabajadores}as al mar-
gen del cumplimienIo de los derechos sociales pacIados por las organiza-
ciones sindicales y}o esIablecidos en las leyes laborales. La conIraparIida
suele ser su Iranslormacin en un numero mayor de demandanIes de
servicios sociales publicos, y como a la vez la Iendencia es reducir el gas-
Io social gubernamenIal, esIo conlleva a un deIerioro de la calidad de los
mismos (por ejemplo, la salud). For ello, esIos Irabajadores Iienen una
mayor probabilidad que la media de caer en una siIuacin de mayor
riesgo y, por lo IanIo, de vivir en condiciones de pobreza urbana.
ErenIe a esIas descripciones de las acIividades inlormales que se desarro-
llan en la economa urbana, Coraggio (18) se ubica en una perspecIiva
dilerenIe al inIroducir primero la nocin de economa popular y ms re-
cienIemenIe de economa social analizando cules son las poIencialidades
que sIa posee, en el inIerior de la economa en su conjunIo, para gene-
rar bienesIar a quienes esIn inserIos en la misma. Segun esIe auIor, para
que "el conjunIo de las acIividades econmicas populares supere los
elecIos econmicos de la exclusin que caracIeriza la Iransicin denIro
del rgimen capiIalisIa al modo de desarrollo inlormal, es necesario com-
binar:
El desarrollo de acIividades colecIivas de reproduccin (de alIo compo-
nenIe de volunIad).
El desarrollo de la inIerdependencia mercanIil (de alIo componenIe de
auIomaIicidad), es decir, de inIercambios mediados por el mercado enIre
unidades domsIicas.
El desarrollo de su capacidad sisIemIica para compeIir con unas y uIili-
zar oIras mercancas de las empresas capiIalisIas".
Fero a pesar de la complejidad que encierra el desarrollo de la economa
popular como una lorma de produccin y consumo, la misma puede ser
una alIernaIiva viable a poner en prcIica aun en el conIexIo de una eco-
noma globalizada.
En Amrica LaIina, a dilerencia de Europa, no es comun que los Gobier-
nos locales sean promoIores de su desarrollo econmico, y su agenda en
maIeria de polIica social suele ser simple y limiIada a la creacin
de inlraesIrucIuras y suminisIro de servicios bsicos. Sin embargo, el de-
sempleo suele ser el principal problema que reporIan las auIoridades
locales y que se ha visIo incremenIado en algunos pases, como en Ar-
genIina, como consecuencia de la grave crisis econmica
del ano 2000. AnIe esIa siIuacin, en ese pas se ha desarrollado un con-
junIo de experiencias de economa social y solidaria (como en las lerias
de Irueque) y de la produccin (como la creacin de asociaciones mixIas
enIre el Gobierno local y empresarios para promover y oIorgar crdiIos a
micro-proyecIos).
21
Banco Social Moreno. Experiencia de microcrdito con la participacin del Gobierno
municipal Argentina
El Banco Social de Moreno es una entidad de microcrdito que surge con la intencin
de promover el sector de la economa popular de ese distrito, que no poda acceder a
los programas tradicionales de apoyo a la microempresa porque los requisitos que s-
tos exigan no estaban al alcance de los emprendedores de menores recursos. La idea
de formar un banco que se ocupe de los ms pobres se vuelve un desafo, no porque
no hubiera antecedentes en este tipo de experiencias, ya que hay muchas entidades
trabajando en ello hace varios aos, sino porque esta iniciativa surge desde un Go-
bierno municipal. En el ao 1995 se crea la Subsecretara de Desarrollo Local,
que entonces se denomin de Desarrollo Social y Productivo, que tiene entre sus mi-
siones promover el sector microempresario y microemprendedor. Por otra parte, se
cre el Centro Moreno, que es una asociacin civil sin fines de lucro integrada por
miembros del ejecutivo del municipio de Moreno, la Unin Empresarial de Moreno y
de la Cmara de micro y pequeos emprendedores del municipio. A principios
del 2001, se puso en marcha el proyecto de creacin del Banco Social, con fondos pri-
vados producto de una donacin. Las primeras acciones consistieron en la realizacin
de talleres de desarrollo local por zonas, invitando a los emprendedores a participar y
a aquellos que tuvieran alguna idea o alguna experiencia a que las expresara en un
formulario. As, se sistematiz la informacin y se evalu quines podan ser sujetos
de crdito. Adems de los talleres, era necesario visitar a los emprendedores en sus lu-
gares de trabajo, explicando el sistema del banco y evaluando con ellos el ingreso al
mismo. Hasta la fecha se han atendido grupos muy diversos, la mayora son iniciati-
vas gastronmicas en muy pequea escala, aunque tambin hay proyectos textiles, de
carpintera, herrera, artesanas y pequeos comercios. El Banco Social Moreno
ha otorgado hasta el momento ms de 500 microcrditos en todas las localidades del
partido de Moreno.
Fuente: M. Basterrechea. En: URBARED.
Fero la siIuacin que prevalece en el mercado de Irabajo urbano debe
aIribuirse a los procesos de desindusIrializacin y Ierciarizacin de la
economa de las grandes ciudades, los cuales Irajeron aparejada una dis-
minucin del numero de empleos esIables y bien remunerados
que garanIizaban al Irabajador y a su lamilia el acceso a la seguridad so-
cial, a la salud, e, inclusive en algunos pases, a la recreacin (por ejem-
plo, clubes, hoIeles para Iurismo, eIc.). En conIraparIida, se expanden:
Los servicios de la sociedad inlormacional que demandan alIa calilica-
cin y olrecen elevados salarios (servicios linancieros y}o de la inlormIi-
ca, comercio de grandes Iiendas).
El Ierciario inlormal, cuya principal expresin urbana es el comercio
ambulanIe. Sin duda, el comercio ambulanIe (el cual, a pesar de su nom-
bre, por lo general esI esIablecido en un lugar concreIo) consIiIuye una
lorma precaria de empleo: su principal limiIacin no esI en el nivel de
ingresos (que incluso podra ser ms alIo que el que se obIiene de una
acIividad indusIrial y}o esIable), sino en el hecho de que su presencia en
espacios publicos de las ciudades coloca a esIos Irabajadores, por lo me-
nos en un principio, en la ilegalidad. Su acepIacin y}o reconocimienIo,
en el mejor de los casos, aIraviesa por un proceso que suele generar un
enlrenIamienIo con la auIoridad y}o la ciudadana. Fara las auIorida-
des, es la expresin de una acIividad que escapa a las cargas liscales, a la
vez que se presenIa como una compeIencia desleal para el comercio esIa-
blecido (en precios y accesibilidad al clienIe).
Sin embargo, es aqu donde en nuesIras ciudades el derecho al Irabajo se
conlronIa al derecho a la ciudad, ya que pone en cuesIin el uso del es-
pacio publico para el conjunIo de la ciudadana y el ejercicio de la auIo-
ridad local: obsIruye la circulacin y la visibilidad de los negocios
esIablecidos, generando basura y creando condiciones para que se desa-
22
rrolle mayor inseguridad en la calle. For ello, es comun que los gober-
nanIes locales surgidos de elecciones democrIicas deban enlrenIar en lo
coIidiano la disyunIiva de permiIir que se ejerza el derecho al Irabajo
en lugares publicos desIinados originalmenIe al esparcimienIo, la re-
creacin y la culIura, o ejercer su auIoridad para que en los mismos no se
realicen acIividades para los que no lueron concebidos. EsIa es una dil-
cil disyunIiva, cuya resolucin puede debiliIar al Gobierno local lrenIe a
su sociedad. ExisIen algunas experiencias inIeresanIes en ciudades mexi-
canas como es el caso de QuerIaro, mienIras que en el caso de la ciudad
de Mxico la magniIud del problema y los elecIos sociales y urbanos son
gravsimos y no exisIe una polIica econmica y}o urbana que inIenIe
modilicar esIa siIuacin.
Programa de ordenacin y dignificacin del comercio en la va pblica, ciudad de
Quertaro Mxico
El Gobierno municipal de la ciudad de Quertaro, una ciudad media de origen colo-
nial con una importante actividad industrial, se propuso en su Plan de desarrollo
(1998-2000) la planeacin de la ciudad y la participacin ciudadana. Derivado de ello
puso en marcha un proyecto de ordenacin del comercio "ambulante" en la va pbli-
ca. El principio que gui esta accin es garantizar el inters pblico sobre el privado,
reconociendo que la actividad comercial en la va pblica es honesta y se legitima en
la medida en que se realice a travs de cauces legales y se garantice la convivencia
social. Para ello, es necesario evitar la obstruccin del trnsito peatonal y vehicular,
proteger el derecho de comerciantes establecidos, recuperar la imagen urbana, la be-
lleza y el valor histrico de las zonas, adems de garantizar la seguridad y la limpieza,
preservar y dignificar las tradiciones. La forma como se llev a cabo fue a travs del
dilogo y la participacin de los interesados para lograr consensos. Inicialmente, se
tuvo que vencer la resistencia y bloqueo de grupos polticos. La operacin de ordena-
miento consisti principalmente en ubicar a los comerciantes en estructuras y espa-
cios adecuados para su actividad, carritos o locales semifijos, con una ubicacin
precisa, ordenando los giros comerciales, instalando la infraestructura necesaria de
energa elctrica, sanitarios, disposicin de basura y estableciendo reglas para su uso.
En la primera etapa del programa se confeccion un censo ms de 3.200 comercian-
tes, 46 agrupaciones, 60 ubicaciones, ochenta "tianguis" con un total de 8.290 pues-
tos. En la segunda etapa se formaron mesas de trabajo bajo la direccin de la
autoridad y con amplia representatividad de los sectores sociales: residentes, comer-
ciantes establecidos y sus cmaras, lderes de agrupaciones de comerciantes ambulan-
tes y asociaciones profesionales como la barra de abogados.
Hubo dos tipos de mesa: a) "reubicacin, turismo y transporte" y b) "el marco jurdico
y el comercio en la va pblica". Como resultado se identificaron 52 alternativas para
el ordenamiento que abarcaron desde el uso de carritos diseados ex profeso, ubica-
ciones alternativas en calles, andadores, explanadas o terrenos de propiedad munici-
pal. Adems se dise un proyecto de reglamento. Paralelamente se hizo el cabildeo a
travs de los medios de difusin y de organizaciones intermedias. El proyecto se divi-
di a su vez en proyectos especficos para cada zona. La autoridad otorga el derecho
de uso del espacio designado y se compromete a suministrar la infraestructura y la se-
guridad pblica. Los beneficiarios de los proyectos son seleccionados por tener anti-
gedad, por ser su actividad econmica primordial y su nica ubicacin, y se
comprometen a mantener en actividad la concesin, atenderla personalmente,
no traspasarla, hacer uso del carrito, local o espacio de acuerdo a las reglas de seguri-
dad e higiene y no invadir la va pblica ms all de lo permitido. Adems, deben so-
licitar una licencia de operacin segn el giro de actividad, pagar los derechos e
inscribirse en el sistema tributario. El proyecto ha sido exitoso y los Gobiernos subse-
cuentes tienen el reto de asegurar su continuidad.
Fuente: Gobierno Municipal de la ciudad de Quertaro.
OIro daIo imporIanIe sobre el empleo en las ciudades laIinoamericanas
es la disminucin del aparaIo gubernamenIal, por lo que ha descendido
el empleo en la burocracia, sin que las acIividades privadas olrezcan suli-
cienIes alIernaIivas. EsIo no slo Iiene elecIos sobre el mercado de
empleo en s mismo, sino sobre la calidad de los servicios publicos que
presIa el Gobierno de la ciudad. La privaIizacin de los servicios publicos
es muy desigual y no admiIe generalizaciones, pero aun esIando pen-
23
dienIe su evaluacin, es posible corroborar esIos elecIos que genera sobre
el Irabajo en la burocracia, el cual lue en dcadas anIeriores un impor-
IanIe segmenIo del mercado de Irabajo para las capas medias de la po-
blacin. Adems, junIo con el desempleo, el Irabajador y su lamilia
pierden el acceso a la seguridad social.
Lo que queda claro es que nuesIras ciudades han perdido esa capa-
cidad de asegurar por la va del empleo lormal, esIable y asalaria-
do, condiciones de vida razonablemenIe adecuadas para un
segmenIo imporIanIe de la luerza de Irabajo.
3.2. Crecente gartcgacn de Iax mu]erex en eI mercado de
traba]o urbano
Un daIo olrecido recienIemenIe por la OIT (ciI. ONU, 200o) indica que,
enIre 10 y el 2004, 33 millones de mujeres enIraron a lormar parIe del
mercado de Irabajo de Amrica LaIina y que acIualmenIe consIiIuyen
el 40% de la FEA en las reas urbanas de la regin. Las Iasas de parIicipa-
cin lemenina en el empleo en Amrica LaIina han crecido des-
de 10 como consecuencia de una mejor escolarizacin, el crecimienIo
urbano, la disminucin de la Iasa de lerIilidad lemenina y los nuevos pa-
Irones culIurales que lavorecen la auIonoma de la mujer. Sin embargo,
esIas Iasas de parIicipacin lemenina conIinuan siendo muy bajas en re-
lacin con los pases de la OCDE, donde en el 2001 se regisIra un o2,1%
en Erancia y un 72,S% en EsIados Unidos. En los pases de Amrica LaIi-
na esIas Iasas varan mucho enIre el 42% en Chile y el S8% en GuaIe-
mala.
En Sudamrica el 1S,S% del IoIal del empleo lemenino perIenece al ser-
vicio domsIico y debe resalIarse es que, independienIemenIe de su cali-
licacin, la mano de obra lemenina debe acepIar condiciones salariales y
de esIabilidad deslavorables.
La inlormalidad y la precariedad en el Irabajo prevalecen para las muje-
res de las clases populares, IanIo el servicio domsIico como en el Irabajo
manual indusIrial de baja calilicacin (maquila, vesIido, eIc.), y hace que
esIn parIicularmenIe alecIadas por un modelo econmico que se carac-
Ieriza por crear relaciones laborales en las que prevalecen la llexibilidad,
el Iiempo parcial de Irabajo y la subconIraIacin. Sin embargo, anIe esIa
siIuacin las mujeres han demosIrado capacidad para crear microempre-
sas en las cuales desarrollan acIividades producIivas, principalmenIe en
el secIor de la alimenIacin, el vesIido y la arIesana, cuya venIa les per-
miIe obIener un mejor ingreso.
24
El Taller Escuela de Barro Bruido, San Sebastin Atlahapa, Municipio de Tlaxcala,
Mxico
Se trata de un proyecto desarrollado en un municipio del rea metropolitana de la
Ciudad de Tlaxcala por un grupo de veinte mujeres artesanas organizadas formalmen-
te en una sociedad cooperativa de produccin de responsabilidad limitada, que desa-
rrolla actividades artesanales de piezas de barro bruido, una tcnica ancestral
indgena que se ha mantenido vigente en esta zona. Este proyecto fue impulsado ori-
ginalmente por el programa estatal denominado "SEPUEDE" y por una organizacin
no gubernamental. Luego recibi el apoyo del programa Hbitat del Gobierno federal,
lo que signific que pudieran acceder a mayores recursos y con ello construir un local
y comprar un horno elctrico que les permite cocer la cermica de manera colectiva,
con velocidad y sin contaminar el ambiente. Sus principales objetivos son contri-
buir al rescate y fortalecimiento de la artesana de barro bruido y mejorar la cali-
dad de vida de las artesanas y sus familias a travs de esta actividad productiva. En
este proceso se ha logrado mejorar el diseo y la comercializacin de los productos,
aunque la cooperativa enfrenta ahora el reto de su consolidacin y permanencia.
Fuente: A. Mer Tern, A. Zccard (2005). La partcpacon cuJaJana en harros
con ntervencon Jel lrograma Hahtat Je Mexco. CEPAL (mimeo).
Borja y CasIells (17) han senalado un hecho lundamenIal al alirmar
que esIa precariedad en el empleo se da al mismo Iiempo que se man-
Iiene la luncin mulIiple de la mujer como producIora y educadora de
ninos, gesIora del hogar y agenIe de organizacin de la vida coIidiana,
ms imporIanIe que nunca en las condiciones del nuevo modelo de ur-
banizacin.
3.3. ObI ntegracn econmca xocaI de Ia ]uventud
Los jvenes que habiIan las ciudades, si bien no son un grupo ho-
mogneo, son un amplio colecIivo social que enlrenIa acIualmen-
Ie mayores diliculIades que en el pasado para acceder a una
acIividad remunerada. JunIo con las mujeres, son los primeros
alecIados por el desempleo.
Del IoIal de 18o millones de personas sin empleo a nivel mundial,
el 47% son jvenes (ONU, 200S). En Amrica LaIina el mercado laboral
urbano esI presionado por los jvenes que anualmenIe se agregan a la
olerIa de mano de obra y para los cuales no hay sulicienIes opciones, da-
das las resIricciones de la demanda y las limiIaciones que Iiene su calili-
cacin para el mundo del Irabajo. A pesar de haberse incremenIado el
nivel educaIivo lormal, cuenIan con menos oporIunidades de empleo
que en el pasado. La Iasa de desocupacin de los jvenes en la regin al-
canza al 1S,7%, por lo cual es ms que el doble que los adulIos (o,7%) y
enIre los jvenes la Iasa de desempleo de las mujeres supera a la de los
hombres en ms de un S0%. Sin duda sIa es una de las causas de la
siIuacin de pobreza generalizada en la regin y que lleva a esIimar que
una Iercera parIe de los jvenes urbanos en el ano 2002 eran pobres
(CEFAL, 2004a).
En los secIores populares, se Iienen la venIaja de regisIrar hoy Iasas de le-
cundidad ms bajas que las generaciones precedenIes, pero Iambin per-
sisIe el problema de la lecundidad adolescenIe, lo cual (segun CEFAL,
2004b) "consIiIuye un mecanismo de reproduccin inIergeneracional de
la pobreza y exclusin".
25
Fero exisIen algunas condiciones posiIivas de ser joven que son ya muy
generalizadas: las desIrezas que poseen en el manejo de las nuevas Iecno-
logas de la inlormIica y la comunicacin, y que los ubica a una gran
disIancia culIural de los adulIos. Sin duda, Iambin en esIo Iiene mucha
imporIancia el nivel socio-econmico puesIo que los jvenes de las cla-
ses populares slo acceden a esIos equipos en lugares publicos y,
por ende, su aprovechamienIo es menor. For ello, es imporIanIe que los
Gobiernos locales garanIicen esIe acceso habiliIando locales comuniIa-
rios con ordenadores.
OIro elemenIo direcIamenIe relacionado con la condicin de ser joven
es la apropiacin de los objeIos culIurales y una experiencia inIeresan-
Ie es la del llamado "Circo volador" de la Ciudad de Mxico, donde se
olrece a los jvenes de las clases populares cursos de capaciIacin y don-
de pueden disponer de un espacio en el cual parIicipar en acIividades de
recreacin, parIicularmenIe musicales.
El Circo Volador. Una experiencia de la juventud popular de la Ciudad de Mxico.
Mxico
A finales de 1987, a solicitud de la Coordinacin de Asesores del entonces jefe del De-
partamento del Distrito Federal y del Instituto de Investigaciones Sociales de la
UNAM se realiz un "Diagnstico de bandas (agrupaciones juveniles) en la Ciudad
de Mxico". El resultado arroj informacin acerca de la creacin y masificacin del
estereotipo del "chavo banda" como consecuencia de los procesos de pobreza y exclu-
sin que afecta a los jvenes de las clases populares. Posteriormente, a solicitud de la
Secretara de Desarrollo Social del entonces Departamento del Distrito Federal se reali-
z el proyecto "Cultura Juvenil Popular en la Ciudad de Mxico: sus medios y sus
efectos" (1989-1992), en la que se profundiz sobre el conocimiento de los valores
juveniles que se van conformando en los distintos grupos sociales (mediante el estu-
dio de sus creaciones musicales, literarias, artsticas, etc.). Tambin se indagaron sus
demandas y necesidades ms apremiantes, detectadas a travs de distintos mtodos y
mecanismos: sondeos, programas radiofnicos, conciertos, concursos de msica, re-
vistas, exposiciones y seminarios que permitieron, paralelamente, la formacin
de diferentes archivos sobre la cultura juvenil. Una de las partes medulares de la in-
vestigacin aplicada en este trabajo ha sido el acercamiento directo con los distintos
grupos juveniles tanto del Distrito Federal, como de la zona metropolitana. As naci
la idea de crear el "Circo Volador", que es una organizacin para jvenes impulsada
por investigadores del Instituto de Investigaciones sociales de la UNAM dedicados al
estudio de esta temtica y que ha contado con el apoyo del Gobierno del Distrito Fe-
deral en varias ocasiones. Despus de nueve aos, este proyecto logr que habilitaran
un viejo y enorme cine llamado Francisco Villa, de poco ms de 2.000 m
2
, que tena
casi diez aos de abandono y era propiedad del Gobierno de la ciudad. All se realiz
un lento pero constante trabajo de rehabilitacin con la participacin colectiva de va-
rios cientos de jvenes. Este proyecto est dividido en dos fases: la primera, consisti
en la rehabilitacin del espacio (1995-1997) y en la segunda (1998-2001) se llev a ca-
bo la inauguracin formal del Foro Circo Volador. El 15 de julio de 1998, con el apo-
yo financiero del Programa de coinversin social NOVIB-Gobierno del Distrito
Federal se formaliz la existencia de esta experiencia, la cual ha contado adems con
algunos otros convenios nacionales y extranjeros celebrados con diferentes depen-
dencias y agencias internacionales. Actualmente, Circo Volador se ha propuesto fun-
cionar como un observatorio de la juventud, cuyo eje de trabajo es el desarrollo de
modelos de investigacin aplicada con jvenes susceptibles de ser aplicados en polti-
cas pblicas dirigidas a este sector social.
Fuente: H. CaxtIIo Berther. En: Circo Volador y Graffitiarte.
OIro daIo imporIanIe que exige arIicular las polIicas sociales con oIras
polIicas publicas (culIurales, de seguridad, eIc.) es que enIre los jvenes
de nuesIras ciudades el principal moIivo de muerIe, por imporIancia nu-
mrica, son las causas exIernas, aIribuibles a hechos violenIos, IanIo en
hombres como en mujeres.
2
La siIuacin social de la juvenIud en Amrica LaIina es Ian preocupanIe
que en el Fanorama Social 2004 que elabor la CEFAL se dedica un cap-
Iulo especial a abordar esIa IemIica. As senalan un conjunIo de Iensio-
nes que viven los jvenes que, si bien esIn relacionadas con su
siIuacin ocupacional, van ms all de la misma, Iales como que "los
jvenes abrigan ms expecIaIivas de auIonoma que las generaciones
anIeriores, por elecIo de la secularizacin de valores y cuesIiones de
las luenIes auIoridad, pero no Iienen los canales producIivos para plas-
marlas en el plano maIerial".
EsIo lleva a que los jvenes se vean anIe la necesidad de conIinuar vi-
viendo en casa de los padres, en muchos casos aunque esIn casados.
Sin duda, el elevado precio de las viviendas y la imposibilidad de garan-
Iizar un ingreso lamiliar adecuado impide ejercer su auIonoma. For ello,
en algunas ciudades exisIen programas de vivienda para jvenes.
3.4. EI agravo xocaI deI traba]o nIantI
Muchos ninos Irabajan en las calles de nuesIras ciudades olrecien-
do Iodo Iipo de servicios (limpiaparabrisas, vendedores de chicles,
cerillas, eIc.). EsIo permiIe incremenIar el ingreso lamiliar, pero su-
pone el abandono de las acIividades escolares y}o de la capaciIa-
cin a Iemprana edad y el esIar expuesIos a la inseguridad y la
violencia. Su presencia es un snIoma inequvoco de pobreza urba-
na y de exclusin social.
Borja y CasIells (17) ponen especial nlasis en la inlanIilizacin de la
pobreza urbana diciendo que se IraIa de una llagranIe negacin de la no-
cin de progreso en una economa global segreganIe. Basados en un es-
Iudio de UNICEE, esIiman que en Brasil enIre un 2 y un 1o%, y
en Mxico un 10% de los ninos, son "ninos de la calle". La realidad es
alarmanIe, y se alirma que en las reas del mundo en desarrollo los ni-
nos urbanos Iienen una probabilidad, ahora ms alIa que en l80,
de nacer en la pobreza, de ser premaIuros, de morir en su primer ano de
edad, de nacer de madres que no han recibido asisIencia prenaIal y Iam-
bin de Irabajar y esIar expuesIos a la violencia callejera.
AnIe esIa siIuacin, los Gobiernos locales han emprendido dilerenIes Ii-
pos de programas desIinados a los ninos de las clases populares que
viven en la ciudad. EnIre sIos merece parIicular aIencin el programa
Crecer de la Municipalidad de Rosario, que Iiene como uno de sus objeIi-
vos el desarrollo inIegral de los ninos y las ninas ms pequenos, com-
pensando sus carencias nuIricionales y promoviendo su ingreso y
permanencia en el sisIema escolar.
27
Programa Crecer de la Municipalidad de la ciudad de Rosario. Argentina
Con el objetivo de unificar las acciones asistenciales, optimizar los recursos y producir
una accin transformadora del vnculo entre la comunidad y el Gobierno municipal
que permitieran construir mayores grados de ciudadana, se cre el 2 de enero
de 1997 el programa Crecer. ste constituye un primer nivel de intervencin so-
cial preventivo en los barrios, garantizado por la presencia cotidiana de los equipos
tcnicos en el terreno, lo cual facilita la construccin de vnculos con los vecinos y
genera una relacin de reconocimiento y confiabilidad entre stos y el Gobierno lo-
cal. Para lograr los objetivos del programa, se han establecido tres ejes de trabajo, cada
uno con sus propios objetivos especficos. En funcin de esos objetivos, se han for-
mulado proyectos que se vinculan entre s y atienden integralmente a las familias:
Desarrollo integral de los nios y nias de dos a cinco aos. Sus objetivos program-
ticos especficos son compensar las carencias nutricionales de los nios en riesgo a fa-
vor de un ingreso a la escolaridad en condiciones de igualdad, y estimular el
desarrollo intelectual, afectivo, expresivo y psicomotriz en un espacio de socializacin
y contencin. Los proyectos son el nutricional y el pedaggico.
Desarrollo y promocin de las familias en situacin de vulnerabilidad. Este eje se
propone crear propuestas que desarrollen hbitos de convivencia, participacin, con-
tinuidad, sistematizacin y democratizacin en las relaciones familiares; favorecer la
autovaloracin y autonoma del grupo promoviendo el desarrollo de capacidades
y conocimientos para la solucin de problemas cotidianos. Intervienen en este eje de
trabajo los proyectos nutricional, de auto produccin, recreativo, pedaggico y
de estimulacin psicomotriz.
Desarrollo y fortalecimiento de las diferentes formas de organizacin de la comuni-
dad. Este tercer eje pretende contribuir al fortalecimiento y democratizacin de las di-
ferentes formas de organizacin de la comunidad; prevenir la violencia y la
disolucin de lazos sociales. Intervienen los proyectos nutricional, de autoproduccin
y recreativo.
Fuente: M. C. 1ernndez. En: Experiencia Rosario y Programa de las Naciones Uni-
das para el Desarrollo-Argentina.
28
4. La gobreza urbana
A pesar de los esluerzos que se realizan, la persisIencia y el crecimienIo
de la pobreza es el ms grave problema social desde hace varias dcadas.
For ello, si bien la cuesIin social no puede resIringirse unicamenIe a la
problemIica de la pobreza, la misma sin duda consIiIuye el principal
nucleo de anlisis.
La pobreza es un esIado de privacin asociado a las condiciones de
empleo (desempleo, subempleo, inlormalidad) que coloca a
los Irabajadores y sus lamilias en una siIuacin de precariedad.
For ello, duranIe mucho Iiempo los niveles de pobreza se midieron ex-
clusivamenIe a Iravs del ingreso del Irabajador y su lamilia, y en rela-
cin con lo necesario para acceder a un conjunIo de bienes bsicos.
AcIualmenIe, a parIir de los Irabajos de AmarIya Sen, premio Nobel de
Economa, se pone mayor nlasis en la lalIa de capacidades bsicas
(alimenIacin, salud, educacin) que impiden a los individuos luncionar
en la sociedad.
En Europa se habla de una nueva pobreza para hacer relerencia a la si-
Iuacin generada por una combinacin de lacIores dilerenIes al pasado
recienIe, que son aIribuibles al desempleo prolongado y el incremenIo
de la desigualdad social. A principios de los novenIa se esIimaba
que 44 millones de personas vivan debajo de la lnea de pobreza
(AyunIamienIo de Barcelona-Eurociudades, 11), cilra menor que
la que regisIran acIualmenIe Mxico o Brasil. Una preocupacin en el
conjunIo de pobres de las ciudades europeas, los inmigranIes son quie-
nes se encuenIran en siIuaciones de mayor privacin econmica y vul-
nerabilidad social.
Inmigrantes y pobreza en las ciudades espaolas
Se ha puesto de relieve la situacin de pobreza, incluso absoluta, que sufren algunos
inmigrantes en Espaa. Siguiendo los planteamientos de Sen, la pobreza absoluta es
condicin que se caracteriza por la privacin de las necesidades bsicas humanas.
En ello se incluyen los alimentos, el agua potable, las facilidades sanitarias, la salud, el
cobijo y la educacin e informacin. A partir de entrevistas efectuadas
en el 2002 a trabajadores marroques en El Ejido (Almera) y a inmigrantes irregula-
res en Madrid, se concluye que los entrevistados haban pasado hambre, que no te-
nan absolutamente nada que comer a no ser lo poco que podan recoger de la basura.
Todos los entrevistados haban trabajado algn tiempo, independientemente de que
tuvieran o no "papeles". Es decir, los inmigrantes entrevistados se encontraban en
una situacin de pobreza absoluta, pero no se trata de algo que dure mucho tiempo,
sino de perodos cortos que van de dos semanas a cinco meses, y este fenmeno ha si-
do designado con el trmino poverty spells (#brotes o episodios cortos de pobreza').
Estas situaciones se producen y se abordan de distinta manera en Madrid y en El Eji-
do. En la ciudad responden ms a situaciones de prdida de empleo o de no pago de
salarios, mientras que en el campo los periodos son ms previsibles. En la ciudad hay
algunos albergues y comedores donde la gente puede dormir y comer algo, pero en el
campo no existen ni lo uno ni lo otro y la situacin de desproteccin es mayor.
Fuente: L. Cachn en: La era urbana, ONU, Marzo 2004
2
En Amrica LaIina se esIima que en el 2002 el IoIal de pobres en la re-
gin alcanz los 221 millones, de los cuales un oo% viven en ciudades
(CEFAL, 2004a). EsIa crecienIe proporcin de pobres urbanos sobre el Io-
Ial de pobres de la regin ha llevado a alirmar que se asisIe en la regin
a un proceso de urbanizacin de la pobreza. AnIe esIo, se disenaron nuevos
programas sociales desIinados a conIrarresIar esIa siIuacin generalizada
de pobreza urbana, puesIo que los programas de aIencin a la pobreza se
haban desIinado principalmenIe al medio rural, donde se regisIran aun
los niveles de pobreza ms inIensos.
Poblacin pobre en Amrica Latina. Porcentaje de personas
luenLe: CEPAL, 2004
Se alirma que un alIo porcenIaje de los hogares urbanos son po-
bres debido principalmenIe a los bajos ingresos laborales, a lo
que se agrega el desempleo que puede alecIar a alguno de sus
miembros y Iambin por esIar inIegrada la lamilia por un elevado
numero de menores, lo cual incide deslavorablemenIe en las con-
diciones de vida.
Ahora bien, si duranIe mucho Iiempo prevaleci la idea de que la pobre-
za era una siIuacin generada por la precaria lorma en que se inserIaban
los individuos en el sisIema producIivo, acIualmenIe exisIen eviden-
cias de que en el mercado de Irabajo asalariado exisIe un elevado nume-
ro de lamilias Irabajadoras que viven en siIuacin de pobreza. Es decir, la
pobreza debe aIribuirse Iambin a las bajas remuneraciones. Los asalaria-
dos que regisIran alIos niveles de pobreza esIn luera del mercado vincu-
lado a las acIividades ms modernas y se inserIan en microempresas de
baja producIividad y viven en condiciones de precariedad similares a
las de los Irabajadores de los servicios domsIicos o por cuenIa propia, de
baja calilicacin.
Tambin exisIe un numero considerable de pobres enIre los empleados
publicos y asalariados de empresas privadas medianas y grandes. CEFAL
esIima que en ms de la miIad de los pases de Amrica LaIina, enIre
30
A esIa siIuacin laboral se anaden las diliculIades que Iienen esIos Iraba-
jadores y sus lamilias en oIras dimensiones de la vida so-
cial (organizaIivas, culIurales, de jusIicia, eIc.) que reluerzan la condicin
de pobre, lo cual ha llevado a planIear la necesidad de disenar polIicas
inIegrales que enlrenIen el conjunIo de lacIores que esIn incidiendo.
OIra cuesIin vinculada al empleo que Iiene imporIanIes elecIos urba-
nos es la disminucin del salario real de los Irabajadores, la cual se dio
parIicularmenIe en la dcada de los ochenIa. En algunos pases ha mejo-
rado en las siguienIes dcadas, aunque se IraIe de una siIuacin muy he-
Ierognea. Fero el deIerioro salarial que presenIa la economa
laIinoamericana Iiene dilerenIes consecuencias:
Disminuye la capacidad de adquisicin de bienes bsicos de las lami-
lias, y enIre sIos los que demandan la educacin, la salud, la culIura.
IncremenIa la demanda de bienes al secIor publico, lo cual incide nega-
IivamenIe sobre la calidad.
EsIas siIuaciones obligan a la lamilia a buscar dilerenIes esIraIegias de su-
pervivencia y a incorporar un mayor numero de miembros al mercado
de Irabajo. Ello incide sobre:
Los jvenes, cuya permanencia y dedicacin en el sisIema educaIivo
disminuye.
Las mujeres, que acepIan Irabajos de muy baja producIividad en condi-
ciones de precariedad.
Los ninos, que son expuesIos a Irabajar en las calles de la ciudad.
El resulIado es que numerosas lamilias esIn excluidas de acceder a bie-
nes y servicios bsicos, muy probablemenIe esIn excluidas de acceder a
los mecanismos que organizan la vida social (por ejemplo, la jusIicia)
y viven en condiciones propicias para que se genere violencia inIra-
lamiliar.
AnIe esIa siIuacin, los Gobiernos locales de las ciudades laIinoamerica-
nas han puesIo en marcha dilerenIes Iipos de polIicas y programas de
aIencin a la pobreza urbana. As, en la ciudad de MonIevideo se ha apli-
cado una polIica social municipal de combaIe a la pobreza, a la cual se
desIina el 2% del presupuesIo IoIal y esI consIiIuida por dilerenIes
programas sociales con perspecIiva de gnero.
31
Programa COMUNA MUJER, Montevideo. Uruguay
El objetivo principal de esta experiencia es crear espacios barriales de cogestin local,
donde las mujeres pueden definir las prioridades con relacin a los programas sociales
requeridos y ofrecer servicios educativos y asistenciales. COMUNA MUJER crea cen-
tros barriales que se organizan como espacios de participacin social, desarrollo perso-
nal y encuentro de mujeres. Estratgicamente, en la prctica crean convenios con el
Instituto Mujer y Sociedad para ofrecer servicios jurdicos, con la Casa de la Mujer
de la Unin para servicios psicosociales y el apoyo social en una zona y con la Coope-
rativa Mujer Ahora por el trabajo social en zonas, todas estas financiaciones en su to-
talidad son cubiertas con el presupuesto municipal. Esta atencin integral
de las necesidades vividas por las mujeres de la zona y el desarrollo de la concien-
cia de sus derechos en un nmero importante de beneficiarias, alcanz en su primera
etapa los objetivos propuestos habindose atendido ms de 10.000 consultas jurdi-
cas y 1.500 casos de mujeres vctimas de violencia domstica.
Fuente: 1EPALA (2002). Hahtat mejores practcas, para un juturo sostenhle. Madrid.
De igual lorma, el Gobierno de la Ciudad de Mxico, no slo desIina una
gran canIidad de recursos, sino que las polIicas sociales han adquirido
cenIralidad en el inIerior de las polIicas publicas a Iravs del denomina-
do Frograma inIegrado IerriIorial (FIT), que es un conjunIo de progra-
mas sociales y urbanos que se concenIran en las zonas ms pobres de la
ciudad. Asimismo, en varios pases se han impulsado los Frogramas H-
biIaI, que con sus varianIes nacionales preIenden mejorar la calidad de
vida de las ciudades, a Iravs de la inIegralidad de sus acciones, enIre
las cuales es una lnea imporIanIe la capaciIacin para el empleo en Ia-
lleres.
32
5. Lax grctcax de excIuxn xocaI
La exclusin social reliere a las diliculIades de acceder a los bienes
bsicos (alimenIacin, salud, educacin), pero Iambin a un con-
junIo de mecanismos que son considerados lacIores de riesgo so-
cial y que agravan la siIuacin de pobreza y}o impiden su
superacin, como: la discriminacin Inica y de gnero, los obsI-
culos para acceder al crdiIo, a la jusIicia, a la vivienda y a los ser-
vicios bsicos, as como Iambin a las insIancias de decisin
gubernamenIal y polIica.
Fara Rosanvallon (1S), el anlisis de la cuesIin social de las socieda-
des europeas se desplaz, en las ulIimas dcadas del siglo XX, porque se
pas de un anlisis global del sisIema (en Irminos de exploIacin, re-
parIicin) a un enloque cenIrado en el segmenIo ms vulnerable
de la poblacin. El riesgo, para esIe auIor, es hacer de la selecIividad un
principio liloslico que puede llevar a reducir el esIado de providencia a
un sisIema de asisIencia a los ms pobres (versin de derecha de la ideo-
loga de la selecIividad) o a resIablecer la miIologa de que los ricos pue-
den pagarlo Iodo (que sera la versin de la izquierda). Sin duda,
esIa descripcin podra uIilizarse para describir la realidad laIinoamerica-
na cuando la selecIividad en lugar de combinarse con criIerios universa-
les viene a reemplazarlos y lundamenIa una resIringida responsabilidad
gubernamenIal en la cuesIin social.
En Europa se percibe una Iendencia a disociar lo econmico de lo social,
y se considera que las sociedades son lo sulicienIemenIe ricas como para
hacerse cargo de la exclusin. Fero anIe las propuesIas de asalariar la dis-
capacidad y crear el ingreso de subsisIencia, auIores como Rosanvallon y
CasIel vuelven a proponer "la insercin por el Irabajo", la cual debe se-
guir siendo la piedra angular de Ioda lucha conIra la exclusin. Es decir,
que el principal desalo que enlrenIa la cuesIin social al desmanIelarse
la sociedad salarial es garanIizar el derecho al Irabajo.
Brugu, Goma y SubiraIs (2002) ven en el Iema de la exclusin social los
nuevos reIos de las polIicas publicas, porque es uno de los principales
lacIores de las Iranslormaciones que se dan en el mercado de empleo en
la sociedad posIindusIrial. Fero agregan que exisIen oIras desvenIajas
que se acumulan y}o reluerzan esIa siIuacin econmica deslavorable,
por lo que consideran que la exclusin es un lenmeno mulIilacIorial.
EnIre esIos oIros lacIores, senalan la imporIancia que adquieren la diver-
silicacin Inica derivada de las migraciones, la alIeracin de las pirmi-
des de edades y la pluralidad de lormas de convivencia lamiliar con un
incremenIo de las lamilias monoparenIales y la erosin del modelo
paIriarcal.
En Amrica LaIina, Ial como ocurre con la pobreza, las prcIicas de ex-
clusin social se expresan de manera dilerenIe. La exclusin social no es
un lenmeno de las ulIimas dcadas, sino que han sido procesos y prc-
33
Iicas que han debido acepIar siempre grandes mayoras que habiIan en
el medio urbano. La marginalidad social susIenI en los anos sesenIa,
caracIerizados por un inIenso proceso de urbanizacin en varios pases
laIinoamericanos, varios desarrollos Iericos sobre las causas y las dili-
culIades de la sociedad laIinoamericana para crear mecanismos elecIivos
de inIegracin social. El derecho al Irabajo, aunque reconocido en las le-
yes mximas de las republicas, nunca esIuvo garanIizado para el conjun-
Io de la ciudadana, y esIo ha sido similar para oIros bienes bsicos.
La masividad y las variadas lormas que asume la exclusin social son le-
nmenos muy conocidos por los secIores populares urbanos. Segun
QuinIi (17), la principal dilerencia enIre la nocin de pobreza y la de
exclusin social es que esIa ulIima alude en Amrica LaIina a un "len-
meno producido por la inIeraccin de una pluralidad de procesos (o lac-
Iores) elemenIales que alecIan a los individuos y a los grupos humanos,
impidindoles acceder a un nivel de calidad de vida decenIe, y}o parIici-
par plenamenIe, segun sus propias capacidades, en los procesos de desa-
rrollo". For ello, hablar de exclusin adquiere senIido en el conIexIo de
la globalizacin que segmenIa y polariza el Iodo social, al incorporar
algunos secIores de la poblacin en la economa, la culIura, la Iecnolo-
ga inIernacionalizada y excluir a grandes mayoras para acceder o ejer-
cer una o Iodas esIas dimensiones. Fara esIe auIor, sin embargo, lo
lundamenIal es que la pobreza exIrema o el anallabeIismo pueden por
s mismos ser Ian graves que comporIen ellos mismos lormas de exclu-
sin: exclusin social direcIa.
Fero debe decirse que no Iodos los excluidos son pobres y que los cam-
pos que permiIen Irabajar con el concepIo de exclusin social son
muy amplios. EnIre oIros pueden mencionarse: las diliculIades de acceso
al Irabajo, al crdiIo, a los servicios sociales, a la insIruccin, el anallabe-
Iismo, la pobreza, el aislamienIo IerriIorial y los barrios degradados, la
discriminacin por gnero, la discriminacin polIica, la carencia de vi-
viendas, y la discriminacin Inico-lingusIica. Todos esIos son "lacIores
de riesgo social".
En las ciudades laIinoamericanas y europeas exisIen programas sociales
desIinados a conIrarresIar esIas siIuaciones de exclusin. En la mega-
lpolis de la Ciudad de Mxico los ciudadanos mexicanos de origen ind-
gena se enlrenIan coIidianamenIe a esIas prcIicas de parIe de la
sociedad, pero a medida que comienzan a incorporarse en las polIicas
sociales locales Iienen perspecIivas ms complejas sobre la pobreza y la
exclusin social y se planIean el ejercicio de los derechos ciudadanos a
lin de lograr una sociedad ms igualiIaria y con mayor cohesin social,
al Iiempo que surgen experiencias donde el conllicIo social original en-
cuenIra salida a Iravs de una compromeIida accin social del Gobierno
de la ciudad de apoyo a las necesidades bsicas de esIos grupos excluidos
(BOX 11).
34
Un caracol otom en la colonia Roma, Distrito Federal. Mxico
Los miembros de una pequea comunidad otom, originaria de los municipios de
Santiago Mezquititlan y Amealco en el estado de Quertaro, constituida por campesi-
nos, ha migrado a la ciudad de Mxico en busca de mejorar sus condiciones de traba-
jo y de vida, para lo cual se estableci en una casa cercana a la estacin del
metro Chapultepec, en pleno centro de la Ciudad de Mxico. Esto llev a
que los vecinos de Roma, colonia residencial de clase media que presenta cierto grado
de deterioro principalmente como consecuencia del abandono de los propietarios ori-
ginales de estas casas, mostraran su oposicin a convivir con la poblacin de origen
indgena en este espacio de la ciudad. El conflicto que se desencaden oblig al Go-
bierno de la Ciudad de Mxico, democrticamente electo por la ciudadana, a interve-
nir en la bsqueda de una solucin. Despus de muchos meses de negociaciones, el
Instituto de Vivienda del Gobierno de la Ciudad de Mxico (INVI) inici la construc-
cin de un proyecto habitacional para albergar a las 47 familias. Este proyecto se de-
nomin el "Caracol de la Roma" y es un conjunto habitacional de cuatro edificios.
Cada uno de los edificios tiene asignado un nombre en ah (lluvia, arco iris, luna y
sol) y en el acceso principal tienen un gran mosaico de piedras de colores con la figu-
ra del dios otom: Otontecuitl. La fachada se integra perfectamente en el conjunto ar-
quitectnico de la colonia Roma, lo cual contribuy a lograr la aceptacin
de los vecinos que inicialmente se oponan. El Caracol de la Roma fue inaugura-
do el 22 de noviembre del 2003 y actualmente la comunidad otom se encuentra sa-
tisfecha con el proyecto, cesaron las reclamaciones de los vecinos y se encuentran
en pleno proceso de integracin con el vecindario. El proyecto arquitectnico del Ca-
racol de la Roma en el ao 2004 obtuvo el Premio Nacional de Vivienda.
Fuente: C. Cervantex Godo (2004). "Un caracol otom en el corazn de la Roma".
Revsta Malacate (julio-agosto, ao 1, nm. 1).
For oIra parIe, se han realizado varios programas de mejora de viviendas
en varias ciudades laIinoamericanas, ya sea en viviendas auIogesIionadas
por la poblacin o en conjunIos habiIacionales producidos por el secIor
publico, los cuales se encuenIran localizados en barrios populares
que presenIan condiciones de degradacin. Con ello se inIenIa Iambin
lograr una mayor inIegracin de esIos barrios y viviendas con la ciudad,
en la que se regisIra una mejor calidad de vida y que desaparezcan las
prcIicas discriminaIorias de que son objeIo sus habiIanIes.
Fero debe decirse que cualquier polIica secIorial ser sumamenIe
dbil si no lorma parIe de una accin social gubernamenIal inIe-
gral que enlrenIe no slo la pobreza, sino Iambin la exclusin so-
cial, lo cual senala el amplio campo de acIuacin de las polIicas
sociales urbanas.
35
. Lax dmenxonex de Ia dexguaIdad
En el 200S, la ONU alirma que el mundo esI aIrapado en el dilema de la
desigualdad y que, pese a que ha habido un considerable crecimienIo
econmico en muchas regiones, el mundo es ms desigual que hace
diez anos.
El dilema de la desigualdad enIre los pases ha ido de la mano de la
globalizacin, y esIos procesos han incidido negaIivamenIe en
el empleo, la seguridad laboral y los salarios.
En la ulIima dcada, esIa siIuacin en la que prevalece la desigualdad
econmica, social y espacial se vio agravada como consecuencia de la
aplicacin de las polIicas econmicas neoliberales. Desigualdad que
se maniliesIa en las dilerencias econmicas y sociales que exisIen enIre
el campo y la ciudad, enIre regiones ricas y regiones pobres, enIre las
condiciones de vida de opulencia en la que viven algunos secIores de la
poblacin y la miseria de las mayoras, en el acceso dilerencial al empleo
y a los bienes y servicios, que se expresa en las condiciones de vida de los
indgenas, las mujeres jelas de hogar o los jvenes de las clases popula-
res, ya que no poseen niveles adecuados de educacin y capaciIacin y
habiIan en regiones con limiIadas acIividades econmicas. La imporIan-
cia de esIe lenmeno es Ial, que en los pases del mundo desarrollado se
ha anunciado el inicio de una nueva era de la desigualdad (EiIuossi y Ro-
sanvallon, 17) y en Amrica LaIina se ha alirmado que prevalece un
exceso de desigualdad, puesIo que 1S de 17 pases del rea presenIan nive-
les mayores de desigualdad a lo que podra esperarse de acuerdo con su
nivel de desarrollo (Londono, 1o).
La dimensin plural de la desigualdad, observada en Erancia por esos au-
Iores, los lleva a conleccionar un "reperIorio de desigualdades" que se
lundan en:
La desaparicin del modelo clsico de Irabajo asalariado, bajo el elecIo
de la desocupacin masiva que no alecIa a Iodos los individuos al mismo
Iiempo y no depende slo de las capacidades individuales, sino de la lor-
ma como se relacionan sIos con la coyunIura.
Las mujeres que se han inIegrado a la economa pero acepIando nume-
rosas dilerencias con los hombres en maIeria salarial, de precarizacin
del Irabajo, y enIre las que se advierIen mayores ndices de desempleo.
Las desigualdades geogrlicas enIre regiones de un pas o reas en una
ciudad donde se expresan IerriIorialmenIe las desigualdades sociales.
Las presIaciones sociales que esIn condicionadas a los recursos del be-
neliciario poIencial.
3
Las lacilidades u obsIculos para acceder al sisIema linanciero.
La siIuacin dilerencial que se advierIe en la vida coIidiana lrenIe a la
salud, la vivienda, los equipamienIos publicos, el IransporIe.
En el caso de las ciudades y los pases laIinoamericanos, la desigualdad
social ha sido un componenIe consIiIuIivo de la sociedad y la ciudad la-
Iinoamericana, pero la misma no slo se ha incremenIado, sino que
ha adquirido nuevos conIenidos en las ulIimas dcadas. TanIo en las zo-
nas urbanas como en las rurales, las desigualdades del ingreso esIn luer-
IemenIe arraigadas, obedecen a marcadas dilerencias en el nivel de
educacin, a la segmenIacin de los mercados de Irabajo y de crdiIo,
as como a prolundas desigualdades en el acceso a la Iierra
(CEFAL, 17). Fero la principal desigualdad sigue siendo de Iipo esIruc-
Iural y corresponde a las dilerencias de ingreso enIre los Irabajadores, las
cuales Iienden a incremenIarse noIablemenIe enIre caIegoras laborales.
Fero Iambin las desigualdades se vinculan con la diversidad Inico-
culIural que prevalece en las ciudades del siglo XXI. En las ciudades eu-
ropeas, la poblacin inmigranIe de Europa OrienIal, Alrica y
LaIinoamrica y, en las ciudades laIinoamericanas, la poblacin de ori-
gen indgena en ciudades como Lima, La Faz o Ciudad de Mxico debe
superar dilerenIes obsIculos para hacer elecIivos los principios de igual-
dad de oporIunidades en el acceso a bienes y servicios bsicos consagra-
dos en las leyes.
Londono (1o) considera que el principal lacIor que conIribuye a la
persisIencia de la desigualdad y al aumenIo de la pobreza ha sido la lalIa
de educacin adecuada para las nuevas generaciones, porque la lenIa ex-
pansin de la lormacin del capiIal humano ha neuIralizado oIros lacIo-
res vinculados al crecimienIo econmico, y alirma que "el Irabajador
laIinoamericano medio Iiene dos anos menos de insIruccin que lo que
podra esperarse segun el nivel de desarrollo econmico de la regin".
Sin embargo, Coraggio (18a y 18b) sugiere ponderar el lacIor educa-
cin (lormal) como una polIica social principal que hara ms equiIaIiva
la disIribucin del capiIal humano (conocimienIos, capacidades, desIre-
zas, eIc.) con el que las personas compeIirn por los puesIos de Iraba-
jo disponibles. Fero la educacin es una polIica secIorial y por s misma
no conIribuye a mejorar la condicin compeIiIiva de los Irabajadores en
su conjunIo lrenIe al capiIal. Fara lograr esIo se requieren inIervenciones
en el Ierreno de la capaciIacin y de las habilidades bsicas para la llexi-
bilizacin o programas de apoyo como, por ejemplo, la creacin de cen-
Iros inlanIiles para laciliIar la parIicipacin lemenina.
En esIe senIido, algunos Gobiernos locales, como el de Cornell de Llo-
bregaI, han comenzado a impulsar propuesIas para arIicular el sisIema
educaIivo lormal con no lormal e inlormal, creando redes parIicipaIivas
para luchar conIra la exclusin y para consIruir una convivencia basada
en valores cvicos y democrIicos.
37
El proyecto educativo de Cornell de Llobregat, Barcelona. Espaa
El proyecto Cornell Educaci participa a partir de adoptar los propsitos de la Carta
de las Cudadex Educadorax, promoviendo "una ciudad de valores educativos en
todos los mbitos sociales". Entre sus objetivos, se encuentran: integrar el sistema
educativo formal, no formal e informal en una red dinmica y participativa, facili-
tar el aprendizaje a lo largo de la vida, luchar contra las exclusiones sociales y por la
convivencia desde una perspectiva intercultural y respetuosa, educar en el civismo
y la democracia. El proyecto dio origen a una red de participacin ciudadana que de-
ba desarrollarse de acuerdo con las estructuras organizativas y las actuaciones concre-
tas previstas para la primera fase del proyecto para la elaboracin terica del
mismo, la recopilacin de experiencias educativas, la revista del proyecto educativo y
de los grupos de trabajo.
Fuente: G. ]aumendreu, ]. Badosa (2002). "??". En: I. Blanco; R. Gom (coords.).
Gohernos locales y reJes partcpatvas. Barcelona: Ariel.
El gnero ha sido IradicionalmenIe oIra luenIe de desigualdad y es sabi-
do que las mujeres, a igual calilicacin, reciben menores salarios. Un cla-
ro ejemplo de cmo se superponen las dimensiones de la desigualdad en
relacin con el gnero y el acceso a la educacin lo olrece la ciudad
de Mxico. En el IerriIorio del DisIriIo Eederal duranIe la dcada de los
novenIa el 73% de los anallabeIos eran mujeres y por cada 100 hombres
sin primaria compleIa haba 120 mujeres (Ziccardi, 18). Fara modilicar
esIa siIuacin, exisIen programas como el del Gobierno de la Municipali-
dad de MonIevideo que ha creado convenios educaIivos laborales lirma-
dos con ONG que parIicipan principalmenIe en los procesos de gesIin
para inserIar a jvenes y mujeres de las clases populares en el mercado
de Irabajo urbano.
Convenios Educativos Laborales, Montevideo. Uruguay
Los "Convenios Educativos Laborales" son parte de la poltica social municipal de la
Ciudad de Montevideo. A travs de los mismos se han transferido recursos a ONG
y organizaciones ciudadanas para la ejecucin de diversos programas. Los convenios
parten por reconocer la contribucin de las organizaciones de la sociedad civil al tra-
bajo de los sectores populares, satisfaciendo necesidades de gestin. Articulan el com-
promiso social con el inters compartido por el Gobierno local y las organizaciones
sociales con la inclusin social. Para implementarlos se llevan a cabo llamadas pbli-
cas basadas en el estatuto especial que incluye las garantas propias de los procesos li-
citatorios, basados en registros abiertos para las ONG. Actualmente estn involucradas
en esta experiencia ms de cincuenta organizaciones con sus respectivos convenios,
lo que permitir insertar en el mercado laboral, una vez finalizada la experiencia, a
un 58% de los jvenes en situacin de riesgo y mejorar las estrategias laborales
de un 48% de las mujeres de los sectores populares participantes.
Fuente: Santandreu, Alain en: La era urbana, ONU, Marzo 2004
En las grandes ciudades de Brasil, Mxico, Feru, Colombia y ArgenIina,
la desigualdad se expresa espacialmenIe y con mayor crudeza generan-
do dilerenIes consecuencias sociales y sin duda creando condiciones pro-
picias para el incremenIo de la violencia y la inseguridad. For eso es
imporIanIe enlaIizar la complejidad que encierra cualquier polIica so-
cial que inIenIe aIacar la desigualdad, puesIo que debe parIir de princi-
pios de inIegralidad, de una nueva e innovadora insIiIucionalidad y de
relaciones enIre lo publico y lo privado cualiIaIivamenIe dilerenIes.
38
7. Lox eIectox urbanox de Ia cuextn xocaI
Los procesos de urbanizacin de la pobreza son consecuencia del ma-
yor crecimienIo de la poblacin pobre urbana y de la incapacidad
del sisIema producIivo para ampliar las opciones de empleo esIa-
ble y bien remunerado, lo cual genera elevadas Iasas de desempleo
y obliga a los Irabajadores a acepIar dilerenIes modalidades de em-
pleo precario e inlormal.
En las ciudades laIinoamericanas, algunas dcadas aIrs la pobreza se lo-
calizaba espacialmenIe en enclaves urbanos: lormas precarias y deIeriora-
das de habiIacin colecIiva denominadas de manera dilerenIe en los
pases de la regin (convenIillos, corIijos, inquilinaIos, bodeville) y asen-
IamienIos populares auIo-consIruidos (lavelas, villas miserias, colonias
populares, campamenIos), las cuales comparIan, no obsIanIe sus dile-
rencias, rasgos comunes. EsIas lormas de habiIacin popular eran expre-
siones espaciales de la llamada marginalidad, caIegora creada en la
poca para dilerenciar a esIos secIores sociales del Iradicional ejrciIo in-
dusIrial de reserva, puesIo que esIa masa marginal, independienIemenIe
de sus aIribuIos y capacidades, era un excedenIe de la luerza de Irabajo
que no lograba inserIarse en el sisIema producIivo (clr. Nun, 2000). Da-
do que su presencia en el medio urbano encerraba cierIo grado de con-
llicIividad social, espacial y polIica, esIa poblacin pas a ser dispuIada
por luerzas polIicas que enarbolaban proyecIos de delensa y reivindica-
cin de los inIereses populares, en el senIido ms amplio del Irmino.
Los llamados movimienIos sociales urbanos que Ienan en su base esIe
Iipo de reivindicaciones pasaron a ser inIerlocuIores de las polIicas urba-
nas y objeIo de inIers del anlisis social. Fero la represin polIica y los
Gobiernos miliIares y}o auIoriIarios que se implanIaron en Amrica LaIi-
na Iendieron a su desinIegracin. A pesar de ello, lueron un embrin po-
lIico imporIanIe cuando se reesIrucIuraron los sisIemas polIicos y se
dio una aperIura democrIica, ya que proporcionaban lderes polIicos y
experiencias de organizacin social.
La cuesIin social se caracIerizaba enIonces por ser una cuesIin de Iole-
rancia o de polica, segun las caracIersIicas que asumieron los dilerenIes
regmenes polIicos de la regin. A mediados de los ochenIa, los procesos
de aperIura democrIica de los pases laIinoamericanos, parIicularmenIe
del cono sur, llevaron a que las polIicas sociales volvieran a ocupar un
lugar en la agenda gubernamenIal, pero muy dilerenIe al del pasado.
Sin duda, en ello inlluye el elevado numero de pobres de la regin, que
sumando pobres e indigenIes, alcanzaba en 14, segun CEFAL (17),
un IoIal de 20,3 millones, de los cuales 13S millones de pobres vivan
en zonas urbanas, mienIras que en el 2002 la misma luenIe esIima-
ba en 221 millones, de los cuales el oo% son pobres urbanos. Tambin
debe senalarse que se da un incremenIo de la poblacin indigenIe "es de-
cir, aquella que desIina Iodo su ingreso a saIislacer necesidades alimenIi-
cias y no logra hacerlo saIislacIoriamenIe", que se da casi exclusivamenIe
3
En el marco de las receIas de los organismos linancieros inIernacionales,
las polIicas sociales aparecieron como una lorma de conIrarresIar los
elecIos ms deslavorables de la aplicacin del ajusIe econmico. En esIe
senIido, la mayora de ellas, salvo la educacin y en algunos casos la sa-
lud, perdieron sus preIensiones universalizanIes y adopIaron criIerios
compensaIorios, por la va de la localizacin. Ello supuso la reesIrucIura-
cin, y en algunos pases, la privaIizacin de la seguridad social, as co-
mo la descenIralizacin de los recursos y las compeIencias relacionadas
con la cuesIin social desde el Gobierno cenIral hacia los locales. De esIa
manera se crearon a linales de los ochenIa macroprogramas de aIencin
a la pobreza como lue el caso del Frograma nacional de solidaridad
(FRONASOL) en Mxico y, ms recienIemenIe, se han puesIo en marcha
programas como HbiIaI, que con dilerenIes parIicularidades en cada
pas de la regin, promueve la mejora de barrios en las ciudades laIinoa-
mericanas.
Programas de mejora barrial en ciudades de Amrica Latina
En la segunda mitad de la dcada de los noventa, la necesidad de tratar el problema
de los asentamientos irregulares se ha incrementado enormemente. Ante esta situa-
cin, los programas de mejora de barrios constituyen un proceso de intervencin ur-
bana en los asentamientos irregulares y/o precarios. Sus objetivos generales
son atender la pobreza extrema, garantizar la integralidad con otros programas, inte-
grar los asentamientos en la ciudad formal (reorganizacin del espacio publico), re-
calificar los asentamientos social y espacialmente, y mejorar y sanear ambientalmente
el barrio.
En los pases del sur de Amrica Latina, bsicamente hay dos tipos de programas: los
nacionales y los locales. En el nivel nacional destacan el Programa Habitar-Brasil, el
Programa Chile-Barrio, el Programa nacional de mejoramiento de barrios y el Progra-
ma de integracin de asentamientos irregulares de Uruguay, el Subprograma de mejo-
ramiento de barrios de Bolivia y el Programa de mejoramiento de barrios de
Argentina. A nivel local se destacan los programas Favela-Barrio y Nova Baixada
de la Ciudad de Ro de Janeiro, y el Programa de Bogot, denominado Programa Des-
marginalizacin.
Fuente: R. Fernndez Wagner. En: URBARED.
Fero, al mismo Iiempo, se ha avanzado en la descenIralizacin, de mane-
ra que los Gobiernos de las ciudades deben desIinar esluerzos y recursos
cada vez mayores para aIender los graves problemas sociales que presen-
Ian las ciudades. En conIraparIida, la polIica econmica del Gobierno
lederal se orienIa a lograr un mayor crecimienIo econmico para cum-
plir con los indicadores de esIabilidad y de conIrol del gasIo publico y la
inllacin. Fero, si bien el crecimienIo econmico es una condicin nece-
saria para abaIir la pobreza, no es sulicienIe, y se requiere que las polIi-
cas econmicas incluyan enIre sus objeIivos prioriIarios la creacin de
empleos dignos y que las polIicas sociales conIribuyan a garanIizar el
ejercicio de los derechos sociales de los ciudadanos.
7.1. La xegmentacn xocaI Ia xegregacn urbana
Una de las parIicularidades que poseen las ciudades a parIir de la dcada
de los novenIa son las conIrasIanIes condiciones de vida que olrecen a
sus habiIanIes. Las ciudades se caracIerizan hoy por ser divididas, lrag-
menIadas, segmenIadas, siIuacin que suele aIribuirse en el caso de las
ciudades de los pases desarrollados a la adopcin de los modelos econ-
micos neoliberales en maIeria de polIica econmica y a la reesIrucIura-
cin de las polIicas sociales que desencaden la crisis del esIado de
bienesIar (S. EainsIein y oIros, 12, Jacobs 12).
40
En las ciudades europeas esIas dilerencias inIenIan ser neuIralizadas a
Iravs de polIicas urbanas y habiIacionales que procuran disminuir las
dilerencias IerriIoriales. No obsIanIe, la prolileracin de barrios precarios
y degradados, habiIados principalmenIe por inmigranIes, conIrasIa con
la modernizacin y la consIruccin de nuevos espacios publicos que re-
clama la llamada compeIiIividad urbana. Se IraIa de aIraer la inversin e
incremenIar el Iurismo y por esa va hacer crecer el empleo en el secIor
servicios, en condiciones laborales de lranca precariedad e inlormalidad.
Un ejemplo de la manera como algunas ciudades, por la presin de sus
habiIanIes, deben compaIibilizar esIos proyecIos con la inIencin de
disminuir la desigualdad e incremenIar la cohesin social es el caso del
barrio de La Mina en Barcelona. La Iranslormacin urbana, la creacin
de nuevos espacios publicos y la inversin inmobiliaria privada que de-
saI el Eoro de las CulIuras del 2004, organizado por el AyunIamienIo de
Barcelona, llev a que los habiIanIes del barrio de La Mina, que se en-
cuenIra prximo a esa zona y en el que su poblacin vive en condiciones
degradadas, exigiese y lograse que el Gobierno emprendiese una acIua-
cin urbansIica que mejorara su calidad de vida.
Plan de transformacin del barrio de La mina, Sant Adri de Bess, Barcelona. Espaa
El barrio de La Mina se encuentra en el trmino municipal de Sant Adri de Bess,
aunque limita con el municipio de Barcelona. El rea residencial de La Mina esta-
ba formada originariamente por veinte bloques de 5 a 12 pisos, 2.721 viviendas
y 181 locales. El barrio de La Mina es el resultado de una actuacin surgida en 1969,
cuyo objetivo era la erradicacin de diferentes ncleos de "infraviviendas" en el rea
metropolitana de Barcelona (Camp de la Bota, Pequn, la Perona, Can Tunis,
Montjuc, entre otros). Las urgencias del momento aceleraron el proceso de construc-
cin del barrio, sin tener en cuenta su dotacin de servicios. En 1975, La Mina tena
ya ms de 15.000 habitantes y 2.029 viviendas. Pese a las inversiones realizadas en
servicios sociales, sanitarios y educativos, en el barrio faltaba un proyecto ms global
para que las actuaciones de las distintas administraciones fueran coordinadas y com-
plementarias y se superase una dinmica de intervenciones puntuales y con objetivos
a corto plazo, como se haba intentado en diferentes momentos desde 1982. Era pre-
ciso un instrumento de trabajo y un acuerdo entre todas las administraciones
que abordase la complejidad de un entorno social que histricamente haba generado
niveles muy importantes de exclusin y marginalidad, as como la resolucin de la
conflictividad social y la degradacin de la vida comunitaria, resultados de una mino-
ra carente de valores cvicos y de la delincuencia organizada. Por ello se realiz un
proyecto y un acuerdo institucional para dar respuesta a la vertebracin de un espacio
fsico y territorial que durante demasiados aos no ha tenido un planeamiento espe-
cfico y que subsista en la provisionalidad de su ordenacin urbanstica y manteni-
miento. Un proyecto global para dar respuesta a las inquietudes de una mayora de la
poblacin del barrio que, pese al escepticismo, deseaba que su situacin personal
y colectiva cambiase. Un proyecto global y un acuerdo de todas las instituciones que
fuese capaz de generar intervenciones y actuaciones en todos los mbitos que confi-
guran la vida de un barrio. Una planificacin a largo plazo como la que propone el
Plan para posibilitar lograr el objetivo principal: la transformacin del barrio
de La Mina, articulando una propuesta de intervencin integrada y global en la me-
jora de las condiciones de habitabilidad, vida comunitaria y convivencia, con la fina-
lidad de fortalecer la comunidad a medio y a largo plazo y su plena normalidad como
barrio de Sant Adri de Bess.
Fuente: www.barrimina.org
En Amrica LaIina, esIo Iambin es posible en aquellas ciudades donde
la izquierda gan las elecciones con el masivo voIo popular, como es el
caso de MonIevideo, Ciudad de Mxico y Sao Faulo en algunos perodos.
Fero sin duda la desigualdad es uno de los rasgos de las ciudades laIinoa-
mericanas desde su propia conlormacin, lo cual se ha amplilicado por
la dinmica de una economa urbana, que posee un segmenIo inIegrado
a la economa inIernacional, oIro que se opera en el mercado inIerno y
un Iercero comprendido por una amplia variedad de acIividades que lor-
man parIe del secIor inlormal.
41
For ello en Iodas las grandes ciudades se han desarrollado espacios urba-
nos de riqueza y opulencia, verdaderos enclaves de riqueza, y han pro-
lilerado los megacenIros comerciales que olrecen producIos sunIuarios,
as como Mc Donald's y resIauranIes que son cadenas inIernacionales,
los cuales conIribuyen a homogeneizar el paisaje urbano de esIas zonas,
imprimindoles los rasgos que poseen Iodas las grandes ciudades del
mundo acIualmenIe.
Fero conlronIando con esa modernidad, parIicularmenIe las ciudades en
esIe lin de siglo muesIran un agravamienIo de la segregacin urbana.
Hace IreinIa anos aIrs, las grandes ciudades se expandan a Iravs de
asenIamienIos populares auIoconsIruidos que albergaban la masiva mi-
gracin rural. EsIos lueron producIo de la consIruccin de viviendas
precarias por las propias lamilias, lo cual supuso muchas veces parIici-
par en un lenIo y desgasIador proceso de lucha y organizacin para obIe-
ner los servicios bsicos. Los regmenes miliIares impusieron polIicas
urbanas de "erradicacin" de la pobreza, y los ms ambiciosos programas
para eliminar la pobreza en el medio urbano de la poca se pusieron en
marcha en ciudades como Buenos Aires y Ro de Janeiro (Ziccardi, 183).
Las dicIaduras de la dcada siguienIe linalmenIe expulsaron a un con-
siderable numero de habiIanIes de esIos barrios populares hacia la perile-
ria lejana. Hoy, Buenos Aires es una ciudad en la cual, por lo menos en el
permeIro de su capiIal lederal, es dilcil para un observador exIerno per-
cibir dnde se localiza la pobreza. En los morros de Ro de Janeiro, en
cambio, la pobreza de la lavela carioca conIinua siendo inoculIable.
En pases donde el pacIo polIico se bas en la inclusin de los secIores
populares, esIos asenIamienIos populares lueron Iolerados y}o promovi-
dos, como es el caso de Mxico. Fero el lracaso de la mayora de esIas ex-
periencias auIoriIarias conIribuy Iambin a proponer polIicas de
mejoramienIo y doIacin de servicios bsicos basadas en que los pobla-
dores aporIaran mano de obra graIuiIa, lo cual conI en algunos casos
con el apoyo de los organismos inIernacionales (por ejemplo, las ciuda-
des de Colombia o Feru).
Sin embargo, Iodos esIos barrios no esIn inIegrados ni social ni IerriIo-
rialmenIe de manera plena a la esIrucIura urbana de la ciudad cen-
Iral. Adems crecieron en el numero de habiIanIes y, por IanIo, en sus
ndices de hacinamienIo, y con la lucha que proIagonizaron sus pobla-
dores se logr la inIroduccin de los servicios ms elemenIales
(agua, drenaje, IransporIe publico). AcIualmenIe, aunque han mejorado
susIancialmenIe sus condiciones de vida, su presencia conIrasIa cada vez
ms con la ciudad de la globalizacin, la de los corredores del capiIal li-
nanciero y comercial que son espacios exIremadamenIe parecidos a los
de cualquier gran ciudad del mundo.
Los secIores populares son los que ms apoyo requieren y a la vez los
que necesiIan dedicar ms Iiempo a acIividades econmicas que garanIi-
cen su supervivencia y la de su lamilia. Y, sin embargo, es a ellos a los
que se les exige que conIribuyan con su Irabajo y que parIicipen social y
polIicamenIe. MienIras que las capas medias y alIas de la poblacin ejer-
cen sus derechos ciudadanos y el Gobierno se encarga de inIroducir y
manIener en sus colonias la inlraesIrucIura (calles, insIalaciones de agua
poIable y drenaje) y los equipamienIos (escuelas, cenIros de salud), las
clases populares, para Iener acceso a los mismos, deben aporIar Irabajo
comuniIario, aun cuando sus viviendas esIn regularizadas y paguen im-
puesIos a la propiedad y derechos por servicios como el suminisIro de
agua, la recoleccin de basura, eIc. Fero ms all del valor social que pue-
42
da darse al Irabajo comuniIario, sIe es uno de los procesos en los que se
advierIe ms claramenIe la inequiIaIiva disIribucin de bienes y servicios
urbanos que prevalece en nuesIras ciudades.
Adems de esIe Iipo masivo de asenIamienIo popular, las ciudades laIi-
noamericanas conservan en sus zonas cenIrales viviendas en renIa,
que represenIan una alIernaIiva de habiIacin popular cada menos im-
porIanIe, ya que presenIan severos niveles de deIerioro. Las mismas
son oIra lorma de segregacin urbana y sus habiIanIes han proIagoniza-
do imporIanIes luchas, como lue el caso del movimienIo de damnilica-
dos por los sismos de 18S en la ciudad de Mxico, lo cual dio origen a
un programa de consIruccin de viviendas en ese espacio cenIral, que re-
cibi reconocimienIos inIernacionales por la calidad de las nuevas
viviendas y por el proceso de concerIacin social que senI las bases para
que Gobierno y ciudadana se corresponsabilizarn del proceso.
Programas de reconstruccin de la Ciudad de Mxico ante los sismos. Mxico
En el mes de septiembre de 1985 dos sismos de gran intensidad sacudieron la Ciudad
de Mxico dejando como saldo la muerte de varios miles de personas y la destruccin
fsica de inmuebles destinados a diferentes usos, principalmente vivienda popular. En
medio de un contexto caracterizado por una fuerte crisis econmica, este hecho fsico
desencaden una gran movilizacin social encabezada por la Coordinadora nica de
Damnificados (CUD). Despus de meses de indecisiones, el Gobierno decidi garanti-
zar el arraigo de la poblacin en la zona y para ello decret la expropiacin de las tie-
rras donde se localizaban las casas de alquiler (vecindades), adems cre una nueva
institucin denominada Renovacin Habitacional Popular encargada de gestionar el
proceso de produccin y construccin de las nuevas viviendas. En este proceso de re-
construccin participaron las organizaciones de damnificados, ONG, universidades y
consultores privados, que elaboraron los diseos para cada vivienda a partir de su tra-
bajo previo y un trabajoso proceso de concertacin social. Para los sectores medios
afectados por la destruccin de sus departamentos en condominios, se cre un pro-
grama emergente de vivienda, en el cual participaron los organismos de vivienda de
los trabajadores ofreciendo alternativas habitacionales a los damnificados que fuesen
sus derechohabientes. Pero los vecinos de uno de los ms grandes conjuntos habi-
tacionales de la ciudad que se vio gravemente afectado, Tlatelolco, exigieron la re-
construccin de los edificios daados.
La firma de un Convenio de Reconstruccin Democrtica entre las autoridades y las
organizaciones de damnificados ofreci la necesaria credibilidad y sent las bases para
construir nuevas relaciones entre el Gobierno y la ciudadana a fin de hacer efectivo
el derecho a la vivienda y a la ciudad.
Fuente: ]. L. MecatI, M. A. McheI, A. Zccard (1987). Casa Je JamnjcaJos. M-
xico: IISUNAM.
7.2. La negudad en eI accexo a Iox xervcox egugamentox
urbanox
La inequidad en el acceso a los servicios y equipamienIos urbanos
es un indicador de la desigualdad social y IerriIorial que prevalece
en nuesIras ciudades.
Las ciudades laIinoamericanas, de acuerdo a su escala y al grado de desa-
rrollo del pas, se han caracIerizado por olrecer:
ExcelenIes condiciones de vida para los secIores de ms alIos ingresos.
43
Niveles acepIables de conlorI para las capas medias.
SiIuaciones de precariedad, deIerioro y miseria para grandes conIingen-
Ies que lorman parIe de los secIores populares.
Hoy, precisamenIe, esIa dilerenciacin se ha acrecenIado y el espacio ex-
presa la polarizacin social que exisIe en esIos pases y en sus ciudades,
lo cual conIribuye a generar un clima propicio para el desarrollo de la in-
seguridad y la delincuencia hasIa niveles nunca anIes alcanzados.
Lo limiIado de las remuneraciones de las lamilias Irabajadoras impide
que ellos mismos puedan disponer de recursos para inverIir en sus vi-
viendas y en sus equipamienIos. Es decir, el masivo proceso de auIocons-
Iruccin del hbiIaI popular que proIagonizaron las clases populares en
dcadas anIeriores encuenIra severas resIricciones econmicas para desa-
rrollarse, a la vez que exisIe un mayor conIrol de parIe de las auIoridades
para impedir que se creen nuevos asenIamienIos, lo que hace que se in-
cremenIe el hacinamienIo en los exisIenIes.
Lo limiIado del presupuesIo de los Gobiernos locales, en gran medida
desIinado a gasIos de adminisIracin de la ciudad consolidada, impide la
lormulacin de polIicas IendenIes a consIruir obras publicas bsicas,
a lo que se agrega en algunos casos la imposibilidad de hacerlo por lo
inapropiado del Ierreno en donde se han localizado originalmenIe esIos
barrios populares.
Sin embargo, en Amrica LaIina los Gobiernos de las ciudades del FarIi-
do del Trabajo hace ms de dos dcadas que realizan esluerzos para que
una parIe del limiIado presupuesIo local pueda ser asignada con criIerios
de equidad a parIir de una inIensa parIicipacin y movilizacin ciuda-
dana. El xiIo del llamado presupuesIo parIicipaIivo de ForIo Alegre, Cu-
riIiba, Sao Faulo, Ro de Janeiro, enIre muchas oIras ciudades brasilenas,
lue Ial que esIe insIrumenIo Iambin se aplica en oIras ciudades de LaIi-
noamrica, Espana, Erancia y Alemania y son procesos sobre los cuales
exisIe ya una abundanIe bibliograla (BOX 17 y 18).
44
Los Presupuestos Participativos: instrumentos de participacin ciudadana democr-
tica
El Presupuesto Participativo es un instrumento valioso para identificar las demandas,
establecer prioridades y crear mecanismos de seguimiento y control con la participa-
cin de la ciudadana. Este instrumento se ha creado y ha sido aplicado en ms de
cien ciudades brasileas, gobernadas por el Partido de los Trabajadores (Porto Alegre,
Ro de Janeiro, Curitiba, entre otras), luego fue adoptado en diferentes ciudades
de Amrica Latina (Montevideo, Buenos Aires, Rosario, Bogot), en varias ciudades es-
paolas (Crdoba y Sevilla) y en varios municipios de Catalua (Sabadell, Rub). Tam-
bin se realiza en varias ciudades de Alemania.
La metodologa del Presupuesto Participativo implica un proceso de participacin no
slo consultivo, sino de toma de decisiones en corresponsabilidad con la ciudadana,
las cuales son documentadas y ampliamente difundidas. El proceso del Presupues-
to Participativo suele aplicarse a un porcentaje establecido del presupuesto (por ejem-
plo, el 10%) e implica operar con reglas claras, elaborando un reglamento de
participacin avalado y firmado por la comunidad y el Gobierno. Aunque no existe
una nica metodologa para el Presupuesto Participativo, se trata de un instrumento
que busca disminuir las desigualdades sociales y la segregacin urbana y en distintas
experiencias analizadas se advierte que la ciudadana participa colectivamente en:
Las prioridades temticas (pavimentacin, drenaje, agua, salud, deporte, ilumina-
cin pblica, apoyo a actividades productivas, espacios pblicos, etc.). A cada priori-
dad se le asigna una puntuacin y se establece un rango.
El formulario de demandas de obras y servicios de cada tema (descripcin, direccin,
jerarqua de la obra o servicio).
El orden jerrquico de obras y servicios de cada tema con un calendario anual.
La documentacin de las decisiones para que sean incluidas en los programas de in-
versin anual.
La asamblea donde el conjunto de la ciudadana delega la representacin en alguna
figura local como puede ser un comit de consejeros del presupuesto participativo,
para atender las prioridades establecidas.
En el Presupuesto Participativo tambin se contempla la fase de seguimiento y evalua-
cin de las obras realizadas. Se crean instrumentos de supervisin y finiquito que pue-
den ser apropiados por la ciudadana. El propsito no es slo involucrar a la
ciudadana en cada una de las etapas, sino tambin que la accin de la misma consti-
tuya la principal garanta de que las obras y las acciones realizadas tengan calidad y
modifiquen sustantivamente las condiciones de vida.
Fuente: Revisin A. Ziccardi (2006) en base a la bibliografa contenida en este docu-
mento.
45
El Presupuesto Participativo en ciudades espaolas
En Espaa existen ms de 8.000, de los cuales poco ms de 15 municipios aplican un
Presupuesto Participativo (ver tabla). Se trata de experiencias muy recientes; sin em-
bargo, en una evaluacin en positivo realizada por Ismael Blanco este autor sea-
la que:
El grado de traduccin de las propuestas formuladas por los ciudadanos en decisio-
nes de Gobierno es bastante elevado.
A pesar de que los niveles de participacin parecen bajos en trminos absolutos, los
porcentajes se sitan cerca de las experiencias brasileas.
La visibilidad de estos procesos para la poblacin en sus municipios parece haber si-
do alta y el grado de aceptacin y legitimidad bastante extendido.
Han tenido la virtud de situar la participacin ciudadana en un mbito central de la
accin de Gobierno como es la elaboracin de los presupuestos, y en torno a stos ex-
tender el debate sobre la necesidad y la conveniencia de impulsar procesos de innova-
cin democrtica en el mbito local.
Uno de los grandes elementos de xito de los Presupuestos Participativos es su capa-
cidad de generacin de capital social democrtico: la ciudadana se siente estimulada
en interesarse y participar en los asuntos pblicos; entiende mejor las complejidades
de los procesos de Gobierno, los lmites y las posibilidades de la accin municipal, el
proceso presupuestario se vuelve ms transparente, los tcnicos y los polticos apren-
den a confiar en las capacidades ciudadanas para aportar ideas y soluciones creativas
a problemas complejos.
Exgerencax de Prexuguexto Partcgatvo en Exgana
Muncgo Tamano
{habtantex}
Comundad aut-
noma
Stuacn actuaI
{25}
kub 70.000 CaLalua En suspenso
Sabadell 15.000 CaLalua 2. edicin
El ligar-MonLmany 1.000 CaLalua Definicin del modelo
MaLar 115.000 CaLalua Definicin del modelo
Calls 1.500 CaLalua 1. edicin
1errassa 170.000 CaLalua Definicin del modelo
SanLa CrisLina d'Aro 3.500 CaLalua 1. edicin
Crdoba 320.000 Andaluca 5. edicin
PuenLe |enil 30.000 Andaluca 4. edicin
Cabezas de San |uan 1.000 Andaluca . edicin
|erez de la lronLera 10.000 Andaluca 1. edicin
Sevilla 700.000 Andaluca 2. edicin
CeLafe 10.000 Madrid 2. edicin
Alcobendas 100.000 Madrid Definicin del modelo
AlbaceLe 155.000 CasLilla-La Mancha . edicin
San SebasLian 180.000 Pas vasco Definicin del modelo
luenLe: l. 8lanco (2005).
A pesar de esIas experiencias, se puede alirmar que uno de los rasgos ms
disIinIivos de las ciudades laIinoamericanas, a dilerencia de las europeas,
es el grave dliciI de servicios y equipamienIos bsicos que presen-
Ian los barrios populares, que son en algunos casos verdaderas ciudades
de pobres en el inIerior de la gran ciudad. EsIa siIuacin IerriIorial es sin
duda una clara expresin espacial de una ciudadana resIringida.
En las ciudades capiIales (Buenos Aires, MonIevideo, SanIiago) los ciuda-
danos Iienen ms posibilidades de acceder a niveles adecuados de servi-
cios colecIivos bsicos en maIeria de educacin, salud, recreacin. Sin
embargo, en relacin con los servicios habiIacionales (agua, drenaje,
4
luz, calles, eIc.) es donde se advierIen graves carencias. En los barrios po-
pulares que se localizan en la perileria se anade a esIa siIuacin el Irans-
porIe colecIivo deliciIario, cosIoso, y que ocasiona la prdida de muchas
horas de Iraslado.
As, una polIica social urbana que preIenda modilicar esIa siIuacin de-
be parIir de evaluar con precisin:
La magniIud, las caracIersIicas, la disIribucin y la calidad de los bie-
nes y servicios urbanos bsicos que olrece la ciudad.
La capacidad econmica y los recursos humanos con los que cuenIa la
poblacin para mejorar su propio hbiIaI.
La capacidad organizaIiva de la ciudadana.
Las modalidades que asumen las relaciones inIergubernamenIales enIre
el nivel cenIral y el nivel local encargadas de aIender la cuesIin social y
urbana.
7.3. La nxegurdad voIenca urbana
La violencia e inseguridad que prevalecen en Iodas las ciudades del
mundo responde a muchas causas pero una de cenIral imporIancia
es la pobreza, es decir, las marcadas desigualdades econmi-
cas exisIenIes, lo cual se expresa en acusados conIrasIes sociales y
IerriIoriales.
Sin embargo, lo parIicular de Amrica LaIina es que a esIo se suma la in-
capacidad de conIrolar el deliIo por parIe de los cuerpos policiales, dada
la lalIa de capacidad de su personal y de las prcIicas de corrupcin. For
ello, son el conjunIo de las polIicas publicas de la ciudad, y en parIicu-
lar las polIicas econmica, social y de seguridad, las que deben arIicular-
se enIre s para Iranslormar la grave siIuacin de incerIidumbre en la que
vive el conjunIo de la ciudadana.
En un conIexIo caracIerizado por elevados ndices de pobreza, desigual-
dad social y lalIa de jusIicia, esIn dadas las condiciones para que la de-
lincuencia prolilere (E. Neira, 1o). Adems, es evidenIe que se han
incremenIado los deliIos, en la ulIima dcada, a niveles lrancamenIe
alarmanIes, como es el caso de la ciudad de Mxico, Sao Faulo, Ro de Ja-
neiro, Cali y BogoI, donde se regisIran alIsimos ndices, muchos
de los cuales vinculados a la venIa y consumo de drogas.
Se esIima Iambin que en Amrica LaIina, enIre las dcadas de los
ochenIa y los novenIa, la Iasa de homicidios casi se duplic (subi
de 12,8 a 21,4 por 100.000 habiIanIes). Ese aumenIo se dio prcIicamen-
Ie en Iodos los pases y subregiones, y las ciudades son el principal esce-
nario. For ejemplo, Cali, que es uno de los cenIros mundiales del Irlico
ilegal de cocana, regisIr un brusco aumenIo de la Iasa de homicidios y,
aunque muchos de los homicidios podran aIribuirse direcIamenIe al Ir-
47
lico de drogas, gran parIe pareca ser resulIado de la propagacin de una
culIura de violencia. En 12 se impuls el Frograma para el lomenIo de
la seguridad y de la paz, "parIiendo del principio de que la prevencin
deba prevalecer sobre la represin, y Iras un anlisis exhausIivo de las
pauIas de la criminalidad, el programa se puso en accin para combaIir
la delincuencia en dilerenIes lrenIes. En 1S, despus de sieIe anos con-
secuIivos de aumenIo (hasIa llegar a un mximo de 120 homicidios
por 100.000 habiIanIes), la Iasa de homicidios de Cali linalmenIe co-
menz a disminuir" (Banco Mundial, 17, ciI. CasIells y Borja, 17).
Fero esIos ejemplos punIuales esIn lejos de generalizarse, y mienIras
IanIo la ciudadana se ve coIidianamenIe amenazada, debiendo reple-
garse cada vez ms en su individualidad, perdiendo la convivencia ur-
bana en el barrio y en la ciudad el valor que Iena para los procesos de la
socializacin e inIegracin social. For su parIe, los Gobiernos nacional
y local, en lugar de desIinar mayores recursos a las polIicas sociales, de-
ben desIinarlos a la seguridad publica, que se Iranslorma en la primera y
principal demanda de la ciudadana.
7.4. La vuInerabIdad xocaI exgacaI
Ha quedado demosIrado que la magniIud de la pobreza en algunos pa-
ses laIinoamericanos es Ial, que el crecimienIo econmico y la inversin
sosIenidos duranIe varias dcadas no alcanzaran para reverIir la siIua-
cin de privacin y vulnerabilidad en que se encuenIran cierIos grupos
sociales. For ello, los Gobiernos dilcilmenIe podrn disminuir su pre-
sencia en relacin con la aIencin de la cuesIin social y}o Iraspasar ca-
da vez ms las responsabilidades a la sociedad.
El discurso gubernamenIal debe ajusIarse a las resIricciones que presenIa
el gasIo social. For ello, anIe la magniIud de las demandas apela a una
nocin de vulnerabilidad que le permiIe ajusIar aun ms los criIerios de
localizacin que orienIan las polIicas sociales de aIencin a la pobreza.
Es algo as como la localizacin de la localizacin, elegir los ms pobres
enIre los pobres para aIenderlos prioriIariamenIe. Fero esIo, como ya se
dijo, no puede reemplazar ni susIiIuir la ms amplia responsabilidad so-
cial del EsIado en el suminisIro de bienes y servicios bsicos para el con-
junIo de la poblacin.
Rosala CorIs (1o, CiI Coraggio, 18) propone un concepIo basIanIe
amplio de vulnerabilidad social que dice:
"DilerenIes grupos y secIores de la sociedad esIn someIidos a caren-
cias y procesos dinmicos de inhabiliIacin que los colocan en siIua-
ciones que aIenIan conIra la capacidad de resolver los problemas
que planIea la subsisIencia y el logro social de una calidad de vida
saIislacIoria. En lo lundamenIal, sIas dependen de la exisIencia y
de la posibilidad de acceder a luenIes y derechos bsicos de bienes-
Iar, Irabajo remunerado y esIable, conocimienIos y habilidades,
Iiempo libre, seguridad y provisin de servicios sociales, paIrimonio
econmico, ciudadana polIica, inIegracin e idenIidad Iica y cul-
Iural".
48
La vulnerabilidad social esI direcIamenIe relacionada con la pobreza y
la exclusin social porque alecIa a aquellos grupos que en la sociedad es-
In ms expuesIos a privaciones:
Las mujeres jelas de hogar.
Los ninos de la calle.
Los ancianos que viven solos.
Los discapaciIados para quienes se disenan programas de apoyo econ-
mico y de asisIencia social parIiculares.
AnIe esIa siIuacin se advierIe que exisIen acIivos maIeriales que pueden
conIribuir a disminuir la vulnerabilidad y la inseguridad social (como la
vivienda), acIivos sociales (relaciones con oIras personas de conlianza),
acIivos polIicos (alianzas), ambienIales (recursos naIurales) y de inlraes-
IrucIura (carreIeras, IransporIe). EsIas posiciones son asumidas por varios
Gobiernos de ciudades laIinoamericanas, que acIualmenIe esIn desarro-
llando polIicas sociales que idenIilican a grupos de alIa vulnerabilidad
incluidos en un esquema asisIencialisIa y compensaIorio: los llamados
ninos de la calle, las vcIimas de la violencia inIra-lamiliar, la poblacin
con adicciones, las vcIimas del sida, las}los sexoservidores, los indigen-
Ies, y los lamiliares de poblacin recluida.
Los desasIres naIurales Iambin ponen al descubierIo la vulnerabilidad
en la que viven cierIos grupos sociales en nuesIras ciudades. En CenIroa-
mrica, Mxico y ArgenIina, los huracanes, inundaciones y sismos alec-
Ian siempre y principalmenIe a la poblacin ms pobre. En los ulIimos
anos se sulrieron verdaderas Iragedias producIo de la pobreza en la que
viven sus habiIanIes, as como de la lalIa de inversin publica en la crea-
cin de inlraesIrucIuras adecuadas.
7.5. La cudad muItcuIturaI Ia dxcrmnacn xocaI
El Iema de la ciudadana mulIiculIural ha adquirido gran relevancia en
parIicular por los elecIos que han Ienido los masivos procesos migraIo-
rios. InvesIigaciones recienIes del campo de la anIropologa urbana han
aporIado mayores conocimienIos sobre el uso del espacio urbano por so-
ciedades cada vez ms complejas, en las que se advierIe una luerIe pre-
sencia de los diversos componenIes de origen Inico y culIural,
que son el susIenIo de las dilerenIes idenIidades que conviven en un
mismo espacio social y IerriIorial.
En las ciudades europeas, los problemas de inIegracin social de los in-
migranIes consIiIuyen una preocupacin cenIral de los Gobiernos y se
han impulsado polIicas sociales que inIenIan conIrarresIar la discrimi-
nacin y la xenolobia de la que son objeIo esIos colecIivos sociales. Fero
en los barrios populares, que poseen las caracIersIicas de los Ipicos
gheIIos, sus habiIanIes sobreviven gracias a la proIeccin colecIiva, la
ayuda muIua y la alirmacin de su idenIidad de origen. De Iodas lormas,
los hechos de violencia proIagonizados por inmigranIes en las ciudades
4
CasIells y Borja (17) olrecen una documenIada descripcin de esIa si-
Iuacin al decir:
"parece haberse esIablecido la Iendencia a la segregacin de las mi-
noras Inicas en Iodas las ciudades y, en parIicular, en las ciudades
del mundo ms desarrollado. As, conlorme las sociedades euro-
peas reciben nuevos grupos de inmigranIes y ven crecer sus minoras
Inicas a parIir de los grupos esIablecidos en las Ires ulIimas dca-
das, se acenIua el paIrn de segregacin Inica urbana. Segun el
Consejo de Europa (13) en el Reino Unido, aunque Londres slo
represenIa el 4,7% de la poblacin, concenIra el 42% de la pobla-
cin de las minoras Inicas. Dichas minoras, concenIradas parIicu-
larmenIe en algunos disIriIos, se caracIerizan por un menor nivel de
educacin, mayor Iasa de paro y una Iasa de acIividad econmica
de Ian slo S8%, comparada con el 80% de los blancos
(Jones, 13). En el disIriIo londinense de WandsworIh, con
unos 2o0.000 habiIanIes, se hablan unas 1S0 lenguas dilerenIes: a
esa diversidad Inico-culIural se une el dudoso privilegio de ser uno
de los disIriIos ingleses con ms alIo ndice de carencias sociales. En
GoIeborg (Suecia), el 1o% de la poblacin es de origen exIranjero y
Iiene concenIrada su residencia en el nordesIe de la ciudad y en las
islas de Hisingen. Zurich, que ha visIo aumenIar su poblacin
de exIranjeros (sobre Iodo Iurcos y yugoslavos) del 18%
en 180 al 2S% en 10, concenIra un 44% de esIa poblacin en las
zonas indusIriales de la perileria urbana. En Holanda, los exIranjeros
son Ian slo un S% de la poblacin IoIal, pero en AmsIerdam, RoI-
Ierdam, La Haya y UIrechI dicha proporcin oscila enIre el 1S% y
el 20%, y en los barrios anIiguos de dichas ciudades sube has-
Ia el S0%. En Blgica la proporcin de exIranjeros es del por cien-
Io, pero en la ciudad de AnderlechI alcanza el 2o% y en el barrio de
La Rosee, el ms deIeriorado, los exIranjeros represenIan 7o%
de sus 2.300 habiIanIes".
For ello, esIos auIores advierIen sobre el peligro de que las ciudades euro-
peas esIn siguiendo, en buena medida, el camino de segregacin urbana
de las minoras Inicas caracIersIico de las meIrpolis norIeamericanas,
aunque la lorma espacial de la segregacin urbana es diversa en Europa.
Como sosIienen Borja y CasIells (17), la ciudad segregada es la ciudad
de la rupIura de la solidaridad social y, evenIualmenIe, el imperio de la
violencia urbana.
En las ciudades laIinoamericanas, la siIuacin es basIanIe dilerenIe, ya
que no es exIranjera la poblacin discriminada y segregada, sino que
en su mayora son ciudadanos nacidos en el mismo pas. Sin embargo, el
escaso reconocimienIo social sobre el signilicado de la mulIiculIuralidad
y del origen mulIiInico es luenIe de conllicIos y prcIicas discrimina-
Iorias.
Zaluar (14), relirindose a Brasil, alirma que los mulaIos ocupan los
niveles ms bajos de la escala social, pero la segregacin social y urbana
es menor que en las ciudades europeas o esIadounidenses aunque habi-
Ien lavelas. La razn es que ese pas recibi oleadas migraIorias que su-
pusieron dilerenIes razas y religiones pero, al conIrario de lo que ocurre
en oIros pases mulIirraciales y Inicos, nunca hubo guerras religiosas de
larga duracin y slo se puede ciIar el movimienIo milenarisIa del siglo
50
pasado. Sin embargo, puede decirse de las ciudades brasilenas que, aun-
que exisIa discriminacin racial, sIa no es lcilmenIe percepIible.
Lo que se puede visualizar rpidamenIe, al igual que en oIras ciudades la-
Iinoamericanas, es que los aIribuIos Inicos y raciales Iienden a coincidir
con la pobreza y la segregacin urbana en las perilerias precarias y deIe-
rioradas.
51
8. La cudad Ia conxtruccn de cudadana
8.1. Conxtruccn exganxn de Ia cudadana xocaI
La ciudad es el espacio donde se alincaron y se expandieron a lo
largo de la hisIoria los derechos ciudadanos, y los vocablos ciudad y
ciudadana aunque no suelen asociarse poseen una raz comun.
En el Congreso Europeo de BienesIar Social (11) se alirm que:
"La ciudadana europea se consIruye lgicamenIe en las ciudades,
punIos de encuenIro, de innovacin, de dilusin y de inIegracin.
Europa vive y se expresa por medio de sus ciudades".
Jordi Borja (11) enIonces alirmaba que:
"... aposIar por la ciudad signilica Iambin jugar por la inIegracin
de sus ciudadanos en ella, por un marco de derechos sociales y pol-
Iicos y de valores de solidaridad y de aperIura, que permiIan a la ur-
be cumplir con su vocacin ideal de progreso y Iolerancia para
Iodos. For Iodo ello es hoy de gran acIualidad la polIica social urba-
na a escala europea".
Sin duda la inIegracin supone exIender los derechos ciudadanos a los
inmigranIes, as como impulsar polIicas sociales urbanas que enlrenIen
las Iendencias a la dualizacin y a la exclusin social, lo cual enIra en
conIradiccin con el achicamienIo de lunciones y recursos a que ha lle-
vado la reesIrucIuracin del esIado de bienesIar.
Las Ires dimensiones de la ciudadana que idenIilic hisIricamenIe T.
H. Marshall en los anos cincuenIa esIn maIerializados en las condicio-
nes de vida que olrecen las ciudades europeas a la mayora de sus habi-
IanIes:
La ciudadana civil asociada a derechos propios de la liberIad individual
(igualdad anIe la ley, liberIad de palabra, de pensamienIo, de religin, de
propiedad lsica).
La ciudadana poltica que se susIenIa en los principios de la democracia
liberal del derecho a la parIicipacin de ser elecIor y ser elegido, al sulra-
gio universal.
La ciudadana social que reliere a los derechos a la salud, a la educacin,
la vivienda, a la seguridad social, sobre los que se consIiIuy y expandi
el esIado de bienesIar en los pases del mundo occidenIal, sobre la base
de adopIar en la posguerra los principios de universalidad.
52
La crisis del modelo del esIado de bienesIar, nunca plenamenIe desarro-
llado, puso en cuesIin la misma concepcin de ciudadana que subya-
ca en su consIiIucin, la deIerminacin de las presIaciones sociales
cubierIas por los seguros, y la presencia de los sindicaIos en su adminis-
Iracin y gesIin. Y lrenIe a ello, aun no exisIen nuevos modelos de bie-
nesIar a parIir de los cuales abordar la cuesIin social.
En Europa, dados los cambios demogrlicos a los que ya se hizo releren-
cia, se considera acIualmenIe que:
"el reIo de las polIicas sociales en las grandes ciudades es dar el salIo
de los derechos individuales a los derechos colecIivos, en un proce-
so de modernizacin social, de lucha conIra la exclusin, que inIe-
gre a los habiIanIes, las asociaciones, los Irabajos y prolesionales de
los dilerenIes servicios municipales y del EsIado, y que se despliegue
su acIividad en un lrenIe amplio: el hbiIaI, la lormacin, la inser-
cin social, el desarrollo culIural, la comunicacin y la recuperacin
econmica" (M. Eernndez, 11).
EsIa reconsIiIucin de la ciudadana slo es posible en el mbiIo de las
ciudades.
Como se ha expresado, la ciudadana no puede susIraerse a la dimensin
espacial que encierra la polIica.
"La lamiliaridad es el mbiIo de la democracia y la ausencia de sIa
puede aIribuirse enIre oIras cosas a la exIensin de la comunidad y
la cenIralizacin polIica que va desmembrando el poder ciudadano"
(J. Silva-Herzog, 1o).
FrecisamenIe en esIo radicaba la proleca de Alexis de Tocqueville (178)
de que el Gobierno local era la mejor escuela de la democracia, porque
supone que a Iravs de la parIicipacin en los asunIos locales, el ciudada-
no comprende prcIicamenIe sus derechos y responsabilidades, se lami-
liariza con las reglas del juego democrIico, y culIiva en s el respeIo por
las insIiIuciones. For ello, el mbiIo local es donde el ejercicio de la
ciudadana Iiene mayores posibilidades de ser elecIivo. Es en el barrio,
la colonia, los municipios que lorman parIe de la ciudad, donde los indi-
viduos acceden, en condiciones dilerenciales, a bienes y servicios que
conlorman la dimensin social de la ciudadana, que delinen la calidad
de vida que olrece la ciudad.
De Iodas lormas, el Iema de la consIruccin de una ciudadana unica es
el gran reIo de la Unin Europea puesIo que aun sobrevive una inIensa
desigualdad en el acceso a bienes y servicios bsicos y en los procesos de
elecIivizacin de los derechos ciudadanos.
En Amrica LaIina la siIuacin siempre ha sido susIancialmenIe dileren-
Ie puesIo que la consIruccin de la ciudadana, en una o varias de esIas
dimensiones, ha sido un lenIo proceso que esIuvo direcIamenIe vincula-
do a la hisIoria parIicular de cada sociedad. Hubo pases donde se alcan-
zaron esIos objeIivos en mayor grado, como la ArgenIina de los anos
cuarenIa, pero siempre se logr mejor nivel de vida en las ciudades que
en el medio rural, en la ciudad "primada" y}o en unas pocas ciudades. En
general, la limiIada insIiIucionalizacin de la parIicipacin ciudadana, o
53
su subordinacin a las lormas de represenIacin corporaIivas, han gene-
rado un excesivo burocraIismo y un alIo grado de discrecionalidad en los
procesos de Ioma de decisiones, los cuales son indicadores de la baja cali-
dad de la democracia. La creacin de una lorma de Gobierno que ha si-
do caracIerizada como esIaIal corporaIiva se correspondi con una
"ciudadana segmenIada" (S. Draibe, 13, A. Ziccardi, 18) que dileren-
ci a:
Aquellos que podan acceder a los bienes urbanos por la va del merca-
do (vivienda) y pagar conIribuciones por los servicios publicos suminis-
Irados por el Gobierno local (recoleccin de basura, suminisIro de agua
poIable, eIc.) por conIar con un ingreso adecuado.
Los que posean la condicin de Irabajadores asalariados y lueron in-
corporados a la accin de insIiIuciones gubernamenIales (por ejemplo,
los organismos de vivienda para los asalariados).
Una gran mayora que debi resolver de manera precaria y pauprrima
el vivir en la perileria, soporIando Iodo Iipo de carencias en relacin
con el acceso a los bienes urbanos ms elemenIales.
Los ciudadanos y las organizaciones sociales que demandan aun la aIen-
cin de sus necesidades urbanas bsicas dedican grandes esluerzos y
Iiempo para idenIilicar a los inIerlocuIores gubernamenIales con capaci-
dad e inIers en resolver sus demandas.
Algunos indicadores de la debilidad de las democracias laIinoamericanas
y de los obsIculos que exisIen para que la ciudadana pueda ejercer sus
derechos sociales (algunos de los cuales esIn consagrados en las respec-
Iivas consIiIuciones) son:
La complejidad y la ineliciencia burocrIicas.
La lalIa de inlormacin respecIo a los criIerios de asignacin de recur-
sos y}o delinicin de prioridades en las insIiIuciones del aparaIo gu-
bernamenIal para IraIar asunIos de inIers publico.
A esIa siIuacin debe aIribuirse, en parIe, el que duranIe dcadas la lor-
ma de relacin de los movimienIos urbanos auInomos y las insIiIucio-
nes del esIado luese de enlrenIamienIo y lucha, y que slo
recienIemenIe la aperIura democrIica lavorezca la aparicin de
una culIura de la negociacin enIre las parIes, que permiIa buscar solu-
ciones a los graves problemas que presenIan esIas meIrpolis.
Fero exisIen expecIaIivas y experiencias innovadoras que demuesIran la
aporIacin de dilerenIes lormas de parIicipacin ciudadana que se han
incorporado en los procesos de democraIizacin de los aparaIos o insIi-
Iuciones del EsIado, lo cual permiIe hacer del espacio de lo esIaIal un es-
pacio publico. EsIas lormas de parIicipacin, susIancialmenIe dilerenIes
a la parIicipacin corporaIiva que exisIi duranIe muchas dcadas, sien-
Ian nuevas bases para consolidar una gobernabilidad democrIica.
54
Sin duda, los Gobiernos de las ciudades deben crear las condicio-
nes para que exisIan espacios de parIicipacin ciudadana e insIru-
menIos que permiIan elecIivizarla.
Suelen exisIir lormas insIiIucionalizadas de parIicipacin ciudadana re-
conocidas por las legislaciones locales. Sin embargo, su elicacia es muy
limiIada si prevalecen en los hechos lormas de Gobierno burocrIicas y
auIoriIarias que excluyen o subordinan la parIicipacin de la ciudadana
en los asunIos publicos. As, es posible idenIilicar en las ciudades disIin-
Ios insIrumenIos "audiencias publicas, relerndum, plebisciIo, iniciaIiva
popular", algunos de los cuales jams han sido acIivados, aun cuando
exisIan en los respecIivos cuerpos legislaIivos (A. Ziccardi, 2003a).
DuranIe varias dcadas la responsabilidad sobre las polIicas urbanas se
resIringi al mbiIo de lo esIaIal, y dilerenIes acIores IraIaban de incidir
por vas lormales e inlormales para que sus inIereses lueran Iomados en
cuenIa. Los procesos de democraIizacin polIica y de relorma del esIa-
do, los cambios en las lronIeras enIre lo publico y lo privado, y sobre
Iodo las crecienIes demandas de la ciudadana, obligan a consIruir un
nuevo escenario para el diseno y la aplicacin de las polIicas sociales y
urbanas. AcIualmenIe no basIa con asignar recursos apelando a criIerios
de racionalidad Icnica para mejorar la calidad de vida de nuesIras ciuda-
des, sino que es necesario generar posibilidades reales de parIicipacin
ciudadana en la eslera de lo publico.
NuesIras ciudades se caracIerizan por la marcada desigualdad que
exisIe para que la poblacin acceda a bienes y servicios bsicos.
La segmenIacin social y la segregacin urbana, que en los pases desa-
rrollados suelen aIribuirse a la aplicacin de modelos econmicos neoli-
berales, han sido en nuesIras ciudades rasgos consIiIuIivos de las
mismas. Se alirma, con razn, que ha habido una paulaIina mejora
en los niveles de doIacin de inlraesIrucIura bsica, en el acceso y la cali-
dad de las viviendas, en la provisin de equipamienIo urbano. Fero es
mucho lo que resIa por hacer para que habiIemos espacios en los que
prevalezcan condiciones maIeriales y ambienIales dignas para el conjun-
Io de la ciudadana. Fara ello los Gobiernos deben promover la parIicipa-
cin de la ciudadana en las decisiones publicas.
La parIicipacin ciudadana, a dilerencia de oIras lormas de parIicipa-
cin, reliere especlicamenIe a que los habiIanIes de las ciudades inIer-
vengan en las acIividades publicas represenIando inIereses parIiculares
(no individuales). Fero para que esIa parIicipacin sea elecIiva, deben ge-
nerarse compromisos y condiciones insIiIucionales, y exisIir el convenci-
mienIo de que la deliberacin publica, la inIeraccin social, la
acepIacin y el respeIo por el pluralismo ideolgico, son valores y prcIi-
cas posiIivos y esenciales para vivir en democracia, que pueden y de-
ben ejercerse en primer Irmino en el coIidiano y en el espacio local,
donde se da la mayor proximidad enIre auIoridades y ciudadanos.
55
La ciudad es, en gran medida, un paIrimonio colecIivo. Su consIruccin
y conservacin requiere del saber de los Icnicos, de inversin publica y
privada, de Gobiernos locales legIimamenIe consIiIuidos, de lunciona-
rios publicos que acIuen con honesIidad, de la accin de organizaciones
sociales y de ONG que han demosIrado su capacidad para Iranslormar y
mejorar las condiciones de vida de los secIores populares. Las lormas de
parIicipacin ciudadana debe conIemplar necesariamenIe esIa compleji-
dad social para garanIizar su elicacia (A. Ziccardi, 18).
Hoy se advierIe una recuperacin de la idenIidad de Aciudadano', y en
algunas ciudades una mayor presencia de esIrucIuras insIiIucionales
de parIicipacin: comiIs de vecinos de manzanas, colonias, barrios,
donde se procesan las demandas de la ciudadana por bienes y servi-
cios urbanos y que son sus inIermediarios anIe el Gobierno local. Fero es
inIeresanIe senalar que en algunas ciudades se han dado experiencias
de parIicipacin direcIa de la ciudadana Iales como las sesiones abier-
Ias de cabildo o las audiencias publicas, como por ejemplo las reuniones
donde se discuIe el "oramento participativo" en las ciudades brasilenas en
las que gobierna el FT.
Sin embargo, duranIe anos, la creacin de vas insIiIucionales para la
parIicipacin social no ha garanIizado que los ciudadanos sean proIago-
nisIas del diseno y la lormulacin de las polIicas locales. For el conIra-
rio, se IraI unicamenIe de un inIenIo de legiIimar cierIas polIicas
lormuladas por la burocracia, IanIo del Gobierno local como de oIras
insIancias de Gobierno.
Fara ello debemos IransiIar por el camino de consIruir ciudadana: de
hacer, de los habiIanIes de las ciudades, ciudadanos. Ciudadanos con de-
rechos individuales y polIicos, pero Iambin con derechos urbanos,
derechos a acceder a bienes y servicios bsicos, cuyo ejercicio esI reco-
nocido por lo general por las leyes supremas de los pases.
8.2. Lox nuevox ntermedarox xocaIex
La organizacin social ha sido un componenIe lundamenIal en la pro-
duccin del espacio urbano laIinoamericano, parIicularmenIe en aque-
llas ciudades en las que vive un elevado numero de lamilias de las
clases populares en lorma precaria, como es el caso de Sao Faulo, Ro
de Janeiro, Ciudad de Mxico, Guayaquil, Lima y BogoI. A Iravs de di-
lerenIes procesos y modalidades sobre los cuales exisIe una abundanIe
bibliograla, se puede corroborar cmo las clases populares y sus organi-
zaciones sociales lueron en gran medida las producIoras del espacio ur-
bano. As, las organizaciones y movimienIos urbanos de lavelados,
colonos, villeros, pobladores, han demosIrado su capacidad para enlren-
Iar la adversidad en el medio urbano a Iravs de:
Organizar el Irabajo colecIivo para la auIoconsIruccin y la inIroduc-
cin de servicios bsicos.
AcIuar como inIermediarios y gesIores anIe las auIoridades compe-
IenIes.
Ser un espacio para la lormacin y desarrollo de lderes populares.
5
En su inIerior suelen exisIir agrupaciones de madres de lamilia con de-
mandas de alimenIos, escuelas, guarderas, de colonos sin casa, de pobla-
dores que requieren regularizar sus Iierras, eIc. Sus inIerlocuIores son,
por lo general, las insIiIuciones gubernamenIales, IanIo de nivel cenIral
como local, segun el Iipo de demanda. Sus luchas han sido ampliamenIe
documenIadas y su capacidad de apelar a dilerenIes recursos les ha per-
miIido sobrevivir en la adversidad.
For oIra parIe, para los asalariados, lueron los sindicaIos los que se encar-
garon duranIe varias dcadas de negociar un salario indirecIo que les
permiIa mejorar susIancialmenIe su nivel de vida (sisIemas de aIencin
a la salud, guarderas, clubes, eIc.).
Tambin los parIidos polIicos de origen popular incorporaron la cues-
Iin social aunque luese de manera desIerriIorializada, con escasas re-
lerencias al mundo de lo rural y lo urbano. Fero esIa acumulacin
de experiencias permiIi que, al Iriunlar la oposicin en las elecciones
para gobernar imporIanIes ciudades, se desarrollaran inIeresanIes expe-
riencias de planeacin y acciones urbanas adopIando innovadores ins-
IrumenIos de parIicipacin social. A pesar de ello, algunas evaluaciones
preliminares senalan las diliculIades de Iranslormar la reIrica parIidaria
de la ciudad para Iodos en polIicas e insIrumenIos elicaces para lograr la
inIegracin social y urbana del conjunIo de la ciudadana (F. Jaco-
bi, 1S, 8, 17).
OIro espacio polIico imporIanIe para la gesIin de los bienes y servicios
urbanos en nuesIras ciudades es el de la represenIacin polIica: los con-
sejos y}o cmaras locales, en los cuales se da una acIuacin de los repre-
senIanIes polIicos de Iipo normaIiva, reglamenIaria o legal, a la vez
que sus miembros suelen cumplir lunciones de gesIora acIuando como
inIermediarios enIre la poblacin, el Gobierno local y cenIral. Aqu Iam-
bin se advierIe la diliculIad de concebir la ciudad de manera inIegral y
superar las polIicas clienIelares que lorman parIe de la culIura polIica
en la regin. La Iendencia es secIorializar la cuesIin social y las polIicas
que deben aIenderla, as como poliIizar las demandas.
Fero acIualmenIe los cambios econmicos y polIicos originan una siIua-
cin dilerenIe que Iienden a asemejar las ciudades laIinoamericanas a las
europeas. El desencanIo de democracia represenIaIiva y la prdida
de represenIaIividad de las organizaciones Iradicionales en parIicular sin-
dicales, as como crisis del modelo de esIado de bienesIar, obliga a reco-
nocer la exisIencia de nuevos inIermediarios sociales enIre las
insIiIuciones gubernamenIales y la ciudadana, y a revalorizar el papel
de la sociedad civil en la implemenIacin de las polIicas sociales. Las
prolundas Iranslormaciones que se advierIen en la relacin enIre socie-
dad y EsIado, las nuevas y dilerenIes lormas de producir bienes y ser-
vicios, los cambios en la morlologa social, son procesos que se
concenIran en las mega-ciudades, donde se experimenIan rpidos e in-
Iensos procesos de desindusIrializacin y Ierciarizacin de la economa.
Ello, como se dijo, conlleva a la prdida de un considerable numero de
empleos asalariados y esIables, la prolileracin de acIividades inlormales
y el consiguienIe debiliIamienIo de la represenIacin sindical.
En consecuencia, los Gobiernos de las ciudades laIinoamericanas son y
Iienen nuevos inIerlocuIores. For ejemplo, la presencia de los vendedo-
res ambulanIes se da en casi Iodos los cenIros de las ciudades y consIi-
57
Iuye uno de los principales problemas (no esIricIamenIe urbano, sino
econmico y social) que deben enlrenIar los Gobiernos locales.
Aun cuando es muy limiIada la posibilidad de que los Gobiernos de las
ciudades parIicipen en la elaboracin de polIicas econmicas, el Gobier-
no local deber lormular una polIica, ya que los secIores populares re-
claman su derecho al Irabajo, y el esIablecido, que paga impuesIos,
reclama el ejercicio de la auIoridad. La cuesIin enIonces es: cmo con-
ciliar inIereses Ian conIradicIorios sin debiliIar al Gobierno local7 Fa-
ra ello las auIoridades locales, sin Iener laculIades legales ni recursos
sulicienIes, disenan programas punIuales (por ejemplo, relocalizacin de
ambulanIes, consIruccin de nuevos mercados) que no resuelven el pro-
blema de londo (el desempleo o subempleo urbano), pero que conIribu-
yen a disminuir el conllicIo social y urbano.
Relocalizacin del comercio callejero y recuperacin de espacios pblicos, Lima. Per
En 1996, la Municipalidad de Lima elabor el Plan maestro centro y entre sus accio-
nes se plante resolver el problema de la concentracin de ms de 20.000 comercian-
tes callejeros proponiendo su traslado a reas comerciales de la metrpoli. En el
marco de un proyecto de estmulo a la inversin privada, as como de la rehabilita-
cin y reanimacin de principales espacios pblicos, se logr recuperar la identi-
dad del Centro Histrico de Lima, considerado hoy un centro de vida y trabajo. Este
proceso ha contribuido al ordenamiento urbano, revitalizacin del uso de suelo y ge-
neracin de mayor inversin privada, los comerciantes han mejorado sus condiciones
de trabajo e iniciado su desarrollo empresarial y, por otro lado, la Municipalidad ha
recuperado el principio de autoridad con capacidad de convocatoria y gestin, y
la puesta en valor de espacios pblicos y del patrimonio inmobiliario urbano se ha in-
crementado hasta seis veces.
En julio de 1999 ya se haba logrado una recuperacin total de la zona pero adems
este proyecto ofrece otros resultados vinculados a la posibilidad de concienciar al ciu-
dadano, lograr el dilogo con los comerciantes, ofrecer una accesoria en su reubica-
cin, implementar obras en los espacios recuperados, formular normas para alentar al
principio de autoridad, realizar las acciones con y por las bases organizadas, los diri-
gentes, la empresa privada y el personal del Gobierno local, todo lo cual lleva a
evaluar este proyecto urbano como exitoso.
Fuente: 1EPALA 11 (2002). loro lheroamercano y Jel Carhe sohre Mejores lractcas.
Tambin hay casos en los que disenan alguna esIraIegia de lomenIo eco-
nmico de corIo plazo por medio de la cual se inIenIa hacer publicas las
condiciones de compeIiIividad que olrecen el IerriIorio y la sociedad
local (por ejemplo, abundanIe y calilicada mano de obra, disponibilidad
de inlraesIrucIuras, proximidad con grandes cenIros de comercializacin
y consumo de producIos, puerIos para la exporIacin)
OIro daIo de la realidad son los cambios demogrlicos que deben ser
considerados por la auIoridad local en sus polIicas urbanas. Los jvenes
reclaman lundamenIalmenIe empleos con una remuneracin adecuada,
pero Iambin demandan espacios deporIivos y de recreacin, por ello,
deben Iener garanIizados espacios en las esIrucIuras de represenIacin
social que exisIen en la ciudad.
La poblacin lloIanIe, aquella que ingresa diariamenIe por razones de
Irabajo y que vive en la perileria o inclusive en la provincia y se Iraslada
por va rea (por ejemplo, ejecuIivos, empresarios y polIicos), genera de-
mandas urbanas. A ello se agrega diariamenIe la poblacin procedenIe
del exIerior, ya sea por moIivos de Irabajo o de Iurismo. Todos esIos llu-
jos de poblacin que no viven en la ciudad pero que la usan crean
una elevada demanda de bienes y servicios, lo cual debe conIemplarse al
disenar las polIicas sociales urbanas.
58
Tambin nuevas generaciones de prolesionales reclaman lugares en el
mundo del Irabajo y espacios de parIicipacin social y polIica local,
y deben ser incorporados a la creacin de consejos o comiIs que inciden
en dilerenIe grado en el diseno de las polIicas publicas denIro de la
ciudad.
Las reivindicaciones ciudadanas en Iorno a problemas ambienIales es
oIra cuesIin que permiIe observar la presencia de nuevos acIores socia-
les que parIicipan auInomamenIe, e indican la imporIancia que en-
cierra la cuesIin ambienIal y la delensa que hace la ciudadana de la
misma, independienIemenIe de su posicin econmica y social. En esIe
campo, como en oIros, han surgido de la ciudadana organizaciones no
gubernamenIales en las que prolesionales y Icnicos cumplen lunciones
de apoyo a la comunidad. En los ulIimos anos, en el conIexIo de la relor-
ma del esIado, su acIuacin ha sido legiIimada por las insIiIuciones de la
polIica social en general y de las polIicas urbanas en parIicular.
Sin duda exisIe una amplia gama de nuevos inIermediarios sociales que
poseen legiIimidad anIe las insIiIuciones gubernamenIales, las organiza-
ciones comuniIarias de base (OCB), las organizaciones naIura-
les (vecinales, polIicas, sociales) y las ONGs. EsIas ulIimas son las que
han adquirido mayor visibilidad social y, segun Erancisco Vo Grossi
(18), son
"un Iipo parIicular de organizaciones que no dependen econmica,
ni insIiIucionalmenIe del esIado, que se dedican a Iareas de promo-
cin social, educacin e invesIigacin}experimenIacin, sin lines de
lucro, y cuyo objeIivo linal el mejoramienIo de la calidad de vida
de los oprimidos" (CiI. D. Carrin, 18).
Ahora bien, las ONGs en la realidad de las ciudades laIinoamericanas
son mucho ms que eso. Y slo se pueden comprender los logros acIua-
les si se Iienen presenIes los obsIculos y diliculIades que debieron ven-
cerse para que esIos acIores colecIivos lueran considerados inIerlocuIores
por parIe de los organismos gubernamenIales con capacidad Icnica,
operaIiva y moral. Manuel CasIells (17) varias dcadas despus de ha-
ber demosIrado la imporIancia que encerraban las organizaciones socia-
les urbanas, recienIemenIe realirma que las comunidades pobres que
han parIicipado en una supervivencia colecIiva (como es el caso de las
cocinas comunales en SanIiago de Chile o Lima o las comunidades
de base en Sao Faulo), anIe la ausencia de polIicas publicas responsa-
bles, han consIruido "su propio esIado de bienesIar".
EnIre los papeles que desempenaron las ONGs en las polIicas sociales
urbanas, se pueden mencionar:
Su conIribucin para desarrollar el poIencial de la genIe.
Su capacidad para mejorar su vivienda y sus barrios para saIislacer sus
necesidades sociales, econmicas y culIurales bsicas.
Sus esluerzos para conIribuir al desarrollo democrIico que respeIe los
derechos humanos, enIre los cuales se desIaca el derecho a un lugar don-
de vivir con paz y dignidad.
5
Tambin debe mencionarse su capacidad para inlluir en la orienIacin
de polIicas y esIraIegias relaIivas a los asenIamienIos humanos, a par-
Iir de considerar los aprendizajes que se desprenden de las acciones reali-
zadas por la genIe, las ONG y las OCB (HIC, 18).
Hoy se advierIe la inIencin de incorporar su acIuacin en programas y
as poIenciar recursos sociales diversos. El Banco Mundial ha promovido
una Red sobre Reduccin de la Fobreza y manIiene una polIica de in-
cluir a las ONG en las acIividades linanciadas por el banco, las cuales
segun un inlorme parIiciparon en el 47% de sus operaciones y gesIin
econmica (Banco Mundial, 17). For su parIe, la OCDE ha creado la
llamada "Shaping the 21st century" (Conliguracin del Siglo XXI). Fero para
que esIo oIorgue mayor elicacia y eliciencia a las polIicas sociales, es ne-
cesario consIruir una nueva insIiIucionalidad que laciliIe las nuevas
lormas de acIuacin enIre lo gubernamenIal, lo privado y lo social. En
algunos pases desarrollados, los procesos de descenIralizacin y desman-
IelamienIo del esIado de bienesIar lavorecen que el Gobierno comparIa
la responsabilidad social con los llamados organismos inIermedios, a lin
de poIenciar los recursos del gasIo publico, cada vez ms recorIados en la
maIeria.
Fero en general, en Amrica LaIina slo se observa que esIa asociacin
enIre lo gubernamenIal y lo no gubernamenIal, esI aun basIanIe lejos
de lograrse de manera plena para cumplir con objeIivos de elicacia so-
cial. For lo general, es el poco y}o punIual reconocimienIo que suele
dar la burocracia, por ms progresisIa que sea, al papel que pueden de-
sempenar los usuarios, desIinaIarios, involucrados y Iambin a las ONGs,
eIc. para hacer de la accin gubernamenIal precisamenIe lo que debiera
ser una accin publica y no slo esIaIal.
ExisIen ya experiencias parIicipaIivas insIiIucionalizadas llevadas a cabo
por ONG y organizaciones sociales de manera exiIosa. Ejemplo de ello
son los casos de Dominicana, Chile y Bolivia, donde se involucrr a
luncionarios del Gobierno en procesos parIicipaIivos, algunos de los cua-
les provenan de ONGs, Sao Faulo o Lima, donde las propuesIas surgie-
ron de ONGs y de organizaciones sociales en el mbiIo de la
planilicacin local o regional, o Ciudad de Mxico, donde las ONGs uIi-
lizaron el poder de los medios de comunicacin de masas para inlluir en
las polIicas urbanas (por ejemplo, en el caso del Superbarrio, personaje
creado por el movimienIo urbano popular del cenIro de la Ciudad de
Mxico surgido en los anos ochenIa) (HIC, 18).
For oIra parIe, su papel lue imporIanIe en aquellos pases en los que
exisIan parIidos polIicos dbiles, e inclusive conIribuyeron a su consIi-
Iucin cuando en los ochenIa se resIauraron los regmenes democrIicos.
EsIe es el caso de las vinculadas a comunidades eclesiales de base, que
alimenIaron el FT en las ciudades brasilenas, o las organizaciones
que lormaban parIe del movimienIo urbano popular y que aporIaron sus
lderes y sus miembros al FRD, en la Ciudad de Mxico.
Lo cierIo es que a inicios del siglo XX, en las ciudades laIinoamericanas
la organizacin social se considera un recurso, un capiIal social impor-
IanIe, en parIicular para que los grupos ms vulnerables de la poblacin
hagan lrenIe a sus diliculIades.
0
9. Lax goItcax xocaIex Iox Gobernox IocaIex
Uno de los luerIes cambios que se advierIe en la accin guberna-
menIal es el haber incorporado criIerios de descenIralizacin. De
esIa lorma se advierIe un conjunIo de nuevos y dilerenIes papeles
que desempenan los Gobiernos locales (municipales) en maIe-
ria de polIicas sociales.
Sin embargo, esIe Iema ha sido poco abordado en Amrica LaIina porque
las polIicas sociales han esIado hisIricamenIe concenIradas en las ins-
Iancias de los Gobiernos cenIrales y}o esIaIales (provinciales) y slo, re-
cienIemenIe, en algunos pases y enIre ellos Mxico, comienzan a
ser delegadas a los esIados (provincias) y a los municipios oIorgndoles
mayores compeIencias y recursos para el desarrollo de una accin publi-
ca esIaIal en el nivel local.
Se ha alirmado que con el proceso de globalizacin de la economa se
produce una revalorizacin del papel de los Gobiernos locales (Clr. Cas-
Iells, Manuel, 17, CasIells y Borja, 17, Bodemer, Coraggio y Ziccar-
di, 1) en el diseno e implemenIacin de las polIicas publicas, en
parIicular las polIicas sociales urbanas. Fero cabe pregunIarse en primer
lugar cul es el papel de los Gobiernos locales en las polIicas sociales7
BbIograIa
M. CaxteIIx (1997). La era Je la njormacon. Lconoma, SoceJaJ y Cultura. Madrid:
Alianza; ]. Bor]a, M. CaxteIIx (1997). Local y global: la gestin de las ciudades en la
era de la informacin. Madrid: Taurus; K. Bodemer, ].L. Coraggo, A. Zccard
(1999). Las poltcas socales urhanas en el nco Jel nuevo sglo. Montevideo.
En el caso de Amrica LaIina hemos senalado ya que los municipios no
pueden ser slo gesIores de las nuevas polIicas sociales, sino que deben
asumir la polIica social convirIindola en polIica socio-econmica, es
decir se IraIa de pasar de la gesIin de medios de vida limiIados a la pro-
mocin del desarrollo humano susIenIable y sosIenible desde el mbiIo
local (Bodemer, Coraggio, Ziccardi, 1). Sin embargo, en algunos pa-
ses de la regin y en el conIexIo de un proceso de democraIizacin pol-
Iica y lorIalecimienIo de la auIonoma local, la mayora de los Gobiernos
municipales Iienen una agenda sumamenIe simple en maIeria de polIi-
cas sociales, la cual se limiIa a la provisin de bienes y servicios bsicos,
de inlraesIrucIura urbana y IerriIorial (agua, drenaje, pavimenIacin) y,
en menor medida, acciones de bienesIar social comuniIario, la mayor
parIe de las veces de Iipo asisIencialisIas (aIencin a la ninez, a la ju-
venIud, a los ancianos, a las mujeres), mienIras que oIros han elaborado
agendas ms complejas.
Cabe pregunIarse enIonces cules son los obsIculos que impiden que
los Gobiernos locales elaboren y IransiIen hacia agendas complejas e in-
Iegradas de polIicas socioeconmicas que permiIan mejorar la siIuacin
en el empleo y calidad de vida de la ciudadana7
1
En esIe senIido, Ires son los ejes de anlisis que debemos inIroducir para
comprender la complejidad que prevalece en los procesos de gesIin de
las polIicas sociales:
Las parIicularidades de las lormas de organizacin polIico-admi-
nisIraIiva de los pases que han sido cenIralizadas IanIo bajo regmenes
lederales como uniIarios.
La descenIralizacin como delegacin de laculIades y recursos del Go-
bierno cenIral a los Gobiernos locales, en el marco de la relorma del Es-
Iado
Las compeIencias y capacidades de los Gobiernos locales para generar
una accin publica social innovadora y democrIica.
9.1. La organzacn goItco-admnxtratva
Las polIicas publicas y enIre sIas las polIicas sociales se disenan y se
aplican desde un conjunIo de insIiIuciones que lorman parIe del sisIema
polIico de un pas. En el caso de Mxico, ArgenIina o Brasil esIe sisIe-
ma es el lederalismo, el cual es un arreglo polIico-insIiIucional que im-
plica una disIribucin luncional y IerriIorial. A pesar de las dilerencias
que exisIen enIre los EsIados lederales, lo comun es:
La exisIencia de un pacIo o arreglo insIiIucional enIre EsIados y muni-
cipios.
La subordinacin de poderes y enIidades a la ConsIiIucin, cuya modi-
licacin slo puede hacerse con la inIervencin de represenIanIes espe-
ciales de los pueblos que inIegran el EsIado.
El garanIizar la auIonoma y equilibrio enIre mbiIos de Gobierno "lede-
ral, esIaIal y municipal" sin que ningun poder esI por encima de oIro.
TericamenIe, el lederalismo es una lorma de organizacin insIiIucional
que persigue la descenIralizacin polIica y adminisIraIiva del aparaIo
gubernamenIal, creando un poder soberano (el Gobierno lederal), en el
que las enIidades locales se encuenIran represenIadas, a la vez que son
soberanas en sus IerriIorios y sociedades (A. Ziccardi, 2000). For ello,
puede decirse que exisIen dilerenIes Iipos de lederalismo, coexisIiendo
con las ms variadas lormas de Gobierno, IanIo democrIicas como au-
IoriIarias, algunas de las cuales son claramenIe opuesIas a los principios
anIes enunciados, puesIo que han generado cenIralismo, auIoriIarismo
y}o presidencialismo.
2
9.2. Lox Imtex de Iox grocexox de dexcentraIzacn
En general, el ejercicio de Gobierno enIre los Ires mbiIos de Gobierno
"lederal, esIaIal y municipal" es sumamenIe complejo, parIicularmenIe
en maIeria de polIicas sociales. For ejemplo, en Mxico, lejos de IraIarse
de un lederalismo cooperaIivo, el Gobierno lederal lue un imporIan-
Ie acIor en la modernizacin del EsIado a la vez que ejerci una luncin
compensaIoria en las zonas ms pobres o marginadas del pas. For oIra
parIe, en las capiIales esIaIales, donde coexisIen las auIoridades del
Gobierno esIaIal y municipal, es donde las relaciones inIergubernamen-
Iales se Iensan ms porque all los lmiIes de las compeIencias enIre uno
y oIro mbiIo no suelen ser claras, parIicularmenIe, cuando se IraIa de
Gobiernos de dilerenIe parIido polIico.
En esIe senIido, debe recordarse que el conIrol del Gobierno cenIral so-
bre el gasIo social ha sido un componenIe lundamenIal del clienIelismo
polIico laIinoamericano, en IanIo que inIercambio de bienes y servicios
bsicos a cambio de voIos. For ello, la alIernancia en el conIrol del apa-
raIo de Gobierno no garanIiza que se pueda modilicar, a corIo plazo, es-
Ie componenIe cenIral de la culIura polIica de la que suelen
ser porIadores IanIo los polIicos y los luncionarios, como los ciu-
dadanos.
Quiz puede decirse que enIre 1S0 y 180, cuando el modelo de esIado
de bienesIar operaba como Iraslondo, el papel de los Gobiernos loca-
les lue principalmenIe la creacin de inlraesIrucIura social, mienIras se
conlin al Gobierno cenIral o lederal el diseno y aplicacin de las polIi-
cas sociales bsicas universales, en maIeria de salud y educacin. Sin em-
bargo, a parIir de la dcada de los ochenIa esIas ulIimas polIicas
comenzaron a Iraspasarse sin mucho xiIo a los Gobiernos esIaIales o
provinciales.
Las polIicas de vivienda de inIers social Iambin desde los anos seIenIa
esIuvieron conIroladas desde insIiIuciones del Gobierno lederal, gradual-
menIe comienzan a crearse represenIaciones en las regiones y}o esIados
y en la acIualidad, por ejemplo en Mxico, exisIen ya organismos de ni-
vel esIaIal y municipal.
Los programas de aIencin a la pobreza exIrema, aunque localizados y
con dilerenIes varianIes, siempre han esIado en el mbiIo lederal y en
las secreIaras del ramo o dependiendo direcIamenIe del mismo presi-
denIe de la Republica. Sin embargo, los Gobiernos locales prcIicamenIe
no parIicipan ni en el diseno ni en la implemenIacin de esIos pro-
gramas.
Las insIancias cenIrales suelen Iener una agenda compuesIa de un am-
plio y diversilicado numero de programas, mienIras que la agenda de los
EsIados y los municipios es exIremadamenIe simple, de creacin
de inlraesIrucIuras y dbiles polIicas comuniIarias.
3
9.3. Lax comgetencax cagacdadex de Iox Gobernox IocaIex
Sin duda las polIicas sociales esIn exIremadamenIe cenIralizadas y los
Gobiernos locales Iienen capacidades limiIadas para asumir esIas luncio-
nes. En esIe senIido, es sabido que los Gobiernos locales de las ciudades
cumplen una doble luncin de adminisIracin urbana y de Gobierno
polIico. La primera se ocupa precisamenIe de la creacin y doIacin de
un conjunIo de bienes y}o servicios sociales que lorman parIe de las po-
lIicas sociales. En gran medida la calidad de vida de las ciudades esI di-
recIamenIe relacionada con esIa luncin del Gobierno local, pero,
precisamenIe en el cumplimienIo de esIas lunciones, es donde los cri-
Ierios de adminisIracin se han subordinado muchas veces a los pol-
Iicos.
Los luncionarios son recluIados cada Ires anos en luncin de lealIades
personales y}o polIicas y no de capacidades prolesionales para desempe-
nar las lunciones del puesIo. Los regidores, los miembros del cabildo, ac-
Iuan como gesIores de las demandas de la ciudadana anIe las dilerenIes
insIancias de Gobierno local, sin que necesariamenIe Iengan resulIa-
dos exiIosos y expresando muchas veces la divisin y los Iiempos dile-
renIes que exisIen enIre adminisIracin y polIica en el ejercicio de
Gobierno.
For oIra parIe, las relaciones enIre las insIancias del Gobierno esIaIal y
las del Gobierno municipal no suelen ser de coordinacin insIiIucional.
For Iodo ello, la nueva geograla polIica que susIenIa la democracia exi-
ge revisar el cenIralismo y permiIir a los Gobiernos locales disponer no
slo de mayores recursos, sino de ms auIonoma y sobre Iodo de mejo-
res capacidades en el ejercicio de la gesIin local.
El desarrollo insIiIucional es visIo acIualmenIe como un requisiIo del de-
sarrollo econmico y de la democraIizacin social y polIica. Sin duda, el
mbiIo municipal es donde parece ms urgenIe emprender un conjunIo
de Iareas de rediseno y lorIalecimienIo insIiIucional. En esIe senIido,
conviene comenzar conlronIando las compeIencias que las consIiIucio-
nes o las leyes mximas de cada pas le oIorgan a los municipios con las
capacidades que elecIivamenIe poseen y con las lunciones que debieran
ser incorporadas a la accin local. Fero en Amrica LaIina varios esIu-
dios han demosIrado que la gran mayora de los municipios laIinoameri-
canos presenIan un dliciI insIiIucional relacionado con:
Un diseno insIiIucional obsoleIo.
EuerIe dependencia de los ingresos con las parIicipaciones lederales y
las grandes limiIaciones para generar recursos propios.
Fersonal sin calilicacin prolesional adecuada y bajo nivel de incorpo-
racin de Iecnologas de la inlormacin.
FolIicas publicas locales secIoriales con lalIa de arIiculacin enIre s
que expresa lalIa de coordinacin insIiIucional.
Ausencia de polIicas de promocin del desarrollo econmico local, aun
cuando uno de los principales problemas es el desempleo.
4
Eormas de parIicipacin ciudadana subordinadas y}o lormales, lo cual
se corresponde con la apaIa y desinIers de gran parIe de la ciudadana.
AIencin inelicienIe de las demandas ciudadanas.
For ello se ha iniciado ya, aunque muy lenIamenIe, un proceso de redi-
seno insIiIucional para que el municipio acIue con criIerios de eliciencia
adminisIraIiva y democracia polIica.
Sin duda le cabe al municipio implemenIar el conjunIo de lunciones que
lorman parIe de las polIicas socio-econmicas y ambienIales de nivel lo-
cal que deben disenarse de manera inIegral y para ello es necesario oIor-
garle al municipio compeIiIividad insIiIucional.
BbIograIa
Vase URBARED.
Fara cumplir sus polIicas sociales, el municipio debe Iranslormar las
mismas, resIringidas hoy al mbiIo de la creacin de la inlraesIrucIura
social bsica, a una polIica social compleja que conIribuya a mejorar la
calidad de vida y las lormas de convivencia social. La desconcenIracin
de recursos ha mejorado susIancialmenIe las linanzas de los municipios,
parIicularmenIe aquellos que regisIran alIos niveles de poblacin vivien-
do en siIuacin de pobreza. Sin embargo, por un lado los recursos esIn
eIiqueIados y por oIro, exisIen luerIes limiIaciones en la gesIin y ad-
minisIracin local para emprender una polIica econmica y social inIe-
grada.
Se ha dicho ya que muchos municipios no pueden asumir la gesIin de
una polIica social de manera auInoma, pero muchos oIros s que pue-
den hacer esIo y muchas oIras acciones de benelicio comuniIario y, sin
embargo, el Gobierno lederal y}o esIaIal no siempre lo laciliIa. Varios
esIudios de caso han demosIrado la dilerenciada capacidad recepIora de
los Gobiernos. En lin, hay muchas experiencias y varios Irabajos
de invesIigacin social que han evaluado las capacidades insIiIucionales
dilerenciadas que exisIen en los municipios del pas, los cuales pueden
recuperarse en el diseno y ejecucin de las polIicas sociales para avan-
zar en su descenIralizacin.
Sin duda es el momenIo de iniciar una nueva eIapa en maIeria de diseno
y gesIin de polIicas sociales, debern delegarse mayores responsabilida-
des a los Gobiernos y a la comunidad local para que sean sIos quienes
los poIencien con su Irabajo y con el conIrol social que pueden ejercer
en su IerriIorio. Fara ello, se cuenIa ya con una amplia experiencia que
debe ser evaluada a lin de corregir los errores y lormular una polIica so-
cial compleja, innovadora, elicaz y promoIora de la parIicipacin social
compleja para mejorar susIancialmenIe las condiciones de vida y la con-
vivencia social de la mayora de los mexicanos.
5
1. Lax goItcax xocaIex Ia gartcgacn cudadana
deI mbto IocaI
En Amrica LaIina, el asociacionismo y la parIicipacin ciudadana han
adquirido nuevas y dilerenIes connoIaciones en el momenIo en que se
inicia y}o se avanza, en la dcada de los anos novenIa, en varios pases
del rea "como Brasil, ArgenIina, Mxico, Chile y Uruguay", en el pro-
ceso de Iransicin democrIica desde regmenes auIoriIarios. Los Iriunlos
de parIidos o coaliciones democrIicas generaron expecIaIivas, ya que
para Iranslormar las lrgiles democracias polIicas es necesario incluir a
la ciudadana y a sus asociaciones en los procesos decisorios, en parIicu-
lar en las polIicas publicas. En esIe momenIo, Iambin se incremen-
Ian las preocupaciones de los cienIlicos sociales sobre esIos Iemas
considerados como un componenIe consubsIancial a la democracia. For
ello, inIeresa aqu revisar esIa nocin desde el inIerior de las Ieoras deli-
beraIivas que olrecen un marco concepIual adecuado para la compren-
sin de la naIuraleza y los alcances de la asociacin y la parIicipacin
ciudadana en el camino de oIorgar calidad a la democracia.
BbIograIa
Sobre diferentes marcos conceptuales que desde el debate sobre la democracia intro-
ducen la participacin ciudadana, se puede ver, entre otros, P. SaIazar Lgarte
(2004). "Qu participacin para cul democracia?". En: A. Ziccardi (coord.). lartcpa-
con cuJaJana y poltcas socales Jel amhto local. Mxico: IISUNAM; COMECSO; IN-
DESOL.
1.1. Lox Iundamentox de Ia gartcgacn cudadana
ExisIen Ires Iipos de lundamenIos para incluir a la ciudadana en las de-
cisiones publicas:
Los lundamenIos legales.
Los lundamenIos ideolgicos.
Los lundamenIos insIrumenIales.
1.1.1. Lox Iundamentox IegaIex
For lo general, los lundamenIos legales esIn conIenidos en las leyes m-
ximas de las republicas, como la ConsIiIucin y en leyes IanIo del orden
lederal como esIaIal. Tambin exisIen leyes locales que especlicamenIe
rigen la parIicipacin ciudadana en el mbiIo de una ciudad. For ejem-
plo, en la Ciudad de Mxico, desde que se ha democraIizado el Gobierno
de la ciudad en 17, ya se han aprobado dos leyes que han inIenIado,
sin mucho xiIo, regir las lormas para que la ciudadana pueda parIicipar
en dilerenIes acciones gubernamenIales. A ello se anade que el conjun-
Io de leyes que se desprenden del ejercicio de los derechos sociales "vi-
vienda, desarrollo social, salud, educacin, eIc." hacen alusiones direcIas
a la lorma de parIicipacin de la ciudadana, en el diseno, la ejecucin y
la evaluacin de los programas sociales.

Lo imporIanIe es que para cada ciudad se conozcan cules son es-
Ios lundamenIos legales y se convoque a la ciudadana a parIicipar
en los procesos decisorios apelando a los mismos.
1.1.2. Lox Iundamentox deoIgcox
En el siglo XXI exisIe cierIo consenso sobre los lmiIes y el desencanIo
generado por la democracia represenIaIiva como lorma de Gobierno, ca-
paz de garanIizar una mejor calidad de vida para el conjunIo de la ciuda-
dana.
La parIicipacin ciudadana comenz a ser visualizada como un
componenIe lundamenIal para avanzar en la democraIizacin
de la sociedad y de las insIiIuciones gubernamenIales. La parIicipa-
cin ciudadana esI concebida principalmenIe como la lorma de
inclusin de la ciudadana y sus organizaciones en las decisiones
publicas, pero no es igual ni reemplaza a la parIicipacin polIica,
sino que ms bien la complemenIa y}o la acIiva.
En Amrica LaIina hay quienes consideran que la consIruccin de ciuda-
dana es una Iarea pendienIe, lo que se advierIe en un marcado dliciI de
culIura cvica e incluso en ciudadanos "imaginarios" o inexisIenIes.
OIros, en cambio, consideramos que se ha dado una ciudadana lrag-
menIada, puesIo que los derechos civiles, sociales y polIicos son plena-
menIe ejercidos slo por algunos, mienIras que un amplio conjunIo
social debe reclamarlos desde su parIicipacin en organizaciones sociales
y}o civiles. Son esIas organizaciones de la sociedad las que han conIri-
buido a lograr un ejercicio ms pleno de la ciudadana, ya sea logrando
el acceso a la educacin, la salud, la vivienda, los equipamienIos, la in-
lraesIrucIura bsica o la delensa de la calidad del medio ambienIe, como
luchando para combaIir el consumo de drogas enIre los jvenes, erradi-
cando la violencia inIralamiliar, Irabajando por una sociedad igualiIaria.
Fero, por lo general, deIrs de esIos procesos proIagonizados principal-
menIe por las clases populares, suele haber un gran esluerzo colecIivo de
la ciudadana y Gobiernos locales con baja capacidad de respuesIa para
aIender a sus demandas. Adems, las relaciones que se consIruyeron du-
ranIe muchas dcadas enIre gobernanIes y gobernados han esIado carac-
Ierizadas por la conlronIacin o por la subordinacin de los secIores
populares a prcIicas clienIelares, que poliIizaban el ejercicio de los dere-
chos bsicos.
En las democracias laIinoamericanas Iambin es comun que los procesos
de alIernancia y pluralismo que se han dado en los Gobiernos locales, es-
IaIales y municipales no hayan Iranslormado prolundamenIe la lorma o
el esIilo de gobernar las sociedades locales. La principal pregunIa enIon-
ces es, cmo se puede combaIir la supervivencia de una culIura y prc-
Iicas auIoriIarias y}o clienIelares para avanzar en la consIruccin de una
culIura democrIica en senIido amplio, no slo polIico7
7
El espacio publico que se abre con la aplicacin de las polIicas sociales
es poIencialmenIe poderoso para inaugurar nuevas prcIicas y comporIa-
mienIos. Sin embargo, si bien las polIicas sociales del esIado mexicano y
de sus dilerenIes mbiIos de Gobierno (lederal, esIaIal y municipal) son
cada vez ms complejas, puede observarse que la cuesIin de cmo in-
cluir a la ciudadana acIivamenIe en las decisiones publicas lorma parIe
de los conIenidos discursivos de las polIicas sociales urbanas y de la le-
gislacin en la que se susIenIa. En las polIicas del Gobierno lederal y
local se alude a la consIruccin de capiIal social, a la consIruccin de
ciudadana y a la elegibilidad de los derechos sociales, pero esIa
no es una cuesIin de volunIarismo de parIe de las auIoridades, sino de
diseno, de creacin de un clima propicio, de capaciIacin de lunciona-
rios y de la sociedad en los valores de la democracia.
Adems, las polIicas son una cosa y los programas son oIra, y en el cam-
po de las polIicas y los programas sociales se advierIen pocas coinciden-
cias enIre los precepIos conIenidos en unas y las acciones elecIivamenIe
desarrolladas en los oIros en relacin con la parIicipacin de la ciudada-
na. De esIa lorma, en los programas sociales los ciudadanos son conce-
bidos e incorporados exclusivamenIe como beneliciarios. Sin duda
exisIen acIualmenIe mejores condiciones "mayor inlormacin y Iranspa-
rencia en el acIuar gubernamenIal", lo cual es un requisiIo para avan-
zar en la democraIizacin de la gesIin esIaIal y hacer de sIa una
gesIin publica. Fero aunado a ello se advierIe cierIo grado de improvisa-
cin y ausencia de diseno en las lormas e insIrumenIos de parIicipacin
ciudadana (A. Ziccardi, 2004). Las primeras por lo general son poco
incluyenIes, en el senIido de considerar la diversidad y las parIicularida-
des de la sociedad local, y los segundos son poco elicaces para Iranslor-
mar los procesos decisorios, en el senIido de hacerlos ms elicaces y
democrIicos.
Sin duda exisIe un conjunIo de experiencias punIuales sobre lormas dile-
renIes de relacin Gobierno-ciudadana que permiIen avanzar en la
consIruccin de una democracia social y parIicipaIiva, algunas de las
cuales han sido recuperadas y documenIadas. Fero jusIamenIe si se revi-
san esIas experiencias, se advierIe que se avanza muy lenIamenIe en los
procesos de consIruccin de una ciudadana plena. Un indicador de ello
es que en Mxico, a inicios del siglo XXI, las principales demandas conIi-
nuan siendo el acceso a inlraesIrucIura y servicios bsicos, incluida la
realizacin de obras publicas bsicas. EsIe dliciI es el principal mvil,
por lo menos en un principio, para la consIiIucin y desarrollo de las or-
ganizaciones comuniIarias que acIuan en el mbiIo local. Sin duda,
sus proIagonisIas provienen predominanIemenIe de las clases populares
y son hombres y mujeres, IanIo del medio urbano como rural, que olre-
cen un cumulo de experiencias sobre la inIensa accin publica que han
desarrollado.
Experiencias sobre formas de relacin Gobierno-ciudadana
Por ejemplo, los casos registrados en los concursos organizados por el Instituto Fede-
ral Electoral en Mxico, para premiar experiencias de participacin comunitaria, as
como los que han participado en el Premio a las mejores prcticas municipales que
se realiza en Chile, Brasil y Mxico.
Fareciera que exisIe un considerable consenso social y Iambin un regis-
Iro de prcIicas exiIosas que ponen de relieve la imporIancia de incorpo-
rar a la ciudadana en los procesos decisorios del mbiIo gubernamenIal,
a lin de lograr mayor cohesin social y ms elicacia en las polIicas pu-
8
blicas. Sin embargo, como se dijo en el aparaIo gubernamenIal y con
cierIa independencia del parIido que conIrola el ejecuIivo lederal, esIaIal
o municipal, se advierIe que exisIen resisIencias en los dilerenIes nive-
les de la burocracia a abrir las compuerIas de la parIicipacin ciudadana.
EsIa lalIa de convencimienIo sobre la imporIancia de movilizar a la ciu-
dadana a Iravs de la accin publica la comparIen Iambin los parIidos
polIicos que ven en la misma una compeIencia a la parIicipacin polIi-
ca ms que un complemenIo.
En esIe senIido, si bien la democracia represenIaIiva se ha consolidado,
sus pasos hacia una democracia parIicipaIiva que oIorgue calidad a la de-
mocracia han sido muy lenIos.
1.1.3. 1undamentox nxtrumentaIex
Los lundamenIos insIrumenIales hacen relerencia principalmenIe a la
operacin de programas y proyecIos sociales a lin de lograr una mayor
eliciencia y elicacia, la adecuada delinicin de prioridades en siIuaciones
de recursos escasos, las esIraIegias comuniIarias de movilizacin y asig-
nacin de recursos, la busqueda de consenso social y el impulso a la co-
rresponsabilidad social.
Cuando un Gobierno local parIe de la premisa de que la parIicipacin
ciudadana permiIir oIorgar calidad a su Gobierno y a su gesIin, en ca-
da programa social delinir espacios e insIrumenIos de parIicipacin que
garanIicen el logro de ese objeIivo.
1.2. Lax Iunconex Iox tgox de gartcgacn cudadana
La parIicipacin ciudadana, a dilerencia de oIras lormas de parIici-
pacin (social, comuniIaria) hace relerencia a las lormas de inclu-
sin de la ciudadana y de sus organizaciones en los procesos
decisorios represenIando inIereses parIiculares (no individuales).
For ello, un buen Gobierno promueve (o al menos acepIa) equiIaIiva-
menIe la parIicipacin insIiIucionalizada y auInoma para conocer su
opinin sobre deIerminados Iemas que inIeresan a la ciudadana,
en el diseno de polIicas publicas y}o en el seguimienIo y conIrol sobre
sus acciones (A. Ziccardi, 18). En el mbiIo local cabe pregunIarse,
cules son las lunciones de la parIicipacin ciudadana7
En un principio parece que exisIe consenso respecIo a Ires:
OIorgar legiIimidad al Gobierno democrIico.
Ser un escaln en la consIruccin de una culIura democrIica.
ConIribuir a hacer ms elicaces la decisin y gesIin publicas.

Joan EonI ha senalado que los procesos elecIorales son el insIrumenIo
parIicipaIivo cenIral de la democracia represenIaIiva y Iienen Ires princi-
pales lunciones: "renovar la legiIimidad democrIica que susIenIa el lun-
cionamienIo de la vida polIica, dar lugar a una represenIacin de los
inIereses de los disIinIos ciudadanos y grupos sociales y permiIir la lor-
macin de un Gobierno" (J. EonI, 2001). Fara esIe auIor, en cambio, la
parIicipacin ciudadana puede cumplir lunciones relacionadas con la le-
giIimidad y represenIacin de inIereses diversos. Fero sin duda, en el
acIual conIexIo laIinoamericano que super el auIoriIarismo que preva-
leci duranIe muchas dcadas, los nuevos Gobiernos elegidos democrIi-
camenIe, cualquiera sea el parIido polIico al que perIenecen, deben
inIenIar ampliar sus bases de legiIimidad y adems deben consulIar a la
poblacin sobre decisiones que alecIan direcIamenIe a la calidad de vida
de la poblacin. Es decir, es dilcil que decisiones imporIanIes puedan
Iomarse sin buscar ser legiIimadas socialmenIe de manera amplia.
En relacin con el segundo rasgo "ser un escaln en la consIruccin de la
culIura democrIica", es claro que una luncin de la parIicipacin ciuda-
dana es abrir canales para incorporar a los individuos y grupos indepen-
dienIemenIe de su perIenencia o simpaIa polIica. En esIe senIido,
conIribuye a neuIralizar la dispuIa polIica que suele alecIar negaIiva-
menIe el ejercicio de Gobierno en la aIencin de las demandas de la ciu-
dadana y consIiIuye un primer escaln en la consIruccin de
una culIura democrIica. For ello Borja (2000) ha senalado el carcIer
educaIivo o pedaggico que encierra la parIicipacin ciudadana porque
desarrolla la conciencia cvica de los vecinos, reluerza los lazos de soli-
daridad y hace ms comprensible y acepIable la nocin de inIers ge-
neral.
La Iercera de las caracIersIicas mencionadas "conIribuir a hacer ms eli-
caces la decisin y la gesIin publicas" esI vinculada con la idea de
que mejorar la calidad de la democracia supone como primer paso mejo-
rar la lorma de gobernar en el mbiIo local. Es aqu donde pensamos que
la parIicipacin puede conIribuir al ejercicio de una adminisIracin ur-
bana elicienIe y un Gobierno polIica y socialmenIe democrIico.
La coyunIura en Mxico es muy propicia porque precisamenIe en esos
momenIos en que algunos parIidos logran por vez primera gobernar
grandes ciudades o ciudades capiIales, se advierIe cierIo apego a las prc-
Iicas y conducIas propias de un conIexIo auIoriIario y escasa preocupa-
cin por consIruir lormas de relacin basadas en la cooperacin social y
en la corresponsabilidad en las decisiones publicas. Sus lderes polIicos
son quienes crean y organizan las demandas anIe las insIancias guber-
namenIales. For ejemplo, esIo ocurre con las organizaciones vinculadas
al FRD en la Ciudad de Mxico, donde la lnea divisoria poco clara enIre
organizaciones sociales, parIido polIico y Gobierno no necesariamenIe
mejora la capacidad de gobernar ni, por IanIo, la calidad de vida en las
ciudades.
Fero aun as delinida, persisIe la diversidad de ideas en Iorno a la parIici-
pacin ciudadana. For ello parece imporIanIe delinir las nociones de:
"parIicipacin insIiIucionalizada", "parIicipacin auInoma", "parIicipa-
cin clienIelsIica" y "parIicipacin incluyenIe o equiIaIiva" (H. SalIala-
macchia, A. Ziccardi, 2004).
70
Participacin institucionalizada. Es aquella que esI conIenida en el mar-
co legal y normaIivo del Gobierno local, cuya linalidad es que la ciuda-
dana parIicipe en los procesos decisorios del Gobierno local. En Mxico,
los comiIs vecinales o los comiIs de planeacin del desarrollo muni-
cipal son lormas de parIicipacin ciudadana insIiIucionalizada.
Participacin autnoma. Es aquella en la que la ciudadana parIicipa a
Iravs de algun Iipo de asociacin civil y que, por lo IanIo, no es organi-
zada desde las insIiIuciones gubernamenIales, sino desde la propia socie-
dad. Ejemplo de esIas lormas son las organizaciones sociales y polIicas
que conlormaron el movimienIo urbano popular en los anos ochenIa.
Participacin clientelstica. Es aquella en la que la auIoridad y los indivi-
duos o grupos se relacionan con las insIancias de Gobierno a Iravs de
un inIercambio de bienes o lavores (voIos). EsIe lue uno de los principa-
les mecanismos de susIenIacin del corporaIivismo prisIa, el cual cre
dilerenIes lormas de represenIacin por manzana, por colonia, por de-
legacin (junIas de vecinos), que se susIenI en un inIercambio de bie-
nes y servicios por voIos o apoyo polIico.
Participacin incluyente o equitativa. Es aqulla en la que se promueve la
parIicipacin de Ioda la ciudadana, independienIemenIe de la perIenen-
cia o idenIidad parIidaria, religiosa o de clase social. Un diseno de parIi-
cipacin ciudadana basado en esIos criIerios no se ha puesIo en prcIica
en ningun Gobierno local del pas.
Se puede decir enIonces que la "participacin institucionalizada autnoma"
es la lorma que ms conIribuye al progreso en la democraIizacin de los
Gobiernos locales. For oIra parIe, esIas lormas de parIicipacin no son
necesariamenIe excluyenIes enIre s, sino que pueden esIar combinadas.
For ello, puede decirse que los luncionarios de la AdminisIracin y los
represenIanIes polIicos Iienen "disposicin a aceptar y/o promover la parti-
cipacin ciudadana" cuando:
Las principales organizaciones sociales, civiles, comuniIarias comiIs
vecinales, que acIuan en el IerriIorio consideran que exisIen mecanismos
de consulIa y de conIrol de las decisiones publicas por parIe de los repre-
senIanIes de la ciudadana, o de la parIe inIeresada en deIerminado
asunIo.
Los comiIs vecinales, las principales organizaciones sociales y civiles
que acIuan en el IerriIorio consideran que esas lormas de consulIa y de
conIrol son adecuadas al Iipo de demandas de la poblacin y correspon-
den al cumplimienIo de las compeIencias legalmenIe asignadas a los Go-
biernos locales (rganos consulIivos, encuesIas, eIc.).
Esas lormas de consulIa y de conIrol Iienen un carcIer insIiIucionali-
zado, pero no clienIelsIico.
Dado que cada Gobierno local muesIra una mayor o menor disposicin
a acepIar o promover la parIicipacin ciudadana, es convenienIe eva-
luar el grado de equidad con que acIuan los luncionarios de las dilerenIes
insIancias del mismo. Sin duda, promover la parIicipacin equiIaIiva (o
incluyenIe) de los ciudadanos es la lorma ms democrIica de Gobierno.
Sin embargo, es posible enconIrar que en algunas reas de acIuacin el
71
Gobierno local promueve la parIicipacin incluyenIe y en oIras no. For
ello es necesario saber quin decide sobre cul es la lorma deseable de
parIicipacin y cul es esa lorma deseable. Es el presidenIe municipal,
son los direcIores o son quienes acIuan direcIamenIe con la ciudadana,
IanIo en las venIanillas de aIencin de las demandas, como en la opera-
cin de los programas7
OIro aspecIo de la equidad se reliere a que no basIa con la aperIura de
canales a la parIicipacin ciudadana para asegurar que ya no Iodos
los insIrumenIos de parIicipacin pueden ser igualmenIe uIilizados por
ciudadanos, cuya condicin socioeconmica y culIural es diversa.
As, los secIores con ms poder acIuan medianIe grupos de presin o me-
dianIe relaciones personales e inlormales con los luncionarios. La clase
media puede parIicipar medianIe la prensa, sus prolesionales suelen par-
Iicipar en comiIs de vecinos, hacen propuesIas IcnicamenIe lundadas,
eIc. Las clases populares pueden parIicipar Iambin en comiIs vecina-
les, pero acIuan medianIe la movilizacin y se asesoran por equipos y or-
ganismos civiles de Icnicos. Adems, aunque Iienen que procurarse lo
indispensable para sobrevivir y Iienen menor disponibilidad de Iiempo y
oIros recursos, son permanenIemenIe inIerpeladas para que parIicipen
en dilerenIes insIancias y}o programas del Gobierno local.
La promocin y}o acepIacin de parIicipacin por parIe del Gobierno in-
cluyendo a la ciudadana en rganos consulIivos Iiende a prevalecer para
la clase media, no porque haya una exclusin lormal de oIros secIores,
sino porque esa lorma de parIicipacin no siempre es la ms elecIiva pa-
ra los que cuenIan con oIros recursos de poder y es poco elicaz para
los secIores ms pobres.
Si se enIiende por equidad la inexisIencia de prelerencias o recha-
zos por causas de raza, clase o parIidismo polIico, evaluar la equi-
dad supone conocer: quines son los que son acepIados o
preleridos y quines son ignorados o rechazados.
EsIo es muy complejo porque no Iodos los acIores Iienen los mismos Ii-
pos de recursos de poder para conquisIar la aIencin gubernamenIal.
En algunos casos, los acIores pueden ser individuos o grupos con poder
econmico o inlluencia polIica, en oIros casos, individuos o grupos que
recurren a las vas insIiIucionalmenIe previsIas o a presiones de Ii-
po polIico en las que el recurso es la movilizacin de la opinin publica.
Medir "equidad" es posible si se sabe qu lormas de organizacin o de
presin exisIen y cules de sIas son las aIendidas por las auIoridades,
lo cual supone analizar las prcIicas insIiIucionales de cada Gobierno
local.
OIros problemas de la parIicipacin ciudadana surgen de la autonoma.
Cuando se IraIa de asociaciones de vecinos o de grupos sociales que
cuenIan con el apoyo de cierIos parIidos, la oposicin, Iender a mosIrar
el carcIer no auInomo de esas asociaciones, mienIras que el parIi-
do que las impulsa alirmar que esa auIonoma exisIe y que la depen-
dencia del parIido que gobierna no es real. For ello, los lmiIes de la
auIonoma de las organizaciones sociales suelen ser basIanIe imprecisos.
72
En snIesis, un buen Gobierno es aquel que promueve (o al menos
acepIa), equiIaIivamenIe la parIicipacin insIiIucionalizada y auI-
noma de la ciudadana, IanIo en el conIrol sobre el cumplimienIo
de las compeIencias que Iiene legalmenIe asignadas, como en la
aIencin y saIislaccin de las demandas ciudadanas, por lo menos
de bienes y servicios bsicos.
1.3. Lox exgacox de Ia gartcgacn cudadana
Desde una perspecIiva meIodolgica para los lines de esIe Irabajo inIere-
sa disIinguir analIicamenIe enIre los espacios y los insIrumenIos de par-
Iicipacin ciudadana (A. Ziccardi, 2003a).
Sin duda ambos esIn nIimamenIe relacionados, pero analizarlos sepa-
radamenIe puede conIribuir a olrecer algunos elemenIos para Irabajar en
mejores disenos parIicipaIivos y en la adopcin de insIrumenIos adecua-
dos a deIerminados lines. En primer lugar, conviene pregunIarse,
cules son los elemenIos cenIrales en el diseno de lormas o espacios de
parIicipacin ciudadana7 EsIe consIiIuye un inIerroganIe cenIral para
quienes esIn preocupados por democraIizar el ejercicio del Gobierno
local.
Fara que luncionen las lormas y los insIrumenIos de parIicipacin ciuda-
dana, requieren ser disenados en luncin de la realidad local y cumplir
con un conjunIo de prerrequisiIos de inlormacin, dilusin, delinicin
de objeIivos claros, lormacin y capaciIacin de recursos humanos y ma-
Ieriales, meIodologas de comunicacin social y}o elecIrnica. Es decir,
en las sociedades complejas, en las ciudades medias y grandes, la parIici-
pacin ciudadana no puede ser algo esponIneo o improvisado que pue-
de luncionar bien a Iravs de asambleas comuniIarias o debaIes publicos.
Prerrequisitos de la participacin ciudadana
73
No hay un modelo unico de parIicipacin y no es lcil saber cul es el
modelo de parIicipacin ciudadana que ms conIribuye a gobernar me-
jor. Un rasgo lundamenIal de las lormas de parIicipacin es si se crean
para concreIar deIerminada accin publica o con la inIencin de que
perduren duranIe uno o ms periodos gubernamenIales. For ejemplo, los
comiIs vecinales o de parIicipacin ciudadana se crean para luncionar
duranIe un perodo dado previsIo en las legislaciones locales y su supre-
sin implica la inIervencin de las cmaras locales, mienIras que los co-
miIs de seguridad publica, medio ambienIe o culIura, por dar Ian slo
algunos ejemplos, pueden ser creados a parIir de una disposicin del al-
calde de Iurno, con lo cual pueden desaparecer al Ierminar su mandaIo
de Gobierno.
Ahora bien, legalizar, insIiIucionalizar y}o abrir los canales de la parIici-
pacin no signilica que auIomIicamenIe la parIicipacin ciudadana
luncione. Siempre hay quienes se oponen a abrir la gesIin a la parIici-
pacin. En los parIidos polIicos exisIen grupos que consideran que, una
vez elecIo un parIido, es responsabilidad de sIe la lormacin de los
equipos de Gobierno y Iomar Iodas las decisiones. For oIra parIe, en el
mbiIo gubernamenIal es comun que los porIadores de un discurso Ic-
nico consideren que los ciudadanos no Iienen capacidades para parIici-
par en una decisin y Iambin suelen exisIir grupos que se oponen
porque la parIicipacin de la ciudadana incremenIa el Iiempo y el gasIo,
debiliIa la auIoridad y en nada conIribuye a que luncione la mquina
burocrIica.
Es dilcil combinar la lgica de la AdminisIracin y la de la polIica. A los
luncionarios locales les elige el alcalde o la alcaldesa, por lo general,
por su perIenencia a deIerminados grupos, sin que necesariamenIe po-
sean los requisiIos prolesionales que exige deIerminado cargo publico.
Su compromiso con la democraIizacin de la insIiIucin gubernamenIal
puede ser nulo y es basIanIe comun que, cuanIo menor es su experiencia
polIica anIerior, mayor Iemor expresan para acIivar esIos insIrumenIos
de parIicipacin ciudadana. La cuesIin es que nadie los prepar o capa-
ciI para que ejercieran una prolesin o un cargo publico democrIica-
menIe.
Fero enIre Iodas las cuesIiones que deben resolverse en el diseno de los
espacios de parIicipacin ciudadana, la principal es la representacin.
Los parIidos polIicos discuIen permanenIemenIe la represenIacin pol-
Iica en las cmaras y buscan las mejores lrmulas cuanIiIaIivas para ga-
ranIizar en las cmaras locales que la represenIacin se corresponda con
los voIos obIenidos. Inclusive exisIen clusulas de gobernabilidad pa-
ra garanIizar la mayora a quien no la logr en las urnas, pero obIuvo el
mayor numero de voIos. Sin embargo, no muesIra preocupacin por ga-
ranIizar que exisIa una amplia represenIacin social.
La pregunIa que hay que resolver en cada sociedad local es, quines re-
presenIan a quines y para qu7 En principio puede decirse que
en los Gobiernos locales se advierIe un claro dliciI de represenIaIividad
social, es decir, la complejidad de la sociedad no suele esIar represenIada
en los comiIs vecinales o ciudadanos, donde es comun que esIn ausen-
Ies los jvenes, las minoras o los discapaciIados.
74
La represenIacin ciudadana a parIir de la condicin de vecino no siem-
pre ha sido muy elicaz en las ciudades laIinoamericanas. El uso y
apropiacin del espacio urbano supone la presencia de muchos oIros ac-
Iores sociales y econmicos (comercianIes, lormales e inlormales, Iuris-
Ias, deporIisIas, eIc.). En los barrios, en las colonias, de la ciudad deben
parIicipar no slo propieIarios o inquilinos, sino Iodos aquellos que vi-
ven o usan el espacio y que Iienen inIereses parIiculares. For oIra parIe,
hay quienes se aIribuyen hoy una represenIacin que luncion en el pa-
sado auIoriIario y clienIelar y exigen aIencin a sus demandas. Todo esIo
impone luerIes resIricciones a la parIicipacin de la ciudadana en las de-
cisiones publicas
Exgacox de gartcga-
cn cudadana
1.4. Lox nxtrumentox o mecanxmox de gartcgacn cuda-
dana
MienIras que en Mxico se avanza muy lenIamenIe en democraIizar los
procesos de decisiones publicas, en muchas parIes del mundo se han
experimenIado, a parIir de la dcada de los 0, nuevos insIrumenIos
parIicipaIivos para avanzar en la consIruccin de la democracia social,
EnIre los insIrumenIos de parIicipacin ciudadana que se han acIivado a
nivel inIernacional pueden mencionarse enIre oIros: el presupuesIo par-
IicipaIivo creado por el FarIido de los Trabajadores en ciudades brasile-
nas y aplicado ya en oIras ciudades de Amrica LaIina, Espana, Erancia y
Alemania, as como Iambin los jurados briInicos o los consejos consul-
Iivos municipales en Europa.
Hay cierIas acciones gubernamenIales que suelen considerarse insIru-
menIos de parIicipacin ciudadana, pero en realidad son lormas de pro-
cesar las demandas de la ciudadana, como es el caso de las audiencias
publicas o las venIanillas unicas, que son slo lormas de capIar la de-
manda ciudadana. For ello conviene precisar los alcances de los dileren-
Ies Iipos de insIrumenIos que exisIen acIualmenIe.
En luncin de su composicin y de sus objeIivos principales, los insIru-
menIos pueden agruparse en Ires Iipos.
1.4.1. La conxuIta gubIca
La lorma ms sencilla de consulIa en la llamada sociedad de la inlorm-
Iica la olrecen los medios elecIrnicos (InIerneI) y}o los medios de co-
municacin (Ielevisin, radio o Iellono). EsIas consulIas o sondeos de
opinin pueden realizarse a iniciaIiva de la auIoridad o por la volunIad
de los ciudadanos que se organizan para opinar. Tambin los medios de
comunicacin realizan consulIas a diario. Fero el principal problema
de esIas consulIas es la lalIa de represenIaIividad de quienes emiIen la
opinin y Iambin la posibilidad de que se manipulen los resulIados
de manera basIanIe lcil, principalmenIe a Iravs de la propia pregunIa.
1nxtrumentox de gartc-
gacn cudadana
La encuesta, en cambio, es un insIrumenIo de medicin ms conliable,
cuyos resulIados permiIen conocer opiniones sobre deIerminados Iemas,
pero su diseno y aplicacin suponen procesos complejos y un considera-
ble numero de recursos Icnicos y humanos.
75
ExisIen insIrumenIos de parIicipacin ciudadana como el plebisciIo y el
relerndum que son considerados insIrumenIos de democracia direcIa.
Son insIrumenIos valiosos de la vida polIica y esIn conIenidos en los
cuerpos legales. El plebiscito consisIe en someIer a la ciudadana una
decisin del ejecuIivo para que exprese su aprobacin o rechazo lrenIe a
sus decisiones. Fara que Ienga carcIer vinculanIe, es decir, para que
la decisin se Iome en luncin del resulIado, debe apegarse a cierIas con-
diciones elecIorales que esIablece el marco legal. El referndum, en
cambio, es una consulIa a la ciudadana para que maniliesIe su aproba-
cin o rechazo previo a una decisin del legislaIivo sobre la creacin o
modilicacin, derogacin o abrogacin de leyes de su compeIencia.
Al igual que las lormas, los mecanismos de parIicipacin pueden esIar
conIenidos en una legislacin parIicular sobre parIicipacin ciudadana,
por ejemplo, en Mxico, en el D.E. o el esIado de Jalisco exisIe una ley de
parIicipacin ciudadana que prev esIos insIrumenIos. A esIos mecanis-
mos los denominamos insIiIucionalizados. Fero ms all de esIa legisla-
cin oIros mecanismos pueden ser acIivados por el Gobierno local o la
ciudadana a parIir de una IemIica o problema que se quiera consulIar
punIualmenIe (la pavimenIacin de una calle, la aperIura o cierre de un
esIablecimienIo, la consIruccin de una obra publica, eIc.) para lo cual se
debe delinir quines parIicipan (Ioda la ciudadana, algunos vecinos, los
jvenes, eIc.), y convenir cierIas reglas del juego con la sociedad y
las organizaciones locales.
1.4.2. Lox nxtrumentox de dxeno de goItcax gubIcax
Los ms Iradicionales insIrumenIos de parIicipacin ciudadana para el
diseno y}o legiIimacin de polIicas publicas son la presenIacin de pro-
puesIas y el debaIe en el mbiIo de los consejos, que se consIiIuyen en
luncin de deIerminados criIerios de represenIacin (ciudadanos, orga-
nizaciones de base IerriIorial, secIorial, social o de experIos). Los conse-
jos sin duda han prolilerado en Ioda Amrica LaIina, pero su elicacia
para modilicar las prcIicas gubernamenIales Iradicionales parece ser
baja.
Sin embargo, Iodos esIos procesos y muchos oIros no han implicado ne-
cesariamenIe el diseno previo de meIodologa de parIicipacin novedo-
sa, aunque suponen acIuar sobre problemas con un luerIe lado
Icnico. En los mismos son las auIoridades quienes suelen designar de
manera direcIa o indirecIa a sus miembros. For oIra parIe, la lalIa de ob-
jeIivos claros y a veces el abulIado numero de miembros le resIan elecIi-
vidad y los convierIen en mecanismos de legiIimacin decisiones no
publicas, sino gubernamenIales.
1.4.3. 1nxtrumentox de dxeno, agIcacn xegumento de
Iax goItcax gubIcax
Los insIrumenIos que colocamos en esIe grupo se caracIerizan por la ma-
yor injerencia de la ciudadana en los principales momenIos de las pol-
Iicas publicas: diseno, implemenIacin y gesIin. En Amrica LaIina, Ires
son los insIrumenIos que ms se han ejerciIado de manera recurrenIe en
las ulIimas dcadas:
Flaneacin parIicipaIiva
7
Flaneacin esIraIgica
FresupuesIo parIicipaIivo
En las ciudades laIinoamericanas se han disenado y aplicado dilerenIes
meIodologas de planeacin parIicipaIiva. Un ejemplo de ello es la meIo-
dologa de planeacin urbana parIicipaIiva desarrollada por invesIigado-
res y alumnos de la Universidad Nacional AuInoma de Mxico para la
elaboracin de planes en barrios conllicIivos de la ciudad de Mxico (A.
Ziccardi, 2004).
Planeacin participativa de la Ciudad de Mxico. Planes de barrio realizados por la
UNAM. Mxico
En 1998, la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno del Distrito Fe-
deral invit a la Universidad Nacional Autnoma de Mxico para que sus acadmicos
participaran en la elaboracin de los llamados Programas Parciales de Desarrollo Ur-
bano, programas para barrios con alta conflictividad social y urbana. Para ello se
form un equipo tcnico-social, constituido por arquitectos y socilogos al que se su-
maron estudiantes de diferentes facultades y se elabor una metodologa de planea-
cin participativa que fue aplicada a los casos seleccionados:
Santa Cruz Acalpixca, extensa rea de la Delegacin Xochimilco habitada por secto-
res populares con actividades y tradiciones rurales e indgenas.
San Simn Ticumac, antiguo y popular barrio central de la Delegacin Benito Jurez.
Insurgentes Mixcoac, colonia con un importante patrimonio histrico e intensas ac-
tividades culturales en esa misma delegacin.
Centro Histrico de Coyoacn, espacio en el que habitan clases medias y altas y en
el que la plazas centrales han sido apropiadas para la venta de diferentes productos
lo cual expresa las fuertes tensiones existen en toda la ciudad entre el uso del espacio
pblico y su conservacin y la expansin de los servicios y del comercio formal e in-
formal.
El proceso atraves cuatro etapas:
La elaboracin de un prediagnstico.
La elaboracin del diagnstico y propuestas con la comunidad en talleres de discu-
sin y anlisis.
La consulta pblica.
La revisin del documento final.
A partir de ese momento, la Asamblea Legislativa local deba aprobar estos programas
y las autoridades locales aplicarlos como instrumentos de gobierno. Sin duda fue una
experiencia de planeacin participativa importante para quienes participaron de las
mismas, pero varios aos despus no existe una evaluacin sistemtica que permita
conocer cules son los diferentes resultados obtenidos, sobre las decisiones relaciona-
das con el uso espacio local planificado, y sobre la convivencia entre los actores que
habitan y/ trabajan en estos territorios.
Fuente: A. Ziccardi (2003).
Tambin pueden incluirse las experiencias de parIicipacin en el planea-
mienIo y en el diseno habiIacional y urbano realizadas en Cuba o en ciu-
dad de Crdoba, ArgenIina (G. Romero, R. Mesas, 1). En Iodas esIas
meIodologas los ciudadanos parIicipan junIo con los equipos Icnicos
gubernamenIales y sociales (ONG) en Ialleres o asambleas de discusin y
anlisis para la elaboracin del diagnsIico y las propuesIas del mbiIo
local.
La concepcin de planeacin urbana esIraIgica, en cambio, lue elabora-
da por las ciudades que lorman parIe del CenIro de InvesIigaciones para
el Desarrollo Urbano (CIDEU), asociacin inIernacional de Gobiernos lo-
cales, promovida por el AyunIamienIo de Barcelona. EsIa meIodologa se
ha uIilizado para llevar a cabo los planes de desarrollo urbano de las ciu-
77
dades de Buenos Aires, Crdoba, BogoI, QuiIo, Ro de Janeiro, MonIevi-
deo, Barcelona-AnzoaIegui y el Municipio LiberIador en Venezuela, en-
Ire oIras. No puede decirse que esIa meIodologa hay sido la adopIada
por los municipios de Mxico, pero exisIen algunas experiencias que re-
cuperan algunos de los lineamienIos de la planeacin esIraIgica, como
por ejemplo, los planes de las ciudades de Tijuana, Ciudad Jurez o
Fuebla.
Planes Estratgicos. Principales caractersticas
Algunas de las caractersticas ms relevantes de la planificacin estratgica son:
1. Es una planificacin que determina los objetivos estratgicos para una ciudad o te-
rritorio en trminos de competitividad econmica y calidad de vida.
2. Es un plan de accin que trata de concertar las estrategias de las entidades y las em-
presas de un municipio.
3. Implica a los principales agentes de las decisiones econmica y social y en especial
a la principal autoridad democrtica del municipio, es decir al alcalde.
4. Es un plan complejo y consensuado entre los responsables de la ciudad o munici-
pio y los dems actores locales.
5. Debe incluir la comunicacin con el fin de generar una expectativa ciudadana fa-
vorable al mismo, teniendo en cuenta las actividades pblicas y privadas.
6. El diagnstico se basa en un anlisis interno (endgeno) y externo (factores que in-
fluyen y estn fuera del control local).
7. Tiene en cuenta los diferentes aspectos de la ciudad: econmicos, sociales, cultura-
les, educativos y asociativos.
8. Define en unos pocos objetivos que sean clave y a la vez factibles.
9. Comparar los recursos disponibles con los obstculos a superar a fin de garantizar
la ejecucin de los proyectos y el logro de las acciones propuestas.
Fuente: J.M. Pascual i Esteve (1999).
En cuanIo al presupuesIo parIicipaIivo, como se dijo, se IraIa de un ins-
IrumenIo original de las ciudades brasilenas gobernadas por el FarIido
del Trabajo en las que combina la parIicipacin direcIa de la ciudadana
con la delegacin de responsabilidades en el personal gubernamenIal. Su
principal objeIivo es esIablecer las prioridades a la acIuacin publica
local, a Iravs de la parIicipacin direcIa (reuniones y asambleas popu-
lares).
78
Los Presupuestos Participativos: instrumentos de participacin ciudadana democr-
tica
El Presupuesto Participativo es un instrumento valioso para identificar las demandas,
establecer prioridades y crear mecanismos de seguimiento y control con la participa-
cin de la ciudadana. Este instrumento se ha creado y ha sido aplicado en ms
de 100 ciudades brasileas, gobernadas por el Partido de los Trabajadores (Porto
Alegre, Ro de Janeiro, Curitiba, entre otras), luego fue adoptado en diferentes ciu-
dades de Amrica Latina (Montevideo, Buenos Aires, Rosario, Bogot), en varias
ciudades espaolas (Crdoba y Sevilla) y en varios municipios de Catalua (Sabadell,
Rub.). Tambin se realiza en varias ciudades de Alemania.
La metodologa del Presupuesto Participativo implica un proceso de participacin no
slo consultivo, sino de toma de decisiones en corresponsabilidad con la ciudadana,
las cuales son documentadas y ampliamente difundidas. El proceso del Presupues-
to Participativo suele aplicarse a un porcentaje establecido del presupuesto (por ejem-
plo, el 10%) e implica operar con reglas claras, elaborando un reglamento de
participacin avalado y firmado por la comunidad y el Gobierno. Aunque no existe
una nica metodologa para el Presupuesto Participativo, se trata de un instrumento
que busca disminuir las desigualdades sociales y la segregacin urbana y en distintas
experiencias analizadas se advierte que la ciudadana participa colectivamente en:
Las prioridades temticas (pavimentacin, drenaje, agua, salud, deporte, ilumina-
cin pblica, apoyo a actividades productivas, espacios pblicos, etc.). A cada priori-
dad se le asigna una puntuacin y se establece un rango.
El formulario de demandas de obras y servicios de cada tema (descripcin, direccin,
jerarqua de la obra o servicio).
El orden jerrquico de obras y servicios de cada tema con un calendario anual.
La documentacin de las decisiones para que sean incluidas en los programas de in-
versin anual.
La asamblea donde el conjunto de la ciudadana delega la representacin en alguna
figura local como puede ser un comit de consejeros del presupuesto participativo,
para atender a las prioridades establecidas.
En el Presupuesto Participativo tambin se contempla la fase de seguimiento y evalua-
cin de las obras realizadas. Se crean instrumentos de supervisin y finiquito que pue-
den ser apropiados para la ciudadana. El propsito no es slo involucrar a la
ciudadana en cada una de las etapas, sino tambin que la accin de la misma consti-
tuya la principal garanta de que las obras y las acciones realizadas tengan calidad y
modifiquen sustantivamente las condiciones de vida.
Fuente: Eevisin A. Ziccardi (2006) en base a la bibliografa contenida en este docu-
mento.
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2008 - Ziccardi - Las Políticas Sociales de La Ciudad Del Siglo XXI

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