CHILE Y AMERICA LATINA:

APERTURA COMERCIAL Y ACUERDOS

BILATERALES
RAKJI. E. SAEZ
INTRODUCCION 247
1. EL COMERCIO DE CHILE CON AMERICA LATINA EN
AOS RECIENTES 248
II. APERTURA E INTEGRACION ECONOMICA EN AMERICA
LATINA A COMIENZOS DE LOS NOVENTA
1. Los procesos de apertura unilateral en Amrica Latina
2. Los procesos de integracin: ALADI, Pacto Andino Y
MERCOSUR
III. ACUERDOS BILATERALES RECIENTES DE CHILE EN
AMERICA LATINA
1. Acuerdos de complementacin econmica en el marco de ALADI
2. Otros acuerdos bilaterales en la regin
IV. LOS ACUERDOS BILATERALES EN LA REGION Y LA
POLITICA DE COMERCIO EXTERIOR DE CHILE
V. CONCLUSIONES
275
252
252
256
263
263
268
269
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
276
CHILE Y AMERICA LATINA:
APERTURA COMERCIAL Y ACUERDOS
BILATERALES*
KAUL E. SAEZ
INTRODUCCION
Hacia comienzos de los aos noventa, el comercio de Chile con Amrica
Latina muestra una significativa rcactivacin al tiempo que se discuten una serie
de iniciativas de carcter bilateral, una de las cuales se concret en un acuerdo de
libre comercio con Mxico. Los empresarios chilenos realizan inversiones de
monto significativo cn Argentina y las informaciones de prensa dan cuenta de un
inters por exportar a los mercados de la regin. Por otra parte, se observa en los
pases de la regin un movimiento generalzado hacia la liberalizacin comercial,
lo cual beneficiar a los exportadores chilenos. El tema de las relaciones
econmicas con Amrica Latina vuelve al debate entre economistas, polticos y
empresarios.
El mercado latinoamericano representa slo un 14% de las exportaciones
chilenas. Sin embargo, en un mundo que va hacia la formacin de bloques
comerciales y en el cual se hace un uso cada vez ms frecuente de restricciones
administrativas y tcnicas a las importaciones, es relevante discutir la perspectiva
que ofrece este mercado, de manera que puedan diversificarse an ms IOS
mercados de destino de las exportaciones.
El crecimiento de las exportaciones a pases de Amrica Latina no se
explica por las exportaciones de recursos naturales como cs el caso del
incremento registrado hacia otras regiones del mundo. Ello plantea otro tema:
itenemos ventajas comparativas cn ciertos bienes manufacturados respecto de
America Latina? Xul debiera ser entonces la estrategia de la poltica comercial
chilena? Dcbe ser la misma para todos los mercados de exportacin?
El objetivo de este trabajo es presentar las caractersticas del comercio con
Amrica Latina en los ltimos aos, describir la reformas comerciales
l El autor agradece la valiosa colaboracin de Juan Jks en la elaboracin dc los datos, la ayuda
prestada por Catalina Rau y I.u~y Cangas, del Ministerio de Economa, y Ricardo Vicua, del
Ministerio de Ilacienda y los comentarios y sugerencias dc Andrea Butelmann, Pablo Gonzlez y
Patricio Meller. Las opiniones vertidas son de la exclusiva responsabilidad del autor y no
comprometen a ninguna de estas personas.
1 La clasificacin de las exportaciones en recursos naturales, recursos naturales procesados y otros
productos industriales que se usa aqu es la misma que SC encuentra en el artculo de Campcro y
Escobar en este libro. Cn el Anexo 1 de ese artculo se describe la metodologa de clasificacin.
248 RAUL E. SAEZ
recientemente adoptadas en Amrica Latina, as como cl estado de los procesos
de integracin en la regin, y entregar elementos para la discusin de la
estrategia de Chile frente a Amrica Latina.
En la seccin siguiente se ilustran las caractersticas del comercio de Chile
con los pases miembros de la Asociacin Latinoamericana de Integracin
(ALADI), con nfasis en la composicin sectorial de las exportaciones. Los
programas recientes de apertura en Amrica Latina y la evolucihn reciente dc los
procesos de integracin se describen en la segunda seccin.
Se mencion antes que SC han tomado una serie de iniciativas comerciales
de carcter bilateral en los ltimos dos anos, algunas de las cuales se formalizaron
en acuerdos. Los objetivos y contenido de estos acuerdos se presentan en la
tercera seccin. El propsito de la cuarta seccin es entregar elementos para la
discusin de las alternativas abiertas para la poltica comercial de Chile:
icontinuar slo con apertura unilateral o complementarla con acuerdos
bilaterales?, iacucrdos con pases de Amrica Latina o con pases desarrollados
(Estados Unidos, la CEE, Japn)? Ello se hace en base a la teora de las uniones
aduaneras, la estrategia comercial seguida hasta ahora por Chile y las
caracterfsticas de las economas latinoamericanas. Al final se entregan algunas
conclusiones.
1. EL COMERCIO DE CHILE CON AMERICA LATINA EN
AOS RECIENTES
La ALADI como socio comercial de Chile presenta una asimetra entre las
exportaciones y las importaciones. Como destino de las exportaciones representa
menos del 15% e incluso, como lo muestra el cuadro NQ 1, hasta 1989 su
importancia disminuy. Sin embargo, son el principal origen de las
importaciones, representando mas del 25% en algunos aos, observndose que la
balanza comercial con esta Asociacin es defrcitaria2.
La relativa menor importancia del mercado latinoamericano para las
exportaciones chilenas se explica por el menor tamao de estas economas en
comparacin con otros (como la CEE, EE.UU. y Japn) y las restricciones a las
importaciones que se mantuvieron como parte de las polticas de sustitucin de
importaciones o incrementaron, en varios casos, como respuesta a la crisis de la
deuda externa durante los aos ochenta. En 1991, las exportaciones a la zona
ALADI crecen en un 22,1% en comparacin con un crecimiento del 5,5% para el
total de las exportaciones. Este mayor dinamismo se explica fundamentalmente
por el comportamiento de las exportaciones a los pases vecinos: Argentina,
Bolivia y Per.
Un examen ms desagregado de las exportaciones a los pases de ALADI
permite detectar tendencias de inters. En el cuadro Ne 3 del trabajo de
2 Adems, junto con Africa son las dos nicas regiones del mundo con las que se mantiene un
d6ficit comercial. El existente con Africa se expka por las Importaciones de petrleo.
CHILE Y MERICA LATINA APERTURA Y ACUERDOS BILATERALES 249
Cuadro NQ 7. Comercio de Chile con ALADI
Ao Eqm-tnciones Importaciones Saldo
(Millones % Exportmiones (Millones % Importaciones Balanza
US$ FOB) totales US$ UF) totales Comercial
(Millones US$)
-
1986 685,2 l6,2 732,4 23,2 -47,2
1987 835,3 l6,4 950,2 23,6 -114,9
1988 871,l 12,4 1.356,3 27,5 -485,2
1989 959,2 ll,7 1.753,8 26,0 -194,6
1990 1.014,3 ll,8 1.731,1 23,8 -716,8
1991 1.238,6 13,7 2.032,O 26,4 -193,4
Fuente: Banco Central de Chile.
Cuadro N 2. Composicin dc las exportaciones a ALADI
(Millones de US$ FOB y porcentajes)
Composicih Porccm.~l
Volar Total
1986 1991
RlW.LKWX
Naturales
1986 1991
Mundo 4.222,4 9.048,4 66,l 5X,8 29,4 31,s 4,s %7
ALADI 68S,2 X238,6 51,6 34,8 40,6 3x,0 7,8 27,3
Argentina 160,6 2.57,4 x,2 M,9 34,s 356 14,3 33,s
Bolivia 30,s 112,s 14,0 2,2 65,o 29,0 21,0 68,7
BGkl 292,9 447,6 81,7 6737 17s 24,s 1,3 7,8
Per 6539 14630 14,l 65 74,6 S2,6 ll,3 40,8
Fuente Elaboracin propia en base a cifra del Banco CintraI.
Campero y Escobar (cn este libro) se muestra que, en 1991, las exportaciones de
otros productos industriales rcprcscntaron un porcentaje mayor dc las
exportaciones a esta agrupacin de pases que en el caso de las de otras regiones
del mundo y que adems, entre 1986 y 1991, se produjo un cambio significativo en
la composicin de las exportaciones destinadas a ALADI, con un aumento dc a
importancia de los otros bienes industriales (dc 7,8Y0 a 27,3Yo). Estas cifras se
reproducen aqu en el cuadro NQ 2. Ello reflejara que las ventajas comparativas
dc Chile en relacin a Amrica Latina son distintas que aquellas en relacin con
el resto del mundo.
El cuadro N 2 muestra la misma dcsagrcgacin (cxportacioncs dc recursos
naturales, de recursos naturales procesados y dc otros productos industriales)
Cuadro Ne 3. ComDosicin sectorial de las emortaciones a Drincipales mercados de ALADI
(Millones d US$ FOB) -
SXtlJr AL4Dl
1986 1991
Recursos Naturales
FOreStaleS 0,4 O,9
PeWUiOS 26
MltXKlS 310,4
3450
0:8 PeS+lWS 1,O
Hortofrutcolas 39,2 77,s
Subtotal 353,s 430,7
Recumos Naturales Procesados
Forestales 143,4 1%,6
Peculios 12,7 22,s
MUleKTS 34,8 59,4
Pesqueros 64 23,8
Hortofrutfcolas 804 168,l
Subtotal 278,l 470,3
ARGENTINA BOLIHA
1986 1991 1986 1991
0,1 072 091 w
O,9 O,4 03
71,6
5%
0:o
O,4 46
0,s w 04
9,1 15,8 3,3 174
82,2 79,6 4,3 2,5
41,7 50,8 3,6 13,6
197 10,5 2,3 2,5
197 10,o 13 2x8
3,s 3,o O,4 0,7
66 17,3 ll,7 13,0
55,4 91,6 19,8 32,6
BRASIL PERU
1986 1991 1986 1991
O,l 02
04
225,o 26%
0,4 0:o
13,7 33,0
239,2 303,o
17,7 41,7
2,3 0,9
03 13,6
O,l 2x8
29,l 50,8
50,o 109,7
0.0
1.1
0.4
0.1
7,7
9,3
w
LO
0,4
0,7
725
995
29.6
60
2.3
w
ll,2
23,7
7,9
5,6
0,3
39,3
49.2 76,8
Otros Productos Industriales
MetalmecAnicos 27,3 124,2 17,l 36,7 1,7 7,5 095
Qufmicos 24,9 147,2 5,6 242 4,2 49,2 3,O
Textiles 0,9 60,5 O,l 22,8 0,5 20,o 02
otros 0,5 5>7 O,l 2,5 OJ O,l w
Subtotal 53,6 337,6 22,9 62 6,4 76,7 3,7
Total 685,3 1.238,6 NO,6 257,4 30,5 111,9 292,9
Fuente: Elaboracin propia en base a cifras del Banco Central.
sola: Los totales pueden no coincidir con la suma de los componentes debido al redondeo de las cifras.
ll,7 z7 35,2
19,8 4,8 19,8
3x6 w 4,l
04 w 0,s
35,0 7,5 59,6
447,7 65,9 146,0
CHILE Y AMERICA LATINA: APIXIUBA Y ACUURDOS BILATERALES 2.51
para los cuatro mercados ms importantes de ALADI para las exportaciones
chilenas: Argentina, Bolivia, Brasil y Per3. Se observa que slo en el caso de
Brasil, a pesar del fuerte aumento de las exportaciones de otros bicncs
industriales entre 1986 y 1991, SC rcproducc la estructura prevaleciente para el
resto del mundo. En cambio, en las exportaciones a los otros tres pases, los otros
productos industriales representaron en 1991 entre un tercio para Argentina y
dos tercios para Bolivia. El mayor crecimiento de las exportaciones totales a estos
mercados es atribuible a la evolucin de las exportaciones de recursos naturales
procesados y de otros bienes industriales, y no a los recursos naturales.
Como puede verse en el cuadro NP 3, todos los grupos de productos
clasificados como recursos naturales procesados o como otros productos
industriales muestran una expansin significativa entre 1986 y 1991. Los
incrementos ms notables en el valor de las exportaciones se registran en los
rubros metalmcanico, qumico y textil de los otros productos industriales. En
1991 las ventas a la ALADI en estos rubros representaron el 68,7%, el 29% y el
40,9% de las exportaciones de estos productos a todo el mundo, respectivamente.
Aqu nuevamente se destacan Argentina, Bolivia y Per como mercados para
estos productos. El 63,9% de las exportaciones a ALADI de productos
metalmecnicos y el 775% de las de textiles tuvieron como destino a los tres
pases limtrofes.
En conclusin, las exportaciones clasificadas como otros productos
industriales se han expandido fuertemente hacia Amrica Latina, teniendo a los
pases limtrofes como principales mercados.
El mayor dinamismo de las exportaciones a Amrica Latina y el cambio en
su composicibn en los ltimos dos aos puede deberse a una combinacin de
factores: una mayor competitividad de las exportaciones manufacturadas chilenas
en relacin a Amrica Latina, la reduccin de la proteccin efectiva a los bienes
manufacturados y la eliminacin de barreras no arancelarias, ambas resultantes
de los procesos de apertura en la regin en los ltimos aos, una recuperacin de
los niveles de importacin, comprimidos por la crisis de la deuda, y los retrasos
cambiarios consecuencia de polticas de estabilizacin y entradas dc capitales.
Es posible entonces, que parte de esta expansin de las exportaciones sea
transitoria al ser insostenible el incremento de las importaciones en nuestros
socios comerciales. Ello tendr un efecto negativo sobre las exportaciones
chilenas de productos manufacturados. Sin embargo, en la medida que se
consoliden los procesos de apertura habr permanentemente un mejor acceso a
estos mercados y son los bienes que hemos clasificado aquf como recursos
naturales procesados y otros productos industriales los que tienen las mayores
posibilidades de crecimiento.
El 40% del dficit comercial con los pases de ALADI se explica por las
importaciones de petrleo. S610 los dficit con Argentina, Brasil y Mxico no se
deben a las importaciones de crudo. La balanza comercial con Bolivia y Per,
3 En 1991, el 78% de las eqmtaciones a ALADI tuvieron como destino estos cuatro pases
2.52 RAUL E. SAEZ
pases de los que no se importa petrleo, es positiva. En el caso de Mcxico, las
importaciones tambin estn algo concentradas: los vehculos representaron en
1991 el 40% del total. En cambio, las importaciones provenientes de Argentina y
Brasil estn muy diversificadas, cubriendo muchos sectores. Esta diferencia tiene
implicancias para los efectos de eventuales acuerdos comerciales con estos
pases, tema que requiere de mayor investigacin.
II. APERTURA E INTEGRACION ECONOMICA EN AMERICA
LATINA A COMIENZOS DE LOS NOVENTA
Los aos finales de la dcada de los ochenta y los primeros de esta dcada
marcan el inicio de procesos de reforma econmica en la mayor parte de los
paises de Amrica Latina, aunque algunos -Chile en los aos setenta, Mxico y
Bolivia a mediados de los ochenta- ya los haban iniciado o completado con
anterioridad. Un elemento importante de estas reformas son los programas de
apertura y liberalizacin de los regfmenes de comercio exterior, poniendo fin a
dcadas de polticas comerciales caracterizadas por una alta proteccin
arancelaria y el uso generalizado de restricciones cuantitativas, por motivos que
no es del caso discutir aqu?.
Dado que estas polticas de apertura tendrn un impacto en las relaciones
econmicas de Chile con los pases de la regin, en esta seccin revisamos el
contenido de estas reformas en algunos pases con los cuales Chile tiene un
intercambio comercia1 de alguna importancia y/o ha tenido negociaciones
comerciales recientemente, para luego examinar el estado de los procesos de
integracin econmica.
1. LOS PROCESOS DE APERTURA UNILATERAL EN AMERICA LATINA
En Bolivia y Mxico, la liberalizacin del comercio exterior se inici en 1985
en el marco de un programa de estabilizacin y de reformas estructurales, antes
que en otros pases de la regin. La apertura comercial fue bastante rpida en
Bolivia (Morales, 1992). El primer paso consisti en una rebaja de los aranceles y
la eliminacin de las restricciones cuantitativas. En 1986 los aranceles fueron
uniformados en 20%, pero luego en 1987 fueron rebajados a 10% para ciertos
bienes de capital. Al ao siguiente, se estableci un cronograma de reducciones
trimestrales para llevar el arancel general a 10%. A comienzos de 1990, se fij
una estructura arancelaria en dos niveles: 5% para una lista de bienes dc capital y
10% para el resto. Sin embargo, se restableci el mecanismo de las licencias
previas para el azcar, la harina y los aceites comestibles (Morales, 1992).
4 Para un anlisis reciente de distintos casos, vase Pensamimiento llxroomeiicano 21, enero-junio
1592.
5 Los ptwcesos de apertura no slo han significado la reforma de los regmenes de control a las
importaciones, sino que tambin de los incentivos a las exportaciones. Esto ltimo no se aborda
en este documento. Adems, nos concentramos cn los aranceles y cuotas aplicadas al comercio
dc bienes.
CIIILEY AMERICA LATINA: APEKIUKA Y ACUERDOS BILATERALI 2%
El programa de liberalizacin fue ms gradual en Mxico (Ten tile, 1992;
Ros, 1992). Las barreras a la importacin en Mxico estaban constituidas por
aranceles, un sistema de precios oficiales para evitar la subfacturacin y controles
cuantitativos (cuotas y permisos previos). De hecho, eran estos ltimos los que
efectivamente restringan las importaciones, inicindose a partir de 1984 su
reemplazo por aranceles. En el curso de 1985, se eliminaron los permisos de
importacin para la mayor parte de los bienes intermedios, quedando bajo
control principalmente bienes de consumo. En marzo de 1986 se anunci un
calendario de reduccin escalonada de aranceles que deba culminar con un
arancel m&dmo de 30% en 1988. Al acceder al GATT a mediados de 1986,
Mxico debi comprometerse a eliminar por complelo el sistema de precios
oficiales, el cual ya habla comenzado a ser desmantelado, cn cl plazo de un ao y
medio, adems de continuar con el programa de desgravacin.
Sin embargo, en diciembre de 1987, en conjunto con el plan de
estabilizacin denominado Pacto de Solidaridad Econmica, se acord ir ms
alla de lo programado inicialmente en la reforma arancelaria, fijndose una
estructura arancelaria con cinco tasas entre 0% y 20%. El arancel promedio
ponderado qued en alrededor de lo%, dependiendo del sistema de
ponderacin que se use. La cobertura de los permisos de importacin se redujo,
quedando actualmente sujetos a esta restriccin fundamentalmente productos
agrcolas y algunas industrias manufactureras bajo regirnenes especiales de
promocin, como la automotriz (Ros, 1992).
A comienzos de 1989 el nuevo gobierno de Venezuela, simultneamente con
un drstico plan de estabilizacin, inicia un programa de reformas estructurales
que incluye, entre otras cosas, una apertura al comercio internacional (Guerra y
Tylki, 1990). Esta SC dcfinc como gradual, anuncindose el progresivo
desmantelamiento de las restricciones cuantitativas, un programa de reduccin
de aranceles y la eliminacin de las exoneraciones al pago de aranceles. La
liberalizacin de importaciones se inici en junio de 1989 en el sector
manufacturero y un ao ms tarde en la agricultura.
Al inicio del programa, los aranceles variaban de 0 a 147%, siendo
complementados por un sistema de
Notas como rgimen de control
cuantitativo. Los bienes podan ser clasificados en alguna de estas notas; por
ejemplo, estar en la Nota 1 significaba que la importacin estaba prohibida; en la
Nota 2 implicaba que la importacin estaba rcscrvada al gobierno, pero ste
otorgaba una licencia para su importacin, etc. A marzo de 1991, el arancel
mximo ya haba sido reducido a 40% y el nmero de niveles de 40 a 8. Las
restricciones cuantitativas cubran un porcentaje bajo de las importaciones y las
exoneraciones estaban eliminadas. Durante 1992, el arancel mximo deba
reducirse a 30% y en 1993 a 20%. Sin embargo, a partir de 1992, Venezuela inicia
la adopcin del arancel externo comn acordado en el Pacto Andino, el cual se
describe aqu mas adelante, y que no difiere significativamente de la meta a la
que este pas esperaba llegar unilateralmente. Por otro lado, se ha estado
implcmcntando un mecanismo de derechos especficos variables para ciertas
cadenas de productos de origen agropecuario.
254 RAlL E. SAEZ
La velocidad de la apertura en Argentina fue mayor que la de los dos casos
anteriores. En octubre de 1989 se elimina gran parte de los permisos previos, los
que continuaron siendo reducidos gradualmente hasta llegar a la situacin actual,
en que slo se mantiene a la industria automotriz en un rgimen especia1 de
cuotas de importacin (Damill y Keifman, 1992). Dos meses despus se decreta
una significativa reduccin de los aranceles, continuando la liberalizacin a
finales de 1990 con la eliminacin de un derecho adicional transitorio y de gran
parte de los derechos especficos. La reforma culmina en abril de 1991 con ia
fijacin de una nueva estructura de aranceles con tres niveles, de 0% a 22%,
mantenindose un arancel mas alto (35%) p ara los automviles y los productos
electrnicos.
Esta estructura sufri un ajuste en noviembre dc 1991, quedando cuatro
tasas arancelarias: 0% para bienes de capital no producidos en Argentina, 5%
para materias primas y productos alimenticios, 13% para los insumos intermedios
y 22% para los bienes finale@.
Si bien en 198.5 hubo en Colombia una liberalizacin de las importaciones,
incrementndose el nmero de bienes de libre importacin (no sujetos a licencia
previa), es a partir de 1990 que se producen los cambios ms significativos
(Ocampo y Villar, 1992; Lora, 1992). En febrero de ese ltimo ao se traspasaron
al rgimen de libre importacin un nmero de posiciones arancelarias y se defini
un programa por el cual se eliminaran gradualmente los controles
administrativos para, en una segunda etapa, comenzar a reducir los aranceles. Sin
embargo, el gobierno que asumi en la segunda mitad del ao aceler el proceso,
descartando el programa de transicin diseado por el anterior gobierno y en
noviembre de 1990 prcticamente quedaron liberadas de licencia todas las
importaciones, con la excepcin de algunas correspondientes al sector
agropecuario, a la espera de la introduccin de un sistema de bandas de precio y
de otros productos controlados por motivos de seguridad y narcotrfico.
Durante 1990 tambin se redujeron los aranceles, incluyendo una reduccin
de la sobretasa (arancel adicional) de 18% a 13%. Inicialmente, el nuevo
gobierno mantuvo el cronograma de reducciones arancelarias que deba terminar
en 1994, con un arancel promedio ponderado de 6,9% y una sobretasa de 8%
(Lora, 1992). Sin embargo, en un marco de importan& entradas de divisas, en
junio de 1991 SC adelantaron las rebajas arancelarias programadas para enero de
1992 y dos meses ms tarde, a finales de agosto, se adoptaron los aranceles y
sobretasa que deban regir en 1994 (Ocampo y Villar, 1992). Al igual que
Venezuela, en 1992 Colombia est adoptando el arancel externo comn acordado
en cl Pacto Andino; adems, la sobrctasa fue derogada y se implement un
mecanismo de bandas de precio para productos agrcolas.
En marzo de 1990 se inicia en Brasil la reforma de la poltica industria1 y
comercia1 (Fritsch y Franco, 1992). Si bien el programa de liberalizacin
implementado en Brasil tiene en comn con otros de Amrica Latina la
6 A estos aranceles debe agregrsele la tasa estadstica de 3% sobre el valor CIF de las
impmtacioncs.
CHILE Y AMERICA LATINAI APERTURA Y ACUERDOS BILATERALES 255
gradualidad y, en alguna medida, el nivel del arancel promedio al cual se llegar,
aunque con una tasa mxima algo mayor (40%) se diferencia en la mantencin
de ciertas barreras para-arancelarias. Por ejemplo, los requisitos de integracin
nacional y la aplicacin de la ley de los similarcs7 (Fritsch y Franco, 1992).
Como primeras medidas se pone tin a exenciones de aranceles, se elimina la lista
de bienes con importacin prohibida y se reduce la tasa adicional aplicada a los
fletes (AFRMN). Sin embargo, se mantiene la sobretasa por servicios portuarios
(ATP).
A partir de 1991 comienza a aplicarse el programa de desgravacin
anunciado, el cual debe culminar en 1994 con una nueva estructura arancelaria
con siete niveles, de 0 a 40%. En alguna medida, la proteccin es creciente segn
el nivel de elaboracibn con los aranceles ms altos aplicados a los productos del
sector automotor (35%) y los de informtica (40%)8. Respecto del programa
especial de desarrollo del sector de informtica, la prohibicin de importar
ciertos productos se mantiene hasta tines de 1992.
La primera reforma al rgimen de importaciones de Per consisti en una
racionalizacin de la estructura arancelaria en octubre de 1990 (Escobal, 1992).
Esta consisti en la reduccin del nmero de niveles de 56 a 3 (15%, 25% y 50%).
Dos meses despus, en diciembre, se anunci un cronograma de reducciones
semestrales de los aranceles, el cual debe terminar en 1995 con un arancel
uniforme de 15%.
En marzo dc 1991, el nuevo Ministro de Economa descart el cronograma
anterior, rebajndose el arancel mximo a 25% y reduciendo a 15% el arancel
para la mayor parte de los bienes que tenan un arancel superior. Con ello el
arancel promedio ponderado por importaciones qued en 1.5,1% (Escobal,
1992). Basndose en el argumento de distorsiones en los precios internacionales,
se han introducido sobretasas para ciertos productos de origen agrcola (Escobal,
1992).
En conclusin, observamos un movimiento generalizado hacia la apertura y
liberalizacin de los regmenes de comercio exterior en Amrica Latina. Esta
apertura aparece definitivamente consolidada en Mxico y Bolivia, adems de
Chile. Dada la tradicional estabilidad de las polticas econmicas en Colombia, es
posible pensar que tambin se consolidar en ese pas. La debilidad poltica que
actualmente exhiben los gobiernos de Brasil, Per y Venczucla pone un signo de
interrogacin a la permanencia de las reformas econmicas.
En Argentina, la liberalizacin ha estado muy ligada a la estabilizacin
macroeconmica, pudindose pensar que su mantencin depende de su xito.
Esto es particularmente cierto dado que uno de los clcmcntos claves del plan de
estabilizacin es la mantencin del tipo de cambio nominal fijo, lo cual ha
generado un atraso cambiaro y un fuerte aumento de las importaciones.
7 Esta ley consiste en la investigacin de la existenoa de pmduccin nacional similar a lo que se
desea importar, antes de autorizar su importacin.
8 VCase Fritsch y Franco (1992) para mayores detalles de la nueva estructura arancelaria de Brasil.
256 RAUL E. SAEZ
2. LOS PROCESOS DE INTEGRACION: ALADI, PACTO ANDINO Y
MERCOSIJR9
Simultneamente con los procesos de apertura y liberalizacin comercial,
en el comienzo de la dcada de los noventa, ha resurgido cl inters por la
integracin econmica en Amrica Latina. Esto SC rcflcja tanto en la reactivacin
de procesos tales como el Pacto Andino y el Mercado Comn Centroamericano
(MCCA), como en la creacin de nuevas agrupaciones como MERCOSUR y el
Grupo de los Tres, y en la aparicin de un activo bilateralismo. En esta seccin
revisamos el estado actual de los esquemas de integracin de ALADI, Grupo
Andino y MERCOSUR nicamente, puesto que an no terminan las
negociaciones del Grupo de los Tres y las relaciones econmicas de Chile con el
MCCA son poco importantes an.
A. ALADI
La Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) fue creada por el
Tratado de Montevideo de 1980, cn reemplazo de la Asociacin Latinoamericana
de Libre Comercio (ALALC). Aunque se mantiene nominalmente la meta de un
mercado comn latinoamericano existen importantes diferencias entre la
ALALC y la ALADI (CEPAL, 1991a; Laredo, 1991).
En primer lugar, cn la ALADI se abandona el mecanismo de compromisos,
metas cuantitativas y plazos de carcter automtico y compulsivo para avanzar cn
la integracin econmica, y se adopta un esquema ms flexible y gradual, que
deja ms opciones a los pases miembros para escoger la oportunidad para
adoptar compromisos. En segundo lugar, se privilegia el bilatcralismo por sobre
el multilateralismo. Esto se refleja en que existe un solo instrumento de carkter
regional, la Preferencia Arancelaria Regional (PAR), por el cual los pases
miembros de la ALADI se otorgan una preferencia bsica respecto del resto del
mundo, excluyendo los productos contenidos cn listas de excepciones de cada
pas. En este sentido, la ALADI es un rea dc preferencia comercial, es decir, el
menor grado de integracin econmica tericamente posible.
Por otro lado, existe una serie de acuerdos que son suscritos por dos o ms
pases sin que los beneficios se extiendan al resto de los miembros de la
Asociacin, sin embargo deben contener clusulas que permitan su eventual
incorporacin para avanzar en la multilatcralizacin de la integracin. Entre este
tipo de convenios, se destacan los acuerdos de alcance parcial (AAP) y los
acuerdos de complementacin econmica (ACE).
En los AAP los pases tirmantcs SC otorgan preferencias arancelarias sobre
la base de una rebaja porcentual respecto de los aranceles aplicados a
9 Un anlisis detallado de la evolucin reciente de los procesos de integracin regional y
10
subregional de Amrica Latina se encuentra en CEPAL (199la).
Grupo compuesto por Colombia, Mxico y Venezuela, cuyo objetivo es la formacin de una zona
dc libre comercio.
CHILE Y AMERICA LATINA: APERTURA Y ACUERDOS BILATERALES 257
importaciones de pases no participantes. Estas preferencias se conceden
nicamente para los productos que cada pas negocia; es decir, cubren un
nmero limitado de productos y no son los mismos para ambos pases. Los AAP
tienen una duracin mnima de un tio y pueden contener normas respecto dc
reglas de origen, barreras para-arancclaras, clusulas de salvaguardia, y retiro y
renegociacin de concesiones.
Los ACE tienen objetivos ms amplios; por ello deben contener un
programa de desgravacin arancelaria para el o los sectores que se negocian,
pudiendo considerar tambin la eliminacin de las restricciones no arancelarias.
Pueden adems incorporar disposiciones referentes a la coordinacin de
programas y estmulos gubernamentales para facilitar la complementacin
econmica, las prcticas desleales de comercio, y la armonizacin de polticas e
instrumentos. Estos acuerdos tambin contienen normas de origen y clusulas de
salvaguardia. Dado que el programa de desgravacin de los ACE no tiene que
abarcar todos o la mayorfa de los sectores, estos acuerdos no necesariamente
llevan a la constitucin de zonas de libre comercio.
Dado que en estos dos tipos de acuerdo no se unifica la poltica arancelaria
frente a terceros pases, un elemento importante son las normas de origen que se
utilizan. Por medio de la Resolucin 78 el Comit de Re rcsentantes de ALADI
aprob el Rgimen General de Origen de la Asociacin
E
, por el cual se califica
como originarios de un pas miembro participante de un acuerdo: 1) a los
productos elaborados ntegramente en el territorio de una de las partes
exclusivamente con materiales provenientes de cualquiera de los miembros del
acuerdo; 2) a productos mineros, vegetales, de origen animal o extrados del mar
en base a un anexo contenido en la misma Resolucin; 3) a los bienes elaborados
con materiales de pases no participantes del acuerdo, siempre que resulten de
una transformacin sustancial definida como un salto en la clasificacin
arancelaria de ALADI; 4) a los bienes que se elaboran en procesos de
ensamblaje o montaje, siempre que el valor CIF de los materiales provenientes de
terceros pases no supere el 50% del valor FOB de exportacin; 5) a los
productos contenidos en un anexo especial, elaborados en el territorio dc una de
las partes cumpliendo con los requisitos especificados en ese anexo, los que
consisten en que la materia prima provenga de un pas signatario del acuerdo.
El nico avance reciente a nivel multilateral en ALADI es la profundizacin
de la PAR acordada en junio de 1990. El margen de preferencia regional fue
incrementado, quedando entre 8% y 40% respecto del arancel aplicado a pases
que no son miembros de la ALADI, segn el nivel de desarrollo relativo del pas
receptor y del otorgante de la preferencia. Al mismo tiempo, fue reducido el
ll Ekte Regimen se aplica tambin a las exportaciones que se benefician de la PAR.
12 AI,ADI clasifica a los pases en tres categoras scpn el nivel de desarrollo relativo @ses de
menor desarrollo econmico relativo, pases de desarrollo intermedio y los otros pases
miembros, que son los de mayor desarrollo relativo). Como es obvio, los paises de menor
desarrollo relativo son los que obtienen un mayor margen de preferencia y conceden el menor
margen de preferencia.
258 RAUI. E. SAEZ
nmero de productos que pueden contener las listas de productos exceptuados
de la PAR. El nmero de tems en lista de excepcin va de 480 a 1.920, segn el
nivel de desarrollo relativo del psis importador. No todos los miembros han
adoptado los nuevos niveles de la PAR.
En el caso cspccfico de Chile, como pas intermedio, debe conceder una
preferencia arancelaria que va de 12% para los otros pases miembros a 34%
para los paises de menor desarrollo relativo y mediterrneos. En cambio Chile
recibe una preferencia que va de 8% por parte de los pases de menor desarrollo
a 20% por parte de los otros miembros. La lista de excepcibn a la PAR de Chile
debe contener un mximo de 960 tems.
En cuanto a los AAP, estos slo han recogido las preferencias
originalmente otorgadas en el marco de la ALALC. La mayora de los ACE
suscritos entre dos pases han incorporado como programa de liberacin del
comercio las preferencias negociadas anteriormente, profundizndolas en
algunos casos a 100% del arancel a terceros. Tal es el caso de los acuerdos entre
Chile y Uruguay de 1985, entre Mxico y Uruguay y entre Mxico y Argentina,
ambos de 1986, entre Argentina y Chile y entre Bolivia y Uruguay, ambos de
1991. Sin embargo, en ellos se incorpora algn mecanismo (renegociacin de
preferencias, acuerdos sectoriales, etc.) que permite ampliar las nminas de
productos beneficiados.
En diciembre de 1990 Argentina y Brasil formalizaron en un ACE el
programa automtico de desgravacin y de reduccin de las listas dc cxccpciones
para llegar a la formacin de un mercado comn cn diciembre de 1994. En este
acuerdo se incorporaron las concesiones negociadas en acuerdos de
complementacin econmica y de alcance parcial anteriores. Otro ACE que va
ms alla del traspaso de preferencias de un AAP es el suscrito por Chile y MExico
en septiembre de 1991. Como se ver ms adclantc, este acuerdo tiene como
objetivo la formacin de una zona de libre comercio; por lo tanto, slo qued
excluido del programa de liberacion un nmero reducido de bienes.
B. El Pacto Andino
El Pacto Andino nace en 1969 con la suscripcin del Acuerdo dc
Cartagena. Sus miembros originales fueron Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y
Per. En 1973 se incorpora Venezuela; en 1976 se retira Chile.
El Pacto Andino de defini como un proceso de integracin ms ambicioso
de lo que era ALALC en ese entonces (y ALADI actualmente). El propsito de
los pases miembros era, a travs de un proceso de desgravacin automtico,
llegar a un arancel cero para el comercio intrasubregional y a la conformacin de
una unin aduanera con la fijacin de un arancel externo comn (AEC). Se
estableci tambin un mecanismo de programacin regional de inversiones
sectoriales, centrado en los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial, y la
armonizacin de polticas econmicas. como el tratamiento comn a la inversin
CHILE Y AMERICA LATINA: APERTURA Y ACUERDOS BILATERALES
259
extranjera13. Adems contemplaba la creacin de una institucionalidad jurdica y
econmica tendiente a la formacin de un mercado comn.
Aunque hubo progresos significativos a comienzos de los aos setenta, el
avance hacia los objetivos finales sufri retrasos en aspectos importantes tales
como el proceso de desgravacin para el comercio recproco, la adopcin del
arancel externo mnimo comn y la determinacin del AEC, postergndose los
plazos para su entrada en vigencia. Respecto de los programas industriales, slo
se concretaron los del sector metahnecnico y petroqumico. Sin embargo, se
dieron pasos hacia la creacin de una institucionalidad subregional (Parlamento
Andino, Tribunal de Justicia Andino) y de mecanismos monetarios y financieros
(Fondo Andino de Reservas y Corporacin Andina de Fomento).
Las dificultades macroeconmicas en general, los problemas de balanza de
pagos y la crisis de la deuda paralizaron el proceso durante los anos ochenta, e
incluso ocurrieron retrocesos en materia de liberalizacin comercial. En un
esfuerzo por mantener los avances, se flcxibiliz el esquema de integracin,
tendiendo a hacerlo menos regulado e imperativo (CEPAL, 1991a).
A partir de la reunin de los presidentes andinos en las Islas Galpagos,
efectuada en diciembre de 1989, se inicia un perodo de reactivacin,
reformulacin y aceleracin del proceso de integracin andino. Si bien la
Declaracin de Galpagos enfatiza temas tales como la cooperacin, la confianza
mutua, el combate contra el terrorismo y el narcotrfico, y la seguridad
alimentaria, en ella se incorpora un documento titulado Disefio estratgico para
la orientacin del Grupo Andino. En ste se hace un diagnstico de la situacin
del Grupo Andino a la luz de las condiciones de la economa mundial y se plantea
el relanzamiento de la integracin subregional, pero como complemento de y
apoyo a los procesos de liberalizacin comercial y apertura externa de los pases
miembros. Los dos grandes objetivos que guiarn las acciones durante los anos
noventa son la consolidacin del espacio econmico andino y el mejoramiento de
la insercin del Grupo Andino en la economa mundial.
De los lineamientos de poltica contenidos en cl documento se desprende el
propsito de priorizar la desgravacin arancelaria del comercio recproco, la
eliminacin de los tratamientos comerciales de
excepcin
14, la formacin de la
unin aduanera, la armonizacin de algunas polticas econmicas y el diseo de
otras comunes a toda la subregin, y reducir el nfasis en la programacin
industrial.
Desde esa cumbre presidencial se suceden una serie de decisiones, tanto en
las siguientes reuniones semestrales de los presidentes como en las sesiones de la
Junta del Acuerdo. Estas decisiones se han traducido en un avance significativo
13 Este dgimen comn contenido en la Decisin 24 provoc cl retiro de Chile al ser considerado
por este pas como muy restrictivo para la inversin extranjera.
14 Esta incluyen las Listas de Fkcepciones, el Rgimen de Comercio Administrado y la Nmina de
Reserva (productos resenados para alguno de los Programas Sectoriales de Dcsarollo
Industrial).
260 RALLE. SAEZ
de la integracin econmica, adelantndose en algunos casos los plazos
originalmente acordados.
El rgimen de comercio administrado y la nmina de reserva fueron
eliminados durante 1990. El programa de desgravacihn del comercio recproco
fue acelerado, de manera que la zona de libre comercio andina deba concretarse
en diciembre de 1991, en lugar de diciembre de 1!395 como inicialmente se haba
acordado. La reduccin sustancial de las listas de excepciones fue adelantada a
diciembre de 1991, quedando slo listas residuales que deban eliminarse en
diciembre de 1995, pero ello fue adelantado a enero de 1993.
La adopcin del AEC quedo programada para 1992 en el caso de
Colombia, Per y Venezuela y durante 1992 y 1993 para Bolivia y Ecuador, con lo
cual se adelantara en dos anos la formacin de la unin aduanera. Las
caractersticas y niveles del AEC fueron acordadas en diciembre de 1991: a)
habra cuatro nivclcs -5, 10, 15 y 20 por ciento, segn el grado de elaboracin- a
partir de enero de 1992 y hasta enero de 1994, fecha a partir de la cual sern slo
tres niveles: 5, 10 y 15 por ciento; b) se permite a Bolivia mantener su actual
estructura arancelaria de slo dos niveles, 5 y 10 por ciento; y c) las excepciones
estn constituidas por el sector automotor para el cual se podr adoptar un
arancel mximo de 40% hasta enero de 1994 y de 25% despus de esa fecha; el
sector agrcola, cuyos aranceles sern fijados por fa poltica agrcola comn, fas
materias primas o insumos no producidos o de produccin insuficiente para los
cuales se podr negociar un arancel cero, y los productos no producidos que
podrn tener un arancel de 5 por ciento.
Simultneamente SC han tomado diversas decisiones que han tendido a
liberalizar normas comunitarias, como las disposiciones sobre inversiones
extranjeras y el trfico areo dentro de la subregin. Tambin se ha acordado
trabajar en la armonizacin de normas de competencia comercial (subsidios y
dumping), incentivos a las exportaciones, franquicias arancelarias, polticas
macroeconmicas, y en la elaboracin de polticas comunitarias como una
poltica agropecuaria comn y una estrategia comn de modernizacibn industrial
y productiva.
En la primera mitad de 1992 slo Colombia y Venezuela hicieron avances
significativos hacia la formacin de la unin aduanera, completando la
constitucin de una zona de libre comercio. Los eventos polticos en Per, y la
consecuente ruptura dc relaciones entre este pafs y Venezuela, pusieron
nuevamente un signo de interrogacin al cumplimiento de las metas a nivel del
Grupo Andino en su conjunto.
En agosto de 1992 Per solicit formalmente su exclusin hasta diciembre
de 1993 del proceso de liberacin del comercio, en tanto que Bolivia, Colombia y
Venezuela acordaron conformar un rea de libre comercio a partir de octubre de
1992. Ecuador negoci plazos ms largos para su incorporacin a la zona dc Iibre
comercio, dcbicndo completar el proceso a finales de 1993. Por ltimo, el AEC
(con las tasas seiialadas arriba) sera adoptado gradualmente entre noviembre de
1992 y diciembre de 1993 y se armonizarn los mecanismos de incentivo a las
CHILE Y AMERICA LATINA: APERTURA Y ACUERDOS BII.ATERALES 261
--
exportaciones, eliminndose el uso de los actualmente existentes para el
comercio intrasubregional.
A pesar de lo anterior, informaciones de prensa dan cuenta de la posiblidad
que Bolivia solicite su incorporacin al MERCOSUR, lo cual requerira de SU
retiro del Pacto Andino.
C. El MERCOSUR
En marzo de 1991 Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay suscribieron el
Tratado de Asuncin, por el cual estos pases se comprometen a crear el
Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), fijando diciembre de 1994 como plazo
para ello16. Para alcanzar este objetivo, el Tratado contempla una serie de
acciones como la eliminacin de las barreras arancelarias y no arancelarias para
el comercio entre los pases miembros, la fijacin de un AEC, la coordinacin de
polticas macroeconmicas y sectoriales, y la armonizacin de legislaciones y
normas en las reas relevanles.
El instrumento de integracin totalmente definido en el Tratado es la
liberacin del comercio recproco con un programa de desgravacin, el cual se
inici en noviembre de 1991, al completarse la ratificacin del acuerdo, con una
preferencia inicial de 47% sobre el arancel a terceros. Esta preferencia se
incrementa lineal y automticamente cada seis meses, hasta alcanzar la
preferencia de 100% (o arancel cero para cl comercio entre los pases miembros)
a fines de 1994. Los productos contenidos en listas de excepciones presentadas
por cada pas quedaron excluidos de este programa. Sin embargo, estas listas
son transitorias: en forma automtica, cada ano se reducen en un 20% hasta
eliminarse en diciembre de 1994, excepto para Paraguay y Uruguay que tienen un
plazo adicional de un ao para eliminar sus exclusiones. En cuanto a las
restricciones no arancelarias, los pases miembros acordaron congelarlas al
comprometerse a aplicar nicamente aquellas expresamente declaradas en las
Notas Complementarias al Tratado y slo a los productos en lista de excepcin. A
partir de diciembre de 1994 quedaran eliminadas todas las barreras
para-arancelarias.
Durante el perodo de transicin, es decir hasta la constitucin del mercado
comn, el rgano ejecutivo del MERCOSUR ser el Grupo Mercado Comn
integrado por cuatro miembros por pas, representando a los ministerios de
RR.EE., Economa o sus equivalentes, y los bancos centrales. Este Grupo
constituir subgrupos de trabajo, los que se encargarn de aspectos tales como
1.5 Dchido a una clusula sobre adhesiones en el Tratado de MERCOSLJR como se menciona ms
adelante. Cabe destacar que en 1990, un 34,5% de las exportaciones totales de Bolivia tuvk~n
como destino pases del MERCOSUR, principalmente Argentina, en cambio ~610 un 6,5% tuvo
como destino el Pacto Andino (CEPAL, 1991b).
16 El Tratado del MERCOSUR ~CIIC como antecedentes el Programa de Integracin y
Caoperacin Fronmica argentino-brasileo iniciado en 1986 y el Tratado de Integracin entre
Argentina y Brasil de 1988. Vase el artculo de Mizala en este libro.
17 El nmero de productos excluidos va desde 324 en la lista de Brasil a 960 cn la de Uruguay.
262 RAUL E. SAEZ
los asuntos comerciales y aduaneros, las normas tcnicas, las polticas fiscal y
monetaria relacionadas con el comercio, el transporte terrestre y martimo, las
polticas industrial y tecnolgica, agrcola, y energtica, y finalmente, la
coordinacin de polticas macroeconmicas. En esto ltimo se incluye la
defmicibn del AEC, sobre cuyo nivel parecen haber diferencias significativas
entre algunos de los miembros del MERCOSUR.
En la primera reunin del Consejo del MERCOSUR, en diciembre de 1991,
se suscribi el Protocolo sobre Solucin de Controversias entre los pases
miembros y se adoptaron decisiones sobre los certificados de origen y la
reglamentacin de los acuerdos de complementacin sectorial, as como aspectos
de carcter institucional. En la reunin de presidentes, efectuada en junio de
1992, se acordb un cronograma de acciones que incluye la elaboracin de un
reglamento para enfrentar situaciones dc competencia desleal en el comercio
interno del MERCOSUR (octubre de 1992), de un documento final sobre el
AEC (marzo de 1993), de diversos documentos sobre armonizacin de polticas
sectoriales y macroeconmicas, la evaluacin de los acuerdos bilaterales suscritos
con pases no miembros (abril de 1993) y otros aspectos del programa de
integracin.
D Chile y los procesos de integracin latinoamericanos
Desde el abandono del Pacto Andino en 1976, cl nico acercamiento a ese
bloque consisti en la reincorporacin de Chile como accionista de la
Corporacin Andina de Fomento (CAF) en 1992. Chile se convierte as, junto
con Mxico, en accionista c, lo cual permitir la obtencin de lneas de crdito
para el financiamiento del comercio e inversiones conjuntas con los paises
miembros del Grupo.
En cuanto a apertura comercial, Chile ha preferido la negociacin bilateral
con pases miembros del Pacto, descartndose una reincorporacin a esta
agrupacin. Es as como negoci un acuerdo de libre comercio con Venezuela, se
estudia la posibilidad de uno con Colombia y se negocian preferencias con
Bolivia.
El Tratado del MERCOSUR contiene una clusula que permite la
adhesin de otros pases miembros de ALADI, pero las solicitudes para ello slo
sern consideradas despus de cinco anos de vigencia del Tratado, con la
excepcin dc aquellas presentadas por pases que no forman parte de esquemas
de integracin subrcgional o de una asociacin extrarregional. Esto se interpret
como una forma de permitir la incorporacin anticipada de Chile, dado que al
momento de la firma del Tratado slo Chile cumpla con dicha condicin. Sin
embargo, no queda claro en qu situacin queda Chile luego de la suscripcin del
Acuerdo de Libre Comercio con Mxico y, si ocurriera, de un acuerdo del mismo
tipo con Estados Unidos.
En todo caso, Argentina y Uruguay han rcitcrado en diversas oportunidades
su posicin favorable a la incorporacin de Chile. A pesar de ello, la posicin de
Chile es la de observar cl desarrollo del proceso y no considerar el ingreso hasta
CHILE Y AMERICA I.ATINA: APIKKJXA Y ACUERDOS BILATERALES 263
que, por un lado, no se definan aspectos claves como el AEC, y por otro lado
Argentina y Brasil no consoliden una mayor estabilidad macroeconmica.
III. ACUERDOS BILATERALES RECIENTES DE CHILE EN
AMERICA LATINA
En los ltimos dos anos, Chile ha suscrito varios acuerdos bilaterales con
pases de Amrica Latina. Estos acuerdos involucran distintos niveles de avance
hacia una mayor apertura comercial con estos pases: algunos llevarn a la
formacin de zonas de libre comercio, otros enfatizan aspectos distintos de la
desgravacibn arancelaria como mecanismo para incrementar el intercambio
comercial y otros simplemente lijan el marco para las relaciones econmicas
bilaterales y para futuras negociaciones de ampliacin de acuerdos ya existentes.
Dos de los acuerdos firmados y un tercero por suscribirse son ACE en el
marco de la ALADI, por lo que en primer lugar analizamos estos acuerdos; luego
mencionamos los acuerdos de otro tipo. En la seccin anterior sobre la ALADI
hicimos una breve descripcin del contenido general de un ACE, por lo que no se
repetir aqui.
1. ACUERDOS DE COMPLEMENTACION ECONOMICA EN EL MARCO
DE ALADI
Si bien en febrero de 198.5 Chile suscribi un ACE con Uruguay, es a partir
de mediados de 1990 cuando SC inicia un perodo ms activo de negociaciones
bilaterales. Ello coincide con el cambio de gobierno en Chile, cl nuevo impulso
que toma la integracin econmica entre pases latinoamericanos y el movimiento
global hacia la formacin de bloques comerciales. En 1990 se acordaron las bases
para la negociacin de tres ACE bilaterales: con Argentina, con Mxico y con
Venezuela.
Estos acuerdos comparten algunos objetivos y contenidos como el tener
programas de liberacin de distinta intensidad y cobertura, pero que implican la
eliminacin tanto de barreras arancelarias como para-arancelarias y listas de
excepciones con los productos que se excluyen dc la eliminacin de estas
barreras. Pero como stas no constituyen las nicas trabas al comercio
internacional, tambien se promueven iniciativas para la liberalizacin del
transporte, el intercambio de informacin sobre, y cuando sea posible, la
armonizacin, normas fito y zoosanitarias y bromatolgicas, normas tcnicas en
general y la no discriminacin en las compras estatales.
Un objetivo adicional es el aprovechamiento de los mercados ampliados
para mejorar la competitividad en los mercados del mundo. Para ello se busca
incluir mecanismos para estimular la inversin extranjera recproca y la
formacin de empresas con capitales de los pases suscriptores. Por ltimo, estos
acuerdos contienen normas sobre origen, dumping, subsidios y otras prcticas
desleales de comercio, clusulas de salvaguardia, solucin de controversias,
administracin del acuerdo, as como tambin disposiciones comunes a los
264 RAUL E. SAW
acuerdos de ALADI respecto de adhesin de terceros pases, vigencia y
denuncia.
Naturalmente, la vecindad geogrfica con Argentina implica que existen
aspectos adicionales a los que se consideran en los acuerdos con Mxico y
Venezuela. Por ejemplo, la circulacin de mano de obra y maquinaria, la
promocin del turismo, la complementacin y coordinacin en los sectores
minero, agrcola y hortofrutcola, infraestructura y energtico, y el trnsito de
mercaderas hacia y desde terceros mercados. Sin embargo, el acuerdo con
Argentina, a diferencia de los otros dos, no tiene como objetivo final la formacin
de una zona de libre comercio.
A. Acuerdos para la formacin de zonas de libre comercio
Dos son los acuerdos bilaterales de libre comercio que Chile ha estado
negociando con paises latinoamericanos. El acuerdo con Mxico se suscribi en
septiembre de 1991 y entr en vigencia el 1Q de enero de 1992. Las negociaciones
del acuerdo con Venezuela concluyeron en el segundo semestre de 1992. Las
caractersticas generales de los dos acuerdos sern muy similares,
diferencindose principalmente en aspectos tales como el ritmo y plazo de la
desgravacin arancelaria y el contenido de las listas de desgravacin lenta y de
excepciones.
Las materias centrales en el Acuerdo dc Libre Comercio entre Chile y
Mxico son: i) el programa de liberacin general; ii) las excepciones al programa
general, iii) las normas para el comercio recproco; y iv) las disposiciones para la
administracin del Acuerdo.
El programa de liberacin, es decir de eliminacin de las barreras al
comercio recproco, se aplica a la mayor parte de los bienes, detinindose slo
listas de productos excluidos de este programalg. En primer lugar, a partir del 1
de enero de 1992, fecha en que entr en vigencia el Acuerdo, se eliminaron todas
las barreras para-arancelarias para los productos incluidos en el programa de
liberacin. En segundo lugar, a partir de esa misma fecha el arancel mximo para
los bienes no incluidos en la lista de exccpcioncs o cn alguna de las listas de
desgravacin especial es de 10%. Este arancel mximo se reduce en 2,5 puntos
porcentuales el l* de enero de cada ao, hasta llegar a 0 en 199620.
El Acuerdo contiene tres listas de productos sujetos a un programa distinto
o totalmente exceptuados de sus beneficios. Una primera lista contiene aquellos
18 La desgravacin arancelaria en el acuerdo con Venezuela se inicia el 19 de enero de 1993 y
temrina en 1996 con arancel 0 para los bienes en el programa general. Si bien, al igual que en cl
acuerdo con Mxico, al entrar en vigencia el acuerdo habr una reduccin inicial de los aranceles
para 10s productas en la lista de desgravacin lenta, la siguiente rebaja de los aranceles se
producir en 1995, llegndose a arancel 0 en 1999.
19 A diferencia de los acuerdos parciales en que se elabora slo una lista de productos incluida en
el acuerdo.
20 Las preferencias ya otorgadas en el AAP NQ 37 se conselva en el acuerdo y cuando el programa
de desgravacin signifique un arancel menor, comienza a aplicarse el arancel correspondiente al
programa de desgravacin general.
CHILE Y AMERICA 1 ATINA: APERTURA Y ACUERDOS BILATERALES 265
sectores considerados como sensibles y que, por lo tanto, requieren un programa
de desgravacin ms lento para permitir su ajuste a la reduccin de aranceles. Si
bien el arancel mximo para estos productos es desde la entrada en vigencia del
Acuerdo tambin lo%, las rebajas adicionales slo se inician en 1994 para llegar
al arancel 0 en 199S21.
Una segunda lista contiene todos los productos excluidos de los beneficios
del Acuerdo, hasta una nueva negociacin. Ambos pases incluyeron aquf
productos que no pueden ser liberados porque son altamente sensibles a la
competencia externa, porque la eliminacin del arancel tendra un fuerte impacto
en el presupuesto fiscal, para mantener la consistencia de un poltica de carcter
sectorial o debido a limitaciones constitucionales.
Por ltimo, los vehculos (buses, camiones, camionetas y automviles) estn
sometidos a un tratamiento especial dado que en ambos pases existen polticas
especiales en este sector. Estos bienes quedan excluidos hasta el 1 de enero de
1996, cuando su arancel para el intercambio recproco se reduce a 0 en ambos
paises y en Mxico se eliminan todas las restricciones no arancelarias existentes,
que constituyen la barrera efectiva a las importaciones, para las exportaciones
chilenas.
En cuanto al comercio de servicios, el Acuerdo contiene disposiciones
especficas sobre transporte martimo y areo nicamente. Ambos pases se
otorgaron recprocamente el libre acceso de las empresas navieras nacionales a
todas las cargas de su comercio exterior. Tambin se negoci una mayor apertura
en el transporte areo, pero con una limitacin . En cuanto a otros servicios,
slo se encomend a la Comisin Administradora la bsqueda y propuesta de
mecanismos para facilitar la apertura recproca en la prestacin de servicios,
tomando en cuenta las negociaciones de la Ronda Uruguay sobre la materia. Por
ltimo, cn materia de inversiones extranjeras, los capitales dc cada pas recibirn
el mejor tratamiento contemplado en sus respectivas legislaciones de inversin
extranjera. En otras palabras, ambos pases se conceden mutuamente un trato de
nacion ms favorecida, no pudiendo otorgar beneficios mayores a terceros pases.
Las compras gubernamentales, las normas tcnicas y las barreras sanitarias
pueden tambin usarse como restricciones al comercio, por lo que deben ser
tratadas en un acuerdo de libre comercio. No quedaron especificadas normas
sobre compras gubernamentales, pero se encarg a la Comisin Administradora
la elaboracin, en el curso del primer ao de vigencia del Acuerdo, de las
disposiciones que regularn estas compras, considerando los criterios del GATT.
Esta misma Comisin deber analizar las normas tcnicas, industriales,
comerciales, de salud pblica y de seguridad de cada pas, y luego recomendar
acciones para evitar que constituyan barreras al comercio.
Las normas para el comercio recproco estn constituidas bsicamente por
la regla de origen, las disposiciones sobre prcticas desleales, promocin de
21 Las uvas quedaron sometidas a un calendario de desgravacin distinto, que rige durante la mayor
parte del abo, pero totalmente excluidas del acuerdo durante seis semanas de cada afio.
22 Referente a los vuelos desde las ciudades capitales.
266 RAUL E. SAEZ
exportaciones y polticas de precios, y la clusula de salvaguardia. La regla de
origen general para el Acuerdo es la definida en la Resolucin 78 de ALADI,
quedando exceptuados nicamente los vehculos (buses, camiones, camionetas y
automviles) para los cuales se permite un porcentaje mximo de insumos
importados de pases no miembros de este Acuerdo de 68%, superior al 50% de
la regla de ALADI para bienes ensamblados. Este porcentaje puede ser an
mayor (84%) en el caso de los automviles, pero se impuso una restriccin al
nmero de automviles que se pueden intercambiar con este menor contenido
nacional.
La clusula de salvaguardia del Acuerdo permite suspender
transitoriamente, previo aviso a la contraparte, los compromisos del acuerdo en
base a la Resolucin 70 de ALADI, pero bajo ciertas limitaciones. Si al aplicarse
las medidas de salvaguardia se invocan desequilibrios en la balanza de pagos,
tendrn un plazo de un afro y no podrn ser discriminatorias (entre pases de
origen de las importaciones) ni selectivas, debiendo aplicarse sobretasas a todos
los bienes importados. Si las medidas se justifican porque la importacin de uno o
ms productos beneficiados con desgravacin arancelaria est causando un dario
significativo a la produccin interna de bienes similares o competitivos, tambin
tienen un plazo de un ano y no pueden ser discriminatorias. En ambos casos, las
medidas pueden renovarse por un ano, previo estudio conjunto de los
fundamentos invocados en su aplicacin.
El dumping y otras prcticas desleales de comercio, los subsidios a la
exportacin y otros subsidios de efecto equivalente quedan prohibidos. De surgir
alguna de estas situaciones, el pas afectado puede recurrir a las medidas
contempladas en su legislacin sobre la materia, procurando seguir los criterios y
procedimientos acordados en el GATT. Un aspecto novedoso lo constituye el
reconocimiento que las polticas de precios pblicos, entendidos como de
empresas pblicas, pueden tener efectos distorsionadores sobre cl comercio
bilateral. Es decir, se reconoce que una poltica de carcter general, como podra
ser la venta de un insumo bsico de la produccin en muchos sectores a un precio
tal que constituye un subsidio, afecta la competitividad internacional. Este tipo de
situaciones sern examinadas por la Comisin Administradora del Acuerdo.
Respecto del uso de instrumentos de promocin de exportaciones en el
comercio recproco, el Acuerdo no hace ninguna mencin a ellos, aparte de los
subsidios, a pesar que el uso de regmenes de dmwback u otros que suspenden el
pago de aranceles a los insumos incorporados en la produccin de exportacion;;
no son compatibles con el intercambio dentro de una zona de libre comercro .
Estos mecanismos de incentivos a las exportaciones deben ser eliminados cuando
stas tienen por destino otro pafs miembro de un acuerdo de libre comercio.
23 Existen dos motivos por los cuales las cxportacioncs dentro de un rea de libre comercio no
deben beneficiarse de este tipo de qfmcncs. En primer lugar, porque se estaran negando los
beneficios del acuerdo a los productores de insumos de los otros pases miembros. En segundo
lugar, porque los productores de bienes competitivos con esas cqxxtaciones en el pas socio de
destino no pueden beneficiarse de la misma rcducan de aranceles a los insumos porque venden
en su propio mercado.
CHILE Y AMERICA LATINA: APERTURA Y ACUERDOS BILATERALES 267
El resto de las disposiciones del Acuerdo tienen que ver con los
mecanismos de solucin de controversias, la administracin del mismo, la que
est a cargo de una Comisin Administradora, y otros objetivos menores del
Tratado de Libre Comercio.
B. Otros acuerdos de complementacin econmica
En febrero de 1985 Chile y Uruguay suscribieron un ACE. El programa de
desgravacin consiste en el otorgamiento de preferencias arancelarias, en general
de 100% respecto del arancel a terceros pases, nicamente para los productos
que se negociaron. En materia de restricciones no arancelarias, los dos pases se
comprometieron a no aplicar a los productos negociados medidas adicionales a
las declaradas en el acuerdo. El ACE conticnc adems normas sobre
preservacin, renegociacin y retiro de las preferencias, rgimen de origen,
clusulas de salvaguardia y administracin del acuerdo.
En agosto de 1991 Chile y Argentina suscribieron un ACE que cubre una
serie de materias como preferencias arancelarias, normas de acceso a los
mercados y prcticas leales de competencia, complementacin econmica e
integracin fsica. Adems varios protocolos adicionales complementan diversas
disposiciones del acuerdo mismo.
El programa de liberacin consiste en la incorporacin de las preferencias
arancelarias contenidas en el AAP N* 26 y en tres AAP de Naturaleza
Comercia12L. Por tanto, al entrar en vigencia cl ACE no hubo ninguna reduccin
de aranceles para el comercio recproco. Sin embargo, durante el ao 1992 deben
efectuarse negociaciones para ampliar los mrgenes de preferencia e incorporar
otras mercaderas. En cuanto a las barreras para-arancelarias, stas quedaron
identificadas en un protocolo adicional, con el compromiso de no aplicar nuevas
restricciones de este tipo.
El acuerdo sefiala tambin que se buscar eliminar gradualmente las
normas administrativas (prohibiciones, licencias previas, permisos de
importacin) que restringen el acceso a los mercados. Con respecto a barreras
tcnicas al comercio, debern dctinirse los mecanismos por los cuales se facilitar
el comercio recproco de productos sujetos a normas zoo y titosanitarias,
bromatolgicas, de metrologia y otros aspectos tcnicos.
Con respecto a subsidios y dumping, el acuerdo indica que cada pas
afectado podr aplicar las medidas que su legislacin interna prev para estos
casos. Tambin se seala el principio de seguir los criterios y procedimientos del
GATT y sus Cdigos.
En el acuerdo se plantea adems una scric dc acciones de complementacin
econmica en diversas reas (estmulo a inversiones recprocas, promocin y
facilitacin de la prestacin de servicios, complementacin y coordinacin a nivel
24 Vhse Mizala (Wl) para un anlisis del contenido del AAP NQ 26
268 RAUL E. SAEZ
sectorial, fortalecimiento de las comunicaciones y fluidez de trnsito entre los dos
pases), pero en estas &reas no se propone nada concreto ni se definen acciones
especficas ni plazos para avanzar.
Los reglamentos bilaterales para el transito de productos vegetales y de
animales y productos pecuarios tambin se incorporan como protocolos
adicionales al Acuerdo. El primero se encuentra como Protocolo N* 1 y cl
segundo an estri siendo negociado. Cabe destacar que aunque el trnsito de
productos argentinos por territorio chileno, y viceversa, estaba autorizado con
anterioridad por el Tratado de Montevideo de 1980, se reconoce cn el ACE que
este transito puede tener efectos negativos sobre el comercio del pas por el cual
transitan los productos por el mayor uso al cual se somete la infraestructura
caminera y portuaria. En particular, puede afectar la competitividad de las
exportaciones chilenas. El artculo 19 del Acuerdo determina que deben
realizarse estudios de factibilidad destinados a establecer los efectos de la
utilizacin de la infraestructura y las condiciones de acceso a sta considerando
los efectos sobre el comercio con terceros y la eficiencia y costos de operacin de
los puertos.
Otros protocolos adicionales al ACE contienen las normas para el
suministro de gas natural proveniente de la Cuenca de Neuqun (Protocolo
Np 2), las disposiciones sobre cooperacin e integracin en el sector minero
(Protocolo N* 3), y las medidas que tienden a desregular el transporte terrestre
entre Chile y Argentina (Protocolo N* 4). Adems, como complemento a este
Acuerdo, los dos pases suscribieron un Tratado sobre Promocin y Proteccin
Recfproca de Inversiones, el cual contiene normas, garantas y protecciones para
la inversin extranjera recproca en materias tales como trato nacional,
expropiacin y nacionalizacin, repatriacin del capital y utilidades, acceso al
mercado cambiario, solucin de controversias entre los Estados y entre un
inversionista de uno de los pases y el Estado receptor de la inversin.
2. OTROS ACUERDOS BILATERALES EN LA REGION
En los ltimos dos aos otras acciones de carcter bilateral se han iniciado
con diversos pases de Amrica Latina como Bolivia, Colombia, Costa Rica,
Ecuador y Uruguay. El proceso, normalmente, ha consistido en la firma de
acuerdos marco para encauzar las relaciones econmicas bilaterales.
El acuerdo marco con Colombia es cl que podra tcncr un mayor alcance
en el mediano plazo puesto que una de las labores del Consejo Bilateral, creado
por el acuerdo, es la celebracin de consultas en la perspectiva de negociar un
acuerdo de libre comercio. Este Consejo tambin tiene por tarea la
identificacin, para su posterior levantamiento, de las barreras que restringen el
comercio, las inversiones y la prestacin de servicios entre los dos pases.
Actualmente se estaran haciendo consultas y estudios para un posible acuerdo
dc libre comercio entre Chile y Colombia.
CHILE Y AMERICA LATINA: APIXIURA Y ACUERDOS BILATERALES 269
IV. LOS ACUERDOS BILATERALES EN LA REGION Y LA
POLITICA DE COMERCIO EXTERIOR DE CHILE
A partir de 1974 la poltica comercial de Chile consisti nicamente en la
apertura unilateral a travs de la reduccin de aranceles y la eliminacin de las
barreras para-arancelarias. Actualmente, el arancel a las importaciones es
uniforme con una tasa ad valorem de ll%, con la excepcin de los productos
agrcolas sujetos a banda de precio y las sobretasas transitorias aplicadas por
situaciones de competencia desleal. Adems no existen barreras no arancelarias
aplicadas a bienes sin uso. A partir de 1990, adems de mantener la apertura de
la economa y reducir unilateralmente los aranceles en junio de 1991, se toman
una serie de iniciativas de carcter bilateral. Estas incluyen la decisin de
negociar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos y, como se vio en la
seccin anterior, varios acuerdos con pases de Amrica Latina.
El objetivo de esta seccin es abrir la discusin sobre algunos elementos
que deben guiar la estrategia comercial hacia Amrica Latina, exclusivamente
desde el punto de vista de sus efectos econmicos. Tres tipos de temas,
relacionados entre s, nos preocupan. En primer lugar, qu signitica para una
economa abierta, con una poltica arancelaria basada en un arancel parejo, el
negociar acuerdos bilaterales. En segundo lugar, qu elementos deben
considerarse en la eleccin de un socio para un acuerdo de integracin, en
particular si se trata de pases latinoamericanos. En tercer lugar, serialar
eventuales alternativas e incompatibilidades entre acuerdos con pases de
Amrica Latina y acuerdos con pases de fuera de la regin.
La opcin de Chile en los aos noventa no est entre abrirse
unilateralmente y abrirse bilateralmente a travs de un acuerdo de integracin.
Esta discusin era relevante cn los aos sesenta, pero actualmente la economa
chilena es una economa abierta y no se descarta que se tomen nuevas decisiones
que profundicen la apertura unilateral. Los acuerdos de integracin no deben
plantearse como sustitutos de la apertura unilateral; la discusin de fondo cs si
debe (y puede) o no complementarse la apertura unilateral con acuerdos de
integracin, bilaterales o regionales.
Dado que el proceso de apertura unilateral SC inici hace casi dos dcadas y
que la poltica arancelaria se ha mantenido estable en los ltimos aos, la
reasignacin de recursos y ajuste estructural que provoca la apertura ya
ocurrieron. Por tanto, los beneficios adicionales que puedan obtenerse de nuevas
reducciones unilaterales de aranceles no seran considerables desde ese punto de
vista. Las aperturas discriminatorias tambin generan efectos reasignadores al
cambiar los precios relativos, pero tienen caractersticas distintas a las de una
apertura unilateral. Nos referimos esencialmente a los efectos dc creacin y
desviacin de comercio, pero tambin, en el caso especfico de Chile, al
establecimiento de aranceles diferenciados.
Considerando el alto valor del comercio internacional de Chile (en relacin
al PGB) y el bajo nivel del arancel, la probabilidad de desviacin de comercio en
un acuerdo bilateral es relativamente baja. Sin embargo, tambin lo es la de
270 RAIL E. SAEZ
creacin de comercio por el lado de las importaciones. L.a inexistencia de
barreras para-arancelarias en Chile refuerza esto ltimo.
La suscripcin de acuerdos bilaterales de integracin implica que un mismo
producto tendr un arancel distinto dependiendo del pas de origen. El arancel
nominal deja de ser uniforme. La relacin entre el grado de diferenciacin en el
arancel nominal y el nmero de acuerdos tiene la forma de una U invertida. A
medida que aumentan los acuerdos bilaterales con distintos pases, cl grado de
diferenciacin aumenta, pero slo hasta cierto punto, puesto que al seguir
incrementndose el nmero de acuerdos se aproxima a la situacin de libre
comercio con todo el mundo. Al pasarse a una situacin con aranceles
diferenciados se afecta la proteccin efectiva de los distintos sectores y, por tanto,
tambin la asignacin de recursos2s. Una estrategia que privilegie los acuerdos
con los mayores socios comerciales minimizar la dispersin de las tasas dc
proteccin efectiva.
Una fuente de disminucin en la proteccin efectiva de algunos sectores en
acuerdos bilaterales se origina en el hecho que, incluso en los de libre comercio,
algunos insumos quedan excluidos de la desgravacin arancelaria pero no as el
bien final. Un efecto similar pucdc darse cuando existen insumos intermedios
diferenciados. El productor de un bien final que utiliza insumos intermedios
originarios de terceros pases, que no son sustitutos perfectos de los que exporta
el pas socio en un acuerdo, enfrentar una disminucin en su proteccin efectiva
al no poder compensar la reduccin en el arancel del bien que produce, con la de
los insumos. En el fondo, esta no es ms que otra forma en la que se da la
desviacin de comercio.
La teora de las uniones aduaneras predice que, dado un volumen de
comercio internacional, la probabilidad que un acuerdo de integracin sea
beneficioso est directamente relacionada con la proporcin que representa el
potencial socio en el comercio exterior (Lipscy, 1960). En este argumento est
implcito el supuesto que en un acuerdo bilateral slo habra desviacibn de
comercio y, por tanto, sta se minimiza si ya existe una signiticativa proporcin
del comercio con el otro pas.
Todos los argumentos anteriores apuntan a que el candidato para un
acuerdo bilateral tiene que ser un socio comercial importante, principalmente
como origen de las importaciones; sin embargo, Chile no tiene un socio
claramente dominantel. Los cuatro principales mercados de destino de las
exportaciones, la CEE, Japn, EE.UU. y MERCOSUR, representaron en 1991 el
31,8%, 18,2%, 17,6% y 8,5% de los envos totales, respectivamente. Por el lado de
las importaciones tambin se observa una diversificacin de los pases de origen.
Los cuatro ms importantes, EE.UU., la CEE, MERCOSUR y Japn
25 Sin embargo, dado que el nivel de los arancclcs cs bajo, la dispersin de las tasas de proteccin
efectiva no ser muy grande.
26 Esta es una diferencia importante con Mcxico, por ejemplo. En 1990, el 73% de las exportaciones
y el 71% de las importaciones de este pas tuvieron como destino y origen, respectivamente. a
Estados Unids (FMI, 1991).
CHILE Y AMERICA LATINA: APERTURA Y ACUERDOS BILATERAI .IiS 271
representaron en el mismo ao el 20,6%, 18,3%, 17,3% y 8,4% del total,
respectivamente. Slo en base a esto no puede determinarse un candidato obvio
para un acuerdo bilateral.
No obstante, un acuerdo bilateral puede tener beneficios que no se obtienen
con la apertura unilateral. Esto fue planteado y desarrollado hace ms dc una
dcada por Wonnacott y Wonnacott (1981)27. Mencionaremos dos efectos de un
acuerdo bilateral discutidos en ese trabajo: el acceso a un mercado y la
incorporacin de costos de transporte diferenciados.
A diferencia de la apertura unilateral, un acuerdo bilateral puede permitir o
mejorar el acceso al mercado del pas socio al eliminarse las barreras
para-arancelarias y arancelarias. El acceso privilegiado a un mercado grande,
protegido de otros competidores, resulta en un mejoramiento de los trminos de
intercambio. Esto se vuelve cada vez ms importanle al perder importancia el
segundo tipo de barreras y hacerse ms evidentes las primeras. Como se destaca
en la literatura ms reciente sobre bilateralismo, los acuerdos de este tipo
aseguran un acceso ms estable al otro mercado en un perodo en que se ha
hecho ms comn el recurso a barreras al comercio en la denominada zona gris
del GATT, a la imposicin de medidas antidumping y derechos compensatorios, y
al establecimiento de normas tcnicas con un claro propsito proteccionista.
La existencia de costos de transporte diferentes hacia distintos mercados
hace que ciertos bienes puedan exportarse nicamente a pases geogrficamente
cercanos, en cambio otros a todos los mercados. Esto implica que para ciertos
bienes habr comercio slo con algunos pases. En tal caso, una eliminacin
recproca de aranceles con el o los pases con los que se comercia en esos bienes
ser preferible a la apertura unilatera12*.
De lo anterior se deduce que debieran escogerse socios de gran tamao y
geogrficamente cercanos. El tamao del mercado hace ms atractivo negociar
acuerdos con EE.UU., Japn o la CEE que con pases de Amrica Latina, dado
que existira un mayor potencial de crecimiento de las exportaciones. Adems, en
la medida que los pases de Amrica Latina han ido reduciendo sus barreras al
comercio, el argumento de mejor acceso al mercado ha perdido alguna fuerza
como motivacibn para estos acuerdos, excepto cn cl caso de Brasil en que
adems se combina con un mercado de tamao significativo.
Por otro lado, los menores costos de transporte hacen ms favorables los
acuerdos con pases geogrficamente cercanos. En la primera seccin de este
trabajo se destac la importancia que han adquirido los pases limtrofes como
mercados para las exportaciones manufactureras, si bien pueden haber elementos
de transitoriedad. A pesar de ello, este hecho refleja que estos mercados son una
opcin para la diversificacin de las exportaciones hacia ese tipo de bienes29.
27 Vase tambin Dombusch (lY89).
28 Lo que ocurre es que el problema se hace equivalente al caso de slo dos economas, en que el
ptimo es el libre comercio entre ellas. Vase Wonnacoll y Wonnacott (1381).
29 En esto, nuevamente, Mxico tena una opcin clara: un vecino con un mercado de gran tamao.
272 RAUL E. SAEZ
El anlisis dc los acuerdos de integracin con Amrica Latina debe
incorporar otros aspectos, tales como las polticas econmicas en general, y de
comercio exterior en particular, aplicadas por los paises de la regin, las
condiciones macroeconmicas prevalecientes y la evolucin de los bloques
comerciales. Tambin debe discutirse el tipo de acuerdos que puede negociarse.
Una caracterstica de Amrica Latina en la ltima dcada es la inestabilidad
macroeconmica, cuyas causas no corresponde discutir aqu. Sin embargo, esta
inestabilidad tiene dos efectos negativos sobre las perspectivas de acuerdos de
integracin. El primero resulta de las altas tasas de inflacin y la inestabilidad
cambiaria. Las fuertes fluctuaciones que ellas provocan en los precios relativos y
en la competitividad de los sectores transables atentan contra el desarrollo del
comercio intralatinoamericano y su expansin por medio de acuerdos de
desgravacin arancelaria. El segundo se asocia con la necesidad de recurrir
frecuentemente a polfticas de estabilizacin que contraen la demanda agregada.
Ello lleva a variabilidad en las exportaciones de los socios comerciales y a que los
sectores internos afectados por la recesin coloquen sus excedentes en los
mercados vecinos, de ms fcil acceso, a precios que daan la produccin local.
Adems las exportaciones de los socios se ven afectadas por aumentos de
aranceles e imposicibn de restricciones para-arancelarias por motivos de balanza
de pagos y recaudacin fiscal.
La compatibilidad de polticas de estmulo a nivel sectorial y de toda la
economa es otro elemento a incorporar en la evaluacin de un posible acuerdo.
Si bien estas pueden tener efectos distorsionadores del comercio
independientemente de la existencia de un acuerdo, la liberalizacin del
comercio recproco puede hacerlas ms evidentes. Las consecuencias pueden ser
la activacin frecuente de los mecanismos de defensa ante la competencia desleal
y la emergencia de presiones sectoriales para un aumento de la proteccin. Entre
las polticas que tienen efectos sobre la competitividad cabe mencionar las de
precios y tariticacin de las empresas pblicas, en particular cuando producen
insumos bsicos (combustibles, electricidad, etcS.
Las consecuencias para ciertas polfticas sectoriales de Chile de los acuerdos
de integracin tambin deben ser consideradas. Por ejemplo, para mantener la
coherencia de una poltica de bandas de precio los productos que se benefician
de sta debieran excluirse de los programas de desgravacin arancelaria. Ello
dificulta las negociaciones con pases que tienen ventajas comparativas en esos
mismos productos.
Las negociaciones bilaterales con pases de Amrica Latina han tendido a
centrarse en los Acuerdos de Alcance Parcial, en los que se otorgan preferencias
slo a bienes seleccionados. Tal como lo sealan Wonnacott y Lutz (1989), la
dinmica de estas negociaciones de listas selectivas de productos lleva a que el
30 Como se vio antes, en el acuerdo de libre comercio entre Chile y M&co se reconoci
explcitamente la impatancia de estas polticas. Recientemente en la prensa han aparecido
informaciones que dan cuenta de la disconformidad de los empresarios argentinos por la
dtferencias en Ics costas de la energia entre Argentina y Brasd.
CIIILE Y AMERICA LATINA: APERTURA Y ACUERDOS BILATERALES 213
resultado sea solamente desviacin de comercio. Las preferencias tienden a
otorgarse nicamente para aquellos bienes que se importan de terceros pases
sin produccin interna significativa y tienden a rechazarse cuando sta existe
3Y
.
Adems, el rechazar preferencias y hacer fracasar las negociaciones no tiene
ningn costo, no habiendo entonces incentivos para liberalizar el comercio por
este mecanismo.
Por ello y por el efecto que tienen las excepciones discutido anteriormente,
es del todo deseable que las negociaciones bilaterales evolucionen hacia acuerdos
que abarquen un nmero signilicativo de bienes, en los que la desgravacin sca
generalizada. iDebieran estos acuerdos tener como objetivo la formacin de
areas de libre comercio o de uniones aduaneras? Si bien los recientes procesos de
liberalizacin, descritos en una seccin anterior, han reducido el promedio de los
aranceles a niveles similares al vigente en Chile, la existencia de estructuras
arancelarias diferenciadas dificulta la posibilidad de negociar un arancel externo
comn. Pero en trminos ms generales, mientras los procesos y los niveles de
apertura no estn consolidados, los acuerdos de libre comercio tienen la ventaja
que permiten la mantencin de una poltica comercial independiente.
Una alternativa que puede usarse como primer paso para negociaciones
ms amplias, en trminos de cobertura de bicncs, son los acuerdos scctorialcs. En
este caso, los ganadores y perdedores se encuentran en un mismo sector en lugar
de sectores diferentes (Schott, 1989), lo cual puede hacer ms fcil una
negociacin. El sector que tiene que reducir su proteccin es tambin el que se
beneficiar con la apertura (Schott, 1989).
An es prematuro alirmar que en Amrica Latina se estn formando
bloques comerciales o que la regin misma se vaya a constituir en un bloque.
Mxico tom la opcin de pertenecer al bloque de Amrica del Norte, lo cual es
razonable si se considera que su comercio con otras regiones del mundo
representa slo un 25% del total. La reactivacin del Pacto Andino y la creacin
del MERCOSUR haran presumir la formacin de dos bloques en Amrica del
Sur, pero an es prematuro adelantar una conclusin al respecto.
En todo caso, la evolucin del MERCOSUR tiene ms trascendencia para
Chile puesto que Argentina y Brasil son los socios comerciales ms importantes
en Amrica Latina y los mercados ms grandes en Amrica del Sur. Un posible
efecto de su formacin ser una desviacin de comercio en contra de Chile, que
podra afectar a las exportaciones no cobreJ2. Esto se ver agravado cuando el
MERCOSUR reduzca a 50% del arancel externo comn todas las preferencias
superiores otorgadas a terceros pases miembros de ALADI. Esto implica que se
debe disear una estrategia para las relaciones econmicas con esta agrupacin.
Despus de la suscripcin del acuerdo de libre comercio con Mxico, el
nfasis en la discusin sobre contratos de integracin se ha puesto en un eventual
tratado de libre comercio con Estados Unidos, si bien simultneamente
continuaron las negociaciones y se lleg a un acuerdo con Venezuela y se ha
31 En ocasiones, incluso se suspende la preferencia cuando aparece produccin interna.
32 Vase el trabajo de Mizala en este libro para una discusin de este tema.
274 RAUL E. SAEZ
anunciado el estudio de un posible convenio del mismo tipo con Colombia. iQu
implicancias ticne el preferir un acuerdo con EE.UU.?
El primer punto es que un tratado de libre comercio con EE.UU. puede
tener dos complicaciones institucionales para las relaciones econmicas dc Chile
con Amrica Latina. La primera cs que cl Tratado dc ALADI tiene una clusula
de nacin ms favorecida para acuerdos no previstos en ese tratado: segn el
artculo 44 toda concesin se hace extensiva al resto de los miembros de la
Asociacin. Lo que ocurra en el caso de Mxico ser un precedente para Chile,
pero debe considerarse que un eventual retiro de ALADT tendra mayores costos
para Chile que para Mxico. Slo el 2,4% de las exportaciones mexicanas tiene
como destino los pases de ALADI (CEPAL, 1991b), en comparacin con 13,7%
para Chile. Adems, las preferencias ALADI tienen una importancia significativa
en las exportaciones chilenas a Argentina y Brasi13. La segunda se relaciona con
la clusula de adhesin al MERCOSUR que se seal en una seccin anterior y
que permite la incorporacin de Chile cn cualquier momento mientras no
pertenezca a otra agrupacin de integracin econmica.
En la discusin pblica de acuerdos con pases de Amrica Latina, en
particular con Argentina, se destaca los costos de ajuste que significara para
ciertos scctorcs un acuerdo de integracin, a pesar de que no se han hechos
estudios recientes sobre el tema, al menos para el sector manufacturero. En el
caso de Argentina, se reitera el temor respecto del futuro de la agricultura
dedicada a los denominados cultivos tradicionalcs (i.e., cereales). Sin embargo,
Estados Unidos tiene ventajas comparativas en los mismos cereales que
Argentina.
Contrariamcntc a lo que se expresa comnmente, un acuerdo de
integracin debiera hacerse entre economas similares ms que entre economas
dismiles o complementarias. Si la complementariedad se define en trminos de
las estructuras productivas bajo proteccin, la teora predice que mientras ms
similares sean stas, mayores sern los beneticios de un acuerdo de integracin
(Lipsey, 1960; Michacly, 1977, cap. 6). Esto se explica porque en estos casos
mayores sern los efectos reasignadores de recursos que genera el acuerdo al
expandirse en cada pas la produccin de los bienes en que es relativamente ms
eficiente y contraerse la de los bienes, en que es relativamente ms ineticiente. El
potencial para creacin dc comercio cs mayor.
Curiosamente, en las discusiones pblicas se enfatiza la complementariedad
de las economas como un elemento en favor de la integracin. Ello se explica
porque si las estructuras productivas de las economas son distintas entre s habr
muy pocos sectores perdedores con la integracin. Por tanto, la economa poltica
de la integracin es ms fcil que cuando existe similitud en las estructuras
productivas.
Dada la poltica comercial seguida por Chile en los ltimos veinte aos, el
patrn de especializacin rcsultantc rctlcja las ventajas comparativas respecto de
33 Vase Mirala (1990) y (1991).
CHILE Y AMERICA LATINA: APERTURA Y ACUERDOS BILATERALES 275
los pases desarrollados. Por tanto, un acuerdo con EE.UU. podra significar
menores efectos reasignadores que contratos con pases de America Latina. Pero
tambin que las ganancias potenciales del libre comercio con ese pas no pueden
ser exageradas.
En la primera seccin de este trabajo se vio que las exportaciones
clasificadas aqu como otros productos industriales explican el alto crecimiento
de las exportaciones hacia pases vecinos en los llirnos aos. De hecho, tal como
se observa en el cuadro 4 del artculo de Campero y Escobar en este libro, los
paises de ALADI representan el principal mercado de las exportaciones de otros
productos industriales con una participacin del 38,3%. En 1986 estas
exportaciones a EE.UU. y ALADI tenan un monto similar (USS 47,5 millones y
US% 55,3 millones, respectivamente); sin embargo en 1991 las exportaciones de
este tipo con destino a Estados Unidos fueron iguales a la mitad de las que
tuvieron como destino los pases de ALADI (US$ 165,2 millones y US$ 343,7
millones, respectivamente). Las razones para estas diferencias en la expansin de
estas exportaciones requieren de mayor investigacin, pero en una estrategia de
diversificacin de las exportaciones este hecho debe ser evaluado en la eleccin
de socios para acuerdos bilaterales. Cabe sealar, eso s, que cs probable que en
el crecimiento de estas exportaciones hacia EE.UU. tengan relativamente mayor
importancia factores permanentes que en la expansin hacia Latinoamrica
debido a la mayor estabilidad del mercado norteamericano y del tipo de cambio
real bilateral.
V. CONCLUSIONES
Amrica Latina no ha estado ausente del renovado inters en los acuerdos
de integracin econmica que se da en todo el mundo. Adems de la reactivacin
de antiguos grupos subregionales se observa la creacin de nuevas agrupaciones,
un activo bilateralismo e incluso Estados Unidos ha propuesto la formacin de un
rea de libre comercio cn las Amricas. En agosto de 1992 concluyeron las
negociaciones para un tratado de libre comercio entre Mxico, Canad y Estados
Unidos. Sin embargo, una diferencia importante con los aos sesenta, Cpoca en la
cual tambien hubo un alto inters en la integracin econmica, es que ahora
ocurre simultneamente con procesos de apertura comercial unilateral en casi la
totalidad de los pases dc la regin. Esto significa que el contexto en el cual se
dar el comercio de Chile con Amrica Latina en los aos noventa ser distinto
del que prevaleci en dcadas anteriores.
Si bien Chile no se ha incorporado a algn esquema de integraci6n
subregional, en los ltimos dos aos SC han negociado varios acuerdos bilaterales
con distintos objetivos en trminos de liberalizacin comercial recproca. ES as
como se suscribi un acuerdo de libre comercio con Mxico y se negoci otro con
Venezuela. El ACE firmado con Argentina enfatiza aspectos distintos de la
desgravacin arancelaria, pero que tambin influyen en el comercio bilateral, en
276 RAUL E. SAEZ
particular entre dos pases limtrofes. Otros acuerdos han tenido como propsito
darle un marco a las relaciones econmicas bilaterales.
Por otro lado, a partir de 1990 se observa un fuerte crecimiento de las
exportaciones a los pases de ALADI, particularmente a Argentina, Bolivia y
Per. Un aspecto interesante de esta expansin es que sta SC explica por
exportaciones de bienes manufacturados, tanto basados en el procesamiento de
recursos naturales como otros bienes industriales (metalmecnicos, qumicos y
textiles). Este dinamismo se debe a factores permanentes y transitorios, no siendo
posible an determinar cules predominan. Sin embargo, es destacable que el
crecimiento de las exportaciones manufacturadas sea mayor hacia los mercados
latinoamericanos que hacia el resto del mundo.
Chile no tiene un socio comercial que sca un candidato obvio para un
acuerdo de integracin. Las opciones que se escojan deben buscar minimizar los
efectos negativos de la desviacin de comercio y maximizar los potenciales
beneficios de los acuerdos bilaterales, como el que puede ser un mecanismo para
obtener un acceso privilegiado y estable a otro mercado. En tal caso, los
mercados de mayor tamao son los que debiera preferirse; no obstante, la
cercana geogrfica de algunos mercados permite exportar a stos ciertos bienes
que por costos de transporte no son competitivos en otros. Ambos elementos son
relevantes en una estrategia comercial que busca diversificar las exportaciones.
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