789

CAPTULO XXXII
EL PRESUPUESTO
1. NOCIN GENERAL. Al estudiar la actividad financiera
(cap. I ) , vimos que para realizar sus fines el Estado necesita realizar
gastos y obtener recursos, manejando importantes cantidades de
dinero, que por un principio ineludible de orden deben ser calcula-
das y autorizadas de antemano.
Dice Duverger (Instituciones financieras, p. 219) que en ma-
teria financiera, a diferencia de sus otras actividades, los Estados
modernos tienen una actividad planificada en forma precisa; el
conjunto de sus gastos y sus recursos es previsto con adelanto, gene-
ralmente para un ao, segn un cuadro detallado que tiene carcter
obligatorio. En principio, ningn gasto puede ser efectuado ni
ningn ingreso percibido fuera de los incluidos en el plan. Este
programa financiero anual es lo que se denomina presupuesto.
Puede decirse, entonces, que esencialmente el presupuesto es un
acto de gobierno mediante l cual se prevn los ingresos y gastos
estatales y se autorizan estos ltimos para un perodo futuro deter-
minado, que generalmente es de un ao.
2. OBIGEN Y EVOLUCIN. El presupuesto tuvo un origen neta-
mente poltico, y sus primeros antecedentes debe buscrselos en
Inglaterra. En 1215 los barones del reino lograron un triunfo sobre
el monarca al lograr que se estableciera en la Carta Magna que
ningn tributo salvo casos excepcionales poda ser establecido
sin el consentimiento del Consejo del Reino. El concepto se repro-
duce en la Peticin de Derechos de 1628, y culmina en 1689 con
la sancin del Bill de Derechos de los Lores y los Comunes, donde
se establece que es ilegal toda cobranza de impuestos sin el consen-
timiento del parlamento, o por un tiempo ms largo, o de otra
manera que la consentida por el parlamento. Adems, se separaron
las finanzas de la corona de las finanzas de la Nacin, diferencin-
dose los gastos del Estado (lista civil) de los gastos del soberano,
790 CURSO DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
y refirindose que ciertos gastos peridicos fuesen aprobados anual-
mente por el parlamento.
Esta originaria versin del presupuesto se desarroll progresi-
vamente en Inglaterra durante los siglos xvii y xvm, aplicndose
en Francia y en el resto del continente a partir del siglo xrx.
Puede observarse que el presupuesto ha sido el resultado pol-
tico de las luchas por la supremaca entre el soberano y los repre-
sentantes del pueblo. Estos ltimos consiguieron, primero, hacer
admitir al rey que ningn impuesto poda ser establecido sin el
consentimiento de los representantes del pueblo, y luego lograron
controlar el empleo de los fondos que haban votado, o sea, los
gastos pblicos. Posteriormente, se obtuvo como conquista que la
percepcin de impuestos fuera autorizada slo por un ao y, por
consiguiente, que tanto gasto como recurso debieran ser autorizados
anualmente. De all, el agolpamiento de los gastos y recursos pre-
vistos para el ao siguiente en un solo documento, que era sometido
a la aprobacin del parlamento. Tal, la nocin tradicional del pre-
supuesto.
Sin embargo, las nuevas concepciones financieras han tMHdo
profundas trasformaciones a la concepcin del presupuesto, a causa
de la cada vez mayor participacin que se asigna al Estado en la
actividad econmica en general, cualquiera que sea su sistema de
gobierno. Segn las nuevas ideas, la accin estatal debe cumplirse
conforme a un plan, del cual es manifestacin esencial el presu-
puesto, cuya nocin tradicional se jampla en el tiempo (presupuestos
plurianuales o cclicos) y en el espacio (presupuesto econmico),
con alteracin de ciertos principios considerados bsicos por las
concepciones clsicas. As, por ejemplo, lo relativo al equilibrio, la
unidad, la universalidad, etc.
3. NATURALEZA JURDICA. En los Estados modernos, el presu-
puesto adopta la forma de una ley, y en consecuencia, para su
elaboracin, deben cumplirse todos los requisitos exigidos por la
Constitucin y legislacin general de los respectivos pases.
Se discute doctrinalmente si el presupuesto es una ley slo
formal, sin contenido material, o si se trata, por el contrario, de
una ley perfecta con plenos efectos jurdicos, al igual que todas las
leyes materiales. La mayora de la doctrina (Jze, Giannini, Sinz
de Bujanda, Baleeiro, Bielsa, Ahumada) se inclina por la primera
postura, mientras que otros autores (Ingrosso, Mortara, Giuliani
Fonrouge) estn en la segunda posicin.
EL PRESUPUESTO 791
sta es una cuestin cuya solucin debe buscarse en el marco del
derecho positivo de los distintos pases. Aceptando que fuera vlida
la distincin entre "ley material" y "ley formal", lo cual de por s
ya es muy discutible, y tomando como base el significado que se
atribuye a tales expresiones, el hecho de que la ley presupuestaria
sea slo una ley formal, o que contenga, por el contrario, normas
sustanciales creadoras de reglas jurdicas generales o especiales,
depende del alcance o limitaciones que cada pas asigne a la ley de
presupuesto. No cabe duda, por ejemplo, que en Brasil la ley presu-
puestaria es una ley formal, dado que segn su Constitucin de
1967, la ley de presupuesto no puede incluir "disposicin extraa
a la fijacin de gastos y a la previsin de ingresos" (art. 63), por
lo cual el presupuesto slo debe limitarse a calcular y autorizar,
sin que sea lcito incluir disposiciones de otro tipo, y entre ellas,
las de carcter sustancial.
En cambio, en aquellos sistemas en que el presupuesto incluye
la creacin de tributos que para mantener vigencia debe volrselos
anualmente, es indudable que la ley presupuestaria no es meramente
formal, pues contiene normas jurdicas sustanciales.
En relacin a nuestro pas, concordamos con la corriente que
asigna al presupuesto el carcter de ley formal. Con respecto a los
recursos, el presupuesto slo los calcula, pero no los crea, ya que
estn establecidos por otras leyes, con total independencia de la ley
presupuestaria.
En cuanto a los gastos, la ley de presupuesto tampoco contiene
normas sustanciales, pues se limita a autorizarlos, sin obligar por
ello al poder ejecutivo a realizarlos. ste, por consiguiente, no est
forzado a efectuar todas las erogaciones contenidas en el presupuesto;
por el contrario, puede efectuar economas de funcionamiento o
inversin. La nica obligacin del poder ejecutivo consiste en no
sobrepasar el lmite mximo autorizado por la ley, ya que se es
justamente el objetivo del presupuesto en relacin a los gastos. Por
otra parte, el decreto-ley 23.354/56 (art. 18) tiene establecido que
"la ley de presupuesto no incluir disposiciones de carcter orgnico
ni derogatorias o modificatorias de leyes en vigor". Esta ley, si bien
no tiene jerarqua constitucional, como en Brasil, tiene el claro
propsito de limitar el presupuesto a su funcin formal de acto
gubernamental, cuyo objetivo es autorizar los gastos a realizar en
el prximo ao, y a calcular los recursos probables con que se solven-
tarn esos gastos.
792 CURSO DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
Desde otro punto de vista, puede sostenerse que el presupuesto
es un plan de gobierno, ya que es la expresin de un programa
poltico manifestado en un actuar futuro. La orientacin del go-
bierno y sus objetivos, quedan reflejados en la forma como distribuye
los recursos pblicos en beneficio de la colectividad.
Es tambin un plan de administracin, dado que la prestacin
de los servicios pblicos y el cumplimiento de otras actividades
administrativas que requieren gastos, dependern, tanto en cuanto
a su funcionamiento como a su eficacia, de las partidas presupues-
taras correspondientes.
4. PRINCIPIOS DE DERECHO PRESUPUESTARIO. UNIDAD. Uno de
los principios tradicionales del presupuesto exige que todos los gastos
y recursos del Estado sean reunidos o agrupados en un nico presu-
puesto. Si bien esta regla fue fruto de elaboracin doctrinal, y no
de derecho positivo, tuvo mucha acogida en virtud de sus ventajas,
consistentes en poder apreciar el presupuesto en su conjunto, pe*^
"mitiendo el debido control presupuestario, y dificultar las manio-
bras de disimular economas u ocultar gastos en presupuestos y
"cuentas especiales".
Este principio, aun aceptando las ventajas enunciadas, ha su-
frido detrimento al evolucionar el concepto de la accin estatal y
al ampliarse sus funciones al campo econmico-social. De all que
resulte imposible reunir en un solo documento actividades dismiles
y heterogneas entre s. Las nuevas corrientes en materia financiera
propugnan la confeccin de presupuestos dobles de capital o inver-
sin y de operacin o explotacin, lo cual ya tiene realidad legislativa
en pases como Noruega, Suecia y Dinamarca.
En nuestro pas, el presupuesto se confecciona siguiendo en
lneas generales el principio de la unidad, y segn las ltimas refor-
mas, se han suprimido las cuentas especiales y se han incorporado
al presupuesto general los recursos y gastos de las entidades descen-
tralizadas. No obstante, se han acogido en alguna medida las nuevas
tendencias, al dividirse el presupuesto en dos secciones distintas: una
en la cual se agrupan los gastos de funcionamiento o de operacin,
y otra que agrupa los gastos de inversin o capital.
En la primera seccin estn los gastos derivados del normal
desenvolvimiento de los servicios estatales y los servicios de la deuda
pblica, mientras que en la segunda seccin se hallan los gastos
que incrementan el patrimonio nacional mediante la adquisicin de
bienes de uso o produccin, y ejecucin del plan anual de obras y
EL PRESUPUESTO
793
trabajos pblicos. Podemos observar que se trata de secciones de
contenidos diferentes, pero ambas son integrantes de un presupuesto
general nico.
5. UNIVERSALIDAD. Segn este principio, no puede haber
compensacin entre gastos y recursos, es decir que tanto unos como
ufaros deben figurar consignados por su importe bruto, sin extraer
aldos netos. Duverger da el siguiente ejemplo para explicar el
significado de este principio: el cobro de los impuestos aduaneros
realizados por la Direccin de Aduanas. La regla de la universa-
lidad obliga a incluir en los ingresos de la aduana el monto total
de lo percibido por impuestos aduaneros, y en los gastos deben
incluirse los de personal, edificios, materiales, etc.; vale decir, los
gastos originados en el funcionamiento del servicio aduanero. En
cambio, si no se siguiera el principio de universalidad, cabra incluir
en el presupuesto slo el "producto neto", es decir, la diferencia
filtre lo ingresado por impuestos de aduana y los gastos que ese
ingreso supone.
Sin embargo, y tal como ocurre con la unidad, la ampliacin
de funciones del Estado ha conducido a poner en duda la utilidad
de esta regla, especialmente en lo concerniente a actividades indus-
triales y comerciales realizadas por empresas estatales. En estos
casos, se cree conveniente prescindir del principio de universalidad
y trasladar al presupuesto nicamente el saldo neto, ya sea positivo
o negativo, que resulta de la gestin de tales organismos.
Tal es la orientacin de nuestro rgimen presupuestario na-
cional. En principio, se adopta el principio de universalidad, al
establecerse que "los recursos y las erogaciones figurarn separada-
mente y por su importe ntegro, no debiendo en caso alguno com-
pensarse entre s" (art. 2, decreto-ley 23.354).
Pese a ello, se admite la derogacin del principio en lo que
respecta a las entidades que desarrollan actividades industriales y
comerciales, estableciendo que nicamente se computarn en el
presupuesto general los aportes para cubrir los dficit de explota-
cin, o sea, saldos negativos netos (art. 4, decreto-ley citado).
6. ESPECIALIDAD. Esta regla, llamada tambin de la "especi-
ficacin de gastos", significa que la autorizacin parlamentaria de
los gastos no se da en forma global, sino que se concede en forma
detallada para cada crdito. Se aduce en favor de este principio que
se dieran autorizaciones "en bloque", sera prcticamente imposible
794 CURSO DE FINANZAS, DERECHO FINAHCIERO Y TRIBUTARIO
controlar la materializacin de los gastos con los destinos previstos
en la autorizacin.
No obstante estas razones, las modernas doctrinas en la materia,
sostienen que debe limitarse este principio, atento a que el presu-
puesto no puede cumplir una funcin orientadora de la economa
en funcin de un plan o programa de accin, si el poder ejecutivo
no dispone de medios adecuados para adoptar las medidas urgentes
y dinmicas que exige la movilidad de la evolucin econmica. Esa
accin se dice es obstaculizada por el excesivo detallismo presu-
puestario. De all las nuevas tcnicas de los presupuestos funcio-
nales por programa que veremos ms adelante.
7. No AFECTACIN DE RECURSOS. Ese principio tiene por objeto
que determinados recursos no se utilicen para la atencin de gastos
determinados, esto es, que no tengan una "afectacin especial", sino
que ingresen en rentas generales, de modo tal que todos los ingresos
entren en un fondo comn y sirvan para financiar todas las ero-
gaciones.
Esta regla es adoptada en nuestra ley de contabilidad nacional
en lo que respecta a los gastos de funcionamiento, pero en la realidad
actual existen numerosos e importantes recursos afectados en forma
especial (por ejemplo, el impuesto a la primera trasferencia en el
mercado interno de automotores, destinado a gastos de Vialidad,
contribuciones especiales para fondos diversos, etc. ).
No obstante haber dado buenos resultados en ciertos casos, la
doctrina moderna se inclina en favor del principio de la no afecta-
cin de recursos, y en consecuencia, se pronuncia en contra de tales
afectaciones especiales. El profesor Mateo Kaufmann (Tenden-
cias. . . , en "La Ley", 26 nov. 1970) sostiene que cada vez se insiste
ms en legislar sobre la base de impuestos con afectacin, resultado
final de las pujas de los diversos sectores polticos y econmicos para
fijar leyes permanentes de gastos con ingresos fijos que los favo-
rezcan, crendose por ello muchas veces "desperdicios" de recursos
y provocando la ineficacia de los mecanismos presupuestarios.
8. MODERNAS CONCEPCIONES PREST
-
JESTARIAS. PRESUPUESTOS
MLTIPLES, FUNCIONALES Y POR PROGRA&A. Si bien la tendencia
hacia los presupuestos dobles es reciente en la forma como actual-
mente se concibe, las teoras tradicionales reconocan que los gastos
normales del Estado deban distinguirse de los excepcionales, y los
gastos productivos de los improductivos.
EL PRESUPUESTO
795
La primera distincin aplicaba el criterio de la regularidad, y
entonces, mientras al presupuesto ordinario iban los gastos que se
reproducan peridicamente,"el presupuesto extraordinario contena
los gastos accidentales e imprevisibles (guerras, catstrofes, terremo-
tos, inundaciones, etc.).
La segunda distincin (gastos productivos e improductivos)
aplicaba el criterio de productividad, y consideraba que en el presu-
puesto ordinario deban estar comprendidos los gastos improductivos
(aquellos destinados a asegurar la marcha de la administracin y
satisfacer las necesidades corrientes), en tanto que en el presu-
puesto extraordinario se incluan los gastos productivos como los de
inversin. Sin embargo, en la actualidad estas consideraciones han
perdido vigencia y han sido reemplazadas. Ciertos gastos aparente-
mente excepcionales en un perodo breve, llegan a ser peridicos
en un mayor lapso de tiempo. Asimismo, el criterio de producti-
vidad o improductividad de ciertos gastos es discutible (no todos los
gastos de inversin son productivos y, por otra parte, ciertos gastos
de funcionamiento pueden ser considerados productivos, por lo menos
en forma mediata).
Las nuevas concepciones no se atienen a estos criterios, pero
estiman necesario que existan, por lo menos, dos presupuestos con
contenido diverso, aunque ello no obsta a que estn comprendidos
dentro de un solo instrumento.
En el presupuesto de explotacin u operacin deben compren-
derse los gastos normales para el funcionamiento de la administra-
cin y la atencin de los servicios a su cargo, las cargas permanentes
de la administracin, el servicio de la deuda pblica y los gastos
de conservacin de los bienes patrimoniales.
En el presupuesto de capital o de inversin se incluyen aquellos
conceptos que se incorporan al patrimonio del Estado que incre-
mentan su capital, tales como obras pblicas y adquisicin de bienes
de uso o de produccin, cuya incorporacin al patrimonio estatal
tiene el carcter de inversin.
Es decir que los criterios de regularidad y productividad se
sustituyen por el de finalidad de los gastos. Carece, pues, de
significado que los gastos se produzcan regular o accidentalmente,
o que sean remunerativos o no. Lo que interesa es el objetivo que
el gobierno procura obtener mediante esos gastos. Pases como Dina-
marca, Noruega y Suecia fueron los iniciadores de esta concepcin
presupuestaria, que' se expande rpidamente.
796 CURSO DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
Otra moderna tcnica presupuestaria es la de los presupuestos
funcionales. El sistema consiste en reemplazar la tradicional espe-
cificacin detallada de gastos (principio de la especialidad) por un
rgimen de asignaciones globales en favor de los funcionarios encar-
gados de los servicios estatales. La ley fija el mximo autorizado
para cada seccin, determinando la forma ms eficaz de realizacin
segn clculos previos. En este mtodo, n" se presta tanta atencin
a la utilizacin de las partidas presupuestarias, como al control de
la eficacia de los servicios de la administracin pblica.
Como puede verse, el presupuesto funcional prescinde de la
especificacin detallada de los gastos y, en cambio, los agrupa segn
las funciones que ellos deben cumplir. Se pone de relieve las cosas
que el Estado hace, antes que las cosas en que el Estado gasta. Se
asignan, entonces, sumas globales a las distintas funciones, y los
jefes de las entidades destinadas a cumplir esas funciones deben
distribuir las erogaciones segn las exigencias reales. Si bien este
sistema dificulta el control presupuestario y requiere mayor respon-
sabilidad de los administradores, se estima que es ms adecuado a
la expansin del sector pblico, tanto en cuanto al volumen de los
gastos, como a la cada vez mayor participacin del Estado en la
vida econmica y social de la Nacin.
Un mtodo que consiste en un perfeccionamiento del anterior
es el que se consigna con el nombre de "presupuesto por programa".
Esta tcnica consiste en que cada una de las grandes funciones del
Estado agrupa los gastos segn programas o planes a realizar y
segn las actividades concretas que deben cumplirse para ejecutar
esos programas.
Los programas establecen metas concretas a cumplir y vinculan
los gastos con los resultados obtenidos, de manera tal de posibilitar
la medicin de la eficiencia estatal segn los fines de la programa-
cin, y no limitndose a una mera contabilizacin de los gastos
segn la tcnica tradicional.
Conforme a la tcnica de elaboracin presupuestaria que esta-
mos estudiando, se entiende por programa al instrumento destinado
a cumplir las funciones del Estado, por el cual se establece un
objetivo (cuantificable o no) en trminos de un resultado final que
se cumplir mediante la integracin de un conjunto de acciones
con recursos humanos, materiales y financieros a l asignados, con
un costo determinado y cuya ejecucin queda a cargo de deter-
minada unidad administrativa de gobierno. A su vez, se distinguen
dos grandes grupos de programas: los que ponen nfasis en el fun-
EL PRESUPUESTO 797
cionamiento, o sea, los referidos a la prestacin de servicios pblicos,
y los que ponen nfasis en la inversin, referidos a obras y trabajos
pblicos. Este mtodo, del presupuesto por programa, ha adquirido
gran actualidad y ha comenzado a aplicarse en nuestro pas, tanto
en la esfera nacional como en las esferas provinciales.
9. EQUILIBRIO DEL PRESUPUESTO. DFICIT Y SUPERVIT. Un
presupuesto es equilibrado cuando durante su vigencia gastos y
recursos totalizan sumas iguales; es deficitario cuando los gastos
exceden a los recursos, y tiene supervit cuando queda un rema-
nente positivo, o sea, cuando los recursos son superiores a los gastos.
A su vez, el dficit es de caja cuando se produce en el trascurso
de un mismo ejercicio financiero como consecuencia de momen-
tneas faltas de fondos en la Tesorera. El dficit es material
cuando el presupuesto es sancionado de antemano con dficit, y se
llama dficit financiero aquel que surge a posteriori, una vez cerrado
el ejercicio.
El supervit, en cambio, es muy raro en la actualidad, habin-
dose producido en otras pocas en los Estados Unidos y otras nacio-
nes desarrolladas, habiendo sido en ese entonces combatido por
los tericos, ya que se planteaban problemas derivados del destino
de esos excedentes, y se consideraba, por otra parte, que si los
recursos eran mayores que los gastos, los ciudadanos estaban sopor-
tando una carga fiscal superior a la correspondiente.
Los problemas de equilibrio ms importantes de la actualidad
se refieren al dficit, y la mayor parte de las referencias que cons-
tantemente recibimos sobre el tema "presupuesto" versan sobre su
dficit.
9 A. VISIN RETROSPECTIVA. Esto no es slo un problema
argentino, sino que se viene sucediendo en otros pases y desde largo
tiempo atrs. Haciendo un poco de historia, observamos que hasta
la primera guerra mundial, la doctrina del equilibrio coincidi en
general con la conducta de los Estados bien gobernados.
Los dficit eran excepcionales o caracterizaban a Estados semi-
anrquicos. En 1914 los hacendistas eran optimistas: hacan un
dogma del equilibrio y sostenan que no exista hecho exterior
alguno que pudiera ponerlo en peligro. Con relacin a la guerra,
se sostena que no poda durar ms de tres meses por la imposibi-
lidad de financiarla. Los hechos demostraron la equivocacin de
tales concepciones y dieron por tierra estas optimistas previsiones.
798 CURSO DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
Se ide nuevas formas de financiacin (emprstitos, emisin mone-
taria, bonos del tesoro, etc.) que permitieron dficit relativamente
duraderos, y como exista absoluta necesidad de hacer frente a los
gastos de la guerra y reconstruccin, no haba otro camino que
apartarse de la doctrina del equilibrio.
Despus de la primera guerra mundial, algunos pases, como
Inglaterra, hicieron grandes esfuerzos para restablecer el equilibrio.
En cambio, otros pases (por ejemplo, Francia) prolongaron y agra-
varon el desequilibrio ante la facilidad de encontrar nuevas formas
de financiacin.
La gran crisis econmica mundial iniciada en 1929 cre nuevas
dificultades. Disminuy la produccin y se comenz a extender en
forma alarmante un fenmeno casi desconocido hasta entonces: el
paro o desocupacin. Esto trajo una reduccin en los ingresos
pblicos y la obligacin del Estado de tomar intervencin en el
proceso econmico, incluso haciendo nuevos gastos necesarios que
agravaron el dficit. Ms adelante, el rearme y la segunda guerra
mundial, hicieron nuevamente imposible conseguir el equilibrio
presupuestario en la mayora de los pases.
Vemos, as, que en los ltimos cincuenta aos los presupuestos
de casi todos los pases han estado ms frecuentemente desequili-
brados que equilibrados. La idea clave de la ciencia financiera
clsica, que era la del equilibrio, ha sufrido rudos golpes, y las
teoras modernas discuten el carcter de sagrado, de absoluto, de
ese principio.
10. CONCEPCIONES CLSICAS Y MODERNAS. Segn las teoras
clsicas, el dficit presupuestario representa serios peligros para los
Estados.
a) Si para conjurar el dficit el gobierno recurra a los emprs-
titos, era muy posible que se produjese la bancarrota. Ello suceda
porque al tener que amortizarse los emprstitos, aumentaban los
gastos en los presupuestos posteriores, de lo cual surga un dficit
cada vez mayor y la necesidad de recurrir a nuevos emprstitos.
Pero finalmente poda darse el caso de no encontrar ya el Estado
nuevos suscritores para sus emprstitos, y verse obligado a renun-
ciar al pago de intereses y amortizacin del capital, situacin que
se conoce con el nombre de bancarrota (ver cap. XVII, punto 16 B).
b) Consideraban tambin los clsicos que exista como peligro
latente en todo dficit el de la inflacin (ver cap. XIX, punto 6) .
El Estado encuentra medios de pago imprimiendo nuevos billetes. Es
EL PRESUPUESTO 799
decir que aumenta el nmero de medios de pago sin aumentar el
nmero de bienes consumibles. Se deprecia, entonces, el valor real
del dinero, aumentan los precios, y ello a su vez aumenta el monto
de los gastos pblicos incrementndose el dficit. Se hacen nece-
sarias nuevas emisiones y se produce la llamada "espiral infla-
cionaria".
La concepcin moderna no deja de reconocer los peligros del
dficit, pero piensa que esos peligros han sido exagerados en mucha
medida. Tanto si se ha recurrido al emprstito como a la emisin,
si las sumas as obtenidas son empleadas en inversiones productivas
que incrementan la produccin general del pas, se produce el efecto
llamado "multiplicador de la inversin", que lleva a un crecimiento
de la renta nacional.
Se han elaborado teoras al respecto, como aquella que se deno-
mina teora del "dficit sistemtico". Se sostiene que si se produce
una situacin deficitaria, el Estado puede cubrir el dficit con
emprstitos. Sucede entonces que al aumentar la renta nacional,
crece el rendimiento fiscal (a mayores rentas, mayores recauda-
ciones impositivas), y el peso real de la deuda disminuye, ya que
le es ms fcil al Estado asegurar la amortizacin. Tampoco ven un
peligro tan grave en la inflacin. Como se efectan inversiones
productivas, se afirma segn esta teora que se incrementa la
produccin de bienes consumibles, de manera tal que se compensa el
incremento del circulante, y en esa forma los precios no aumentan.
No obstante el valor tcnico de estas teoras sobre el "dficit
sistemtico", debe reconocerse que el dficit presupuestario es un
instrumento financiero muy delicado y de cuidadosa aplicacin. Su
abuso puede ocasionar verdaderos desastres econmicos.
Hay coincidencia doctrinal en que dos lmites, por lo menos,
deben siempre respetarse en toda situacin de dficit: 1) El dficit
no debe ser permanente. La funcin del dficit consiste slo en
poner en marcha una economa estancada, pero una vez reanimada
la economa, los gastos excepcionales que desequilibran el presu-
puesto deben desaparecer, para restablecer progresivamente el equi-
librio. El dficit, por consiguiente, siempre debe ser transitorio, y
es necesario regresar al equilibrio del presupuesto a partir del mo-
mento en que la economa funciona en forma equilibrada. 2) El
dficit no debe ser cuantitativamente exagerado: el aumento de los
gastos pblicos debe efectuarse en proporcin aproximada a los
factores de produccin desocupados que deben reintegrarse al sistema
econmico. Las inversiones pblicas tienden a aumentar el nivel
800 CURSO DE FINANZAS, DESECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
de produccin, pero el ritmo de su crecimiento no puede sobrepasar
cierta velocidad, teniendo en cuenta las posibilidades de mano de
obra y de materia prima del pas. Si rebasa ese nivel, la conse-
cuencia ser una inflacin realmente perniciosa y muy difcil de
detener.
En definitiva, el dficit del presupuesto es una delicada, difcil
y peligrosa situacin, pero ello no quiere decir que a veces no
exista necesidad de utilizar el dficit presupuestario como recurso
extremo. As debieron hacerlo los Estados Unidos en 1933, Francia
en 1936 e Inglaterra en 1945.
11. EQUILIBRIO ECONMICO. PRESUPUESTO ECONMICO O NACIO-
NAL. La concepcin moderna considera que el equilibrio del pre-
supuesto est profundamente ligado a la vida econmica del pas.
Ante los problemas del Estado moderno, pierde importancia rela-
tiva el concepto de equilibrio presupuestario, como mero equilibrio
contable entre recursos y gastos en el trascurso de un ao. Se piensa
que de nada vale ese equilibrio contable, si toda la actividad econ-
mica de la nacin est desquiciada, por ejemplo, por el atraso y el
subdesarrollo. As, puede suceder que un Estado tenga un presu-
puesto contablemente equilibrado, pero que presenta un grave des-
equilibrio en su balanza de pago porque las importaciones son supe-
riores a las exportaciones, o porque estas ltimas han perdido valor.
En este caso, evidentemente es ms importante aumentar los gastos
para tratar de sustituir importaciones, aunque ello traiga dficit, y
no tratar de mantener ese equilibrio presupuestario contable.
Lo que sucede es que las finanzas modernas se preocupan ms
del equilibrio general econmico, y aceptan que ese equilibrio del
conjunto de la economa puede a veces requerir el dficit presupues-
tario. Esto ha llevado a distinguir presupuesto financiero y presu-
puesto econmico o nacional.
El presupuesto financiero es aquel que hemos estudiado hasta
ahora en este captulo: es el acto de prediccin y autorizacin de
ingresos y gastos estatales. El presupuesto econmico o nacional,
en cambio, es aquel que refleja toda la actividad econmica de la
nacin. Comprende la contabilidad pblica y tambin la contabi-
lidad privada de la nacin, y de esa manera, el presupuesto finan-
ciero pasa a ser una parte del presupuesto nacional. Esto no signi-
fica que el presupuesto nacional absorba o sustituya al financiero,
sino que lo completa y ampla la nocin. A su vez el presupuesto
EL PRESUPUESTO
801
nacional es parte de algo ms amplio todava: la planificacin (ver
cap. XIX, punto 7) .
Por eso deja de tener vigencia aljsoluta el principio de equi-
librio anual, y se tiende a la idea de equilibrio cclico. Se tiene
en cuenta que ciertos planes de desarrollo de la economa no pueden
limitarse a un ao, y esto obliga a prescindir de ese trmino para
igualar recursos y gastos.
12. DINMICA DEL PRESUPUESTO. PREPARACIN. Se acepta ac-
tualmente que la preparacin del presupuesto corresponde al poder
ejecutivo, y el sistema norteamericano de preparacin por el poder
legislativo slo tiene valor como antecedente histrico, ya que fue
reformado en 1921, y desde entonces en ese pas, como sucede en
el resto de pases del mundo, la iniciativa en tal materia corresponde
al ejecutivo.
Segn las diversas modalidades de preparacin del proyecto
presupuestario por parte del ejecutivo, el papel recae en uno u
otro miembro de ese poder. As, en Inglaterra la intervencin del
canciller del Tesoro es preponderante, y ello le confiere una impor-
tancia poltica muy grande. En cambio, en los Estados Unidos la
responsabilidad, del presupuesto corresponde al presidente de la
Nacin, aunque, en la prctica, ste delega la tarea a organismos
tcnicos que dependen directamente de la presidencia.
En la Repblica Argentina, la responsabilidad de la prepara-
cin presupuestaria recae slo sobre el presidente como jefe del
poder ejecutivo (art. 12, ley de contabilidad). El rgano especfico
de preparacin es el Ministerio de Economa. En este Ministerio se
centralizan las estimaciones y clculos de las diversas dependencias
estatales, considerndose todas estas estimaciones luego en conjunto,
en funcin de los planes gubernamentales y las posibilidades finan-
cieras. Con estos elementos, se elabora el proyecto que es sometido
a la consideracin del presidente de la Nacin. En uno o varios
acuerdos de ministros se examina el proyecto, y una vez redactado
en forma definitiva, se remite al Congreso para su sancin, acom-
paado de un mensaje explicativo.
Como los problemas de preparacin presupuestaria son arduos
y complejos, se ha creado, a semejanza del rgimen de los Estados
Unidos (Burean of the Budget), un organismo especializado, de-
nominado Oficina Nacional del Presupuesto (decr.-ley 6190/63),
dependiente de la Secretara de Hacienda, que en la prctica cumple
las delicadas tareas de elaboracin del presupuesto.
802 CURSO DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
13. SANCIN
1
Y PROMULGACIN. As como se reconoce al
poder ejecutivo la facultad de preparar el presupuesto, tambin es
unnime el reconocimiento de que en los Estados de derecho y en
pocas de normalidad constitucional, su sancin corresponde al poder
legislativo (arts. 68 a 73, Constitucin nacional).
Nuestra Constitucin nacional no establece en cul de las cma-
ras que constituyen el Congreso debe iniciarse la consideracin del
proyecto, pero ello est resuelto por la ley nacional de contabilidad,
cuyo art. 12 dispone que el proyecto debe ser remitido a la Cmara
de Diputados, que actuar como cmara de origen.
Segn la misma ley, el ejecutivo debe remitir al Congreso el
proyecto antes del 15 de setiembre de cada ao (ley 16.662). Si
asi no lo hace, la Cmara de Diputados debe iniciar la consideracin
del asunto tomando como anteproyecto el presupuesto en vigencia.
Esta disposicin tiene por objeto evitar que por omisin del eje-
cutivo se genetetv dificultades fmaacieras pat a el pas.
Dentro de la legislacin comparada existen dos sistemas en
cuanto al procedimiento de consideracin del presupuesto:
o) La mayora de los pases (Francia, Italia, Estados Unidos,
Brasil, Argentina, etc.) establecen que el poder legislativo puede
modificar el proyecto del ejecutivo.
b) Segn el sistema ingls, en cambio, el parlamento slo puede
aceptar o rechazar en bloque el proyecto, sin poder establecer
modificaciones.
Debe destacarse, no obstante, que en lo que respecta al primer
sistema, las facultades parlamentarias encuentran, por lo general,
limitaciones para evitar abusos del Congreso atinentes especial-
mente al incremento de gastos. En algunos pases, estas limita-
ciones estn contenidas en la Constitucin (por ejemplo, el caso de
Francia e Italia); en otros casos, los lmites derivan de leyes ajenas
a la Constitucin (caso de la Repblica Argentina).
En nuestro pas, la ley de contabilidad establece que toda ley
que autorice erogaciones debe determinar el recurso correspondiente
(art. 15, ley de contabilidad), y que en el presupuesto no puede
incluirse disposiciones ajenas a l (art. 18, ley de contabilidad).
Una vez sancionado, el presupuesto pasa, como todas las leyes,
al poder ejecutivo para su aprobacin y promulgacin (art. 69,
Constitucin nacional). Si el presidente no observa lo sancionado
en el plazo de diez das, el presupuesto se considera aprobado y
adquiere fuerza obligatoria (art. 70, Constitucin nacional).
I L P R ESU P U ESTO 803
Segn lo establecido en el art. 72 de la Constitucin, el presi-
dente tiene el derecho de "veto", que consiste en la facultad de
desechar, en todo o en parte, el proyecto sancionado, devolvindolo
con sus objeciones a la cmara de origen para una nueva consi-
deracin.
Si al tiempo de iniciarse el ejercicio no tuviese an vigencia
legal el presupuesto, debe regir el que estuvo en vigencia el ao
anterior, a los fines de la continuidad de los servicios, lo cual no se
refiere a los crditos sancionados por una sola vez, cuya finalidad
estuviera satisfecha (ley de contabilidad nacional, art. 13).
14. DURACIN DEL PRESUPUESTO. En la generalidad de los
pases, y por influencia de las prcticas inglesas, se adopt el tr-
mino anual del presupuesto. El afianzamiento de esta prctica
surgi de la circunstancia de que el plazo de un ao no es arbitrario,
sino representativo de una unidad de tiempo natural, y corresponde
a la medida norma] de Jas previsiones humanas.
Aunque las teoras modernas se inclinan, segn vimos, por la
ampliacin de este trmino, el principio de anualidad conserva
vigencia, aunque sin el carcter riguroso de otros tiempos, y comple-
mentado con procedimientos que permitan flexibilizarlo.
De tal manera, aunque jurdicamente subsista el presupuesto
anual, en la prctica sus disposiciones cubren un perodo de tiempo
ms prolongado. En nuestro pas, la Constitucin nacional establece
expresamente la anualidad en el art. 67, inc. 7. Conforme a lo
dispuesto por la ley 16.662, de 1965, el ao financiero coincide con
el ao calendario, es decir, comienza el 1 de enero y termina el
31 de diciembre.
15. CIERRE DEL EJERCICIO. SISTEMAS. La complejidad de las
funciones estatales torna imposible comprender todas las operaciones
presupuestarias (gastos y recursos) dentro del lapso de tiempo que
l comprende. Existen dos sistemas para referir los gastos y recursos
a determinado ejercicio presupuestario. El presupuesto de caja o de
gestin y el presupuesto de competencia.
En el presupuesto de caja se consideran nicamente los ingresos
y erogaciones efectivamente realizados durante el perodo presu-
puestario, con independencia del origen de las operaciones. Segn
este sistema, las cuentas se cierran indefectiblemente en el trmino
del ao financiero y, por lo tanto, no puede haber "residuo". Lo
804 CURSO DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
que no se cobr o pag durante el ao, pasa al ejercicio siguiente. En
consecuencia, el ejercicio financiero coincide con el ao financiero.
En el presupuesto de competencia se computan los ingresos y
gastos originados en el perodo presupuestario, con prescindencia del
momento en que se hacen efectivos. Conforme a este sistema, las
cuentas no cierran al finalizarse el ao, pues deben quedar pen-
dientes hasta que se liquidan ias operaciones comprometidas. El
"residuo" que resulte al final del ao se imputa al mismo ejercicio
en lugar de pasar al siguiente, y se fija un perodo de tiempo adi-
cional para que se contabilice. El ejercicio financiero no coincide
entonces con el ao financiero, ya; que el primero es ms extenso.
El sistema argentino, establecido por el decreto-ley 23.354/56,
es de caja en cuanto a los recursos, dado que stos se contabilizan
en el momento en que se perciben materialmente, y no cuando se
devengan. En cambio, en cuanto a los gastos se adopta un sistema
que Giuliani Fonrouge llama de "competencia atemperado". Con-
siste en que las erogaciones se contabilizan en el perodo en que
son comprometidas, y no materializadas. A su vez, esos gastos
comprometidos, pero sin libramiento durante el ejercicio, no pasan
al ejercicio siguiente, sino que se mantienen en una "cuenta de
residuos pasivos". A esta cuenta se imputan los libramientos poste-
riores, y perime a los dos aos del cierre de cada ejercicio.
16. EJECUCIN DEL PRESUPUESTO. Una vez en vigencia legal,
el presupuesto comienza la fase de su ejecucin, tanto en cuanto a
los gastos como a los recursos. Las operaciones de ejecucin en
materia de erogaciones, son las que revisten mayor importancia
jurdica desde el punto de vista presupuestario, mientras que en lo
relativo a ingresos, la funcin que cumplen otros organismos esta-
tales es de gran trascendencia y complejidad, pero ajena al pre-
supuesto.
16 A. EJECUCIN EN MATERIA DE GASTOS. ETAPAS. Las etapas
de la ejecucin en esta materia dentro de nuestro rgimen legal y
segn las tendencias modernas son cinco: la orden de disposicin
de fondos, el compromiso, la liquidacin, el libramiento y el pago.
1) Orden de disposicin de fondos. Una vez en vigencia legal
el presupuesto, el poder ejecutivo debe dictar una orden de disposi-
cin de fondos para cada jurisdiccin, hasta el importe de los
crditos otorgados en favor de los respectivos directores generales
EL PRESUPUESTO
805
de administracin o funcionarios que hagan sus veces (ley de conta-
bilidad nacional, art. 30).
Mediante esta norma, el poder ejecutivo emite una sola orden
de disposicin en favor de los funcionarios correspondientes, quienes
quedan facultados para disponer de los fondos concedidos a sus
reas de accin por el presupuesto. Este sistema es de muy conve-
niente aplicacin, pues evita el burocrtico trmite anterior, segn
el cual cada entrega de fondos a acreedores del Estado o a agentes
de la administracin, requera orden escrita del presidente de la
Nacin, refrendada por el ministro respectivo.
2) Compromiso. Ulna vez puestos los fondos a disposicin de
los jefes de servicios administrativos, stos se hallan en condiciones
de llevar a cabo las erogaciones previstas en el presupuesto, pero
antes de realizar el gasto, ste debe comprometerse.
El "compromiso" es el acto por el cual se afecta el gasto al
crdito pertinente autorizado por el presupuesto. Es una medida
de orden interno administrativo que produce el efecto de inmovi-
lizar el importe, respectivo, a fin de que no pueda utilizarse para
fines diversos de los previstos en el presupuesto. La doctrina habla
de autolimitacin (Ingrosso) o de autoembargo (Bielsa), ya que
una vez comprometido el gasto, los fondos quedan imputados a l,
con prohibicin para el ejecutor de darle otro destino. El compro-
miso tiene gran importancia en los presupuestos de competencia,
ya que basta que los gastos estn en esta etapa para que sean
imputados al ejercicio en que el compromiso se produce, con pres-
cindencia de la fecha de su materializacin.
3) Liquidacin. La erogacin calculada a los efectos del com-
promiso, se torna concreta y fija mediante l a. liquidacin, acto a
travs del cual se establece con exactitud la suma de dinero a pagar.
Es decir, se constituye la deuda liquida.
Como hace notar Ciuliani Fonrouge, en ciertos casos la liquidez
ya existe en el momento del compromiso, pero en gran nmero de
situaciones el importe exacto slo puede determinarse con posterio-
ridad a esa operacin, una vez cumplidas las prestaciones o reali-
zados los servicios.
4) Libramiento. El libramiento consiste en la emisin de orden
o mandato de pago para que la tesorera general haga efectivas las
erogaciones comprometidas y liquidadas. Se trata de un documento
que deben emitir los jefes de los servicios administrativos y que
debe reunir una serie de requisitos enumerados por la ley de conta-
806 CURSO DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
bilidad. El libramiento puede ser de pago directo a terceros, o de
entrega de fondos a los propios libradores para que realicen los
pagos correspondientes.
5) Pago. El pago es el acto por el cual la Tesorera hace efectivo
el importe de la orden de pago. Se da a esta operacin la jerarqua
de etapa diferenciada, porque el tesorero no es un ejecutor ciego de
la orden de pago, sino que obligatoriamente debe examinarla para
comprobar si ha sido correctamente emitida. Es decir que dicho
funcionario asume el carcter de verificador de la regularidad jur-
dica del libramiento, estando comprometida su responsabilidad. Si
el documento no rene las formalidades legales, la Tesorera tiene
la obligacin de rehusar el pago.
16 B. EJECUCIN EN MATERIA DE RECURSOS. La diversidad
de recursos del Estado, y su distinto rgimen de percepcin, hace
que los procedimientos de ejecucin en esta materia carezcan de la
uniformidad de procedimientos que rigen en relacin a los gastos,
no siendo del caso estudiar en esta oportunidad el rgimen jurdico
de determinacin y recaudacin de los diversos ingresos estatales.
Slo cabe recordar la norma del art. 19 de la ley de contabi-
lidad nacional, segn la cual se atribuye a los agentes competentes
designados por el poder ejecutivo la recaudacin en las oficinas,
tiempo y forma que determinen las leyes y reglamentos de las
entradas de cada ejercicio.
17. CONTROL DEL PRESUPUESTO. SISTEMAS. El control de la
ejecucin del presupuesto tiene principalmente una finalidad tc-
nico-legal, vinculada a la comprobacin sistemtica de la regula-
ridad de cumplimiento de los actos de gestin y el adecuado manejo
de los fondos pblicos.
Existen dos sistemas principales de control en los diversos
pases: el legislativo o tipo ingls, y el jurisdiccional o tipo francs,
aunque estas expresiones no deben tomarse en trminos absolutos,
por cuanto ambos presentan caractersticas variadas. A stos se
agrega un tercer sistema, practicado en la Unin Sovitica, en la
cual existe un control de tipo partidario practicado por el partido
comunista.
a) Sistema legislativo. En Inglaterra, el control del presupuesto
lo realiza directamente el parlamento, pero ello es slo en principio,
ya que la complejidad de tareas obliga en la prctica a delegar la
funcin en otros organismos.
EL PHESUPUESTO 807
b) Sistema jurisdiccional. El sistema francs se basa en una
"Corte de Cuentas", tribunal independiente del poder ejecutivo,
con funciones jurisdiccionales. Adems existen organismos admi-
nistrativos que practican el control interno y subsiste el control
final ejercido por el parlamento.
18. CONTROL PRESUPUESTARIO EN LA ARGENTINA. Conforme
al rgimen de nuestro pas en el orden nacional (decreto-ley 23.354/
56), que en principio sigue la doctrina francesa mediante la creacin
de un Tribunal de Cuentas, el control es administrativo, jurisdic-
cional y parlamentario. A su vez, el control administrativo se divide
en control interno y externo.
18 A. CONTROL ADMINISTRATIVO INTERNO. Consiste en el
registro de las operaciones econmico-financieras, mediante una
contabilidad central, y en el ejercicio de un tipo de control que se
denomina interno, porque es efectuado por la propia administracin
por intermedio de la Contadura General de la Nacin. Esta repar-
ticin, dependiente del Ministerio de Economa, acta en la faz
preventiva y durante la ejecucin del presupuesto, ejerciendo algu-
nas funciones controladoras aunque limitadas, ya que las principales
funciones de este tipo corresponden al Tribunal de Cuentas.
18 B. CONTROL ADMINISTRATIVO EXTERNO. TRIBUNAL DE CUEN-
TAS. El Tribunal de Cuentas de la Nacin, creado por decreto-ley
23.354/56, lleva el control externo de la marcha general de la
administracin nacional y de las haciendas paraestatales, fiscaliza
y vigila las operaciones financiero-patrimoniales y fiscaliza las
empresas estatales y las entidades de derecho privado en las cuales
tiene intervencin el Estado.
A este efecto, el Tribunal de Cuentas debe analizar los actos
administrativos de carcter financiero, observndolos dentro de los
sesenta das de su conocimiento cuando contraren o violen disposi-
ciones legales o reglamentarias. En caso de formularse observacin,
se comunica al organismo de origen y se suspende el cumplimiento
del acto objetado. Sin embargo, el presidente de la Nacin puede
insistir en el acto, bajo su exclusiva responsabilidad, en cuyo caso
el acto impugnado se ejecuta, y el Tribunal de Cuentas (en pocas
de normalidad constitucional) debe comunicar inmediatamente al
Congreso su observacin y la insistencia del ejecutivo, acompaando
copia de los antecedentes del caso.
808 CURSO DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
Puede observarse que el control ejercido por el Tribunal de
Cuentas es sobre la legalidad de los actos, tanto desde el punto
de vista formal como sustancial. El citado organismo, sin embargo,
debe limitarse a examinar si los actos son acordes con las disposi-
ciones legales o reglamentarias vigentes, sin poder entrar al anlisis
de la poltica financiera del gobierno.
18 C. CONTROL JURISDICCIONAL. Es tambin ejercido por el
Tribunal de Cuentas, y alcanza a todos los agentes de la adminis-
tracin nacional y a los estipendiarios del Estado, desarrollndose
mediante dos formas: el juicio de cuentas y el juicio de respon-
sabilidad.
El juicio de cuentas se lleva a cabo contra los agentes, orga-
nismos, o personal que tiene a su cargo el manejo de los bienes del
Estado, as como contra los terceros que tomen injerencia en tal
funcin. Esas personas estn obligadas a rendir cuentas de su ges-
tin ante el Tribunal, el cual las examina, y en caso de no apro-
barlas, formula los reparos correspondientes y emplaza al interesado
a contestar tales reparos en determinado plazo. As se inicia el
juicio de cuentas, que finaliza con la sentencia fundada del Tri-
bunal, aprobando o rechazando total o parcialmente la cuenta,
pudiendo en este ltimo caso aplicar sanciones.
El juicio de responsabilidad tiene por objeto investigar circuns-
tancias ajenas a rendiciones de cuentas, que causen o puedan causar
perjuicios econmicos al Estado, estableciendo la responsabilidad en
que pudieran haber incurrido los estipendiarios.
Son estipendiarios todos aquellos que reciben del Estado remu-
neraciones o estipendios de cualquier naturaleza, o sea, funcionarios,
empleados, obreros, pensionados, etc.
Cuando existan denuncias de irregularidades, o cuando el Tri-
bunal adquiera la conviccin de la existencia de ellas, el juicio se
inicia con un sumario a cargo del organismo del cual depende el
responsable, realizndose en ese sumario todas las diligencias con-
ducentes al esclarecimiento de los hechos. Clausurado el sumario,
se eleva al Tribunal de Cuentas, que en caso de no declarar la
ausencia de responsabilidad, debe citar al acusado para que produzca
su descargo. Una vez tramitado el juicio, el Tribunal dicta resolu-
cin fundada, absolviendo o condenando al acusado, en cuyo ltimo
caso fijar la suma a ingresar y el trmino en que debe hacerlo, as
como las sanciones, si stas correspondiesen. Las irregularidades
que pueden dar origen al juicio de responsabilidad deben estar
EL PRESUPUESTO
809
concretamente referidas a la recepcin o utilizacin errnea o inde-
bida de los estipendios. Esto significa que la competencia del
Tribunal de Cuentas en el juicio de responsabilidad no alcanza a
cualquier actuacin de los agentes de la administracin pblica
o terceros que perjudique al Estado, sino tan slo aquellas actua-
ciones conectadas o referidas a la administracin de la hacienda
pblica.
Conforme a tal postura, el Tribunal de Cuentas de la provincia
de Crdoba resolvi, por ejemplo, su incompetencia en actuaciones
motivadas en daos producidos a un automvil oficial por el chofer
de la reparticin. Se sostuvo acertadamente en esa oportunidad:
"Es cierto que deben juzgarse conductas personales, pero slo en
cuanto ellas tengan vinculacin con la actividad financiera estatal"
(resolucin 30 del 29 de julio de 1971).
Tanto en el juicio de cuentas como de responsabilidad, las
sentencias pueden ser objeto de recursos de revisin ante el propio
Tribunal, o pueden los interesados iniciar demanda ordinaria contra
la Nacin, solicitando la devolucin de lo pagado o la declaracin
de ilegitimidad del cargo formulado en su contra.
18 D. CONTROL PARLAMENTARIO. El poder legislativo tiene la
facultad de control que le otorga el art. 67, inc. 7, de la Constitu-
cin nacional ("aprobar o desechar la cuenta de inversin"), siendo
este control a posteriori, es decir, una vez realizado el ejercicio y
a los efectos de comprobar si las disposiciones presupuestarias san-
cionadas han sido respetadas por el poder ejecutivo.
En la prctica, sin embargo, este control a posteriori es muy
dificultoso, atento a la magnitud y complejidad del presupuesto.
De all que en algunos pases, como Francia e Inglaterra, se haya
creado organismos dependientes del parlamento, que controlan el
presupuesto durante su ejecucin. Nuestro rgimen legal en el orden
nacional faculta al parlamento a realizar este tipo de control mien-
tras se ejecuta el presupuesto, al disponer el art. 87 del decreto-ley
23.354/56 que el Tribunal de Cuentas debe comunicar inmediata-
mente al Congreso los actos observados. No obstante, y ante la
disposicin del art. 67, inc. 7, de la Constitucin nacional, cabe
preguntarse si realmente tiene el Congreso tal facultad o si slo
puede ejercer el control al finalizar el ejercicio, en cuyo caso la
citada norma del decreto-ley 23.354/56 sera inconstitucional.
810 CU R SO DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
BI BL I O GR AFA DEL CAP I TU L O XXXII
AHU MADA, Guillermo: Tratado de finanzas pblicas, cit.
ATAL I BA, Geraldo: Apontamentos de ciencia das financas, direito financeiro e
tributario, cit.
BAL EETR O , AJiomar: Urna introduc) a ciencia das financas, cit.
BAR R ER , Alain: Poltica financiera, Barcelona, 1963.
BI EL SA, R afael: Derecho administrativo, Bs. As., 1950.
BU R KHEAD, Jacob: El sistema presupuestario gubernamental, Mjico, 1967.
CAR R ETER O P R EZ, Adolfo: Derecho financiero, cit.
CO L M , Gerhald: Proyeccin del presupuesto, el presupuesto del Estado, el plan
financiero y el presupuesto de la economa nacional, en GER L O FF- NE MAR K ,
t. I , p. 229.
CO NSEJO FEDER AL DE I NVER SI O NES: Presupuesto integrado de gobierno. Descrip-
cin, ejecucin y registracin, Bs. As., 1968.
D E JU ANO , Manuel: Curso de finanzas y derecho tributario, cit.
D E L A GAR ZA, Sergio: Derecho financiero mexicano, Mxico, 1969.
DU VER GER , Maurice: Instituciones financieras, cit.
Hacienda pblica, cit.
GI ANNI NI , A. D. : Elementi di ditto finanziario, Miln, 1945.
GruiJAN FO NR O U GE, Carlos M.: Derecho financiero, cit.
GRTZKMTT, B.: Principios de ciencia de las finanzas, Buenos Aires, 1959.
HETNI G, Kurt: El control presupuestario, en GER L O FF- NEU MAR K , t. I , p. 414.
I NGR O SSO , Giovanni: Corso di finanza pubblica, cit.
I NGR O SSO , Gustavo: Diritto finanziario, cit.
J ZE, Gastn: Traite de science des finances, cit.
K AU FM ANN, Mateo: Tendencias y aspiraciones modernas en las tcnicas presu-
puestarias. Presupuestos por funciones, programas y actividades, en rev.
"La L ey", 26 noviembre 1970.
L AFER R I R E- WAL TNE: Traite lmentaire de science et de lgislation financires,
P ars, 1952.
L ASCANO , Marcelo: Presupuestos y dinero, Buenos Aires, 1972.
MAR TNER , Gonzalo: Planificacin y presupuestos por programa, Bs. As., 1967.
M ATU S BENAV ENTE, Manuel: Finanzas pblicas, cit.
NACI O NES U NI DAS: Contabilidad pblica y ejecucin del presupuesto, Nueva
York, 1953.
Manual de presupuestos por programas y por realizaciones, Nueva York,
1966.
NEU MAR K , Fritz: Teora y prctica de la tcnica presupuestaria, en GER L O FF-
NEU MAR K , t. I , p. 273.
O R I A, Salvador: Finanzas, cit.
TER R Y, Jos A.: Finanzas, Buenos Aires, 1927.
TTNBER GEN, Jan: El presupuesto de la economa nacional, en GER L O FF- NEU MAR K ,
t. I , p. 251.
TR O TABAS- CO TTER ET: Finances publiques, cit.