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FT-11-PR-DOC-02
V2





DIRECCION DE ESTUDIOS SOCIOECONOMICOS Y REGULATORIOS
SUBDIRECCION DE SEGUIMIENTO Y EVALUACION


















MARCO CONCEPTUAL Y METODOLOGICO PARA LA FORMULACION
DE POLITICAS PUBLICAS EN EL SECTOR DESARROLLO ECONOMICO














BOGOTA, D.C. MARZO DE 2009








2
Alcalda Mayor de Bogot, D.C.
Secretara Distrital de Desarrollo Econmico


Alcalde Mayor de Bogot, D.C.
Samuel Moreno Rojas


Secretaria Distrital de Desarrollo Econmico
Mariela del Socorro Barragn Beltrn


Subsecretaria Distrital de Desarrollo Econmico
Martha Madrid Malo De Andreis


Director de Estudios Socioeconmicos y Regulatorios
Hugo Muoz Berro


Subdirector Seguimiento y Evaluacin
Ral Castro Murillo






3


MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO PARA LA FORMULACIN DE
POLTICAS PBLICAS EN EL SECTOR DE DESARROLLO ECONMICO

Introduccin

La Secretara Distrital de Desarrollo Econmico, como cabeza de sector, tiene
como funcin
1
, la formulacin, orientacin y coordinacin de las polticas, planes,
programas y proyectos relacionados con el desarrollo econmico, industria y
turismo de la ciudad. En consecuencia, para lograr el cumplimiento de dicha
funcin se requiere estandarizar los procedimientos asociados con la formulacin,
en el marco del ciclo de las polticas pblicas, y de esta forma promover el
desarrollo del sector.

En correspondencia con lo anterior, el presente documento presenta los aspectos
conceptuales y metodolgicos para la formulacin de la poltica pblica del sector
de desarrollo econmico, industria y turismo. Se han tenido en cuenta los avances
tericos que sobre el tema existen en el ambiente acadmico, y al mismo tiempo
se ha recopilado informacin de tipo emprico sobre la forma como se construye la
poltica pblica en la prctica, como son los casos de la poltica nacional (DNP), y
de la poltica distrital (Instituto de Turismo).

El nfasis que se plantea en el presente documento en el proceso de formulacin
de poltica se basa fundamentalmente en la construccin de poltica en forma
participativa con los actores involucrados en la generacin y enfrentamiento del
problema, con el fin de construirle viabilidad tcnica y poltica a las decisiones
tomadas y a la implementacin de soluciones.

Las diferentes metodologas y guas construidas por la Direccin de Estudios
Socioeconmicos y Regulatorios, as como los instrumentos diseados para su
implementacin son un soporte para que las diferentes dependencias y entidades
adscritas y vinculadas a la Secretaria, operen en el marco del ciclo de las polticas
pblicas y por tanto, adems de la formulacin, que requiere de la construccin de
una lnea de base, operen los procesos de implementacin y evaluacin de dichas
polticas.



1
Acuerdo 257 de 2006 y Decreto 552 de 2006.


4
1. Conceptualizacin

Las polticas pblicas se definen como Los flujos de informacin y cursos de
accin relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica. Esta
definicin compromete no solo a los gobiernos sino tambin a los ciudadanos
como protagonistas en la consecucin de los objetivos polticos definidos en las
esferas de decisin social.

Se asegura que es preciso considerar la implicacin del gobierno, la percepcin de
los problemas, la definicin de objetivos y el proceso como elementos constitutivos
de las polticas pblicas entendidas como una construccin social en donde el
Estado orienta el comportamiento de los actores (Roth, 2007)
2
.

Las polticas pblicas estn referidas a las soluciones especficas de cmo
manejar los asuntos pblicos, son cursos de accin que contienen un gran flujo de
informacin referido a un objetivo pblico definido en forma democrtica, stos son
desarrollados por el sector pblico con la participacin de la sociedad civil; siendo
un proceso, requiere de un conocimiento de metas y percepciones, as como de
actores con capacidad de incorporar temas de alto contenido cientfico y legal. Las
polticas pblicas generalmente vienen acompaadas por orientaciones,
instrumentos, mecanismos, definiciones, los alcances y previsiones de aquellos
logros a obtener y/o resultados que se esperan alcanzar.

Las polticas pblicas permiten ordenar, en torno a su finalidad o propsito, la
informacin dispersa en las metas sectoriales y en los objetivos administrativos,
as como las diferentes glosas de tipo presupuestal. Los gobiernos son
instrumentos para la realizacin de las polticas pblicas en la consecucin de los
resultados de bienestar social; asimismo, pueden entregar a todo gobierno los
principales criterios de anlisis estratgico, as como de evaluacin de la gestin
pblica. Las polticas pblicas se caracterizan por la diversidad de recursos que
intervienen en su cumplimiento. El Estado debe asignar los recursos para el mejor
cumplimiento de las polticas pblicas, a partir de la jerarquizacin de las mismas y
del uso de los recursos, o sea una decisin econmica para satisfacer objetivos
mltiples con recursos escasos.

La definicin anterior implica la necesidad que la formulacin de las polticas
pblicas cuente con la participacin de la poblacin comprometida con la solucin
de los problemas. Los formuladores de poltica pblica deben conocer muy bien la
problemtica a enfrentar e interactuar con la poblacin involucrada con el fin de
estructurar polticas adecuadas a la solucin de los problemas que se pretendan
resolver.

De lo anterior, se colige que el Estado no dispone del monopolio sobre las
acciones pblicas (Roth; 2006:60). Esto quiere decir que existen otros actores,

2
Roth, D., AndrNol, Polticas Pblicas: Formulacin, implementacin y evaluacin, Ediciones Aurora,
sexta edicin, Bogot, 2007.


5
que pueden ser de carcter privado, asociativo, ONGs, etc., que bajo diferentes
modalidades de relacin con el Estado, por medio de contratos, delegacin,
autorizacin, etc., participan de las acciones de carcter pblico. Igualmente, que
una poltica pblica existe siempre y cuando existan entidades estatales, es
decir, que si bien existen otros actores que participan de las acciones pblicas, las
polticas pblicas existen bajo la condicin de que entidades pblicas, en el
sentido jurdico, asuman de forma total o parcial el proceso de direccin,
orientacin, coordinacin, ejecucin o autorizacin de acciones que apunten a
alcanzar objetivos considerados como deseables o necesarios en una sociedad.

En consideracin a lo anterior es preciso sealar y resaltar que la poltica pblica
no existe naturalmente, sino que se trata de una construccin sociopoltica. Es, a
menudo, el resultado de una lucha entre diferentes actores portadores de
concepciones e intereses, visiones del mundo o paradigmas diversos sobre el
tema. En esta construccin, el Estado, con el propsito de intervenir en el conjunto
de las relaciones sociales para modificar o prevenir los comportamientos de los
actores sociales, tiene a su disposicin un variado catlogo de instrumentos.

No obstante, existen diferentes enfoques en relacin con la estructuracin de las
polticas pblicas, segn los cuales stas se pueden estructurar desde arriba o
desde abajo, es decir, teniendo en cuenta slo al gobierno como el lder de la
poltica pblica o permitiendo la participacin de los actores involucrados para
lograr medidas de tipo democrtico en su definicin y aplicacin.

La determinacin de cul enfoque usar depende de la naturaleza de la poltica y
de los actores involucrados en la misma. Regularmente, es preferible dar
participacin a los actores involucrados mediante el uso de diferentes
metodologas y tcnicas de participacin y concertacin.

Ahora bien, cuando nos referimos a las polticas del sector de desarrollo
econmico, el enfoque est asociado a aquellas acciones que adelantan tanto la
Secretara de Desarrollo Econmico como las entidades adscritas (IPES, IDT) y
vinculada (CBRD). Desde este punto de vista la formulacin de polticas del sector
estn asociadas a las diferentes acciones que adelantan las entidades
responsables en funcin del cumplimiento del objetivo pblico de democratizar las
oportunidades econmicas y mejorar la competitividad y productividad de la
Regin Capital.

En este caso, dada la alta sensibilidad del tema para los diferentes sectores de
poblacin, es recomendable formular las polticas con la participacin de los
actores involucrados.

Con el presente documento se busca brindar los elementos tcnicos y
metodolgicos para la formulacin de dichas polticas con estndares de calidad.



6
2. Caractersticas de la Poltica Pblica

Una lista preliminar y necesariamente incompleta de las caractersticas clave de
las polticas pblicas debe incluir lo siguiente (Stein, E., y Tommasi, M., 2006, pp.
396-397):

Estabilidad. La medida en la que las polticas son estables en el tiempo. Pero, no
se debe confundir estabilidad con rigidez. Contar con polticas estables no significa
que las polticas no puedan cambiar en lo absoluto, sino ms bien que los ajustes
respondan a cambios de las condiciones econmicas o a defectos de las polticas,
ms que a caprichos polticos.

Adaptabilidad. La medida en la que es posible ajustar las polticas cuando stas
fallan o cuando las circunstancias cambian. sta es la otra cara de la moneda de
la estabilidad. Las polticas deben ser lo bastante flexibles para responder a las
sacudidas o cambiar con los tiempos, pero no tanto que sean susceptibles de
manipulaciones polticas.

Coherencia y coordinacin. La medida en la que las polticas se corresponden
con polticas afines y son producto de medidas bien coordinadas entre los
personajes que participan en su diseo y aplicacin. En vista de la cantidad de
piezas dinmicas que integran el proceso de diseo de polticas y la diversidad de
intereses e incentivos presentes, la falta de coordinacin puede ser intencional o
involuntaria.

La calidad de implementacin y ejecucin. Ms de una poltica bien concebida ha
quedado abandonada en el camino a causa de una aplicacin precaria. Cun bien
se aplique y se haga cumplir una poltica depende mucho de la existencia de una
burocracia capaz e independiente y de un poder judicial poderoso.

Orientacin hacia el inters colectivo. La medida en la que las polticas procuran
el inters pblico. Promueven las polticas el bienestar general o canalizan
beneficios privados hacia individuos, facciones o regiones especficas? Esta
dimensin guarda una estrecha relacin con la desigualdad, ya que los miembros
de la lite tienen la influencia econmica y poltica para modificar decisiones
polticas y hacer que los favorezcan, apartndolas del inters general.

Eficiencia. La medida en que las polticas responden a la asignacin ms
productiva de recursos escasos. Esta caracterstica va de la mano con el grado en
el que se tiene en cuenta al pblico, ya que favorecer a sectores especficos en
detrimento del inters general constituye por lo general una asignacin ineficiente
de recursos.



7
3. El ciclo de las Polticas Pblicas

En el ciclo de las polticas pblicas se propone una serie de etapas o de
secuencias lgicas (ver cuadro 1), de tal manera que se distinguen 5 fases en la
vida o desarrollo de una poltica pblica, a saber: identificacin del problema,
formulacin de soluciones, toma de decisin, implementacin y evaluacin (Roth,
2007 - Jones, 1970). El modelo planteado es lo suficientemente general como
para permitir la formulacin de cualquier clase de poltica, y facilita la delimitacin
del objeto de anlisis.

En la fase I, sobre identificacin del problema, una situacin es percibida como
problema por los actores sociales y polticos. Se solicita una accin pblica
respecto de un problema identificado por los actores sociales y polticos; se solicita
entonces una accin pblica y se busca que el problema est inscrito en la agenda
del sistema poltico (agenda setting).

En la segunda fase, formulacin de soluciones, una vez lograda la inscripcin
del problema en la agenda gubernamental, la administracin trata de disponer de
un mejor nivel de conocimiento del problema y propone una o varias soluciones al
mismo (policy formulation).

En la tercera fase, toma de decisin, los actores e instituciones autorizados para
tomar la decisin (gobierno de la ciudad, concejo, entre otros) examinan la o las
soluciones existentes y adoptan la mejor.

La cuarta fase concierne a la implementacin prctica de la decisin (o su no
implementacin!). Por lo general, la administracin es la encargada de
implementar la solucin escogida por el decisor, es decir, de traducir la decisin en
hechos concretos (implementation).

Al final, en la fase de evaluacin la solucin adoptada para resolver el problema y
los impactos causados por su implementacin son evaluados por los actores
sociales y polticos (policy evaluation) con el propsito de dar pie al reinicio de
todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta (feedback) o suprimir la poltica
(program termination).



8
Cuadro 1: CICLO DE LAS POLITICAS PBLICAS
segn JONES (1970)
FASE I
Identificacin
del problema
FASE II
Formulacin
de soluciones
o acciones
FASE III
Toma de
Decisin
FASE IV
Implementacin
FASE V
Evaluacin
- Apreciacin de
los
acontecimientos
- Definicin del
problema
- Agregado de
intereses
- Organizacin
de las demandas
-Representacin
y acceso ante las
autoridades
pblicas
- Elaboracin de
respuestas
- Estudio de
soluciones
- Adecuacin a
los criterios
- Creacin de
una coalicin
- Legitimacin
de la poltica
elegida
- Ejecucin
- Gestin y
administracin
- Produccin de
efectos
- Reacciones a
la accin
- Juicio sobre
los efectos
- Expresin
Demanda de la
Accin pblica
Propuesta de
una respuesta
Poltica
efectiva de
accin
Impacto sobre el
terreno
Accin poltica
o reajuste
Fuente: Tomado de Meny, Thoenig (1992).

En este documento se har nfasis en la formulacin de la poltica pblica, es
decir, lo relativo a la identificacin del problema, formulacin de soluciones, toma
de decisin e incorporacin en la agenda pblica, sin desconocer las otras etapas.

4. Actores del proceso de formulacin de Polticas

El proceso de formulacin de polticas es un juego dinmico entre actores que
interactan en lo que podran llamarse escenarios. Los principales participantes en
el proceso poltico cubren una amplia gama, desde protagonistas con papeles y
funciones asignados constitucionalmente hasta actores de reparto cuya
participacin est menos definida y ms fluida, aunque no dejan de ser muy
influyentes. Para el caso de la ciudad, en un extremo del espectro se ubican el
Alcalde, el Concejo, los partidos polticos, el Poder Judicial, el gabinete (entidades
distritales) y los gobiernos locales.

En el otro extremo se ubica lo que se conoce en su conjunto como la sociedad
civil: las empresas, los sindicatos, la Iglesia, los medios de comunicacin, los
centros de investigacin (academia) y las organizaciones sociales y comunitarias.

Estos actores son los protagonistas en el escenario de la formulacin, adopcin e
implementacin de las polticas. La naturaleza del sistema de partidos polticos, la
estructura y el funcionamiento de las relaciones entre el Ejecutivo y el Concejo de
la ciudad, y las limitaciones de incentivos que encaran los alcaldes pueden
combinarse e interactuar entre s para crear un entorno favorable al diseo eficaz
de polticas, o uno de corto plazo y favorecedor de intereses particulares (Stein,
E., y Tommasi, M., 2006, pp. 400).


9

5. Aspectos metodolgicos para la Formulacin de Polticas

El ciclo de las polticas, presentado anteriormente de acuerdo con la propuesta de
Jones 1970, puede ser sintetizado de la siguiente manera:


Fuente: elaboracin propia, con base en Jones (1970) y Meny y Thoenig (1992), 2009.

A continuacin, se analizan las diferentes etapas propuestas en el ciclo de la
poltica para determinar sus articulaciones y objetivos.

5.1. Definicin del problema y establecimiento de la agenda en polticas
pblicas

El ciclo de las polticas se inicia en el momento en que una situacin es percibida
como problemtica por los actores polticos y sociales. El problema central de esta
fase de la poltica pblica consiste en entender los procesos por los cuales una
autoridad pblica o administrativa est abocada a tratar un tema. La pregunta
central es: Por qu en algn momento, y a travs de qu mecanismos, un tema
se torna problemtico y obliga a las autoridades pblicas o al Estado a intervenir y
a hacer algo?. A partir de esta pregunta es posible distinguir, analticamente, dos
elementos que se articulan: la identificacin del problema social como problema
que necesita intervencin pblica y su inscripcin en la agenda poltica.

Para la identificacin del problema se utilizan entre otras tcnicas, el anlisis de
problemas en sus diferentes vertientes metodolgicas, desde los anlisis clsicos
que se estructuran a partir del diagnstico, hasta las metodologas Zopp
3
, PES
4
y

3
ZOPP por sus siglas en alemn que traducen Planificacin de Proyectos Orientada a Resultados, de la agencia tcnica de
cooperacin alemana GTZ.
Identificacin del
problema y
establecimiento de la
Agenda pblica
Formulacin de
Alternativas de
solucin
Adopcin de una
alternativa Toma de
decisin
Implementacin de la
Alternativa
Seleccionada
Evaluacin de los
resultados obtenidos
CICLO DE LAS POLTICAS


10
anlisis sistmico
5
, las cuales permiten abordar las situaciones analizadas desde
diferentes escenarios de complejidad.

Estas metodologas, a diferencia del diagnstico, permiten realizar anlisis de las
situaciones problemticas con la participacin activa de los diferentes actores
involucrados, y por tanto, se logra una aproximacin ms adecuada a la situacin
analizada. De otra parte, permiten concretar la descripcin del o los problemas
mediante la determinacin de descriptores e indicadores, los cuales se constituirn
en la Lnea de Base de la situacin analizada
6
.

En cuanto a la agenda pblica, es preciso definir qu se entiende por Agenda, y
en segundo lugar, cmo se conforma dicha Agenda. Segn Padioleau (1982, p.
25) el trmino agenda se utiliza para indicar el conjunto de problemas percibidos
que necesitan un debate pblico, o incluso la intervencin de las autoridades
polticas legtimas. Dicho de otro modo, en algn momento un tema se torna
problemtico y obliga a las autoridades pblicas o al Estado a intervenir. Sin
embargo, es importante sealar que no todos los problemas terminan en la
agenda pblica o poltica, lo cual significa que existen condiciones de acceso, y
por lo tanto de exclusin, a la inscripcin de la agenda.

Para que un tema pueda ingresar en la Agenda es necesario partir del hecho del
reconocimiento de la realidad en un contexto problemtico y realizar su traduccin
discursiva. En este sentido, se requiere incursionar primero en el tema de la
representacin de los problemas y ms especficamente en su representacin
social y poltica.

En primer lugar, hay que evidenciar que la representacin de un problema no es
un dato objetivo. Es decir, la representacin de un problema es una construccin
que resulta del conjunto de las luchas que los actores sociales y polticos libran
para imponer una lectura de un problema que sea la ms ventajosa posible para
sus intereses (Roth, 2006). De tal forma que la definicin de lo que se puede
problematizar, priorizar e inscribir en la agenda del gobierno, est ligado de
manera ntima a la representacin del problema.

Lenoir (1989) distingue tres fases en la construccin de los problemas. Primero, se
necesita que haya una transformacin de la vida cotidiana de los individuos
originada por cambios sociales que afectan de manera diferenciada a los grupos
sociales. Esta transformacin en la vida de los individuos es la que genera una
tensin por la cual las personas perciben una situacin, explicita o implcitamente,
como normal o problemtica. Sin embargo, esta tensin inicialmente vivida

4
PES, Planificacin Estratgica Situacional, metodologa basada en anlisis de problemas tcnicos y polticos, elaborada
por Carlos Matus Romo
5
El anlisis sistmico es un avance del anlisis de problemas con un enfoque dinmico, desarrollado por la GTZ.
6
Ver documento Marco conceptual y metodolgico para la construccin de la Lnea de Base, Subdireccin de
Evaluacin y Seguimiento, Direccin de Estudios Socioeconmicos y Regulatorios, Secretara de Desarrollo Econmico,
Bogot, 2009.


11
como un problema privado, individual, tiene que transformarse en un problema
social, colectivo, as el problema tiene que encontrar una formulacin pblica.

El paso de un problema individual, privado, a un problema social, colectivo,
requiere de personas o grupos con la capacidad y el inters de llevar la vocera
del problema, y otorgarle una definicin y una expresin en un lenguaje adaptado,
para que se vuelva pblico a travs de medios de expresin pblica. En este
punto cabe resaltar el papel importante que pueden jugar los medios de
comunicacin, los crculos acadmicos y cientficos y los actores polticos en la
definicin y difusin del problema.

Igualmente, una vez conocido el problema como un problema social y formularlo
como tal, se busca su institucionalizacin, es decir, el reconocimiento de la
necesidad de una intervencin pblica o poltica que se traduce generalmente en
polticas, planes, leyes y reglamentos. Esta institucionalizacin se realiza a travs
de un proceso que tiende a legitimar tanto la formulacin dada al problema como a
sus portavoces.

Tambin es necesario sealar que el proceso de institucionalizacin de un
problema no es siempre idntico. Dado que los actores que participan en la
representacin de los problemas tienen a su disposicin diversas estrategias en
funcin de ideas, invenciones, posibilidades, posiciones y recursos, por lo tanto,
una agenda nunca es fija.

Dicho de otro modo, dado el carcter socialmente construido de los problemas, lo
que implica que los ms graves no sean los que figuran necesariamente en la
agenda gubernamental, en donde la posicin social de los grupos promotores de
una poltica en la estructura sociopoltica es determinante tanto para su inscripcin
como para su solucin, la agenda puede estar sujeta a cambios de manera
inesperada a raz de algn evento o situacin nueva.

El anlisis de los procesos de inscripcin en la agenda, segn Roth (2002),
muestra que es necesario entender los procesos polticos no como procesos
lgicos, racionales y lineales, sino que hay que saber utilizar y suscitar las
oportunidades polticas y las luchas que permiten tal inscripcin.

El ejercicio de la poltica consiste en distribuir valores y recursos sociales y
econmicos disponibles entre los grupos e individuos de una sociedad. Las
intervenciones, las polticas pblicas, de las autoridades polticas tienden a
mantener o a modificar esta distribucin. Por tanto, y con ms razn en
sociedades muy heterogneas y desiguales, las tensiones se concentran en las
autoridades para que stas favorezcan a uno u otro grupo social, a travs de la
definicin de la agenda y la seleccin de las prioridades gubernamentales en la
materia. Por eso, es imposible que la actividad del gobierno se realice con el
consenso universal, sin controversias ni conflictos.



12
En esta contienda, el papel de la comunicacin y de la deliberacin es sumamente
importante porque es a travs de ellas que las representaciones, tanto de los
problemas como de las soluciones, del ser y del deber ser de una sociedad, se
construyen, se modifican y se legitiman para luego traducirse en ideas, smbolos,
instituciones, polticas pblicas y hechos. De esta manera se pasa de lo abstracto
a lo concreto.

Segn Edelman (citado por Parsons, W., 2007), los medios de comunicacin
sirven para oscurecer y manipular los problemas sociales, no para arrojar luz
sobre ellos. Sin embargo, ms all de esta consideracin, se debe aceptar que los
medios de comunicacin son actores de la sociedad democrtica al visualizar los
problemas.

Existe una estrecha relacin entre la formacin de la opinin pblica y la formacin
de polticas pblicas. La Agenda de las polticas pblicas se define por el juego
mutuo entre la opinin pblica y el poder pblico.

Segn Robert Mayer (citado por Parsons, W., 2007) el establecimiento de la
agenda se da a partir de dos modelos: el primero, unidireccional, en donde los
medios de comunicacin masiva influyen la agenda de gobierno y, el segundo,
multidireccional, en la cual la agenda de polticas pblicas del gobierno influye la
cobertura de los medios de comunicacin.

Malcom MacCombs (citado por Parsons, W., 2007) sostiene una hiptesis
diferente: Si bien es dudoso el papel de los medios de comunicacin masivos en
cuanto a su influencia en la orientacin o la intensidad de las actitudes, los
medios definen la agenda de toda campaa poltica, influyendo en la produccin
de actitudes hacia los temas polticos, es decir, tienen un amplio poder para
determinar los temas que hacen parte del debate. Segn dicho autor, los medios
de comunicacin masiva ordenan aquello que el pblico considera como asuntos
principales.

Segn Rogers y Dearing (citado por Parsons, W., 2007) el modelo se concentra en
la gama de procesos implicados en el establecimiento de la agenda, para ello
establece tres tipos: Los medios de comunicacin masivos, el pblico y las
polticas pblicas. Cada uno de ellos tiene enlaces y est permeado por redes de
contactos personales e influidos por experiencias personales. A diferencia del
modelo de MacCombs, el establecimiento de la agenda es un proceso interactivo,
los medios de comunicacin masiva influyen en la agenda pblica, pero la agenda
pblica tiene determinado impacto en la agenda de las polticas pblicas.

5.2. El proceso de formulacin y de decisin

En esta etapa del ciclo de las polticas, interviene una pluralidad de actores
(polticos, administrativos, sociales, econmicos, cientficos, morales, etc.) que
influyen sobre el proceso de decisin a partir de sus intereses y recursos tanto
materiales como ticos e ideolgicos. La presencia de esa variedad de actores


13
explica por qu las decisiones no son siempre las ms racionales o las ms
coherentes, sino que son el resultado de la confrontacin y la negociacin entre
actores.

En el ejercicio prctico el proceso que lleva a la adopcin de una poltica pblica
est condicionado por cuatro tipos de variables que interactan y se confrontan. 1.
la definicin del problema, es decir la informacin sobre el problema y la forma
como se argumenta; 2. Las soluciones propuestas; 3. Los actores e intereses
involucrados; y, 4. El contexto o entorno general.

Segn el modelo explicativo propuesto por Palier y Surel (2005) las polticas
pblicas son el resultado de la interaccin entre un proceso cognitivo (la visin del
mundo, las ideas), una defensa o promocin de intereses particulares o de grupos,
y la influencia de instituciones tanto formales - el Estado, la administracin pblica,
los gremios, etc.- como informales - la cultura, el mercado, etc.

Durante la etapa de formulacin se establece un proceso de anlisis del problema,
de propuestas, de argumentacin y de indagacin acerca de las consecuencias
posibles de tal o cual alternativa de solucin. De forma simultnea, el nmero de
alternativas se va reduciendo por un proceso de seleccin: al final queda la mejor
o la ms factible en funcin del contexto (Majone, 1997; Citado por Roth, 2006).
Por lo general, la seleccin es el resultado de una actividad poltica en la cual los
actores entran en conflicto, buscan aliados, negocian acuerdos, juegan con sus
capacidades argumentativas y comunicativas, de propaganda, de persuasin, de
movilizacin, de informacin, etc. (Roth, 2006).

El proceso de formulacin de soluciones a un problema inscrito en la agenda
pblica permite seleccionar cul de las distintas alternativas existentes es la ms
apropiada o factible polticamente para lograr los efectos deseados. En primera
instancia, es fundamental clarificar cules son los fines o las metas de la poltica
que se va a disear. Generalmente estas metas se encuentran fijadas en los
planes de desarrollo, en la Constitucin o en la ley. En un segundo momento se
concretan objetivos ms especficos que corresponden a las opciones de los
sectores o actores que logran imponer su punto de vista en el sistema poltico. As
se intenta responder al porqu y al cmo de la poltica. La meta indica una
direccin permanente que nunca ser totalmente alcanzada (el porqu).

El paso siguiente a la formulacin de soluciones es el de la ponderacin o
priorizacin de los distintos objetivos que pretenden facilitar la realizacin de una
meta con el fin de tomar una decisin sobre su ejecucin. Por ejemplo, si para un
fin u objetivo se establece un conjunto de tres medidas concretas, se sugiere
ponderar las medidas con la finalidad de establecer prioridades para la atribucin
respectiva de los recursos disponibles. Es decir, se trata de responder a las
preguntas: cmo voy a distribuir los recursos disponibles entre todos los objetivos
que se deben cumplir? Cul es el orden de las prioridades?.



14
En consecuencia, en la toma de decisiones se incluyen las siguientes acciones:

1. Definicin de las metas (en funcin de cmo se fragu el problema)

2. Elaboracin de medios alternativos para obtener las metas

3. Evaluacin de las consecuencias de adoptar cada curso de accin

4. Eleccin de la alternativa con la que mejor se puede obtener la meta (mximo
bienestar total)

5.3. La implementacin de las polticas pblicas

La implementacin de las decisiones pblicas no es un problema meramente
administrativo, es decir tcnico de simple ejecucin. Desde la perspectiva del
anlisis de polticas pblicas, al contrario, esta etapa es fundamental porque es all
donde la poltica se transforma en hechos concretos, en realidad palpable.

De hecho, el problema cambia de naturaleza, se desplaza a otro espacio. Un
espacio lleno de nuevas dificultades y de decisiones que afectan concretamente al
ciudadano. Adems, la puesta en aplicacin de polticas, planes, directivas y
reglamentos por diferentes entidades situadas en diversos lugares implica que
esta operacin nunca resulta homognea. Consiste casi siempre en una
reformulacin parcial de los objetivos de la poltica o, en el mejor de los casos, en
una adaptacin de tales objetivos a las posibilidades reales del terreno o del
contexto (Roth, 2002).

Segn Pressmann y Wildavsky (1998: 327, Citado por Roth) la poltica de
implementacin es la determinante definitiva del resultado de una decisin.
Considerar que la implementacin es principalmente un problema tcnico
conduce a la exclusin de la participacin de los ciudadanos en esta importante
fase de las polticas pblicas.

Toda poltica pblica est diseada, decidida e implementada por hombres y
mujeres, seres humanos que se ven afectados positiva o negativamente por sta.
Todas las instituciones involucradas en un proceso de poltica pblica, es decir,
administracin, concejo, ejecutivo, gremios, organizaciones sociales, etc., tienen
caractersticas sociales, culturales y polticas e intereses que hacen de cada una
de stas, no un actor neutral, sino un actor ms de la lucha o del juego poltico -
administrativo.

La implementacin se puede definir como la fase de una poltica pblica durante
la cual se generan actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones,
de textos o de discursos (Mny y Thoenig, 1992: 159).

Los estudiosos de la implementacin de tales polticas han observado y propuesto
varios enfoques que tienden a desarrollarse como modelos. Estos constituyen el


15
puente entre el proceso de decisin de una poltica y su proceso concreto de
ejecucin. Los modelos reflejan concepciones tericas diferentes en relacin con
las motivaciones de los individuos para que stos adopten los comportamientos
adecuados.

Etzioni (citado por Parsons, W., 2007) reduce a tres las motivaciones que hacen
que los individuos cumplan con las conminaciones inducidas por las normas y las
polticas pblicas: 1. La remuneracin en dinero, 2. El temor a una sancin y 3. La
motivacin tica (el deseo de cumplir). Bajo el modelo explicativo de las polticas
pblicas de las tres I (Ideas, Intereses, Instituciones) propuesto por Palier y Surel
(2004) se pueden encontrar los tres determinantes de las polticas pblicas: el
inters (dinero), las instituciones (la fuerza) y las ideas (tica, creencias,
ideologa).

En funcin de la motivacin privilegiada, el modelo (la implementacin, y con
frecuencia, la concepcin misma de la poltica) previsto por la poltica pblica ser
diferente. Segn sto, una poltica pblica puede prever en su diseo una
implementacin mediante una organizacin o programa administrativo que
privilegia la motivacin basada en el mercado o en el dinero (motivacin
econmica), en la burocracia y la autoridad (miedo a la sancin) o en la
coordinacin y el voluntarismo (motivacin tica, de responsabilidad).

Reconocidos autores como Sabatier y Mazmanian (1979) (citado por Roth; 2006)
han precisado las condiciones necesarias para una implementacin efectiva
(eficaz y eficiente) de las polticas. Los autores indican cinco condiciones que los
legisladores y los diseadores tendran que tomar en cuenta. El modelo involucra
tanto aspectos del contenido material de la poltica (objetivos y diseo) como del
contexto y de los recursos disponibles para su implementacin con el fin de
maximizar las probabilidades de alcanzar los objetivos establecidos. Consideran
que estas cinco condiciones son suficientes y generalmente necesarias para que
una poltica pueda alcanzar sus objetivos de manera sustancial. Estas condiciones
son las siguientes:

1. El programa debe estar fundamentado en una teora slida (relacin causa-
efecto creble) en relacin con el cambio de comportamiento del pblico
necesario para la realizacin de los objetivos (Roth, 2006).

Eso significa que es preciso tener una teora del cambio social que
establezca firmemente la causalidad entre el instrumento utilizado y los
efectos deseados. Toda poltica pblica est sustentada en una hiptesis
terica de cambio social construida generalmente bajo la forma si tal cosa,
entonces ocurrir esto (Roth, 2006). Para que esta hiptesis sea efectiva,
es necesario que, de una parte, se indique lo que se desea obtener como
objetivo final por medio del cambio del comportamiento de los destinatarios
y, de otra parte, que se especifiquen los medios por los cuales se puede
obtener el cumplimiento de estos cambios por parte de los destinatarios


16
(Qu puede motivar ms eficazmente al cambio de comportamiento, el
dinero, el miedo a la sancin o la tica?). Los dos elementos son
indispensables para alcanzar los objetivos.

2. La ley (o la decisin poltica) debe contener directrices de actuacin no
ambiguas y debe estructurar el proceso de implementacin de manera que
maximice la probabilidad de que los destinatarios se comporten como est
previsto. Esta condicin es relativa a la ley en s misma. Es el elemento en
el cual los diseadores de la poltica tienen las posibilidades de control y de
mayor influencia.

Los autores sealan seis elementos importantes que se deben tener en
cuenta: indicar con precisin y sin ambigedades la jerarqua de los
objetivos y las directrices de actuacin; que los recursos a disposicin de
estos entes sean suficientes para contratar personal capacitado, realizar
los anlisis tcnicos y recolectar la informacin, y cubrir las necesidades
administrativas (formatos, permisos, etc.) para el desarrollo de sus
actividades.

La implementacin debe estar a cargo de entes que apoyan los objetivos
de la ley y que los consideran como altamente prioritarios ya que la
implementacin de una ley necesita funcionarios que crean en ella, que se
motiven por sus objetivos; la reglamentacin de la poltica pblica debe
establecer una integracin jerrquica al interior y entre los entes
implementadores que minimice el nmero de los puntos donde se pueden
presentar potenciales vetos o bloqueos (o cuellos de botella); los
mecanismos, la toma de decisiones (quin decide, sobre qu y bajo qu
procedimiento formal) en los entes implementadores deben ser precisados
en la reglamentacin de la poltica pblica; y finalmente, la ley tiene que
proporcionar oportunidades amplias para que los grupos organizados que
apoyan la poltica puedan intervenir y participar (por ejemplo,
interventoras, veeduras, monitoreo, evaluaciones) en el proceso de
implementacin (Roth, 2006).

3. Los responsables de los entes encargados de la implementacin deben
disponer de capacidades polticas y de gestin importantes y sentirse
comprometidos con los objetivos de la ley.

4. La poltica debe disponer de apoyo activo durante todo el proceso de
implementacin por parte de grupos organizados de electores y por algunos
concejales claves (o por el jefe del rgano ejecutivo). La actitud de los
tribunales debe ser neutral o favorable. Este elemento, aparentemente fcil
de conseguir, es de particular importancia cuando se trata de polticas que
tienen que desarrollarse a largo plazo (varios aos).



17
5. La prioridad relativa de los objetivos legales debe ser socavada
significativamente con el paso del tiempo por la aparicin de polticas
pblicas conflictivas que dificulten u opaquen sus objetivos, o por cambios
en las condiciones polticas o socioeconmicas que debiliten los
fundamentos tcnicos de la teora o el apoyo poltico que la respalda. Para
defender una poltica es preciso disponer de estudios (si es posible de
fuentes independientes) que suministren una informacin lo ms objetiva
posible y creble al respecto.

Si se logra desarrollar una poltica pblica cumpliendo con todos estos elementos,
a sus opositores les quedarn pocos espacios para desviar, minimizar o impedir la
consecucin de sus objetivos. De lo contrario, es muy probable que la poltica
formulada se quede como una carta de buenas intenciones.

6. Comparacin de estructuras de contenidos de polticas nacionales y
distritales

6.1. Las polticas pblicas nacionales

En el orden nacional, tanto el proceso de formulacin de polticas como las
estructuras de sus contenidos son diversos de acuerdo con la naturaleza de la
poltica y de los actores involucrados en su formulacin.

Se puede afirmar que el proceso de formulacin de polticas nacionales no est
estandarizado; no obstante, existen tres formas para surtir el proceso: la primera,
se refiere a la formulacin de polticas desde los Ministerios en forma coordinada
con el Departamento Nacional de Planeacin, DNP, que puede adquirir la forma
de estructuracin de polticas desde arriba, pero igualmente, se puede presentar la
posibilidad de formular las polticas a partir de procesos participativos con los
actores involucrados.

La segunda, consiste en formular la poltica pblica mediante el uso de
documentos Conpes
7
, los cuales son de obligatorio cumplimiento, una vez se han
aprobado en el Consejo de Ministros.

7
El Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES fue creado por la Ley 19 de 1958. sta es la
mxima autoridad nacional de planeacin y se desempea como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos
relacionados con el desarrollo econmico y social del pas. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados
de la direccin econmica y social en el Gobierno, a travs del estudio y aprobacin de documentos sobre el desarrollo de
polticas generales que son presentados en sesin.

El CONPES acta bajo la direccin del Presidente de la Republica y lo componen los ministros de Relaciones Exteriores,
Hacienda, Agricultura, Desarrollo, Trabajo, Transporte, Comercio Exterior, Medio Ambiente y Cultura, el Director del
DNP, los gerentes del Banco de la Repblica y de la Federacin Nacional de Cafeteros, as como el Director de Asuntos
para las Comunidades Negras del Ministerio del Interior y el Director para la Equidad de la Mujer.

El CONPES Social funciona de igual manera que el CONPES, pero vara en su composicin: lo dirige el Presidente de la
Repblica y lo componen los ministros de Hacienda, Salud, Educacin, Trabajo, Agricultura, Transporte, Desarrollo, el
Secretario General de la Presidencia y el Director del DNP.



18

Y, finalmente, la tercera posibilidad est asociada con la construccin de los
Planes de Desarrollo temticos, como fue el caso del Plan de Desarrollo de las
comunidades Afrocolombianas en su primera fase.

En el primer caso, encontramos como ejemplos las polticas relacionadas con
Visin Colombia II Centenario: 2019 y la Agenda interna.
Para la construccin de Visin Colombia II Centenario: 2019, se realiz un trabajo
interno entre las direcciones tcnicas del DNP, los Ministerios y los Departamentos
Administrativos. En dicho documento se plantea a travs de 17 estrategias
fundamentales, y en concordancia con las metas establecidas en otros ejercicios -
como la Agenda Interna y la Misin contra la Pobreza - un panorama de
formulacin de polticas pblicas sectoriales, en materias como crecimiento
econmico, infraestructura fsica, capital humano, y desarrollo social y territorial,
entre otras
8
.
Toda la visin del segundo centenario se erige sobre dos principios bsicos:
1. Consolidar un modelo poltico profundamente democrtico, sustentado en los
principios de libertad, tolerancia y fraternidad.
2. Afianzar un modelo socioeconmico sin exclusiones, basado en la igualdad de
oportunidades y con un Estado garante de la equidad social.
Estos dos principios, a su vez, se desarrollan en cuatro grandes objetivos:
1. Una economa que garantice mayor nivel de bienestar.
2. Una sociedad ms igualitaria y solidaria.
3. Una sociedad de ciudadanos libres y responsables.
4. Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos.
Para el cumplimiento de estos cuatro objetivos, cada una de las estrategias
aludidas cuenta con secciones diagnsticas, a partir de las que se plantean tanto
metas especficas, como las acciones necesarias para alcanzarlas. De la misma
forma, para el desarrollo de cada meta, se han definido lneas de base por cada
variable, con la informacin disponible ms reciente al momento de su publicacin.

El Departamento Nacional de Planeacin desempea las funciones de Secretara Ejecutiva, y por lo tanto es la entidad
encargada de coordinar y presentar todos los documentos para discutir en sesin.

8
Tomado el da viernes 20 de marzo de 2009 de
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/PolticasdeEstado/VisinColombia2019/tabid/92/Default.aspx



19
En cuanto a la Agenda Interna, se puede mostrar como un ejercicio de
concertacin de los diferentes actores involucrados. La Agenda Interna es un
acuerdo de voluntades y decisiones entre el Gobierno Nacional, las entidades
territoriales, el sector privado, los representantes polticos y la sociedad civil sobre
las acciones estratgicas que debe realizar el pas para mejorar su productividad y
competitividad. Se ha construido mediante un proceso de concertacin y dilogo
con las regiones y los sectores productivos e incluye un conjunto de acciones de
corto, mediano y largo plazo, responsabilidad de cada uno de los involucrados en
el proceso.
El DNP acompa en la construccin de sus propuestas de Agenda Interna a 28
departamentos y a dos regiones: Bogot-Cundinamarca y Orinoquia-Amazonia, en
un proceso que cubri todo el territorio colombiano.
Para el caso de los documentos Conpes, se encuentra que mediante estos
documentos se define y ordena la ejecucin de una poltica pblica, como en el
caso de la poltica de competitividad.
A travs del documento Conpes 3527 el Gobierno nacional sent las bases para
desarrollar los lineamientos de la Poltica Nacional de Competitividad (PNC)
aprobados por la Comisin Nacional de Competitividad (CNC) el 13 de julio de
2007.
La Comisin estableci cinco pilares fundamentales para su desarrollo:
1. Desarrollo de sectores o clusters de clase mundial
2. Salto en la productividad y el empleo
3. Formalizacin empresarial y laboral
4. Fomento a la ciencia, la tecnologa y la innovacin
5. Estrategias transversales de promocin de la competencia y la inversin
El desarrollo que se hace en dicho documento consiste en presentar unos planes
de accin para alcanzar los objetivos implcitos en cada uno de los cinco pilares
previamente definidos. En este sentido, se plantean 15 planes de accin en
diferentes reas de trabajo de la competitividad. La elaboracin de estos planes de
accin ha sido liderada por los ministerios o entidades directamente responsables.
La estructura de contenido del documento Conpes
9
citado es la siguiente:

I. INTRODUCCIN

II. ANTECEDENTES

9
Documento Conpes 3527, Poltica nacional de competitividad y productividad, Alta Consejera Presidencial Para la
Competitividad y la Productividad; Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; Consejo Privado de Competitividad;
Departamento Nacional de Planeacin: Gerencia de Competitividad, Grupo de Apoyo a la Competitividad y Direccin de
Desarrollo Empresarial; Bogot, 23 de junio de 2008.


20

A. Antecedentes jurdicos
B. Antecedentes institucionales
C. Justificacin

III. MARCO CONCEPTUAL

IV. DIAGNOSTICO

A. Problema central
B. Ejes problemticos

V. OBJETIVOS

A. Propsito
B. Objetivos
C. Planes de accin

i. Sectores de clase mundial
ii. Salto en la productividad y el empleo
iii. Competitividad en el sector agropecuario
iv. Formalizacin empresarial
v. Formalizacin laboral
vi. Ciencia, tecnologa e innovacin
vii. Educacin y competencias laborales
viii. Infraestructura de minas y energa
ix. Infraestructura de logstica y transporte
x. Profundizacin financiera
xi. Simplificacin tributaria
xii. TIC
xiii. Cumplimiento de contratos
xiv. Sostenibilidad ambiental
xv. Fortalecimiento institucional de la competitividad.

VI. RECOMENDACIONES

6.2. Las polticas pblicas distritales

Las polticas pblicas distritales, por su parte, se estn formulando desde las
Secretaras respectivas con un enfoque de arriba hacia abajo, es decir, son
formuladas por los tcnicos y se implementan de acuerdo con las necesidades
especficas de la problemtica a enfrentar.

Los procesos de identificacin de la problemtica e incorporacin en la agenda
pblica, formulacin de alternativas de solucin, toma de decisin e
implementacin de la poltica distrital perecen ser procesos polticos que han


21
carecido de la participacin activa de los diferentes actores involucrados en las
problemticas analizadas. Por tanto, en este documento se plantea un
procedimiento tcnico y poltico que consulte las realidades sociales y polticas
desde los diferentes puntos de vista de los actores, y privilegiando procesos de
participacin en las diferentes etapas propuestas.

La estructura de contenido de algunas polticas como en el caso de la poltica de
Turismo (decreto 327 de 2008), se presenta a continuacin:

1. Marco general
Objetivo de la poltica
Definiciones

2. Lineamientos estratgicos

- Fortalecimiento institucional
Objetivos
Estructura

- Mercadeo y promocin
Objetivo
Acciones
Lineamientos

- Inclusin y Desarrollo Social
Objetivo
Acciones

- Competitividad
Definicin
Infraestructura
Productividad
Tecnologa

- Regin Capital
Acciones

Se puede apreciar que la formulacin de polticas pblicas del distrito presentan
una connotacin jurdica expresada en un decreto o norma que la establece y la
operativiza. En consecuencia, el proceso de su construccin responde
fundamentalmente a este parmetro.

En este sentido, la estructura de las polticas pblicas est enfocada hacia el
fortalecimiento de procedimientos legales y normativos que en ocasiones hacen
difcil su seguimiento y evaluacin.



22
7. Proceso para la formulacin de polticas

En el caso especfico de las Polticas del Sector de Desarrollo Econmico, se
propone seguir el siguiente esquema que recoge y amplia algunas opciones
tericas:

Ciclo de las Polticas Pblicas
Formulacin (Actividades y Tiempos)

Etapas Actividades
Tiempos
1 2 3 4 5 6
Identificacin del
problema
- Demanda de la accin pblica
- Apreciacin de los
acontecimientos
- Definicin del problema
- Anlisis del problema

Formulacin de
soluciones o
acciones
- Identificacin de alternativas de
solucin
- priorizacin de alternativas de
solucin de acuerdo con criterios
del tema analizado

Concertacin
institucional interna
- Realizacin de reuniones de
discusin
- Concrecin de acuerdos

Concertacin
institucional en el
sector
- Realizacin de reuniones de
discusin
- Concrecin de acuerdos

Concertacin con
otras entidades
pblicas con
ingerencia en el
tema
- Realizacin de reuniones de
discusin
- Concrecin de acuerdos

Concertacin con
sector privado
(empresarios, ONG,
organizaciones
sociales)
- Realizacin de mesas de
discusin
- Concrecin de acuerdos

Toma de Decisin - Creacin de coalicin
- Legitimacin de la poltica
elegida

Incorporacin en la
Agenda Gubernativa
- Institucionalizacin



Fuente: Construccin propia, Subdireccin de Evaluacin y Seguimiento Direccin de Estudios
Socioeconmicos y Regulatorios Secretara Distrital de Desarrollo Econmico, 2009.

8. Propuesta de contenido de las polticas pblicas del sector de
Desarrollo Econmico

Aunque los contenidos de las polticas pblicas dependen de la naturaleza de las
polticas y de los problemas enfrentados, a continuacin se presenta una
propuesta de contenido de la poltica para el sector de Desarrollo Econmico que
consulta diversos intereses. No se pretende unificar el contenido sino por el


23
contrario, brindar una gua de accin sobre los aspectos mnimos que deberan
contemplar dichas polticas.

A continuacin se presenta el contenido propuesto:


I. INTRODUCCIN

II. ANTECEDENTES

A. Antecedentes jurdicos
B. Antecedentes institucionales
C. Justificacin

III. MARCO GENERAL CONCEPTUAL DE LA POLTICA

A. Objetivo de la poltica
B. Definiciones

IV. DIAGNOSTICO

A. Problema central
B. Ejes problemticos

V. OBJETIVOS

A. Finalidad
B. Propsitos

VI. LINEAMIENTOS ESTRATGICOS

A. Definicin
B. Objetivos
C. Estructura
D. Acciones

VII. LINEA DE BASE

VIII. RECOMENDACIONES





24
Referencias

1. BARDACH, Eugene, 1998. Los Ocho Pasos para el Anlisis de Polticas
Pblicas, Mxico: CIDE- M.A. Porra.

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Lom Ediciones, 2005, ISBN 9562827763, 9789562827768, 251 pginas.

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Oxford, Oxford University Press.

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8. MEDELLN, Pedro. (2004) La poltica de las polticas pblicas: propuesta terica
y metodolgica para el estudio de las polticas pblicas en pases de frgil
institucionalidad. CEPAL.

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10. MONNIER, Eric, 1992, Evaluation de laction des pouvoirs publics, ed.
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Accin. En: Revista de Estudios Polticos. Universidad de la Rioja.

16. PARSONS, Wayne. (2007) Las Polticas Pblicas. FLACSO. Mxico.

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18. ROTH, D., Andr-Nol, 2002, Polticas pblicas. Formulacin, implementacin
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20. SABATIER, P. An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the
Role of Policy-Oriented Learning Therein, En Policy Sciences 21,1988.

21. STEIN, Ernesto, y TOMMASI, Mariano, La poltica de las polticas pblicas,
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22. STONE, Deborah (2002) Policy Paradox. The Art of Political Decision Making.
Revised Ed. New York, W. W. Norton

23. VARGAS, V., Alejo, 1999, Notas sobre el Estado y las polticas pblicas,
Almudena editores, Bogot

Consulta en Internet

http://elvisornocturno.blogspot.com/2008/07/la-adecuada-formulacion-y-diseo-
de.html febrero 24 de 2009).