Contratação de Serviços de Segurança Privada Pela Administração Pública: Uma Análise À Luz Da Moderna Privatização de Poderes Administrativos

REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
janeiro | fevereiro | maro 2010 | v. 74 n. 1 ano XXVIII

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Contratao de servios de segurana privada
pela administrao pblica: uma anlise luz da
moderna privatizao de poderes administrativos
Vinicius Marins
Mestre em Direito Econmico e Doutorando em Direito Admi-
nistrativo Faculdade de Direito da UFMG. Pesquisador-visi-
tante na Rhr-Universitt/Bochum Alemanha. Professor da
Faculdade de Direito da UFMG e da Faculdade Pitgoras de
Belo Horizonte (graduao). Professor da PucMinas e da Fa-
culdade Milton Campos (ps-graduao). Professor de Direito
Administrativo do Curso Aprobatum/Anamages. Empreende-
dor Pblico do Governo de Minas Gerais. Advogado em Belo
Horizonte/MG e Braslia/DF.
Resumo: O artigo aborda, sob a tica de algumas tendncias contemporneas do Direito Adminis-
trativo, o fenmeno da privatizao da autoridade e de algumas prerrogativas reputadas, segun-
do a anlise mais tradicional, como exclusivas do Estado. Avalia, de modo especial, o problema
da contratao, pelo Poder Pblico, de servios de segurana privada, atividade que, apesar de
integrar o mercado privado e materializar o uso da fora entre particulares, agrega inmeras
sinergias com as tarefas de segurana pblica, cujos contornos esto delimitados pelo Texto
Constitucional.
Palavras-chave: Privatizao. Autoridade. Soberania. Segurana. Policiamento. Delegao.
Abstract: The article discusses, based on contemporary trends of Administrative Law, the phe-
nomenon of privatization of the authority and prerrogatives of some reputable, according to
the more traditional analysis, such as exclusive of public power. It ratings, especially, the pro-
blem of recruitment by the Government, the private security services, an activity that, despite
containing the private market and realize the use of force between individuals, brings many
synergies with the work of public security, whose contours are defned by the constitutional
text.
Keywords: Privatization. Authority. Sovereignty. Security. Policing. Delegation.
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1 Introduo
antiga a afrmao de que o Direito Administrativo desloca-se, tal como um pndulo,
entre Estado e sociedade. De natureza recente, no entanto, a percepo de que esse
movimento segue um curso de certo modo heterodoxo, por meio do qual expanso e redu-
o do espao pblico sucedem-se em velocidades, direes e perspectivas inesperadas e
descontnuas.
Interessa-nos, de modo especial, um recorte especfco desse ciclo pendular, no mbito
do qual a Administrao transfere ao mercado funes reputadas, segundo a tradio da
flosofa poltica, fundamentais prpria estrutura do Estado moderno. Fala-se, nesse sen-
tido, em privatizao da autoridade, delegao de hard core functions, atomizao da
esfera pblica e contratualizao do poder administrativo. So todos fenmenos plurais,
heterogneos, e que no podem ser includos sob um mesmo gnero, fazendo-se imperativa
a adoo de um parmetro norteador da realidade, revelado na forma de sistematizaes,
classifcaes e formulaes conceituais de interesse prtico e cientfco. A tarefa, decerto,
no das mais simples.
O presente estudo objetiva, a partir de uma apresentao contextual da moderna descen-
tralizao da potestade administrativa, compreender aspecto singular desse fenmeno,
qual seja, a contratao de servios de segurana privada pelo Poder Pblico, num pro-
cesso que envolve a materializao de poderes privados, exercidos no mbito do mercado
de segurana, em colaborao com a execuo de fns pblicos e atividades tipicamente
estatais. Seria legtimo o recurso do Estado a tais formas privadas de colaborao? Em quais
circunstncias?
No af de responder a tal questionamento, desenvolve-se o artigo em trs partes. No pri-
meiro captulo so apresentadas as principais questes relativas delegao e contratuali-
zao de potestades administrativas, introduzindo-se o problema da privatizao funcional
de atividades pblicas, no mbito do qual sero includas as questes atinentes contra-
tao do mercado de vigilncia particular pelo Estado. Na segunda parte so discutidos os
fundamentos do setor de segurana privada, a fonte dos poderes de fora eventualmente
executados entre particulares, bem como a sua legitimidade diante dos organismos estatais
de segurana pblica. Finalmente, no derradeiro item, apresentam-se as linhas diretrizes
para a identifcao da legtima utilizao das funes de segurana privada pela Adminis-
trao Pblica.
O assunto suscita difculdades naturais, decorrentes da escassa bibliografa e da reduzida aten-
o que lhe fora outorgada pela doutrina nacional. O recurso ao direito estrangeiro, diante
de tais circunstncias, faz-se pela necessidade de um norte aplicativo, sempre considerando,
como recomenda a prudncia metodolgica, as vicissitudes e peculiaridades das representa-
es assumidas como paradigmticas.

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2 Direito Administrativo, poder e autoridade: refexes sobre o fenmeno
da privatizao
2.1 A privatizao da autoridade no centro da discusso
Em conhecida sentena de 1923, Otto Mayer, um dos mais notveis publicistas alemes, de-
fendeu a perenidade do Direito Administrativo diante das mutaes do processo constitucional
(Verfassunsrecht vergeht, verwaltungsrecht bestehtl).
1
Como se sabe, tal pretenso de perma-
nncia viu-se, mais frente, infrmada por uma srie de eventos histricos e desdobramentos
terico-conceituais, revelando a complexidade da construo epistemolgica em Direito Admi-
nistrativo, sustentada por elementos em constante tenso ou inerente contradio.
assim que, a despeito do surgimento recente, desenvolve-se de modo rpido e continuado;
apresenta-se, simultaneamente, como instrumento de autoridade e de liberdade; opera como
meio de tutela de interesses pblicos e privados; caminha em consonncia com o Direito Consti-
tucional, para em seguida ultrapass-lo; vive em um mundo separado e distinto do Direito Civil,
para depois invadi-lo e ser invadido.
2
Os administrativistas, por sua vez, ainda esto muito longe da esperada aderncia complexi-
dade de seu campo de estudo. O discurso doutrinrio hegemnico permanece vinculado a um
paradigma positivista que, equivocadamente, culmina com a centralidade do legalismo estatal.
Insiste, ainda, na noo de estatalidade do seu objeto, muito embora j se fale em um espao
administrativo global, cada vez mais sujeito a regulaes no estatais.
3
Persiste em fundar-se,
por sua vez, na dicotomia autoridade/liberdade, apesar de apenas uma parcela das relaes
administrativas ainda restar vinculada a tal dialtica. Permanece, em suma, preso a temas tra-
dicionais e paradigmas limitados, cerrando a vista para as inmeras conexes e desdobramen-
tos que novas circunstncias histricas, econmicas e sociais poderiam suscitar.
Processo que no passou despercebido, ao menos em parte, foi o de mudana estrutural do
papel do Poder Pblico nos ltimos trinta anos. Um Estado provedor, muitas vezes hipertrofa-
do, viu-se substitudo pelo chamado Estado regulador. Servios pblicos de especial relevncia
scio-econmica foram lanados ao mundo dessacralizado da concorrncia, num fenmeno in-
dicado pelo lxico privatizao, de simbologia peculiar no s pelo seu signifcado poltico e
econmico, mas pela amplitude de ideias que abarca. A necessidade de viabilizar investimentos
em infraestrutura, alm da imperativa modernizao na prestao de servios pblicos econ-
1
O Direito Constitucional passa, o Direito Administrativo fca. Sobre as discusses entre Mayer e Werner, opositor notrio da
construo, vale consultar a obra de Norbert Achterberg (Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg: C. F. Mller, 1982, p. 63).
2
Problemas analisados com profundidade por Sabino Cassese, em texto recente no qual discute as contradies do Direito Adminis-
trativo (Le droit tout puissant et unique de la socit. Paradossi del diritto amministrativo. Rivista trimestrale di diritto pubblico,
n. 4, 2009, p. 46).
3
Sabino Cassese radicaliza ao afrmar que o Direito Administrativo atual um direito da humanidade: (...) suoi istituti si trovano
applicati in ambiti non statali. Il diritto amministrativo, una volta proprio della zona chiusa nelle mura dello Stato, si applica
ora anche tra gli Stati e al di l degli Stati. E un vero diritto dellumanit (CASSESE, cit, p. 68). Analisando de modo percuciente
o mesmo tema, Luisa Torchia refere-se a um direito desencarnado de seu substrato material, que seria a personalidade pblica do
Estado (Diritto amministrativo, potere pubblico e societ nel terzo millennio o della legitimmazione inversa. In: BATTISTI, Stefano
et. al. Il diritto amministrativo oltre i confni. Omaggio degli allievi a Sabino Cassese. Milano: Giuffr, 2008. p. 50 et seq.).
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micos at ento legados ao fornecimento monopolstico, associadas onda dominante no con-
texto internacional, tornaram inexorvel o processo, a despeito de seus inmeros crticos.
O desenvolvimento do tema no Brasil, contudo, persistiu, ainda depois de duas dcadas, em um
limbo de obsolescncia. Estudado em outros ordenamentos jurdicos h pelo menos setenta anos,
o problema das relaes entre Estado e particulares no campo da execuo de tarefas pblicas
carece de uma abordagem mais aprofundada, cingindo-se, na imensa maioria das vezes, a uma
avaliao a respeito de seus impactos na prestao dos servios pblicos e em algumas poucas
atividades jurdicas (como o caso dos tabelionatos, cartrios e serventias de Justia), e igno-
rando possibilidades operacionais que extrapolam esse mbito, podendo recair, por exemplo,
sobre atividades carcerrias, de defesa social e proteo da ordem pblica,
4
de determinao de
standards e normas de carter tcnico, alm de tarefas de certifcao e controle ofcial. Um dos
exemplos mais recentes e controversos do fenmeno encontra-se nas chamadas private military
companies,
5
contratadas para o desempenho de inmeras operaes blicas, incluindo atividades
logsticas das foras armadas e treinamento de pessoal militar. Novas coalizes que vo colocando
em xeque o senso tradicional a respeito de algumas das noes mais caras dogmtica jurdica,
ao mesmo tempo em que suscitam uma necessria confuncia de propsitos e de fns entre os
setores pblico e privado, que no mais podem ser analisados de maneira estanque.
No se requer muito esforo para concluir que a chamada privatizao das funes de autori-
dade conhecidas alhures como core functions ou noyau irrductible dEtat tema propul-
sor de debates ardorosos. assim, por exemplo, que se vai falar na desestatizao do Direito
Administrativo,
6
uma espcie de nova Administrao indireta do Estado por meio de pessoas
privadas. Nessa mesma trilha prope-se a discusso a respeito do refuxo ou atenuao do ca-
rter derrogatrio do Direito Administrativo, diante da exasperao das referncias axiolgicas
e normativas que traduziam a singularidade do pblico.
7

4
Para se ter a dimenso do processo em um sistema jurdico liberal como o norte-americano, em 2001, segundo dados fornecidos
por Gillian Metzger (Privatization as delegation. Columbia Law Review (103), 2003, p. 1.893), cerca de 13% dos prisioneiros federais
e 6% dos estaduais (um universo de 92. 000 internos) encontravam-se sob a gesto de prises privadas.
5
Nos EUA, o Departamento de Defesa , de longe, o que possui o maior oramento e realiza as mais vultosas contrataes no mbito
da Administrao Federal. Em funo da Guerra no Iraque, o tema da transferncia de atividades militares ganhou inditas propor-
es, considerando as delegaes para empresas privadas do suporte de funes de inteligncia e, at mesmo, para a realizao
de interrogatrios. O abuso contra prisioneiros em Abu Ghraib, nos arredores de Bagdad, trouxe tona as novidades gerenciais do
DoD para o debate internacional. Emergiam, em sequncia, dados sobre a utilizao de milcias privadas na guerra em Serra Leoa
e, at mesmo, empresas contratadas para o exerccio de funes diplomticas. A grande preocupao dos estudiosos do Direito
Administrativo norte-americano, diante de tais inovaes, est na preservao dos chamados public values, em especial o controle
(accountability), sobre esses private actors. O pice da discusso veio com a contratao da empresa Blackwater, imprio da se-
gurana privada (ou mega-corporao de mercenrios, como preferem os seus crticos) no suporte das atividades de segurana em
Nova Orleans aps o furaco Katrina, em 2005, e no confronto blico em territrio iraquiano. Vale consultar, a respeito do tema:
DICKINSON, Laura. Public Law Values in a Privatized World. The Yale Journal of International Law, n. 36, 2006; FREEMAN, Jody. Pri-
vate Parties, Public Functions and the New Administrative Law. Administrative Law Review, n. 52, 2000 e; VERKUIL, Paul R. Public
Law Limitations on Privatization of Government Functions. North Carolina Law Review, n. 84, jan./2006.
6
A doutrina italiana, j na dcada de 1940, faz meno aos chamados rgos indiretos ou imprprios (ZANOBINI, Guido. Corso di
Diritto Amministrativo. v.3 Milano: Giuffr, 1946, p. 301). Um exemplo conhecido de direito administrativo aplicado entre parti-
culares estaria no caso dos estabelecimentos privados de ensino, que praticam atos de certifcao quanto a avaliaes de alunos,
traduzindo cada um desses provimentos, a aplicao do ato administrativo que lhes deferiu o funcionamento (v. em OTERO, Paulo.
Legalidade e Administrao Pblica: o sentido da vinculao administrativa juridicidade. Coimbra: Almedina, 2007, p. 829). Note-
se que tais atos particulares so, a posteriori, de reconhecimento obrigatrio pelas autoridades pblicas, alm de gozarem de uma
presuno de veracidade e legalidade idntica quela que emerge dos atos emanados pelas instituies pblicas de ensino.
7
CHEVALLIER, Jacques. O Estado ps-moderno. Belo Horizonte: Frum, 2009, p. 94.

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Indubitavelmente, o pressuposto que esse novo processo em curso na dogmtica jurdico-administra-
tiva prope o da insubsistncia de um Estado alado, valorativa e originariamente, condio de
representante exclusivo e prioritrio do interesse pblico:
8
a atual governana utilizando termino-
logia em voga baseia-se num modelo de mixed administration,
9
propondo uma nova ordenao das
funes governamentais. Reformula-se, por sua vez, o desempenho da iniciativa privada: o particular,
nesse novo cenrio, no mais sdito (papel que ocupa durante o Estado Gendarme), ou sujeito so-
cialmente descompromissado (tal como no Estado Liberal), nem tampouco mero utente de servios (o
que caracteriza tipologicamente o Estado Social); pelo contrrio, assume o papel de ator, partilhando
com o Poder Pblico responsabilidades na realizao do interesse pblico.
10
Tal assuno, na grande
maioria dos casos, fnda por publicizar aspectos diversifcados de seu regime jurdico.
Muitas outras questes tambm exsurgem, gerando perplexidades em todos os lugares onde o
tema foi eleito como merecedor de maior aprofundamento: que critrios devem permear a op-
o pela delegao do exerccio de funes pblicas aos particulares? Quem poderia tomar tais
decises? Seria possvel defnir um limite, intrnseco ou extrnseco, para as chamadas funes
indelegveis,
11
atividades reputadas exclusivas de Estado?
Alguns paradoxos relativos propalada reduo da esfera pblica tambm so inevitveis: ao
mesmo tempo em que o Estado v abreviado seu papel na execuo de uma determinada funo
pblica, crescem-lhe as atribuies de controle ou, at mesmo, os encargos de fnanciamento da
atividade desestatizada (veja-se o caso das parcerias pblico-privadas envolvendo a construo
e a gesto de estabelecimentos prisionais). No se haveria de reconhecer aqui um avano, e no
um recuo do Estado? Por outro lado, at mesmo nas atividades relacionadas gesto militar, a
opo por um determinado modelo compartilhado no partiria de uma deciso soberana tomada
pelo Estado? Como falar em eroso da soberania, nesses casos, quando dados estatsticos revelam
um incremento constante do public law framework? A complexidade das questes, naturalmente,
ensejo para inmeras discusses merecedoras de tratamento mais detido e aprofundado; sua
enumerao, contudo, indicativa do terreno arenoso que se quer perscrutar.
12
8
Posio historicamente defendida no Brasil por, dentre outros, Celso Antnio Bandeira de Mello (Natureza e regime jurdico das
autarquias. So Paulo: RT, 1968, p. 93).
9
FREEMAN, cit. Contemporary governance might be described then, as a regime of mixed administration in wich private and public
actors share responsibility for both regulation and service provision. P. 826.
10
GONALVES, Pedro. Entidades privadas com poderes pblicos. Coimbra: Almedina, 2005, p. 150.
11
O Offce of Management and Budgets OMB do governo norte-americano editou a conhecida e controvertida Circular A-76,
tratando de estabelecer critrios objetivos para as hipteses de transferncia ou no de uma determinada atividade ao mercado.
O texto preocupa-se em determinar as chamadas atividades que seriam inerentemente governamentais, valendo-se de tcnica
legislativa aberta e termos indeterminados que, segundo nos parece, transferem o criticismo do problema para o exegeta ou
aplicador do direito, ao invs de estipular parmetros objetivos de deciso: An inherently governmental activity involves: (1)
Binding the United States to take or not to take some action by contract, policy, regulation, authorization, order, or otherwise;
(2) Determining, protecting, and advancing economic, political, territorial, property, or other interests by military or diplomatic
action, civil or criminal judicial proceedings, contract management, or otherwise; (3) Signifcantly affecting the life, liberty, or
property of private persons; or (4) Exerting ultimate control over the acquisition, use, or disposition of United States property
(real or personal, tangible or intangible), including establishing policies or procedures for the collection, control, or disbursement
of appropriated and other federal funds.
12
Concordamos com Phillipe Cossalter, que afrma ser v qualquer tentativa de encontrar atividades indelegveis a partir de uma
suposta natureza intrnseca: Historiquement larme, la justice et la police ont t exerces par des personnes prives, notam-
ment travers les concessions coloniales, et le recouvrement des impts travers les fermes fscales. Il semble pourtant impossi-
ble de vouloir systmatiser une rgle concernant lindlgabilit des activits publiques sans se rfrer aux fonctions indlgables
par nature (COSSALTER, Philippe. Le droit de lexternalisation des activits publiques dans les principaux systmes europens.
Disponvel em: <http://chairemadp.sciences-po.fr/pdf/seminaires/2007/rapport_Cossalter.pdf>. Acesso em: 05/12/2009).
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Levantamos a hiptese de que existem dois fatores determinantes para tal estado de arrefe-
cimento do debate sobre o tema. O primeiro diz respeito natureza intrnseca das atividades
delegadas, que muitas vezes afetam a prpria razo de ser da moderna Administrao Pblica;
a autoridade do Estado, locus primeiro do poder poltico, sofre presses inevitveis, que dif-
cultam uma abordagem neutra ou objetiva. Outro tema, no menos complexo, est associado a
uma caracterstica muito peculiar do Direito Administrativo, que aqui chamaremos de tripolari-
dade (incorrendo em neologismo); trata-se de um confito temtico latente, que muitas vezes
pode obliterar a viso do estudioso.
2.2 Novos elementos de tenso para um Direito Administrativo tripolar?
O Direito Administrativo opera entre trs plos complementares, porm em permanente ten-
so, o que se refete de modo inevitvel no estudo sobre o exerccio no estatal de poderes
e funes de autoridade. Para Sabino Cassese, tal caracterstica desenvolve-se em razo da
peculiar evoluo histrica do Direito Administrativo: tendo nascido no sculo XIX como ins-
trumental do poder, este haure, posteriormente, no liberalismo e no socialismo, contribuies
decisivas para o seu desenvolvimento e consolidao do perfl atual.
13

O eixo originrio e tradicional aquele constitudo pelos poderes pblicos. Aqui se manifesta a
feio derrogatria, especial, unilateral e privilegiada do Direito Administrativo,
14
que ponta
de lana de toda a construo terica a respeito das especiais prerrogativas inerentes ao Esta-
do. Na lio de Enterra e Fernandez, o conceito de poder (no sentido de potestade administra-
tiva) emana de um confronto dialtico com o de direito subjetivo, eis que ambos consubstan-
ciariam faculdades de querer conferidas pelo ordenamento aos sujeitos.
15
O poder, no entanto,
defui diretamente do ordenamento jurdico, ao contrrio dos direitos subjetivos, que resultam
de uma relao jurdica; , por sua vez, genrico, tendo como norte uma atuao estipulada
por meio de direes no especfcas, consistindo numa possibilidade abstrata de produo de
efeitos jurdicos, sujeitando ou submetendo outros atores a posies vantajosas, desvantajosas
(conforme se extraia da um gravame ou um benefcio), ou at mesmo neutras.
Tais prerrogativas, na sua feio mais conhecida, implicam uma atuao de interferncia na
esfera da liberdade dos administrados ou na deciso de requerimentos em assuntos da admi-
nistrao social ou do funcionalismo pblico, de forma unilateral, vinculativa e reguladora,
16

13
O liberalismo decisivo, na seara legislativa, para o desenvolvimento de uma legislao que buscou proteger o cidado no con-
fronto com o Poder Pblico, submetendo-o lei e ao direito. O socialismo, por sua vez, demanda da administrao uma postura
voltada promoo da igualdade, gerando um grande nmero de normas e institutos de regulao da vida social (CASSESE, cit.,
p. 51).
14
O direito administrativo foi concebido como direito essencialmente desigual o carter derrogatrio de suas regras relativa-
mente quelas do direito comum fundava-se sob a ideia de uma diferena irredutvel de situaes entre a administrao, deten-
tora do monoplio da coero, e o administrado; as prerrogativas reconhecidas administrao, como as sujeies que lhe eram
impostas, no seriam seno a traduo tangvel dessa desigualdade. (CHEVALLIER, cit., p. 91)
15
ENTERRA, Eduardo Garcia de; FERNANDEZ, Toms-Ramon. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1991, p. 377. Ainda segundo os autores espanhis, a potestade sempre uma derivao de um status legal, pelo qual resulta ines-
cusvel uma norma prvia que, alm de confgur-la, a atribua em concreto. Como consequncia dessa origem legal os poderes
so inalienveis, intransmissveis e irrenunciveis, justamente porque so indisponveis pelo sujeito enquanto criao do Direito
objetivo supraordenado. (cit., p. 379).
16
WOLLF; BACHOF; STOBER. Direito Administrativo. Vol. I. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2006, p. 320.

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da derivando algumas manifestaes tpicas, tais como: a potestade normativa (criao de regras de
observncia obrigatria para terceiros); o poder de constituio e determinao de efeitos inovadores
sobre a esfera jurdica do destinatrio; o poder de polcia; o poder de certifcao ou produo de atos
dotados de certeza pblica ou fora probatria peculiar; o poder de execuo coercitiva e coao; o
poder de produo de ttulos executivos, dentre inmeros outros.
A existncia de uma Administrao dotada de potestades autoritrias, segundo uma viso que po-
demos chamar de tradicional, seria desdobramento ou manifestao do monoplio estatal do uso
da violncia (Gewalt), condio vital ao Poder Pblico para a adequada realizao de suas compe-
tncias reguladoras tradicionais, alm de propulsora de um natural (e essencial) desnivelamento
entre Estado e particulares.
17
No curso deste estudo buscam-se alguns elementos para infrmar
ou, ao menos, problematizar tal premissa. Acreditamos que o poder administrativo, sob o ponto
de vista formal, no se expressa de modo distinto de outros poderes que o ordenamento jurdico
confere aos particulares, embora, naturalmente, variem em seu contedo material concreto. De
outra parte, seria simplista pretender que todas as potestades pblicas impliquem uma superiori-
dade poltica da Administrao, sendo absolutamente trivial que do exerccio de poderes pblicos
defuam situaes benfcas e ampliativas para os seus destinatrios.
18
Um aspecto da potestade
administrativa, contudo, inegvel em todas as construes modernas: a sua conatural latncia,
potncia (Macht), imperatividade e funcionalizao (aderncia a uma fnalidade pblica, externa
ao agente que a exerce).
O segundo vetor caracterstico do Direito Administrativo seria aquele de marcante infuncia
socialista. No curso de sua evoluo, os mesmos instrumentos potestativos seriam utilizados
no apenas para a afrmao de uma supremacia geral do Estado frente sociedade, mas para
permitir sociedade a realizao de seus interesses coletivos, com uma dimenso que tambm
poderia ser reputada como pblica. Desloca-se o condo do poder administrativo: de defesa do
soberano para a defesa de interesses pblicos.
19
Ainda na viso de Cassese, uma terceira vertente do nosso campo de estudo operaria ex parte
civis, fgurando como elemento regulador das chamadas lutas contra as imunidades do poder,
tornando vivel a estipulao de limites ao exerccio do poder e obrigando a Administrao P-
17
uma ideia extremamente cara, ainda, prpria formao do Direito Administrativo. Segundo lio de Pedro Gonalves, a
exigncia de constituir um direito especifcamente pblico, desvinculado dos pressupostos do direito privado, impera entre os ad-
ministrativistas desde o Estado-Polcia, indicando a necessidade de uma construo dogmtica do ato administrativo infuenciada
por postulados autoritrios e de comando. Na doutrina alem, especialmente a partir de Otto Mayer, tal concepo autoritria
revisitada, considerando a ausncia de uma correlao entre o ato administrativo e o poder de comando ou ablao. Defende-se
que, em muitos casos, alis, o exerccio do poder depende da manifestao do destinatrio; sua autoridade persiste, todavia, por-
quanto a Administrao teria a faculdade de, por si s, verifcar a compatibilidade da pretenso com o interesse por ela tutelado
(GONALVES, cit., p. 610).
18
ENTERRA; FERNANDEZ, cit., p. 381. Concordamos com Pedro Gonalves quando afrma que o poder e autoridade, generalizados
no direito pblico, so fenmenos apenas pontuais nas relaes de direito privado (cit., p. 615).
19
O Direito Administrativo, especialmente no Brasil onde recebe infuncia massiva de institutos j cunhados e desenvolvidos no
mbito do direito europeu , costuma ser estudado sem uma devida percepo do condicionamento histrico de seus institutos.
H, no campo do exerccio dos poderes pblicos, uma notria iluso garantista (no na gnese, como apregoado por ilustre pro-
fessor lusitano, mas no exerccio exclusivamente estatal) que demanda uma reviso luz do marco constitucional. A construo
das prerrogativas da puissance publique, assim como sua essencial relao com a persona estatal (publicatio), so manifestaes
histricas de uma componente autoritria do Direito Administrativo, nada obstante a sua vinculao ao Estado de Direito, que
nasce, como cedio, como Estado Administrativo (ESTORNINHO, Maria Joo. A fuga para o direito privado. Coimbra: Almedina,
1999, esp. captulo 01).
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blica a respeitar o princpio da transparncia, motivando suas decises. Trata-se, aqui, de uma
ntida infuncia da componente histrica liberal.
20
O desenvolvimento dessas trs matrizes histricas no segue a linearidade comum s constru-
es reducionistas; o movimento corrente o da oscilao (e no o da sucesso), aproximando-
se o Direito Administrativo ora de instncias autoritrias, ora de abordagens coletivistas, ora de
enfoques liberais. Nesses processos entremeiam-se aspectos de concentrao, assistencialismo
e defesa do cidado frente ao Poder Pblico.
No negamos a relevncia da anlise tradicional, que ainda permeada, de maneira muitas vezes
monoltica, por algum dos enfoques acima destacados. O movimento que est em curso, no entanto,
suscita a necessidade de agregar um fator de tenso novo, em contexto j bastante problemtico: a
entrega do exerccio de funes de autoridade aos particulares tem como corolrios imediatos tanto
a incorporao de novas formas de ao administrativa, pautadas por uma subjetividade privada,
como a criao de ncleos destacados no exerccio da autoridade. A ausncia de um aprofundamento,
doutrinrio e legislativo, a respeito do tema, traz srio risco de deixar o cidado merc de um novo
autoritarismo, gerando regimes jurdicos semelhantes aos das anacrnicas relaes especiais de po-
der, como nomes referenciais da doutrina nacional j abordam em seus trabalhos mais recentes.
21
Nossa contribuio ao aprofundamento do tema apresenta-se, neste estudo, por meio de uma
anlise problematizante das formas de privatizao da autoridade modernamente estudadas.
o que se buscar empreender no prximo item.
2.3 Poderes administrativos: privatizao funcional e privatizao material
Classifcaes so sempre contingentes, e no faltam esforos, no campo da metodologia da Cincia
do Direito, para reforar essa importante premissa de construo do raciocnio jurdico. No estudo
do exerccio privado de poderes de autoridade matria que, como ressaltamos, rene categorias
dspares e heterogneas o esforo classifcatrio deve ser utilizado de maneira bifronte, aten-
tando-se, concomitantemente, para o seu carter relativo e para a sua importncia na ordenao/
conhecimento de uma realidade que, muitas vezes, apresenta-se catica ao pesquisador.

No direito comparado, como j se observou nas linhas anteriores, a dificuldade de siste-
matizao do assunto assinalada por todos que o estudam. A tradio jurdica norte-
americana, por exemplo, adverte sobre os perigos de incluso, sob uma mesma rubrica
(contracting-out, outsourcing), de fenmenos diversos como a contratualizao dos servi-
os de sade, do sistema previdencirio e de complexos prisionais.
22
No direito italiano, a
expresso esternalizzazioni, apesar de em voga no meio jurdico, envolta por uma srie
de dvidas, a comear pela ausncia de um marco legal e pela falta de definio de con-
tornos quanto aos procedimentos utilizados para a contratao do agente privado encar-
20
CASSESE, cit., p. 57.
21
Cf., especialmente, BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 26. ed., 2009, p. 817 et seq.
22
METZGER, cit., p. 1.394.

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regado da execuo da tarefa pblica distribuda.
23
No ordenamento germnico, onde o
tema parece ter sido objeto de maior aprofundamento terico, h uma ntida preferncia
pela expresso privatizao (privatisierung), qual se atribui amplo espectro.
24

Consideramos til at porque utilizada entre os administrativistas brasileiros, ainda que de
modo assistemtico a proposta classifcatria que desdobra o exerccio da autoridade entre a
mera contribuio auxiliar (prtica de atos materiais, acessrios ou instrumentais) e a transfe-
rncia efetiva de responsabilidades. partindo de tal premissa, constatada na realidade, que
Martin Burgi, professor da Rhr-Universitt, formulou um norte interessante para sistematiza-
o do tema
25
ao defnir a necessidade de desdobramento entre as formas de exerccio compar-
tilhado de funes pblicas: i) a privatizao funcional, que corresponde a uma mera contri-
buio dos particulares, com sua capacidade e competncia, para a execuo de uma funo
pblica pela prpria Administrao e; ii) a privatizao orgnica, na qual uma entidade privada
investida do exerccio de um poder pblico, fgurando como depositria da responsabilidade
pela execuo de uma tarefa que a lei confou Administrao Pblica. Dois nveis de partici-
pao podem ser identifcados: nesta ltima, o particular fca investido da execuo da tarefa
pblica com ntidas projees em relao ao perfl subjetivo da funo administrativa ao
passo que, na privatizao funcional, os particulares simplesmente colaboram ou contribuem
para a realizao dos objetivos estatais.
A dicotomia relevante porque afeta diretamente o conjunto de formalidades relativas ao ato de
delegao ou ao contrato em causa, bem como o regime jurdico aplicvel ao particular durante
a execuo do poder ou da funo que lhe atribuda. Pode-se dizer que a privatizao funcional
de poderes administrativos no tem projeo no seio da organizao administrativa e que o regime
jurdico aplicvel ao delegatrio, inclusive no que houver de exorbitante em relao ao direito
privado, decorrncia de uma vinculao contratual. J na privatizao orgnica, a entidade pri-
vada v-se investida da tarefa pblica, cabendo-lhe assumir, com autonomia, a direo da funo
que lhe foi incumbida. Haveria aqui um processo de compartilhamento de responsabilidades, com
23
DALTERIO, Elisa. Lesternalizzazione delle funzioni di ordine: il caso delle carceri. Rivista trimestrale di diritto pubblico, n. 4,
2008, p. 963.
24
Die, Privatisierung der Verwaltung kann unter verschiedenen Aspekten betrachtet und diskutiert werden. Sie betrifft den Bere-
ich und die Erledigung von Verwaltungsaufgaben, grundlegende Verfassungs und Verwaltungsrechtsgrundstze (demokratische
Legitimation, Rechtstaatprinzip, Sozialstaatprinzip), die Rechtsformen des Verwaltungshandelns, das Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsorganisation (MAURER, Hartmut. Allgemeines Verwaltungsrechts, p. 614). Na edio mais recente de seu famoso
manual (Munique, 2009), o professor alemo prope uma nova classifcao das formas de privatizao da Administrao Pblica.
Temos, assim: (i) privatizao organizacional ou formal (organisationsprivatisierung oder formelle Privatisierung), por meio da
qual o Estado institui pessoas privadas, crias pessoas mistas, ou associa-se a organizaes j existentes, valendo-se da fexibilidade
gerencial do Direito Privado (algo prximo ao que temos aqui com os entes de direito privado da administrao indireta); (ii) priva-
tizao funcional (funktionale Privatisierung), por meio da qual o Estado encarrega o particular da execuo de algumas tarefas,
na condio lata de assistente administrativo (Verwaltungshelfer), valendo-se de suas especfcas habilidades e competncias e
entregando-lhe as principais responsabilidades pela execuo da tarefa; (iii) privatizao material (materielle Privatisierung), por
meio da qual o Estado entrega a total responsabilidade de uma tarefa aos particulares, assumindo funes de resguardo, supletivas
e subsidirias e; (iv) alienao de ativos (Vermgensprivatisierung), modalidade em que o Estado se desfaz de seu patrimnio,
bens e ativos (incluindo aes de sociedades e outros ttulos), entregando-os iniciativa privada (cit., p. 616). Importante ainda,
no direito alemo, a distino entre o concessionrio (Beliehene) e o assistente administrativo (Verwaltungshelfer), considerando
que este ltimo funciona como um mero instrumento de realizao de funes de autoridade, persistindo o poder decisrio com
o Poder Pblico.
25
BURGI, Martin. Funktionale Privatisierung und Verwaltungshilfe. Tbingen: Mohr Siebeck, 1999. O autor considera que no m-
bito da privatizao orgnica se inclui a criao de entes de direito privado pela Administrao. Observe-se, portanto, que no h
coincidncia com a terminologia utilizada por Hartmut Maurer, especialmente no que tange chamada privatizao funcional e ao
enquadramento conceitual dos colaboradores administrativos.
88
um regime jurdico mais rigoroso envolvendo a reserva da legalidade e outros temperamentos no
regime jurdico de Direito Pblico (vinculaes jurdico-pblicas, ou aplicao do chamado Direito
Privado Administrativo), eventualmente estipulados em lei ou contrato. Existem, como facilmente
se pode concluir, limites intrnsecos e extrnsecos ao uso de tal modalidade de privatizao, cujos
contornos no sero discutidos nesta sede.
Considerando o interesse especfco do trabalho, importa concluir que a investidura do particu-
lar em poderes administrativos, bem como a sua concreta extenso, so elementos indispens-
veis para identifcar a responsabilidade na gesto de uma determinada atividade e, portanto,
em qual das modalidades de privatizao se est a incorrer.
26
A fgura da privatizao orgnica envolvendo a atribuio de poderes de autoridade a entidades
privadas , sem dvida, a que desperta o maior nmero de problematizaes. No se deve mini-
mizar o confronto, uma vez que, nesse campo, existe uma tenso interna inerente: o particular
tem o corpo no Estado, mas seu esprito pertence Sociedade.
27

Num intento de sistematizao, pode-se afrmar que a privatizao orgnica resulta de trs
circunstncias bsicas: a) contratualizao de que exemplo mais comum a concesso (Be-
leihung) , abdicando o Poder Pblico das prerrogativas quanto ao exerccio imediato de uma
determinada tarefa; b) delegao legislativa especfca e; c) criao de uma entidade adminis-
trativa formalmente privada (de que seria exemplo mais tpico, no caso brasileiro, a empresa
estatal).
Para a expresso dominante na doutrina nacional, as hipteses aqui identifcadas como de
privatizao orgnica da autoridade derivam de excepcionalidades legislativas ou de desvios
quanto ao uso de determinado instrumental ou instituto do Direito Administrativo. assim, por
exemplo, que se vai reconhecer e enquadrar as inmeras funes de autoridade exercidas pelos
capites de navio e comandantes de aeronave,
28
ou das atribuies de efetivao do processo
26
Esclarecedor o caso dos radares, citado por Burgi (cit., p. 145). Nos anos 90, as autoridades administrativas alems com atri-
buies de fscalizao de trnsito contratavam empresas para a instalao de aparelhos de medio de velocidade dos veculos.
Diante de tais contratos, entendiam os tribunais administrativos que a mera instalao de radares constitua auxlio administrativo
(Verwaltungshilfe). O que transcendesse tal atuao, como no caso da verifcao e medio da velocidade, bem como a documen-
tao das infraes, deveria ser considerado delegao de responsabilidade (ocorrendo, portanto, por meio da Beleihung). A posi-
o restritiva da jurisprudncia foi criticada de modo contundente pela doutrina, o que gerou uma reviso do posicionamento.
27
GONALVES, cit., p. 395.
28
Os atos jurdicos expressivos de poder pblico, de autoridade pblica, e, portanto, os de polcia administrativa, certamente
no poderiam, ao menos em princpio e salvo circunstncias excepcionais ou hipteses muito especfcas (caso, e.g., dos poderes
reconhecidos aos capites de navio), ser delegados a particulares (BANDEIRA DE MELLO, Curso..., p. 832). O eminente professor,
infelizmente, no menciona que circunstncias poderiam autorizar tais atribuies excepcionais de poder pelo legislador, o que faz
lanar o esforo explicativo de um tema to relevante, como o do exerccio das potestades administrativas, na seara do casusmo
ou das justifcativas amparadas por um vis pragmtico. Nos termos do Cdigo de Aeronutica em vigor (Lei n. 7.565/86), a saber, a
autoridade do comandante de aeronave exercida durante todo o vo sobre as pessoas e coisas que se encontrem a bordo, podendo
ainda: I desembarcar qualquer delas, desde que comprometa a boa ordem, a disciplina, ponha em risco a segurana da aeronave
ou das pessoas e dos bens; II tomar as medidas necessrias proteo da aeronave e das pessoas ou bens transportados; III
alijar a carga ou parte dela, quando indispensvel segurana do vo (arts. 165 a 168). Reputamos dispendioso, desnecessrio e
irracional que a Administrao Pblica escale um imenso contingente de funcionrios seus para cumprir todas as funes enumera-
das. O que no se pode, todavia, admitir, de modo irrefetido, que um pressuposto ftico ou utilitrio sirva ao enquadramento de
apenas uma parcela dos problemas jurdicos, tornando inacessvel o objeto de estudo, ao invs de simplifcar a sua compreenso.
Do outro lado do oceano, no direito italiano, o comandante de navio fgura como um dos mais antigos exemplos de exerccio privado
de poderes pblicos de comando e disciplina sobre a gente di mare (ZANOBINI, cit., p. 411).

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expropriatrio por meio de concessionrios de servios pblicos
29
e, ainda, a atribuio de com-
petncias fscalizatrias a entidades administrativas regidas pelo Direito Privado.
30
Em regra, a
abordagem casustica e parte de falsos supostos, relegando-se o assunto seara do ostracismo
ou da abordagem turvada por preconceitos injustifcveis.
Por sua vez, a chamada privatizao funcional, a despeito de nunca ter sido objeto de um
tratamento sistematizado, no alvo de maiores preocupaes, tendo em vista que, aprioris-
ticamente, incua sob o ponto de vista da responsabilidade do Estado no cumprimento de
suas tarefas institucionais, considerando que as atividades privadas so de mera colaborao
ou execuo. Reputamos necessrio, todavia, um esforo compreensivo mais detido a respeito
da categoria, bem como de suas implicaes reais e virtuais.
2.4 A privatizao funcional entre a cooperao e a cooptao
No mbito da privatizao funcional, especialmente no que tange ao exerccio de poderes
pblicos, o setor privado atua como mero colaborador, auxiliar ou assistente da Administrao
Pblica. Usando de terminologia mais corrente, podemos afrmar que h, nesses casos, tercei-
rizao, o que vale dizer, o recurso aos servios e meios de terceiros numa rea que se mantm
sob a responsabilidade do Poder Pblico. Para que ocorra, fundamental que a contribuio
dos particulares se d no mbito do Direito Privado, sem participao direta no exerccio de
uma funo pblica. O peculiar formato da fgura suscita um questionamento reiterado: have-
ria, nesta hiptese, uma verdadeira privatizao?
A despeito de fgurar com sentido diverso daquele que, tradicionalmente, o mais conhecido
(especialmente como venda de ativos com transferncia de titularidade de empresas, em sen-
tido que popularizou a expresso no Brasil durante a dcada de 90), na privatizao funcional a
Administrao Pblica prescinde da utilizao de seus prprios meios, preferindo o recurso a um
instrumental externo, que contribui para a execuo de uma atividade tpica funo adminis-
trativa. Nesse campo, os particulares podem contribuir na preparao (atividade antecedente) e
na execuo/efetivao (atividade subsequente) de uma determinada atividade administrativa.
Tal hiptese, na qual particulares contribuem para a preparao de uma determinada deciso
ou atividade pblica, tratada com naturalidade pela doutrina nacional. Na seara do poder
de polcia, partindo-se da premissa axiomtica que prope a sua indelegabilidade, admiti-
da a transferncia das chamadas atividades instrumentais, de natureza tcnica ou material,
29
Decreto-lei n. 3.365/41, art. 3: Os concessionrios de servios pblicos e os estabelecimentos de carter pblico ou que exer-
am funes delegadas do poder pblico podero promover desapropriaes mediante autorizao expressa, constante de lei ou
contrato.
30
O Superior Tribunal de Justia, em recente acrdo (STJ, 2
a
Turma, REsp 817.534/MG, Relator: Ministro Mauro Campbell Marques,
p. em 10/12/2009), em que se discutia a regularidade do exerccio de competncias fscalizatrias de trnsito pela BHTrans (socie-
dade de economia mista municipal), desenvolveu argumentao superfcial e rasteira a partir da qual conclui que: No que tange
aos atos de sano, o bom desenvolvimento por particulares estaria, inclusive, comprometido pela busca do lucro aplicao
de multas para aumentar a arrecadao. Na doutrina acompanham este entendimento, dentre outros, Digenes Gasparini (Polcia
de trnsito. Competncia e indelegabilidade. Revista da PGE de So Paulo, n. 36, p. 1.262 et seq.) e lvaro Lazzarini (Estudos
de Direito Administrativo. 2. ed. So Paulo: RT, 1999). Em sentido contrrio: Jos dos Santos Carvalho Filho (Manual de Direito
Administrativo. 16. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006) e Carlos Ari Sundfeld (Empresa estatal pode exercer o poder de polcia.
Boletim de Direito Administrativo, n. 2. So Paulo: NDJ, 1993).
90
visando produo de uma deciso policial pelo Estado. Tais misteres privados geralmente se
desencadeiam por meio do chamado credenciamento.
31

Burgi acentua, na hiptese, a necessidade de uma clara delimitao conceitual, sob o risco de
uma delegao ftica da autoridade (faktische Beleihung).
32
Afrma, ainda, que a Administrao
recorre a organismos externos por no deter competncias tcnicas nem recursos e, natural-
mente, no dispor de condies para efetuar uma recepo crtica dos resultados que aqueles
apresentam, para eventualmente corrigi-los ou descart-los, se for caso. O recurso a colabo-
radores pode, assim, provocar a privatizao de fato de um poder administrativo de deciso,
uma vez que as bases do juzo fcam, na prtica, nas mos das entidades privadas, que atuam
segundo o direito privado e segundo suas motivaes privadas.
33
A proposta por solues de enquadramento de tais particulares em um chamado regime jur-
dico-administrativo mnimo medida de carter impositivo, sobretudo, em vista dos inme-
ros contratos que o Poder Pblico celebra em busca de manifestaes tcnicas de particulares
com base em inexigibilidade inominada de licitao (art. 25 da Lei n. 8.666/93). A regulao
do tema poderia tangenciar, por exemplo, alguns aspectos que permitam Administrao, se
no uma recepo crtica, ao menos uma avaliao quanto idoneidade da colaborao, que
deve remontar aos critrios de escolha do Verwaltungshelfer, assim como observncia de
balizas mnimas do regime jurdico-administrativo, revelando-se, por exemplo, em diretrizes
de objetividade e imparcialidade na produo da atividade de apoio tomada de deciso.
De outro lado, possvel, tambm, a privatizao funcional no campo da execuo de uma de-
terminada deciso administrativa ou na efetivao de uma funo estatal tpica, o que ocorre,
em regra, por meio de operaes materiais
34
realizadas pelo particular. Interessa-nos, direta-
mente, esta forma de privatizao no mbito da contratao, pelo Poder Pblico, de empresas
de segurana privada, contexto no qual so fagrantes as dvidas a respeito da posio jurdica
encampada pelos particulares contratados. A segurana, como se sabe, uma das reas nucle-
ares da autoridade estatal.
Como realizar, pois, o enquadramento jurdico da contratao dos servios de segurana priva-
da pela Administrao? Atuariam tais particulares como meros auxiliares, regidos pelo Direito
31
DALLARI, Adilson. Credenciamento. In: MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Estudos de direito administrativo em homenagem a
Geraldo Ataliba. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 191. Tambm na obra de Bandeira de Mello possvel colher lio semelhante:
certo que particulares podem ser contratados para a prtica de certos atos que se encartam no bojo da atividade de polcia, pelo
menos nas seguintes hipteses: (...) para atividades materiais que precedam a expedio de ato jurdico de polcia a ser emitido
pelo Poder Pblico, quando se tratar de mera constatao instrumental produo dele e efetuada por equipamento tecnolgico
que proporcione averiguao objetiva, precisa, independentemente da interferncia de elemento volitivo para reconhecimento
e identifcao do que se tenha de apurar (BANDEIRA DE MELLO. Servio pblico e poder polcia: concesso e delegao. Revista
trimestral de Direito Pblico, n. 20. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 27).
32
BURGI, cit., p. 163.
33
A seguir um critrio de coerncia, o mais correto, na hiptese, seria a exigncia de lei para a contratao de colaboradores,
por reconhecer que na hiptese se defagra um exerccio efetivo da autoridade. Parece no ser essa, contudo, a melhor soluo,
considerando a sua pouca aderncia realidade.
34
Na lio de Bandeira de Mello (Curso..., p. 379), so atos materiais atividades como o ministrio de uma aula, uma operao
cirrgica realizada por mdico no exerccio da atividade como funcionrio, a pavimentao de uma rua etc. Por no serem sequer
atos jurdicos, tambm no h interesse em qualifc-los como atos administrativos. Esses comportamentos puramente materiais
da Administrao denominam-se fatos administrativos.

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Privado? Ou seriam agentes investidos de funes pblicas, tal como se defagra na esfera da
privatizao orgnica? Eis o tema a ser desenvolvido nos itens seguintes.
3 O perfl da atividade de segurana privada: fundamentos jurdico-
constitucionais e confronto com a funo de segurana pblica
3.1 A dimenso poltica do problema da segurana privada
A questo da segurana privada fgura no rol, j perigosamente amplo, dos temas menosca-
bados pela tradio jurdica brasileira. na cincia poltica e na sociologia que encontramos,
especialmente a partir da dcada de 1990, o esclio crtico capaz de estear uma anlise mais
fundamentada sobre o assunto. Tal se deve, como prprio do campo de investigao daquelas
cincias, percepo clara de um fato social tornado, por sua peculiar natureza, um problema
poltico e sociolgico: o incremento exponencial das contrataes de servios de segurana
privada nas sociedades capitalistas ocidentais.
Para se ter uma dimenso do fenmeno, os ltimos dados a respeito do desenvolvimento do setor
no Brasil (2005) contabilizam 557,5 mil vigilantes efetivamente em atuao, excludos desse con-
tingente aqueles que atuam fora do mbito da regulao formal, bem como os que, a despeito de
devidamente registrados, estariam desempregados. A ttulo de comparao, em 2003, de acordo
com o Ministrio da Justia, o contingente de foras pblicas de segurana pblica somadas atin-
gia 506,4 mil pessoas, considerando policiais civis (115.960) e militares (390.451).
35
O diagnstico mais corriqueiro, a partir de tais dados, apregoa que a sociedade moderna estaria
se movendo conforme um paradigma da insegurana:
36
no sair noite, evitar lugares determi-
nados, ou manter certos padres estveis de comportamento diante do amedrontamento passa-
ram a ser fatos corriqueiros. Muitos haurem vantagens com essa cultura (agentes imobilirios,
meios de comunicao e empresas de entrega em domiclio, por exemplo), ao mesmo tempo
em que se cria uma nova confgurao dos vnculos sociais e dos sistemas de crenas mais ele-
mentares a partir de um sentimento socialmente construdo.
Desde uma perspectiva poltica, jurdica e institucional, o recurso crescente s formas de segu-
rana privada poderia denotar certo anacronismo do Estado moderno, eis que, como de univer-
sal conhecimento, este reservou para si o monoplio do uso da violncia e da fora, proibindo
os particulares de recorrerem vingana privada, a despeito de seus impulsos muitas vezes
35
Os dados so fornecidos por trabalho de tomo de Andr Zanetic, (Segurana privada: caractersticas do setor e impacto sobre o
policiamento. Revista Brasileira de Segurana Pblica, n. 4. So Paulo, maro/abril de 2009, p. 137). Considerando o contingente
formalmente registrado, o nmero ao fnal de 2005, segundo informaes do Departamento de Polcia Federal, chega a 1,28 milho
de vigilantes.
36
anlise que faz Frderic Ocqueteau a partir da evoluo do setor de segurana privada na Frana. Segundo o pesquisador, trs
so as razes decisivas para o seu incremento: a) uma crise de efccia na regulao clssica da represso estatal; b) difculdades de
ordem scio-histrica para regular a violncia urbana; e c) lobby efcaz da parte dos profssionais da segurana privada. (A expanso
da segurana privada na Frana: privatizao submissa da ao policial ou melhor gesto da segurana coletiva? Tempo Social: Re-
vista de Sociologia da USP n. 09. So Paulo, maio de 1997, p. 187). Em trabalho que referncia obrigatria sobre o tema, Teresa
Caldeira, professora do departamento de antropologia da Universidade da Califrnia, afrma que a segurana privada tornou-se um
elemento central do novo e j muito difundido padro de segurana urbana baseada em enclaves fortifcados (Cidade de muros:
crime, segregao e cidadania em So Paulo. So Paulo: Editora 34/Edusp, 2000, p. 190).
92
assim o desejarem.
37
Analistas mais cticos vo afrmar que tal reserva parece cada vez menos
aderente s sociedades contemporneas, considerando uma suposta atomizao do Estado, as-
sociada revisitao de alguns padres de governabilidade; por sua vez, a mudana estrutural
da esfera pblica e o compartilhamento de funes estatais em um ambiente transnacional
reforariam o mesmo diagnstico.
38
Discordamos de um enfoque assim alarmista. Parece comum a todos os ordenamentos jurdicos
mais civilizados que certas situaes-limite, nas quais no haja possibilidade de recurso til
segurana pblica, sejam perfeitamente admissveis sem que se considerem perturbados, com
isso, os termos do contrato social. O direito de resistncia, o estado de necessidade, a legtima
defesa, o desforo imediato na defesa da posse e a priso em fagrante por qualquer indivduo
corroboram a hiptese de que a fora privada reconhecida. O que se deve empreender, no
caso, uma percepo quanto mudana de fundamento do monoplio da violncia estatal,
que constitui, na atualidade, uma garantia de segurana e liberdade dos cidados, e no mais
um mero instrumento de engrandecimento do poder poltico, tal como representara no incio
da Idade Moderna.
39
No caso da segurana privada, o seu fundamento jurdico-poltico reside, exatamente, na com-
preenso de que a autodefesa pelos particulares, dentro dos limites constitucionais, tolerada:
o Estado permanece com o monoplio do uso da fora, mas no possui o monoplio para a satis-
fao das necessidades coletivas de segurana. Tal premissa claramente adotada pelo Texto
Constitucional em vigor, quando afrma, em seu art. 144, que a segurana pblica dever do
Estado, direito e responsabilidade de todos.
40

evidente que o reconhecimento dos servios de segurana privada comporta alguns riscos,
como, por exemplo, o de perpetuao e reforo dos mecanismos de desigualdade social, a vio-
lao aos direitos humanos, alm do estmulo ao desenvolvimento de milcias privadas que se
37
O Gewaltmonopol seria um verdadeiro princpio constitutivo do Estado, assentado diretamente na flosofa poltica (cf. verbete
violncia em BOBBIO, Norberto et. al. Dicionrio de Poltica. Vol. 2. Braslia: Ed. UnB, 2000). O recurso aos clssicos do pensamen-
to poltico nos demonstra a intrnseca associao do monoplio da fora com o nascimento das monarquias absolutistas. Thomas
Hobbes, por exemplo, afrma em seu trabalho mais conhecido que: se no for institudo um poder sufcientemente grande para a
sua segurana, cada um confar, e poder legitimamente confar apenas, na sua prpria fora e capacidade, como proteo contra
todos os outros (Leviat. So Paulo: Martin Claret, 2002, p. 157). Sculos depois, em Max Weber, o postulado seria reformulado
sociologicamente como fundamento de legitimao do Estado, defnido como aquela comunidade humana que, no interior de um
determinado territrio (...) reclama para si (com xito) o monoplio da coao fsica legtima. Porque o especfco da atualidade
que s demais associaes ou pessoas individuais somente seja concedido o direito coao fsica na medida em que o Estado o
permita. Este se considera, portanto, a nica fonte do direito de coao (Economia e Sociedade. Braslia, Ed.UnB, 2004, p. 526).
38
WIERVORKA, Michel. O novo paradigma da violncia. Tempo Social: Revista de Sociologia da USP, n. 09. So Paulo, maio/1997, p.
19. A anlise de Jacques Chevallier (cit., p. 67) caminha em sentido inverso: a ameaa terrorista e as novas formas de delinquncia
confeririam ao Estado responsabilidades acrescidas, permanecendo como regulador de um sistema tornado complexo por processos
de substituio, delegao e externalizao. J Klaus Gnther, em texto recente, afrma que a sociedade ocidental contempor-
nea caminha, perigosamente, para uma opo pela segurana em detrimento da liberdade; em paralelo, o Estado se transforma
em agncia de segurana que compete e coopera com outros provedores de servios de segurana (Os cidados mundiais entre a
liberdade e a segurana. Novos Estudos CEBRAP, n. 83. So Paulo, mar./2009, p. 15).
39
ADORNO, Srgio. Monoplio estatal da violncia na sociedade brasileira contempornea. In: MICELI, S. e outros (org.). O que ler
na cincia social brasileira (1970-2002). So Paulo: Sumar, 2002.
40
Curioso observar que o surgimento ofcial dos servios de segurana privada no Brasil ocorreu sob determinao legal do Poder
Pblico, pelo Decreto Federal n. 1.034/69, para atuao das empresas de segurana nas instituies fnanceiras. A imposio per-
dura at os dias de hoje, tendo se estendido, por fora do art. 1 da Lei n. 7.102/83, a todo estabelecimento fnanceiro onde haja
guarda de valores ou movimentao de numerrio.

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valem de espaos carentes de estatalidade,
41
compondo uma espcie de neofeudalismo. Faz-
se mister, portanto, destacar que, a despeito de legtimos, os servios de segurana privada
ocupam lugar prprio, especialmente quando contrastados frente competncia de rgos e
servios de segurana do Estado. A defnio de tais contornos e limites tarefa indispensvel
compreenso do seu regime jurdico.
3.2 Regime jurdico da atividade de segurana privada e exerccio subsidirio da
fora entre particulares
Como assentado no tpico anterior, no temos dvida de que a segurana privada um com-
ponente indispensvel ao sistema de segurana interna, revelando-se como um dos elementos
da intrincada teia de controle social.
42
Trata-se de atividade privada,
43
desenvolvida na maioria
dos casos com o escopo de lucro, no mbito de um mercado de segurana regulado legal e ad-
ministrativamente.
Antes de examinar o tratamento outorgado pelo direito positivo matria, convm ressaltar
que a atividade de segurana privada est submetida a um limite teleolgico e funcional: a
segurana privada s pode ter por objeto a segurana interna, nunca a segurana externa do
Estado, aqui compreendida a segurana externa como atividade de salvaguarda da independn-
cia nacional e da integridade do territrio.
44

As linhas diretrizes de tal regulao foram estabelecidas no direito brasileiro pela Lei n.
7.102, de 20 de junho de 1983. No diploma, a segurana privada apresentada como sub-
sidiria e complementar segurana pblica, estando suas atividades sujeitas regulao,
controle e fscalizao pelo Departamento de Polcia Federal, ligado ao Ministrio da Justia.
A atividade de segurana, por sua vez, desdobra-se entre os segmentos de: a) vigilncia patri-
monial (preservao de bens e patrimnio e preveno de riscos decorrentes de aes crimi-
41
Na verdade, a expanso do setor de segurana privada apresenta para a organizao do policiamento em qualquer lugar, a ponto
de analistas em pases desenvolvidos argumentarem que ele tem profundas implicaes para a vida pblica (...) a vitalidade
dos direitos civis e o carter do governo democrtico. Se isso verdade em democracias bem consolidadas, pode-se imaginar as
consequncias no contexto brasileiro, com a deslegitimao das instituies de ordem e dos abusos policiais (CALDEIRA, cit., p.
199). Continua afrmando que com a difuso da segurana privada, a discriminao contra os pobres pelas foras de segurana
dobrada. Por um lado, eles continuam a sofrer os abusos da polcia. Por outro, como os ricos optam por viver, trabalhar e consumir
em enclaves fortifcados usando os novos servios de segurana privada para manter os pobres e todos os indesejveis de fora,
os pobres tornam-se vtimas de novas formas de vigilncia, controle, desrespeito e humilhao (cit., p. 204). Cf. tb o pioneiro
ensaio de Antnio Paixo sobre as implicaes do exerccio da segurana privada relativamente aos direitos humanos (Segurana
privada, direitos humanos e democracia. Notas preliminares sobre novos dilemas polticos. Novos Estudos CEBRAP, n. 31. So Paulo,
1991).
42
O conceito de controle social refere-se, virtualmente, a todas as atividades que, de alguma forma, contribuem para a ordem
social de uma da comunidade, o que inclui parentes, escolas, mdias, igrejas e entidades correlatas (ZANETIC, cit., p. 135).
43
O enquadramento da atividade de segurana privada como mercancia no amealha adeses tranquilas. Nossa consulta ao direito
espanhol permitiu verifcar uma preferncia especial pela insero do tema na seara da segurana pblica, como ressalta Manuel
Carrasco em monografa sobre o tema: (...) no cabe duda de que lo relativo a los servicios de seguridad privada forma parte de la
matria seguridad pblica por los siguientes motivos: en primer lugar, porque estos servicios tienen como objeto la proteccin
de personas y bienes, y lo que es an ms importante, tienen un carcter instrumental (complementaried y subordinacin) de cara
a las actividades proprias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; y en segundo lugar, porque estos servicios, al mismo tiempo,
constituyen un grave riesgo para el proprio mantenimiento de tranquilidad y el orden pblico (La seguridad privada: rgimen
jurdico-administrativo. Valladolid: Lex Nova, 2004, p. 44). Parece-nos perigosa tal posio, uma vez que aproxima a atividade
de segurana privada, de maneira desautorizada, do mbito da segurana pblica, favorecendo, a mdio prazo, o surgimento de
exrcitos privados.
44
Atividade que parece ter sido reservada constitucionalmente s Foras Armadas, por conta do preceituado pelo seu art. 142, alm
da regulamentao constante na Lei Complementar n. 97/99.
94
nosas); b) segurana orgnica (empresas que, ao invs de contratar servios especializados das
empresas de proteo constituem seus prprios organismos de segurana); c) segurana pessoal
(acompanhamento e proteo de empresrios, polticos, executivos etc.); d) curso de formao
(treinamento e qualifcao de vigilantes); e) escolta armada (acompanhamento motorizado
armado) e; f) transporte de valores. Dentre tais atividades, sem dvidas, as que suscitam maior
interesse, em funo de sua utilizao intensiva, so as duas primeiras.
Segundo a Portaria n. 387/2006, do Departamento de Polcia Federal, os servios de vigilncia
patrimonial devero ser exercidos dentro dos limites dos estabelecimentos, urbanos e rurais,
pblicos ou privados, com a fnalidade de garantir a incolumidade fsica das pessoas e a inte-
gridade do patrimnio no local, ou nos eventos locais (art. 1, 3, I). Com relao atividade
desempenhada por esse segmento, esta somente poder ser exercida dentro dos limites dos
imveis vigilados (sic) e, nos casos de atuao em eventos sociais, como show, carnaval, fute-
bol, devem se ater ao espao privado objeto do contrato (art. 13). Por sua vez, as empresas
possuidoras de servios orgnicos de segurana tambm esto limitadas quanto ao mbito de
sua atividade, que
(...) somente poder ser exercida dentro dos limites dos estabelecimentos da
empresa com servio orgnico de segurana, assim como das residncias de
seus scios ou administradores, com a fnalidade de garantir a incolumidade
fsica das pessoas e a integridade do patrimnio no local, ou nos eventos sociais
(art. 60).
Com relao abrangncia territorial dos servios de segurana privada, uma delimitao es-
sencial sobre a atuao do setor diz respeito impossibilidade de se fazer o policiamento em
reas pblicas, atividade constitucionalmente reservada s polcias militares.
45
Ressalvadas,
assim, as hipteses de transporte de valores, escolta armada a transporte de cargas e proteo
de pessoas (segurana pessoal), os vigilantes
46
esto juridicamente circunscritos a policiarem
reas restritas aos estabelecimentos privados.
A partir da anlise do marco legal, ainda que perfunctria, possvel extrair alguns postulados
gerais para o desenvolvimento da atividade de segurana privada no Brasil: a) subsidiariedade,
que pressupe a primazia das foras e instituies de segurana pblica, cuja competncia
expressamente instituda no Texto Constitucional, devendo a segurana privada intervir em
setores perifricos da vida social ou mbitos que no podem ser garantidos por uma atuao
estatal; b) tipicidade, que resulta de sua enumerao expressa, fgurando como consectrio
do carter supletivo do mercado de segurana; c) no usurpao de poderes pblicos, que se
45
Art. 144. () 5. s polcias militares cabem a polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica; aos corpos de bombeiros
militares, alm das atribuies defnidas em lei, incumbe a execuo de atividades de defesa civil.
46
Os agentes autorizados a atuar de modo ofcial no mercado de segurana privada so designados vigilantes, profssionais capa-
citados pelos cursos de formao, empregados das empresas especializadas, e das que possuem servio orgnico de segurana,
registrados no Departamento da Polcia Federal DPF, responsveis pela execuo das atividades de segurana privada (Portaria
387/2006 DG/DPF, art. 2, III). De acordo com o mesmo ato normativo, os vigilantes que atuam em nome de empresas de vi-
gilncia patrimonial, quando em servio, podem portar revlver calibre 32 ou 38, alm de cassetete (de madeira ou borracha) e
algemas. Fora esses instrumentos, veda-se o uso de qualquer outro objeto no autorizado pela Coordenao Geral de Controle de
Segurana Privada. Outras armas, de natureza no letal (borrifadores de gs pimenta e arma de choque eltrico, por exemplo), so
permitidas nas atividades de vigilncia, havendo treinamento e capacitao para o uso desses instrumentos.

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concretiza na proibio da prtica de atos cuja competncia tenha sido outorgada, legal ou
constitucionalmente, a alguma autoridade pblica (especialmente as policiais e as judicirias);
d) preventividade, o que reala a vocao preventiva da atividade de segurana privada, espe-
cialmente quando mobilizada para a regulao e controle do acesso e; e) proporcionalidade,
mensurada em suas perspectivas de necessidade e adequao quanto s medidas encetadas.
A natureza subsidiria da atividade de segurana privada fgura, incontestavelmente, como uma
importante linha divisora frente aos encargos de segurana pblica assumidos pelo Estado.

A segurana pblica tem por fnalidade a proteo da ordem pblica e da incolumidade das
pessoas e do patrimnio (cf. precitado art. 144 da CRFB), alm de expressar, como assinalado,
o exerccio da autoridade pblica no campo do poder de polcia fgurando como uma das prin-
cipais vertentes da polcia administrativa, denominada por Hely Lopes Meirelles como polcia
de manuteno da ordem pblica.
47
So suas caractersticas principais: a) a garantia do valor da
convivncia pacfca e harmoniosa, que exclui a violncia das relaes sociais; b) a pertena (ou
pertinncia) originria ao Estado, a quem o Texto Constitucional e a tradio poltica ocidental
entregaram o monoplio do uso da fora na sociedade e; c) a garantia da ordem pblica, contra
a ao de seus perturbadores, por meio do exerccio do poder de polcia pela Administrao.
48

J os servios de segurana privada tm o seu escopo jungido proteo de direitos eminente-
mente subjetivos e particulares, tais como a vida, a liberdade, o patrimnio e a incolumidade
fsica, constituindo-se como manifestao organizada da autotutela de direitos fundamentais.
Nesses casos, encargo inafastvel do Estado-legislador, no seio de seu monoplio de regulao
do emprego da fora monoplio com carter taxativo e absoluto defnir os termos efetivos
e concretos em que tal exerccio privado da fora se desdobrar.
Nossa concluso fundamental, ao menos por ora, a de que a segurana privada, assim como
todas as atividades que lhe so correlatas, no implica um exerccio de competncias pblicas
transferidas, delegadas, contratadas ou capturadas pelo agente privado; revelam-se, antes,
como legtimo emprego da fora nas relaes entre particulares, em carter de excepcionali-
dade. No se cuida, pois, de uma atuao em nome do Estado, da lei, ou da segurana pblica,
mas sim de um desdobramento de direitos fundamentais (especialmente o de propriedade), no
mbito da autonomia tica inerente a cada indivduo.
4 A contratao de servios de segurana privada pelo estado: entre a pri-
vatizao funcional e a delegao irregular de potestades administrativas
A atividade de segurana privada, como assinalado no tpico anterior, lana problemas relevan-
tes a respeito do papel estatal na proviso de funes eminentemente pblicas,
49
como ocorre
no caso da preservao e defesa da ordem. Resulta paradoxal, para dizer o mnimo, descobrir
que fora a prpria Administrao Pblica uma das principais responsveis pelo incremento da
47
MEIRELLES, Hely Lopes. Polcia de manuteno da ordem pblica e suas atribuies. In: CRETELLA JR., Jos (org.). Direito Admi-
nistrativo da Ordem Pblica. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 91.
48
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito Administrativo da segurana pblica. In: CRETELLA JR., Jos (org), cit., p. 76.
49
Em texto j clssico, Fernando Sainz Moreno encabea o discurso quase unssono de que: garantizar la seguridad ciudadana es
uma funcin pblica y fundamentalmente encomendada a rganos pblicos. (Ejercicio privado de funciones pblicas. Revista de
Administracin Pblica, n. 100, p. 1.775).
96
atividade de segurana privada, tanto no exterior como por aqui. Ao contrrio da impresso
deixada por um juzo corrente, de que a procura pela atividade de vigilncia patrimonial esta-
ria concentrada nos condomnios e nas grandes residncias, nmeros da pesquisa mais recente
sobre o setor, provenientes da Federao Nacional das Empresas de Segurana e Transportes de
Valores Fenavist, apontam o Poder Pblico como maior contratante do mercado (utilizando
cerca de 40% dos vigilantes).
50
A utilizao de empresas de segurana privada pela Administrao tambm suscita, como no
poderia deixar de ser, debates complexos que derivam das difculdades pragmticas para uma
delimitao rigorosa do terreno da segurana privada em face da segurana pblica.
Como vimos no captulo anterior, na prestao dos servios de segurana as empresas ofcialmente
autorizadas atuam no mbito do direito privado, exercendo poderes privados que podem, como ul-
tima ratio, materializar o uso da fora e da coao fsica pelos vigilantes. Tais agentes, como atuam
na esfera privada, exercem os poderes de uso da fora pertencentes a todos (ex.: legtima defesa,
priso em fagrante), podendo, ainda, receber autorizao para a manifestao de poderes deriva-
dos de seu eventual contratante, nos quais se incluem a defesa da posse e o poder de decidir sobre
quem pode entrar e permanecer em um determinado local, ainda que por meio do uso da fora.
tranquila a correlao do tema com a privatizao funcional, na medida em que esta pressupe
que o servio adquirido pela Administrao confgure-se como atividade privada, promovendo-se a
troca de uma atuao pblica por uma manifestao particular de mesmo contedo. Nem to se-
rena, todavia, a concluso a que se chega quanto aos danos potencialmente ocasionados por tal
atividade, uma vez que suscita o risco de uma privatizao inconstitucional da segurana pblica,
alm de uma nefasta instrumentalizao de poderes privados para a realizao de fns pblicos.
Por promoverem desdobramentos diferentes, reputamos relevante a separao, ao considerar as
hipteses de segurana privada contratada pelo Poder Pblico, quando o objeto da proteo for
um bem pblico de uso especial ou um bem pblico de uso comum do povo, aberto a todos e de
livre circulao.
51
4.1 Segurana e vigilncia privada em bens pblicos de uso especial
Segundo conceito de Floriano de Azevedo Marques Neto, so bens de uso especial aqueles que
se prestam a suportar o exerccio de funes pblicas, porm em carter instrumental; neles a
funo pblica no exercida pela mera disponibilidade do bem ao uso geral e incondicionado
de todos os administrados, mas sim pela reserva do bem a um uso por parte de um grupo espe-
cfco de cidados que, mediante este uso, satisfazem necessidades da coletividade.
52
O bem
50
Dados colhidos por ZANETIC, cit., p. 138 et seq.. H tambm, na mesma pesquisa, a informao de que a Administrao Pblica res-
ponde por 49% das contrataes de vigilantes na segurana orgnica. No direito espanhol, segundo anlise de Zigorraga, o fenmeno
similar: (...) no nos queda sino adverar que la lnea de progresion y estmulo de la Seguridad Privada a partir de los datos expuestos, no
slo se halla impulsada por la economia privada, sino, por paradjico que pueda resultar, es tambin la Administracin la que, sintindo-
se impotente para autoprotegerse con fuerza pblica, recurre en gran medida al fomento y expansin de la Seguridad Privada (Perfles e
problemtica de la seguridad privada en el ordenamiento jurdico espaol. Revista de Administracin Pblica, n. 118, 1989, p. 133).
51
No vislumbramos maiores problemas quanto utilizao da segurana privada para a proteo de bens dominicais, considerando
que sobre eles a Administrao exerce poderes de disposio que so tpicos do dominus privado.
52
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Bens pblicos: funo social e explorao econmica: o regime jurdico das utilidades
pblicas. Belo Horizonte: Frum, 2009, p. 214. Segundo o art. 99, II, do Cdigo Civil Brasileiro, so bens pblicos de uso especial
os edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou municipal,
inclusive os de suas autarquias.

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de uso especial consagrado a um servio ou um estabelecimento pblico, e quem fgura como
seu usurio direto o Poder Pblico, ainda que o faa para disponibilizar servios ou utilidades
aos administrados.
O professor paulista lembra ainda que a utilizao de um bem de uso especial no se pauta,
geralmente, pela generalidade, embora se deva ter em mente o fato de que, de algum modo,
a coletividade haver de se benefciar, ainda que indiretamente, de tal uso. O acesso ao bem
pode ser livre, condicionado (sujeito a autorizao), limitado (por exemplo, aos usurios inscri-
tos de uma biblioteca) ou vedado ao pblico.
Destaquemos primeiramente a hiptese de edifcios fechados ao pblico. Na medida em que esteja
em causa a sua proteo, a contratao de servios de segurana privada parece no oferecer maior
difculdade, uma vez que a entidade pblica responsvel pelo edifcio tem o dever de proteg-lo,
como qualquer outro particular em relao ao bem imvel de que seja proprietrio. Como nenhum
particular possui direito subjetivo de acesso ao bem ou ao servio que eventualmente venha a se
instalar ali, no se coloca qualquer problema de direito pblico na questo. Assim, no parece haver
obstculos privatizao funcional de que decorra a contratao de empresas de segurana para a
operao de edifcios fechados ao pblico.
Diferenas surgem, no entanto, quando se discute o controle de entrada, sada e presena de
pessoas em edifcios abertos ao pblico. O problema fundamental no est no campo das ativi-
dades mecnicas e rotineiras (como, por exemplo, a solicitao de identifcao do cidado que
pretende entrar em local de acesso restrito), mas na possibilidade de uso da fora (bem como
de outras medidas de natureza grave), pelos vigilantes, em circunstncias nas quais estes se
veem confrontados com situaes atpicas (como ocorre, a ttulo exemplifcativo, na hiptese
de pessoa embriagada que provoca tumulto em edifcio pblico de acesso livre). Situaes de
tal ordem poderiam suscitar medidas de expulso ou proibio da entrada, inseridas no campo
material da segurana privada?
Como aduzimos na primeira parte do trabalho, o mbito da privatizao funcional est delimitado
pela possibilidade de se substituir uma atuao do Poder Pblico por outra dos particulares, sendo
necessrio e imperativo, para tanto, que o sujeito privado se limite a colaborar com a execuo
de um mister administrativo. de se concluir, a partir dos termos anteriormente expostos, que o
Verwaltungshelfer perde tal natureza quando investido do poder de tomar decises com relevo
sobre a esfera de terceiros, vale dizer, decises dotadas de imperatividade, tpicas ao exerccio
da potestade estatal.
53
Somente a Administrao Pblica, ou entidade privada investida de po-
deres pblicos por decorrncia de lei ou contrato (privatizao orgnica), poderia exercer tal
atividade que, empiricamente, materializa-se na forma de um ato administrativo.
Considerando a hiptese atpica mencionada, fundamental que o agente de segurana priva-
da, diante de situaes excepcionais, que demandem uma deciso gravosa com impacto direto/
53
No altera nossas concluses, vale ressaltar, a circunstncia de a Administrao defnir, de maneira rigorosa, os critrios por meio
dos quais determinada deciso dever ser tomada pelos seus auxiliares. A interpretao, elemento essencial e conatural aplica-
o do direito, continua a existir na hiptese, caracterizando a atuao como eminentemente pblica.
98
imediato sobre a esfera jurdica do cidado, solicite a presena de um responsvel pelo estabe-
lecimento, ou demande a interveno das foras de segurana pblica legitimados que esto,
ambos, prtica de atos administrativos com feies de autoridade.
4.2 Segurana e vigilncia privada em bens pblicos de uso comum
Os bens pblicos de uso comum do povo so aqueles postos disposio dos administrados de
maneira indistinta, independentemente do cumprimento de qualquer condio prvia, ressal-
vada a observncia das regras de ordenao prvia do prprio uso do bem. Na lio de Marques
Neto, no uso comum no h necessidade de legitimao subjetiva especfca habilitadora do
uso, j que existe uma legitimao geral decorrente da prpria legitimao do bem.
54

A questo que se coloca nesse campo a mesma do item anterior: pode a Administrao Pblica
garantir a segurana de espaos pblicos abertos e de livre circulao valendo-se de empresas
que prestam servios privados de segurana? o caso tpico de ocupao das reas pblicas de
aeroportos ou terminais de transportes.
No que concerne possibilidade de operaes de mera vigilncia e presena nos locais refe-
ridos, no se vislumbra, a partir das premissas institudas, maiores obstculos. Nas hipteses
que dizem respeito utilizao de medidas agressivas diante de fatos inesperados, poder-se-ia
questionar se o vigilante contratado no estaria, na sua condio de usurio legitimado frui-
o do bem em razo de sua peculiar natureza (uso comum), autorizado a uma interveno em
nome da coletividade e, at mesmo, em legtima defesa prpria.
Expressiva parcela da doutrina germnica identifca a hiptese como de ilcita fuga para o di-
reito privado: a contratao de empresas de segurana adulteraria a lgica da subsidiariedade
do emprego da fora entre particulares, tredestinando, de maneira inadmissvel, o instituto da
legtima defesa,
55
e promovendo converso de direitos privados ocasionais e excepcionais (rela-
tivos ao uso da fora) em competncias ordinrias e formas organizadas de garantir a segurana
em espaos pblicos.
Cabe, todavia, antes de se concluir pela impossibilidade absoluta da contratao de servios de
segurana privada na vigilncia de espaos pblicos de uso comum, aduzir um ltimo elemento
de discusso, tambm apresentado por Martin Burgi:
56
no haveria tal impedimento sempre que
a entidade da Administrao contratante no dispusesse de competncias pblicas de polcia e,
portanto, no pudesse outorgar o exerccio da autoridade por meio de processos regulares de
54
MARQUES NETO, cit., p. 203.
55
A legtima defesa estaria vinculada, segundo BURGI (cit., p. 189), a uma reao imediata, ocasional e desorganizada. Admitir
a situao aventada seria transformar a legtima defesa em um meio normal de defesa, exercido no contexto de uma atividade
planejada e organizada (GONALVES, cit., p. 389).
56
Die Zurechnung zum Staat bewirkt die Mageblichkeit des Regimes der Staatsaufgaben. Das bedeutet sub specie des Einsatzes
physischer Gewalt, da die (materiell-staatliche) private Gewalt rechtsstaatlich nur akzeptabel erschiene nach einer ,,bertra-
gung der staatlichen Gewaltbefugnisse auf die betroffenen Privaten, die dadurch zu Beliehenen wrden. Die gerade nicht auf
eine Beleihung, sondern auf Verwaltungshilfe zielende funktionale Privatisierung wre im Umfang des intendierten Gewalteinsat-
zes ausgeschlossen und verlre bei gewaltgeneigten Aufgaben somit erheblich na Attraktivitt. Das rechtsstaatliche Gewaltmono-
pol bildete nach all dem eine unbersteigbare, d. h. nicht einmal durch die ausnahmsweise Berufung auf Gewaltermchtigungen
berwindbare Schranke gerade gegenber der funktionalen Privatisierung (BURGI, cit., p. 191).

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privatizao orgnica. Nessa hiptese, e somente a, o agente contratado poderia exercer os
direitos privados de uso da fora inerentes a todos (especialmente a legtima defesa, prpria
e de terceiro). Estando, contrariamente, investida a Administrao contratante de tais compe-
tncias, o recurso ao mercado de segurana teria escopo limitado mera vigilncia, vale dizer,
mera colaborao ou auxlio administrativo.
Consideraes fnais
1. Nos ltimos anos vem se observando uma contrao na esfera estatal, normalmente acom-
panhada da privatizao de algumas atividades administrativas, expandindo-se em vrios do-
mnios as formas de colaborao tradicional de particulares na execuo de incumbncias que,
tradicionalmente, mantiveram-se na titularidade do Poder Pblico. Os vrios modelos ou es-
quemas de Parcerias Pblico-Privadas permitindo, inclusive, o acesso do mercado em esferas
paradigmticas, como o caso da gesto de prises deram curso a novo processo de compar-
tilhamento de papis na realizao de interesses pblicos.
2. A participao de particulares em tarefas estatais vislumbrada sob um olhar condicionado
que restringe sua atuao ao domnio gesto de servios pblicos, cada vez mais especializada
graas multiplicidade de instrumentos normativos engendrados, especialmente na ltima
dcada, com o objetivo de empresarializar a explorao dessas atividades econmicas de titu-
laridade do Estado. No se pode deixar de imputar muitas destas lacunas s difculdades que o
assunto suscita. A externalizao de poderes administrativos delineia-se sobre uma divergncia
entre a natureza de uma entidade (eventualmente no estatal) e natureza dos poderes em
que ser investida. H, aqui, uma tenso interna entre o estatuto privado e a funo pblica,
marcando uma duplicidade sui generis na posio do particular que se v investido de tais po-
deres.
3. Para fns deste trabalho, entende-se como poder de autoridade (ou poder administrativo),
todo poder funcionalizado, atribudo em nome da realizao de um interesse que exterior
ao agente executor, estabelecido por norma de direito pblico e conferido a um sujeito admi-
nistrativo para que, por ato unilateral, peculiar funo administrativa, edite regras jurdicas
(poder normativo), provoque a produo de efeitos com repercusso imediata na esfera jur-
dica de terceiros (poder extroverso), produza declaraes dotadas de especial fora jurdica
ou, ainda, empregue meios de coao sobre pessoas e coisas (poder sancionatrio), alm do
genrico poder de condicionamento da propriedade e da liberdade do particular em nome do
interesse pblico (poder de polcia).
4. O professor alemo Martin Burgi (1999) formulou um norte interessante para sistematizao
do tema, e que pode ser aproveitado no ordenamento brasileiro. Para o jurista, toda a forma
de exerccio privado de funes pblicas uma privatizao. preciso, todavia, diferenciar
duas modalidades desse fenmeno: i) a privatizao funcional, que corresponde a uma mera
contribuio dos particulares, com sua capacidade e competncia, para a execuo de uma
funo pblica pela prpria Administrao e; ii) a privatizao orgnica, na qual uma entidade
privada investida do exerccio de um poder pblico, fgurando como depositria da responsa-
100
bilidade pela execuo de uma tarefa que a lei confou Administrao Pblica. So, como se
percebe, dois nveis de participao: nesta ltima, o particular fca investido da execuo da
tarefa pblica, ao passo que na privatizao funcional os particulares simplesmente colaboram
ou contribuem para a concretizao dos objetivos estatais. A atividade de segurana privada
pode ser enquadrada no primeiro tipo, enquanto auxlio administrativo para a implementao
de uma tarefa pblica.
5. A atividade de segurana privada no afronta o postulado do monoplio estatal da violncia.
Seu fundamento jurdico-poltico reside na compreenso de que a autodefesa pelos particula-
res, dentro dos limites constitucionais, tolerada: o Estado permanece com o monoplio do uso
da fora, mas no possui o monoplio para a satisfao das necessidades coletivas de seguran-
a. Tal premissa claramente adotada pelo Texto Constitucional em vigor, quando afrma, em
seu art. 144, que a segurana pblica dever do Estado, direito e responsabilidade de todos.
6. Ao contratar servios de segurana privada deve o Estado obstar seja o vigilante investido do
poder de tomar decises com relevo sobre a esfera de terceiros, vale dizer, decises dotadas de
imperatividade, tpicas ao exerccio da potestade estatal. Somente a Administrao Pblica, ou
entidade privada investida de poderes pblicos por decorrncia de lei ou contrato (privatizao
orgnica), poderia exercer tal atividade que, empiricamente, materializa-se na forma de um
ato administrativo.
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BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfrancesco. Dicionrio de Poltica. Bra-
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Contratação de Serviços de Segurança Privada Pela Administração Pública: Uma Análise À Luz Da Moderna Privatização de Poderes Administrativos

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janeiro | fevereiro | maro 2010 | v. 74 n. 1 ano XXVIII

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