RODRIGUES, F., HOEFLICH, V.A. Reviso sobre Poltica Florestal.

Curitiba: UFPR - Programa de Ps-graduao em Engenharia,

Florestal, 2009. (mimeografado)


Reviso sobre Poltica Florestal (verso preliminar)
Fernanda Rodrigues
1

Vitor Afonso Hoeflich
2

1.0 - Conceituao
A conceituao de poltica florestal de acordo com Mantel citado por Worell (1970)
3

compreende todas as medidas que tratam, promovem e regulamentam os recursos
florestais no interesse pblico. J Cubbage et al. (1993)
4
dizem que poltica florestal
pode ser considerada um curso definido de ao ou inao seguido por um indivduo ou
um grupo tendo relao com o uso dos recursos florestais. Polticas florestais guiam
como as florestas sero usadas, geralmente para alcanar algum objetivo, declarado ou
implcito. Polticas tambm determinam quem vai ser beneficiar com o uso das florestas
e quem vai arcar com os custos associados com o manejo e uso das florestas.
No h apenas uma poltica florestal no pas, e sim um leque de polticas que so
interrelacionadas, sobrepostas e que mudam com o tempo. Uma das razes de ser ter
uma poltica florestal que se tendo, a tomada de decises fica mais fcil, e at pode
eliminar o processo de tomada de deciso. Mas toda poltica um resultado de decises.
Segundo Boulding, qualquer estudo de poltica deve contemplar trs coisas: i) o que ns
queremos (os fins), ii) como ns vamos atingi-los (os meios), iii) quem somos ns. O
processo de formulao poltica engloba a preparao de uma sistemtica base de um
curso que a sociedade concorda em seguir. Toma lugar na legislao e agncias
administrativas, mas tambm em regras e comits de resoluo de todo o tipo de
organizao. A formulao de poltica sempre um processo de evoluo de algum
estado existente. Criticando o estado atual e demando algumas mudanas ou propondo e
promovendo a adoo de alguma mudana especfica (WORRELL, 1970).

1
Mestranda em Economia e Poltica Florestal da Universidade Federal do Paran.
2
Professor titular da rea de economia e poltica florestal da Universidade Federal do Paran.
3
WORRELL, A. C. Principles of forest policy. Mc.Graw -Book Company: New York, 1970.
4
CUBBAGE, F.W; O'LAUGHLIN, J; BULLOCK III, C.S. Forest resource policy. IE-WILEY:1993.
Merlo e Paveri (1997) citado por Hoeflich et al. (2007)
5
destacam que o termo
formao mais amplo que o de formulao, pois o ltimo est limitado preparao
de declaraes sistemticas de princpios nas legislaturas, agncias administrativas e
vrios tipos de comits. Em contrapartida, a formao das polticas compreende,
conforme WORREL (1970), as coisas que passam na sociedade antes da formulao.
As etapas do processo de formulao de uma poltica so apresentadas na figura a
seguir:
Figura 1 Etapas do processo de formulao de poltica
FORMULAO DE POLTICAS

Anlise do problema

Estabelecimento de objetivos e
metas

Definio dos cursos de ao





INSTRUMENTOS DE POLTICA


Implementao

Monitoramento dos resultados







R

E

V

I

S



O














A

V

A

L

I

A





O
Fonte: Merlo & Paveri (1997), Noni (2004) citado por Hoeflich et al. (2007).
Schmithsen (2005) citado por Hoeflich et al. (2007) enfatiza que a anlise das polticas
pblicas descreve os contedos indicados por Parson (1997) e os explica em relao ao

5
HOEFLICH, V.A.; SILVA, J.A.; Santos, A.J. Poltica florestal: princpios e instrumentos (recurso eletrnico). Dados
Eletrnicos. Colombo: Embrapa Florestas, 2007. CD-ROM - Documentos Embrapa Florestas, ISSN 1679-2599

entorno institucional, o sistema de governo e, devido sua influncia atravs dos
processos polticos, a poltica. Conclui o autor que as polticas e leis so importantes
porqu:
- dirigem as intervenes de um governo;
- influem nos mercados e nas transaes comerciais;
- determinam as decises imediatas dos consumidores, e
- produzem efeitos acentuados no comportamento dos usurios das terras e os
que so encarregados de seu ordenamento.
Ainda segundo o mesmo autor, em um estado de direito, as polticas pblicas se
baseiam nas competncias do Estado fundamentadas na constituio e se determinam
mediante leis, regulamentos, normas e outras decises das autoridades pblicas. As
combinaes das polticas em nvel nacional ou local modificam-se com o tempo, em
funo de fatores impulsores como o aparecimento de novas necessidades econmicas
ou demandas polticas ou outros valores sociais. As maneiras em que so combinadas
determinadas polticas e leis dependem, entre outros fatores:
- do nvel de desenvolvimento socioeconmico;
- das demandas por bens e servios;
- dos valores culturais predominantes;
- das dimenses da superfcie florestal e o grau de biodiversidade que contm;
- da produtividade e da fragilidade dos ecossistemas, e
- do estabelecimento de uma estrutura para fomentar o desenvolvimento que
proporcione meios de subsistncia e bem estar, por exemplo, mediante polticas
em matrias tecnolgicas, ambiental ou educacional.
2.0 - Instrumentos de Poltica
Quanto classificao, Schmithsen citado por Hoeflich et al., 2007) afirma que
possvel classificar os instrumentos de polticas de acordo com sua finalidade em
relao s esferas de regulamentao pblica, a interveno no mercado, a facilitao do
mercado e a persuaso e informao, conforme apresentado no Quadro 2.





Quadro 2 - Classificao dos instrumentos de poltica
Instrumentos de poltica Exemplificao de instrumentos
1. Instrumentos jurdicos e reguladores a) direitos de propriedade e outras definies e atribuies
decorrentes da constituies e das leis;
b)Convenes internacionais juridicamente vinculantes;
c) regulao mediante leis: padres e licenas, cdigos de
prticas, planejamento, - condio das terras florestais,
proteo dos recursos, ordenamento, posse e uso de terras,
planejamento e programao;
d) organismos pblicos, compra e ordenamento florestal
2. Instrumentos financeiros e econmicos a) compensao;
b) incentivos e concesses para a produo;
c) impostos e concesses fiscais;
d) incentivos e concesses para a inovao (P&D);
e) infra-estrutura pblica;
f) acordos vinculados
3. Instrumentos de interveno no mercado a)preos, juntas comerciais, tarifas e barreiras;
b)acordos e pactos de ordenamento negociados;
c)acordos internacionais negociados(de execuo conjunta);
d)leilo de incentivos;
e)Mercado:
e1) mercado de bens e servios ambientais;
e2) obrigaes / permisses de comrcio internacional;
e3) mercado de produtos tradicionais com qualidade
ambiental, certificao;
e4)compromissos fiducirios para a conservao, recreao,
recreao com compra e/ou ordenamento das florestas;
f) ordenamento pblico das terras
g) aquisies pblicas;
h) programas pblicos de seguros;
i) compensaes pblicas;
h) incentivos e doaes pblicas;
j) polticas fiscais;
l) acordos de gesto;
4. Instrumentos de persuaso e de
informao
a) convenes internacionais juridicamente no vinculantes;
b) informao;
c) assessoria.
d) extenso
e) educao e capacitao pblicas
f) difuso de informaes aos responsveis pelas polticas e
populao
g) coleta de informaes
h) pesquisa
Fontes: Hoeflich et al. (2007).

Merlo & Paveri (1997) citado por Hoeflich et al. (2007) indicam que este conjunto de
instrumentos representam os servios que prestam as administraes e podem ser
agrupados nas seguintes categorias:
Obrigatrios: composta dos instrumentos jurdicos e reguladores;
Voluntrios: que integrada pelos instrumentos financeiros e econmicos, dos
de interveno no mercado;
Complementares: constituda pelos instrumentos de persuaso e de informao.
J Krott (2005)
6
divide os instrumentos de poltica florestal em trs categorais:
instrumentos regulatrios, instrumentos econmicos e instrumentos informativos.
Instrumentos Regulatrios
De acordo com Krott (2005), instrumentos regulatrios compreendem todos aqueles que
regulamentam as intervenes polticas as quais formalmente influenciam as aes
polticas e econmicas atravs de regulamentos compulsrios, implementados pela
fora. Por outro lado, o conceito de instrumentos regulatrios busca as atuais estruturas
de poder subjacentes, as quais so os fatores determinantes, e no a legitimidade
baseado na lei e na ordem. Autoridade legal significa que os policy makers podem, na
verdade, afirmar seu poder apesar de haver resistncia. A simples definio de poder
legal (legal power) foi apresentada por Max Weber (1972) no incio do sculo XX. Hoje
ainda permanece completamente vlida no que tange aos instrumentos regulatrios.

6
KROTT, M. Forest Policy Analysis. European Forest Institute. Springer, 2005.

Somente at onde a autoridade legal existe, os instrumentos regulatrios atingem seus
impactos desejados.
Ainda segundo o mesmo autor, os instrumentos regulatrios, que so significativos na
rea florestal, podem ser formalmente elaborados com base nas leis florestais. Isto
caracteriza a anlise do dficit em controle o qual, por sua vez, conduz aplicaes
informais e dficits de instrumentos regulatrios.
Instrumentos Econmicos
Instrumentos econmicos so todos aqueles meio polticos de interveno os quais
formalmente influenciam a ao social e econmia atravs da troca de valores
econmicos. Polticas fazem uso direto de valores econmicos para regular a ao
tomada pelos proprietrios florestais, bem como pelo pblico em geral. Esses valores
econmicos geralmente constituem-se de dinheiro, alm de bens e servios que tambm
podem estar envolvidos e so regulados no mercado Thieme citado por Krott (2005).
Instrumentos Informativos (Informational instruments)
De acordo com Krott (2005), em poltica florestal, instrumentos informativos podem ser
definidos como todos os meios polticos de interveno os quais formalmente
influenciam a ao social e econmica atravs da informao por si s. Da definio
original:
Informational instruments are all those political means of intervention which formally
influence social and economic action trough information alone.

Assim, dados oficiais de desmatamento, produo florestal, gerao de renda e
empregos, entre outros, configuram-se como instrumentos de poltica florestal. Ainda
incluem assessoria (como servios de consultoria, por exemplo) e servios de extenso,
alm de servios de educao como treinamentos e educao florestal. Indivduos so
atingidos por cada um destes instrumentos informais. Por outro lado, grupos sociais
inteiros so atingidos, por exemplo, via relatrios setoriais.
3.0 - Conflitos Inerentes ao Processo Poltico
Segundo Cubbage et al. (1993), poltica de recursos florestais ou qualquer outra poltica
tenta assegurar que as aes contribuiro para alguns fins, objetivos ou metas que so
julgadas desejveis pela sociedade. Muitos objetivos ou metas polticas so desejveis
s porque eles so meios atravs dos quais se atingiro outros fins. Conseqentemente,
objetivos de poltica florestal devem ser muito relacionados com objetivos gerais,
atitudes, e valores da sociedade. A importncia dos objetivos algo dependente da
realidade das polticas. Participantes do processo de formulao poltica (policy-making)
freqentemente tm objetivos conflitantes. No possvel eliminar os conflitos, mas
til entender como objetivos sociais conflitantes podem produzir polticas que so
internamente inconsistentes.
De acordo com Worrell (1970), existem pelo menos quatro classes de conflito entre
objetivos na poltica florestal: impossibilidade fsica, conflito econmico, conflito de
valores e de perspectivas de tempo.
J Gregory (1972)
7
, diz que geralmente aceito que os desejos so expressos pelos
indivduos e a maioria da produo dever estar sob controle privado. Estas premissas
sendo aceitas, esses desejos so expressos atravs do mercado, e o preo resultante
determina quanto produzir para produtores pblicos e privados. A premissa de que o
indivduo busca maximizar seu prprio bem-estar nos permite contruir um sistema de
preferncias. Cada uma das curvas uma curva de indiferena; um indivduo
indiferente no importando em que ponto da curva ele se situe. A quantidade de
satisfao no tem que ser mensurada ou sabida, para um sistema ordinal e no cardinal.
Ne economia do bem-estar, entretanto, como na maioria dos aspectos relacionados s
florestas pblicas, o foco muito menos no indivduo do que na sociedade como um
todo, e surgem problemas adicionais quando se tenta mensurar o bem-estar des um
grupo. Mapas de preferncia podem ser estabelecidos para preferncias individuais,
podendo ser combinados. Conectando os pontos de tangencia entre dois pontos nas
curvas de indiferena, a melhor posio pode ser identificada em qualquer ponto ao
longo da linha, representado um lugar timo, chamado de timo de Pareto. Esta linha
geralmente chamada de linha de conflito. Qualquer movimento ao longo desta linha
ser sentido e sofrer resistncia por um ou outro dos indivduos (ou grupo).
Recursos so usados na produo de bens e servios para satisfazer os desejos das
pessoas, e se a maioria dos desejos esto para ser satisfeitos, ento os recursos devem
ser usados com maior eficincia. Esses desejos so de dois tipos desejos privados e

7
GREGORY, G. R. Forest Resource Economics. The Ronald Press Company New York. University of Michigan, 1972.

desejos pblicos e os bens e servios os quais satisfazem esses desejos so
apropriadamente chamados de bens privados e bens pblicos. A diferena importante do
ponto de vista da produo que o mercado, operando atravs de um sistema de
soberania do consumidor, efetivamente aloca principalmente bens privados. Mas o
sistema de mercado falha na alocao efetiva dos bens pblicos. Se os benefcios que eu
recebo no so reduzidos pelo fato que voc compartilha o mesmo benefcio, e se um de
ns (ou ambos) pode usufruir dos benefcios enquanto ns contribumos para a
produo ou no, ento o sistema de mercado no pode sinalizar para os produtores a
correta quantidade necessria (GREGORY, 1972).
O valor da terra por exemplo, em sentido amplo, no limitado pelo valor econmico
demonstrado pela produo de uma renda lquida. O valor da terra pode exceder todos
os valores econmicos diretos sob controle do proprietrio privado, assim criando um
conflito entre lucro privado e bem-estar pblico (CHAPMAN e MEYER, 1947)
8
.
Assim, a formulao, implementao e monitoramento de uma poltica pblica passa
por processos onde o poder est diretamente associado com a configurao de tal
poltica. Neste ambiente, dever sempre haver conflitos para definir o curso de ao ou
inao que a sociedade, naquele momento est disposta a seguir.


8
CHAPMAN, M. F., MEYER, W. H. Forest Valuation with Special Emphasis on Basic Economics Principles. McGraw-Hill
Book Company, Inc. New York and London. 1947.