rea Sistema Nacional de Tesorera y Finanzas Pblicas

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Actualidad Gubernamental N 21 - Julio 2010
Finanzas Pblicas Gastos
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Sistema Nacional de
Tesorera y Finanzas
Pblicas
rea
* Consultor, asesor y auditor en el mbito gubernamental
Autor : C.P.C. Florencio Bernal Pisl*
Ttulo : Finanzas Pblicas Gastos
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 21 - Julio
2010
Ficha Tcnica
1. Introduccin
2. Qu entendemos por gasto pblico?
3. Cmo se estructuran los gastos?
4. Programacin de ingresos y gastos
5. Clasicacin de los gastos pblicos
6. Clasicador Presupuestal de Gastos
7. Principios del gasto pblico
8. Cmo se registran los gastos y cmo ope-
ran?
9. En qu consiste la Estimacin o previsin de
los gastos?
10. Cmo se ejecuta el gasto pblico?
11. Etapas de la ejecucin del gasto
Sumari o
VII
1. Introduccin
La importancia y el ecaz manejo de los
Gastos e Inversiones en las entidades del
Sector Pblico son la parte fundamental del
desarrollo y crecimiento de ste; es de suma
importancia para las partes interesadas
relacionadas con la economa conocer la
implicancia e impacto que el gasto pblico
tiene en el crecimiento de un pas; su correc-
to manejo, su adecuada y eciente distri-
bucin lograr que los recursos econmicos
recaudados sean canalizados y utilizados
en inversiones productivas, el sector ms
necesitado, y a desarrollar gestiones de
valor agregado en relacin a ello.
El presente artculo pretende brindar un
aporte al vasto contenido de las nanzas
pblicas en el mbito del gasto pblico,
con la idea que nos permita unir la teo-
ra con la realidad. Por ello el presente
artculo est constituido de conceptos
esenciales del gasto pblico, como son,
la naturaleza y posibilidad del gobierno,
principios, efectos, causas del incremento
del gasto pblico, la Ley de Presupuesto y
los lmites del gasto pblico.
2. Qu entendemos por gasto
pblico?
El gasto pblicos es el conjunto de eroga-
ciones que por concepto de gasto corrien-
te, gasto de capital o inversiones y servicio
de deuda, realizan las entidades con cargo
a los crditos presupuestarios aprobados
en los presupuestos respectivos, para ser
orientados a la atencin de la prestacin
de servicios pblicos, acciones, programas
y proyectos desarrollados por las entida-
des, de conformidad con sus funciones y
objetivos institucionales.
Los gastos e inversiones que realiza el Sector
Pblico, se encuentran especicados en el
presupuesto aprobado, el mismo que se en-
cuentra equilibrado, pero cuando los gastos
superan los ingresos el Gobierno debe tomar
dinero prestado para cubrir el dcit, y es de
esta manera cuando surge la deuda.
Los gastos e inversiones tambin pode-
mos denirlos como los desembolsos de
dinero que realiza el Estado conforme al
Presupuesto aprobado con el objetivo de
cumplir sus nes que no son otros que la
satisfaccin de las necesidades pblicas
a travs del desarrollo de programas,
actividades y proyectos; por lo tanto,
son erogaciones necesarias para cumplir
con los objetivos y metas denidos en
los planes respectivos: Plan Estratgico,
Plan de Desarrollo Institucional, Plan
Operativo, etc.
3. Cmo se estructuran los gas-
tos?
Los gastos pblicos se estructuran de la
siguiente manera:
a) Clasicacin Institucional.
b) Clasicacin Funcional Programtica.
c) Clasicacin Econmico por Categora
de Gasto.
d) Clasicacin Geogrca.
a) Clasicacin Institucional
Agrupa las entidades que cuenten con
crditos presupuestarios aprobados en
sus respectivos Presupuestos Institucio-
nales.
b) Clasicacin Funcional Program-
tica
Agrupa los crditos presupuestarios
desagregados en funciones, progra-
mas funcionales y subprogramas fun-
cionales. A travs de ella se muestran
grandes lneas de accin que la enti-
dad desarrolla en el cumplimiento de
las funciones primordiales del Estado
y en el logro de sus metas y objetivos
contemplados en sus respectivos
Planes Operativos Institucionales y
presupuestos institucionales durante
el ao scal.
Esta clasicacin est desagregada
en las siguientes reas de accin que
desarrolla el Estado, las cuales pueden
vincular a uno a varios ministerios que
se detallan a continuacin:
- Legislativa.
- Relaciones Exteriores.
- Planeamiento, Gestin y Reserva
de Contingencia.
- Defensa y Seguridad Nacional.
- Orden Jurdico y Seguridad.
- Justicia.
- Trabajo.
- Comercio.
- Turismo.
- Agropecuaria.
- Pesca.
- Minera.
- Industria.
- Transporte.
- Comunicaciones.
- Medio ambiente.
- Saneamiento.
Informe Especial
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- Vivienda y Desarrollo Urbano.
- Salud.
- Cultura y Deporte.
- Educacin.
- Proteccin Social.
- Previsin.
La utilidad de esta clasicacin estriba
en determinar las tendencias del gasto
pblico, e informarle a la opinin p-
blica en qu se est gastando el dinero
del Gobierno.
El clasificador Difusional permite
estandarizar con el Clasicador In-
ternacional. Este Clasicador lo que
hace es relacionar las difusiones del
Estado peruano con las difusiones
establecidas en la clasicacin inter-
nacional.
El Clasificador Difusional permite
mantener el registro histrico de las
estadsticas presupuestales.
c) Clasicacin Econmica
Agrupa los crditos presupuestarios
por gastos corrientes, gastos de capital
y servicio de deuda, por genrica del
gasto, subgenricas del gasto y espe-
cca del gasto.
Base legal: Artculo 13 Ley N 29465,
Ley de Presupuesto del Sector Pblico
ao 2010. Las mismas que son apro-
badas mediante Resolucin Directoral
de la Direccin Nacional del Presu-
puesto Pblico.
d) Clasicacin Geogrca
Agrupa los crditos presupuestarios de
acuerdo al mbito geogrco donde
est prevista la dotacin presupuestal
y la meta, a nivel de Regin, Depar-
tamento, provincia y distrito.
4. Programacin de ingresos y
gastos
Los Pliegos Presupuestales a efectos de
la programacin, en concordancia con la
Directiva de Programacin, tomarn en
cuenta lo siguiente:
a) En cuanto a los ingresos a percibir,
con excepcin de los provenientes
del Tesoro Pblico, se tendrn en
cuenta las tendencias de la econo-
ma, las estacionalidades y los efectos
coyunturales que puedan estimarse,
as como los derivados de los cam-
bios previstos por la normatividad
que los regula.
b) En cuanto a los gastos a prever, se
asignarn a travs de crditos pre-
supuestarios, de conformidad con la
escala de prioridades y las polticas
de gasto priorizadas por el Titular
del Pliego. La escala de prioridades
es la prelacin de los Objetivos Ins-
titucionales que establece el Titular
del Pliego, en funcin a la Misin,
Propsitos y Funciones que persigue
la entidad.
c) El monto proveniente del Tesoro Pbli-
co ser comunicado a los Pliegos por
el Ministerio de Economa y Finanzas,
a travs de sus rganos competentes,
el que ser adicionado a los ingresos,
constituyendo el lmite del crdito
presupuestario que atender los gas-
tos del Pliego.
d) La previsin de gastos debe conside-
rar, primero, los gastos de funciona-
miento de carcter permanente, como
es el caso de las planillas del personal
activo y cesante, no vinculados a
proyectos de inversin, as como sus
respectivas cargas sociales; segundo,
los bienes y servicios necesarios para
la operatividad institucional; tercero,
el mantenimiento de la infraestructura
de los proyectos de inversin; cuarto,
las contrapartidas que por efecto de
contratos o convenios deban preverse;
quinto, los proyectos en ejecucin; y
nalmente, la ejecucin de nuevos
proyectos.
e) A efectos de la programacin de
gastos, en el caso de los nuevos pro-
yectos a que hace mencin el numeral
precedente, los Pliegos, bajo respon-
sabilidad de su titular, slo podrn
programar los gastos que se requieran
en el ao scal respectivo, atendien-
do a que el plazo de ejecucin del
proyecto, segn su declaratoria de
viabilidad, no haya superado el ao
subsiguiente al plazo previsto en dicha
declaratoria.
f) Se consideran los proyectos de inver-
sin que se sujeten a las disposiciones
del Sistema Nacional de Inversin
Pblica.
5. Clasicacin de los gastos p-
blicos
Se clasican en:
a) Clasicacin Funcional
Corresponde a una tcnica moderna,
clasica los gastos segn el costo de
las funciones que realiza el Estado
para apreciar realmente el rol que
cumple el Estado en los diferentes
campos de la actividad humana
(educacin, justicia, comunicacio-
nes, defensa, salud, etc.), sta se ha
extendido en la comprensin de ser
mejor forma de relacionar el coste de
la administracin y su rendimiento,
es decir de los ministerios.
Los gastos que no estn comprendi-
dos en esta clasicacin, como los
del Parlamento o Presidencia de la
Repblica, guran como gastos de
los poderes pblicos.
b) Clasicacin Econmica
- Gastos efectivos y Gastos de
transferencia
Los gastos efectivos son los que
constituyen en consumo efecti-
vo o real, como adquisicin de
bienes y servicios, el servicio de
la deuda, pago a los servicios de
Administracin Pblica, etc. Los
gastos de transferencia se ree-
ren al simple desplazamiento de
rentas de un sector a otro. Como
los gastos de seguridad social,
subvenciones, etc.
- Gastos de Funcionamiento Ope-
rativos o Comunes:
Son aquellos requeridos normal-
mente para el sostenimiento de
la vida o actividad operativa del
Estado y la ejecucin de servicios
pblicos, como el pago de remu-
neraciones, mantenimiento de
material y otros gastos propios
de las funciones del Estado.
- Gastos de Capital
Los gastos de capital son aquellos
que se utilizan a largo plazo o son
convertibles en bienes de capital
tales como: estudios, bienes de
capital, prstamos, adquisiciones
de valores, otros. Transferencias
de capital y bienes de capital
no ligados a proyectos de inver-
sin.
- Gastos de Inversin
Son los gastos o desembolsos des-
tinados a proyectos de inversin
para incrementar la infraestructu-
ra fsicay el patrimonio nacional.
Agrupa los conceptos y valores
relacionados con inversiones
financieras, construccin de
obras pblicas, etc., los mismos
que son ejecutados con recursos
transferidos a la entidad o con
fuentes de nanciamiento interno
o externo.
6. Clasicador Presupuestal de
Gastos
El gasto presupuestal representa el con-
sumo de los fondos de la entidad habido
en un ao scal, como resultado de una
transaccin, como producto de la res-
ponsabilidad de las entidades de proveer
ciertos bienes y servicios a la poblacin
y de redistribuir el ingreso y la riqueza
mediante pagos de transferencia.
Es una herramienta de gestin nanciera
utilizada en las diversas etapas del proceso
Presupuestario de las entidades del Sector
Pblico. Consiste en un conjunto de cuen-
tas de gastos, ordenadas y agrupadas de
acuerdo con la naturaleza del bien o servi-
cio que se est adquiriendo o la operacin
nanciera que se est efectuando.
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Actualidad Gubernamental N 21 - Julio 2010
a) Tipo de transaccin
Est relacionado a los Gastos Presu-
puestarios que representa el consumo
de fondos de la entidad habido en
el ao scal, como resultado de una
transaccin, como producto de la
responsabilidad de las entidades de
proveer ciertos bienes y servicios a la
poblacin y de redistribuir el ingreso
y la riqueza mediante pagos de trans-
ferencia.
b) Genrica del gasto
Es el mayor nivel de agregacin que
identica el conjunto homogneo,
claro y ordenado de los recursos
humanos, materiales, tecnolgicos
y nancieros, as como de bienes,
servicios y obras pblicas que las en-
tidades pblicas contratan, adquieren
o realizan para la consecucin de sus
objetivos y metas institucionales pro-
gramadas.
Est comprendido por nueve (9) gen-
ricas del gasto, las cuales se detallan a
continuacin:
1 Personal y Obligaciones Sociales.
2 Pensiones y otras Prestaciones
Sociales.
3 Bienes y Servicios.
4 Donaciones y Transferencias.
5 Otros Gastos (G. corriente)
6 Servicios de la Deuda
7 Otros Gastos
8 Adquisicin de Activos No Finan-
cieros.
9 Adquisicin de Activos Financie-
ros.
c) Subgenrica del gasto
Es el nivel intermedio de agregacin
que identica el conjunto homog-
neo, claro y ordenado, producto de
la desagregacin de las genricas del
gasto en recursos humanos, materiales
tecnolgicos y nancieros, as como
los bienes, servicios y obras pblicas,
para el cumplimiento de sus objetivos
y metas programadas.
d) Especca del gasto
Es el nivel de agregacin que identica
el conjunto homogneo, claro y orde-
nado, producto de la desagregacin
de la subgenrica del gasto, inclu-
yendo la agregacin ms especca
de los recursos humanos, materiales
tecnolgicos y nancieros, as como
los bienes, servicios y obras pblicas,
para el cumplimiento de sus objetivos
y metas programadas.
Para efectos comparativos y de esta-
dsticas con aos anteriores al 2009
y en concordancia con los artculos
12 y 13 de la Ley N 28411 Ley
General del Sistema Nacional de Pre-
supuesto, los recursos corresponden
a gastos corrientes, gastos de capital
y servicio de la deuda, se estructuran
de la siguiente manera:
(i) Gastos Corrientes
- Reserva de contingencia 2.0
- Personal y otras obligaciones
sociales
2.1
- Pensiones y otras prestaciones
sociales
2.2
- Bienes y servicios. 2.3
- Donaciones y transferencia 2.4.1
- Otros gastos 2.5.
Menos
2.5.2.2.
(ii) Gasto de Capital
- Donaciones y transferencias 2.4.2
- Otros gastos 2.5.2.2
- Adquisicin de activos no nan-
cieros
2.6.
- Adquisicin de activos nancie-
ros.
2.7.
(iii) Servicio de la Deuda
Todos los gastos destinados al
cumplimiento de las obligaciones
originadas por la deuda pblica,
sea interna o externa; estando
comprendidas en dicho concepto
la partida:
- Servicio de deuda pblica 2.8
Dichas categoras de gasto se denen de
la siguiente manera:
(i) Gasto corriente
Todos los gastos destinados al man-
tenimiento u operacin de los ser-
vicios que presta el Estado; estando
comprendidas en dicho concepto las
siguientes partidas: 2.1 personal de
obligaciones sociales, 2.2 Pensiones
y otras prestaciones sociales, 2.3
bienes y servicios, 2.4.1 donaciones
y transferencias corrientes, 2.5.1
subsidios, 2.5.2.1 transferencias
corrientes a instituciones sin fines
de lucro, 2.5.3 subvenciones a
personas naturales, 2.5.4 pago de
impuestos, derechos administrativos
y multas gubernamentales, y 2.5.5
pago de sentencias judiciales, laudos
arbitrales y similares.
(ii) Gastos de capital
Todos los gastos destinados al aumen-
to de la produccin o al incremento
inmediato o futuro del patrimonio
o Estado; estando comprendidos en
dicho concepto de las siguientes par-
tidas:
2.4.2 donaciones y transferencias
de capital, 2.5.2.2 transferencias
de capital a instituciones sin nes de
lucro, 2.6 adquisicin de activos
no nancieros y 2.7 adquisicin de
activos nancieros.
Formacin Bruta
de Capital
Otros
Inversiones
Inversiones
Financieras
Recuperaciones
de Prstamos
(Ingresos)
GASTOS DE CAPITAL
Ms otros gastos de capital bajo
modalidad directa
Ms otros gastos de capital bajo
modalidad transparencias
RELACIN PRESUPUESTO - CLASIFICACIN ECONMICA
(iii) Servicio de deuda
Todos los gastos destinados al cum-
plimiento de las obligaciones origina-
das de la deuda pblica, sea interna
o externa; estando comprendida en
dichos conceptos la partida 2.8
servicio de la deuda pblica.
Los Gastos de Capital tambin conside-
rados como gastos de inversin, incluyen
desembolsos tanto en estudios, bienes
de capital, proyectos y obras pblicas.
Por lo general los gastos de inversin
provienen de fuentes de nanciamien-
to tales como; C.M. FCM. Prstamos
obtenidos, etc.
Informe Especial
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Actualidad Gubernamental N 21 - Julio 2010
VII
7. Principios del gasto pblico
a) Principio de mxima ocupa-
cin
Consiste en que el Estado, al
realizar su poltica de gasto, debe
tratar que la mayor parte de la po-
blacin econmicamente activa,
es decir la fuerza laboral, quede
plenamente ocupada.
Tenindose en cuenta para ello, si
se trata de mano de obra calica-
da o no calicada.
b) Principio mnimo de gasto
Parte de la premisa que no debe
existir exceso de gastos, pero sin
dejar de atender las necesidades
bsicas de la poblacin.
c) Principio del benecio
De cada unidad monetaria inver-
tida, se debe obtener el mayor
provecho posible.
Hay que optimizar los recursos y
tratar de racionalizarlos, econo-
mizando esfuerzos, planicando
el gasto para as permitir por
ejemplo, la economa en la recau-
dacin.
d) Intervencin del Estado
Se reere a la intervencin o no
del Estado. El liberalismo contra
el proteccionismo. En trminos
pragmticos sera como ensear
a pescar y entregar simplemente
pescado a la poblacin, quienes
sostienen la demandan de un
mercado.
8. Cmo se registran los gastos
y cmo operan?
Se registran de acuerdo a lo siguiente:
a) De acuerdo a la categora o nivel del
gasto.
b) De acuerdo al grupo genrico de
gasto.
c) De acuerdo a la modalidad de aplica-
cin.
d) De acuerdo a la clasicacin especca
de gasto.
9. En qu consiste la Estimacin
o Previsin de los gastos?
Constituye el clculo o proyeccin de la
demanda global de los gastos que por
todo concepto (gasto corriente, inversin
y endeudamiento.) se realizarn durante
el ejercicio presupuestal a travs de las
acciones, actividades y proyectos para que
las entidades del Estado puedan cumplir
sus metas y objetivos trazados en sus
respectivos planes.
La previsin de gastos tiene como objetivo
recabar, evaluar, evaluar y consolidar la
informacin relativa a la magnitud de
los gastos que el Pliego deber asumir
para el mantenimiento y operatividad
de los servicios y funciones que desarro-
lla de acuerdo a su misin y dentro del
marco de los objetivos institucionales
establecidos.
La previsin de gastos se sujeta al crdito
presupuestal aprobado o crdito asignado
al Pliego y a la real disponibilidad de los
recursos pblicos durante las fases de
formulacin y ejecucin presupuestaria,
respectivamente.
10.Cmo se ejecuta el gasto
pblico?
Las entidades pblicas se sujetan la
ejecucin de sus gastos a los crditos
presupuestarios autorizados en la Ley de
Presupuesto del Sector Pblico y modi-
catorias, aprobadas por el Congreso de la
Repblica, en el marco del artculo 78
de la Constitucin Poltica del Per y el
Artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley
N 28411, Ley del Sistema Nacional de
Presupuesto Pblico.
Todo acto administrativo, de administra-
cin o las resoluciones administrativas
que autoricen gastos no son ecaces si
no cuentan con el crdito presupuestario
correspondiente en el presupuesto insti-
tucional, bajo exclusiva responsabilidad
del titular de la entidad, as como el
Jefe de la Ocina de Presupuesto y el
Jefe de la Ocina de Administracin, o
los que hagan sus veces, conforme a lo
establecido en el artculo 7 de la Ley
N 28411, Ley del Sistema Nacional de
Presupuesto.
Base legal:
Artculos 4 y numerales 4.1 y 4.2, de la Ley
N 29465, Ley de Presupuesto ao 2010.
11. Etapas de la ejecucin del
gasto
La ejecucin del gasto comprende las
etapas del compromiso, devengado y
pago.
a) El compromiso es la afectacin, pre-
ventiva del presupuesto de la entidad
por actos o disposiciones administra-
tivas.
b) El devengado es la ejecucin deniti-
va de la asignacin presupuestaria por
el reconocimiento de una obligacin
de pago.
c) El pago de la extincin de la obliga-
cin mediante la cancelacin de la
misma.
Por otro lado, el procedimiento para la
ejecucin del gasto se debe realizar bajo
la siguiente forma:
- Calendarizacin de los gastos
A travs del cual se prevn los niveles
mximos de compromisos presu-
puestales para un perodo dado que
generalmente es un trimestre.
- Realizacin de compromisos
Consiste en la emisin de los docu-
mentos sustentatorios de compro-
misos (orden de compra, orden de
servicios, planillas de remuneraciones,
contratos de obra, etc.).
- Determinacin de devengados
Consisten en reconocer la conformi-
dad de los compromisos surgiendo
la obligacin de pago de parte de la
entidad o el Estado.
- Autorizacin de giro
Es el nivel mximo de giro que el
Tesoro Pblico proporcionar a cada
Pliego Presupuestal.
Gasto Corriente
Financiero
Financiamiento
Servicio
de Deuda
Clasicacin
Econmica
Presupuesto
SERVICIO DE LA DEUDA
Inters
Aportaciones