ARTIGO ARTICLE

Resumo Busca-se, aqui, reconstituir a histria re-

cente de profissionalizao dos agentes comunit-
rios de sade no mbito da estratgia de sade da
famlia, desenvolvendo a anlise articulada das po-
lticas de educao profissional e gesto do traba-
lho, por meio dos processos polticos desenvolvi-
dos, das estratgias implantadas, das normatizaes
estabelecidas e da legislao produzida. Destacam-
se, ainda, a reflexo sobre o papel desempenhado
pelo Ministrio Pblico do Trabalho nesse proces-
so e os desafios presentes no cenrio poltico do
movimento organizado desses trabalhadores, espe-
cialmente, para a Confederao Nacional dos Agen-
tes Comunitrios de Sade, visando efetiva reali-
zao de sua formao tcnica e da regularizao do
acesso e da vinculao desses trabalhadores.
Palavras-chave agente comunitrio de sade; edu-
cao profissional; gesto do trabalho; formao
tcnica.
O AGENTE COMUNITRIO DE SADE NO MBITO DAS POLTICAS VOLTADAS PARA
A ATENO BSICA: CONCEPES DO TRABALHO E DA FORMAO PROFISSIONAL
THE COMMUNITY HEALTH AGENT IN THE AMBIT OF POLICIES AIMED AT BASIC HEALTH CARE:
WORK AND PROFESSIONAL QUALIFICATION CONCEPTS
Mrcia Valria Morosini
1
Anamaria D'Andrea Corbo
2
Ctia Corra Guimares
3
Abstract The goal of this article is to reconstruct
the recent history of community health agent
professionalization in the ambit of the family
health strategy, developing articulated analyses of
professional education and labor management
policies via political processes that have been
developed, the strategies that have been deployed,
the norms that have been established, and the
legislation that has been produced. This article
also reflects on the Federal Labor Prosecutors
Office performance in this process and of the
challenges in the political scenario of these work-
ers organized movement, particularly on the
National Community Health Agents Confedera-
tion, aiming at these workers actual technical
qualification and at regulating their access and
employment ties.
Keywords community health agent; professional
education; labor management; technical qualifica-
tions.
ARTIGO ARTICLE
Trabalho, educao e sade, v. 5 n. 2, p. 261-280, 2007
261
Introduo
Este artigo procura resgatar e analisar as propostas de formao profissio-
nal dos agentes comunitrios de sade, bem como os projetos de regula-
mentao da prtica profissional e da vinculao institucional desses
trabalhadores. Apresentamos e analisamos as principais questes das
propostas em tela, relacionando-as, buscando demonstrar que os embates
relativos natureza do trabalho, formao requerida para o exerccio
profissional e vinculao institucional desses trabalhadores esto pre-
sentes no cenrio executivo e legislativo brasileiro desde a institucionali-
zao do ento Programa Nacional de Agentes Comunitrios de Sade
(Pnacs), pelo Ministrio da Sade, em 1991. Vale ressaltar que, ao longo
desse tempo, os agentes comunitrios de sade (ACS) se transformaram em
uma fora de trabalho numerosa e essencial no contexto da realizao da
principal estratgia de ampliao de cobertura e reformulao da ateno
sade no Brasil, atualmente, a Sade da Famlia.
Esse cenrio se configura como um campo de disputa de diferentes
projetos relativos s concepes de trabalho, educao e sade. Esses em-
bates se traduzem principalmente pela tentativa dos diversos sujeitos
envolvidos trabalhadores, gestores do SUS, centros formadores, represen-
tantes dos poderes legislativo e judicirio de inflexionar as polticas
relativas gesto do trabalho e da educao dos ACS, conforme os interes-
ses que representam. Da correlao de foras entre esses sujeitos polticos,
resultar a conformao da situao desse trabalhador, que se encontra
hoje em pleno processo instituinte. A principal arena dessa disputa polti-
ca tem sido o Legislativo, uma vez que as deliberaes a respeito tm sido
construdas em forma de lei.
Auxiliados por Silva e Dalmaso (2002, p. 15), teceremos um breve
hist-rico que percorre a compreenso do ACS como um elemento nuclear
da realizao de determinadas polticas de sade, em especial de programas
que expressam modelos para reorientao da assistncia sade no pas.
Essa reorientao da assistncia visa, principalmente, ao deslocamento da
ateno sade que se resume assistncia mdico-curativa de ao
individual para a ateno integrada sade que compreende a pre-
veno, a promoo e a assistncia como atos contnuos de interveno so-
bre a sade e passa, necessariamente, pelo entendimento da sade como
um processo social resultante das condies de vida da populao.
Esses programas partilham a experincia de instituir um trabalhador
com a incumbncia principal de constituir-se no elemento de ligao entre
os servios de sade e a comunidade. Como poderemos observar, essa mis-
so, hoje to fortemente associada ao ACS, esteve presente em programas
anteriores, de ampliao de cobertura para populaes especficas.
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Restringimo-nos apenas s propostas oficiais governamentais , uma vez
que compem polticas pblicas e expressam a participao do Estado tanto na
construo da realidade sanitria brasileira quanto na instituio de uma rea-
lidade de trabalho e formao que, ao longo de dcadas, contribui para que se
culmine na complexidade em que se realiza a profisso de ACS no presente.
Embora o mapeamento relativo participao de diversas instituies aliadas
aos movimentos populares na formao de trabalhadores com atuao na rea
da sade no seja o objeto de nosso estudo, identificamos que foi notvel
tambm a atuao das instituies religiosas, sobretudo na relao com traba-
lhadores comunitrios. David (2001) e Ramos (2007) destacam o papel das insti-
tuies catlicas que, para David atuaram numa perspectiva transformadora
das relaes entre profissionais e classes populares (David, 2001, p. 62).
Ramos (2007), atualmente presidente da Confe-derao Nacional de Agentes
Comunitrios de Sade e tambm ACS em Recife, relembra que, em 1980
as pessoas da comunidade e um grupo tcnico com destaque para padres, freiras,
mdicos, enfermeiras criou o Mops (Movimento Popular em Sade), j como desdobra-
mento de diversos trabalhos desenvolvidos nos anos 70. Na minha comunidade, tinha
o Projeto Diocesano, sob a liderana de Dom Helder, que foi fundamental para a real-
izao do I Encontro Nacional de Experincias em Sade Comunitria em Lins em 1978
os grupos diocesanos contavam com 700 pessoas (Ramos, 2007, Aula inaugural).
Retomando a perspectiva das intervenes de carter pblico-estatal,
comecemos pelo Servio Especial de Sade Pblica (Sesp), desenvolvido entre
1942 e 1960, e pela Fundao Servio Especial de Sade Pblica (FSESP). O
primeiro foi criado em meio Segunda Guerra Mundial, por meio de contrato
de cooperao que envolveu o Ministrio de Estado de Negcios Exteriores do
Brasil e representante dos interesses dos Estados Unidos, visando a preservar
o aporte de matria-prima ao grupo de pases aliados em guerra fato que ex-
plica a sua focalizao na regio de extrao de borracha e minrio de ferro. As
atividades inicialmente centravam-se no saneamento e no combate s endemias
locais que acometiam a populao assistida, entre elas, a malria.
As atividades do Sesp ampliaram-se ao ponto de, em 1960, no mbito do
Ministrio da Sade, ser criada a FSESP, que, durante 30 anos, desenvolveu
uma srie de experincias de ampliao de cobertura, incluindo a assistncia
mdica no campo da sade pblica.
Em relao a esses programas, destaca-se o trabalho de auxiliares conheci-
das como visitadoras sanitrias, que atuavam, tanto na unidade de sade
quanto na comunidade, realizando visitas domiciliares, atividades de pro-
moo da sade, preveno de doenas, monitoramento e acompanhamento de
grupos de risco e vigilncia sanitria, com superviso e orientao do
enfermeiro.
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O Piass Nordeste, como ficou conhecida a fase inicial do programa (1976-
1979), recrutou, nas prprias comunidades a serem beneficiadas, pessoal de n-
vel auxiliar, que era tambm responsvel pela mobilizao comunitria em torno
das metas do programa: implantao de sistemas simplificados de abastecimento
de gua, de destino de dejetos, e do lixo; hortas, pomares, criao de animais etc.
Os auxiliares eram treinados nos prprios servios de sade para as atividades
de mobilizao social.
Na dcada de 1980, o Piass atingiu a sua maior expanso, que correspondeu
sua etapa nacional, na qual se destacou o projeto Devale Projeto de Expan-
so de Servios Bsicos de Sade e Saneamento em rea Rural, Vale do Ribeira
um brao do Piass nacional em So Paulo, especificamente para regies de Soro-
caba e Vale do Ribeira. No projeto Devale, encontramos agentes de sade recru-
tados na prpria comunidade, operando postos de sade rurais e na periferia de
centros urbanos, responsveis por um conjunto de atividades comunitrias e
de ateno individual.
Nessa poca, j se encontravam, entre outros, os seguintes critrios de
seleo: saber ler e escrever, ser maior de idade, ter boa vontade, ter tempo.
Pode-mos encontrar, no projeto Devale, a descrio de preocupaes quanto ao
treinamento dos agentes de sade, entre elas, a necessidade de os instrutores res-
peitarem as caractersticas de cada regio, o desejo de que o processo de capaci-
tao dos agentes no os afastasse de seu grupo social de origem e a indicao de
que o treinamento inicial de somente dois meses deveria ter etapas posteriores
garantidas, ao longo da prtica nas comunidades.
Notamos que todas as experincias relatadas at aqui so referidas na obra
de Silva e Dalmaso (2002), com termos tradicionalmente associados a processos
formativos aligeirados que, em geral, objetivam a instrumentalizao para a
prtica, como o caso de treinamento, capacitao e instrutores.
digna de nota tambm a afirmao, quanto ao projeto Devale, de que este
propunha um modelo de treinamento que visava principalmente a fortalecer o
compromisso e a solidariedade do agente de sade com a comunidade e prover
condies para que ele/ela dispusesse do instrumental adequado e necessrio
para lidar com os problemas de sade do grupo (Silva e Dalmaso, 2002, p. 38).
Em 1987, teve incio o Programa de Agentes de Sade do Cear, experin-
cia indita em dois aspectos: por ter sido a primeira vez que se trabalhou em am-
pla escala com os ACS e por ter transformado um plano emergencial para a seca,
em que se empregavam temporariamente pessoas das regies atingidas, em um
programa de promoo da sade, utilizando os mesmos recursos de fundos emer-
genciais do governo federal.
Foram contratados 6.113 trabalhadores, preferencialmente, os mais pobres,
dos quais a grande maioria era de mulheres, oriundos de 118 municpios dife-
rentes do serto do Cear. O treinamento realizou-se durante duas semanas como
preparao para um trabalho que durou, inicialmente, entre seis e doze meses.
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Nesse segundo momento do Programa de Agentes de Sade do Cear,
mantm-se a inteno de empregar mulheres nas regies mais pobres do esta-
do, buscando melhorar a condio social desse grupo.
Os agentes eram eleitos pela comunidade, alegando-se a exigncia de que
eles residissem na comunidade assistida e de que houvesse participao popu-
lar. O treinamento oferecido configurava-se numa capacitao inicial com
durao de dois meses, a cargo da superviso municipal, enfocando aes de
educao e de promoo da participao comunitria.
Em 1991, o Ministrio da Sade criou o Programa Nacional de Agentes
Comunitrios de Sade (Pnacs), institucionalizando uma srie de experincias
prticas em sade que se desenvolviam em diversas regies do pas, porm de
forma isolada e focal, atendendo populaes em situao de maior risco
sade. Mais tarde, em 1992, o Pnacs foi transformado em Programa de Agentes
Comunitrios de Sade (Pacs), nomenclatura que permaneceu at o presente e
se difundiu nacionalmente.
Inicialmente, o Pacs focalizou a questo da assistncia ao grupo materno-
infantil expandindo posteriormente sua abrangncia para o apoio organiza-
o da ateno bsica em sade nos municpios. Assim, naquele momento, o
elenco de aes bsicas de sade propostas para o ACS estava mais fortemente
vinculado melhoria da sade das gestantes e crianas do que ateno s ne-
cessidades de sade da populao como um todo. Da mesma forma, tais ativi-
dades tinham prioridade de execuo em relao quelas relacionadas coleta
e alimentao de dados primrios de sade que poderiam contribuir para a
identificao das causas e determinantes das condies de sade da populao
adscrita. Posteriormente, com a entrada da clera no pas, o programa passou
a dar mais nfase aos procedimentos relacionados ao controle e preveno
desta doena.
O sucesso alcanado pelos municpios que adotaram o Pacs criou condi-
es de possibilidade para a formulao do Programa Sade da Famlia (PSF),
cujas primeiras equipes comearam a ser formadas em janeiro de 1994, incor-
porando e ampliando a atuao dos ACS. O sucesso do Pacs foi expresso na
alterao de indicadores clssicos da situao de sade da populao, princi-
palmente a mortalidade infantil. Seus efeitos fizeram-se sentir tambm no
aumento da cobertura vacinal e da prtica do aleitamento materno exclusivo
at os quatro meses de idade.
Mais tarde, o Pacs incorporou-se ao PSF e sua expanso passou a estar vin-
culada a este segundo programa que, por prever uma equipe constituda, no
mnimo, por mdico, enfermeiro, auxiliar de enfermagem e ACS, considera-
do um projeto mais adequado para atender s necessidades de sade da popu-
lao. Assim, no se organiza implantao isolada do Pacs, a no ser quando
for necessria uma estratgia transitria que crie condies para a implantao
futura do PSF.
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Juntos, Pacs e PSF compreendem a Estratgia Sade da Famlia, um con-
junto de diretrizes, instrumentos e esforos articulados para viabilizar a refor-
mulao da ateno sade a partir da ateno bsica no marco do Sistema
nico de Sade (SUS).
Em 1997, com a publicao da portaria n
o
1.886, que aprova as normas e
diretrizes do Pacs e PSF, foram definidas as atribuies dos ACS de modo que
sua atuao estivesse centrada na promoo e preveno de doenas, de acor-
do com as prioridades estabelecidas em funo das necessidades de sade
identificadas no territrio ao qual o ACS estava vinculado (Brasil, 1997c). A
portaria vedava, ao ACS, o desenvolvimento de atividades tpicas do servio
interno das unidades bsicas de sade de sua referncia, no intuito de fortale-
cer a sua insero nas aes educativas executadas fora da unidade ambulato-
rial, bem como a sua participao nas atividades comunitrias.
Essas diretrizes foram atualizadas na portaria n
o
648, de 2006, que preser-
vou a centralidade das atividades de preveno e promoo da sade na con-
cepo do trabalho do ACS, permitindo ao agente o desenvolvimento de aes
de sade nas unidades bsicas desde que vinculadas s atribuies definidas
na referida portaria.
Em ambos os programas, o ACS o trabalhador sobre o qual recaem fun-
es estratgicas para a viabilizao das metas da ateno preconizada: ser a
ponte entre o servio e a comunidade, estabelecendo aproximaes e desenvol-
vendo vnculos com a populao das comunidades atendidas. Tal perspectiva
do trabalho do ACS foi reiterada em nossas pesquisas que tematizaram a com-
preenso de diversos atores sociais (ACS, gestores, docentes da formao) so-
bre a funo do ACS e sua relao com a equipe de sade (Morosini, 2001;
Morosini et al., 2005).
Anlises sobre o trabalho do ACS como as de David (2001) e Bornstein
(2007) fortalecem a necessidade de se compreender a ambigidade que per-
passa o trabalho do ACS que, por sua vivncia singular de membro de comu-
nidade, v seus conhecimentos de carter popular postos em dilogo ou mes-
mo em contraposio com o conhecimento cientfico fruto das experincias de
formao/profissionalizao.
Rumo formao profissional
Apesar de o ACS desenvolver um trabalho complexo, caracterizado princi-
palmente pela dimenso educativa, em geral, a sua formao profissional
tem-se caracterizado pela precariedade e diversidade, uma vez que, para es-
sa funo, desde o Pacs, o Ministrio da Sade estabelecia como critrio de
escolaridade as habilidades de ler e escrever. A formao profissional
restringia-se em geral capacitao em servio, realizada pelo enfermeiro-
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supervisor, no caso do Pacs, ou pela equipe do PSF, operando-se de forma dis-
tinta nos diversos municpios que adotaram a Estratgia Sade da Famlia.
A mesma portaria que estabeleceu as atribuies dos ACS a j referida
portaria n
o
1.886 estabeleceu tambm as condies para a formao desses
trabalhadores, preconizada como uma capacitao em servio, realizada de for-
ma continuada, gradual e permanente sob a responsabilidade do enfermeiro,
com a participao dos demais membros da equipe.
Segundo Schwartz (1995), a qualificao profissional apresenta trs
dimenses: a conceitual, relacionada formao e certificao profissional; a
experimental, relacionada ao contedo real da formao, incluindo os saberes
tcitos; e a social, que insere a qualificao no mbito das relaes sociais.
Por essa perspectiva, se analisarmos as caractersticas da qualificao pre-
dominante dos ACS at o momento anterior proposio da formao tcnica,
temos uma qualificao classificada, ento, como de nvel bsico da educao
profissional, portanto, no regulamentada, sem pr-requisitos e que no con-
fere habilitao. Realizada em forma de capacitao em servio, essa qualifi-
cao tem contedos que variam em funo dos problemas locais, em que a
avaliao pauta-se nas atividades realizadas no servio e o material educativo
estrutura-se em torno das atividades a serem realizadas.
A (no) escolarizao do ACS, justificada pela necessidade de esse traba-
lhador ser representativo da comunidade em que atua, denota a desvalo-
rizao da dimenso conceitual de sua qualificao, o que fortalece a
desvalorizao social desse trabalhador, sustenta a sua baixa remunerao e
contrape-se pauta poltica por uma melhor qualificao dos trabalhadores
da sade, de uma maneira geral.
Outra perspectiva sobre a produo de mecanismos de desvalorizao do
trabalho do ACS trazida por Bornstein (2007), que, em seu estudo sobre o
processo de trabalho do ACS, identifica prticas de desvio de funo deste tra-
balhador, sobretudo no sentido de responsabiliz-lo pela execuo de tarefas
burocrticas. Para a autora, a recorrncia deste fenmeno deve nos fazer refle-
tir sobre a desvalorizao do trabalho do ACS como mediador no trabalho edu-
cativo. Acrescentamos tambm que o desvio de funo denota a compreenso
do trabalho do ACS como inespecfico e de baixa complexidade, podendo ser
redirecionado, segundo as necessidades dos servios, para atividades que su-
postamente exigem pouca capacitao.
A capacitao em servio, muitas vezes tambm usada como estratgia
para a baixa escolarizao desses trabalhadores, sugere a valorizao da dimen-
so experimental dessa qualificao, justificada na necessidade de se aproxi-
mar a escola do servio. Porm, quando reduzida a essa dimenso, e sem a me-
diao das instituies cuja misso principal o ensino, esse tipo de capaci-
tao pode implicar a reduo do conhecimento realizao de atividades e
extinguir o espao da escola em favor do servio.
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Na gesto de Jos Serra no Ministrio da Sade (1998-2002), ainda no
governo Fernando Henrique Cardoso, foi elaborada uma primeira proposta
de formao profissional para os ACS que visava prover parmetros nacio-
nais para a sua profissionalizao, em ateno lei n
o
10.507, de julho de
2002 (Brasil, 2002).
Podemos dizer que a lei 10.507, que criou a profisso do ACS, o resul-
tado de vrios debates sobre a vinculao e a natureza do trabalho do agen-
te, que culminou com uma srie de aes legislativas sobre o tema. At a
publicao do decreto n
o
3.184, de 4 de outubro de 1999, que fixou as dire-
trizes para o exerccio da atividade do ACS, nove projetos de lei (PL) trami-
taram no Congresso Nacional com o objetivo de regulamentar a prtica
profissional dos ACS (Corbo, Pereira e Porto, 1999).
A histria recente dos ACS no Brasil um exemplo claro da necessidade
de articulao estreita entre as polticas de formao e de gesto do traba-
lho. Ao mesmo tempo, ilustra, de forma mpar, as contradies e embates
inerentes a essa relao.
Embusca do reconhecimento profissional e da regularizao dos vnculos
De forma breve, apresentaremos algumas das indicaes constantes nos pro-
jetos de regulamentao da prtica dos ACS, com o intuito de demonstrar
que os embates relativos natureza do trabalho, formao requerida para
o exerccio profissional e vinculao institucional desses trabalhadores es-
to presentes no cenrio executivo e legislativo brasileiro desde a institu-
cionalizao do Pacs, pelo Ministrio da Sade, em 1991.
A primeira iniciativa que tramitou no Congresso Nacional com a pre-
ocupao de regulamentar o exerccio dos agentes foi o PL n
o
5.287, de
1990, de autoria de Percival Muniz (Brasil, 1990). O PL argumentava que o
agente de sade pblica era um profissional que, por exercer aes educati-
vas na comunidade, desenvolvendo atividades bsicas de sade no domic-
lio, possua uma diferenciao em relao aos demais profissionais do setor.
A profisso era de exclusividade daqueles que tivessem concludo o curso
especializado, de seis meses de durao, com currculo definido pelo Conse-
lho Federal de Educao. O agente deveria residir na comunidade em que
fosse trabalhar, sendo por ela escolhido. O vnculo empregatcio se daria em
acordo com as normas constantes da Consolidao das Leis do Trabalho
(CLT). Esse PL foi arquivado em 1991.
Em 1993, foi apresentado o PL n
o
3.994, de autoria de Paulo Portugal
(Brasil, 1993). Nesse projeto, eram especificadas algumas das atividades do
agente de sade comunitria, a saber: ministrar conhecimentos sobre a pre-
veno de doenas, prestar atendimentos em primeiros socorros, em imu-
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nizao, em cuidados primrios e em vigilncia epidemiolgica. Era exigido
o ensino fundamental completo para o exerccio profissional. Com uma forte
preocupao com os direitos trabalhistas desse profissional, o projeto pre-
via o pagamento de hora extra diurna e noturna e fixava a jornada de tra-
balho em seis horas dirias. Foi arquivado em 1995, sem ter sido votado.
Em 1995, o texto final do PL n
o
332, de 1995, que continha parecer da
Comisso de Seguridade Social e Famlia (CSSF) do Congresso Nacional
4
, re-
presentou significativo avano em relao aos projetos anteriores, provavel-
mente pelo fato de a CSSF ter consultado, para a elaborao do substitutivo,
diversas instncias afins ao tema, como rgos internacionais, setores do
Ministrio da Sade e entidades da rea de enfermagem e dos ACS (Brasil,
1995b).
Ao retomar o PL de Paulo Portugal, mantiveram-se as atividades defi-
nidas naquele, estabelecendo-se, entretanto, que o Ministrio da Sade, aps
consulta ao Ministrio do Trabalho, regulamentaria as aes de responsabi-
lidade do agente. Seguindo a orientao dos prprios agentes, sugeriu-se a
modificao da denominao da categoria de agente de sade comunitria
para agente comunitrio de sade, por representar melhor a atuao des-
ses trabalhadores. A escolaridade exigida foi reduzida 4 srie do ensino
fundamental, em contraposio a alguns projetos anteriores que fixavam a
escolaridade no ensino fundamental completo. A argumentao utilizada
era de que a maior parte dos agentes oriunda dos estratos mais pobres
da populao, onde, pelas razes conhecidas, se tem menor possibilidade de
concluir o ensino fundamental. Em contrapartida, estabelecia que o empre-
gador deveria, em perodo a ser determinado, prover a complementao
dessa escolaridade.
No projeto foi fixada ainda a jornada de trabalho para oito horas di-
rias, com o intuito de no criar excees em relao aos demais profissio-
nais de sade. Entretanto, ao observar-se a especificidade de trabalho dessa
categoria, sugeriu-se organizao dos trabalhadores para a implementao
de contrato coletivo de trabalho
5
, com vistas melhor discusso e definio
da carga horria de trabalho, bem como definio dos procedimentos rela-
cionados ao pagamento de horas extra.
De forma pioneira, esse projeto restringiu a atuao dos agentes exclu-
sivamente a ambiente externo sendo vedada atuao nos servios labora-
toriais, ambulatoriais ou hospitalares, ou como integrante de quadro de
pessoal ou de equipe multidisciplinar destes setores. No relatrio da CSSF,
no foi dada nenhuma justificativa para esse veto. O projeto foi arquivado
sem ter ido a plenrio para votao.
Em 1997, novo PL de n
o
3.604, de 1997, foi apresentado Cmara dos
Deputados. Nesse projeto tambm foram exigidos o ensino fundamental com-
pleto e a concluso de curso especfico; foram ainda relacionadas algumas
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das atribuies do ACS (Brasil, 1997a). Todas as aes propostas fazem parte
do elenco j definido pelo Ministrio da Sade no documento Programa de
agentes comunitrios de sade, publicado em 1994. O projeto definiu, pela
primeira vez, a competncia dos conselhos federal e regionais de enferma-
gem de fiscalizar a atuao profissional dos ACS. Nos projetos anteriores, a
fiscalizao desse profissional era de responsabilidade das prefeituras mu-
nicipais atravs de seus rgos de sade. O projeto foi arquivado em feve-
reiro de 1999.
Nos anos de 1998 e 1999 ainda foram apresentados mais trs PLs (PL n
o
4.868, de 1998, n
o
86, de 1999, e n
o
357, de 1999), que reproduziam algu-
mas das questes contidas nos outros PLs anteriores.
No dia 4 de outubro de 1999, pelo decreto n
o
3.189, o presidente da
Repblica fixou as diretrizes para o exerccio da atividade de ACS. Nesse
decreto, de forma bastante ampla, definiu-se que o ACS deveria desenvolver
atividades de preveno de doenas e promoo de sade por meio de aes
individuais e coletivas, nos domiclios e na comunidade. Porm, diferente
dos projetos de lei anteriores ao decreto, definiu que a superviso do agente
seria realizada por profissional competente, retirando a exclusividade da
superviso do campo da enfermagem. Atrelava tambm a exigncia de esco-
laridade aos requisitos mnimos estabelecidos pelo Ministrio da Sade
(Brasil, 1999c).
Finalmente, em 10 de julho de 2002, como j indicamos anteriormente,
a lei 10.507 instituiu a profisso de ACS. Sobre essa lei, necessrio destacar
que, alm de reiterar que os agentes deveriam morar na comunidade em que
atuam, como j preconizava o PSF, ela determinou que esses trabalhadores
deveriam ter o ensino fundamental completo excetuando-se os que j exer-
ciam essa ocupao antes daquela data e deveriam tambm concluir um
curso de qualificao bsica. Alm disso, delegou ao Ministrio da Sade a
responsabilidade pela definio do contedo programtico desse curso.
Onde a formao e a profissionalizao se cruzam
A lei n
o
10.507 teve o papel de reconhecer os ACS como uma categoria profis-
sional e de incentivar o processo de formao desses trabalhadores. Tanto que,
no ano seguinte, atendendo a essa determinao legal, na gesto de Humberto
Costa no Ministrio da Sade, ainda no primeiro governo Lula, a Secretaria de
Gesto do Trabalho e da Educao na Sade (SGTES) iniciou um processo am-
plo de discusso de um projeto de qualificao para os ACS.
Oprimeiro projeto empauta foi uma proposta de qualificao profissional de
nvel bsico que no constitua um itinerrio formativo e apresentava uma carga
horria de apenas 80 horas, restringindo-se, portanto, s exigncias da nova lei.
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A continuidade dessa discusso no mbito do Ministrio da Sade am-
pliou-se com a participao de diversos atores, inclusive representantes das
Escolas Tcnicas do SUS, que passaram a discutir um perfil de competn-
cias que definisse o trabalho e a formao dos ACS. Resultou desse debate a
convico de que um curso de formao inicial, mais rpido, no daria con-
ta da complexidade do trabalho desses profissionais. Foi construdo, ento,
um Referencial Curricular para Curso Tcnico de Agente Comunitrio de
Sade, publicado em 2004 pelo Ministrio da Sade e pelo Ministrio da
Educao. Explicando a iniciativa de ir alm da qualificao bsica que
recomendava a lei n
o
10.507, diz a apresentao do documento, assinada
pelos ministros da Sade e da Educao:
A relevncia deste trabalhador no contexto de mudanas das prticas de sade e
o papel social do Agente Comunitrio de Sade junto populao constituem a
necessidade de sua formao, feita em nvel tcnico e reafirma a inteno gover-
namental de associar educao profissional elevao de escolaridade (Brasil,
2004b, p. 6).
A proposta de formao tcnica dos ACS foi organizada a partir do
perfil de competncias que, por sua vez, foi pactuado a partir de consulta
pblica organizada pela equipe tcnica da Secretaria de Gesto do Trabalho
e da Educao na Sade do Ministrio da Sade, no final de 2003.
Nesse perfil, as competncias atribudas aos ACS agrupam-se em trs
conjuntos de habilidades, com a seguinte formulao: 1) desenvolver aes
de integrao entre as equipes de sade e as populaes adscritas s uni-
dades de sade; 2) participar das atividades de planejamento e avaliao das
aes desenvolvidas pelas equipes de sade; 3) desenvolver aes de pro-
moo da sade; desenvolver aes de preveno e monitoramento dirigi-
das s situaes de risco sanitrio para a populao e desenvolver aes de
preveno e monitoramento dirigidas a grupos especficos e a doenas pre-
valentes (Brasil, 2004b).
O referencial curricular para a formao tcnica dos ACS baseou-se nes-
sas competncias para definir os trs mbitos de atuao desse trabalhador,
a partir dos quais foram construdos tambm trs mdulos. O eixo integra-
dor entre os mdulos a promoo da sade e a preveno de agravos que
tm funo de estruturar e integrar o processo formativo (Brasil, 2004b).
Em 8 de julho de 2004, a proposta de habilitao tcnica para a profis-
so de Agente ACS foi aprovada em parecer do Conselho Nacional de
Educao (CNE/CEB 19/2004, Brasil, 2004a), homologado em novembro do
mesmo ano. Nesse parecer, nota-se a preocupao de que se estabelea uma
proposta formativa comprometida com a elevao concomitante da escolari-
dade dos ACS. Alm disso, digno de nota o reconhecimento da especifici-
Trabalho, educao e sade, v. 5 n. 2, p. 261-280, 2007
271 Mrcia Valria Morosini et al.
dade dessa formao que, ao mesmo tempo, valoriza o servio enquanto es-
pao formativo e constri um itinerrio formativo visando profissionalizao
tcnica. De acordo com esse parecer, o Curso Tcnico de Agente Comunitrio
de Sade foi construdo em itinerrios formativos, definidos como percursos
formativos organizados de forma interdependente e que possibilitem uma pro-
gresso concomitante escolarizao do trabalhador (Brasil, 2004a).
A execuo dos cursos de formao tcnica dos ACS fica a cargo princi-
palmente das Escolas Tcnicas do SUS (Etsus) e dos Centros Formadores de
Recursos Humanos em Sade (Cefor) que compem a Rede de Escolas
Tcnicas do Sistema nico de Sade (Retsus). Ao todo, so 36 instituies
distribudas pelos estados brasileiros. Trata-se de escolas pblicas, especifi-
camente voltadas para a rea da sade, ligadas, em sua maioria, s secre-
tarias de sade dos estados e municpios, cuja principal atribuio
ordenar, orientar e participar da qualificao profissional em sade,
buscando suprir a necessidade de trabalhadores qualificados para o SUS e
colaborar na consolidao das polticas pblicas de sade (Reis et al., 2004).
Atualmente, mais de 200 mil ACS esto em formao em sala de aula ou
em vias de comear o curso pelas Escolas Tcnicas do SUS de todo o pas,
num processo induzido financeiramente pelo Ministrio da Sade.
A educao profissional de nvel tcnico, ao ser proposta para os ACS,
incide, como j vimos, sobre um contexto de formao aligeirada e abrevia-
da, realizada geralmente em servio, sem requisitos prvios de escolaridade
ou de carga horria. Essa nova proposta nos sinaliza com um cenrio futuro
mais positivo para a qualificao profissional desses trabalhadores.
Ainda em 2004, a Presidncia da Repblica emitiu o decreto n
o
5.154,
que revogou o 2.208/97 e, dentre outras coisas, instituiu a formao por
itinerrios. Essa nova legislao expressa, de certa forma, um novo modo de
compreender a educao profissional, que deixa de priorizar os cursos rpi-
dos e isolados do processo formativo (Brasil, 2004c). O incentivo formao
por itinerrios significa, nesse contexto, que os cursos de formao inicial e
continuada, mesmo aqueles com pouca carga horria, no devem ser desen-
volvidos de forma totalmente independente, como um fim em si mesmo,
mas, ao contrrio, devem ser pensados como etapas de um caminho de
formao mais ampla que o aluno poder seguir. Significa, em ltima
instncia, que as instituies de ensino devem ter um compromisso com a
continuidade da formao do aluno, reconhecida como um direito. Nesse
sentido, a publicao do decreto n
o
5.154/2003, pouco tempo depois do
lanamento dos Referenciais curriculares do ACS, mostrou que a sade esta-
va em sintonia com um novo projeto de educao profissional para o pas.
Compreendemos que a formao tcnica dos ACS por si s no garan-
tia de que no se incorra numa formao instrumentalizadora, agora, com o
status tecnificado. Para evitar isso, necessrio que essa formao tcnica
Trabalho, educao e sade, v. 5 n. 2, p. 261-280, 2007
272 Mrcia Valria Morosini et al.
parta do entendimento da educao como um conjunto de prticas sociais
que se articulam, baseadas nas cincias, constituindo uma formao que,
alm de tcnica, precisa ser tica e poltica no sentido de se aproximar da
formao humana.
Como nos ensina Marx (1978), formao humana entendida como a
expresso social do processo de conhecimento e de realizao individual
que transcende o nvel da ao movida pelas necessidades de subsistncia.
Trata-se, portanto, de compreender a formao humana como expresso de
um desenvolvimento individual, mas tambm coletivo, ou seja, uma parti-
cularizao de uma forma social de existncia.
Desprecarizao dos vnculos: umprocesso inconcluso
Se a legislao educacional contribuiu para a efetivao da proposta de
formao tcnica dos ACS, na rea da sade houve muitas reaes nega-
tivas, vindas, principalmente, dos gestores municipais. Questionava-se a
validade de investir na formao tcnica de profissionais que, por terem
vnculos precrios, no tinham garantias de permanncia no SUS. Cons-
trudo como reao proposta de formao tcnica, esse argumento
acabou tambm, de forma indireta, ajudando a fomentar o debate sobre
a desprecarizao dos vnculos desses profissionais.
Entretanto, necessrio registrar que, em nota tcnica, intitulada
Consideraes sobre a formao tcnica do agente comunitrio de sade, o
Conselho Nacional de Secretrios de Sade Conass (Brasil, 2006c)
chama ateno para a necessidade de se estabelecer uma formao des-
ses trabalhadores compatvel com a complexidade dos problemas de
sade da populao. Com esse argumento, o Conass converge para o
apoio formao tcnica dos ACS criticando, inclusive, as consideraes
sobre a relao entre formao tcnica e insero no trabalho, que asso-
cia essa formao presso por maiores salrios. O documento destaca
que tal relao pode ser considerada para qualquer funo da sade e,
se levada adiante, poderia ser um argumento contra o processo de for-
mao tcnica de outras categorias como, por exemplo, o tcnico de en-
fermagem, o que, do nosso ponto de vista, um contrasenso diante da
luta histrica por uma crescente qualificao profissional dos traba-
lhadores do SUS.
A batalha poltica e jurdica comeou, de fato, em 2003, quando o
Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) instaurou o procedimento inves-
tigatrio n
o
160/2003 (Brasil, 2005), que visava apurar a forma de con-
tratao dos ACS pelos municpios e estados no Cear, os ACS so vin-
culados ao governo estadual. O entendimento do MPT era de que, como
Trabalho, educao e sade, v. 5 n. 2, p. 261-280, 2007
273 Mrcia Valria Morosini et al.
trabalhadores finalsticos e essenciais para o funcionamento do SUS, os
ACS deveriam ser servidores pblicos. Para isso, defendia a realizao de
concurso pblico, reconhecido pelo inciso II do artigo 37 da Constitu-
io Federal como a nica forma de ingresso em cargo ou emprego pbli-
co no Brasil, excetuando-se as nomeaes por meio de gratificao. Com
isso, o MPT queria, alm de regularizar o vnculo, dar clareza e carter
pblico ao processo de seleo desses trabalhadores.
Sem capacidade de atuao nos municpios, a estratgia que o MPT
encontrou para pressionar os gestores a buscarem uma soluo para a
situao considerada como de ilegalidade foi ameaar impedir o repasse
de recursos que o Fundo Nacional de Sade (FNS) fazia mensalmente
para os municpios pagarem os salrios dos ACS. A ltima formalizao
dessa ameaa aconteceu em dezembro de 2005, por meio de uma notifi-
cao recomendatria enviada pelo MPT ao FNS.
A exigncia de realizao de concurso pblico, feita pelo MPT, no
entanto, foi recebida de forma reticente por diversos setores e institui-
es da sade. O impacto que isso significaria na folha de pagamento das
prefeituras, dificultando o respeito Lei de Responsabilidade Fiscal
6
, foi
o argumento utilizado pelo Conasems, representando os interesses dos
gestores. Mas o principal problema apontado por diferentes atores era o
fato de, em funo de seu carter universal, dado pela Constituio, o
concurso pblico no poder exigir que o candidato tenha residncia
prvia em determinada regio nem que ele continue morando naquele
local aps a contratao. A interpretao mais recorrente era que con-
tratar os ACS por concurso pblico significaria ter de abrir mo da exi-
gncia de que eles morassem na comunidade em que atuam, caractersti-
ca at ento considerada fundamental para o sucesso do PSF por facili-
tar o vnculo desses trabalhadores com a comunidade. Esse problema
pautou as discusses em torno da regularizao dos vnculos dos ACS
por muito tempo, mobilizando, inclusive, a Confederao Nacional dos
Agentes Comunitrios de Sade (Conacs), na busca de uma soluo
alternativa.
Procurando garantir a legalidade na seleo e contratao dos ACS
e, ao mesmo tempo, no prejudicar o funcionamento do PSF, foi cons-
truda a proposta de emenda constitucional n
o
7/03 votada na Cmara
dos Deputados e no Senado Federal e promulgada em fevereiro de 2006
que deu origem emenda constitucional n
o
51/06. A emenda acrescen-
ta trs pargrafos ao artigo 198 da Constituio Federal (Brasil, 2006c).
A principal mudana contida na emenda a criao do processo seletivo
pblico, como alternativa ao concurso pblico, especificamente para o
caso dos ACS e dos agentes de combate s endemias, categoria que con-
seguiu se fazer representar na PEC nos seus momentos finais de tramitao.
Trabalho, educao e sade, v. 5 n. 2, p. 261-280, 2007
274 Mrcia Valria Morosini et al.
4 Os gestores locais do sistema nico de sade podero admitir agentes comu-
nitrios de sade e agentes de combate s endemias por meio de processo seleti-
vo pblico, de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuies e re-
quisitos especficos para sua atuao (Brasil, 2006c).
Como se trata de uma modalidade jurdica completamente nova, ainda
no existe uma definio precisa de processo seletivo pblico. O texto da lei
n
o
11.350/2006 estabelece, para o processo seletivo, os mesmos princpios
que o artigo 37 da Constituio Federal elenca para o concurso pblico.
Art. 9
o
A contratao de Agentes Comunitrios de Sade e de Agentes de Com-
bate s Endemias dever ser precedida de processo seletivo pblico de provas ou
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade de suas atri-
buies e requisitos especficos para o exerccio das atividades, que atenda aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia
(Brasil, 2006b).
Vale ressaltar um deslocamento ocorrido durante todo esse perodo
transcorrido at a aprovao da emenda constitucional n
o
51/06. A primeira
proposta de emenda constitucional, elaborada pelo deputado Maurcio Hands,
previa exatamente as mesmas mudanas, mas modificando o artigo 37 da
Constituio Federal, que apresenta os princpios de legalidade, impessoali-
dade, moralidade, publicidade e eficincia como norteadores da adminis-
trao pblica. poca, foi aprovada na Comisso de Constituio e Justia
da Cmara dos Deputados um substitutivo dessa PEC que trocou a propo-
sio para o artigo 198, localizado na Seo II (da Sade) da Constituio.
Fazemos esse destaque porque entendemos que essa mudana representa
uma preocupao de no fazer do caso especfico dos ACS um precedente
para a flexibilizao do concurso pblico como forma de contratao de
servidores pblicos. Da, nos parece, que o texto tenha sido modificado no
trecho da Constituio que se refere sade, evidenciando a especificidade
e exclusividade dos trabalhadores a que ele se refere.
Criando o processo seletivo pblico, a emenda constitucional n
o
51/06
garantiu que se pudesse exigir que os ACS que se candidatassem seleo
morassem na comunidade em que trabalhariam. Mas deixou em aberto a de-
ciso sobre uma outra discusso, que acontecia paralelamente, sobre que
tipo de vnculo esses profissionais teriam com os municpios. O texto da
emenda, no entanto, indicava que uma lei federal deveria dispor sobre o re-
gime jurdico e a regulamentao das atividades desses trabalhadores.
Vrios projetos de lei chegaram a ser escritos, mas prevaleceu a proposta do
Poder Executivo, tornada pblica por meio da medida provisria n
o
297,
emitida em junho de 2006, que, dentre outras decises, revogou a lei
Trabalho, educao e sade, v. 5 n. 2, p. 261-280, 2007
275 Mrcia Valria Morosini et al.
n
o
10.507, que criou a profisso do ACS. Aprovada na ntegra na Cmara e
no Senado, a medida provisria n
o
297 se tornou a lei n
o
11.350, de 5 de ou-
tubro de 2006, que regulamenta a emenda constitucional n
o
51/06.
O artigo 8 da lei n
o
11.350 estabelece que os ACS e agentes de endemias
devero ser contratados por vnculo CLT, exceto nos casos em que alguma
lei local determinar outro regime jurdico. Trata-se de vnculo direto com os
municpios sem intermediao de organizaes sociais, como vinha
acontecendo em muitas regies mas sem direito estabilidade e outros
benefcios garantidos pelo regime estatutrio. O mesmo argumento utiliza-
do anteriormente, contra a realizao de concurso pblico, de que era pre-
ciso garantir modos de exigir que os ACS morassem nas comunidades em
que atuam, prevaleceu na definio do vnculo CLT. O pargrafo nico do
artigo 10 da lei determina que um ACS poder ser demitido caso no
cumpra o requisito de residir na rea da comunidade em que atuar, desde
a data da publicao do edital do processo seletivo pblico ou apresentar
declarao falsa de residncia. Essa exigncia no vlida para os agentes
de combate s endemias. Outros casos em que o contrato pode ser rescindi-
do unilateralmente pela administrao pblica so:
I - prtica de falta grave, dentre as enumeradas no art. 482 da Consolidao das
Leis do Trabalho;
II - acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas;
III - necessidade de reduo de quadro de pessoal, por excesso de despesa, nos
termos da lei n
o
9.801, de 14 de junho de 1999; ou
IV - insuficincia de desempenho, apurada em procedimento no qual se asse-
gurem pelo menos um recurso hierrquico dotado de efeito suspensivo, que ser
apreciado em trinta dias, e o prvio conhecimento dos padres mnimos exigidos
para a continuidade da relao de emprego, obrigatoriamente estabelecidos de
acordo com as peculiaridades das atividades exercidas (Brasil, 2006b).
H interpretaes de que a determinao de vnculo CLT estabelecida
pela lei n
o
11.350 tem, na prtica, apenas a funo indutora, porque, desde
a aprovao da emenda constitucional n
o
19, de junho de 1998, o pargrafo 3
do artigo 39 da Constituio Federal permite que, por meio de lei local,
sejam estabelecidos requisitos diferenciados de admisso quando a natu-
reza do cargo o exigir, o que significa que municpios, estados e Unio po-
dem ter trabalhadores ligados administrao pblica com os dois tipos
diferentes de vnculo, CLT ou estatutrio.
Mas um dos maiores problemas da lei n
o
11.350 certamente diz respeito
ao mbito da formao. Ela reproduz exatamente os mesmos requisitos que
a lei n
o
10.507 elencava para o exerccio da funo de ACS. E dois desses
requisitos so a concluso do ensino fundamental e de um curso introdut-
Trabalho, educao e sade, v. 5 n. 2, p. 261-280, 2007
276 Mrcia Valria Morosini et al.
Mrcia Valria Morosini et al. 277
Trabalho, educao e sade, v. 5 n. 2, p. 261-280, 2007
rio de formao inicial e continuada neste ltimo, apenas a nomenclatura
foi modificada porque, aps o decreto n
o
5.154/05, deixou de existir quali-
ficao bsica, como j assinalamos. A diferena que, em 2002, ainda no
existia o curso tcnico, tal como proposto pelo Ministrio da Sade e
aprovado pelo CNE, ambos em 2004.
Uma das conseqncias possveis dessa desatualizao da lei a preva-
lncia de uma cultura de gesto que, justificada pelos baixos recursos dis-
ponveis para as polticas sociais, como o caso da sade, invista apenas o
mnimo necessrio para evitar a ilegalidade. Nesse caso, alguns municpios
poderiam optar apenas pela formao inicial dos seus agentes, o que signifi-
caria um retrocesso em relao ao debate pblico e coletivo que identificou
a necessidade de um curso tcnico.
Consideraes finais
A despeito da legislao, preciso considerar dois fatores fundamentais. O
primeiro que, aprovado pelo CNE, o curso tcnico de ACS uma realidade
irreversvel. Portanto, qualquer discusso que ainda se apresente poder,
no mximo, dizer respeito ao financiamento dessa formao. E aqui entra-
mos no segundo aspecto a ser levado em conta: com mais de 170 mil ACS
7
em sala de aula cursando o primeiro mdulo do itinerrio tcnico (formao
inicial) nas Escolas Tcnicas do SUS do Brasil, tm-se tornado cada vez mais
evidente as transformaes que a educao capaz de fazer no processo de
trabalho desses profissionais. Isso tem mobilizado os ACS de todo o pas e
feito com que a Conacs lute cada vez mais pelo direito desses trabalhadores
de se tornarem tcnicos. Os resultados da formao e a presso dos ACS
organizados tm sensibilizado tambm os gestores, levando, inclusive, al-
guns estados e municpios a financiarem, com recursos prprios, a continu-
ao do itinerrio formativo rumo habilitao tcnica.
A expectativa , ento, de que, ao contrrio da hiptese desenhada an-
teriormente, a lei n
o
11.350 seja lembrada apenas como aquela que garantiu
aos ACS o direito desprecarizao dos vnculos e, conseqentemente,
maior dignidade no trabalho, e no como aquela que ajudou a cercear o di-
reito desses mesmos trabalhadores a uma formao mais plena, consistente
e condizente com as necessidades do SUS.
Mrcia Valria Morosini et al. 278
Trabalho, educao e sade, v. 5 n. 2, p. 261-280, 2007
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Mimeografado.
Notas
1
Professora-pesquisadora do Laboratrio de Educao Profissional em Ateno
Sade da Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio, da Fundao Oswaldo Cruz
(EPSJV/Fiocruz), Rio de Janeiro, Brasil. Mestranda em Sade Coletiva pelo Instituto de Me-
dicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IMS/Uerj). <mguima@fiocruz.br>
2
Professora-pesquisadora da Escola Politcnica de Sade JoaquimVenncio, da Fundao
Oswaldo Cruz (EPSJV/Fiocruz), Rio de Janeiro, Brasil. Mestre emPsicossociologia de Comunidades
e Ecologia Social pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). <anacorbo@fiocruz.br>
3
Assessora de Comunicao da Rede de Escolas Tcnicas do SUS e Coordenadora de Co-
municao da Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio, da Fundao Oswaldo Cruz
(EPSJV/Fiocruz), Rio de Janeiro, Brasil. Mestranda em Comunicao e Cultura pela Universi-
dade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). <catiaguimaraes@fiocruz.br>
4
O parecer da CSSF foi assinado pelo ento deputado Sergio Arouca, sendo elabora-
do por ele o prprio substitutivo ao PL original.
5
Na ausncia do contrato coletivo, o PL definia um acrscimo percentual no salrio
sobre o valor da hora adicional trabalhada, e outro para os casos de trabalho noturno.
6
Ficou conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal a Lei Complementar n
o
101,
de 4 de maio de 2000. Dentre outras coisas, determina que a despesa total com pessoal no
poder ser maior do que 50% da receita corrente lquida da Unio e 60% dos estados e mu-
nicpios, a cada ano.
7
Dados de agosto de 2006 (Brasil, 2006a).
Trabalho, educao e sade, v. 5 n. 2, p. 261-280, 2007
279 Mrcia Valria Morosini et al.
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Recebido em 08/01/2007
Aprovado em 21/06/2007