UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO

MARIA JOS DE ALBUQUERQUE







VERTICALIZAO DE FAVELAS EM SO PAULO:
BALANO DE UMA EXPERINCIA (1989 A 2004)











So Paulo
2006
MARIA JOS DE ALBUQUERQUE










VERTICALIZAO DE FAVELAS EM SO PAULO:
BALANO DE UMA EXPERINCIA (1989 A 2004)



Tese apresentada Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo para obteno do Ttulo de Doutor.
rea de Concentrao: Estruturas Ambientais
Urbanas





Orientadora: Prof. Dra. Suzana Pasternak










So Paulo
2006



ERRATA

1. Pgina 22, 3 pargrafo - Onde l-se: Finalmente, vale ressaltar ainda a CDHU, outra
empresa de promoo de habitao de interesse social, criada em 1988, com atuao na
Regio Metropolitana do Estado de So Paulo. Atualmente, esta empresa oferece quatro tipos
de programas, conforme segue:, leia-se: Finalmente, vale ressaltar ainda a CDHU, outra
empresa de promoo de habitao de interesse social, criada em 1988, com atuao na
Regio Metropolitana do Estado de So Paulo. Atualmente, esta empresa oferece cinco tipos
de programas, conforme segue:


AGRADECIMENTOS


Ao concluir esta tese certifico-me que, embora este seja um trabalho deveras solitrio, os seus
resultados no podem deixar de ser debitados a um conjunto de esforos compartilhados que,
se no estivessem presentes no penoso percurso trilhado, possivelmente jamais seriam
alcanados. Neste trabalho, so inmeras as pessoas que, de modos diversos, colaboraram e
apoiaram para que o mesmo se consolidasse. Em especial, dirijo meus agradecimentos:

A Prof. Dra. Suzana Pasternak, por ter assumido a tarefa de orientar esse estudo, pelas
contribuies decisivas e pela pacincia e respeito com os quais acompanhou os
diversos momentos e dificuldades por mim enfrentadas;
A amiga, colaboradora e companheira de todas as horas desta longa jornada, Lurdes
Grzybowski;
A todos aqueles que se dispuseram a ser entrevistados, pelo tempo cedido, pela
maneira generosa e amvel com que fui recebida e, sobretudo, pelas informaes
fornecidas: os moradores dos conjuntos habitacionais gua Branca, Helipolis Gleba
A e Residencial Parque do Gato; s lideranas desses empreendimentos; aos gestores
dos diferentes perodos estudados;
A Vilma Dourado e a Ktia Mello pelo significado especial na minha trajetria
profissional;
A Marie-Madeleine Mailleux Sant`Ana, pela colaborao e pela amizade;
A Fernanda Carlucci, Luis Esteban Dominguez, Karin Matzkin, Marcileia e Josete,
amigos que muito colaboraram para a consolidao do trabalho;
Aos amigos da Diagonal Urbana Consultoria pela colaborao, apoio e fornecimento
de informaes: Maurcio Vieira, Alexandre Arajo, Maria Ins, Ana Rocca, Cleide,
Carla Regina, Alessandra, Alice, Luciane, Fbio, Gabi, Dirce Koga, Marta Lagreca,
Mrcia Ferreira, Regina Spinelli, Cristiane, Deise Coelho, Deise Nunes (e muitos
outros);
Aos profissionais da Sehab/Habi e Cohab-SP pelo acesso aos documentos e
informaes solicitadas;
s funcionrios da Secretaria de Ps-Graduao e da biblioteca da FAU-USP,
principalmente Isa, Maria Jos e Estelita;
E, de uma forma mais do que especial, aos meus amores: Jos Geraldo, Guilherme e
Gustavo.


RESUMO

Esta tese trata das experincias de verticalizao de favelas desenvolvidas no Municpio de
So Paulo no perodo compreendido entre 1989, precisamente no incio da gesto de Luiza
Erundina, at o final de 2004, quando se encerra a gesto de Marta Suplicy. Tem por objetivo,
alm de proceder a um resgate histrico dessa polmica modalidade de interveno em
assentamentos informais, detectar o que mobilizou os diferentes administradores do perodo a
fazer uso da mesma. Pretende-se, ainda, apontar as potencialidades, limites e desafios de tal
modalidade no contexto paulistano, a partir das impresses dos agentes que estiveram de
alguma forma envolvidos na sua definio e execuo, bem como dos prprios beneficirios
a populao da antiga favela e atualmente residindo nos conjuntos habitacionais. Parte-se da
premissa de que a verticalizao de favelas executada nas gestes de Luiza Erundina (1989
1992), pioneira do uso da modalidade, Paulo Salim Maluf e Celso Pitta (1993 2000) e Marta
Suplicy (2001 2004), embora em contextos polticos distintos, no se distingue de forma
significativa, ou seja, foram adotados praticamente os mesmos procedimentos que
apresentaram resultados muito prximos. Para testar tal premissa, foi realizado um estudo
comparativo de trs casos, adotando, como objeto da investigao, trs conjuntos
habitacionais considerados representativos de cada um dos perodos acima citados. Adotou-se
uma metodologia qualitativa e o uso de diferentes fontes, primrias e secundrias, como:
visitas aos empreendimentos, anlises de documentos, entrevistas em profundidade com
agentes significativos de cada administrao/perodo e a realizao de grupos de discusso
com moradores dos conjuntos. A anlise dos dados possibilitou entender que, para alm do
debate e das discusses ideolgicas, a verticalizao de favelas um recurso cada vez mais
premente no contexto paulistano para a melhoria das condies de vida da populao que
reside nos espaos informais e, no menos importante, para o conjunto da cidade.
Palavras-chave: Favelas. Urbanizao. Verticalizao de Favelas.

ABSTRACT

This work addresses slums (favelas) verticalization experiences developed in the Municipality
of So Paulo in the period from 1989, precisely at the beginning of Mayor Luiza Erundinas
tenure, until the end of 2004, by the end of Mayor Marta Suplicys tenure. It aims, in addition
to performing a historic rescue of this polemic modality of intervention in informal
settlements, at detecting what mobilized the different administrators in the period and use it. It
is also intended to indicate potentialities, constraints, and challenges of such modality in the
context of the city of So Paulo, from the standpoint of agents who were in a certain sense
involved in its definition and execution, as well as the beneficiaries themselves the
population of the former slums, currently living in the housing development. We have started
from the assumption that the slums verticalization executed in the tenures of Luiza Erundina
(1989 -1992), pioneer in the use of the modality, Paulo Salim Maluf and Celso Pita (1993
2000), and Marta Suplicy (2001 2004), although in different political contexts, are not
significantly diverse. That is, they practically adopted the same procedures and obtained very
similar results. In order to test the assumption, we have made a comparative study of three
cases, adopting, as object of the research, three housing developments considered as
representative of each period. A qualitative methodology was adopted, and the use of different
sources, primary and secondary, such as: visits to the developments, document analysis, in-
depth interviews with significant agents in each administration/period, and performance of
focus groups with dwellers in the developments. The data analysis enabled to understand that,
beyond debates and ideological discussions, the slums verticalization is an increasingly
pressing resource in the context of the city of So Paulo for the improvement of living
conditions of the population dwelling in informal spaces, and not least important, for the
ensemble of the city.
Keywords: Favelas. Urbanization. Slums verticalization.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS


Aprov Departamento de Aprovao de Edificaes
AR Administrao Regional
ARs Administraes Regionais
Ansur Associao Nacional do Solo Urbano
ARENA Aliana Renovadora Nacional
Assist Assessoria de Sistemas e Mtodos
Ataj Assessoria Tcnica de Assuntos Jurdicos
BC Banco Central do Brasil
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (Banco Mundial)
BNH Banco Nacional da Habitao
Case Departamento de Cadastro Setorial
CASMU Comisso de Assistncia do Municipal
CBI Cmara Brasileira de Construo Civil
CBPA Companhia Brasileira de Pesquisa e Anlise
CDHU - Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo
CDS City Development Strategy
CEB Comunidade Eclesial de Base
Ceagesp Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo
CEF Caixa Econmica Federal
CEM Centro de Estudos da Metrpole
Ceuso Comisso de Edificaes e Uso do Solo
Cerprohab Companhia de Empresas Reunidas de Promoo Habitacional
CIF Comisso Integrada de Fiscalizao
CFMH Conselho do Fundo Municipal de Habitao
CNC Conselho Nacional das Cidades
CNH Conselho Nacional de Habitao
CMH Conselho Municipal de Habitao
Cohab-SP Companhia Metropolitana de Habitao de So Paulo
Contru Departamento de Controle do Uso de Imveis
CPF Central Provident Fund
CPPU Comisso de Proteo Paisagem Urbana
CPTM Companhia Paulista de Trens Metropolitanos
CSL Consultoria de Engenharia e Economia Ltda
D.O.M.-SP Dirio Oficial do Municpio de So Paulo
Eletropaulo Eletricidade de So Paulo S.A.
Emurb Empresa Municipal de Urbanizao
Fabes Secretaria Municipal da Famlia e do Bem-Estar Social
FCP Fundao Casa Popular
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FHC Fernando Henrique Cardoso
Fipe Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas
FMH Fundo Municipal de Habitao
Funaps Fundo de Atendimento Populao Moradora em Habitao Subnormal
FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
FUDHABIS Fundao de Habitao de Interesse Social do Municpio de So Paulo
GAP Grupo de Assessoria e Participao
GAPs Grupos de Assessoria e Participao
Geufavelas Grupo Executivo de Urbanizao de Favelas
Habi Superintendncia de Habitao Popular
HIS Habitao de Interesse Social
HPA Habitao Precria de Aluguel
IAP Instituto de Aposentadorias e Penses
Iapas Instituto de Administrao da Previdncia e Assistncia Social
Iapi Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos
ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
INPS Instituto Nacional de Previdncia Social
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IRFM Indstrias Reunidas Francisco Matarazzo
IPREM Instituto de Previdncia Municipal de So Paulo
IPESP Instituto de Previdncia do Estado de So Paulo
ISSB Instituto de Servios Sociais do Brasil
ITBI Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis
MDU Ministrio de Desenvolvimento Urbano
MUD Movimento Universitrio de Desfavelamento
OD Origem Destino
OI Operaes Interligadas
ONG Organizao No Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
PAC Programa de atuao em cortios
PAF Programa de atuao em favelas
PAIH Plano de Ao Imediata para Habitao
PAM Posto de Assistncia Mdica
Parsolo Departamento de Parcelamento e Intervenes Urbanas
PD Plano Diretor
PDE Plano Diretor Estratgico
PDIC Plano de Desenvolvimento Institucional e de Capacitao
PEA populao economicamente ativa
Petrobras Petrleo Brasileiro S.A.
PMSP Prefeitura do Municpio de So Paulo
PNH Plano Nacional de Habitao
Procav Programa de Canalizao de Crregos, Implantao de Virio e Recuperao
Ambiental e Social de Fundos de Vale
Prodam Companhia de Processamento de Dados do Municpio de So Paulo
Pr-gua Programa de ligao de gua em unidades de habitao subnormal
Pr-Favela Programa de Urbanizao de Favelas
Pr-luz Programa de ligao de energia eltrica em unidades de habitao subnormal
Promorar Programa de Erradicao da Sub-Habitao
Prover Programa de Urbanizao e Verticalizao de Favelas
PSHIS Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social
PT Partido dos Trabalhadores
PUC-SP Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
PVC Poli Carboneto de Vinila
Resolo Departamento de Regularizao do Parcelamento do Solo
RMSP Regio Metropolitana de So Paulo
Sabesp Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo
Sanegran Programa de Obras de Saneamento e Controle da Poluio das guas na Regio
Metropolitana de So Paulo
Sebes Secretaria do Bem-Estar Social
SECONI SP Sindicato das Empresas de Compras, Venda, Locao e Administrao de
Imveis Residenciais e Comerciais de So Paulo
Sehab Secretaria da Habitao e Desenvolvimento Urbano
Semab Secretaria Municipal de Abastecimento
Seme Secretaria Municipal de Esportes, Lazer e Recreao
Sempla Secretaria Municipal de Planejamento Urbano
SIG Sistema de Informao Geogrfica
SFH Sistema Financeiro da Habitao
SFS Sistema Financeiro de Saneamento
SHIS Subsistema de Habitao de Interesse Social
SM salrio mnimo
SMA Secretaria de Estado do Meio Ambiente
SME Secretaria Municipal de Educao
SMS Secretaria Municipal da Sade
SMT Secretaria Municipal de Transportes
SNH Sistema Nacional de Habitao
SSO Secretaria Municipal de Servios e Obras
SVMA Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente
SVP Secretaria Municipal de Vias Pblicas
TCM Tribunal de Contas do Municpio
TCU Tribunal de Contas da Unio
TPU Termo de Permisso de Uso
UH unidade habitacional
UMM Unio de Movimentos de Moradia
Unas Unio de Ncleos, Associaes e Sociedades de Moradores de Helipolis e So Joo
Clmaco
VHP Vila de habitao provisria
ZEIS Zona Especial de Interesse Social

LISTA DE FOTOS

Foto 1 Favela da Vrzea do Penteado (possivelmente a primeira a surgir em So Paulo).........50
Foto 2 Conjunto Habitacional Madeirit / Votorantim Fase IV...............................................152
Foto 3 Favela Morro da Esperana ...............................................................................................153
Foto 4 Conjunto Habitacional Nicargua / Vila da Paz...............................................................153
Foto 5 Conjunto Habitacional City Jaragu.................................................................................154
Foto 6 Conjunto Habitacional So Domingos Camarazal...........................................................155
Foto 7 Favela gua Branca ............................................................................................................173
Foto 8 Conjunto Habitacional gua Branca ................................................................................181
Foto 9 Favela Helipolis..................................................................................................................185
Foto 10 Conjunto Habitacional Helipolis....................................................................................199
Foto 11 Conjunto Habitacional Helipolis com viso da rea remanescente ............................199
Foto 12 Favela do Gato...................................................................................................................201
Foto 13 Residencial Parque do Gato em Construo...................................................................206
Foto 14 Conjunto Residencial Parque do Gato ............................................................................207


LISTA DE MAPAS

Mapa 1 Localizao dos conjuntos habitacionais objetos do Estudo .......................................... 85
Mapa 2 Localizao dos empreendimentos do Prover/Cingapura ............................................ 142
Mapa 3 Localizao dos Conjuntos da Fase I do PROVER....................................................... 144
Mapa 4 Localizao dos Conjuntos da Fase II do PROVER..................................................... 146
Mapa 5 Localizao dos Conjuntos da Fase III do PROVER.................................................... 148
Mapa 6 Localizao dos Conjuntos da Fase IV do PROVER.................................................... 150
Mapa 7 Localizao do Conjunto Habitacional gua Branca................................................... 179
Mapa 8 Localizao do Conjunto Habitacional Helipolis Av. Almirante Delamare e
Rua Almirante Nunes .......................................................................................................193
Mapa 9 Localizao Conjunto Residencial Parque do Gato Av. Castelo Branco
(Marginal Tiet)...............................................................................................................202

LISTA DE PLANTAS

Planta 1 Planta baixa de unidade habitacional da Fase I do Prover/Cingapura......... 127
Planta 2 Planta baixa de unidades habitacionais da Fase II do Prover/Cingapura.................128
Planta 3 Planta baixa de unidades habitacionais da Fase IV do Prover ...................................130
Planta 4 Planta Baixa Conjunto gua Branca (2 e 1 dormitrios)..........................................181
Planta 5 Planta Baixa Conjunto Residencial Parque do Gato. ................................................206


LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Favelas, Domiclios e Populao Favelada Municpio de So Paulo
(Pesquisas Diversas)........................................................................................................ 52
Quadro 2 - Caracterizao das posturas municipais entre 1989-2004 ........................................... 74
Quadro 3 - Agentes Entrevistados ..................................................................................................... 91
Quadro 4 - Lideranas das Favelas/Conjuntos Selecionados.......................................................... 92
Quadro 5 - Famlias atendidas em unidades concludas/programas, 1989 -1992........................ 104
Quadro 6 - Conjuntos Habitacionais Construdos em Favelas Erundina................................. 107
Quadro 7 - Sntese do Prover: 19932004....................................................................................... 141
Quadro 8 - Fase I do Prover............................................................................................................. 143
Quadro 9 - Fase II do Prover ........................................................................................................... 145
Quadro 10 - Fase III do Prover........................................................................................................ 147
Quadro 11 - Fase IV do Prover ....................................................................................................... 149
Quadro 12 - Favelas Selecionadas para a Fase IV ........................................................................ 151
Quadro 13 - Sntese dos resultados da gesto Marta Suplicy (2001-2004).................................. 163
Quadro 14 - Sntese da Verticalizao da Gesto Marta (2001-2004).......................................... 169
Quadro 15 - Sntese comparativa dos perodos estudados ............................................................ 170
Quadro 16 - Dados Sntese do Conjunto Habitacional gua Branca........................................... 183
Quadro 17 - Perfil das Famlias do Conjunto gua Branca ......................................................... 184
Quadro 18 - Convnios para mutires em Helipolis .................................................................... 192
Quadro 19 - Dados Sntese do Conjunto Habitacional Gleba A................................................... 198
Quadro 20 - Perfil das Famlias do Conjunto Helipolis Gleba A................................................ 198
Quadro 21 - Dados Sntese do Residencial Parque do Gato.......................................................... 205
Quadro 22 - Perfil das Famlias do Residencial Parque do Gato.................................................. 207
Quadro 23 - Sntese Comparativa dos Conjuntos Habitacionais Estudados............................... 209
Quadro 24 - Definio, pelos moradores, da vida no conjunto habitacional .............................. 225
Quadro 25 - Agentes envolvidos na urbanizao da favela, segundo os moradores ................... 229
Quadro 26 - Notas atribudas pelos entrevistados vida na favela, vida no conjunto
habitacional e verticalizao de favelas.................................................................. 232
Quadro 27 - Sntese dos Limites da Verticalizao de Favelas SP (1989 2004) ..................... 274

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Populao Favelada segundo os Censos Demogrficos e Censos de Favelas
So Paulo, 1980-2000 ........................................................................................................55
Tabela 2 Indicadores e Quocientes Locacionais Favelas e Municpio de
So Paulo, 1991 e 2000......................................................................................................61
Tabela 3 Caractersticas dos Tipos de Favelas 2000 ...................................................................64
Tabela 4 Diviso Regional da Superintendncia de Habitao Popular (HABI) da PMSP....... 65


SUMRIO

INTRODUO ......................................................................................................................17

1 CRISE HABITACIONAL E FAVELAS: BREVE PANORAMA SOBRE A
ORIGEM E CONSOLIDAO EM SO PAULO.......................................................32
1.1 POLTICA HABITACIONAL NO BRASIL: PRIMEIROS ENSAIOS, O
BNH/SFH E AS TENDNCIAS RECENTES............................................................33
1.1.1 O autoritarismo sanitrio................................................................................33
1.1.2 A busca da casa prpria...................................................................................34
1.1.3 Os primeiros ensaios de uma poltica habitacional: os IAPs e a FCP..........35
1.1.4 O BNH/SFH: surgimento e crise de uma poltica habitacional ....................37
1.1.5 A poltica urbanstica na Nova Repblica......................................................39
1.1.6 A Nova Constituio e a Poltica Urbanstica ................................................40
1.1.7 A era Collor.......................................................................................................41
1.1.8 O governo Itamar Franco ................................................................................42
1.1.9 O governo Fernando Henrique Cardoso.......................................................42
1.1.10 O governo Luis Incio da Silva (Lula).........................................................43

2 O PROCESSO DE FAVELIZAO EM SO PAULO................................................. 48
2.1 EVOLUO DAS FAVELAS EM SO PAULO: A CONTROVRSIA DOS
NMEROS................................................................................................................... 52
2.2 A EVOLUO DAS CONDIES DE HABITABILIDADE NAS FAVELAS ...... 57
2.2.1 O perfil da populao favelada segundo a Fipe/Sehab.................................58
2.2.2 O perfil da populao favelada segundo o CEM...........................................61
2.3 DA REMOO FIXAO: EVOLUO DAS POSTURAS DO
MUNICPIO................................................................................................................ 65
2.4 ORGANISMOS INTERNACIONAIS: RECOMENDAES RECENTES .............. 74
2.4.1 Habitat/ONU.....................................................................................................74
2.4.1.1 O Conceito de Favela.............................................................................74
2.4.1.2 As Polticas Propostas............................................................................76
2.4.2 Banco Mundial (BIRD) e Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) ....................................................................................77
2.4.2.1 Panorama do Problema..........................................................................77
2.4.2.2 Formas de Interveno...........................................................................78
3 DEFINIES E DELIMITAO DO OBJETO DO ESTUDO .................................. 80
3.1 OBJETO, OBJETIVO E HIPTESE DO ESTUDO. ................................................... 80
3.2 METODOLOGIA......................................................................................................... 82
3.2.1 Abordagem e Procedimentos........................................................................... 82
3.2.1.1 Os conjuntos selecionados para o estudo............................................... 82
3.2.1.2 As etapas da pesquisa ............................................................................ 86

4 OS PROGRAMAS DE VERTICALIZAO DE FAVELAS EM SO PAULO.......93
4.1 MARCO DA VERTICALIZAO DE FAVELAS: O GOVERNO LUIZA
ERUNDINA (19891992) ...........................................................................................93
4.1.1 Contextualizao do perodo...........................................................................93
4.1.2 Primeiros passos da gesto na rea da habitao..........................................96
4.1.3 Poltica habitacional adotada ..........................................................................99
4.1.3.1 Panorama da demanda ..........................................................................99
4.1.3.2 Diretrizes..............................................................................................100
4.1.3.3 Programas ............................................................................................101
4.1.3.4 Instrumentos de gesto democrtica....................................................104
4.1.4 Resultados alcanados ....................................................................................104
4.1.5 Verticalizao de favelas no governo Erundina: caracterizao e
especificidades ................................................................................................105
4.1.5.1 Legislao que cria as condies de verticalizao.............................105
4.1.5.2 Experincias de verticalizao de favelas do perodo .........................106
4.2 VERTICALIZAO EM LARGA ESCALA: GOVERNO PAULO MALUF
(1993 1996) E CELSO PITTA (1997 2000) ........................................................108
4.2.1 Contextualizao do Perodo .........................................................................108
4.2.2 Poltica habitacional adotada.........................................................................109
4.2.2.1 Panorama da demanda .........................................................................109
4.2.2.2 Descrio geral da poltica: premissas, estratgias e diretrizes de
ao......................................................................................................110
4.2.2.3 Programas desenvolvidos no perodo entre 1993 e 2001 ....................117
4.2.3 Programa de Urbanizao e Verticalizao de Favelas:
Prover/Cingapura ..........................................................................................119
4.2.3.1 Caracterizao geral do programa ......................................................123
4.2.3.2 A tipologia proposta e suas alteraes ...............................................126

4.2.3.3 Critrios de elegibilidade das favelas e das famlias
Seleo das favelas beneficiadas .........................................................132
4.2.3.4 Etapas de execuo do programa.........................................................135
4.2.3.5 Recursos ..............................................................................................136
4.2.3.6 A questo fundiria e a comercializao das unidades .......................137
4.2.3.7 Aspectos institucionais e organizacionais ..........................................139
4.2.3.8 Resultados do programa ......................................................................140
4.3 A VERTICALIZAO NO GOVERNO MARTA SUPLICY: BUSCA DE UM
MODELO EMBLEMTICO (2001 2004).......................................................... 155
4.3.1 Contextualizao do perodo ........................................................................ 155
4.3.2 Poltica habitacional adotada ........................................................................ 156
4.3.2.1 Panorama da demanda ......................................................................... 156
4.3.2.2 Concepo, princpios e objetivos ....................................................... 157
4.3.2.3 Instrumentos de gesto democrtica ................................................... 161
4.3.2.4 Resultados alcanados ......................................................................... 162
4.3.3 A verticalizao de favelas: continuidade do Prover/Cingapura e o
Residencial Parque do Gato........................................................................... 164
4.3.3.1 Continuidade do Prover/Cingapura ..................................................... 164
4.3.3.2 Residencial Parque do Gato: O Conjunto emblemtico................... 165

5 ESTUDO DE CASOS.......................................................................................................171
5.1 CONJUNTO HABITACIONAL GUA BRANCA..................................................171
5.1.1 A favela: histrico da ocupao.....................................................................172
5.1.2 Histrico da urbanizao ...............................................................................175
5.1.3 Conjunto habitacional ....................................................................................179
5.2 CONJUNTO HELIPOLIS GLEBA A ....................................................................184
5.2.1 A favela: histrico da ocupao....................................................................186
5.2.2 Histrico da urbanizao ...............................................................................188
5.2.3 Conjunto habitacional ....................................................................................193
5.3 RESIDENCIAL PARQUE DO GATO......................................................................199
5.3.1 A favela: histrico da ocupao.....................................................................201
5.3.2 O histrico da urbanizao............................................................................202
5.3 3 Conjunto habitacional ....................................................................................202


6 OS IMPACTOS DA VERTICALIZAO NAS FAVELS DE SO PAULO:
A VISO DOS AGENTES..............................................................................................210
6.1 O PERCURSO DA VERTICALIZAO NA VISO DA POPULAO ............210
6.1.1 A favela: As lembranas e o significado de viver na favela.........................211
6.1.2 O conjunto Habtacional: Os impactos da nova moradia na vida das
famlias.............................................................................................................213
6.1.3 Avaliao da verticalizao............................................................................226
6.2 O PERCURSO DA VERTICALIZAO NA VISO DOS AGENTES................233
6.2.1 Viso da poltica habitacional........................................................................233
6.2.2 A relao com os movimentos de luta por moradia....................................238
6.2.3 Avaliao da verticalizao de favelas..........................................................244
6.2.3.1 O pioneirismo no uso da modalidade ................................................. 244
6.2.3.2 Critrios de seleo das favelas: A polmica da visibilidade .............. 246
6.2.3.3 O projeto e o padro urbanstico.......................................................... 251
6.2.3.4 A regularizao fundiria .................................................................... 253
6.2.3.5 Viso dos custos .................................................................................. 255
6.2.3.6 O trabalho de acompanhamento social ................................................ 256
6.2.3.7 Perspectivas da modalidade................................................................. 261
6.2.3.8 Desafios e propostas para a sustentabilidade....................................... 263
6.2.3.9 Os impactos da descontinuidade administrativa.................................. 268

CONCLUSES.....................................................................................................................272
AVANOS, LIMITES E DESAFIOS DA EXPERINCIA DE VERTICALIZAO
DE FAVELAS EM SO PAULO..................................................................................272
COMENTRIOS FINAIS..............................................................................................276

REFERNCIAS ...................................................................................................................282

APNDICES.........................................................................................................................294



17

INTRODUO

Uma vez que o presente estudo aborda uma das modalidades contemporneas de interveno
em favelas adotada em So Paulo a urbanizao com verticalizao nada mais pertinente
do que introduzi-lo discutindo o conceito, os precedentes e os condicionantes que vm
levando o poder pblico a adotar essa alternativa para a soluo dos problemas ambientais e a
melhoria das condies de habitabilidade nos assentamentos informais. Registre-se, de
partida, que o estudo abordar apenas o Municpio de So Paulo, palco de experincias
significativas de urbanizao de favelas com verticalizao
1
.

No que se refere ao conceito, importante ressaltar que se est considerando como
verticalizao de favelas apenas as intervenes de urbanizao integrada com a
permanncia da populao na mesma localidade por meio do provimento de infra-estrutura
bsica associada construo de unidades multifamiliares verticais no mesmo espao da
favela original.

No se est, pois, discutindo a verticalizao ou a construo de conjuntos habitacionais nos
moldes dos produzidos pela Cohab/SP Companhia Metropolitana de Habitao de So
Paulo , nem tampouco daqueles produzidos pela CDHU Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo. Tais conjuntos, embora beneficiando
prioritariamente famlias de baixa renda e at moradores de favelas (que atendam os pr-
requisitos de rendimentos estabelecidos), no guardam muita semelhana com a experincia
aqui definida como verticalizao de favelas, sobretudo pelo fato de as unidades habitacionais
verticais no serem construdas na mesma rea da favela com o intuito de erradicar esse
assentamento informal, atendendo ao conjunto ou a parte significativa da populao residente.

Guardam tambm pouca semelhana com os pioneiros conjuntos dos Institutos de
Aposentadorias e Penses - IAPs assim como com os antigos conjuntos habitacionais do
Banco Nacional de Habitao BNH, pelas mesmas razes explicitadas para a Cohab/SP e
CDHU: os conjuntos habitacionais no foram construdos na localidade original de uma dada
favela com o objetivo de erradic-la. Neste sentido, consideram-se as experincias de

1
Provavelmente, as experincias de So Paulo sejam tambm as primeiras adotadas no Brasil. No foram, porm
obtidos dados que possibilitem afirmar que sejam estas as nicas atualmente existentes.


18

verticalizao de favelas realizadas em So Paulo
2
como de fato inovadoras, conforme afirma
o professor Nabil Bonduki: (...) no governo da Erundina isso [a verticalizao] foi colocado
pela primeira vez como poltica contempornea.
3


De todo modo, mesmo no se assemelhando experincia objeto do presente estudo, os
rgos mencionados IAPs, BNH, Cohab e CDHU so pioneiros na produo de
unidades verticalizadas para populao de baixa renda, podendo portanto, serem
considerados responsveis pelas experincias que precedem o oferecimento de tal
tipologia populao favelada.

Sabe-se que a dcada de 1930 marcou a introduo das influncias da arquitetura moderna no
Brasil, mesma poca em que a habitao social comeou a despontar como parte das
preocupaes oficiais. O incio da construo de conjuntos de habitao social em So Paulo
data de 1937 com os IAPs cuja atividade perdurou at o ano de 1964; seguidos pelos das
Cohabs, vinculadas ao Sistema Financeiro de Habitao - SFH e ao BNH entre 1975 e 1986; e
da por diante advieram as construes da CDHU, rgo ligado ao governo do Estado de So
Paulo (NOGUEIRA, 2003).

Os conjuntos habitacionais promovidos pelos IAPs foram pioneiros no Brasil e constituram
uma das modalidades de atendimento habitacional que alcanou maior visibilidade, embora
no tenha sido a que recebeu a maior parte dos recursos
4
. Tais conjuntos podem mesmo ser
considerados a origem da verticalizao para trabalhadores de baixa renda no Brasil, e,
o mais importante, trouxeram inovaes fundamentais no que tange aos projetos e
implantao urbanstica (Pedregulho e Gvea so os que tm recebido destaque nas anlises).
Mas esses conjuntos e, sobretudo o primeiro, vieram na seqncia de uma srie de projetos e
obras anteriores, elaborados no perodo de 1937-1950, que abordavam a questo da
habitao social de maneira criativa e inovadora, incorporando os princpios da arquitetura e
do urbanismo modernos, sob influncia do debate internacional e pelas realizaes da social-
democracia europia, no perodo entre as guerras (BONDUKI, 1999,p.134).

2
A presente investigao no se aprofundou o suficiente para sustentar afirmaes quanto existncia ou no de
experincias anteriores ao Prover/Cingapura em outros Estados. Posteriormente, dada repercusso do projeto
em todo o Brasil em decorrncia da incisiva propaganda, provvel que o mesmo j tenha sido aplicado em
outros municpios.
3
Entrevista realizada em 23 de maro de 2006.
4
A modalidade de atendimento habitacional que recebeu o maior volume de recursos dos IAPs foi a compra de
moradia ou a construo em terreno prprio pelo associado (Nogueira, 2003, p. 125)


19

Afirma Bonduki (1999) que a atitude de projeto concebida pelo movimento moderno na
poca, tinha como objetivo bsico:
(..) viabilizar financeiramente o atendimento de trabalhadores de baixa renda (grifo
nosso), garantindo dignidade e qualidade arquitetnica. No Brasil, porm, os equvocos
da ao habitacional implementada pelo governo reduziram o impacto e a abrangncia
da proposta. Houve, assim, uma incorporao apenas parcial dos princpios da
arquitetura moderna [economia, racionalidade, valorizao do espao pblico,
incorporao de equipamentos coletivos e estandardizao], perdendo-se os generosos e
desafiadores horizontes sociais, onde o resultado econmico no deveria se desligar da
busca de qualidade arquitetnica e urbanstica, e da renovao do modo de morar, com a
valorizao do espao pblico (BONDUKI, 1999, p.134).

A principal crtica que se faz aos conjuntos habitacionais produzidos pelos IAPs e,
posteriormente, pelo BNH, que ao invs de absorver os aspectos positivos da influncia
modernista, tais conjuntos foram pautados pela monotonia da repetio do mesmo tipo de
bloco, baixa qualidade construtiva, agresso ao meio ambiente, localizao em reas mal
urbanizadas, sem falar da sofrvel qualidade das moradias: espaos reduzidos, mal divididos,
problemas de isolamento acstico, vazamentos, apartamentos pequenos, mal iluminados e mal
acabados (BONDUKI, 1999; NOGUEIRA, 2003). Afirma Nogueira (2003):
Entende-se que a baixa qualidade dessa produo se origine de uma estratgia adotada
pelo Estado que visa subvencionar empresas de construo civil, favorecer os interesses
imobilirios de manuteno do (alto) preo do solo urbano, e ao mesmo tempo,
enfrentar a questo habitacional, como uma forma de conseguir ganhos polticos
fundamentais. Faz parte dessa estratgia, produzir a cidade e suas reas valorizadas,
assim como as de segregao, que tendem a favorecer e a perpetuar as desigualdades
sociais. (NOGUEIRA, 2003, p. 8).

A construo de grandes conjuntos habitacionais em oposio s casas isoladas, a fim de
implementar a produo de moradias em larga escala, foi uma discusso, segundo Bonduki
(1999), amadurecida no ncleo do poder do Estado Novo (no foi uma mera deciso de
tecnocratas dos IAPs e do Ministrio do Trabalho).
Ao privilegiar os grandes ncleos multifamiliares em detrimento das unidades
unifamiliares at ento consideradas modelo de casa higinica e predominantes nas
tmidas atividades das Caixas e Institutos, o ditador era movido pelos mesmos
pressupostos dos pioneiros do movimento moderno, para quem o moderno no era um
estilo mas uma causa`: a busca de mtodos de produo em grande escala de modo a
satisfazer a imensa demanda por habitaes sociais gerada pelo processo de
industrializao e urbanizao. (BONDUKI, 1999, p. 136).

Os conjuntos do IAPs, tinham como demanda os associados aos diversos institutos existentes
(e no a populao moradora de um dado espao, como o caso dos conjuntos verticalizados
nas favelas em So Paulo) e foram construdos, em sua maioria, nas cidades de grande porte:
Rio de Janeiro, ento Distrito Federal, ficou com 55% deles e o estado de So Paulo, com
19%, distribudos sobretudo na capital e Regio Metropolitana. Embora tenha realizado uma


20

produo de unidades habitacionais numericamente significativa, os IAPs ficaram distantes de
poder atender aos associados
5
. O fracasso do sistema remetido, por diversos autores, ao
clientelismo reinante e necessidade de retorno dos investimentos. Tais fatores levavam a
privilegiar o atendimento aos trabalhadores mais bem pagos, da burocracia sindical e da
prpria burocracia dos institutos, ficando margem do atendimento habitacional todos os que
no estavam associados a nenhum instituto. (NOGUEIRA, 2003; BONDUKI, 1999)

Vale apenas aqui fazer algumas referncias aos conjuntos habitacionais que mais se
destacaram dos IAPIs e que j foram objeto de inmeros estudos, so eles: Realengo,
Gvea e Pedregulho.

O Conjunto Habitacional Realengo
6
, construdo em 1937, foi o primeiro conjunto de
maior porte viabilizado pelos IAPs, com duas mil unidades habitacionais. Localizado
nas proximidades da estao ferroviria Central do Brasil, este conjunto foi projetado
pelo arquiteto Carlos Frederico Ferreira, do prprio Instituto de Aposentadorias e
Penses dos Industririos (IAPI), e um dos que mais se identificavam com os conceitos
da arquitetura moderna.

Buscando conciliar a habitao mnima com dignidade de uso do espao, Frederico
Ferreira afirmava que seu objetivo era colocar as unidades ao alcance da maioria dos
associados de salrio modesto, isto , estabelecer o preo mnimo sem sacrificar, todavia, as
condies indispensveis de higiene e conforto. (NOGUEIRA, 2003, pp. 129-130.)

Na dcada de 1950, tambm no Rio de Janeiro, iniciada a construo de mais dois conjuntos
dos IAPs que tambm se tornariam emblemticos: os conjuntos Pedregulho e Gvea, ambos
projetados por Afonso Eduardo Reidy
7
, arquiteto ligado Prefeitura do Rio de Janeiro. O
primeiro conjunto Pedregulho foi concebido aps a realizao prvia de uma pesquisa que
levantou as condies socioeconmicas e as necessidades dos futuros habitantes, de forma a
definir a tipologia e o nmero de apartamentos. Alm das preocupaes quanto ao projeto,

5
Outra forte crtica que se faz experincia dos IAPIs, a de esta fora concebida no para responder a
problemtica habitacional, mas para contrapor reivindicaes trabalhistas. Ver Marta Farah. Estado,
Previdncia Social e Habitao. Dissertao de Mestrado apresentada a FFCHL-USP, 1983, p. 133.
6
O projeto foi premiado internacionalmente, em um congresso de Arquitetura em Montividu, ao lado de outras
famosas obras de arquitetura apareceu na publicao do Museu da Arte Moderna de Nova York de 1943 sobre
arquitetura brasileira.
7
O projeto dos conjuntos Pedregulho e Gvea ganharam prmios da Bienal Internacional de So Paulo em 1953.
NOGUEIRA, Ada Pompeu. O habitar no espao urbano perifrico.conjuntos de habitao social.2004. So
Paulo. Tese (Doutorado em Arquitetura e Urbanismo); Universidade de So Paulo. 2004, p. 138.


21

outros elementos diferenciadores do conjunto so: a sua insero privilegiada, em regio que
abrigava fbricas e estabelecimentos industriais diversos, e os equipamentos planejados e
construdos antes mesmo dos prprios blocos de apartamentos (dispensrio, centro comercial,
lavanderia, escola, ginsio e piscina).

O Conjunto da Gvea, ou Conjunto Residencial Marques de So Vicente, projetado em 1952
pelo mesmo arquiteto (Reidy), localiza-se no bairro do mesmo nome, entre montanhas. O
conjunto compreende 748 apartamentos, e tinha a mesma filosofia do Pedregulho
8
.

O Conjunto da Gvea, alis, poderia ter sido a primeira experincia de verticalizao de
favelas se o projeto original de atendimento aos favelados residentes em parte do terreno onde
se ergueu o conjunto tivesse sido implementado. A favela que se previa atender situava-se na
parte que seria destinada construo dos equipamentos, numa parte mais baixa do terreno.
Tais planos no se concretizaram porque, com a notcia do atendimento, a favela adensou
rapidamente, inviabilizando a iniciativa, a erradicao da favela e, pior, a construo dos
equipamentos a serem destinados ao empreendimento.

No que diz respeito s Cohabs, as suas primeiras experincias ocorreram no Rio de Janeiro na
dcada de 1960 e no foram bem recebidas pelos beneficirios removidos de favelas e no
eram verticalizadas, e sim conjuntos de casas erguidos no subrbio da cidade, nas
extremidades da Regio Metropolitana
9
. Tal experincia, embora fracassada, findou por
influenciar a poltica que seria desenhada para o BNH.

Diferentemente dos conjuntos dos IAPs, os conjuntos das Cohabs so localizados em
reas perifricas, afastadas do tecido urbano e de aparncia repetitiva e montona como
analisam vrios autores. A descrio que segue, traduz claramente os conjuntos
habitacionais das Cohabs:
Os seus conjuntos habitacionais, situados em grandes glebas perifricas, em geral
destacavam-se do tecido urbano de aspecto descontnuo, chegando a apresentar uma
aparncia ordenada no contraste de suas linhas retas com o irregular dos loteamentos
populares. Vistos mais de perto revelam grande monotonia, que provm alm da
repetio dos blocos de apartamentos, tambm da ausncia de detalhes: os edifcios
limitam-se ao que estritamente essencial do ponto de vista da moradia: ali esto as

8
Ver mais detalhes no livro sobre o autor, organizado por BONDUKI, Nabil. Affonso Eduardo Reidy.Editorial
Blau, Instituto Lina Bo e P.M. Bardi. Lisboa, Portugal, 2000, p 8 a 104 e e 106 a 113.
9
NOGUEIRA, op.cit.p 174,. afirma que estas primeiras experincias foram desastrosas, e mal recebidas pelos
moradores a ponto de serem, em alguns casos, depredados por eles. A inadimplncia chegou a atingir mais da
metade dos muturios da dcada de 1970.


22

paredes, as coberturas, as janelas, as portas, o caminho de acesso, as escadarias. No
h espao para o suprfluo: um balco, uma proteo para as janelas, uma marquise,
um jogo de volumes, uma curva. A implantao dos blocos feita aps uma
terraplanagem que transforma toda a particularidade topogrfica do terreno natural em
corte e aterro. Internamente o espao organizado conforme uma repetio de um
suposto padro convencional: quartos, sala, banheiro, cozinha. No se desenha o
espao coletivo o dentro a unidade habitacional, o fora o caminho para o
trabalho, para a escola, para as compras. O entorno dos conjuntos, situados em sua
maior parte em reas perifricas, ou mesmo francamente rurais refora o seu aspecto
desolador. (NOGUEIRA, 2003, p.176)

Atualmente a Cohab/SP oferece dois tipos de programas: o primeiro voltado produo
de conjuntos habitacionais, conta com recursos do Fundo Municipal de Habitao FMH
e do oramento da Prefeitura Municipal de So Paulo PMSP e tem como objetivo
principal atender fila de espera, portanto tem como critrio de atendimento a seqncia
da lista de inscritos (Fila da Cohab); o segundo programa voltado construo de
moradias por mutiro, conta com os mesmos recursos (FMH + Oramento da PMSP) e
tem como principal objetivo atender aos movimentos populares, ou seja tem como
demanda a populao organizada.

Quanto ao BNH, os seus conjuntos habitacionais constituem-se tambm num marco
importante de construo de unidades multifamiliares para populao de renda baixa (embora
no tenha atendido prioritariamente a este segmento). Criado para responder tanto s presses
por moradias para os trabalhadores dirigidas ao Estado, quanto s presses de mercado por
parte da indstria da construo civil, o BNH e os conjuntos por ele produzidos tambm no
se assemelham queles erguidos nas favelas, considerando os objetivos prioritrios e os
critrios de atendimento da demanda.

Finalmente, vale ressaltar ainda a CDHU, outra empresa de promoo de habitao de
interesse social, criada em 1988, com atuao na Regio Metropolitana do Estado de So
Paulo. Atualmente, esta empresa oferece quatro tipos de programas, conforme segue:

Empreitada Global: a origem dos recursos o oramento do Estado ICMS (Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Servios) e tem por objetivo principal implantar
conjuntos habitacionais destinados prioritariamente para uma faixa de renda de at 03
salrios mnimos (SM).


23

Empreitada Integral: que conta com os mesmos recursos do anterior, mas tem por
objetivo principal financiar a construo de conjuntos habitacionais e por demanda
prioritria populao com at 03 SM de renda.
Mutiro: conta com recursos do oramento do Estado ICMS, objetiva
executar empreendimentos por autogesto e destina-se tambm a uma faixa de
renda de at 03 SM.
PAC Programa de Atuao em Cortios: conta com recursos do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do oramento do Estado ICMS, tem
por objetivo principal executar habitaes para encortiados e destina-se populao
moradora de cortio.
PAF Programa de Atuao em Favelas: seus recursos so do oramento do Estado
ICMS, objetiva atender s famlias moradoras em habitaes subnormais e tem como
demanda prioritria famlias moradoras de favelas.

Apenas o ltimo programa o PAF poderia se assemelhar com a urbanizao com
verticalizao de favelas, desde que os conjuntos fossem construdos na mesma rea da favela
e a populao atendida fosse residente na mesma. Sabe-se que no isso o que ocorre: apesar
de a demanda ser composta por populao favelada, ela pode ter origem em diversas favelas,
o que termina por contribuir pouco para a resoluo do problema.

Pela similaridade entre as formas de projetar os conjuntos habitacionais adotadas pelo CDHU
e pela Cohab-SP, os autores costumam elencar crticas que se aplicam tanto a um caso quanto
a outro, como as que seguem apontadas por Nogueira.
Incorriam-se freqentemente em volumosos movimentos de terras. Atribuindo-se esse
problema adoo de um tipo-padro de edifcio inadequado para terrenos de
topografia acidentada ou mais movimentada.
Utilizam-se projetos urbansticos convencionais, baseados num sistema de circulao
que tem como base vias muito largas, inadequadas para encostas.
Os espaos externos coletivos acabam sendo definidos pelo cruzamento do desenho do
sistema virio.
A distribuio dos blocos de apartamentos em sentido norte-sul sem qualquer
tratamento que pudesse torn-los mais adequados ao seu uso pelos moradores.


24

Muitas vezes entregaram-se apartamentos inacabados como estratgia para baratear
custos, outras, deixava-se ao morador a possibilidade de colocar as paredes.
(NOGUEIRA, 2003, pp. 180-185).

Dentre os programas ofertados pelo Municpio de So Paulo, atravs da Secretaria de
Habitao e Desenvolvimento Urbano Sehab, que podem ser confundidos com a
urbanizao com verticalizao de favelas, ressalta-se o Procav Programa de Canalizao de
Crregos, Implantao de Virio e Recuperao Ambiental e Social de Fundos de Vale -,
financiado pelo BID e oramento da PMSP. Este programa destina-se, como sabido, s
famlias residentes s margens de crregos ou em reas destinadas a projetos virios, portanto
sem o objetivo de erradicar favelas especficas.

Cabe lembrar, ainda, que a implantao do Programa Guarapiranga da PMSP, financiado pelo
BIRD e pela prpria prefeitura, exigiu a transferncia de famlias para prdios construdos
tanto pela CDHU quanto pela Cohab/Habi/Sehab, alguns inclusive de at 11 andares num
padro de adensamento mais elevado. No entanto, no se pode denominar tal experincia de
verticalizao de favelas, pois os prdios foram construdos em reas que no eram as das
favelas originais. Alm disso, as famlias selecionadas a residirem em tais conjuntos tinham
que atender ao critrio de rendimentos compatveis com o programa, o que no ocorreu nos
conjuntos voltados urbanizao de favelas (gesto Erundina, Maluf, Pitta e Marta).

Tampouco se pode confundir o que aqui denominado de verticalizao de favelas com os
mutires autogeridos da gesto Erundina (1989-1992). Os conjuntos viabilizados por meio
dos mutires no eram erguidos na rea da favela, nem eram destinados s famlias de uma
favela determinada. Tratavam-se, na verdade, de demanda dos movimentos organizados por
moradia e eram executados em terrenos adquiridos para este fim especfico.

Resta ainda fazer meno s conhecidas Vilas de Habitao Provisrias VHP, utilizadas nas
primeiras aes de desfavelamento, que procuravam remover as pessoas de reas de interesse
da prefeitura para a periferia onde eram executados alguns loteamentos. No incio dos anos
setenta essas pessoas eram removidas para reas pblicas onde eram erguidas as VHP que
consistiam em galpes de materiais mistos. As favelas de Helipolis e Vergueirinho, por
exemplo, tiveram origem na construo desses alojamentos por parte da prefeitura.


25

Conclui-se, portanto, que se pode ressaltar de tais experincias que, embora se tratem de
verticalizao para trabalhadores de baixa renda, no eram e no so voltadas
erradicao de favelas especficas, erguendo unidades multifamiliares na mesma rea do
assentamento informal.

Mas o que leva necessidade de verticalizar as favelas paulistas e torna essa modalidade de
interveno, na atual conformao da cidade e das prprias favelas, uma sada praticamente
inevitvel? Entende-se que os fatores que esto diretamente associados a essa premncia da
verticalizao de favelas em So Paulo so os seguintes: nmero crescente de favelas;
adensamento das favelas existentes, provocando consequentemente o aumento da populao
favelada; pouca disponibilidade e custos elevados das reas livres adequadas implantao de
habitao de interesse social localizadas nos centros urbanos; e elevados custos de infra-
estrutura e servios demandados por projetos habitacionais situados nas periferias.

Em seu estudo sobre o processo de verticalizao de So Paulo, que se inicia nos anos vinte,
Ndia Somekh
10
define a verticalizao como a multiplicao do solo urbano possibilitada
pelo elevador. Afirma ainda que o edifcio alto representa a possibilidade de realizao do
capital imobilirio por meio dessa operao que faz o solo multiplicar-se (SOMEKH, p. 56 e
57, In: SIMES e MALTA, 2006).

Entende-se que, a verticalizao de favelas em So Paulo se coloca pela mesma necessidade:
fazer o solo multiplicar-se. O crescimento populacional nas favelas (sobre o qual os estudos
divergem quanto aos nmeros, mas concordam que ele ocorreu nas ltimas dcadas e
continua a acontecer) associado escassez de espaos legais ou no para habitao de
interesse social, torna a verticalizao de favelas uma das modalidades de urbanizao mais
adequada realidade do municpio. Vale ressaltar ainda que, se associada a outras
modalidades, este tipo de interveno atende a um dos principais anseios dos movimentos por
moradia, que o de garantir a permanncia das famlias nos locais onde j se abrigam e
resolvem, bem ou mal, a sua sobrevivncia.


10
SOMEKH, Nadia. O arranha-cu e a remodelao das cidades.In: CAMPOS,Candido Malta, SIMES
JUNIOR, Jos Geraldo (org.)Palacete Santa Helena.Um pioneiro da Modernidade em So Paulo. So Paulo:
Editora Senac. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2006 pp. 37-68.


26

Alis, a prpria populao j percebeu que a soluo da verticalizao lhe favorece, e no
por outra razo que nas favelas mais adensadas e mais consolidadas (nas quais parte
significativa das edificaes construda em alvenaria) verifica-se a ocorrncia de um
processo de verticalizao levado avante pelos prprios moradores. Portanto, se para a prpria
populao a verticalizao uma soluo que se impe na disputa diria por espao, para o
poder pblico, inegvel a otimizao de recursos, de infra-estrutura e de espao que a
verticalizao proporciona.

Esse processo de verticalizao interno s favelas vem, inclusive, alterando as implicaes
subjetivas da moradia verticalizada para a populao de baixa renda. Percebe-se, cada vez
mais, que nas favelas onde j se verifica um processo de verticalizao executado pelos
prprios moradores, a espacializao cotidiana bem diferente daquelas onde ainda
impera apenas a propriedade horizontal. Os pequenos criadouros que at alguns anos atrs
podiam ser vistos em algumas favelas, principalmente nas reas mais perifricas, so cada
vez mais escassos.

Dentre os fatores que condicionam a premncia da verticalizao de favelas, seguem algumas
breves consideraes sobre o processo de adensamento das mesmas, sobretudo daquelas
situadas nas regies mais privilegiadas da cidade.

Bueno (2000) discute o conceito de densidade demogrfica ou habitacional, afirmando que tal
indicador relaciona a quantidade de moradores a determinada rea ou bairro, permitindo,
por exemplo, que sejam comparadas as condies de habitabilidade de determinadas favelas
com as de outros locais, ocupados por outros processos que no a invaso seguida de obras
de urbanizao (BUENO, 2000, p.252). Afirma a autora:
A densidade populacional tem sido utilizada como parmetro urbanstico na
literatura tcnica, em planos diretores, assim como no clculo de previso de
demanda de servios urbanos e de dimensionamento dos sistemas de infra-
estrutura. Os planos e legislaes quase sempre so genricos ao tratar a densidade,
limitando-se a indicar as zonas onde se permite densidades altas, mdias ou baixas,
sem definir valores mximos. (BUENO, 2000, p.253).

De acordo com Bueno, ao indicador densidade demogrfica (tamanho da favela em relao
populao), deve ser atribuda uma relao muito mais direta com a necessidade ou no de
espaos para equipamentos ou servios lazer, esporte, sade, educao -, do que com os


27

aspectos relacionados ao projeto urbanstico propriamente dito, [pois] esta questo tem
implicaes nas condies de planejamento urbano e setorial (BUENO, 2000, p.257).

Pasternak (2004), por seu turno, apresenta duas dificuldades para a anlise da questo do
adensamento demogrfico das favelas: a primeira refere-se inexistncia de srie histrica
que permita o acompanhamento da evoluo do fenmeno; e a segunda dificuldade remete-se
ao prprio fato de no haver entre os estudiosos do urbanismo um consenso quanto
densidade ideal. Porm, tais dificuldades no tm impedido de se constatar que tanto a
densidade mdia quanto a densidade bruta das favelas paulistanas sofreram aumento
expressivo, sobretudo durante a dcada de 1980. Afirma a autora que a densidade
demogrfica mdia das favelas do municpio era, em 1987, de 400 habitantes por hectare. Em
1993, observa-se um aumento desta densidade, indicando o processo de verticalizao das
favelas (PASTERNAK, 2004:18). Quanto densidade bruta, para o conjunto das favelas esta
estimada por Pasternak como sendo em torno de 446,2 habitantes por hectare, em 1987,
sendo, portanto, bem mais alta que a densidade bruta para o total do municpio, de 70,76%
habitantes por hectare, e em 1996 de 115,87 habitantes por hectare, para a rea urbanizada
(PASTERNAK, 2004, p.53).

No mesmo estudo Pasternak faz uma anlise da distribuio da populao favelada por bairros
da cidade em 2000, chegando concluso que os bairros com maior concentrao de
populao favelada so os seguintes, por ordem decrescente:
Vila Andrade (Zona Sul) que tem a metade de sua populao favelada;
Pedreira (Zona Oeste) 33,48%
Jaguar (Zona Oeste) - 29,18%
Cidade Dutra (Zona Sul) 21,80
Capo Redondo (Z. Sul) 20,99%
Rio Pequeno (Zona Oeste) 20,52%
Jardim So Luis (Zona. Sul) 19,90%
Jardim ngela (Zona Sul) 19,40%
Graja (Zona Sul) 17.85%
Cachoeirinha (Zona Norte) 17,63%
Brasilndia (Zona Norte) 13,07%



28

Para finalizar estas consideraes iniciais, interessante conhecer algumas vises sobre a
pertinncia ou no da adoo da verticalizao como uma sada para solucionar os graves
problemas ambientais e de moradia nas favelas de So Paulo.

Apesar de j haver um consenso
11
quanto ao fato de que atualmente a verticalizao de
favelas quase se impe no Municpio de So Paulo, dada as circunstncias j discutidas
anteriormente, percebe-se que ainda h certo dilema quanto melhor modalidade de
interveno nas favelas, pelo menos quando se analisa a literatura que trata da questo.
Afinal, o que se aplica melhor para essas reas e para a populao que nelas reside:
urbanizar ou verticalizar?

Bonduki (1993) afirma que o modelo de interveno ideal para as favelas a urbanizao nos
moldes horizontais, preservando os esforos e cultura da populao residente. No entanto,
reconhece que, em se tratando de assentamentos muito densos e bem localizados na malha
urbana, e que no disponha de rea para a realocao de famlias para desadensamento, a
soluo que resta a construo de um conjunto vertical.

Negrelos (1998), por seu turno, considera as unidades verticalizadas como tipologias
habitacionais que se enquadram na necessidade de pensar e organizar o espao de modo a
otimizar os servios j implantados e democratizar o acesso da populao aos servios e
ao trabalho (NEGRELOS, 1998, p.35). Alm do mais, afirma a autora, essa tipologia
oferece melhores possibilidades de se manter as pessoas no lugar onde j se encontram o
que crucial para manter a identidade da populao e a sobrevivncia da comunidade
(NEGRELOS,1998, p. 224).

Moretti (1993)
12
, apresenta uma leitura da verticalizao diferente. Opina o autor que, ao
definir critrios de urbanizao para empreendimentos habitacionais com densidades muito
baixas, assume-se um srio nus para os custos das redes e para a infra-estrutura e
superestrutura geral das cidades. Sugere formas de ocupao que combinem densidades
relativamente altas com edificaes evolutivas, descartando a indicao de habitao

11
No captulo 6, no qual so apresentados os dados das entrevistas realizadas, ver-se- que todos desde a
populao at aqueles que ocuparam postos chaves nas gestes analisadas afirmam no ver outra sada para
solucionar o problema habitacional em So Paulo que no seja por meio da verticalizao.
12
MORETTI, Ricardo de S. - Critrios para urbanizao de empreendimentos habitacionais, So Paulo, 1993,
(Tese de doutorado), EPUSP


29

verticalizada de forma generalizada para populaes de baixa renda, justamente pelo fato
destas no poderem ser ampliadas.

O autor entende a dinmica do adensamento a partir de um conceito de evoluo, o qual
contempla os fatores de crescimento potencial das famlias pela via de casamentos e outros
parentescos que se desenvolvem ao longo da vida. Algo como um potencial de verticalizao,
sirva como exemplo as casas de at quatro pavimentos existentes na favela da rocinha, no Rio
de Janeiro, superpostas, umas s outras, percorrendo ascendentemente o intrincado caminho
do morro. Este potencial procuraria otimizar as interaes com a cidade e seus custos de infra-
estrutura e superestrutura (MORETTI, 1993, p.29).

Do conceito de Moretti (1993), anteriormente apresentado vale ressaltar um aspecto que pode
passar despercebido. O adensamento como incluso. A proximidade dos parentes so
elementos de sociabilidade. As famlias muitas vezes se organizam, seja para a educao de
seus filhos seja para construir a casa onde a filha ir morar com o novo marido, por vezes,
ambos muito jovens. Trata-se de um universo cultural de importante dimenso que no deve e
nem pode, segundo demonstra a anlise que faz o autor, ser brutalmente modificado por uma
paisagem fria que atenda a nmeros mais do que s realidades diversas de habitantes dos
assentamentos informais.

Segundo Bueno (2000), as opes de formas de interveno dependem do contexto
socioeconmico da comunidade a ser atendida e dos condicionantes fsico-territoriais do
assentamento, alm dos condicionantes polticos que tambm so determinantes para a
definio de um projeto. A autora afirma que na administrao de Luiza Erundina, entre 89 e
92, a verticalizao foi utilizada apenas nas favelas que tinha[m] densidade muito alta e
localizao privilegiada na cidade (BUENO, 2000, p. 181) e cita como exemplos: gua
Branca e o Setor Delamare da favela Helipolis.
Em Helipolis, um complexo de mais de 5000 moradias, essa obra fazia parte de
um projeto mais amplo. A opo foi a verticalizao para manter a densidade e para
garantir que as pessoas ficassem no mesmo local da cidade, mantendo-se os laos
scio-econmicos j existentes. (BUENO, 2000, p.181)


30

O interesse da presente tese a verticalizao de favelas em So Paulo, resgatando as
experincias em trs momentos: a gesto de Luiza Erundina (1989-1992), as administraes
de Paulo Maluf e Celso Pitta (1993-2000) e, finalmente, a gesto de Marta Suplicy (2001-
2004). Pretende-se entender as semelhanas e especificidades da adoo da modalidade nos
trs recortes histricos, bem como aprofundar a pertinncia e perspectivas dessa alternativa de
interveno em favelas a partir das vises dos agentes envolvidos na sua implantao, assim
como das famlias beneficirias.

A tese est estruturada em seis captulos. No primeiro captulo, discute-se, em linhas
gerais, o percurso da poltica habitacional brasileira, tentando relacionar o surgimento e
evoluo das favelas ineficincia histrica das iniciativas governamentais em responder
as demandas por moradia. No segundo, discute-se o surgimento das favelas em So Paulo;
situa-se a polmica atual sobre o real dimensionamento de favelas e de favelados no
municpio e as caractersticas atuais da populao residente nos assentamentos informais
paulistanos; resgatam-se as posturas do municpio frente ao problema e apresentam-se
posicionamentos recentes de rgos e agncias de cooperao internacional. O terceiro
captulo apresenta a metodologia adotada no estudo, explicitando, alm do objeto,
objetivos e hiptese, o modo de investigao utilizado.

No quarto captulo procede-se um minucioso resgate das experincias de verticalizao de
favelas desenvolvidas em So Paulo desde a administrao Erundina. Identifica-se, neste
resgate histrico, que os trs recortes definidos para o estudo podem ser classificados pelas
caractersticas que a verticalizao assume em cada um deles: a verticalizao como ao
pioneira (perodo Erundina), a verticalizao em larga escala (perodo Maluf/Pitta) e a
verticalizao como modelo emblemtico (perodo Marta).

O quinto captulo situa os estudos de caso analisados: o Conjunto Habitacional gua Branca
(representando o perodo Erundina), o Conjunto Helipolis Gleba A (representando o perodo
Maluf/Pitta) e o Conjunto Residencial Parque do Gato (gesto Marta Suplicy).

O sexto e ltimo captulo apresenta uma anlise comparativa dos casos estudados, a partir das
vises da populao beneficiada e dos demais agentes entrevistados. Procura-se, assim,
resgatar o percurso da modalidade (verticalizao de favelas) por meio das percepes dos
seus impactos evidenciadas nos vrios depoimentos.



31

Conclui-se fazendo algumas consideraes sobre os resultados obtidos, relacionando-os tese
inicial que moveu o estudo.


32

1 CRISE HABITACIONAL E FAVELAS: BREVE PANORAMA SOBRE A ORIGEM
E CONSOLIDAO EM SO PAULO

Inmeros autores j desenvolveram com bastante propriedade a questo do surgimento e
evoluo das favelas no Brasil
13
e, em particular, em So Paulo. Portanto, no ser escopo da
presente tese repetir esse mesmo esforo. Entretanto, uma vez que ser tratada uma das
modalidades mais recentes de interveno nessa realidade a verticalizao de favelas em
So Paulo faz-se de fundamental importncia proceder a uma breve contextualizao do
problema, de forma a situar o prprio estudo.

As diversas anlises sobre a evoluo da favelizao nas grandes cidades brasileiras mostram
que, entre outros fatores, os fenmenos que mais contriburam para esse quadro foram a
falncia do SFH; a inexistncia de uma poltica habitacional voltada s populaes de baixa
renda, incluindo a inexistncia de crditos populao pobre (os praticados so escassos e
no atingem os objetivos); a ausncia de uma poltica fundiria de cunho social e o
agravamento, sobretudo no decorrer das dcadas de 1980 e 1990, das condies
socioeconmicas da populao (reduo dos salrios reais, desemprego, aumento da
informalidade nas relaes de trabalho).

Tentar-se- no escopo deste captulo, alm de contextualizar a evoluo e a ineficincia
das polticas habitacionais de interesse social adotadas no pas, proceder ao resgate de
uma breve histria do surgimento das favelas em So Paulo, tratar da evoluo numrica
das mesmas na paisagem da principal metrpole brasileira e das estimativas atuais do seu
dimensionamento no municpio.

Em seguida, so tratadas as alteraes ocorridas nos padres de habitabilidade da populao
favelada, seja em decorrncia de investimentos pblicos realizados ao longo dos anos, seja
pelo aporte de recursos e esforos dos prprios moradores. Por fim, abordada ainda, neste
captulo, a evoluo das posturas dos gestores que se sucederam frente da Prefeitura
paulistana diante do problema favela e situados alguns posicionamentos de organismos
internacionais como o ONU/Habitat, o Banco Mundial BIRD e o Banco Interamericano de
Desenvolvimento BID.

13
Dentre tais autores podem ser citados ABREU (1994); PASTERNAK (1997); VALLADARES (1978 e 1980);
PRETECEILLI (1990).


33

1.1 POLTICA HABITACIONAL NO BRASIL: PRIMEIROS ENSAIOS, O BNH/SFH E
AS TENDNCIAS RECENTES

1.1.1 O autoritarismo sanitrio

Conforme apontado por Bonduki, a expresso autoritarismo sanitrio est associada s
primeiras medidas adotadas contra as epidemias, no final do sculo XIX. Dentre tais
medidas, todas desprovidas de qualquer preocupao social, destacaram-se as seguintes:
estratgia de controle sanitrio (aes repressivas da polcia sanitria, a exemplo das
intervenes nos cortios de Santa Efignia em 1893), planos de saneamento bsico (que
inclua obras de saneamento, distribuio de gua e coleta de esgoto) e legislao
urbanstica (de controle do uso do solo). Segundo este autor, os agentes da ordem
sanitria no hesitaram em invadir casas, remover moradores (doentes ou no),
desinfetar mveis e objetos pessoais, demolir e queimar casebres, isolar quarteires,
prender suspeitos, atacar focos (BONDUKI, 1999, p.31).

A inteno dos higienistas era a de eliminar os cortios, principalmente aqueles situados em
regies habitadas por setores sociais mais privilegiados da cidade: zona de Santa Efignia
entre os Campos Elsios e a zona central, onde residia a classe mdia e a burguesia cafeeira,
ao esta reforada pela legislao, como o Cdigo de Posturas de 1886, que proibia esta
modalidade de moradia na zona urbana.
Foram essas as mais significativas formas de interveno do Estado no setor da
habitao at a dcada de 1930. Sob o controle da burguesia cafeeira, o Estado
liberal-oligrquico tratou a questo de um ponto de vista sobretudo repressivo,
ditado pela ordem sanitria, postura coerente com sua abordagem dos problemas
sociais. (...) Ao se tornarem um guia para a ao estatal, as concepes higienistas
resultaram em um autoritarismo sanitrio, ou seja, na imposio de uma terapia
ao urbano que procurava sanear os males da cidade sobretudo atravs da eliminao
dos seus sintomas as moradias insalubres -, nunca questionando suas causas.
(BONDUKI, 1999, p.41).

Interessante resgatar, a ttulo de curiosidade, o entendimento que um higienista (engenheiro)
da poca tinha a respeito destas moradias, expresso em pronunciamento realizado por ocasio
do 1 Congresso da Habitao, ocorrido em So Paulo em 1931:
Basta visitar as favellas e cabeas de porco da Capital Federal para deste flagello
ter-se uma ntida idia.
nellas, pode-se dizer que tem incio todas as misrias moraes e materiaes e todos
os vcios.
Nellas medram a tuberculose, o alcoolismo, ainda ahi que se desenvolvem os
baixos instinctos


34

(...) As moas, neste ambiente perdem a noo do pudor, e da dignidade.
Em resumo, as favellas e as cabeas de porco so as causas directas da
desorganizao operria; so um empecilho absoluto ao reerguimento physico e
moral da classe operria.
Devem ellas ser arrasadas. uma questo de legislao e de tempo (...) (ANNAES,
1931, p.141)

Alm do autoritarismo sanitrio, o que se pode destacar desse perodo que marca o
surgimento do problema habitacional (final do sculo XIX) at a dcada de 1930, a iseno
de impostos para que o setor privado construsse habitaes para o mercado de aluguel
(produo rentista de moradias), o que impulsionou o surgimento das vrias modalidades de
habitaes populares, principalmente as vilas operrias, modelo que atendia tanto as
expectativa dos higienistas, quanto as do poder pblico (BONDUKI, 1999, p.53).

1.1.2 A busca da casa prpria

Durante a ditadura Vargas (1930-45) o tema da habitao social entrou em cena com fora. O
debate higienista passou para segundo plano e surgiram novas preocupaes coerentes com o
projeto nacional-desenvolvimentista da era Vargas. Marcam esse perodo a viso da habitao
como fator econmico na estratgia de industrializao do pas e como elemento fundamental
na formao ideolgica, poltica e moral do trabalhador-padro a ser forjado pelo novo regime
(BONDUKI, 1999).

A busca de alternativas habitacionais para a populao de baixa renda passou a ocupar
as preocupaes dos governantes, sobretudo a perspectiva de oferecer a casa prpria a
essa populao.

Acirram-se as crticas ao modelo produzido pelo mercado rentista (j em crise definitiva),
cujo resultado mais visvel era a habitao coletiva (cortio) e passa-se a defender a
interveno estatal como a sada mais vivel para a produo de moradias dignas para a
classe trabalhadora. As investigaes e reflexes realizadas no perodo estavam
comprometidas com um projeto mais abrangente:
Elas proporcionavam o suporte ideolgico para a proposta, ainda no de todo
articulada mas j em parte delineada, de transferir para o Estado e para os
trabalhadores o encargo de mobilizar os recursos e o esforo necessrio para
enfrentar o problema da moradia popular. E isto ia ao encontro de um antigo desejo
da elite: eliminar os cortios do centro da cidade e segregar o trabalhador na
periferia, reduzindo assim o custo das moradias e ampliando a distncia fsica entre
as classes sociais. (BONDUKI: 1999, p. 77)


35

Ocorre, portanto, uma mudana na abordagem do problema da habitao: se at 1930 a
questo central era a salubridade das moradias - da os esforos orientados eliminao das
formas coletivas de morar - agora se voltava ateno para a necessidade de viabilizar o
acesso casa prpria. Mas para isso era necessrio baratear este acesso. Duas possibilidades
se destacaram: reduzir os custos da construo, do terreno e da urbanizao (soluo
tcnica) ou viabilizar a ocupao da chamada zona rural, com o rebaixamento do padro
urbanstico (alternativa de localizao urbana). As proposies em debate mostram uma
ntida influncia da poltica habitacional desenvolvida no perodo entre as guerras na Europa.
Baratear os custos de produo das moradias ou criar facilidades para o trabalhador
construir a casa tornou-se um dos grandes objetivos dos tcnicos sobretudo
arquitetos e engenheiros -, que debateram o tema abordando os mais diferentes
enfoques: racionalizao e simplificao dos sistemas construtivos, reduo do
padro dos acabamentos e dos ps direitos, mudana do cdigo de obras,
estandardizao das unidades, normatizao dos materiais, combate especulao
imobiliria e viabilizao do acesso periferia. (BONDUKI, 1999, p.89)

O abrandamento das exigncias do Cdigo de Obras e do Cdigo Estadual Sanitrio era uma
reivindicao recorrente, considerada indispensvel no barateamento da construo. Outro
tema abordado com freqncia era a expanso horizontal da cidade e a proliferao de
loteamentos. O combate especulao visava reduzir o preo dos terrenos e, com isto,
facilitar a aquisio do lote ou da casa prpria. (BONDUKI, 1999, p.90-91)

1.1.3 Os primeiros ensaios de uma poltica habitacional: os IAPs e a FCP

Aps a onda sanitarista que vingou at os anos de 1930, aconteceram os primeiros ensaios de
uma poltica habitacional social com o surgimento dos Institutos de Aposentadoria e Penses
(IAPs) e a Fundao da Casa Popular (FCA). Estes foram os primeiros rgos federais que
atuaram no setor da habitao social, inaugurando a atuao do Estado na produo direta de
conjuntos habitacionais e no financiamento de moradias para trabalhadores. Esses rgos
pioneiros tiveram, segundo a viso de vrios autores, uma produo limitada, mas
influenciaram na formulao das diretrizes do BNH, criado em 1964.

A reorganizao do setor previdencirio durante o governo Vargas propiciou vultosos
recursos para o financiamento da experincia estatal de produo de moradias e permitiu que
os institutos fossem, de fato, essenciais para a viabilizao das incorporaes imobilirias,
sobretudo no Rio de Janeiro, onde seus financiamentos possibilitaram o intenso processo de
verticalizao e especulao imobiliria que tomou conta da cidade (BONDUKI, 1999).


36

Duas caractersticas marcaram a ao dos institutos: o clientelismo e o corporativismo. A
primeira refere-se aos no raros casos de apropriao privadas dos recursos pblicos e, a
segunda, ao fato de os institutos estabelecerem
uma distino entre quem podia e quem no podia ser beneficiado, no pelo aspecto
social, mas pela associao a uma corporao. Traou-se, com isso, uma linha
divisria entre os cidados com direitos sociais, entre os quais os trabalhadores
assalariados, e os subcidados, que no tinham lugar na nova ordem social
(BONDUKI, 1999, p.109)

O corporativismo, por seu turno, inviabilizou o Instituto de Servios Sociais do Brasil (ISSB),
institudo no final do governo de Vargas para unificar os IAPs, visando a universalizao do
atendimento e, desta forma, eliminando privilgios de determinadas categorias profissionais,
sobretudo dos servidores da previdncia.

Tais entraves o clientelismo e o corporativismo - levaram inevitavelmente ao
enfraquecimento da ao dos institutos na rea da moradia.

A FCP, criada no perodo do ps-guerra, foi mais uma tentativa frustrada de criao de uma
poltica habitacional anterior ao BNH, e marca o perodo de construo dos grandes conjuntos
dos IAPs, nos quais as moradias eram alugadas aos associados
14
.

A FCP foi o primeiro rgo criado no mbito federal com a atribuio exclusiva de solucionar
o problema habitacional, porm nos 18 anos de sua existncia produziu apenas 143
conjuntos habitacionais com 18.132 unidades habitacionais, o que, segundo Bonduki,
evidencia as contradies do populismo brasileiro e suas limitaes no setor habitacional.
O projeto da Fundao da Casa Popular fracassou porque os grupos sociais que
mais seriam beneficiados estavam desorganizados ou desinteressados em ser
interlocutores do governo na formulao de uma poltica social, ao passo que os
setores que se opunham ao projeto, por interesses corporativos, econmicos ou
polticos, agiram com eficincia para desmantel-lo. (BONDUKI, 1999 p. 115)

Assim como os institutos, a FCP ganhou tambm tons clientelistas (que se revelara nos
mecanismos de seleo dos beneficiados e na poltica de distribuio regional) e foi

14
A adoo do aluguel como forma de acesso aos conjuntos produzidos pelos IAPs, atravs do Plano A, mostra
outro aspecto da ambigidade da ao habitacional no perodo. O debate sobre habitao para os trabalhadores
durante a ditadura Vargas caracterizou-se por uma preferncia pela casa prpria, postura que se difundiu por
vrios segmentos formadores de opinio. A adoo, pelos institutos, da modalidade aluguel surpreende, mas
pode ser facilmente entendida. Mostra, na verdade, a clara inteno de preservao do patrimnio e dos
recursos previdencirios, pois ao manter a propriedade dos conjuntos habitacionais, os IAPs preservavam e
valorizavam um patrimnio que gerava renda de aluguel, transformando-se numa espcie de rentistas estatais.
(BONDUKI, 1999, p.106-107).


37

prejudicada pelo corporativismo reinante. Os interesses corporativos impediram a unificao
das carteiras prediais, essncia da prpria criao da FCP.

Diversos setores, com interesses corporativos, polticos e econmicos especficos,
se opuseram a este projeto, inviabilizando a unificao da previdncia. Depois da
deposio de Vargas, no governo Dutra, foi elaborado o anteprojeto da FCP, que
originalmente tinha mecanismos que lhe conferiam maior poder e recursos para
centralizar e implementar a poltica habitacional. No entanto, os mesmos setores
que se opuseram criao do ISSB (Instituto dos Servios Sociais do Brasil)
fizeram oposio FCP, esvaziando-a de seu poder potencial para implementar a
primeira poltica habitacional integrada em nvel nacional. (BUENO, 1999, p. 13,
apud, SOUZA
15
, 2000, p. 14).

Conclui-se que o Estado, no perodo analisado, fracassou no tratamento da questo da
moradia social, seja em decorrncia das dificuldades de conciliar os divergentes interesses em
cena, seja em conseqncia da maneira fragmentria e descoordenada de agir. Impediu-se,
assim, a gestao de uma poltica habitacional mais ampla que alcanasse resultados prticos
mais expressivos
16
.

Os fatos positivos resultantes do perodo so: o Estado comear a tomar para si a
responsabilidade de prover habitao para a populao pobre e, no menos importante,
merece destaque positivo tambm as tipologias e as tendncias urbansticas inovadoras
introduzidas pelos conjuntos habitacionais produzidos pelos IAPs, principalmente na sua
primeira fase.

1.1.4 O BNH/SFH: surgimento e crise de uma poltica habitacional

Os esforos de unificao e universalizao do atendimento somente iriam se concretizar por
meio da criao do BNH
17
, em plena ditadura antipopulista inaugurada em 1964. A exemplo
do que era proposto no governo Vargas, a nova ditadura extingue os IAPs e centraliza a

15
SOUZA, Maria Tereza Xavier. O programa de cooperativas Habtacionais do BNH: o Cooperativismo
inventado, dissertao (mestrado em Arquitetura e Urbanismo), FAU/USP, So Paulo, 1999.
16
A atuao da FCP foi inferior dos institutos. De 1937 a 1964, os IAPs e a Fundao produziram cerca de 140
mil unidades habitacionais, produo considerada irrisria diante da demanda existente. (BONDUKI, 1999, p.
127).
17
A Funo do BNH seria a de estimular o desenvolvimento urbano gerindo os recursos do FGTS Fundo de
Garantia por Tempo de Servio - que seria criado em 1967 da poupana nacional e de contribuies
compulsrias. As operaes de crdito (o BNH no trabalhava com o publico) visava implementao das
atividades do Sistema Financeiro de Habitao - SFH e do Sistema Financeiro de Saneamento SFS. Como se
pode ver as polticas urbanas e de saneamento no eram coordenadas em conjunto provocando assim um
problema que seria parcialmente sanado muitos anos mais tarde.


38

previdncia no INPS e, por outro lado, transfere as atribuies das carteiras prediais e da FCP
para o Banco Nacional da Habitao. (BONDUKI, 1999).

Com o BNH inaugura-se, de fato, a primeira poltica habitacional brasileira, porm um
modelo de poltica habitacional, baseado no financiamento ao produtor e no ao usurio
final. Alm disso, uma vez que era tambm um modelo pautado na busca do equilbrio
financeiro do sistema, parcelas considerveis da populao que no dispunha de renda mnima
(ou mesmo de comprovao de renda) para ter acesso ao financiamento, foram totalmente
alijadas. (BONDUKI, 1999).

Vale aqui registrar que a experincia do BNH guarda alguma semelhana com a
poltica habitacional executada na Frana aps a Segunda Guerra Mundial. Ressalte-se,
entretanto, que as prticas e o alcance sejam muito distintos entre os modelos francs e
brasileiro, como afirma Nogueira (2003): Os programas de produo de habitao
social europeus do ps guerra no teriam sido possveis sem o Estado de Bem-estar
com suas polticas de pleno emprego e de previdncia social, que conseguiram
alcanar novas formas de equacionar a capacidade aquisitiva de uma parte significativa
dos trabalhadores com os custos da construo habitacional, viabilizando o consumo
de uma produo de massa. (NOGUEIRA, 2003)

O surgimento do BNH marca tambm o divrcio entre arquitetura e moradia popular, com
graves repercusses na qualidade do espao urbano, segundo afirma Bonduki. Este autor
imputa ao Estado parcela expressiva da responsabilidade pelo desordenamento e feira das
cidades brasileiras:
(...) o Poder Pblico, a partir de 1964, financiou uma quantidade extremamente
expressiva do espao urbano brasileiro. Foram quase cinco milhes de unidades
habitacionais, suficientes para abrigar cerca de vinte e cinco milhes de
pessoas, mais de 20% das unidades habitacionais edificadas nas cidades
brasileiras no perodo. Em algumas cidades, quase 40% das moradias
construdas no perodo foram, de alguma maneira, financiadas por organismos
oficiais. (BONDUKI, 1999, p.318)

Porm, nenhuma das iniciativas desde aquelas da poca dos ensaios de uma poltica
habitacional, at aqueles do perodo BNH -, repercutiram positivamente para a reduo do
problema habitacional de amplas parcelas da populao. Sem alternativa, essa parcela
excluda recorreu ao auto-empreendimento da casa prpria, de modo cada vez mais
improvisado, em loteamentos precrios ou em favelas. E mais grave: quanto mais


39

avanava a soluo informal do problema habitacional mais fortemente passou a atingir
regies localizadas em reas de proteo ambiental, como mananciais, mangues, beiras de
crregos e encostas.

Embora criado com a funo de atender s necessidades habitacionais das camadas mais
pobres da populao
18
, o balano posterior que se faz da atuao do BNH conclui que os
financiamentos por ele liberados beneficiaram, em sua maior parte, as camadas mdias e altas
da sociedade nacional. O fato que, ao invs de amenizar o dficit habitacional, a acumulao
que o mesmo propiciou fez possvel a modernizao e a concentrao das empresas do ramo
de construo civil.

Ao ser extinto o BNH, em 1986, abriu-se um espao de interrogao sobre o futuro da
poltica habitacional:
Durante esse perodo de indefinies, diversos setores da sociedade se
mobilizaram para influir na definio da nova configurao institucional da
poltica setorial. Pela primeira vez, empresrios se ombreavam com sindicatos,
movimentos populares e associaes para debater uma proposta. Em um seminrio
organizado pela Comisso de Desenvolvimento Urbano da Cmara Federal, no
final de 1992, alm desses representantes de segmentos sociais, juntaram-se outros
dos governos municipais e estaduais, da Caixa Econmica Federal (CEF), de
ONGs e de entidades profissionais. Foram debatidos os diversos projetos de lei
que propunham nova estrutura e modo de gesto para a poltica nacional de
habitao, o saneamento e o chamado desenvolvimento urbano. Foi um episdio
raro devido transparncia na contraposio das idias, numa sociedade onde o
habito ocultar o conflito e construir o consenso fora, como aconteceu com o
SFH, formulado a partir de 1964.
19


1.1.5 A poltica urbanstica na Nova Repblica


18
A anlise da produo do perodo BNH (1968-1986) mostra que foram adotados programas habitacionais que
inviabilizavam o acesso das pessoas com menor renda inclusive quando os financiamentos eram dotados para
grandes conjuntos habitacionais.
19
MARICATO, Ermnia. Poltica urbana e de habitao social: um assunto pouco importante para o governo
FHC, julho,1998, p. 1 Disponvel em: www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/04textos/fhc.doc. Acessado em
maro de 2006.


40

O governo Sarney (1985 1990) assume num quadro de presses internacionais
20
e num
cenrio interno de incgnita, pois era o vice do falecido Tancredo Neves e tinha rompido
recentemente, poca, com o partido governista, a ARENA Aliana Renovadora Nacional.
No tinha, pois, credenciais de democrata. Para enfrentar o quadro adverso ocasionado pelas
presses externas e, sobretudo reverter s tendncias inflacionrias para conquistar o apoio
popular internamente, o recm empossado governo da Nova Repblica lana os Planos
Cruzado I e II, os quais, contudo, no conseguiram reverter nem as tendncias inflacionarias e
tampouco amenizar a conjuntura externa, fazendo com que o mandato de Jos Sarney fosse
concludo mergulhado na hiperinflao, levando ao pedido de moratria em 1987
21
.

A questo urbana paulatinamente ia sendo incorporada na agenda do governo mas o contexto
existente dificultava a claridade de objetivos. O quadro habitacional poca apresentava,
entre outras caractersticas: elevada inadimplncia dos muturios, baixa liquidez do sistema,
muturios organizados e reivindicando sadas que no os penalizassem. (FUNDAO JOO
PINHEIRO, 1995)

Sarney criaria o Ministrio do Desenvolvimento Urbano (MDU) procurando dar nfase
poltica urbana alm de formar comisses tcnicas sobre o assunto poltica habitacional. Mas
os estudos no foram suficientes para evitar medidas consideradas como deficitrias como a
concesso de um elevado subsdio para os muturios do SFH em 1985. Uma medida que se
pensava popular, uma vez que a ao dos movimentos de muturios vinha aumentando e as
curvas da inadimplncia do sistema tambm.

1.1.6 A Nova Constituio e a Poltica Urbanstica

Dentre os fatos ocorridos nas ltimas dcadas aquele que talvez revista-se de maior
importncia para as mudanas nas polticas urbanas e nos padres de enfrentamento dos

20
Nos anos oitenta, a Amrica Latina com o Brasil includo sofre presses no sentido do pagamento de parte dos
juros de sua dvida externa, o que resultava praticamente impossvel para estes paises. Desta forma os bancos
internacionais cortam o crdito para o continente, deixando este sem sada. O socorro` viria dos Estados
Unidos, via FMI, porm desde que tais pases atendessem a seguinte exigncia: contrair drasticamente todos
os segmentos de demanda interna, para permitir a gerao de excedentes exportveis que pudessem, de alguma
forma, pagar parte do dbito. As propostas para a Amrica Latina incluem cortes radicais nos gastos correntes
e no investimento pblico, conteno drstica da expanso dos meios de pagamento, do crdito interno e a
elevao da taxa de juros reais da economia em conjunto com queda do salrio real e desvalorizao do
cmbio. Este programa teve como resultado uma grande recesso, queda do emprego e da receita fiscal.
(CANO, Wilson, Soberania e Poltica Econmica na Amrica Latina, So Paulo, Editora Unesp, 1999).
21
Outros Planos Econmicos foram ainda lanados no mandato de Jos Sarney Plano Bresser e Plano Vero.


41

problemas j enraizados na paisagem das grandes cidades, seja a promulgao da Constituio
de 1988. Embora o seu texto final seja uma sntese do embate de grupos de interesse pelo
domnio do arranjo institucional que seria implantado a partir do ano seguinte (lembrar que
em 1989 aconteceriam as primeiras eleies presidenciais livres aps o regime militar), e no
obstante ter esta preservado muitos dos traos da estrutura corporativa da era Vargas, a nova
Constituio no deixou de lanar as bases para uma maior democratizao do espao urbano.
Nos artigos 182 e 183, l-se, respectivamente:
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tm por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes.

Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta
metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a
para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja
proprietrio de outro imvel urbano ou rural.

Os embates de interesses retardaram em 13 anos a vigncia de tais preceitos. Somente
em 2001, aps um longo tempo esquecida na pauta de votao do congresso,
promulgada a Lei 10.257/2001 ou Estatuto das Cidades, que procura dar as diretrizes de
ordem pblica e interesse social sobre o uso da propriedade urbana nas cidades
brasileiras com mais de 20 mil habitantes
22
.

1.1.7 A era Collor

A dcada seguinte seria a da consolidao da gesto democrtica e do modelo neo-liberal:
Fernando Collor eleito em 1989 (governa at 1992) e inicia um programa de liberalizao da
economia como j h algum tempo os pases centrais vinham propugnando. O receiturio
neoliberal adotado por Collor prometia garantir no somente a estabilidade economia, mas
tambm o crescimento econmico. A ordem era diminuir a presena do estado na economia e
liberar o fluxo de capitais.

Na rea da habitao no ocorreram avanos que meream registro durante esse governo. O
seu principal programa, o Plano de Ao Imediata para a Habitao (PAIH)
23
, propunha a
construo de mais de 230 mil unidades habitacionais (u.h.) num prazo de 180 dias, servio

22
Atualmente os preceitos do Estatuto da Cidade, dentre os quais a elaborao/reviso dos Planos Diretores
Municipais, vm sendo aos poucos aplicados no Brasil inteiro.
23
Que, com a extino do Ministrio do Interior, passara para o controle do Ministrio da Ao Social.


42

que seria todo ele executado por empreiteiras. Evidentemente que nem o prazo fora atingido
nem os recursos do FGTS foram corretamente geridos. O nmero de unidades chegou aos 210
mil, do qual metade fora abandonado sem concluso e outra parte considervel invadida antes
de seu trmino.
A efetiva retomada das operaes com recursos do FGTS (...) voltou a ocorrer nos
anos de 1990 e 1991, quando foram contratadas cerca de 526 mil unidades, sendo
360 mil somente no ano de 1991. O volume de operaes contratadas nesses dois
anos, no entanto, comprometeu o oramento dos anos seguintes impedindo a
realizao de novas operaes. (...) boa parte das 526 mil unidades visaram a
atender objetivos polticos e muitas delas apresentaram problemas de
comercializao, sendo que no final de 1996 mais de 50 mil delas no haviam sido
comercializadas e um nmero expressivo delas no tinha sua construo concluda.
Boa parte delas, inclusive, s ter sua comercializao viabilizada por valor bem
inferior ao custo incorrido em sua produo, demonstrando que sua contratao
no observou os critrios tcnicos requeridos. (GONALVES 1997, p.28),
24


1.1.8 O governo Itamar Franco

Itamar Franco (1992-1995), vice-presidente de Collor que assume a presidncia aps o seu
impedimento, inicia algumas mudanas em todos os nveis de organizao do governo e de
suas polticas. A comear pelo lanamento do Plano Real que terminaria por levar o seu
ministro da Fazenda
25
presidncia nas eleies que aconteceriam em 1994, ano do
lanamento do plano. No que tange aos programas habitacionais, estes adquirem uma nova
configurao e passam a exigir a existncia de conselhos com participao comunitria dos
governos locais e uma contrapartida financeira destes complementando os investimentos
federais. Os programas de maior visibilidade foram o Habitar-Brasil e o Morar-Municpio,
sendo que o primeiro fora continuado na gesto seguinte, de Fernando Henrique Cardoso.
Apesar da melhora, todo o sistema de financiamento da habitao continuaria em crise.

1.1.9 O governo Fernando Henrique Cardoso

Na gesto de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), havia uma grande expectativa de
mudanas, principalmente na rea da habitao.
Quem esperava que o governo do socilogo FHC, com passado de engajamento
social, tirasse partido desse momento de transio para liderar um grande acordo
que promovesse a remoo dos obstculos que excluem do acesso habitao a
maior parte da populao brasileira, frustrou-se. No se pode dizer que essa era
uma tarefa simples, pois tratava-se de contrariar procedimentos seculares

24
GONALVES, J. P. Acesso ao financiamento para a moradia pelos extratos de mdia e baixa renda: a
experincia recente. CEPAL, 1997. (Serie Financiamento del Desarrollo).
25
Fernando Henrique Cardoso ocupara at meados de 1993 o ministrio das relaes exteriores


43

caracterizados pela privatizao da esfera pblica e pelo patrimonialismo. Durante
a vigncia do sistema SFH/BNH (Banco Nacional da Habitao) os investimentos
de vultosos recursos, especialmente do FGTS (fundo de arrecadao compulsria,
semi-pblico, que funciona como um fundo desemprego e como mecanismo de
financiamento da construo de moradias) combinaram interesses clientelistas
arcaicos de governantes e parlamentares com interesses no menos arcaicos de
proprietrios de terras urbanas e interesses (mais ou menos modernizantes)
relacionados ao capital imobilirio. Ampliar o acesso moradia urbana, requer o
rompimento com a matriz formada por esses interesses que articulados produzem o
quadro das carncias habitacionais no Brasil: mercado residencial altamente
especulativo e restrito a uma minoria convivendo com a gigantesca ilegalidade
promovida pelas favelas, ocupaes e loteamentos irregulares.
26


Se por um lado a mquina estatal fica mais bem aparelhada tanto no nvel tcnico como no
nvel organizacional, por outro as medidas adotadas terminam por esvaziar as possibilidades
de retomada de um projeto nacional que, por meio de aes de longo prazo pudesse
estabelecer uma linha no tempo para o crescimento do Brasil. Nem o cenrio internacional
nem as polticas adotadas pelo governo colaboraram. Entretanto, no que tange s polticas
urbanas, alteraes importantes ocorrerem nesse perodo. possvel afirmar que, ao menos
conceitualmente, ocorre o reconhecimento da cidade real autoconstruo e urbanizao de
favelas, caminho mais flexvel para a soluo dos problemas habitacionais.
A principal alterao na poltica de habitao introduzida pelo governo FHC
foi a criao de programas voltados para o financiamento direto ao muturio
final - ao contrario do que acontecia antes, quando o financiamento estava
voltado para a produo (Programas carta de credito individual e associativo).
Em relao ao saneamento, neste perodo, foi desenvolvido o Pr-Saneamento,
que pode ser entendido como uma continuao do Pronurb
27
bem como a
reabertura dos financiamentos com recursos do FGTS (que depois foram
paralisados novamente em 1998)
28


Ressalte-se que, alm de manter, com algumas modificaes, o Habitar-Brasil iniciado
poca de Itamar Franco, a poltica habitacional, do perodo de FHC, introduz alguns
pressupostos importantes, dentre os quais a universalizao do acesso moradia, a articulao
das aes de governo com os setores da sociedade (populao beneficiria e setor privado), a
democratizao da gesto dos programas e a garantia da eficincia e eficcia do setor. Tais
pressupostos, apesar de representarem um avano, tiveram sua concretizao prejudicada
dado os entraves histricos da mquina estatal, como tambm a ausncia de mecanismos
democrticos e de articulao das diversas polticas sociais. (DA PAZ, 2002, p. 82-83).

26
MARICATO, op. cit. P. 2.
27
Programa de Saneamento para ncleos urbanos, resoluo n 76, de 09 de julho de 1992, Governo Collor.
28
COELHO, Will Robson. O dficit das moradias: Instrumento para avaliao e aplicao de programas
habitacionais. Dissertao de Mestrado. Escola de Engenharia de So Carlos, 2002. pg. 28.


44

1.1.10 O governo Luis Incio da Silva (Lula)

Em janeiro de 2003, Luis Incio Lula da Silva, candidato do PT que tentava ser eleito
presidente havia mais de 20 anos, assume o governo e mantm-se fiel s polticas
liberalizantes que j vinham sendo praticadas, quebrando, assim, o compromisso histrico de
mudanas enunciado pelo seu partido. Reconhece-se, no entanto, que no seria uma tarefa
muito fcil alterar o conjunto de reformas implantado por governos anteriores:
Seja como for, o extraordinrio conjunto de reformas liberalizantes efetuadas nos
anos de 1990 definiu o quadro institucional bsico que regular as relaes entre o
Estado e o mercado e entre o sistema econmico nacional e o capitalismo mundial
no comeo do sculo XXI. Esse quadro dificilmente ser alterado a mdio prazo,
pois a materializao de uma nova perspectiva hegemnica na sociedade.
29


Importa frisar que, no que diz respeito s questes referentes s cidades, estas, a partir do
novo governo, viram-se orientadas por uma poltica federal gerida por meio de um ministrio
criado especificamente com este fim: O Ministrio das Cidades.
30


Trazer para o cenrio da discusso publica em mbito nacional as polticas para o
desenvolvimento sustentado, sem agresses ambientais e com uma maior insero urbana
das populaes marginalizadas pelo processo excludente que as cidades do pas vem
gerando nos ltimos 100 anos, reflete um avano. O reconhecimento dos problemas da
cidade real encontra-se no diagnstico realizado por este Ministrio. A citao longa
mas merece leitura.
O diagnstico dos programas habitacionais implementados nos governos
anteriores (perodos 1992/2002) vis a vis as condies habitacionais quantificadas
em termos do dficit quantitativo e qualitativo revela:
O crescimento das necessidades habitacionais, nos ltimos dez anos, se apresenta
em ndices muito superiores ao crescimento da populao em geral e essas
necessidades se manifestam cada vez mais concentradas nas faixas de renda mais
baixa, localizadas espacialmente, principalmente, nas regies metropolitanas.
O dficit quantitativo tem se ampliado nas faixas de renda at 2 salrios
mnimos, fenmeno que se verifica em todas as regies inclusive nas regies
metropolitanas, representando, em 2000, cerca de 4,2 milhes de moradias,
enquanto mostra-se com certa retrao nas faixas acima de 5 salrios mnimos,

29
SALLUM JR. Baslio. Metamorfoses do estado Brasileiro no final do sculo XX Revista Brasileira de
Cincias Sociais. So Paulo, v.18, n.52,. p. 35-56, jun. 2003.

30
So atribuies do novo ministrio: I definir as diretrizes, prioridades, estratgias e instrumentos da Poltica
Nacional de Habitao dentre eles, o Plano Nacional de Habitao; II elaborar o marco legal da Poltica
Nacional de Habitao e do Sistema Nacional de Habitao; III elaborar critrios e regras para aplicao dos
recursos no Sistema Nacional de Habitao incluindo a poltica de subsdios IV coordenar a implementao
do Sistema Nacional de Habitao; V oramentos, planos de aplicao e metas anuais e plurianuais dos
recursos a serem aplicados em habitao. (Governo Federal, Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de
Habitao, Poltica Nacional de Habitao, Sistema Nacional de Habitao, 28 de Maio de 2004, disponvel
em: www.serra.es.gov.br/secretarias/ sehab/. Acessado em maro de 2006.)


45

isto , em 1991, o dficit nesta faixa de renda representava 15,7% do total e, em
2000, passou para 9,5%.
Esse fato evidencia o fracasso dos programas pblicos e a incapacidade dos
mecanismos de mercado para o enfrentamento do problema bem com a absoluta
necessidade de se encontrarem mecanismos de atendimento dirigidos s faixas de
menor renda.
Embora a concentrao do dficit seja sempre elevada na faixa de renda de at 2
salrios mnimos, existem significativas diferenas entre regies e categorias de
municpios no que diz respeito caracterizao do problema habitacional.
O nmero de domiclios com deficincias urbanas, sanitrias e de infra-estrutura
da ordem de 10,2 milhes de moradias situadas em reas que necessitam de
intervenes integradas de habitao, regularizao fundiria e saneamento. A
escassa articulao dos programas habitacionais com os demais componentes das
polticas de desenvolvimento urbano e social demonstra que a questo
habitacional precisa ser enfrentada de forma articulada com as polticas urbana,
fundiria e de saneamento.
Este tipo de interveno requer estratgias e programas coordenados de acesso a
terra urbanizada, ampliao das redes de infra-estrutura, urbanizao e
regularizao de assentamentos informais.
Os domiclios com problemas de inadequao fundiria chegam a ser da ordem
de 1,5 milho. Alm deste problema h a insuficincia da oferta de terra
urbanizada a preos acessveis para a populao de baixa renda. O acesso
limitado a terra urbanizada um dos principais mecanismos de excluso social
da populao de baixa renda.
O nmero de domiclios vagos crescente (aumento de 55% em nove anos),
enquanto a questo da obsolescncia das edificaes tende a se tornar cada vez
mais grave, indicando a necessidade de se encontrar mecanismos para viabilizar
a recuperao desses edifcios e destin-los locao ou para financiar a venda,
colocando este estoque ocioso de moradias em circulao e uso.
O acelerado crescimento das favelas na ltima dcada e a sua proliferao em
cidades de porte mdio e pequeno so indicadores importantes do agravamento
do problema
A proporo alcanada pelo acelerado crescimento das favelas, bem como dos
cortios e loteamentos irregulares demonstra claramente que a produo informal
de moradias precrias em assentamentos ilegais tem sido a forma hegemnica de
soluo promovida pela prpria populao nas faixas de mais baixa renda.
Esse encaminhamento do problema , antes de tudo, revelador do fracasso ou,
pelo menos, do baixo alcance das polticas pblicas realizadas ao longo de
dcadas em que o dficit vem se avolumando
.31


Para enfrentar esse quadro apontado no diagnstico prope-se uma nova Poltica Nacional de
Habitao a se guiar pelos seguintes princpios:

Moradia digna como direito e vetor de incluso social garantindo padro mnimo
de qualidade, infra-estrutura bsica, transporte coletivo e servios sociais;
Funo social da propriedade urbana buscando implementar instrumentos de
reforma urbana possibilitando melhor ordenamento e maior controle do uso do
solo de forma a combater a especulao e garantir acesso a terra urbanizada;
Questo Habitacional como uma Poltica de Estado; poder pblico agente
indispensvel na regulao urbana e do mercado imobilirio, na proviso da
moradia e na regularizao de assentamentos precrios;
Gesto democrtica com participao dos diferentes segmentos da sociedade
possibilitando controle social e transparncia nas decises e procedimentos;

31
Governo Federal, Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Habitao, Poltica Nacional de Habitao,
Sistema Nacional de Habitao, 28 de Maio de 2004, disponvel em: www.serra.es.gov.br/secretarias/ sehab/.
Acessado em maro de 2006.


46

Subordinao das aes em habitao poltica urbana de modo atrelado com as
demais polticas sociais e ambientais
32
.

As propostas so de fato elogiveis como universalizar o acesso moradia digna,
implementar uma poltica de planejamento de cidades destinando em seus planos
diretores imveis desocupados e reas infraestruturadas, adequadas para proviso de
programas habitacionais de interesse social; enfim uma poltica de intenes sociais que no
entanto pouco vem repercutindo na prtica. A maior dificuldade para a implementao das
boas intenes da poltica sem dvida o modelo econmico adotado, de vis monetarista
com prtica de juros altos como forma de desestimular o consumo e manter a inflao baixa.

A poltica nacional de habitao do governo Lula tem sua normatizao definida pelo Sistema
Nacional de Habitao - SNH e contemplada no Plano Nacional de Habitao - PNH. Este
plano indica as metas de mdio e longo prazo que devem ser perseguidas pelos programas de
habitao no mbito nacional. Para a execuo desta poltica de forma descentralizada
existiria o Plano de Desenvolvimento Institucional e Capacitao visando a estruturao
institucional de estados e municpios. Para apurao dos resultados obtidos se prope a
organizao de um Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao.
Sistema Nacional de Habitao

Desenho Institucional

Poltica Nacional de Habitao

Sistema Nacional de Habitao


Subsistema de Financiamento de
Habitao de Interesse Social

Subsistema de Financiamento de
Habitao de Mercado


FGTS FNHIS
Outros
Fundos
Poupana
Mercado de
capitais

Fluxograma 1 Estrutura do Sistema Nacional de Habitao.
Fonte: Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Habitao.


32
Id, Ibid.


47

Em abril de 2004, foi implantado o Conselho Nacional das Cidades - CNC, com funo de
monitorar a execuo da poltica urbana nacional, sobretudo as aes do Programa de
Subsdio Habitao de Interesse Social - PSHIS. Frise-se que a criao do Subsistema de
Habitao de Interesse Social SHIS atende a uma antiga reivindicao dos movimentos
populares de moradia, centralizando os programas de habitao de interesse social. O
SHIS estabelece duas linhas de financiamento a serem assim direcionadas: uma para a
proviso e reabilitao de imveis usados e outra para a urbanizao de
assentamentos precrios. Para a proviso dos recursos prope-se a criao do Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social - FNHIS. Trata-se do projeto de Lei 2.710/92,
aprovado na Cmara e sancionado pelo presidente em Junho de 2005, portanto, quatorze
anos depois de sua apresentao.

Apesar da importncia das propostas apresentadas, at o momento as aes ficaram mais no
plano da retrica do poder. Em 2006, ltimo ano do seu mandato, Lula cria novos
mecanismos para diminuir os custos da construo civil, reduzindo a incidncia de Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI) sobre alguns produtos como cimento e Poli Carboneto
de Vinila (PVC), e aumenta as porcentagens de crdito pela Caixa Econmica Federal (CEF).



48

2 O PROCESSO DE FAVELIZAO EM SO PAULO

A cidade dos imigrantes e dos Bares do Caf possui, desde o incio de sua configurao
urbana, a marca da excluso. Essa metrpole ergue-se paulatinamente como motor do
desenvolvimento nacional e v afluir ao seu territrio uma massa enorme de imigrantes, em
sua grande maioria, enviada s lavouras de caf que, alm de substituir a mo de obra escrava,
possibilitou o incremento da atividade industrial.
A distribuio espacial das classes sociais, com a segregao da populao
trabalhadora de baixa renda e das classes abastadas, em diferentes reas da cidade,
tem suas razes na prpria histria de So Paulo, refletindo as condies
engendradas pelo processo produtivo fabril. At os anos 30 So Paulo era uma
cidade pouco segregada embora com espaos residenciais bastante demarcados.
Nesse sentido, havia uma discriminao das reas habitadas por operrios em
relao localizao dos servios e da infra-estrutura urbana.
33


Entretanto, o fervor produtivo que vai tomando conta da cidade e estabelecendo o mito da
modernidade, somente superaria a hegemonia agrrio-exportadora a partir da revoluo de
1930. Como afirma Oliveira: A revoluo de 1930 marca o fim de um ciclo e o incio de outro
na economia brasileira: o fim da economia agrrio-exportadora e o incio da predominncia da
estrutura produtiva de base urbano-industrial. (OLIVEIRA, 1988, p. 14)

a partir de ento que um novo ritmo impresso ao processo de urbanizao/
industrializao. As regies sudeste e sul do pas se consolidam como receptoras das grandes
indstrias, com destaque para So Paulo, que contava com condies mais favorveis:
avanadas relaes capitalistas de produo, amplo mercado interno e, desde cedo, uma
avanada agricultura mercantil, mesmo se excludo o caf. (CANO, 1977, p.15)

Os lucros do setor agrrio so transferidos para a indstria, iniciando uma crescente migrao
do meio rural para o urbano que teria seu pice nos anos sessenta e setenta tendo como
principais destinos So Paulo e Rio de Janeiro. As cidades de fato se modernizariam
34
, num
modelo subdesenvolvido e excludente que se mantm at os dias de hoje.

So Paulo comea ento a sua expanso da malha urbana forjando tambm a expanso dos
transportes coletivos e a mudana ento necessria das vias publicas. Deve-se contabilizar
nesse avano a expanso da rede eltrica realizada pela Light (determinante para alguns

33
BOGUS, Lcia M. Machado; PASTERNAK, Suzana. A cidade dos extremos. So Paulo, ABEP, 2004, p. 6.
34
No contexto do projeto nacional desenvolvimentista que teria fim na era Collor.


49

autores do eixo de crescimento do chamado quadrante sudoeste) e o plano de avenidas do
prefeito Prestes Maia. As companhias loteadoras vo se expandindo e criando a
hierarquizao do solo paulistano. Na dcada de 1940 a cidade j alcana os limites da
periferia prxima estabelecendo ligaes com os municpios do ABC paulista, locais onde se
iniciava a concentrao de indstrias.

No , portanto, sem motivo que se atribui dcada de 1940 o marco do surgimento das
primeiras favelas de So Paulo
35
, fenmeno diretamente vinculado crise habitacional que j
era uma realidade desde esse perodo na cidade.

poca, o Brasil vivia, conforme j visto um processo de rpida industrializao e So Paulo
j se configurava como o mais importante centro econmico do pas. Sua populao
experimentara um intenso crescimento na dcada de 1940, passando de 1,3 milho para 2,2
milhes de habitantes, o que, somado ao boom imobilirio, crise do mercado de aluguis
gerada pela Lei do Inquilinato e s desapropriaes para as obras virias, aumentou o
problema do dficit habitacional (BONDUKI, 1999, p.248). Sem alternativas, a populao
trabalhadora busca abrigo erguendo, ela prpria, sua moradia, num primeiro momento,
ocupando reas que facilitassem seu acesso ao trabalho (prximas ao centro ou aos ncleos
industriais), e num segundo momento, estendendo-se nas reas perifricas, desprovidas de
equipamentos e de infra-estrutura urbana, ampliando os limites da prpria cidade.
O surgimento das favelas deu visibilidade crise de habitao e chocou a elite
paulistana, orgulhosa do progresso de sua cidade, renovada com avenidas modernas
e arranha-cus. Era uma metrpole de contrastes, mas escondia bem sua pobreza,
nos pores dos cortios pouco visveis e numa periferia ainda inacessvel e ocupada
de modo esparso. (BONDUKI, 1999, p.262).

At esse momento, as modalidades habitacionais para as classes de baixa e mdia renda eram
todas construdas pela iniciativa privada e disponibilizadas, em sua grande maioria, no
mercado de aluguis. Imperavam formas como o cortio-corredor, cortio-casa de cmodos,
corredor de casas geminadas e vilas: vila de empresa promovidas pelas empresas e
destinadas aos funcionrios e vila particular produzidas por investidores privados e
destinadas ao mercado de locao (BONDUKI, 1999). Poucos eram os trabalhadores que
conseguiam comprar um lote e construir, ele mesmo, sua casa.


35
Acredita-se que, no Rio de Janeiro, a primeira favela tenha surgido ainda nos ltimos anos do sculo XIX a
Favela da Providncia (TANAKA, 1993).


50

Embora vistos como marginais ou desocupados, os primeiros favelados no eram diferentes
daqueles que edificavam suas moradias na periferia por meio da aquisio de um lote. Eram
igualmente assalariados, vindos da prpria capital, vitimados pelos despejos realizados por
proprietrios que j no tinham interesse em alugar seus imveis
36
.

importante lembrar que esse processo de produo domstica na periferia fez surgir uma
gama variada de solues habitacionais de baixo custo ou, como afirma Bonduki, de
subprodutos de alojamentos: como o cmodo, a pequena casa ou o barraco de aluguel. Tais
modalidades, que surgem quando os prprios trabalhadores passaram a produzir moradias
para outros trabalhadores (BONDUKI, 1999) caracterizam hoje a diversidade encontrada
nessas reas.

A favela da Vrzea do Penteado apontada como a primeira a surgir em So Paulo: A favela
da Vrzea do Penteado, junto Avenida do Estado e prxima ao centro da cidade, foi
provavelmente a primeira favela de So Paulo, pelo menos reconhecida como tal. Formou-se
em 1942 a partir de famlias despejadas. (BONDUKI, 1999, p.270).


Foto 01 - Favela da Vrzea do Penteado (possivelmente a primeira a
surgir em So Paulo);
Fonte: Bonduki, 1999, p. 270.

36
De acordo com Bonduki o grande nmero de despejos poca no estava apenas relacionado Lei do
Inquilinato. A especulao imobiliria estimulada pelas grandes obras virias era tambm fator que exacerbava
os despejos forados.


51

Porm, sem especificar quais seriam, Saraiva e Marques (2004) afirmam que h o registro na
PMSP de quatro favelas cuja ocupao se iniciou antes de 1940. J Pasternak (2001), por sua
vez, nomeia algumas favelas presentes na cena paulista na dcada de 1940: favela do
Oratrio, na Mooca, zona leste de So Paulo (barracos de tbuas, servidos apenas por 6 vasos
sanitrios, abrigavam 245 pessoas); favela da rua Guaicurus, na Lapa, zona central (230
moradias abrigando 926 pessoas); favela do Ibirapuera (27 domiclios, 144 pessoas); favela
Ordem e Progresso, na Barra Funda, tambm zona central; favela do Vergueiro, na zona sul e
favela de Vila Prudente, na zona leste.

Dados referentes dcada seguinte (1950) apontam a existncia, em 1957, de 141 ncleos
com 8.488 barracos e cerca de 50.000 favelados (PASTERNAK, 2001, p.30 apud
FINEP/GAP
37
, 1985, p.66,).

Apesar de os nmeros comearem a ganhar relevncia, consenso entre os diversos autores
que o ritmo de crescimento das favelas, em So Paulo, foi relativamente lento at a dcada de
1970. Os trabalhadores e migrantes recm-chegados recorriam alternativa dos lotes
perifricos para resolverem seu problema habitacional. Como afirmam Bogus e Pasternark:
Se na dcada de 70 esses migrantes de diversas regies do Brasil, e sobretudo do
Nordeste, passaram a ocupar os loteamentos perifricos, cada vez mais distantes
do centro de So Paulo, em dcadas anteriores (1950 e 1960), eles j haviam se
alojado na periferia mais prxima, ainda dentro dos limites do municpio de So
Paulo. A segregao residencial que a partir da se acentuou pode ser atribuda
conjugao dos efeitos do mercado imobilirio (inacessvel populao de baixa
renda, em reas equipadas) e da atuao do Estado que beneficia o setor
imobilirio em detrimento da populao.
38


Assim, a partir da dcada de 70, as favelas e os loteamentos ilegais, concentraram-se na
periferia, notadamente na Regio Sul da Cidade. a partir desta dcada que o Brasil comea a
se tornar predominantemente urbano. Se, em 1950, o ndice era de 36,16% sobre o total da
populao do Pas, em 1970 representava 56,80%, mais da metade da populao.

O nmero estimativo de populao favelada no incio da dcada de 1940, em So Paulo,
apresentado por Pasternak (2000): estas alojavam apenas cerca de 1% da populao do
municpio, ou aproximadamente 70 mil habitantes.

37
Finep/GAP (1995). Inventrio de ao governamental. Rio de Janeiro
38
BOGUS, PASTERNAK, op.cit., p. 10


52

2.1 EVOLUO DAS FAVELAS EM SO PAULO: A CONTROVRSIA DOS
NMEROS

Atualmente, apesar de no haver qualquer dvida quanto marcante presena das favelas
na paisagem das principais cidades brasileiras e, especialmente, na Cidade de So Paulo,
os estudos acerca do problema no chegam a um acordo quanto aos nmeros de favelas e
de populao favelada do municpio. As disparidades so explicadas, em parte, pela
adoo de conceitos diversos para o mesmo fenmeno a favela e, em parte, pela
utilizao de distintas metodologias de levantamentos/coleta dos dados. Problema que
substancialmente agravado pela inexistncia de srie histrica que permita o
acompanhamento da evoluo da densidade demogrfica nas favelas. O quadro que segue
foi construdo a partir do mais recente estudo de Pasternak
39
e mostra bem a rpida
evoluo da presena de favelas e populao favelada em So Paulo, e permite uma
primeira aproximao da polmica dos nmeros.

Dados 1980
(1)
1987
(2)
1991
(3)
1993
(4)
1996
(5)

N de favelas em
So Paulo
188 1.592 629 - 574
N. de domiclios em
favelas em So Paulo
71.258 150.452 146.891 378.683 176.905
Populao favelada em
So Paulo
335.344 812.764 711.032 1.901.892 747.322
% da populao
favelada em relao ao
total do municpio
4,07 8,92 7,46 19,80 7,60
Quadro 1: Favelas, Domiclios e Populao Favelada Municpio de So Paulo
(Pesquisas Diversas).
Fontes: (1) Censo Demogrfico do IBGE; (2) SEHAB (atualizao do censo de favelas de 1980); (3) Censo
Demogrfico do IBGE; (4) Fipe/Sehab (Usando a base de 1987 e fazendo recontagem por amostragem); (5)
Contagem Populacional (In: PASTERNAK, 2001,p.34).

O que se destaca do quadro que o Censo de Favelas, realizada pela Sehab
Superintendncia de Habitao Popular, em parceria com a Fundao e Instituto de Pesquisas
(Fipe), indica que a populao favelada do municpio teria passado de 800 mil, em 1987, para
1,9 milho de pessoas, em 1993, mais que dobrando em seis anos (representaria uma evoluo
de quase 20% do total da populao do municpio em 1991, tendo crescido taxa de

39
PASTERNAK , Suzana.,2001, op. cit..


53

15,2%
40
). Enquanto a Fipe indica esse espantoso crescimento o IBGE Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica, no entanto, considera que a chamada populao residente em setores
subnormais no teria ultrapassado de 900 mil, tanto nos Censos de 1991, 2000, quanto na
Contagem Populacional de 1996. Tais informaes despertaram as atenes e provocaram
uma srie de debates, alguns levando, inclusive, concluso da piora das condies de vida
da populao residentes em tais assentamentos
41
.

O primeiro trabalho a contestar os nmeros da Fipe foi realizado pelo Centro de Estudos da
Metrpole (CEM). O CEM, a partir de um trabalho realizado em conjunto com a Habi e
fazendo uso de sistemas de informaes geogrficas (SIG) e de sobreposio de bases
cartogrficas de favelas malha dos setores censitrios dos Censos do IBGE,
42
chegou a uma
estimativa de favelados comparando as informaes de 1987 e 1993 aos dados dos Censos
Demogrficos. Pelo estudo do CEM os domiclios em favela na cidade de So Paulo
somavam 286.954 unidades habitacionais que abrigavam 1.160.590 pessoas. Ou seja,
nmeros inferiores aos projetados pela Fipe para o ano de 1993, quais sejam: 378.683
domiclios e 1.901.892 habitantes.

Em artigo publicado por Torres e Marques (2002), coordenadores do estudo do CEM, eles se
preocupam em deixar claro que os nmeros do CEM tambm no so definitivos, tratando-se,
na verdade, de uma estimativa, porm, segundo os autores um pouco mais realista que os
dados tanto do IBGE quanto da Fipe/Sehab.

Utilizando argumentos parecidos com os de Pasternak para explicar as disparidades, os
autores afirmam que o maior problema para dimensionar o universo de favelas e populao
favelada refere-se complexidade do prprio conceito de favela. Afinal, se perguntam: o que
seria uma favela? Sabe-se que os atributos urbansticos e de infra-estrutura no so suficientes
para explic-la. Argumentam que do ponto de vista sociolgico e de polticas pblicas, a
presena do status fundirio imprescindvel para estabelecer um carter distintivo s
favelas (TORRES; MARQUES,2002, p.4). Entretanto, sob o ponto de vista da mensurao,

40
TORRES, Haroldo da Gama; MARQUES, Eduardo Csar. Tamanho populacional das favelas paulistanas. Ou
os grandes nmeros e a falncia do debate sobre a metrpole.Disponvel em :
http.//www.centrodametropole@br/t-bb-art.html#favelas. Acesso em : 05 de mai.2006.
41
KOWARICK, L. In:. SARAIVA, Camila; MARQUES, Eduardo. A dinmica social das favelas da regio
metropolitana de So Paulo. Disponvel em: http://www.centrodametropole@.br/t-bb-art.html#favelas.
Acesso em:05 de mai. 2006.
42
A superposio permitiu a imputao de informaes do Censo aos polgonos das favelas por meio da
combinao das tcnicas tais como o overlay e tag .


54

este elemento deixa de ser suficiente e torna-se um fator de gerao de problemas. Este o
caso do IBGE, por exemplo, j na maior parte das vezes o morador de um assentamento
subnormal proprietrio da sua casa, e o questionrio do Censo no permite uma clara
distino com a propriedade do solo. (TORRES; MARQUES, p.4)

Torres e Marques no deixam de concordar com o fato de ser a ilegalidade da terra o elemento
distintivo da favela, mas lembram que h quatro tipos de irregularidades possveis: quanto
legislao edilcia, quanto ao uso do solo, quanto ao parcelamento do solo e quanto
propriedade. Afirmam que:
O quarto tipo de ilegalidade o que est associado ao tema. Quando um conjunto
de pessoas ocupa uma gleba ou terreno, para alm de possveis descumprimentos
das legislaes edilcias (porque as casas so construdas fora do Cdigo de
Obras), de uso do solo, h um problema associado posse da terra. nesses casos
que a literatura sociolgica e de polticas pblicas denominam os ncleos de
favelas, delimitando corretamente um fenmeno nico, mas gerando srios
problemas de mensurao. (TORRES; MARQUES,2002, p. 4-5)

Alm da dificuldade de se garantir uma clara distino entre a propriedade do imvel e o
estatuto jurdico da terra, o clculo da populao de favela do IBGE enfrenta outro problema
que diz respeito ao uso do conceito de setor censitrio subnormal, enquanto definio de
favela, pelas seguintes razes:
1. A qualidade da estimativa depende do grau de atualizao da cartografia
utilizada para o planejamento do Censo. Muito provavelmente, a qualidade de tal
cartografia depende da colaborao entre o IBGE e outros rgos pblicos, tais
como prefeituras e secretarias de Estado, que atualizam a cartografia com fins
tributrios e para planejamento de polticas pblicas;
2. Isto faz com que a preciso da estimativa de populao favelada varie entre os
vrios municpios, sendo mais atualizada para os municpios com cartografia de
favelas mais recentes;
3. Favelas muito pequenas tendem a no ser consideradas setores subnormais, pois
no tm tamanho suficiente para servir como rea pesquisada por um
entrevistador. Em outras palavras, mesmo com cartografias atualizadas, a
populao favelada pode ser subestimada. (TORRES; MARQUES,2002,P.3).

Dentre essas razes citadas por Torres e Marques, Pasternak ressalta a importncia da terceira,
ou seja, a desconsiderao pelo IBGE das favelas muito pequenas, que significam setores
subnormais com menos de 51 domiclios. Para demonstrar o erro de contagem que pode isso
provocar, Pasternak lembra que em 1987, 21,9% da populao favelada morava em
assentamentos com menos de 51 domiclios; em 1993, esse percentual apresenta uma pequena
reduo passando a 21,2%.(PASTERNAK,2001).



55

Para explicar as disparidades dos nmeros do Censo de Favelas (FIPE/SEHAB), Torres e
Marques afirmam que, em termos metodolgicos, este estudo bem mais problemtico do
que os Censos Demogrficos e justificam afirmando tratar-se de uma amostra, e no de um
Censo para o ano de 1993. Por esta razo concluem que o Censo de Favelas no pode ser
considerado um empreendimento sistemtico de coleta de dados, com toda a estrutura tcnica
e operacional bem como todo o acmulo de experincias dos Censos demogrficos
brasileiros, especialmente quando referido a uma regio metropolitana como So Paulo.
(TORRES; MARQUES, 2002, p..14)

A tabela a seguir, literalmente transcrita do artigo de Torres e Marques, apresenta os
resultados obtidos pelo CEM ao revisar as estimativas de populao e domiclios para 1991 e
o clculo estimativo para os anos de 1996 e 2000.

Tabela 1 - Populao Favelada segundo os Censos Demogrficos e Censos de Favelas.
So Paulo, 1980-2000
Populao Censos Demogrficos
Anos
Total Setores Subnormais
Censo de
Favelas
Diferena (%)
(**)
1980 8.493.226 375.023 --- ---
1987 9.209.853 (*) 530.822 (*) 815.450 53,6
1991 9.646.185 647.400 1.434.134 (*) 121,5
1993 9.722.856 (*) 686.072 (*) 1.901.892 172,2
1996 9.839.066 748.455 --- ---
2000 10.434.252 896.005 --- ---
(*) Dados interpolados geometricamente.
(**) Calculada como (Censo de favelas subnormais)*100/subnormais
Fonte: IBGE e Prefeitura de So Paulo
IN: TORRES e MARQUES, 2002, p.7



As concluses dos autores no so distintas daquelas j apontadas por Pasternak (2001),
qual seja: que o IBGE, de fato, subestima o nmero de populao favelada de So Paulo,
da mesma forma que os dados do Censo de Favelas implicam numa sobrestimao do
universo de favelados. Argumentam que para aceitar uma taxa de crescimento de 15%
na populao favelada entre 1987 e 1993 requer imaginar que a populao no favelada
do municpio de So Paulo decresceu substancialmente em termos absolutos.
(TORRES; MARQUES, 2002, p.7).

O estudo do CEM leva elaborao de quatro diferentes hipteses de densidades
demogrficas mdias para os trechos de favelas, e chega a uma concluso de estimativa que
na verdade a combinao de duas das hipteses, o que resulta em um nmero que oscilaria


56

entre 0,9 e 1,1 milho de habitantes ou entre 8 e 11% da populao do municpio para 1996
(TORRES; MARQUES, 2002), concluindo que:
(...) a populao favelada de So Paulo tem crescido a taxas superiores s da
populao do Municpio, o que equivale a dizer que sua proporo se elevou na
ltima dcada. Os dados de setores subnormais, apesar dos seus problemas,
apontam para um importante crescimento da populao favelada entre 1980 e
2000, numa taxa de 4,4% ao ano, 4 vezes superior mdia da metrpole.
(TORRES; MARQUES, 2002, p.16)

Esta a mesma concluso a que tinha chegado Pasternak (2001): reconhece que os
resultados da Fipe e do IBGE so significativamente diferentes, entretanto indicam
tendncias semelhantes que de um expressivo aumento de favelas e de populao
favelada em So Paulo.

Finalmente, o trabalho de Pasternak (2001) traz ainda algumas informaes que merecem aqui
ser destacadas e que importam para o escopo da presente tese:
So Paulo concentra mais de das favelas brasileiras.
A rea ocupada por favelas em 1987 foi estimada pela Secretaria Municipal de
Planejamento (Sempla) em 1.822 hectares (1,27% da rea total do municpio e 2,15%
da rea urbanizada naquele ano estimada em 84.915 hectares).
A densidade bruta das favelas como um todo para o ano de 1987 pode ser estimada em
446,2 habitantes por hectare.
A taxa de crescimento anual dos domiclios favelados no Brasil cresce muito mais do
que a taxa de crescimento total de domiclios no Brasil (7,65% contra 1,89%).
Na dcada de 90 as favelas se espalharam no tecido urbano e se adensaram
43
.
As invases coletivas de terras passam a existir em So Paulo a partir de 1982, sendo
raras atualmente.
Em 1993, 42,51% das favelas situavam-se na Regio Sul de So Paulo (represas e
crregos) e 29,71% localizavam-se ao na zona norte (serra e altas declividades).

43
No sem razo que entre o final dos anos de 1980 e incio de 1990 que se iniciam as experincias de
verticalizao de favelas em So Paulo.


57

2.2 A EVOLUO DAS CONDIES DE HABITABILIDADE NAS FAVELAS

Da mesma forma que importante conhecer o tamanho da populao favelada, o
entendimento de suas caractersticas tambm uma tarefa imprescindvel para a obteno de
xitos (e da avaliao dos mesmos) de qualquer poltica dirigida questo. J de amplo
conhecimento e consenso que as favelas so distinguidas das demais reas da cidade pelo
estatuto da propriedade da terra. Da mesma forma, de amplo conhecimento e, tambm
consenso, que essas reas padecem de srias deficincias quanto oferta de servios de infra-
estrutura urbana e de equipamentos pblicos. Enfim, de conhecimento geral que as favelas
representam uma das mais precrias solues habitacionais, nica alternativa para uma
significativa parcela da populao brasileira.

Os debates que precisam ser mais bem aprofundados no momento parecem ser, de fato, sobre
a dimenso real de favelas e favelados (como demonstrado no item anterior), seja em So
Paulo, seja no restante do pas, e sobre as caractersticas que essa populao foi assumindo ao
longo das ltimas dcadas. Alis, este ltimo aspecto sobre as caractersticas reais da
populao favelada outro ponto de discordncia entre autores.

Da mesma forma que h diferentes respostas para o nmero de favelados hoje, parece haver
tambm respostas distintas para a pergunta: quem so os favelados? Em que medida as suas
condies de vida melhoraram ou pioraram nas ltimas dcadas? Em que medida a chamada
dcada perdida (anos 1980) teria deteriorado ainda mais as condies sociais e ambientais
dessas reas? Em que medida a reestruturao do mercado de trabalho (precarizao dos
vnculos trabalhistas e polarizao da estrutura de ocupaes e salrios) teria contribudo para
a expanso do nmero de favelas e de populao favelada.

No sendo escopo da presente tese tais questes no sero aqui discutidas. Porm,
considera-se importante apresentar algumas notas a respeito das caractersticas atuais dos
favelados, considerando novamente apenas o contexto do Municpio de So Paulo, foco
do presente estudo.

Para essa contextualizao das caractersticas da populao residente nas favelas,
seguem aqui as concluses da pesquisa Fipe/Sehab (1993), j referida no item anterior, e
cujos resultados subsidiaram a elaborao da Poltica Setorial do Governo Municipal


58

para a Habitao, poltica esta desenvolvida na gesto de Paulo Maluf e continuada pelo
seu sucessor Celso Pitta
44
. Como um contraponto mais recente aos dados da Fipe/Sehab,
apresenta-se tambm uma sntese dos resultados do estudo do CEM que, fazendo uso de
tcnicas de geoprocessamento semelhantes quelas que serviram para estimar a
populao favelada, permitiram a criao de indicadores de avaliao das condies de
vida dessa populao para os anos de 1991 e 2000
45
.

2.2.1. O PERFIL DA POPULAO FAVELADA SEGUNDO A FIPE/SEHAB

Alm de dimensionar a populao moradora em favelas na cidade, a pesquisa da Fipe/Sehab
visava tambm identificar as condies de moradia existentes nestas reas e analisar o perfil
socioeconmico das famlias residentes. Destacar-se-o aqui apenas os dados relativos ao
perfil das famlias.

Ao entrevistar as 3.704 famlias da amostra selecionada, a pesquisa conseguiu traar o perfil
dos moradores residentes e de suas condies de habitabilidade. No que tange ao segundo
aspecto condies de habitabilidade embora tenham sido constatadas mudanas em
todos os aspectos analisados, a pesquisa aponta que a varivel que apresentou a mudana mais
relevante foi aquela relativa consolidao das reas: a substituio do uso de materiais
no-durveis por alvenaria estava ocorrendo a passos largos, uma vez que em 1980 as
edificaes de alvenaria somavam apenas 2,4% do total de domiclios das favelas; em 1987,
atingiam 50,5% e, em 1993, chegavam elevada incidncia de 74,2% do universo. A
utilizao de laje, alm de confirmar esse processo de consolidao, indicava tambm
uma tendncia verticalizao das favelas
46
. Este conjunto de dados, conclui o estudo,

44
Considera-se importante citar esses dados porque resultaram de pesquisa direta, aplicada a uma amostra de
famlias faveladas, com o objetivo de subsidiar a elaborao da poltica habitacional do municpio para o
perodo no qual a verticalizao de favelas foi aplicada em escala mais expressiva. (D.O.M.-SP, 1995).
45
Explicam os autores que as informaes foram organizadas de duas formas: com os indicadores mdios para
as favelas em cada momento e com o chamado quociente locacional. Este ndice, bastante utilizado em
economia regional, permite a comparao de duas estruturas setoriais espaciais atravs do clculo de uma
razo entre duas razes. No nosso caso, temos no numerador o indicador referente s favelas e no
denominador o associado ao Municpio de So Paulo. Desta forma, podemos analisar a situao das favelas
dentro da dinmica do Municpio em 1991 e 2000, separando o efeito de melhora da favela do efeito de
melhora no municpio, para um dado indicador. Por exemplo: o quociente locacional da densidade domiciliar
cai em 1,21 para 1,15, o que indica que embora a densidade tenha cado no municpio, caiu nas favelas em um
ritmo ainda mais acelerado. (TORRES; MARQUES, 2002, p.5).
46
Sobre este aspecto da verticalizao que interessa sobremaneira ao nosso estudo, Pasternak (2001)
apresenta dados mais recentes que confirmam essa tendncia. Embora reconhecendo que este fenmeno
encontra-se muito mais presente no Rio de Janeiro, onde a verticalizao intensa, afirma que notrio o
aumento da presena de sobrados nas favelas [de So Paulo]. rara a existncia de 3 ou mais andares. (...)


59

aponta para uma maior integrao das favelas no ambiente urbano, com seus domiclios
assemelhando-se cada vez mais aos do entorno, reduzindo o desnvel das condies de
habitabilidade que anteriormente existia (HABI apud FIPE
47
, 1995; FIPE, 1995).

melhoria do material construtivo somam-se duas outras: a diminuio do
congestionamento em 1987, o nmero de pessoas por domiclio era de 5,42, nmero este
que cai para 5,02 em 1993
48
, e a melhoria das condies sanitrias e ambientais, tendo a
pesquisa indicado que 92,5% dos domiclios possuam sanitrio unifamiliar (contra 86,4% em
1987), 91,4% possuam tanque e/ou pia, 87,1% possuam chuveiro e apenas 12,2% no
possuam janela (HABI apud FIPE
49
, 1995; FIPE, 1995).

Quanto ao acesso a servios de infra-estrutura urbana, a pesquisa constatou que o aumento
do nmero de domiclios no veio acompanhado de melhorias neste item: em 1987, o
percentual de unidades que possuam fornecimento oficial de energia era de 85,5% enquanto
que em 1993, cai para 79%, reduo que tambm acompanhada da elevao daquelas que
no possuam qualquer tipo de fornecimento de energia (que chegam em 1993 a 10% do
universo); o ndice de imveis com ligao individual rede pblica de gua atinge 64,2% em
1993, ocorre reduo das unidades que contavam com ligao domiciliar de esgoto (de 19,3%
em 1987 para 12,1% em 1993), sendo este o indicador mais precrio em relao infra-
estrutura bsica 77,1% dos domiclios despejavam os dejetos ao ar livre e/ou eram
canalizados diretamente para o corpo hdrico mais prximo, alm de o percentual de casas que
nem ao menos afastavam o esgoto domstico da unidade ter-se elevado de 9,8% para 14,7%
entre os dois perodos. O ndice de imveis que dispunha de coleta pblica de lixo atingiu
88,4% do universo pesquisado (HABI apud FIPE
50
, 1995; FIPE, 1995).


Apenas, na favela Maria Cursi, muito densa (cerca de 1.500 habitantes/hectare), j se notam construes com
3 andares. Nas favelas paulistanas na regio do Guarapiranga, Santa Lcia II e jardim Esmeralda, a proporo
de sobrados era de 10,4 e 39,7 %, respectivamente, em 1999 (PASTERNAK Suzana. Desenhando os espaos
da pobreza. 2001. Tese . (Livre docncia Arquitetura e Urbanismo) Universidade de So Paulo,. So
Paulo,2001, p. 40).
47
FIPE. Favelas na cidade de So Paulo: Relatrio gerancial, Maro de 1994. D.O.M-SP.
48
O dado que mais expressa a reduo do adensamento das unidades o que indica o comportamento do nmero
de domiclios de apenas um cmodo abrigando quantidade excessiva de pessoas: em 1987 somava 23,2%,
passando para 13,6% em 1993. Com isso, a pesquisa constata que o indicador pessoas por cmodo encontrava-
se dentro dos padres aceitos internacionalmente 1,75 , abstraindo-se, obviamente, a questo da qualidade
dos cmodos (FIPE. Favelas na cidade de So Paulo: relatrio gerencial, maro de 1994. Dirio Oficial do
Municpio de So Paulo, So Paulo, 31 maio 1995, n. 101, edio especial, p. 1-6).
49
FIPE. Op. Cit.
50
FIPE. Op. Cit


60

Em relao ao perfil socioeconmico da populao, os dados levantados sobre o tipo de
famlia que habita as favelas mostraram aspectos interessantes e relevantes para a elaborao
de uma poltica habitacional. A famlia nuclear (casal com ou sem filhos) preponderava em
tais ocupaes, atingindo o elevado percentual de 74,6%. Quanto ao nmero de filhos,
constatou-se que 60,5% dos casais tinham at dois filhos, sendo que, destes, 34% tiveram
apenas um. Casais com mais de quatro filhos somaram 11,1% do universo (FIPE, 1995).

Em relao ao chefe de famlia, o estudo apontou que as favelas abrigavam famlias cujos
chefes eram em sua maioria jovens (46,6% tinham at 35 anos), predominantemente oriundos
de outros Estados, sobretudo do Nordeste (60,8%, contra apenas 17,6% que nasceram em So
Paulo); e que chegaram ao Estado h mais de 10 anos, embora 64% vivessem h menos tempo
na favela (a antiga moradia de cerca de 47% era prpria ou alugada) (Fipe, 1995).

No que tange s condies de emprego e rendimentos, a pesquisa mostrou que 69,8% dos
chefes de famlia possuam uma ocupao e destes, 23,1% possuam ocupao informal;
mostrou que o setor da economia que mais empregava os chefes era o tercirio, com 24,2%,
seguido pela indstria com 16,7%; quanto aos rendimentos auferidos, os dados mais
relevantes so os que indicam que 42,3% dos chefes encontravam-se na faixa de 1 a 3 salrios
mnimos (SM) e que 22,2% se declararam sem rendimentos. Considerando-se o conjunto dos
componentes da famlia, constatou-se que 31,4% do total de moradores e 69,8% da populao
economicamente ativa (PEA) da favela possuam alguma ocupao (informal ou formal) e
que vinha ocorrendo um fenmeno j observado em estudos anteriores: uma elevao do
contingente de famlias com renda mensal superior a 5 SM faixa no encontrada nas favelas
de So Paulo nos estudos conduzidos at 1980 (de 24,1% em 1987 para 34,6% em 1993) e
um decrscimo daquelas com renda de at 2 SM, embora tambm pondere a necessidade de se
considerar a grande queda do salrio real no perodo (HABI apud FIPE
51
, 1995; FIPE, 1995).

51
FIPE. Op. Cit.


61

2.2.2. O PERFIL DA POPULAO FAVELADA SEGUNDO O CEM
52


A tabela que segue, literalmente transcrita do artigo de Saraiva e Marques (2004, p.5),
apresenta os resultados do estudo antes referido (que fez uso dos mesmos procedimentos de
geoprocessamento utilizados para estimar o universo de populao).

Tabela 2 - Indicadores e Quocientes Locacionais Favelas e Municpio de So Paulo, 1991 e 2000
Nmeros relativos Nmeros relativos
Quocientes
locacionais
Indicadores
Favelas
1991
MSP
1991
Favelas
2000
MSP
2000
1991 2000
Domiclios com gua 89,7 98,3 96,0 97,6 0,91 0,98
Domiclios com
esgotamento
25,1 81,2 49,2 87,2 0,31 0,56
Infra-
estrutura
Domiclios com
coleta de lixo
63,3 95,2 82,0 96,5 0,66 0,85
Pessoas analfabetas 38,1 19,3 15,2 7,3 1,97 2,08
Escolaridade
Chefes de 0 a 3 anos
de estudo
55,1 22,5 38,4 17,8 2,45 2,16
Chefes de 3 a 5 SM 77,9 42,7 73,2 40,1 1,82 1,83
Chefes de 5 a 10 SM 15,7 17,9 18,0 17,9 0,88 1,01
Chefes de 10 a 20 SM 5,6 20,2 7,6 20,9 0,28 0,36
Rendimento
Chefes de 0 a 3 SM 0,6 11,4 0,9 11,6 0,05 0,08
Pessoas de 0 a 14 anos 41,2 28,6 35,5 24,8 1,44 1,43
Estrutura
etria Pessoas de 65
anos ou mais
1,2 5,2 1,7 6,4 0,23 0,27
Fonte: Censo Demogrfico IBGE 1991 e 2000. In: SARAIVA e MARQUES, 2004.

As principais concluses que podem ser extradas do quadro, e que so apontadas pelos
autores, so as seguintes:
Abastecimento de gua: abstraindo-se a qualidade, constata-se que, embora
em 1991 esse servio fosse bem pior nas favelas do que no conjunto do
municpio, em 2000 as coberturas, em ambas as reas, se aproximam.
Esgotamento sanitrio: embora tenha ocorrido uma discreta melhora, este
servio permanece precrio nas favelas ainda em 2000, alcanando apenas
49,18% dos domiclios contra 87,23% no conjunto do municpio.
Coleta de lixo: em 2000, a cobertura nas favelas eleva-se para 82%, mas
permanece ainda uma elevada diferena com a cobertura do municpio.
Analfabetismo: em 1991, 38,1% da populao nas favelas eram analfabetas,
enquanto, no conjunto do municpio, esse ndice chegava a 19,3%; em 2000, a
concentrao de analfabetos cai para 15,2% e 7,3%, nas favelas e no conjunto

52
Os dados do estudo do CEM foram retirados do artigo de SARAIVA, Camila; MARQUES, Eduardo. A
dinmica social das favelas da regio metropolitana de So Paulo. 2003, p.6. Disponvel em:
http://www.centrodametropole@.br/t-bb-art.html#favelas. Acesso em:05 de maio 2006.


62

do municpio, respectivamente. Embora ocorra uma reduo, o ritmo de queda
mais lento nas favelas e o quociente locacional do analfabetismo aumenta
nesses ncleos, indicando ser o nico caso, dentre os analisados, em que a
situao da favela piora em termos relativos. Os autores explicam esse fato
pela diferena entre as estruturas etrias: Como a estrutura etria das favelas
substancialmente mais jovem do que no restante da cidade, e o analfabetismo
um fenmeno associado usualmente a grupos etrios mais velhos, as favelas
podem estar menos sujeitas reduo do analfabetismo pela via demogrfica
(o bito dos grupos mais velhos). (SARAIVA; MARQUES,2003, p. 7)
Escolaridade do chefe: Embora tenha ocorrido uma reduo da presena de
chefes com at 3 anos de estudo, os quocientes indicam uma enorme diferena
entre a presena de chefes com essa escolaridade em favelas e no restante da
cidade, confirmando a dramaticidade do acesso educao nesses espaos.
(SARAIVA; MARQUES, 2003, p.7)
Rendimento: a populao com renda acima de 10 SM muitssimo menos
presente nas favelas, o que tambm ocorre com a presena de chefes com
rendimento entre 5 a 10 SM. Tendncia que se repete em 2000, embora seja
possvel observar uma pequena melhora na situao relativa das favelas,
mesmo nas faixas de renda mais baixa. (concluem que as favelas no
experimentaram empobrecimento na dcada, mas uma pequena melhora.)
(SARAIVA; MARQUES, 2003, p.7)
Estrutura etria da populao: a anlise dos quocientes locacionais leva a
uma percepo de que muito pouco mudou na relao entre as favelas e o resto
da cidade. A populao com 14 anos ou menos, diminuiu relativamente,
enquanto a populao mais idosa aumentou levemente a sua presena. O
percentual de jovens continua sendo maior nas favelas do que no conjunto do
municpio, sendo que o inverso ocorre com o percentual de idosos.
(SARAIVA; MARQUES, 2003)

A concluso final do estudo de que houve uma melhora nas condies de vida da populao
residentes em favelas, o que, de certa forma, desmistifica os estudos que indicavam uma
deteriorao crescente nessas reas:
De modo geral, portanto, possvel afirmar que a dcada foi de melhora relativa
das favelas, ou em alguns casos de estabilidade. Na maior parte dos indicadores
houve uma aproximao entre o morador mdio da favela e o morador mdio do
municpio, havendo um movimento de convergncia entre os contedos sociais
desses dois espaos na dcada. (SARAIVA, MARQUES, 2003, p.8-9)

Para saber em que medida as caractersticas sociais das favelas variavam no interior do
Municpio de So Paulo, o CEM calculou os indicadores mdios por regio da cidade,
utilizando a diviso adotada por Habi/PMSP, assim como a diviso adotada pela Unio dos
Movimentos de Moradia (UMM) de So Paulo
53
. Concluram que as regies apresentam
condies muito semelhantes, com exceo da regio central, onde se observam maior
precariedade de servios urbanos e a maior presena de analfabetos, assim como as piores
taxas de escolaridade e os salrios mdios mais baixos, embora os domiclios tendam a
apresentar baixa densidade.

53
A diviso segundo HABI compreende as seguintes regies: Centro, Leste, Norte, Sudeste e Sul. J a diviso
adotada pela UMM: Centro, Leste 1, Leste 2, Noroeste, Norte, Oeste, Sudeste e Sul.


63

Na verdade, as favelas da regio central so bastante peculiares em termos
urbanos. Ao contrrio das demais regies, o centro abriga apenas favelas de
pequeno porte, localizadas em interstcios urbanos muito exguos, como beiras de
crregos e pequenas faixas remanescentes de obras pblicas. Como essa regio
tem poucas favelas com contedos muito especficos, os indicadores podem ser
excessivamente influenciados por situaes extremas presentes nesta regio. Nas
regies onde o nmero de domiclios nessa condio maior, os extremos tendem
a desaparecer nas grandes mdias. (SARAIVA, MARQUES, 2003, p.10)

Outra regio que merece destaque a Sul: na diviso de Habi, 1.107 favelas se
encontram nesta regio e segundo a diviso do UMM 1.057, se localizam ali, em um
total de 2.018 favelas do municpio. Segundo os autores, ocorre uma dinmica inversa
da Regio Central: como a Regio Sul abrange muitos distritos e um grande nmero de
favelas, os indicadores tendem mdia das demais regies. Entretanto, verificando os
mesmos indicadores somente em favelas em reas de mananciais, em especial nas
imediaes da Billings, constata-se que essa regio apresenta condies mais precrias
de esgotamento (somente 27% de domiclios atendidos).
A concluso final a de exceto pela regio central do municpio onde
encontramos condies sociais mais precrias e um nmero reduzido de favelas, e
na rea de mananciais onde a infra-estrutura mais precria, as favelas tendem a
ter caractersticas relativamente similares nas regies da cidade. Porm, ao
desagregar as informaes por favela, encontra-se uma significativa
heterogeneidade. (SARAIVA; MARQUES, 2003, p.10)

Outro dado interessante apresentado no estudo diz respeito relao com os bairros vizinhos:
a proximidade das reas mais ricas da cidade aumenta a possibilidade de se encontrar
emprego e de se acessarem benefcios muito ligados ao entorno mais rico, demonstrando que
os padres de segregao apresentam direto impacto sobre as condies de vida. Afirmam
que: De uma forma geral e em termos mdios, portanto, podemos dizer que o entorno das
favelas paulistanas tende a representar uma zona de transio entre as caractersticas das
favelas e as do conjunto da cidade. (SARAIVA; MARQUES, 2003, p.14)

Discutem ainda as tipologias das favelas. Seguindo a mesma linha de estudos de Pasternak
(2002) para So Paulo e Valladares e Preteceille (1999 e 2000) para o Rio de Janeiro, os
autores classificaram as favelas individualmente em tipos, considerando os seus contedos
sociais. Para a anlise utilizaram os seguintes indicadores sociais mdios por favela para o ano
de 2000: % de domiclios com gua; % domiclios com esgoto; % domiclios com coleta de
lixo; % pessoas analfabetas; % chefes de 0 a 3 anos de estudo; % chefes de 0 a 3 SM; %
chefes de 3 a 5 SM; % chefes de 5 a 10 SM; % chefes de 10 a 20 SM; renda mdia do chefe;
% pessoas de 0 a 14 anos; % pessoas de 65 anos ou mais.


64

A tabela que segue, literalmente transcrita, resume o resultado, que indica 5 tipos de favelas:

Tabela 3 - Caractersticas dos Tipos de Favelas 2000.
Grupo N de casos Caractersticas das favelas
1 564
Piores condies sociais e de infra-estrutura. A renda do chefe a mais
baixa de todos os grupos (230 reais).
2 829
A infra-estrutura desse grupo j um pouco melhor, apesar de ser o
grupo com os piores ndices de esgotamento. As condies sociais so
levemente melhores.
3 728 tima infra-estrutura, mas condies sociais ainda precrias.
4 727 Infra-estrutura e condies sociais so boas.
5 131
Melhores condies sociais e de infra-estrutura. A renda do chefe a
maior de todos os grupos (600 reais).
Fonte: SARAIVA, Camila; MARQUES,Eduardo.A dinmica social das favelas da regio
metropolitana de So Paulo.2003,p.16. Disponvel em: http://www.centrodametropole@.br/t-bb-
art.html#favelas. Acesso em: 05 de maio 2006.

Vale aqui transcrever as concluses dos prprios autores:

Como podemos observar, a variedade de situaes sociais e urbanas no interior do
fenmeno das favelas significativa. Se mesmo as melhores situaes sociais
apontam para uma populao relativamente humilde, a quantidade de favelas com
melhores condies no nem um pouco desprezvel. Do total de 2.979 ncleos
para os quais conseguimos gerar dados scio-econmicos, encontramos 858 (quase
29%) com condies de infra-estrutura pelo menos boas e condies sociais pouco
precrias, embora com caractersticas de baixa renda. (...) No outro extremo temos
os ncleos com caractersticas sociais muito precrias. Nesse caso, estamos frente
a um contingente de 564 favelas com pssimas condies (18,9%) e 829 com
condies um pouco melhores, mas infra-estrutura mais precria (27,8%). A
existncia desse contingente significativo confirma a hiptese de Torres e Marques
(2001), de que a significativa melhora dos indicadores mdios nas ltimas dcadas
conviveu com a manuteno de locais com condies sociais e ambientais
extremamente precrias, conformando o que foi denominado de hiperperiferia.
(SARAIVA, MARQUES, 2004, p.18)



65

Finalmente, o estudo constata ainda a presena de uma muito baixa incidncia das favelas no
chamado centro expandido da capital
54
.

Tabela 4 - Diviso Regional da Superintendncia de Habitao Popular (HABI) da PMSP.
Habi CENTRO LESTE NORTE SUDESTE SUL
N. de favelas 29 294 395 193 1.107
% domiclios com gua 98,3 96,1 93,9 97,7 96,1
% domiclios com esgoto 12,7 35,7 50,2 58,3 54,1
% domiclios com coleta de lixo 38,0 91,3 82,0 84,5 79,0
% pessoas analfabetas 17,2 15,7 15,2 14,8 15,0
% chefe de 0 a 3 anos de estudo 39,8 38,3 37,5 38,4 38,7
% chefe de 0 a 3 SM 77,0 74,0 74,0 71,2 72,8
% chefe de 3 a 5 SM 13,7 17,1 18,1 17,8 18,7
% chefe de 5 a 10 SM 5,4 6,8 7,8 9,0 7,7
% chefe de 10 a 20 SM 0,5 0,8 1,4 1,1 0,8
% pessoas de 0 a 14 anos 38,5 35,6 36,1 34,4 35,3
% pessoas de 65 anos ou mais 1,2 1,8 1,8 1,9 1,5
Fonte: Censo Demogrfico IBGE 2000. In: SARAIVA, Camila; MARQUES,Eduardo.A dinmica
social das favelas da regio metropolitana de So Paulo.2003,p.39. Disponvel em:
http://www.centrodametropole@.br/t-bb-art.html#favelas. Acesso em:05 de mai. 2006.

2.. DA REMOO FIXAO: EVOLUO DAS POSTURAS DO MUNICPIO

Neste item ser apresentada uma breve viso histrica das modalidades de interveno em
favelas, detendo-se no processo que ocorreu em So Paulo, foco do estudo. Novamente vale
lembrar que este um tema exaustivamente abordado na literatura acadmica, razo pela qual
no se procedeu a um resgate mais profundo. No entanto, faz-se necessrio situar a
verticalizao de favelas dentro dessa evoluo de alternativas, mostrando que a mesma
somente poderia se tornar uma realidade a partir do momento em que a favela deixa de ser
encarada como um mal a ser extirpado e lanado para o mais distante das reas nobres das
cidades, e comea a ser encarada como uma condio de moradia permanente para aqueles
setores que no poderiam almejar outras modalidades (mais normais) de habitao.

Vrios estudos mostram que somente ao ganharem visibilidade no ambiente urbano, as
favelas passaram a ser encaradas como um desafio para o poder pblico e passaram a ser
alvos de propostas divergentes: remoo (dcadas de 1960 e 1970) e urbanizao (a partir dos

54
Esse ponto importante, pois sugere que quando observadas em uma escala mais ampla, as favelas aparecem
muito mais intensamente como um fenmeno associado periferia do que usualmente destacado na
literatura. A existncia de um padro fortemente segregado, no que diz respeito predominncia de grupos
ricos no centro expandido, corrobora o argumento de Villaa (2000) com respeito estrutura espacial da
cidade. (SARAIVA; MARQUES,2004, p.19)


66

anos de 1980). A verticalizao, cujo marco em So Paulo data do final dos anos de 1980,
apenas uma das alternativas de urbanizao com fixao da populao na mesma localidade.

Aps um longo sono, o poder pblico acorda e passa a enxergar as favelas, afinal estas j
ocupavam de tal maneira a paisagem das cidades que alm de visveis passaram a ser
obstculo especulao imobiliria.

As primeiras medidas adotadas em relao s favelas foi a remoo/erradicao, justificada
por discursos higienistas e desenvolvimentistas (REZENDE, 1995, p.3). Este tipo de
postura frente s favelas teve seu apogeu nos anos 60 e 70, em todo o Brasil.

As iniciativas de urbanizao, modalidade de interveno que viria aos poucos substituir a
remoo, comeam a ser adotadas a partir dos anos 1980, mas possvel situar os seus
prenncios ainda nos anos 70, quando as favelas passam a ser vistas, no discurso de idelogos
da cooperao internacional, como respostas da prpria populao de baixa renda para
assegurar sua permanncia, ainda que ilegal, nas cidades, uma vez que o Estado se mostrava
incapaz de prover habitao adequada. Turner (1972) foi um dos primeiros a exaltar a
produo popular expressa nas favelas e a criticar a produo oficial em massa (TURNER;
FICHTER, 1972).

No Brasil, a dcada dos 70 tambm marca dois importantes fatos que repercutiram em termos
de polticas habitacionais. O primeiro foi a promulgao da Lei Lehman Lei 6.766/79 -, que
criou as condies para viabilizar aes de regularizao de assentamentos espontneos, na
medida em que permitia a adoo de lotes com rea inferior quela anteriormente
estabelecida. O segundo fato foi a mudana de diretriz da poltica habitacional executada via
BNH/SFH, que permitia a recuperao e consolidao desses assentamentos, na medida em
que criou o Programa de Erradicao da Habitao Subintegrada (Promorar), em 1979.
(BIENENSTEIN, 2001).

Um resgate sntese das posturas adotadas pelos gestores do Municpio de So Paulo nas
ltimas dcadas mostra que o processo que ocorrera no restante do pas, repete-se, obviamente
na maior cidade brasileira.



67

Segundo Pasternak, o tipo de interveno estatal somente comeou a ser alterada em So
Paulo quando uma
mudana na dimenso do nmero de favelas e da dinmica de ocupao da terra,
tanto no que se refere a ocupaes graduais e pacficas de terrenos abandonados,
como ao questionamento estrutura imobiliria e legislao do solo que tm
representado as ocupaes coletivas de glebas, assim como a percepo da
perenidade`da favela (...) (PASTERNAK, 1986, p.86).

Pela data do trabalho de Pasternak constata-se que as polticas de interveno em favelas
voltadas sua consolidao nos espaos originalmente ocupados ainda eram bastante
recentes. A partir de estudos da mesma autora, possvel acompanhar a evoluo das posturas
da prefeitura de So Paulo frente s favelas.

Entre 1960 e 1970: a favela era vista como um mal a ser extirpado, como um local que
abrigava sobretudo marginais. A soluo, portanto era a remoo das famlias para conjuntos
habitacionais distantes dos centros urbanos e, portanto, distantes dos servios e infra-estrutura
disponveis aos demais moradores.

No perodo 1961-1965, na gesto do prefeito Prestes Maia, promoveu-se o desfavelamento da
favela Canind. A favela localizava-se nas reas baixas do Tiet, portanto, propensas s
inundaes peridicas. Aps uma dessas, de grandes propores, que inundou a rea da
referida favela no ano de 1961, o prefeito determinou o seu desfavelamento. Registre-se que
foi o primeiro desfavelamento integral de favela, realizado pela Comisso de Assistncia do
Municpio (CASMU).
55
ligado diretamente ao Gabinete do Prefeito. A favela tinha 230
famlias. Segundo Godinho (TANAKA,1993, p. 30-31), foi uma ao pblica planejada e que
envolveu distintos setores da Prefeitura Municipal de So Paulo, coordenados pela Diviso de
Servio Social e, que tambm, contou com o envolvimento do Movimento Universitrio de
Desfavelamento - MUD. Segundo a mesma fonte o poder pblico criava tambm favelas as
quais se distinguiam das demais por possurem algumas condies de higiene.

No perodo 1965 - 1969, na gesto do prefeito Faria Lima, houve remoo de favelas que
impediam a implantao de obras seja de canalizao de crregos seja de grandes avenidas
como em 1997 a Marginal do Rio Tiet, a Marginal do Rio Pinheiros, a Avenida dos
Bandeirantes, e obras do Metr.


55
O CASMU foi criado pelo Decreto n.1289/51,.segundo TANAKA,GOMIDE,1997:10.


68

No perodo 1969 1971, na gesto do prefeito Paulo Maluf, continuaram as remoes, ora
para atender as situaes emergncias como inundaes e desmoronamentos, ora para liberar
frentes de obras pblicas. Um exemplo dessa fase e que ficou como marca do perodo foi o
projeto Remoo de Favelas criado em 1971. As alternativas oferecidas para a populao
favelada dessas reas consistiam em aes de cunho assistencial tais como: ofertar dinheiro
para aquisio de outro barraco ou passagem de retorno ao local de origem; transferir as
famlias para alojamentos provisrios em terrenos pblicos livres, ou para outras favelas.
Havia, tambm, para os demais a possibilidade de aquisio de lotes na periferia, onde
puderam construir casas no sistema de autoconstruo.

Entre 1972 e 1979: Os favelados passam a ser encarados como migrantes e suas precrias
moradias como uma transio para a cidade. A soluo agora seriam as Vilas de
Habitao Provisrias (VHP), que originaram os largamente e, at hoje utilizados,
Alojamentos Provisrios.

No perodo 1971 1973, na gesto do Prefeito Jos Carlos de Figueiredo Ferraz, sob a
direo da Secretaria Municipal da Famlia e do Bem-Estar Social da Prefeitura Municipal de
So Paulo Fabes/PMSP, foi criado o Departamento de Habitao e Trabalho. Nesse, a
diretora, Godinho
56
, criou equipes multidisciplinares para tratar e resolver o problema da
habitao de interesse social e propor solues. Seguem algumas iniciativas, tais como:
Projeto da Vila de Habitao Provisria, visava melhorar as condies socioeconmicas e
culturais das famlias, portanto como estgio intermedirio e transitrio da habitao; Mutiro
Familiar, experincia piloto que consistia construir casas por auto ajuda em terrenos das
prprias famlias.

No perodo 1975 1979, gesto de Olavo Setbal, houve a promulgao do decreto
governamental que pretendia a vigilncia das reas de proteo de mananciais e a expulso
das favelas localizadas nestas regies. Na verdade propunha empregar fiscalizao mais
efetiva dos terrenos municipais vazios para evitar sua ocupao. Entretanto, houve
manifestao contrria como a viso da Associao das Assistentes Sociais apontando que a
causa das favelas era a pobreza e no a existncia de terrenos vazios. Registre-se ainda que foi

56
A equipe crida por Marta Terezinha Godinho era composta de arquitetos,economistas,socilogos,assistentes
sociais e engenheiros.Foram realizados projetos como o das Vilas de Habitao Provisria, Projeto Mutiro,
Conjunto habitacional para 5200 famlias, Cadastro de Favelas.TANAKA, Marta Maria Soban. Favela e
Periferia.Tese de doutoramento . FAU/USP. 1993, p.68-9.


69

o governo de Setbal que criou uma poltica de financiamento - o Funaps Fundo de
Atendimento Populao Moradora em Habitao Subnormal, que constituiu o embrio de
uma poltica municipal de habitao de interesse social, utilizada por todos os demais
prefeitos, com reviso significativa no perodo da gesto Erundina, constituindo um fundo de
financiamento a Habitao de Interesse Social -HIS com a criao do Funaps Comunitrio.

Para alguns autores foi a emergncia das lutas populares e operrias do final dos anos 70 e
incio dos 80 que possibilitaram uma mudana por parte do poder pblico, na direo de
atender s carncias e s reivindicaes apresentadas. O Funaps foi criado pela Lei n.
8.906, de 27 de abril de 1979, e a sua regulamentao pelo Decreto n. 15.889, de 23 de
maio de 1979, ambos nos ltimos meses do governo do prefeito Olavo Setbal (1975
1979). No deixava de ser uma resposta s organizaes populares. Rossella Rossetto
ressalta que a lei que criou o Funaps permitiu que o Municpio comeasse uma atuao
autnoma em relao ao governo federal por meio da viabilizao de novas diretrizes para
a moradia.(ROSSETO, 200, p.30)

Entre 1979 e 1985: Vistas agora como abrigo de trabalhadores, as favelas passam a ser a
expresso das contradies do padro de urbanizao brasileiro e, portanto, ganham atestado
de permanncia na paisagem urbana. As solues agora so diversificadas: Construo em
larga escala; cooperao, auto-ajuda e autoconstruo; tolerncia com as invases;
urbanizao e recuperao das favelas; tentativas de soluo do problema da terra.
(PASTERNAK, 1986, p.100).

Os prefeitos desse perodo foram Reynaldo de Barros (1979-1982), seguido de Salim
Curiati,1982, e de Mrio Covas (1983-1985).

No perodo 1979 1982, a questo habitacional foi considerada como prioritria pelo
governo Reynaldo de Barros. O discurso da participao fazia parte da agenda do
governo, que pretendeu promover o envolvimento e a participao da populao na
soluo das suas demandas encaminhadas ao poder pblico. Os canais de participao
foram institucionalizados pelo Decreto Lei n. 16.100/79, que criou os Conselhos
Comunitrios, ligados s antigas Administraes Regionais (ARs), e implantados no
segundo semestre de 1979.



70

Dentre as polticas implementadas pelo governo Reynaldo de Barros, o Programa de
Urbanizao de Favelas (Pr-Favela) teve a finalidade de prover condies mnimas de
habitabilidade a 30 favelas selecionadas. Somente 26 foram atendidas, em um total de 6.036
moradias e 30.180 habitantes, equivalentes a 3,4% da populao favelada no municpio
segundo o Censo 1980 do IBGE (SAMPAIO, 1991, p. 48).

O Pr-Favela previa dois tipos de interveno. O primeiro tipo de interveno ocorreu via o
Programa de Urbanizao, direcionados s favelas cujos estudos apontavam condies fsicas,
jurdicas e sociais que permitissem o acesso moradia, concedendo a propriedade do lote ou o
direito de uso. A implantao envolveu etapas tpicas de um projeto de urbanizao, como
parcelamento do solo, urbanizao dos lotes e proviso de habitao definitiva. O segundo
tipo era o Programa Melhorias, que no previa a fixao da populao nos locais de moradia,
devido a impedimentos jurdicos ligados natureza da propriedade da terra. Sua
operacionalizao compreendeu aes para implantar os servios de infra-estrutura bsica,
saneamento e urbanizao mnima.

O Pr-Favela envolveu rgos municipais e estaduais, e as concessionrias de gua e
energia eltrica respectivamente, Sabesp e Eletricidade de So Paulo S.A. (Eletropaulo).
Nesta relao desenvolveram-se os programas setoriais seguintes: Programa Pr-gua,
que consistia em ligao de gua em unidades habitacionais subnormais; e o Programa
Pr-Luz, ligao de energia eltrica em unidades subnormais; ambos os convnios foram
firmados em setembro de 1979.

O Pr-gua atendia os moradores de duas maneiras: a) ligao de gua domiciliar para as
residncias situadas em lotes individualizados, com frente para a via pblica, do tipo torneira
cavalete; e b) ligaes coletivas para habitaes no interior da favela, atendendo at dez
habitaes. Esta foi aperfeioada e deu origem a uma nova e terceira modalidade, individual:
a ligao domiciliar de gua tipo cavalete mltiplo (estaleiro).

O Pr-Luz previa ligao de energia eltrica do tipo condomnio, em favelas e loteamentos
irregulares, atendendo at 8 habitaes. Foi modificado durante sua implantao, e passou a
adotar ligaes individuais atravs de postes de entrada. A operacionalizao do programa
envolveu a Fabes, a Empresa Municipal de Urbanizao (EMURB) e a Eletropaulo.



71

Como os projetos do Programa de Urbanizao do Pr-Favela contavam com recursos
federais, foram encaminhados ao BNH. A aprovao, pelo Banco, ocorreu apenas ao
final da gesto de Reynaldo de Barros, o que implicou resultados pouco significativos
em urbanizao. O Pr-Favela contou com recursos do Funaps. Os recursos
subsidiavam, a fundo perdido, a aquisio de casa prpria e a melhoria das condies de
habitabilidade das moradias.

Mrio Covas (1983-1985), deu continuidade atuao de Reynaldo de Barros nas favelas e
lanou o Plano Habitacional que definiu quatro linhas fundamentais de ao para o perodo:
recursos para aquisio de terras, suporte tcnico administrativo para a construo,
participao da iniciativa privada e da comunidade. Durante o perodo Covas a Cohab/SP
atuou em distintas regies da cidade, construindo conjuntos menores em tamanho do que
aqueles das gestes passadas, na Zona Leste. A ao pblica se deu com recursos do
oramento municipal para aquisio de reas particulares ocupadas por favelas, ou subsdios
construo e melhoria das condies de habitabilidade, e ainda melhoria em favelas
localizadas em reas pblicas.

A participao da populao e o dilogo entre governo e as comunidades foram considerados
como necessrios para um enfrentamento adequado da questo habitacional. Teve peso nesta
gesto o programa de mutiro por ajuda mtua, de autoconstruo e lotes urbanizados e
tambm da iniciativa privada, destacando-se o de Vila Nova Cachoeirinha.

Covas assumia a posio de que a populao de baixa renda no obtinha renda suficiente para
alugar ou comprar uma moradia e portanto teria que contar com subsdios pblicos, operados
de forma descentralizada: A descentralizao que sugerimos diz respeito igualmente maior
flexibilidade na realizao de projetos habitacionais, devendo haver inequvoco estmulo a
empreendimentos gerados no seio das comunidades. Assim, formas alternativas, como
mutires e iniciativas de autoconstruo, devem receber total apoio dos agentes do Poder
Pblico. O certo que quanto mais se transferir para a coletividade parcelas de
responsabilidade na poltica habitacional, maiores sero as possibilidades de correspondermos
s exigncias dos brasileiros
57



57
COVAS, Mrio. Carta de So Paulo. Fevereiro, 1985, PMSP. In: SAMPAIO, 1991, p. 59


72

1986 1988: Entra em pauta a necessidade de atender as demandas do capital imobilirio e,
portanto, a necessidade de recuperao de terrenos urbanizados. A remoo de favelas
volta pauta, sendo umas das solues a construo de conjuntos populares por iniciativa
privada contra concesses do poder pblico. (PASTERNAK, 1986,p.100).

Governa a Cidade de So Paulo nesse perodo Jnio Quadros, cuja administrao ficou de fato
marcada pela sua poltica de desfavelamento largamente praticada.

As prioridades do governo Jnio foram o desfavelamento como mtodo para atacar o
problema da moradia em favelas, juntamente com os transportes, as grandes obras virias e
a limpeza pblica. A Cohab/SP mudou seu perfil, passando a atender setores mdios da
populao, uma vez que ampliou o acesso a famlias com renda at 10 SM duplicando o
teto anterior, de 5 SM. A chamada Lei do Desfavelamento, Lei n. 10.209, discutida no
governo anterior, foi aprovada e publicada numa conjuntura mais favorvel. Sua aplicao
ocorre em 1988, com o primeiro acordo baseado nesta nova lei, em forma de doao de
casas populares dentro do Plano de Operaes Interligadas - OI. A operao envolveu as
empresas Rossi Residencial, Susa S.A. e Locbras S.A., que doaram 492 unidades
habitacionais. Seriam beneficiadas 172 famlias da Favela Jaguar, 122 da Favela Uberaba,
150 da Favela Helipolis e 45 da Favela Tapuias. Posteriormente, Helipolis foi retirada e
substituda por outra favela, tendo em vista que j vinha sendo atendida pelo Projeto da
Cohab/SP. O governo Jnio Quadros tambm empregou com mais intensidade os recursos
do Funaps. Alm disso, inovou ao criar uma empresa, a Companhia de Empresas Reunidas
de Promoo Habitacional (Cerprohab), com funo de assumir os financiamentos do setor,
como uma resposta ao engessamento sofrido pelas Cohabs, impedidas de atuar e prosseguir
seus programas uma vez que o Banco Central congelou o endividamento pblico. A
Cohab/SP passaria a ser rgo assessor dos programas da nova empresa criada. Nos
primeiros contratos, firmados em agosto de 1988 entre a Cerprohab e a Caixa Econmica
Federal - CEF, previa-se a construo de 28.551 unidades nas zonas Leste e Norte do
Municpio. As medidas foram polmicas e deram incio discusso sobre a privatizao e o
apoio ao setor privado da construo na proviso de moradia popular, em vrios segmentos
na sociedade, no governo, e nas Cohabs (SAMPAIO, 1991, p. 88-90).




73

Continuando a classificao de Pasternak, possvel dividir os anos seguintes 1989 a 2004
em trs perodos distintos, exatamente aqueles utilizados na presente tese para a anlise da
verticalizao de favelas: 1989 a 1992; 1993 a 2000; e 2001 a 204, os quais receberiam as
seguintes classificaes quanto postura, adotada, de interveno nas favelas:

Data Anlise Soluo
1989 -1992
Habitao como abrigo e
direito fundamental do
cidado.

Favelados como cidados
com direito a moradia
digna.
Fornecimento das condies de fixao da populao no
local de moradia, por meio de diferentes formas de
intervenes nas favelas visando melhoria das condies
de habitabilidade. Dentre as modalidades de intervenes
utilizadas, aparece a verticalizao nas favelas mais
adensadas.

Poltica habitacional de atuao descentralizada,
fortalecimento dos escritrios regionais e com vnculos
com o movimento popular.

Os recursos do Funaps so utilizados para atendimentos
coletivos (via Associaes de Moradores), projetos e obras
de habitao de interesse social.

Participao da populao nas solues habitacionais.

Embora com dificuldades nas relaes com a Cmara
Municipal na aprovao de legislao, o Decreto Lei n.
31601, de 26 de maio de 1992, que dispe sobre os
critrios urbansticos e de edificaes para
empreendimentos de interesse social, cria as condies
para a urbanizao de favelas com a construo de
unidades multifamiliares verticalizadas.
1993-2000
Demolio de barracos e
construo de infra-
estrutura urbana e
unidades verticalizadas no
prprio local da favela.

Favelas vistas como
poluindo a paisagem.
Criao de uma poltica de atuao em favelas. A Lei
11.632/94 estabelece as condies para viabilizar tal
poltica, prevendo:
Reestruturao da Sehab, centralizando as aes.
Criao do Fundo Municipal de Habitao.- FMH,
substituindo o Funaps.
Criao do Conselho do Fundo Municipal de
Habitao.

Verticalizao de favelas transformada em programa
quase exclusivo e de maior visibilidade da gesto.

Habitao contando tambm com financiamento do BID.
2001- 2004
Habitao como direito.

Articulao da poltica
habitacional com a social,
atendendo a diversidade
da demanda.
Aprovao do Plano Diretor Estratgico (PDE), Lei n.
13.430, de 13 de setembro de 2002.

Realizao das Conferncias Municipais de Habitao e
implantao do Oramento Participativo (OP).

Reviso do FMH e criao do Conselho Municipal de
Habitao CMH - em substituio do Conselho do Fundo


74

Municipal da Habitao - CFMH.

Oferta de opes diferenciadas de proviso de moradia, de
acordo com a demanda, incluindo a Locao Social
(primeira experincia na Amrica Latina).

Descentralizao administrativa em sub-prefeituras e ao
intersetorial, com aes de planejamento local.

Novo ordenamento legal conforme o Estatuto da Cidade,
aprovado em 2002, e regulamentao das Zonas Especiais
de Interesse Social ZEIS - e respectivos Planos de
Urbanizao, conforme DecretoLei n. 44.667, de 26 de
abril de 2004.

Envolvimento dos distintos agentes sociais na discusso da
cidade, no Plano Diretor Estratgico e nas aes de
urbanizao nas reas.
Quadro 2 Caracterizao das posturas municipais entre 1989-2004.
Fonte: Elaborado pela autora.

2.4 ORGANISMOS INTERNACIONAIS: RECOMENDAES RECENTES


2.4.1 Habitat/ONU

2.4.1.1 O Conceito de Favela

O relatrio sobre assentamentos humanos, apresentado pelo Habitat/Naes Unidas para o
ano de 2003, oferece informao acerca das condies e tendncias globais e regionais das
favelas (Slums) para subsidiar a formulao de polticas e programas desenvolvidos pelos
governos nacionais e agencias internacionais.

Entendidas como o lugar onde a populao pobre luta para fazer sua moradia e criar suas
famlias, ou ainda como as manifestaes fsicas e espaciais da pobreza e da iniqidade
intraurbana, o Habitat conclui que uma definio mais exata desses assentamentos
somente pode ser dada a partir da anlise das condies socioeconmicas locais e
considerando o sistema legislativo nacional e municipal do caso especfico. O que
interessa aqui registrar que o termo favela/slum usado no relatrio para descrever uma
ampla gama de assentamentos de baixa renda e ou precrias condies de moradia,
entendendo ser tais condies (inadequadas de moradia) que expressam a variedade de
manifestaes da pobreza. Afirma ainda que outros termos como shanty, squatter


75

settlement, informal housing e low income community so usados muitas vezes para
expressar a mesma coisa (ONU/ HABITAT, 2003)

Na verdade, a expresso slums, designava na sua origem designava unicamente as moradias
precrias existentes em reas urbanas centrais deterioradas os cortios. Entretanto, o termo
foi adquirindo um entendimento bem mais amplo, prximo ao dos informal settlements.
Esta ampliao do espectro ocorreu a partir do conceito adotado no World Summit for Social
Development, ocorrido em Copenhagen em 1995:
The term slum is used in this document to describe a wide range of low-income
settlements and/or poor human living conditions. () The term slum has, howewr,
come to include also the vast informal settlements that are quickly becoming the
most visual expression of urban poverty.
58


Embora suas caractersticas fsicas essenciais sejam as altas densidades e os baixos standards
de habitao (estrutura e servios), o Habitat afirma que no h uma homogeneidade entre as
favelas existentes nas mais diversas partes do mundo: afirma que h uma certa diversidade na
qualidade das moradias (desde as simples construes em madeira ou barro s estruturas mais
permanentes), limitado acesso infra-estrutura (gua, eletricidade, esgoto e outros servios
bsicos) e uma variedade considervel de tipos de posse da terra.

A definio operacional recentemente recomendada pelas Naes Unidas (Nairobi, 2002)
para futuro uso coloca o slum como uma rea que combina, com diferentes alcances, as
seguintes caractersticas:
Acesso inadequado gua potvel;
Acesso inadequado infra-estrutura sanitria e outras infra-estruturas bsicas;
Qualidade estrutural pobre das moradias;
Alta densidade populacional;
Insegurana residencial da populao
59.


Conclui as Naes Unidas que: Slums must be seen as the result of a failure of housing
policies, laws and delivery systems, as well as of national and urban policies
60
.


58
Report of the World Summit for Social Development, Copenhagen, 6-12 march 1995 (United Nations
Publication, Sales n E.96 IV 8), chap 1, resolution I, annex II.
59
ONU/Habitat, The Challenge of Slums Global report on human settlements 2003/United Nations Human
Settlements Programme, London, Earthscan, 2003, p. 12
60
Op.cit.p.5


76

2.4.1.2 As Polticas Propostas

Para o Habitat, tem-se alcanado um entendimento geral de que o enfrentamento da
problemtica deve ir para alm dos problemas especficos do slum, (inadequao das
moradias, da infra-estrutura ou dos servios) e enfrentar as causas subjacentes pobreza
(HABITAT/ ONU, 2003). Tal enfrentamento somente pode ser dado se o paradigma for a
da incluso social, o que implica a adoo de medidas baseadas na teoria do capital
social. Isto envolve:
Reformas nas estruturas de governo para dar poder comunidade e aos
indivduos;
Diversificao das formas de propriedade;
Intervenes para o fortalecimento das comunidades locais;
Construo de maior variedade de estoques habitacionais (HABITAT/
ONU, 2003)

Afirma ainda que as melhores prticas na direo de promover mudanas efetivas nas favelas
envolvem hoje a melhora da participao das comunidades na concepo e desenvolvimento
de polticas, prtica, reconhece, que ainda ocorre em escala bastante limitada. Diz que quanto
mais marginalizado esteja o grupo a ser assistido maior ser a necessidade de participao e
estabelecimento de parcerias (ONU/HABITAT, 2003).

Para o Habitat, as experincias que apresentaram maior sustentabilidade foram aquelas em
que o programa constitua-se como um dos pontos principais da estratgia e do planejamento
do desenvolvimento da cidade
61
.





61
O Habitat relaciona alguns casos de interveno em favelas que, segundo o rgo, resultaram em maior
sustentabilidade: O Orangi Pilot Project em Karachi experincia onde os moradores construram 72 mil
moradias entre 1980 e 1992, contriburam com mais de 2 milhes de dlares de seus prprios recursos. Hoje
inclui saneamento bsico, planejamento familiar, educao e programas voltados ao fortalecimento da
comunidade. O Programa Integrado de Incluso Social de Santo Andr em So Paulo - experincia de
recuperao de favelas que melhorou as condies de vida de 16 mil favelados atravs da parceria entre
comunidade, poder pblico local e Agncias de Cooperao. O Self-help Partnership Projects em Alexandria,
replicados por todo o Egito. O Urban Poor Community Development Revolving Fund na Tailndia fundo
que ofereceu emprstimos com baixas taxas de juros para o desenvolvimento comunitrio em reas pobres. O
Programa de Parcerias para a Melhoria de Favelas em Dakar, no Senegal, que em cinco anos melhorou a vida
de 1 milho de habitantes. O Holistic Upgrading Programme in Medelln na Colmbia atendeu as
necessidades de 55 mil moradores de favelas na sua primeira fase In : ONU/HABITAT.The challenge of
slums- Global report on human settlements 2003/ United Nations Human Settlements Programme, London,
Earthscan, 2003, p.132.


77

Dentre as aes colocadas em prtica para melhorar as condies nas favelas destaca:
Instalao ou melhoria da infraestrutura;
Solucionar ou mitigar problemas ambientais;
Proporcionar incentivos para que a comunidade gerencie e mantenha as
melhorias realizadas;
Construir ou recuperar espaos comunitrios;
Regularizao da propriedade;
Melhoria das habitaes;
Realocar e compensar o pequeno nmero de residentes deslocados de suas
comunidades (para desadensamento);
Melhorar o acesso sade e educao assim como aos programas de
seguridade social de modo a enfrentar temas relacionados segurana,
violncia etc;
Realizar treinamentos e dar micro crdito para melhorar as oportunidades de
ganhos da populao;
Construir o capital social e o quadro institucional que permita sustentar as
melhorias efetuadas (ONU/HABITAT, 2003)

Porm analisa que essas melhorias se no vierem acompanhadas de polticas que inibam o
crescimento de novas favelas, tornam-se incuas. Neste sentido, conclui que a compreenso e
o enfrentamento da problemtica das favelas deve ultrapassar necessariamente o limite das
aes localizadas, privilegiando programas e aes em escala municipal e nacional
(ONU/HABITAT, 2003). No se deve, portanto, cair nos equvocos to comuns nas polticas
direcionadas s favelas, sendo as principais inadequaes apontadas:
Falta de planejamento para o futuro crescimento populacional;
Faltam de aes para enfrentar a precariedade ambiental e as condies sociais
presentes nas favelas;
Incapacidade do mercado para proporcionar habitaes seguras a preos
accessveis populao de baixa renda;
Perda de empregos urbanos quando a fora de trabalho nas cidades aumenta
(ONU/HABITAT, 2003, p. 189)

A segurana de posse da terra considerada o componente mais importante do direito
habitao e um pr-requisito essencial do exerccio da cidadania (ONU/HABITAT, 2003)

2.4.2 Banco Mundial (BIRD) e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)

2.4.2.1 Panorama do Problema

A caracterizao dos problemas relacionados carncia habitacional, em escala global,
assim como as alternativas e projetos para o enfrentamento da questo, tema abordado
pelas polticas das agncias multilaterais de desenvolvimento (Banco Mundial e Banco
Interamericano de Desenvolvimento), assim como por alguns trabalhos analticos destas


78

intervenes como o de Imparato e Ruster (2003), o de Arantes (2004) e o de
Chossudovsky (1999).

A gravidade da situao em escala global mais presente, em pases do 3 mundo e daqueles
em desenvolvimento, naqueles territrios urbanos onde ocorrem os assentamentos informais.
Este termo, que em ingls corresponde a informal settlements refere-se a uma designao
genrica que se relaciona a processos de produo de moradia que ocorrem fora das regras do
mercado formal.

Imparato e Rustler (2003) explicam que essas ocupaes podem ocorrer de duas maneiras:
pelas invases, onde se d uma ocupao desordenada e desprovida de infra-estrutura e onde
as moradias so construdas de forma precria, ou seja, as favelas (squatter settlement) que
nos pases latino-americanos assume diversas designaes como villas misrias (Argentina),
poblaciones callampas (Chile), tugurios (El Salvador) ou barrios de ranchos (Venezuela);
pelos loteamentos clandestinos os informal subdivisions, tambm chamados de barrios
piratas (Colmbia), barriadas (Peru) ou colnias populares (Mxico).

2.4.2.2 Formas de Interveno

A abordagem adotada pelo Banco Mundial nos processos de interveno em reas urbanas
informais ocorre desde os anos 70, tendo, at os dias atuais, assumido distintos enfoques:

Inicialmente, a abordagem concentrou-se no fornecimento de lotes urbanizados acessveis,
regularizao da posse da terra e s reformas das polticas de subsdios. Nos anos 80, as aes
deixaram de financiar projetos e passaram a se direcionar no financiamento habitacional e no
desenvolvimento do setor de habitao. Mesmo assim, os segmentos mais pobres da
populao no acabavam sendo contemplados, o que levou a uma nova mudana na
abordagem a partir dos anos 90, quando passou-se a fornecer subsdios direcionados a este
grupo mais carente. Estas aes dirigiram-se no somente na facilitao ao acesso de infra-
estrutura, mas em aes mais amplas como a remoo de obstculos institucionais, a reduo
dos custos de investimentos habitacionais, melhorias no ambiente regulatrio e na eficincia


79

do setor da construo, associadas a reformas institucionais e a uma ligao mais estreita com
a poltica macroeconmica.
62


Os investimentos realizados nestas ltimas dcadas pelas agncias de financiamento geraram
forte impacto na transformao do urbano nestes pases, como o da melhoria das infra-
estruturas de saneamento e virias, incorporao da cidade informal cidade legal,
anexao de novas reas de expanso urbana atravs de projetos de lotes urbanizado, assim
como ao provimento de maior oferta de unidades habitacionais.

A partir do incio dos anos 90, tanto o Banco Mundial quanto o Banco Interamericano de
Desenvolvimento procuram articular estas aes no espao urbano com uma estratgia mais
ampla de desenvolvimento. Uma destas aes o combate pobreza urbana, que gera, ao
longo desta dcada a focalizao das aes em projetos de urbanizao de favelas (urban
upgrading), onde o Brasil passa a ser o grande laboratrio de experimentaes no mbito
latino-americano. So desta vertente os projetos Favela-Bairro (BID), no Rio de Janeiro; o
Cingapura (BID) e o Guarapiranga (BM) em So Paulo; e o Ribeira Azul (BM) em Salvador,
projetos esses que totalizaram emprstimos da ordem de 1 bilho de dlares. 63

Para reforar estas aes, o Banco Mundial juntamente com a Habitat-ONU, criam, em 1999,
a Cities Alliance, com apoio do G7 e de outros governos doadores, cuja poltica norteadora
Cities without slums (cidades sem favelas), com o objetivo de atender 100 milhes de pessoas
at 2020. Com isso, muda tambm a abordagem e a eficcia de suas aes, pois passa a ter
como interlocutores no mais os governos centrais, mas os governos locais as prefeituras
criando sinergias e uma maior capacidade de mobilizao de recursos locais e de novos
emprstimos pelos governos. desta nova postura municipalista que surge o City
Development Strategy (CDS), que pode ser definido como uma estratgia de boa governana
local, um programa de investimentos de mdio prazo apoiado amplamente pelo prefeito e
ancorado em comprometimento oramentrio.
64



62
BRASIL. Habitao Progressiva e de Baixa Renda: alternativas de poltica. Banco Mundial. Documentos.
Relatrio n 22032 BR, 2002.
63
ARANTES, 2004, p.80.
64
Idem, ibiem, p. 81-82.


80

3 DEFINIES E DELIMITAO DO OBJETO DO ESTUDO

Este captulo apresenta o percurso metodolgico adotado, explicitando alm do objeto,
objetivos e hiptese do estudo, o modo de investigao e os passos seguidos para a
viabilizao dos levantamentos e tratamento das informaes.

Considerou-se, de partida, fundamental esclarecer o perodo escolhido para centrar os
estudos, entendido como aquele que abriga o incio da experincia de verticalizao de
favelas executada em So Paulo (1989 a 2004). Alm disso, por se tratar de estudos de
caso, so situados ainda neste captulo os empreendimentos habitacionais selecionados
para a pesquisa, justificando os motivos pelos quais foram considerados representativos
de cada perodo estudado.

3.1 OBJETO, OBJETIVO E HIPTESE DO ESTUDO.

O trabalho elegeu como objeto de estudo os programas de verticalizao de favelas
desenvolvidos no municpio de So Paulo desde a gesto Luiza Erundina at o final da gesto
Marta Suplicy (19892004).

O principal objetivo do trabalho fazer um resgate das experincias de verticalizao de
favelas em So Paulo, verificando os motivos que mobilizaram gestores com diferentes vises
ideolgicas, em trs momentos politicamente diversos, a fazer uso dessa modalidade de
interveno. Pretende-se, ainda, apontar quais as perspectivas dessa modalidade de
interveno em favelas e como ela vem sendo encarada pelos beneficirios a prpria
populao favelada.

A tese que se busca comprovar a de que as polticas de verticalizao de favelas
desenvolvidas em So Paulo durante os ltimos anos de 1989 a 2004 , embora em
contextos polticos distintos, partiram das mesmas premissas e adotaram praticamente os
mesmo procedimentos. Ou seja: As diferentes gestes foram movidas pela mesma razo ao
adotarem a verticalizao (o crescente adensamento das favelas e sua presena em reas
valorizadas e de grande visibilidade na malha urbana da cidade); utilizaram argumentos
similares para justificar tal opo (a permanncia das famlias na mesma localidade); fizeram
uso de critrios de elegibilidade semelhantes (das favelas e populao beneficiada); adotaram


81

os mesmos procedimentos para execuo dos conjuntos habitacionais (por empreiteiras) e
para a adaptao das famlias atendidas (trabalho social); e obtiveram resultados que no se
distinguem em termos de sustentabilidade dos conjuntos habitacionais.

Abordar o objeto verticalizao atravs da anlise das aes municipais entre 1989 e 2004
possui alguns entraves e desafios. Primeiramente, a enorme massa de dados confluentes de
diversas reas do conhecimento, como histria, antropologia, demografia, sociologia, apenas
para citar algumas. Sabe-se que a complexidade com que se revestem as interaes humanas
na cidade e a importncia de traduzi-las e interpret-las levam, necessariamente,
amplificao do trabalho de pesquisa
65
.
No contexto da urbanizao brasileira caracterizada por movimentos migratrios
intensos, pela reorganizao do espao e por acentuadas transformaes no
processo de diviso social do trabalho, a concepo do fenmeno urbano, como
processo social, possui especificidades, que precisam ser consideradas em suas
mltiplas dimenses, incluindo aspectos histricos demogrficos, poltico-
econmicos e scio-espaciais.
66


A abordagem procurar, portanto, seguir esta vertente dos estudos urbanos, por
considerar que ao apontar caminhos diversificados, em alguns casos de ampla leitura,
torna premente um esforo de maior acuidade na procura das motivaes e interesses
que se movem no territrio da cidade.

Por ultimo, as enormes mudanas ocorridas a partir da segunda metade da dcada de 1980,
data que marca o incio do recorte temporal a ser analisado, tanto do ponto de vista
poltico, como econmico e tecnolgico, coloca a necessidade de um posicionamento num
momento histrico cuja proximidade ainda no permite ver com claridade todo o conjunto
de nuances envolvidas. Neste sentido, a historia define o trabalho com essa proximidade
de histria do tempo presente.

65
Atualmente as empresas que atuam na rea de projetos urbanos ou reurbanizao de favelas, possuem equipes
de socilogos, estatsticos, historiadores, arquitetos e outros profissionais de acordo com a necessidade
66
BGUS, L. M. M. ; PASTERNAK, S. A cidade dos extremos., So Paulo, 2004, p. 6. disponvel em: http://
www.abep.nepo.unicamp.br/.


82

3.2 METODOLOGIA

3.2.1 Abordagem e Procedimentos

A tese foi desenvolvida atravs de uma abordagem histrico-estrutural da problemtica da
favelizao em So Paulo, considerando os antecedentes histricos, os principais fatores que
atuaram na configurao do problema e as diferentes posturas adotadas pelo Poder Pblico no
tratamento da questo. Uma vez que o objeto do estudo a verticalizao de favelas, buscou-
se sobretudo fazer uma cuidadosa anlise dessa modalidade de interveno atravs do resgate
de sua adoo no Municpio de So Paulo, a partir da gesto de Luiza Erundina.

O modo de investigao utilizado foi o de estudos de caso, e foram escolhidas trs
experincias de verticalizao de favelas consideradas, por razes que sero a seguir
mais bem explicitadas, como representativas dos trs perodos estudados: gesto Luza
Erundina (1989 1992), gesto Paulo Maluf e Celso Pitta (1993 - 2000) e gesto Marta
Suplicy (2001 - 2004).

3.2.1.1 Os conjuntos selecionados para o estudo

Para a definio das experincias de verticalizao a estudadas partiu-se do pressuposto
de que as quatro gestes municipais a serem analisadas Luiza Erundina, Paulo Maluf,
Celso Pitta e Marta Suplicy configuravam, na verdade, trs recortes polticos e
conjunturais especficos:

a) 19891992 (Luiza Erundina): primeiro governo do Partido dos Trabalhadores em So
Paulo, cuja gesto foi marcada por importantes inovaes na poltica habitacional; os
mutires auto-geridos foram a marca central da poltica habitacional do perodo.
nesta gesto que a verticalizao de favelas passou a ser adotada, encarada como uma
das alternativas de interveno nessa realidade que favoreceria a permanncia das
famlias na mesma localidade.
b) 19932000 (Paulo Maluf e Celso Pitta): perodo caracterizado por uma ampla poltica
de verticalizao de favelas; bastante criticada por seu carter publicitrio, a poltica
habitacional implementada nesse perodo foi fortemente marcada, ou melhor,
praticamente se confunde com o programa que ficou amplamente conhecido como


83

Cingapura. Neste perodo, a verticalizao de favelas deixa de ser um componente de
aes mais amplas de interveno nas favelas do municpio e passa a ser adotada
praticamente como programa nico, com grande visibilidade na mdia.
c) 20012004 (Marta Suplicy): segundo governo petista em So Paulo, Marta Suplicy
resgata a poltica iniciada por Erundina (retomando inclusive as obras dos mutires
paralisadas por Maluf e Pitta), porm tentando deixar sua prpria marca na poltica
habitacional municipal. As aes no Centro da Cidade so realizadas com o claro
objetivo de ser essa marca diferenciadora dos perodos anteriores. Quanto
verticalizao de favelas, Marta viu-se obrigada a concluir, sem alteraes, o
Prover/Cingapura (em decorrncia do Contrato com o BID) e executou apenas uma
verticalizao de favela com a marca do seu governo: o Residencial Parque do Gato.

Partindo de tal premissa, definiu-se que deveriam ser selecionados apenas trs conjuntos
habitacionais dos programas de urbanizao e verticalizao de favelas desenvolvidos,
representando, cada conjunto, um dos recortes histricos definidos. Verificou-se ainda que a
escolha dos conjuntos deveria ser pautada tanto na relevncia dos processos desenvolvidos
(empreendimentos significativos de cada gesto/recorte) como no fato de representarem
realidades distintas em termos sociais (trs favelas localizadas em regies distintas da cidade,
com especificidades prprias, embora com vrias semelhanas entre si). Almeja-se, com tais
critrios de escolha, garantir a representatividade qualitativa e, conseqentemente, conseguir
concluses relevantes na anlise comparativa dos casos.

Aps uma apreciao do conjunto de verticalizao de favelas executadas desde 1989, foram
escolhidos os seguintes:
Conjunto Habitacional gua Branca, representando a gesto Erundina (1989
1992). Primeira experincia de verticalizao de favelas iniciada na gesto
petista
67
, esse conjunto convive atualmente com uma srie de dificuldades
(relacionadas prpria construo inacabada e convivncia entre as
famlias) e apresenta fortes semelhanas projetuais com os conjuntos
executados nas gestes posteriores (Maluf e Pitta).

67
H controvrsias quanto a essa primazia (inclusive Nabil, em sua entrevista, afirmou ser Minas Gs a
experincia pioneira), porm h mais indcios que apontam para o fato de ter sido gua Branca a favela na
qual se iniciou a verticalizao. Todas as lideranas entrevistadas reconhecem e confirmam essa informao.


84

Conjunto Helipolis Gleba A, representando tanto a gesto Paulo Maluf quanto de
Celso Pitta (19932000). Sem dvida esta foi a principal favela incorporada ao
Prover/Cingapura: no somente pelo nmero de famlias atendidas (2.495 o maior
contingente da Fase 4 do Prover/Cingapura, financiada pelo BID), mas pelo
reconhecido (e j bastante estudado) histrico de organizao dessa comunidade. Por
ser um dos principais redutos do Partido dos Trabalhados (PT), a escolha da Gleba A
para ser beneficiada com o Programa Cingapura foi marcada por motivao poltica.
Residencial Parque do Gato, representando a gesto Marta Suplicy (20012004).
nica verticalizao de favelas da gesto Marta, o Residencial Parque do Gato foi
concebido e executado para ser emblemtico da gesto, tendo estabelecido vrias
inovaes projetuais quando comparado aos conjuntos do Prover/Cingapura. Ressalte-
se, ainda, que este conjunto foi construdo numa favela localizada no Centro da
Cidade, foco prioritrio da administrao no perodo.


85


Mapa 1 Localizao dos conjuntos habitacionais objetos do Estudo.
Fonte: Base Cartogrfica das Favelas do Municpio de So Paulo SEHAB/CEM 2003


86

3.2.1.2 As etapas da pesquisa

Para a anlise de cada caso ou de cada conjunto habitacional selecionado foram adotados
os seguintes passos:
a) Levantamentos de informaes junto a fontes secundrias:
Anlise dos documentos, relatrios e outras publicaes que caracterizem a poltica
habitacional adotada por cada gesto e, especificamente, o programa no qual se insere
o empreendimento selecionado.
Levantamento de informaes em Habi/Sehab e na Cohab-SP (discusses com
profissionais das diversas reas projeto, obras e acompanhamento social -, leitura
dos processos relativos a cada empreendimento, anlise dos projetos bsicos e
executivos). O objetivo central de tais levantamentos era o de garantir uma
caracterizao completa das favelas originais e remanescentes e sobre o conjunto
habitacional, conforme segue:
Sobre a favela de origem:
Nome;
Data da ocupao;
Propriedade do terreno;
rea do terreno em m;
Nmero de imveis cadastrados e usos predominantes;
Nmero de famlias/ habitantes cadastrados;
Data do cadastramento;
Metodologia utilizada para cadastramento;
Definio da urbanizao (precedentes);
Aprovao do projeto pela populao (quando e como); e
Caractersticas do entorno.
Sobre o Conjunto Habitacional:
Nome;
Nmero de blocos;
Nmero de unidades;
Tipologias;
Equipamentos;
Nmero de famlias atendidas/ habitantes;


87

Renda familiar;
Projetista(s);
Perodo de execuo do projeto;
Empreiteira(s) responsvel(eis) pelas obras;
Perodo de execuo das obras;
Gerenciadoras envolvidas;
Utilizao de moradias provisrias (nmero de famlias que passou por
moradia provisria);
Utilizao de reas-pulmo (quais, nmero de famlias e critrios de escolha);
Entidades envolvidas (pblicas, privadas, comunitrias);
Custo total das unidades/tipologia (US$);
Financiamento;
Ressarcimento (prestaes);
Programas envolvidos;
Trabalho social desenvolvido: antes e durante as obras, e na ps-ocupao
(concepo, metodologia, responsveis pela execuo); e
Regularizao das unidades.
Sobre a favela remanescente ou nova favela:
Nome, data da ocupao e propriedade do terreno (se nova favela);
rea do terreno em m;
Nmero total de imveis;
Nmero total de famlias residentes;
Propostas de interveno prevista para a rea; e
Dados sobre a convivncia entre as famlias da favela e as famlias residentes
no conjunto habitacional.
b) Levantamento de informaes junto a fontes primrias:
Levantamento de informaes in lcus, por meio de visitas de reconhecimento,
conversas informais com os moradores, vistorias tcnicas pautadas em roteiros
previamente estruturados. As vistorias de campo visavam no somente a identificao
das condies gerais dos empreendimentos, mas a anlise da situao do entorno
(existncia de favela remanescente ou de nova favela).
Realizao de pesquisa qualitativa, cujo entendimento e procedimentos seguem
devidamente explicitados.


88

A pesquisa qualitativa, mtodo de coleta de dados amplamente empregado nas cincias
sociais empricas, diz respeito entrevista semi-estruturada direcionada a um nico
respondente (entrevista em profundidade) ou a ser aplicada a um grupo de respondentes
(grupo de discusso). Tal mtodo distingue-se sobremaneira da pesquisa estatstica (que
utiliza entrevista de levantamento fortemente estruturada e que se compe de uma srie de
questes previamente definidas) e da observao participante, tambm entendida como uma
conversao continuada menos estruturada
68
.

Optou-se por combinar as duas formas tradicionais de entrevista qualitativa: a entrevista
individual e o grupo de discusso. A primeira forma foi utilizada com os agentes pblicos e
privados selecionados (tcnicos do Poder Pblico com papel relevante na execuo da
poltica habitacional em cada perodo, representante de rgo financiador
69
e da empresa
contratada para o gerenciamento social do Prover/Cingapura
70
e lideranas/representantes
comunitrios
71
). A segunda forma de entrevista qualitativa o grupo de discusso foi
dirigida aos moradores dos conjuntos.

Nos dois casos, almejava-se apreender a percepo dos diferentes agentes envolvidos sobre o
desenvolvimento e execuo da poltica habitacional do municpio em cada perodo,
especialmente relativos s intervenes de verticalizao de favelas. Os aspectos privilegiados
nas perguntas foram os seguintes:
Viso da poltica habitacional de cada perodo;
Viso da verticalizao de favelas;
Avanos, limites e desafios da modalidade.

Os roteiros foram concebidos em blocos de questes, alguns se dirigiam a mais de um
agente com o fim de checar/contrapor as opinies acerca de um mesmo aspecto; outros,
entretanto, eram especficos, voltados apenas ao aprofundamento do entendimento dos

68
BAUER, Martin; GASKWLL, George. Pesquisa qualitativa: contexto, imagem e som. Um manual prtico.
Petrpolis RJ. 2002
69
Decidiu-se entrevistar apenas um representante do BID Banco Interamericano de Desenvolvimento ,
Consultora Independente que integrava a misso de acompanhamento e monitoramento do banco, sobretudo
no que tange aos objetivos sociais do Prover/Cingapura. O financiamento do BID na verdade viabilizou a
maior parcela dos empreendimentos verticalizados em favelas em So Paulo.
70
Neste caso, seria fundamental entrevistar algum capaz de se posicionar claramente sobre a metodologia
adotada no trabalho social e sobre a sua operacionalizao.
71
Foram selecionadas lideranas com participao ativa durante as diversas fases de execuo do
empreendimento: elaborao do projeto, execuo das obras e gesto do conjunto habitacional (auto-gesto)
ou que tivesse liderado iniciativas de organizao dos moradores do conjunto.


89

fatos ocorridos em cada perodo e de como os mesmos interferiram na definio da
verticalizao (ver Apndices 2 a 6).

b.1) Definio dos grupos de discusso

Foram realizados 3 (trs) grupos de discusso, um para cada conjunto estudado. Cada
grupo foi composto por moradores em diferentes condies de moradia (de acordo com a
tipologia de sua unidade) e representando diferentes segmentos chefes de famlias
(homens e mulheres), representantes/lideranas (da favela original e do conjunto) e
jovens. Todos os participantes deveriam ainda ser moradores originais, ou seja, aqueles
que receberam originalmente a unidade e, portanto, vivem nos assentamentos estudados
desde a poca da antiga favela.

Em sntese, seguindo as caractersticas tipolgicas de cada conjunto habitacional, optou-se por
formar grupos, com 8 (oito) participantes assim distribudos: morador de quitinete, morador
de um dormitrio, morador de 2 dormitrios, morador de 3 dormitrios, chefe de famlia
homem, chefe de famlia mulher, representante/liderana que tenha atuado desde a favela,
representante com papel na organizao dos atuais conjuntos e jovens. Dentre essas
caractersticas, algumas poderiam se sobrepor, por exemplo: tipologia com a condio de
chefe de famlia ou condio de chefe de famlia com a condio de ter sido ou ainda ser
representante/liderana.

b.2) Realizao de reunies (grupos de discusso)

No trabalho com o grupo de moradores foram adotados os seguintes procedimentos:
As reunies foram iniciadas com a apresentao clara dos objetivos do trabalho;
Os participantes foram estimulados a exprimirem suas opinies seguindo o
seguinte roteiro:
ANTES: A favela (lembranas da antiga favela, vantagens e desvantagens de morar
na favela, o significado da vida na favela);
DEPOIS: O conjunto habitacional (as mudanas que trouxe vida das famlias;
as vantagens e desvantagens, a organizao dos moradores, as relaes de
vizinhana etc.);


90

A VERTICALIZAO: Motivos de sua adoo, principais benefcios e principais
beneficiados, significado para a cidade.
Para facilitar as discusses, foram apresentados banners contendo imagens da antiga
favela e imagens atuais, com os conjuntos habitacionais.
O estmulo s manifestaes dos presentes deveria ocorrer de maneira ordenada,
possibilitando que todos se colocassem (desmistificou-se, de partida, a preocupao
quanto a respostas certas e erradas, explicitando que o objetivo era o de levantar as
opinies dos participantes sobre os temas, e todas as respostas seriam consideradas
importantes para a anlise);
Foi explicado que os registros dos depoimentos no seriam centrados na identificao
dos participantes;
Enquanto recursos foram utilizados, alm dos banners com a imagens do antes e
depois, gravador e flip chart para o registro das falas.

Por fim, buscou-se cuidar para que os moradores selecionados: fossem pessoas disponveis a
falar, pois os discursos seriam de importncia crucial para a anlise; tivessem postura crtica,
favorvel ou no ao projeto; garantissem a participao no dia combinado para a reunio.
b.3) Realizao de entrevistas individuais

Conforme j explicitado, foram selecionados para as entrevistas individuais agentes que
tiveram alguma participao significativa na viabilizao dos conjuntos habitacionais
selecionados, assumindo papis de natureza diversa: gestor, executor, financiador. Incluem-se
dentre os agentes, as lideranas ou representantes comunitrios que tambm tiveram atuao
ativa em qualquer uma das fases de execuo do conjunto; embora, para efeito da anlise,
preferiu-se distinguir agentes e lideranas apenas para facilitar o confronto de opinies.

As entrevistas individuais foram realizadas em data e horrio previamente agendados e foram
todas gravadas (com a permisso do entrevistado), para garantir maior confiabilidade no
registro e anlise dos resultados.







91

Nome do
Entrevistado (a)
Data Agente Funo poca do projeto
Nabil Bonduki 29/03/2006 Gestor
Superintendente de Sehab -
Gesto Erundina
Madeleine 17/03/2006 Financiador Consultora Independe do BID
Lair Krahembul 27/03/2006 Gestor
Secretrio de Habitao do
governo Maluf e Pitta (parte)
Maria Tereza
Silveira
27/03/2006 Gestor
1 Superintendente de Sehab -
gesto Maluf
Vilma Dourado 23/03/2006
Gerenciadora
Social
72

Gesto Maluf/Pita/Marta
Joo Leopoldo 23/03/2006 Gestor
2 Superintendente de Sehab -
Gesto Maluf e de parte da
gesto Pitta
Gisela Maria Mori 16/03/2006 Gestor
1 Superintendente de Sehab -
Gesto Marta; Coordenadora de
Habitao Popular.
Ana Lcia Ancona 16/03/2006 Gestor
Coordenadora de Programa
Guarapiranga/ Mananciais -
gesto Marta
Quadro 3: Agentes Entrevistados
Fonte: Elaborado pela autora



72
Empresa contratada pela prefeitura para executar o acompanhamento social das famlias atendidas nos
programas municipais de habitao/urbanizao.



92


Nome do
Entrevistado
(a)/ rea
Data
Funo ou papel
desempenhado no
projeto
Funo Atual
Jos Marcelo
da Silva
Gleba A
09/12/2005
Educador da UNAS-
acompanhamento dos
trabalhos do Projeto
Vice-Presidente da Laffer
Bola Brasil
Joo Miranda
Neto
Helipolis/
UNAS
09/03/2006
Presidente da UNAS,
acompanhamento, reviso
do Projeto
Presidente da UNAS
Jonas da Silva
Residencial
Parque do
Gato
08/03/2006
Representante dos
moradores
Membro da Associao dos
Moradores do Parque do
Gato
Padre ngelo
Ademir
Massari
gua Branca
25/11/2005
Coordenador do Instituto
Rogacionista/Membro do
Conselho de Assistncia
Social
Representante da
Congregao para a
Amrica Latina
Pedro de
Campos de
Barros
gua Branca
08/03/2006
Vice presidente da
Associao/ representante
dos moradores
Morador da comunidade
Dona Terezinha
de Jesus
Conceio
gua Branca
08/12/2005
Presidente da Associao
dos moradores
Aposentada
Quadro 4: Lideranas das Favelas/Conjuntos Selecionados
Fonte: Elaborado pela autora


C) Sistematizao e anlise

Concludos os levantamentos e estudos, foram realizados os ltimos passos do trabalho,
envolvendo: a sistematizao e anlise dos dados para cada caso estudado e a anlise
comparativa dos casos e relatrio final.


93

4 OS PROGRAMAS DE VERTICALIZAO DE FAVELAS EM SO PAULO

Neste captulo ser analisado o perodo durante o qual a verticalizao se impe como
modalidade de interveno no universo cada dia mais amplo de favelas naquela que a maior
cidade do Brasil. Trata-se do perodo delimitado entre os anos de 1989 (incio da gesto de
Luiza Erundina) e 2004 (final da gesto de Marta Suplicy).

4.1 MARCO DA VERTICALIZAO DE FAVELAS: O GOVERNO LUIZA
ERUNDINA (19891992)

Inicia-se esta parte apresentando uma breve contextualizao dos anos de 1980, pois o final
dessa dcada coincide com o incio da gesto Luiza Erundina na cidade de So Paulo, a
primeira do Partido dos Trabalhadores (PT). Depois, so abordadas as diretrizes e as
condicionantes polticas da gesto no tocante questo habitacional, seguida de uma sntese
dos programas executados, incluindo dados quantitativos que dimensionam o alcance da
poltica habitacional do perodo.

Por fim, apresenta-se um quadro da verticalizao de favelas inaugurada nesta gesto,
analisando-se os seus impactos nos nmeros de atendimentos viabilizados no perodo.

4.1.1 Contextualizao do perodo

A eleio de Luiza Erundina para governar So Paulo, uma nordestina, assistente social
com atividade nos movimentos de moradia, ocorre numa conjuntura marcada por
mudanas no cenrio externo, caracterizadas sobretudo pela imposio, pelos pases
centrais, do receiturio neoliberal aos pases da Amrica Latina e, no campo interno,
pela consolidao da transio democrtica.

Sobre as mudanas no cenrio internacional, Wilson Cano (CANO, 2003) argumenta que
com a reestruturao econmica dos pases centrais nos anos setenta, a soberania
econmica da Amrica Latina, a partir de 1979 v-se comprometida pela ofensiva
desencadeada por pases desenvolvidos por meio da qual imposto ao continente o
Consenso de Washington, tendo como foco principal a dominao das finanas


94

internacionais, trazendo no seu escopo um renascimento liberal-conservador. Marcar-se-ia
ento, o fim do desenvolvimentismo no Brasil.

Para Cano, as empresas transnacionais precisavam, a partir desta dcada, reestruturar seus
sistemas na periferia, uma vez que possuam grande liquidez de capital, resultante, em grande
parte, da incorporao de novas tecnologias. Esse capital precisava se multiplicar dentro da
sua prpria lgica e esta necessidade no estava condizente com a estrutura encontrada
(tanto em termos de legislao como em termos estruturais, do ponto de vista
macroeconmico) nos pases subdesenvolvidos. Impe-se Amrica Latina, ento, uma srie
de requisitos financeiros e econmicos, o chamado neoliberalismo.

Este programa vinha apresentado, no Brasil, pelo discurso ideolgico da modernizao
e da eficincia, como o caminho que levaria inevitavelmente aproximao com o
primeiro mundo e, consequentemente, s benesses somente proporcionadas por este
estgio de evoluo.

Os pases centrais, uma vez concluda a sua reestruturao, precisavam encontrar destino para
o seu capital ocioso e a Amrica Latina fazia parte desse horizonte. Porm, para recepcionar o
capital financeiro, vido por novos e volumosos lucros, os pases latino-americanos precisam
antes: Concluir as negociaes da dvida externa; debelar a inflao crnica; e introduzir
reformas liberalizantes (CANO, 2003).

Ressalte-se que, no plano poltico internacional, outros eventos que se sucederam nesta
mesma dcada 1980 favoreciam e at facilitavam a imposio da nova ordem econmica
mundial: Estar-se referindo crise que se alastrara por todo o universo de pases comunistas
da Europa, e culminara com a simblica queda do muro de Berlim, e a conseqente
desagregao dos territrios comunistas do continente.

No plano nacional, a dcada de 1980 reveste-se de grande importncia, pois ela rene uma
srie de acontecimentos que levariam consolidao da transio democrtica, transio
esta que, como sentenciara o General Mdici, fora de fato lenta, gradual e segura. A
vitria de Luiza Erundina, do PT, como prefeita da Cidade de So Paulo, em 1988,
superando o candidato do ento governador Orestes Qurcia (eleito em 1986 na onda do


95

Plano Cruzado), do PMDB, Joo Leiva, alm de Paulo Maluf
73
, integra os muitos eventos
significativos dos anos 80.

Porm no apenas a eleio de Luiza Erundina merece destaque. Em decorrncia da
redemocratizao, o Brasil vivia tambm um processo de reorganizao institucional que
convergiu para a Assemblia Nacional Constituinte instalada em 1986. A sociedade
reivindicava polticas pblicas e setores sociais diversos participaram ativamente das
mobilizaes em torno das propostas para uma nova conformao do Estado de direito. A
nova Constituio Brasileira de 1988 incorporou as reivindicaes por democratizao da
sociedade, incluindo alm dos princpios da democracia representativa alguns canais
institucionais de participao social e poltica da populao. Tambm incorporou mecanismos
como o referendo e ao popular e um pacto federativo de forma a descentralizar
responsabilidades da esfera federal para a estadual e municipal, criando mecanismos de
controle democrtico, como os conselhos com formao paritria, do Estado e da sociedade.

No caso especfico da questo urbana observa-se um avano significativo uma vez que a
Constituio incorpora valores, conceitos novos, direitos sociais e polticos, como se v no
Ttulo VII - da Ordem Econmica e Financeira, Captulo II da Poltica Urbana, Art.182, que
define expressamente que a poltica de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o direito a moradia e o bem
estar de seus cidados. Nesse capitulo torna-se obrigatrio o Plano Diretor para municpios
com populao acima de vinte mil habitantes. Porm, apenas em 2001, quer dizer, aps treze
anos os dispositivos constitucionais foram regulamentados em lei federal especifica, a Lei
Federal N. 10. 257/01 - Estatuto da Cidade.

Voltando eleio de Erundina, vale ressaltar que o fato de ser alado ao governo da maior
cidade da Amrica Latina trouxe, no entanto, muitos conflitos e muitas disputas internas no
partido que a despeito de j ter iniciado a sua consolidao como ator institucional-eleitoral, j
na segunda metade dos anos 1980, ainda permaneceria por muito tempo na condio de
partido de contestao ao sistema vigente no marco da poltica nacional. De acordo com
Couto (1985), a principal dificuldade que se colocara para o PT no governo era justamente o
grau de interferncia do partido na gesto municipal. Governar com o partido ou para o
partido? Aceitar indicaes polticas ou priorizar quadros tcnicos? Como gerir uma

73
bom ressaltar que nas eleies municipais de 1988 no houve segundo turno.


96

instituio burguesa de forma a beneficiar a maioria? Estas entre outras questes foram
colocadas durante a maior parte do governo de Luiza Erundina tanto pelo partido como pelos
representantes do partido no poder e pelos prprios aliados da prefeita. O rudo ideolgico e a
disputa poltica tiveram forte impacto sobre a gesto. Algo que o autor define como a tica da
ideologia versus a tica da administrao.

No plano institucional, a gesto Erundina encontrou tambm uma forte resistncia da cmara
de vereadores, principalmente pela falta de tato poltico apresentada por muitos dos quadros
integrantes do governo municipal. Entenda-se como falta de tato poltico, a recusa
negociao e a quebra de muitas das normas de comportamento entre polticos que
vigoravam naquela poca (e vigoram ainda, sem dvida).

O governo municipal, na tica do partido, deveria se colocar como critico do governo federal,
tanto de Jos Sarney, como de Fernando Collor, denunciando, apontando a corrupo e
criticando o modelo liberal de conduo da economia que vinha paulatinamente sendo
implantado. A posio deveria ser de claro repdio as instituies e decises burguesas.
Entretanto, a iniciativa de privatizar as empresas estatais, de modernizar a indstria, a abertura
da economia para novos mercados externos e as solues tomadas para resolver o problema
da dvida externa pelo governo Collor, foram rapidamente assimilados por grande parte do
empresariado, que sentia mais fora nas suas argumentaes vendo o leste europeu ruir.

4.1.2 Primeiros passos da gesto na rea da habitao.

Passados 16 anos da eleio de Luiza Erundina para a Prefeitura da Cidade de So Paulo os
estudos sobre a experincia j somam um nmero expressivo, dentre os quais se destacam
alguns, levados a cabo por ex-integrantes da prpria administrao
74
, os quais trazem
contribuies de fundamental importncia para o entendimento da poltica de Habitao de
Interesse Social executada durante a gesto petista.

A presente anlise, por estar preocupada com a procura de determinantes e de aspectos
evolutivos da verticalizao de favelas no municpio, no se limitar, portanto, descrio
das diretrizes propostas e aos nmeros de atendimento realizados no perodo. Prope-se,

74
Dentre os Quais destaca-se MARICATO (1997); BUENO (2000).


97

tambm, fazer um esforo para compreender as tenses sociais presentes no momento
histrico e, a partir desse contexto, avanar na experincia de verticalizao adotada,
pioneiramente, pela gesto Erundina.

Na primeira parte desse estudo, j se deixou claramente explicitada a compreenso acerca da
evoluo do problema habitacional enfrentado pelos brasileiros pobres, problema este causado
em grande medida pela histrica falta de investimentos no provimento de moradias para os
setores de mdia e baixa renda. Os ensaios de poltica habitacional adotados no Brasil nos
anos 1930/40 e a poltica que efetivamente foi viabilizada com a criao do SFH/BNH,
ficaram muito distante de solucionar (ou mesmo amenizar) o problema, contribuindo para a
paulatina organizao dos movimentos sociais pr-moradia, que ganha maior evidncia na
cena nacional exatamente nos anos de 1980.

A politizao da questo da habitao ao longo dos anos 1980 termina por trazer para a arena
cotidiana o debate sobre o assunto tanto que, na Constituio de 1988 ficam estabelecidos
repasses para estados e municpios poderem incrementar a sua poltica habitacional. A
redefinio de competncias e atribuies entre os vrios nveis de poder garantida na nova
Constituio pavimentou as condies necessrias para que os gestores municipais mais
comprometidos com polticas de incluso social e com modelos democrticos de gesto
terminassem se afirmando como alternativas vlidas e desejveis para ocupar o espao
deixado pelo governo federal, principalmente no que se referia produo habitacional.
75


A Prefeitura de So Paulo, comandada por Luiza Erundina no perodo de 1989 a 1992 assume
este papel de produtor de habitao de interesse social, encerrando as polticas anteriores de
desfavelamento que vinham sendo realizadas por Jnio Quadros. No comando desta atividade
estava a Secretaria da Habitao (Sehab) sobre quem recaia a responsabilidade pela poltica
urbana a ser adotada ou continuada na cidade, sendo o rgo executor das leis de zoneamento
aprovadas pela cmara de vereadores, tendo poca, nas administraes regionais atuais
subprefeituras - o seu representante nas diferentes regies da cidade, ficando para a sede no
edifcio Martinelli a aprovao de edifcios, estabelecimentos comerciais de reas medias ou

75
Em todo o pas podem ser citados exemplos de prticas importantes, muitas delas apresentadas e reconhecidas
por seu carter inovador na exposio de Boas Prticas, promovidas pela Conferncia Habitat II, em 1996,
em Istambul.


98

grandes, grandes intervenes urbanas, templos, enfim as obras consideradas de maior
impacto sobre a cidade.

Uma das superintendncias da Sehab era a de habitao popular, denominada Habi e que era o
rgo encarregado de coordenar o Programa de Habitao de Interesse Social. Sob a
responsabilidade de Nabil Georges Bonduki, arquiteto e militante do PT, Habi desenvolve
uma poltica habitacional no municpio pautada na diversidade de intervenes de
atendimento s demandas por habitao: a urbanizao de favelas, a produo de unidades
habitaes por mutires autogeridos, a produo de conjuntos habitacionais por empreiteira e
a interveno em cortios.
Como diretriz de atuao, Habi
76
propugnava a prestao de servios dirigidos
predominantemente ao contingente mais pobre da populao moradora nos
assentamentos crticos e subnormais da cidade: favelas, cortios e moradias
precrias da periferia. Objetivava propiciar-lhe habitaes de interesse social,
atravs de formas alternativas e subsidiadas de atendimento
77


O fato de quadros partidrios do PT que atuaram ou apoiaram ativamente o movimento pr-
moradia fazerem parte da nova administrao exerceu um duplo efeito: de um lado facilitava
o contato com as lideranas populares, contatos esses que ocorriam, sobretudo, a partir das
administraes regionais; mas era ao mesmo tempo fator de intenso desgaste do ponto de
vista poltico uma vez que das reunies dos administradores com a populao resultava a
aprovao de verba para a administrao e esta era invariavelmente elevada, tendo ento o
poder central a prefeita que cortar parte significativa da dotao oramentria requerida.
Isto gerava descontentamento entre as bases dos movimentos e evidentemente no
administrador regional que, em muitos casos, passava a fazer crticas abertas ao governo do
qual ele participava.


76
A Habi viu como paulatinamente o Funaps, que ficara sob seu gerenciamento a partir de 17 de dezembro de
1986 com a promulgao da lei n. 10.237 que reestruturou a Sehab, passar a suprir as necessidades
consideradas indispensveis consecuo da poltica habitacional de interesse social, a cargo daquele rgo.
(A Poltica Heterodoxa da Habitao Popular Operacionalizada em So Paulo atravs do Funaps, Renata
Machado Gomide e Marta Maria Soban Tanaka, Cadernos de Pesquisa do LAP, novembro/dezembro 1997, p.
32). A liberao de recursos, a aquisio de terras em seu nome e o pagamento das despesas de pessoal
fizeram com que o Funaps adquirisse um perfil autrquico. A sua produo no trinio 1986-1988 beneficiou
2531 famlias, dentro do programa de desfavelamento promovido pela administrao Jnio Quadros, at 1988.
77
Prefeitura do Municpio de So Paulo Secretaria da Habitao e Desenvolvimento Urbano Sehab
Superintendncia de Habitao Popular Habi. Atuao do Habi/Sehab no trinio 1986/1987/1988 So
Paulo Dez/88. In: A Poltica Heterodoxa da Habitao Popular Operacionalizada em So Paulo atravs do
Funaps. Renata Machado Gomide e Marta Maria Soban Tanaka, Cadernos de Pesquisa do LAP,
novembro/dezembro 1997, p. 32.


99

No de estranhar que o momento histrico de auge dos movimentos pr-moradia
encontrasse uma prefeitura empenhada em responder s demandas habitacionais da
cidade. No se tratou de uma coincidncia, pois alguns integrantes e muitas lideranas do
movimento eram quadros militantes ativos ou filiados do Partido dos Trabalhadores,
outros ainda eram tcnicos como o caso da Luiza Erundina. Apesar dos desafios que
essa opo implicava (dos desgastes j frisados) esta foi na verdade uma das razes que
contriburam para que a primeira gesto do PT em So Paulo fosse um marco nas
experincias com Habitao de Interesse Social.
78


fato de que a verba do Funaps
79
passa a aumentar em at seis vezes a partir de 1989 em
virtude da aplicao do dispositivo que a Constituio Federal de 1988 aprovara (Art. 159)
80
e
que permitiu ao governo municipal uma consistente interveno em habitao urbana de
interesse social. Faa-se a ressalva da luta que significou para os deputados federais do PT a
incluso de pautas constitucionais sobre habitao durante os trabalhos da constituinte de
1988. Portanto no se trata de uma coincidncia, mas de um resultado que posteriormente
abriria alguns caminhos, principalmente para a verticalizao operada pelo governo Paulo
Maluf com o programa Cingapura.

4.1.3 Poltica habitacional adotada

4.1.3.1 Panorama da demanda

Antes de tratar da poltica habitacional executada pela gesto Erundina e de analisar o alcance da
mesma convm citar os dados da demanda existente, e nada melhor do que fazer uso dos nmeros

78
importante frisar que a maioria dos profissionais que assumiram papel ativo durante a gesto em pauta vinha
questionando o modelo urbano de excluso e se empenhando na elaborao de alternativas que poderiam
viabilizar um maior grau de incluso urbana.
79
As operaes interligadas, outra fonte de financiamento da habitao, geravam recursos muito variveis por
dependerem da dinmica do mercado imobilirio, sujeito a altos e baixos em seus investimentos. Do governo
do Estado havia o repasse da Loteria da Habitao. Este recurso era repassado Prefeitura que depois o
destinava poltica habitacional. Havia recursos relativos ao aumento da alquota do Imposto sobre Circulao
de Mercadorias e Servios (ICMS) em 1%, fonte que assegurava cerca de US$ 400 milhes anuais a serem
repartidos por todos os Municpios do Estado. Esse recurso no estava vinculado ao Funaps, indo parar nos
cofres municipais junto com o todo que compunha a transferncia da parte correspondente de ICMS ao
municpio. De acordo com a Lei Municipal n. 11.078/91, o equivalente majorao do ICMS devia ser
destinado execuo de projetos habitacionais cabendo Prefeitura fazer o repasse e apresentar um relatrio
semestral de aplicao dos recursos. (ROSSETO, Rossela. Fundo Municipal de Habitao. So Paulo,
POLIS/PUC-SP, 2003).
80
No qual fica estabelecido o repasse de 47% dos recursos arrecadados pela unio, deve ser dividido entre os
fundos de participao dos estados e municpios, cabendo portanto 23,5% a cada um.


100

legitimados por quem foi uma das responsveis pela poltica. Segundo Maricato (1997) a
demanda da prefeitura era constituda de 135.482 famlias moradoras de favelas de reas pblicas.

No Relatrio de Gesto 1989 1992 reconhecida uma demanda potencial de 988.537
famlias. Essa demanda potencial seria:
(...) constituda de todas as famlias que vivem em favelas no Municpio de So
Paulo e por moradores de habitaes precrias de aluguel (HPA), que auferem
renda at oito salrios mnimos, perfazendo um total de 988.537 famlias, sendo
192.801 de favelas e 795.736 de HPA. Esta demanda constitui 75% da demanda
total da cidade com renda de 0-8 salrios mnimos, sendo 15% constituda de
favelados e 60% de moradores de habitaes precrias de aluguel (PMSP,
Sehab, 1992, So Paulo, s/d).

A demanda apontada por Maricato (135.482 famlias) definida pela condio de ser
populao favelada, ocupante de reas pblicas. No relatrio, surge um novo corte que dado
pelos rendimentos da famlia, que devem variar de 0 8 SM, da chegar-se a um universo de
192.801 famlias moradoras de favelas. Entretanto, ttulo de comparao, importante
lembrar que o nmero de populao favelada em So Paulo para o ano de 1987 apontado pelo
estudo do CEM, tomado aqui como referncia, de 812.764 habitantes, ou algo em torno de
203.000 famlias (considerando-se 4 componentes por famlia).

4.1.3.2 Diretrizes

A poltica municipal, no bojo do aumento das reivindicaes do movimento de moradia, que
crescera e se fortalecera ao longo dos anos 80, orientava-se pelos princpios de direito
terra; cidadania; arquitetura; ao centro; diversidade de intervenes; entre outros, que se
traduzem nos projetos e empreendimentos produzidos no perodo.
81


As diretrizes apontadas por Habi para o quadrinio 1989/1992 e aplicadas com variados graus
de efetividade nas diferentes modalidades foram as seguintes:
Direito moradia e cidade, reconhecendo a existncia da cidade real dos
assentamentos precrios como favelas, loteamentos irregulares, cortios e
coabitaes.
Direito qualidade da moradia e aos benefcios urbanos, com respeito ao meio
ambiente. Projetos e construes com apoio de arquitetos e engenheiros.
Direito cidadania e participao popular na formulao e implementao de
programas e projetos e estmulo autoconstruo.
Reduo dos custos sem perda de qualidade, administrao gil e eficiente.
82


81
So Paulo, Prefeitura do Municpio de. Relatrio de gesto: 1989- 1992.
82
Prefeitura do Municpio de So Paulo Secretaria da Habitao e Desenvolvimento Urbano. op. cit.


101


Buscava-se com tais diretrizes deixar claro que a poltica habitacional municipal se
distinguiria dos paradigmas modernistas adotados nos empreendimentos do BNH, nos quais o
empreendimento habitacional acontecia em grande escala, para um pblico indefinido que no
participava do processo, sem articulao com o entorno, edificado ou no, sem espaos livres
com potencial de lazer alternativo. Alm disso, afirma-se que a qualidade dos projetos
tambm seria uma preocupao, buscando-se desenvolver projetos de qualidade urbana e
arquitetnica que realmente promovessem a incluso espacial.

4.1.3.3 Programas

Para atender esse contingente populacional a prefeitura elaborou e desenvolveu os
seguintes programas:

Programa de Construo de Unidades Habitacionais em Mutiro e Autoconstruo: formulado
e executado com parceria de 108 associaes comunitrias de construo e 24 entidades de
assessorias tcnicas, beneficiando 60 mil pessoas (Habitat, 1997).

O programa viabilizou 11 mil imveis, entre casas ou apartamentos em 84 empreendimentos.
Deu ainda origem a outros programas, sendo 19 projetos de urbanizao de favelas e 4 de
recuperao de imveis encortiados.

Tambm conhecido como Funaps Comunitrio, este programa assim descrito por
Bonduki (2000:41)
O programa foi desenvolvido e implementado pela Superintendncia da Habitao
Popular (Habi) da Secretaria da Habitao e Desenvolvimento Urbano, no mbito do
Plano de Habitao de Interesse Social do Municpio. (...) O Plano formulou estratgia
para equacionar o problema de moradia na cidade, com a criao de vrios programas (
...) o Programa de Desapropriao de Terras, o Programa de Produo de Unidades
Habitacionais Novas, Programa de Urbanizao e Regularizao Fundiria em
Favelas, o Programa de Interveno em Habitaes Coletivas.

Programa de Urbanizao e Regularizao Fundiria de Favelas: sob a do Grupo Executivo de
Urbanizao de Favelas Geufavelas, ligado a Habi Sehab, este programa foi o responsvel
por inovar a ao em favelas, implantando a verticalizao, sendo as obras gerenciadas
diretamente pela prefeitura atravs de empreiteiras contratadas e de mutiro, no mbito do
Funaps - Favela. (OLIVATO, 2003: 40).


102

No seu Plano de Ao Imediata execuo das diretrizes - a Sehab limita a faixa de
atendimento entre 0 e 5 salrios mnimos
83
, d prioridade aos movimentos organizados, entre
outras medidas. Destaca ainda que se buscar o aumento da densidade populacional nos
projetos de lotes urbanizados e construo de unidades habitacionais sem prejuzo das reas
para uso habitacional e de lazer, o que, representa o lanamento das bases para a ao de
verticalizao, incluindo a urbanizao com verticalizao de favelas.

A execuo de obras nas reas do Programa Ao em Favela ocorriam atravs de 3
subprogramas de atendimento populao: Obras por empreiteiras; Funaps Urbanizao
(obras de infra-estrutura, executadas por mutiro); Funaps Favela
84
(unidades
habitacionais em favela, executadas por mutiro); e Obras de melhorias (pequenas obras
realizadas em mutiro)
85
.

Tratava-se de uma inverso total de prioridades onde as remoes extensivas de favelados
para conjuntos habitacionais normalmente executados na periferia, algumas vezes sem
infra-estrutura, dentro de uma poltica de desfavelizao davam lugar a aes locais na
favela visando substituir os barracos por edifcios de trs a seis pavimentos em favelas
muito densas e bem localizadas.

importante lembrar que a urbanizao de favelas, tambm vinha acumulando experincias em
outros municpios paulistas, como em Diadema, na Regio Metropolitana de So Paulo com o
governo de Gilson Menezes. Experincias como os lotes urbanizados, a cesta de materiais, o
mutiro, o planejamento integrado, infra-estrutura pontual para as favelas, como escadarias
drenantes, kit sanitrios, solo cimento, cooperativas de projeto e execuo, enfim, uma serie de
experincias que paulatinamente foram se espalhando pela RMSP.

83
Uma das alteraes propostas foi a ampliao das faixas da populao consideradas como prioritrias para o
atendimento habitacional que, por definio de carter legal (Lei do Funaps) sempre foram estimadas como o
contingente formado por famlias com renda familiar at quatro salrios mnimos; por efeito da comparao com
1977, a pesquisa OD (Origem e destino da Companhia de Transportes Metropolitanos de So Paulo) considerou
que devido queda do valor real do salrio mnimo no perodo (1977-1987) torna-se necessrio incluir famlias
com renda mensal de at oito salrios mnimos como pertencentes camada mais carente da populao. Sob
esse critrio, tem-se na cidade de So Paulo, na faixa de 0 a 8 salrios mnimos um contingente populacional de
1.309.918 famlias, que representa 46% do total das famlias do municpio em 1991.
84
A gesto percebera a necessidade de regularizao jurdica do Funaps, que vinha atuando como uma autarquia,
e que passaria a ser uma fundao, a FUDHABIS (Fundao de Habitao de Interesse social no Municpio de
So Paulo), que Habi gerenciaria de forma a criar uma estrutura necessria em virtude da urgncia das
demandas existentes, justificando a nfase colocada na questo da habitao pelo governo petista. O Funaps
deixaria de existir.
85
Fonte; relatrio de gesto 1989-1992, PMSP, SEHAB, Balano de atuao da HABI.


103

No caso da produo de conjuntos, Bonduki pontua como diretrizes para os projetos o
aproveitamento de terrenos pblicos vazios urbanos ; a execuo de empreendimentos de
menor dimenso; a liberdade de experimentar, levando s inovaes tipolgicas; a diversidade
de solues; a valorizao do espao pblico livre; racionalizao dos processos construtivos;
equacionamento do projeto urbanstico; e a participao popular.
As intervenes se dividem em dois tipos: interveno com respeito
ocupao existente, que busca uma compatibilidade entre a infra-estrutura a
ser introduzida e o sistema virio existente, interveno com terra arrasada a
ser adotada nas situaes em que seja invivel tal compatibilidade. Em ambas
as intervenes exigida a participao da populao como forma de garantir
o sucesso das iniciativas.
86


Programa Mutiro Autogerido
87
: De maior visibilidade da gesto, este programa tem
merecido vrios estudos e suscitado vrias polmicas. Bonduki (2000) estabelece as
significativas diferenas existentes entre o mutiro ou autoconstruo promovida pelo Estado,
quando a populao participa apenas da construo, e o mutiro autogerido desenvolvido pela
gesto Erundina e no qual o Estado assume apenas o papel de financiador e as entidades
comunitrias so as promotoras.

Se confrontado com parmetros de efetividade e rendimento, o mutiro perde para a produo
industrial de habitao via empreiteira, uma vez que o primeiro precisa de orientao
constante de mo-de-obra no qualificada, tem elevado desperdcio no canteiro, demora na
proviso de verbas e depende da disponibilidade de horas extras do trabalhador para investir
na construo das habitaes. Os nmeros da gesto refletem isso claramente: 3.749 famlias
foram atendidas via empreiteira e obras concludas contra 654 tambm concludas no regime
de mutiro em dezembro de 1992.

Porm, do ponto de vista administrativo, a economia gerada pelo mutiro um importante
atrativo para o poder pblico, uma vez que os maiores custos envolvidos na construo
habitacional se concentram na mo-de-obra e nos encargos salariais, custos que esto fora
desta modalidade construtiva. No se pode esquecer ainda que, ao valorizar a relao poltica
via prefeitura e priorizar o atendimento a demandas de movimentos sociais com histrico de
lutas na habitao, o mutiro no deixa de implicar em presumveis vantagens eleitorais.

86
Mutiro e auto gesto em So Paulo. Habitao popular na gesto Erundina. Paulo Emilio Buarque Ferreira,
Cadernos de Pesquisa do LAP, set/out 1998, p. 12.
87
O Programa foi reconhecido e, posteriormente, selecionado pela Secretaria de Poltica Urbana (Sepurb) do
Ministrio do Planejamento e Oramento como uma das praticas bem sucedida que fez parte do Relatrio
Brasileiro a 2 Conferncia das Naes Unidas para Assentamentos Urbanos - Habitat II. Em funo desse fato
o programa ganhou maior visibilidade local.


104

4.1.3.4 Instrumentos de gesto democrtica

Para viabilizar os programas e diretrizes foi criada uma estrutura administrativa
descentralizada por subprefeituras e escritrios regionais de forma a facilitar a tomada de
deciso no processo participativo e a articulao de polticas setoriais. Cabia tambm a estas
instncias a contratao e o acompanhamento das obras, a aprovao de projetos e de
loteamentos e a fiscalizao dos locais pblicos.

A diversidade de solues e as escalas reduzidas dos projetos possibilitaram tambm a
abertura de um mercado para profissionais de arquitetura
88
, escritrios pequenos e assessorias,
que no teriam como participar da produo de Habitao Social segundo o modelo
tradicional de grandes contratos para projetos e obras. Estas puderam abrir espao neste
mercado, rompendo um nicho que antes era restrito a poucos escritrios maiores.

4.1.4 Resultados alcanados

Famlias Atendidas
Programas
Demanda
(n. de famlias)
Total % da demanda
Construo de U.H. 377.750 4901 1,3
Urbanizao de Favelas 135.482 6117 12,3
Melhorias em Favela - 10610 -
Cortio - 0,0 -
Remoo/risco - 5036 -
TOTAL 26.664
Quadro 5 - Famlias atendidas em unidades concludas/programas, 1989 -1992.
Fonte: Relatrio de Gesto (1989-1992)

Do total de atendimentos na gesto Erundina (8.441) 85,4% ou 7.209 foram executadas por
empreiteira e 14,6% no regime de mutiro atendendo a 654 famlias.

A produo habitacional no quadrinio apresenta como diagnstico a morosidade dos
processos de expropriao, que permitiriam a posse real do imvel por parte da populao.
Para tal concluso Gomide e Tanaka (1997) apresentam os nmeros de que de um total de 78

88
A realizao de concursos pblicos tambm um diferencial de busca da qualidade nas solues urbansticas e
arquitetnicas por parte da administrao municipal, que ampliava, assim a discusso de solues para os
problemas da Habitao Social.


105

reas particulares, atingidas pela poltica de terras do HABI, apenas 13 delas, representando
16,6% desse total, foram efetivamente adquiridas no quadrinio 89/92
89
.

Evidentemente que o governo petista no conseguira uma reverso numrica significativa no
dficit da habitao, principalmente perante a forte demanda existente. No entanto, os dados
indicam um elevado investimento e atividade nesta rea.

4.1.5 Verticalizao de favelas no governo Erundina: caracterizao e especificidades

4.1.5.1 Legislao que cria as condies de verticalizao

Segundo Maricato (1997, p.41), no perodo da gesto Erundina, a Sehab desenvolveu vrios
projetos de lei e os encaminhou a Cmara Municipal, porm no foram aprovados com
exceo do Cdigo de Obras e Edificaes, Lei n. 11.228, e decreto que regulamentou as
Zonas Especiais de Interesse Social.

Apesar das dificuldades do perodo, no sentido de compor um marco legal mais favorvel
poltica habitacional, o governo Erundina conseguiu regulamentar leis anteriores sobre
habitao de interesse social, com destaque para o Decreto n. 31601, de 26 de maio de 1992,
que explicita as disposies sobre critrios urbansticos e de edificao para elaborao e
execuo de projetos e empreendimentos habitacionais de interesse social. Especifica como
agentes promotores: rgos da administrao direta, empresas pblicas, entidades
conveniadas nos termos da Lei 10.237, de 17 de dezembro de 1986 (Art. 11 incisos VII e IX),
entidades conveniadas com Funaps, pelo Instituto de Previdncia Municipal de So Paulo
(IPREM), pelo Instituto de Previdncia do Estado de So Paulo (IPESP), em terrenos de
propriedade pblica independentemente do agente promotor, ou por promotores privados
como contrapartida das Operaes Interligadas, conforme Lei n. 10.209/1986 e Decreto n..
26.913 de 16/09/1988
90
.


89
GOMIDE, Renata Machado, TANAKA, Marta Maria Soban A poltica heterodoxa de habitao popular
operacionalizada em So Paulo atravs do FUNAPS. Cadernos de Pesquisa do LAB.Revista de estudos sobre
urbanismo, arquitetura e preservao. So Paulo, FAUUSP n.22, nov.dez.1997, p. 47.
90
Este decreto considerado de grande importncia por criar as condies que favoreceram a verticalizao de
favelas.


106

4.1.5.2 Experincias de verticalizao de favelas do perodo

Apesar de ter sido pioneira na adoo da verticalizao de favelas, como j havia sido
reconhecido por autores como Maricato (1997), Bonduki (2000) e Bueno (2000), foram
poucas as favelas que passaram por este tipo de interveno na gesto Erundina. Foram
apenas trs experincias gua Branca, Minas Gs e Setor Delamare de Helipolis -,
totalizando 462 UH, das quais 313 foram concludas at 1992.

Diferentemente do que viria a ocorrer nas gestes que sucederam a de Erundina, a
verticalizao de favelas durante esta administrao era encarada apenas como um dos
componentes da poltica mais ampla de atuao nessas reas. Como afirma um dos gestores
poca, a verticalizao de favelas era um sub-programa, a ser aplicado apenas em
assentamentos nos quais a urbanizao horizontal no fosse possvel, ou que, devido alta
densidade, exigisse um nmero muito elevado de remoes para desadensamento.

Na favela gua Branca, por exemplo, Bueno (2000) estima que seria necessrio um total de
remoes que atingiria cerca de 25% das famlias residentes. Foi este fato que levou deciso
de adotar a verticalizao, conforme se ver mais com mais detalhes no captulo seguinte.

Registre-se, porm, que a adoo da verticalizao nesta gesto no se limitou apenas s
aes de urbanizao de favelas. Por meio do Programa Funaps Comunitrio (Mutiro), cuja
principal caracterstica era a concesso de financiamento s associaes comunitrias, para
construo de habitao pelos prprios beneficirios do empreendimento
91
, foram
executados conjuntos habitacionais multifamiliares. Nenhum foi concludo e entregue aos
beneficirios at o final da gesto, ficando, em sua maioria, paralisados durante todo o
perodo Maluf-Pitta
92
.



91
PMSP, Sehab, Relatrio de Gesto 1989 1992: Balano da Atuao de Habi. So Paulo, s/d.
92
Exemplos so os Conjuntos Talara I e II (Campo Limpo) e Vila Mara/Rio das Pedras (So Miguel Paulista).


107

O Quadro que segue apresenta a sntese das experincias de verticalizao de favelas da
gesto Erundina.

Verticalizao
Nome
Empreiteira mutiro
Estgio em 1992
Regional: Ipiranga / Vila Mariana
Helipolis/ So Joo Clmaco
Setor Delamare
120 UH --- Obras concludas.
Regional : Freguesia do /Santana/ Vila Maria / Vila Guilhermina
Minas Gs III 240 UH ---
92 uh concludas
96 em andamento
(fundao)
48 preparando aterro
Regional: Lapa S e Pinheiros
gua Branca 102 UH --- Obras concludas
Totais 462 --- 313
Quadro 6 - Conjuntos Habitacionais Construdos em Favelas Erundina
Fonte: Elaborado pela autora.





108

4.2 VERTICALIZAO EM LARGA ESCALA: GOVERNO PAULO MALUF (1993
1996) E CELSO PITTA (1997 2000)

4.2.1 Contextualizao do Perodo

As denncias contra a corrupo que operava no governo Collor ocuparam os anos de 1991 e
1992, denncias estas que terminariam no processo de impeachment contra o presidente, que
renuncia em 29 de dezembro de 1992. Por essa data Paulo Salim Maluf j tinha sido eleito
prefeito de So Paulo, pelo Partido Progressista (PP), derrotando o candidato do PT Eduardo
Suplicy, e j se encontrava formando a sua futura equipe de governo. Para a pasta da
Habitao, o cotado era um membro do Partido Liberal (PL), Joo Mello Netto, que j
ocupara o mesmo posto na gesto Jnio Quadros, na poca em que imperava a poltica de
desfavelamento. Suas primeiras declaraes na imprensa foram justamente para divulgar sua
inteno de reurbanizar as favelas maiores e remover as pequenas, alm de estilar todo o
seu preconceito e reforar o estigma de criminalizao da populao favelada. Numa
entrevista veiculada no Jornal Folha de So Paulo, o futuro secretrio expe sua viso das
favelas e dos favelados:
O futuro secretrio da Habitao, Joo Mello Netto quer acabar com as favelas
pequenas de So Paulo, (...) instaladas em reas nobres. Para ele, a populao
desses locais composta, na maior parte, por bandidos`. Segundo Melllo: Os
bandidos tambm gostam de morar perto de onde trabalham. Aquelas favelas com
menos de cem moradores, principalmente as localizadas em centros de alta
valorizao, tradicionalmente acabam se tornando ncleos de criminosos.
93


Embora tenha assumido a pasta da Habitao, Mello fica pouco tempo no posto de
secretrio, sendo em agosto de 1993 substitudo por Lair Krhenbuhl, empresrio do setor de
empreendimentos urbansticos e condomnios horizontais e verticais em So Paulo, poca
acumulando cargo na direo da CBI Cmara Brasileira de Construo Civil
94
e SECOVI-
SP Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis
Residenciais e Comerciais de So Paulo, o maior sindicato do setor imobilirio da Amrica
Latina. Segundo Silva (2003):
Com a nomeao deste empresrio e representante dos agentes privados dos
setores da construo civil e imobilirio, o dilogo entre o poder executivo e os
movimentos sociais que defendem o direito moradia ficou ainda mais difcil,
uma vez que este (..) foi indicado para a pasta da Secretaria da Habitao para
acelerar as obras de verticalizao de favelas construdas por empreiteiras (...).

93
Folha de So Paulo, 02/12/1992. In: Urbanizao de Favelas: Duas Experincias em Construo. SILVA, A.A
(Org.) (Caderno do Polis, n. 15, 1994).
94
Atualmente Lair Krhenbuhl ocupa o cargo de Presidente Nacional da Comisso da Indstria Imobiliria.


109

A nomeao da nova equipe
95
de fato acelerou as decises necessrias para a viabilizao da
poltica habitacional desenhada para o perodo. Tambm fato que nesse perodo ocorrem
vrias manifestaes coordenadas pela Unio dos Movimentos de Moradia, todas exigindo a
liberao de recursos para a continuidade dos mutires. Tambm fato que nesse mesmo
perodo o Tribunal de Contas do Municpio inicia uma investigao para avaliar a lisura do
uso dos recursos feitos pelas diversas associaes responsveis pelas obras dos inmeros
mutires deixados inacabados pela gesto anterior. Saber at que ponto tais eventos esto
relacionados entre si, e sobretudo se a investigao do TCM foi desencadeada por solicitao
da nova equipe da secretaria, no se tem elementos para confirmar ou refutar. De todo modo,
sabido hoje que o Sr. Lair Krhenbuhl desempenhou papel preponderante na concepo e
desenvolvimento da poltica habitacional
96
.

4.2.2 Poltica habitacional adotada

4.2.2.1 Panorama da demanda

Os dados relativos ao dimensionamento da demanda de populao favelada estimada para o
perodo que se inicia na gesto de Paulo Maluf so aqueles j discutidos no primeiro captulo
desta tese: os projetado pelo estudo da Fipe/Sehab e depois contestados pelo estudo do CEM.

Apenas a ttulo de resgate: em 1993, o estudo da Fipe/Sehab estimava uma populao
favelada que somava 1.901.892 habitantes (correspondendo a quase 20% da populao
total do municpio); os dados do IBGE apontavam no mesmo perodo a existncia de
686.072 habitantes e o CEM chega a uma estimativa que oscila entre 0,9 a 1,1 milho de
habitantes em favelas.

As disparidades entre os nmeros j foram anteriormente discutidas. Cabe apenas registrar
que, seja qual for o dado tomado como referncia (Fipe, IBGE ou CEM) observa-se que, entre
a gesto Erundina e o perodo Maluf/Pitta ocorreu um expressivo aumento da populao
favelada, portanto, da potencial demanda da PMSP por melhores condies de moradia.


95
Junto com Lair Krhenbuhl foi nomeado tambm, no mesmo perodo, Reynaldo de Barros para a Secretaria de
Obras Pblicas.
96
Experincia que o prprio Lair relata no livro, de sua autoria, Cingapura O Encontro de So Paulo com a
Cidadania, Bix Design Corporativo Editora, 1996.


110

4.2.2.2 Descrio geral da poltica: premissas, estratgias e diretrizes de ao

O primeiro passo adotado no perodo foi, como j de amplo conhecimento, a encomenda de
uma pesquisa sobre as condies das favelas e dos cortios da cidade, feita por Sehab/Habi
Fipe. Com trabalhos estendendo-se de julho de 2003 a maro de 1994 e coleta de informaes
em campo de outubro a dezembro de 1993 (Fipe, 1995), tal pesquisa subsidiou a elaborao
da Poltica Setorial do Governo Municipal para a Habitao, poltica esta desenvolvida na
gesto de Paulo Maluf e continuada pelo seu sucessor Celso Pitta.

Embora tenha sido os seus resultados quanto ao dimensionamento da populao favelada do
municpio contestados posteriormente, os resultados no que tange ao perfil e caractersticas da
populao residente em tais assentamentos so considerados vlidos.

O estudo finaliza resumindo a situao das favelas paulistanas:
As favelas esto distribudas de forma diversificada entre as Regionais e apresentam
cada uma, condies de habitabilidade tambm diversas: Morar em favela do Campo
Limpo, regio mal servida de transporte coletivo, sujeita as freqentes inundaes, no
o mesmo que morar em locais prximos a linhas do metr ou fora de reas de risco
(FIPE, 1995, p. 5);
Nas reas mais precrias, o padro construtivo das moradias tambm mais
precrio. Mas a presena da alvenaria o trao mais marcante e a mudana mais
notvel dos ltimos anos, o que atenua cada vez mais a percepo da favela como
vivenda provisria;
A populao predominantemente migrante, jovem, com pouca escolaridade, e optou
pela favela por dificuldades econmicas;
uma populao pouco organizada que no enxerga suas dificuldades como sendo
questes sociais (FIPE, 1995, p. 5). No tem uma percepo coletiva dos problemas,
portanto, no enxerga tambm uma soluo coletiva para estes; e
Sair da favela, seja retornando ao Estado de origem seja para morar em outros
bairros ou casas melhores, uma perspectiva para parcela dos moradores. Isso
aponta uma contradio: denota pouco apego rea, mas nela que investem
tempo e economias (FIPE, 1995).



111

importante ressaltar que um dos aspectos mais importantes apontados pela pesquisa da Fipe
foi a concluso a respeito da situao de renda das famlias residentes nas favelas, informao
que mais respaldou a elaborao da poltica habitacional da PMSP. A constatao de que a
renda mdia das famlias faveladas havia sofrido uma elevao nos ltimos anos somada
declarao de despesas das mesmas, possibilitou a avaliao da Capacidade de Pagamento de
cada famlia, capacidade esta fundamental para a viabilidade dos futuros empreendimentos
habitacionais. Comparando os dados da pesquisa da Fipe (1993) com as pesquisas da CSL
Consultoria de Engenharia e Economia Ltda. (setembro de 1995) e da CBPA Companhia
Brasileira de Pesquisa e Anlise (dezembro de 1995), verificou-se que 60% das famlias
possuam capacidade de pagamento mensal superior a R$ 90,00, enquanto que 50% da
populao poderia pagar pelo menos R$ 130,00/Ms
97
(PMSP/Sehab, 1996b, p. 12).

Utilizando como parmetros de argumentao os dados da pesquisa da Fipe, a gesto de
Paulo Maluf elabora a Poltica Setorial do Governo Municipal para a Habitao, poltica
esta publicada em Suplemento Especial do Dirio Oficial do Municpio de So Paulo
(DOMSP), em 5 de janeiro de 1995. A anlise do referido documento permite uma
compreenso clara das novas regras que passariam, ao menos em tese, a reger a proviso
de habitao popular pelo executivo municipal. Segue uma sntese dos pontos referentes
s premissas e estratgias a serem adotadas.

De acordo com o documento, as premissas que regeriam a poltica em gestao so: 1)
Reestruturao da Sehab, adequando-a s novas diretrizes, otimizando processos e fluxos e,
conseqentemente, garantindo maior eficincia operacional; 2) Melhor aproveitamento do
uso do solo, propondo para isso algumas medidas, incluindo a reviso da legislao de
parcelamento, uso e ocupao do solo e do Cdigo de [Obras e] Edificaes, alm da
adoo da verticalizao das reas adensadas como forma de otimizar o aproveitamento
do solo (grifo nosso); 3) Integrao da ao dos rgos pblicos, integrao de programas
complementares habitao (saneamento, transporte, sade, educao, entre outros); 4)
Otimizao e reciclagem dos recursos financeiros, assegurando aplicao correta destes e o

97
A pesquisa realizada pela CSL visava efetuar anlise economtrica do Programa de Urbanizao de Favelas e
focou famlias residentes em favelas j urbanizadas. A pesquisa da CBPA, por seu turno, objetivava verificar
as informaes de renda obtidas na pesquisa da CSL.Para chegar s concluses sobre a capacidade de
pagamento das famlias, a Sehab procedeu a uma anlise comparativa entre as trs pesquisas (incluindo a da
Fipe). Para amenizar o problema da baixa confiabilidade nos valores de despesas declarados, foi feita anlise
de sensibilidade considerando duas hipteses: a primeira partindo do pressuposto que as famlias tivessem uma
capacidade de pagamento 10% superior a declarada; e outra, considerando capacidade de pagamento superior
a 20% em relao declarada.


112

seu retorno para a produo de novos empreendimentos; 5) Tratamento dos beneficirios
com critrios proporcionais s suas condies socioeconmicas, de forma eqitativa, para isso
adotando uma poltica de subsdios, de carter pessoal, temporria e intransfervel, na razo
inversa da renda familiar (SO PAULO, 1995, p. 6); 6) Adoo de critrios e padres para
acesso moradia, que exige naturalmente o conhecimento da realidade dos beneficirios por
meio de processos centralizados de cadastramento, seleo e classificao; 7) Considerao
da efetiva existncia dos mecanismos da lei de mercado, na busca de solues, ou seja, a
plena prevalncia da lei do mercado; 8) Atuao bsica da Prefeitura como agente indutor
frente ao mercado imobilirio, flexibilizando a aprovao e implantao de empreendimentos
habitacionais promovidos pela iniciativa privada para complementar o atendimento pblico;
9) Plena regularizao dos atos administrativos, com trs propsitos: garantir a segurana s
famlias quanto propriedade da unidade habitacional, garantir ao poder pblico a
observncia da legislao nos trs mbitos (federal, estadual e municipal) e, por ltimo,
garantir aos investidores o retorno do capital aplicado; e por fim, 10) Maior eficincia do
poder pblico nas solues dos problemas habitacionais, em conformidade com suas
atribuies legais e administrativas, preservando seu papel constitucionalmente atribudo de
formulador e promotor de habitao para as camadas mais pobres (SO PAULO, 1995).

Quanto Estratgia para a Poltica Habitacional, o documento ressalta que sero adotadas as
seguintes medidas: 1) Concentrao dos recursos municipais voltados habitao em um
nico fundo; 2) Criao do Conselho Municipal de Habitao (CMH) para garantir a
transparncia dos procedimentos e processos decisrios (grifo nosso) (So Paulo, 1995, p.
6); 3) Cadastro nico dos beneficirios dos programas, especialmente dos financiados com
recurso do Fundo Municipal de Habitao (FMH); 4) Definio de critrios pblicos de
seleo dos beneficirios de forma individual ou coletiva; 5) Fomento ampliao da oferta
habitacional para as famlias excludas do mercado, por meio do incentivo produo
privada; 6) Incentivo pesquisa de novas tecnologias construtivas, visando o barateamento
dos custos; 7) Iseno de Preos Pblicos Municipais referentes aprovao de projetos
habitacionais e do Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis (ITBI) inter vivos a
qualquer ttulo, relativo primeira aquisio; 8) Descentralizao e democratizao das
discusses do problema habitacional, pela criao dos Grupos de Assessoria e Participao
(GAPs), na esfera das ARs; 9) Priorizao do provimento de habitao para as famlias de
baixa renda, viabilizando programas que contemplem a gerao de empregos (grifo
nosso); 10) Diversificao das alternativas de produo e acesso a moradias: unidades


113

habitacionais, lotes urbanizados, recuperao de favelas e de outras formas de habitao
precrias, financiamento de materiais de construo, leasing, locao social, comercializao
convencional e financiamento individual ou coletivo (associaes, sindicatos) para aquisio
de casa no mercado, mutires, autoconstruo; 11) Garantia de poltica de subsdios; 12)
Reduo dos custos de produo e de comercializao (reduo de juros e encargos
financeiros); 13) Comercializao das unidades respaldada em instrumentos legais que
garantam o direito propriedade; e, finalmente, 14) Viabilizao de atuao conjunta do
poder pblico e iniciativa privada para a otimizao dos resultados e impactos positivos das
aes nas favelas (SO PAULO, 1995).

O documento tambm trata da estrutura interna da secretaria e da redefinio das atribuies
das organizaes institucionais e operacionais responsveis pela implementao da poltica,
lembrando, apenas para efeito de diferenciao, que todos os rgos desta lista so internos da
Sehab, com exceo da Companhia Metropolitana de Habitao de So Paulo (Cohab-SP),
empresa de economia mista a ela subordinada -, conforme segue: Sehab, execuo da poltica
habitacional e desenvolvimento urbano; Habi, implantao dos programas habitacionais
direcionados s famlias moradoras em habitaes subnormais; a Cohab-SP assumiria o
planejamento e execuo de solues habitacionais em coordenao com rgos pblicos e
privados; Comisso de Edificaes e Uso do Solo (Ceuso), trataria da legislao de
edificaes e seria o rgo operacional sobre a legislao de edificaes e de uso, ocupao e
parcelamento do solo; Comisso de Proteo Paisagem Urbana (CPPU), responsvel pela
legislao de anncios, da paisagem urbana e do meio ambiente; Assessoria Tcnica de
Assuntos Jurdicos (Ataj), rgo de assessoramento tcnico e jurdico do Gabinete da
Secretaria; Comisso Integrada de Fiscalizao (CIF), responsvel pela fiscalizao das
normas de segurana vigentes sobre edificaes, uso e ocupao do solo e funcionamento de
estabelecimentos; Assessoria de Sistemas e Mtodos (Assist), promover a interface com a
Companhia de Processamento de Dados do Municpio de So Paulo (Prodam) e assume todos
os trabalhos de padronizao de formulrios, anlises e padronizao de fluxos de trabalho,
entre outros; Departamento de Aprovao de Edificaes (Aprov), seguindo as instrues
do Cdigo de Obras e Edificaes, da Lei de Zoneamento e demais dispositivos legais,
responde pela instruo, anlise e deciso dos pedidos de licena para construo, reforma e
reconstruo de edificaes de mdio e grande portes; Departamento de Cadastro Setorial
(Case), responsvel pela implantao, operacionalizao e manuteno de cadastros tcnicos
(Anncios, Atos Legais, Dados Tcnicos dos Logradouros, etc.); Departamento de Controle


114

do Uso de Imveis (Contru), obedecendo a normas de edificaes e zoneamento,
responsvel pelo controle de uso dos imveis, com vistas manuteno da segurana;
Departamento de Parcelamento e Intervenes Urbanas (Parsolo), fixao de diretrizes
para aprovao, modificao e disciplina do uso e ocupao do solo; e Departamento de
Regularizao do Parcelamento do Solo (Resolo), atuao na regularizao urbanstica e
fundiria dos loteamentos irregulares ou clandestinamente implantados (SO PAULO, 1995).

Para entender o conjunto de medidas adotadas para pavimentar as condies de viabilizao
da nova poltica importante uma rpida anlise da Lei n 11.632/94, considerada
instrumento fundamental para a viabilizao da nova Poltica Habitacional do Municpio de
So Paulo. Instituda em 22 de julho de 1994, essa lei reestrutura a Sehab e contempla, entre
outras, as seguintes medidas: estabelece uma Poltica Integrada de Habitao para a populao
de baixa renda; cria o Fundo Municipal da Habitao (FMH) a ser gerido pela Cohab-SP e
institui o Conselho Municipal de Habitao. No que concerne Sehab, a reestruturao
definida visa evitar a forma concorrente e assistemtica (SO PAULO, 1995, p. 8) das
atribuies antes desempenhadas conjuntamente entre Habi e Cohab.

Em sntese, a nova lei estabelece a ampliao das competncias da Sehab, agregando-lhe
atribuies do tipo: elaborao, acompanhamento e avaliao da execuo de programas e
projetos, proposio de normas para a utilizao dos recursos do Fundo Municipal de
Habitao (FMH), alm da viabilizao da alocao efetiva desses recursos, assessoramento
ao do Conselho do FMH com os estudos tcnicos necessrios, entre outras. Em relao
Cohab-SP, explicita-lhe atribuies relativas para alm daquelas contempladas em Lei e em
seus Estatutos, destacando-se a gesto do novo fundo criado. Afirma que cabe Cohab-SP
implementar os atos normativos necessrios alocao dos recursos do Fundo Municipal de
Habitao, de acordo com as deliberaes da Secretaria da Habitao e Desenvolvimento
Urbano SEHAB e aprovados pelo Conselho do Fundo Municipal de Habitao (SO
PAULO, 1995, p. 9). O controle dos recursos e as prestaes de contas tambm so de sua
responsabilidade, alm da execuo da comercializao das unidades habitacionais
viabilizadas com os recursos do mesmo fundo (SO PAULO, 1995).

Os recursos que constituiriam o FMH teriam origem diversa: dotao oramentria; crditos
suplementares; retorno das aplicaes; multas, correo monetria e juros de suas
operaes; outras contribuies; recursos da Unio; derivados de aumento da concesso do


115

potencial construtivo e de operaes interligadas; emprstimos internos e externos;
emprstimos realizados por autarquias, empresas ou administrao indireta municipal, entre
outros. Ressalta que tais recursos destinar-se-iam no somente produo e
comercializao de habitaes, mas tambm a aplicaes a fundo perdido, referindo-se
poltica de subsdios (SO PAULO, 1995).

A lei tambm define o papel do Conselho do Fundo Municipal de Habitao: definir as
diretrizes e programas de alocao dos recursos do FMH; acompanhar e avaliar os recursos
aplicados e os ganhos obtidos; aprovar o oramento anual do fundo; aprovar as normas de
aplicao dos recursos e aprovar as contas do fundo; resolver as dvidas quanto aplicao
das diretrizes e normas relacionadas ao fundo; definir a poltica de subsdios; aprovar seu
regimento interno; divulgar anlises e pareceres das contas do fundo no Dirio Oficial.
Atribui a Habi o papel de atuar como Secretaria Executiva do Fundo Municipal de
Habitao, acompanhar a implementao das obras fsicas e executar o Projeto de
Desenvolvimento de Comunidades (SO PAULO, 1995 p. 10).

Para que tais aes institucionais sejam viabilizadas prev-se a criao de um sistema de
processamento de dados informatizados, para subsidiar o controle das contas do fundo,
centralizar os dados cadastrais dos futuros beneficirios e permitir o monitoramento
socioeconmico dos j atendidos. Ao referir-se importncia do monitoramento da
aplicao e retorno dos recursos do fundo, argumenta que isso facilitar a obteno de
novos recursos na medida em que possibilitar que se mostre, a cada momento, a
capacidade de remunerao deste novo capital, a partir da composio das taxas de
retorno de cada um dos empreendimentos nos quais esse capital est ou vir a ser
aplicado (SO PAULO, 1995, p. 10).

Por fim, para garantir a viabilizao da nova poltica habitacionaL, so elencadas na nova lei
as diretrizes gerais de ao, conforme segue:
Cadastramento dos interessados nos programas: dispor de cadastro nico
dos inscritos na Cohab-SP e em Habi, a ser complementado, confrontado
com os cadastros de outros rgos promotores e financiadores nas trs
instncias de governo;
Seleo e classificao: formulao e divulgao de critrios de seleo
individuais e coletivos;
Aprovao e regularizao dos empreendimentos habitacionais: definio
do programa de regularizao dos empreendimentos, priorizando aqueles
promovidos pela Cohab-SP; regularizar terrenos destinados aos
empreendimentos e de outros da Habi ou da Cohab-SP que se encontrem


116

em estoque; priorizar a aprovao dos projetos habitacionais para reduzir
custos e prazos e garantir a legalizao do empreendimento antes da
comercializao e ocupao das unidades pelas famlias beneficiadas
(SO PAULO, 1995, p. 10);
Sistemas de financiamento: elaborao de normas e procedimentos para
utilizao dos recursos oriundos do fundo, assim como para a aplicao de
recursos de outras fontes a serem integralizados aos do fundo;
Para comercializao e outras formas de ocupao da moradia: definio do
perfil socioeconmico adequado a cada tipo de atendimento compra, locao
com opo de compra, entre outras;
Para o controle: trata dos relatrios gerenciais e estatsticos a serem divulgados
para o Conselho do Fundo Municipal de Habitao e outros rgos;
Para a contratao e garantia de execuo das obras: afirma que todas as obras
sero licitadas e nos contratos resultantes devero constar, quando possvel, o
Seguro de Garantia das Condies Contratuais (SO PAULO, 1995, p. 11);
Para a execuo das obras fsicas: prev que sero definidas, para as diversas
modalidades de programas, formas de execuo das obras, obras estas que
devero ocorrer de forma integrada com a implantao de infra-estrutura bsica
(pavimentao, drenagem e gua e esgoto) e equipamentos urbanos e sociais
fundamentais (escolas, postos de sade, creches, etc.); que sero submetidas a
procedimentos de controle de qualidade (Programa de Qualidade para Projetos,
Obras e Servios Habitacionais) e devero atender s exigncias do Cdigo de
Defesa do Consumidor, em especial na sua seo IV, Artigo 39, Inciso VIII
(SO PAULO, 1995, p. 11); que devero ser implementadas mediante a
utilizao de tcnicas construtivas que envolvam menor custo e, por fim, que
tero estabelecidos procedimentos de apropriao de seus custos e eventuais
repasses aos beneficirios finais (SO PAULO, 1995, p. 11);
Para a apropriao dos custos e fechamento de planos de vendas: define que
haver contas individualizadas por operao para todos os investimentos
efetuados para implementao e execuo dos projetos habitacionais; que, ao
final da execuo do empreendimento, os custos e valores envolvidos sero
apropriados parte pelas famlias beneficirias e parte pelo setor pblico e/ou
privado; que a parte que caber as famlias incluir os valores relativos ao
terreno, terraplenagem, edificao ou custos dos materiais de construo,
custos de projeto, planejamento, administrao e fiscalizao das obras, bem
como os juros na carncia relativos aos valores e as despesas de legalizao
(So Paulo, 1995, p. 11); podero no incidir nos financiamentos concedidos s
famlias os custos de execuo da infra-estrutura bsica e dos equipamentos
comunitrios a serem executados, nos casos em que estes forem absorvidos ou
repassados para as concessionrias de servios pblicos, pelo Estado ou pelo
Municpio diretamente ou atravs de suas secretarias especficas (SO
PAULO, 1995, p. 11);
Para a aplicao da poltica de subsdios: declara que o valor mximo de
subsdio a ser concedido ser definido com base no valor de financiamento
de uma unidade de padro mnimo, produzida com recursos do FMH, cujo
montante no poder ultrapassar a 50% do valor do encargo mensal da
referida unidade; valores superiores tero subsdios decrescentes em termos
reais; o contrato, apartado daquele de aquisio do imvel, ser o
instrumento utilizado para a concesso do subsdio, e ter carter pessoal,
temporrio e intransfervel (So Paulo, 1995, p. 11); as famlias
beneficirias seriam acompanhadas de acordo com normas e procedimentos
a serem ainda definidos;
Para monitoramento, controle e gerao de dados contratuais e estatsticos para
o desenvolvimento habitacional urbano: define a criao de um centro
integrado de monitoramento, com objetivos tais como: a) mapear as ocupaes
do municpio (regulares e irregulares); b) estruturar um banco de dados
integrado com as informaes dos diversos rgos e instncias
governamentais; c) estabelecer um sistema de monitoramento permanente das
ocupaes fazendo uso de recursos tais como imagens de satlites, vos areos,
vistorias etc; e d) estabelecer mecanismos de informaes com os rgos


117

tcnicos, de fiscalizao, judicial e policial, com o objetivo de permitir que a
atuao dos mesmos seja breve e integrada (SO PAULO, 1995, p. 11);
Para a instituio de um cadastro de terrenos: afirma que ser criado um
cadastro de terrenos para as alternativas de programas habitacionais a serem
implementadas de propriedade da Cohab-SP ou da Municipalidade (bens
dominiais), de empresas pblicas e companhias municipais ou remanescentes
de desapropriaes ou de operaes urbanas promovidas pelo Municpio ou
pelo Estado; fala tambm da identificao de terrenos privados passveis de
serem utilizados, diretamente pelo poder pblico ou via a induo ou em
parceria com a iniciativa privada;
Para gerenciamento do banco de oferta de imveis: prope a organizao de
um cadastro de habitaes construdas/em construo, alm de oferta de lotes
em loteamentos aprovados no Municpio e na Regio Metropolitana;
Para ao em favelas: prioridade na manuteno das famlias no prprio
local da favela, atravs de projetos de urbanizao e verticalizao das
favelas, ou se invivel, promover programas habitacionais no sentido de
manter as famlias na mesma regio onde est situada a favela (SO
PAULO, 1995, p. 12, grifo nosso);
Para a implantao de novos conjuntos habitacionais: define que sero
priorizados terrenos com as caractersticas que seguem:
- remanescentes de conjuntos habitacionais;
- adquiridos com recursos do FGTS ou em estoque na Cohab-SP ou em Habi;
- remanescentes de desapropriao de obras pblicas, com caractersticas
para programas habitacionais;
- com disponibilidade de infra-estrutura ou passveis de extenso de redes;
- localizados em regies objeto de interveno urbana que atinge favelas ou
outras formas de subabitao. (SO PAULO, 1995, p. 12);

Para a construo de loteamentos populares: prope a elaborao de propostas para
alterao da legislao vigente no sentido de incentivar a implantao de
Loteamentos Populares pelo Poder Pblico e pela Iniciativa Privada (SO
PAULO, 1995, p. 12, grifo nosso);
Para o atendimento ao idoso
98
: garante o desenvolvimento de programas voltados aos
idosos que possuem condies de acesso moradia mesmo que fortemente
subsidiada (So Paulo, 1995, p. 12), que vivam em favelas sob interveno da Sehab
(atendimento que dever ser em conjunto com outras secretarias municipais e
estaduais) (So Paulo, 1995).

4.2.2.3 Programas desenvolvidos no perodo entre 1993 e 2001

Programa Guarapiranga: Concebido ainda na gesto Luiza Erundina, continuado por Paulo
Maluf e concludo por Celso Pitta. Beneficiou 11 mil famlias residentes em favelas e 14
mil residentes em loteamentos irregulares, a um custo de US$ 154,8 milhes
99
, atingindo

98
O atendimento ao idoso foi desenvolvido, posteriormente, de forma apenas experimental.
99
Cities Alliance. Integrando os pobres: Urbanizao e regularizao fundiria na Cidade de So Paulo. So
Paulo, 2004.


118

parcialmente seus objetivos, j que nem todos os assentamentos precrios da bacia foram
beneficiados.

Programa de Canalizao de Crregos, Implantao de Virio e Recuperao Ambiental e
Social de Fundos de Vale (Procav): Um dos componentes deste programa a retirada de
famlias que habitam margens de crregos, transferidas para edifcios similares aos do Prover.
Aps a remoo, as reas de fundo de vale passam por recuperao e adequao ou
construo de virio.

Programa Lote Legal: A meta era regularizar 21.200 lotes (at o final da gesto de Pitta foi
viabilizada apenas a primeira etapa do trabalho: a identificao e cadastramento dos lotes a
serem regularizados).

Programa de Urbanizao e Verticalizao de Favelas (Projeto Cingapura): A grande marca
do perodo e representou a continuidade da verticalizao de favelas iniciada com Erundina.
Com a implantao do Prover em distintas regies da cidade, a tipologia empregada teve
visibilidade e mobilizou setores empresariais de grande porte da construo civil.

O governo Paulo Maluf (1993 - 1996), alm de conceber o Prover, foi responsvel pela
viabilizao da Fase I do programa (com recursos da prpria Prefeitura e da Caixa Econmica
Federal, que envolve 12 dentre os 47 empreendimentos do Cingapura na cidade), pelo incio
das Fases II e III do programa (tambm com recursos da prefeitura e da Caixa Econmica
Federal
100
) e pela negociao dos recursos junto ao Banco Interamericano para o
Desenvolvimento (BID) para a Fase IV do programa. Celso Pitta (1997 -2001) concluiu os
empreendimentos em andamentos das Fases II e III do Programa e iniciou a implementao
da Fase IV (os quais somente foram concluidos na gesto de Marta Suplicy).

Por ser o centro do interesse do presente estudo, o Prover ou Projeto Cingapura ser
detalhado a seguir.


100
A Fase II do programa contou tambm com recursos do BID, porm representando a contrapartida da
prefeitura.


119

4.2.3 Programa de Urbanizao e Verticalizao de Favelas: Prover/Cingapura

O Programa de Urbanizao e Verticalizao de Favelas Prover foi denominado e ficou
amplamente conhecido como Projeto Cingapura. De acordo com os seus idealizadores, o
nome Cingapura foi adotado em referncia a programas habitacionais implantados em
Singapura (sia), que serviram de inspirao administrao malufista
101
. Porm, parece que
tal referncia apenas retrica, pois no h semelhanas entre o que aconteceu em Singapura
e a experincia adotada em So Paulo.

Durante os anos de 1970, a rea central de Singapura passou por um grande projeto de
renovao urbana para a criao de um centro avanado de negcios, com construo de
torres modernas. Para a viabilizao de tal projeto, a populao encortiada foi desalojada e
transferida para conjuntos habitacionais verticais construdos fora da rea central, em cidades-
satlite, como Toa Payoh, pois a ilha tem rea exgua e esta era a soluo recomendada. Alis,
as experincias de produo de unidades verticais ocorrem em especial na regio da sia
Oriental, onde a populao pobre imensa e h exigidade de terras, como na ndia, nas
Filipinas etc. Porm, nada que se compare ao Prover/Cingapura.

No sem motivo que se ressalte que o interesse de marketing j estava explcito desde a
escolha do nome, no tendo esse interesse se manifestado apenas quando da escolha das
favelas beneficiadas. No foi sem motivo, portanto, que o publicitrio da prefeitura
poca, o Sr, Duda Mendona, tenha participado ativamente do batismo do programa,
conforme ele prprio declara:
Por ter participado do batismo do nome, me sinto uma espcie de padrinho do
Projeto Cingapura. muito gostoso participar de um projeto desde o incio e v-lo
crescer, dar certo e ficar famoso. Toro pelo dia em que ele vai chegar Bahia
102
.


101
O programa Malaico teve incio em 1964, com o objetivo de produzir moradias maciamente visando a
atender o dficit habitacional enormemente agravado pela pouca disponibilidade de solo. O primeiro passo
envolveu a criao de uma agncia de desenvolvimento nacional (Housing and Development Board) rgo
encarregado de definir as diretrizes e comandar a execuo do sistema, em parceria com a iniciativa privada.
Alm da agncia foi ainda criado um Fundo Nacional de Previdncia, Habitao e Desenvolvimento Urbano
(Central Provident Fund-CPF), com recursos provenientes de descontos compulsrios do salrio do
trabalhador e da folha de pagamentos das empresas. Afirma-se que em 1994 esse sistema j tinha viabilizado
740 mil apartamentos (KRHENBUHL, Lair, Op. Cit.).
102
Duda Mendona, Publicitrio. In. Krahenbuhl, Lair. Cingapura O Encontro de So Paulo com a Cidania.


120

Essa discusso ser retomada no Captulo 6 deste trabalho. Aqui importa fazer uma
caracterizao clara do programa, expor os passos da sua implementao e discutir o alcance
real das suas metas e objetivos.

O fato que o Prover/Cingapura estabeleceu um corte abrupto com a poltica habitacional da
gesto Luiza Erundina (1989-1992), cujas premissas eram absolutamente distintas. O Prefeito
Paulo Maluf assumiu uma prefeitura que tinha uma Secretaria da Habitao organizada para
viabilizar a produo de moradias por mutiro, estando em andamento uma srie de projetos
com contratos de liberao de recursos do Funaps j assinados
103
; encontra tambm uma
estrutura de participao da populao nos projetos de habitao popular em execuo,
encontra, enfim, a novidade representada pela verticalizao de favelas (...) para equacionar
o problema da alta densidade demogrfica (SILVA, 2002, p. 28).

Segundo o mesmo autor, ao afirmar que um de seus princpios seria priorizar programas e
projetos habitacionais que contribua para melhoria da qualidade de vida da populao de
menor renda e contribua para a criao de empregos (SILVA, 2002, p. 53), na verdade a
nova poltica estava contrapondo-se ao regime de autoconstruo adotado nos mutires,
alternativa priorizada pela gesto anterior.

Conforme visto quando da anlise da Poltica Setorial para a Habitao, definida pela gesto
de Paulo Maluf, para fazer valer a plena prevalncia da lei do mercado, uma de suas
premissas bsicas, prev tal poltica que os valores das unidades produzidas pelo setor pblico
tero seus investimentos diretos integralmente incidentes
104
, no sentido de garantir que os
valores de comercializao das habitaes sejam compatveis com os valores de mercado;

103
Panfleto lanado pela prpria Prefeitura, ainda em 1993, para responder s lideranas que questionavam o
destino dos recursos dos mutires, elenca um total de 70 mutires em andamento, alm de 13 projetos de
urbanizao de favelas por regime de mutiro. Ronconi (1995) refere-se a 12.531 unidades que seriam
construdas em regime de mutiro e autogesto. Ao final da gesto petista Erundina j tinha sido viabilizada
cerca de 6.000 unidades, o que significa que a gesto Maluf encontrou cerca de 50% dos mutires j
contratados por construir.
104
Sobre a apropriao dos custos e fechamento de planos de vendas a poltica define que os custos e
valores envolvidos sero apropriados parte pelas famlias beneficiria e parte pelo setor pblico e/ou
privado; que a parte que caber s famlias incluir os valores relativos ao terreno, terraplenagem,
edificao ou materiais de construo, custos de projeto, planejamento, administrao e fiscalizao das
obras, bem como os juros na carncia relativos aos valores e as despesas de legalizao; podero no
incidir nos financiamentos concedidos s famlias os custos de execuo da infra-estrutura bsica e dos
equipamentos comunitrios a serem executados, nos casos em que estes forem absorvidos ou repassados
para as concessionrias de servios pblicos, pelo Estado ou pelo Municpio diretamente ou atravs de
suas secretarias especficas. (D.O.-SP, 1995:11).


121

prev ainda a adoo de uma poltica de subsdios, de carter pessoal, temporria e
intransfervel, na razo inversa da renda familiar.
(..) os valores das unidades produzidas pelo setor pblico tero seus investimentos
diretos integralmente incidentes, no sentido de garantir que os valores de
comercializao das habitaes no resultem muito aqum dos valores de mercado,
provocando assim a rpida transferncia destes imveis pelas famlias originalmente
selecionadas a outras de faixas de renda mais elevadas. O acesso das famlias de
mais baixa renda a estas unidades ser garantido atravs da poltica de subsdios.
(D.O.-SP, 1995. P. 6).

Por fim, ao fazer referncia aos subsdios s famlias de baixa renda, argumenta que seriam
adotados instrumentos que garantissem s famlias beneficirias a segurana legal e necessria
da propriedade da unidade habitacional e, s fontes financiadoras o retorno dos investimentos
e as necessrias garantias no sentido de salvaguarda (SILVA, 2003).

Mas, assim como inaugura o Prover/Cingapura, Maluf tambm inaugura uma fase de conflitos
com os representantes dos mutires. Em setembro de 1993, a Unio dos Movimentos de
Moradia realiza atos pblicos em frente ao gabinete do prefeito, exigindo a continuidade do
repasse dos recursos para os projetos de mutiro. A prefeitura responde, lanando panfleto no
qual afirma a normalidade de tal repasse e questiona a idoneidade das lideranas do
movimento; no mesmo perodo, encaminha solicitao ao TCM para realizao de uma
averiguao das contas dos mutires j realizados e em andamento (SILVA, 2003).

No segundo semestre de 1996, ano de eleio municipal, as discusses sobre o programa
foram acirradas, e os pontos geradores de maior polmica eram os relativos
regularizao dos empreendimentos e, conseqentemente, aquisio legal pelos
moradores. Coincide esse momento com a divulgao dos primeiros Termos de Permisso
de Uso (TPU), cujas clusulas explicitavam as condies aos beneficirios, sendo as mais
polmicas: a unidade seria intransfervel (no poderia ser deixada como herana); o seu
uso seria restrito moradia (impedimento de instalao de comrcios); os valores
recolhidos seriam apenas a ttulo de retribuio pelo uso.

Surge, ento, o Frum de Discusso sobre o Cingapura, que reunia movimentos populares,
Associao Nacional do Solo Urbano (Ansur), alm de parlamentares, e que organizou
manifestaes crticas ao Programa. Depois foram criados o Frum das Favelas
Envolvidas com o Projeto Cingapura e as Comisses de Luta. Ao primeiro cabia
congregar as lideranas das reas atendidas pelo Programa visando a elaborao de aes


122

polticas contra os aspectos deste que afligiam as comunidades; as Comisses de Luta, por
seu turno, atuavam localmente, nas prprias favelas, coletando as queixas dos moradores e
convocando-os para os atos e passeatas. Graas a essa organizao, afirma Silva, as
favelas selecionadas para o programa convocaram plebiscito o que resultou na rejeio do
mesmo em algumas delas (SILVA, 2002).

Ao suceder Paulo Maluf na prefeitura, Celso Pitta (1997-2000) garante a continuidade da
gesto anterior em praticamente todos os seus aspectos. No que tange ao Prover, as
mudanas ocorridas deveram-se mais a fatores circunstanciais do que a qualquer tentativa
de alterao significativa dos rumos adotados anteriormente. Embora haja a viso de que
mudanas foram introduzidas na poltica habitacional, tais como a periferizao do
Cingapura e a retomada de alguns mutires
105
, provvel que tenham ocorrido em funo
de presses externas, seja dos movimentos sociais seja do BID (tendo esse ltimo
influenciado na definio de critrios de escolha das favelas que minimizaram a
priorizao de reas estratgicas para o marketing da prefeitura).

Silva (2002), que defende a ocorrncia de mudanas no rumo do Prover/Cingapura, afirma
que, ao levar o projeto para a periferia, a nova gesto reproduziu uma espacialidade que faz
lembrar os antigos conjuntos pacotes promovidos nas dcadas de 1970 e 1980, marcada pelo
estranhamento entre vizinhos, isto porque os conjuntos habitacionais eram ocupados por
pessoas dos mais distintos lugares da cidade (SILVA, 2002, p. 5). Os atendidos dessa
segunda fase, diz o autor, tambm vinham de lugares distintos e estavam sendo agrupados na
periferia. Entretanto, a critica do autor parece generalizar situaes pontuais, ocorridas em
alguns empreendimentos, como uma regra para todo o programa a partir da gesto Celso Pitta.

Foi durante a gesto de Celso Pitta que se detalhou a poltica de financiamento e foram
definidas, entre outras questes: 1) que os valores pagos pelas famlias durante a permisso de
uso seriam apurados e deduzidos do valor final de venda do imvel quando da assinatura do
contrato de financiamento; e 2) que as famlias sem condies de arcar com o financiamento
assinariam o TPU Social, que a isentava do pagamento da taxa de permisso de uso, ou
poderiam optar por outras modalidades de atendimento mais acessveis ofertadas poca.

105
Nmeros divulgados na mdia revelaram que no segundo semestre de 1996 existiam 76 projetos aprovados
pelo TCM. Destes, apenas 3 foram concludos desde o final da administrao de Luiza Erundina (1989-1992),
15 estavam em andamento e 4 sendo finalizados (Folha de S. Paulo, 04/08/1996).


123

4.2.3.1 Caracterizao geral do programa

Neste item pretende-se apresentar uma caracterizao geral do Prover, fazendo uso dos
documentos oficiais, sobretudo daqueles contidos no processo encaminhado ao Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), intitulado Documentao para Aprovao do
Financiamento (1996). Em tais documentos, possvel apreender uma viso global do
programa tal como concebido e, em especial, entender as especificidades a ele incorporadas a
partir do momento em que se estabelece a relao com essa agncia internacional de fomento
ao desenvolvimento urbano.

Descrio do Programa
A descrio que segue pauta-se, conforme j explicitado, nos documentos oficiais e pretender
apresentar apenas uma descrio geral do Prover tal como ele foi concebido. Neste sentido,
ainda no se trata de um confronto mais apurado com sua execuo real.

Concepo, Enfoque e Abrangncia
Segundo os idealizadores do Prover, o principal aspecto inovador do programa estava no fato
de intervir nas favelas garantindo a permanncia da populao preferencialmente no mesmo
espao ou em reas prximas, na mesma regio da cidade. Criticando posturas anteriores de
tratamento do problema da favela, o documento que descreve o Programa afirma o seguinte:
As solues at hoje adotadas para o problema dos favelados tem consistido em
geral em transferi-los para uma regio da periferia da metrpole, alterando
profundamente suas vinculaes comunitrias e seus relacionamentos espaciais com
a cidade e, at mesmo, sua estrutura familiar de gastos. Estas solues, entretanto,
alm de no proverem infra-estrutura para receber as populaes, podem at agravar
suas condies de vida, por instalarem-nas em regies muito distantes de seus locais
de trabalho e dos servios pblicos de sade, segurana e educao que utilizam.
(PMSP/SEHAB, 1996c, p. 1)

O documento (que, diga-se de passagem, desconhece completamente as aes de urbanizao
implementadas na gesto Luiza Erundina) afirma ainda que a grande novidade do programa
era integrar no mximo grau possvel, ao invs de isolar e segregar (PMSP/SEHAB, 1996c,
p. 1). Porm, apesar da inteno explcita de permanncia das famlias, o documento j deixa
claro que mesmo a verticalizao no garantia de que isso ocorra, em decorrncia do
grande adensamento de muitas destas favelas, notadamente daquelas localizadas nas reas
mais prsperas da cidade, [que] no permite solues com a manuteno de todos os
moradores na mesma rea originalmente ocupada (PMSP/SEHAB, 1996c, p. 1), sem contar


124

que os limites de economicidade e a restrio de atendimento das atuais posturas municipais
(PMSP/SEHAB, 1996c, p. 1) restringiam ainda mais essa perspectiva.

Mesmo levando em considerao tais limites e restries, a Prefeitura acreditava que
a soluo do problema da favela em So Paulo poderia ser obtida atravs do Prover,
por meio de:
urbanizao implantao de sistemas de saneamento bsico, gua,
esgoto, energia eltrica, coleta de lixo, pavimentao de vias e
beneficiamentos gerais, fornecendo condies adequadas de saneamento
e acesso a todos os moradores;
verticalizao construo de prdios de apartamentos, para onde so
transferidas as famlias faveladas que tenham nvel de renda compatvel com o
financiamento que assumiro. O grau de verticalizao varia em funo do
nvel de adensamento da favela, do tipo de solo, da necessidade de
urbanizao, da eliminao de reas de risco e da abertura de vias e de espaos
institucionais para a alocao de equipamentos sociais escolas, creches e
postos de sade e de lazer (...);
loteamento com unidades horizontais fornecimento de lotes com embries de
moradias, em condies de regularizao fundiria e registraria (...).
(PMSP/SEHAB, 1996c, p. 1)

ressaltado ainda o carter participativo e integrado do Programa, uma vez que dele participariam:
as comunidades locais de cada ncleo de favela, cujos esforos de participao
e colaborao so coordenados por suas lideranas reconhecidas;
diversas outras Secretarias Municipais, atravs de Convnios, possibilitando a
insero do novo ncleo urbano no contexto da Comunidade em termos de
transporte, sade, educao, vias pblicas e equipamentos comunitrios;
empresas privadas de consultoria, engenharia e gerenciamento, contratadas
pela Secretaria, atravs de Habi, para a prestao de apoio tcnico
especializado. (PMSP/Sehab, 1996b, p. 5)

Objetivos e Premissas
O objetivo geral do Prover explicitado nos documentos oficiais demonstra o quo ambiciosa
era a meta que se pretendia atingir com a execuo do Programa: proporcionar melhoria de
habitao a cerca de 25% da populao favelada do Municpio de So Paulo
aproximadamente 89.000 famlias residentes em 243 favelas selecionadas dentro do
universo cadastrado de 1.800 favelas do Municpio (PMSP/SEHAB, 1996c, p. 2)
106
. Cabia
ao Programa viabilizar ainda os seguintes objetivos especficos:

106
A anlise da documentao oficial e de estudos sobre o programa permite constatar a ambiciosa definio de
meta global: No Documento 6 Anlise Ambiental, Apndice A afirmado que se pretendia atingir com o
programa 240 ncleos de favelas, com mais de 200 moradias subnormais, atendendo assim 92.000 famlias
ou cerca de 460.000 pessoas (grifo nosso). J Pereira, em sua dissertao, afirma que o Programa Pretendia
atender, ao final de 72 meses, meio milho de pessoas, ou seja, 92 mil famlias, atravs da construo de 30
mil unidades habitacionais e melhorias urbansticas para 62 mil famlias, atingindo no total 243 ncleos de
favelas (PEREIRA, 2001, p. 59; PASTERNAK , 1997), por sua vez, afirma que a prefeitura pretendia, em 10
anos, construir 92 mil unidades habitacionais.


125

proteger a integridade fsica dos moradores, atualmente ameaada, seja pelo
risco de acidentes (incndios, inundaes e desabamentos), seja pelo contgio
de molstias infecto-contagiosas, estas ltimas pondo em risco, inclusive, os
demais habitantes;
prover o acesso da populao alvo ao saneamento bsico e aos servios
pblicos no prprio local de cada atual favela, integrando-a malha urbana;
desaglomerar a ocupao, propiciando melhor qualidade de vida atravs do
planejamento e implantao de bairros comunitrios;
propiciar o reconhecimento da ocupao da terra e de posse da habitao por
instrumento legal, tendo como conseqncia a segurana do proprietrio;
integrar os moradores s relaes sociais urbanas, tornando-os cidados.
(PMSP/Sehab, 1996c, p. 2)

As premissas eram as seguintes: respeito aos vnculos comunitrios e espaciais
estabelecidos; gerao de espao para obras de infra-estrutura e saneamento;
institucionalizao da ocupao e regularizao fundiria (PMSP/SEHAB, 1996c, p. 2).

Componentes e Produtos Ofertados
Os principais componentes do programa, como fica claro em sua denominao, eram
Verticalizao e Urbanizao de Favelas. Porm a prioridade nas primeiras fases do
Prover foi dada verticalizao, sem maiores preocupaes com um tratamento mais
amplo visando resoluo da situao do conjunto da rea na qual se localizava a favela,
incluindo seu entorno imediato.

Inicialmente o Programa previa o fornecimento apenas de apartamentos em prdios de 5 a 11
pavimentos, prevendo-se desde j que a tipologia predominante seria a de 5 andares e que a
construo de prdios com nmero maior de pavimentos ocorreria apenas para possibilitar o
atendimento de favelas com topografia mais acidentada ou com elevado grau de adensamento,
exigindo, portanto, maior verticalizao. Quando da discusso do financiamento da Fase IV
do Programa, o BID no admitiu outra tipologia que no fosse a de prdios de 5 at 8
pavimentos, no mximo. importante ressaltar que j neste momento de acertos com o BID
as duas nicas experincias de prdios de 11 andares, nas favelas Jardim Arpoador e
Uirapuru, recebiam as mais diversas crticas, principalmente em decorrncia do uso de
elevador pela demanda de constantes servios de manuteno, o que encarece a taxa
condominial a ser assumida pelos moradores ; alm disso, os longos corredores adotados
para minimizar o nmero de elevadores configuraram-se em mais um problema ao aumentar a
rea comum dos prdios, reduzindo a segurana e aumentando a necessidade de gesto e
manuteno, papel a ser tambm atribudo s famlias.



126

Para responder s crticas e atender s novas exigncias colocadas pelo BID, a prefeitura
props uma alternativa aos prdios de 11 andares, que seriam os edifcios agrupados com
ptio interno, tambm denominados de cluster design
107
.

4.2.3.2 A tipologia proposta e suas alteraes

Durante a implantao do Prover, a tipologia inicialmente proposta sofreu ajustes, de modo a
adequar-se principalmente s exigncias do rgo financiador das novas fases do programa.
Sendo assim, mudanas no programa das habitaes, dimensionamento, uso e at mesmo no
gabarito dos edifcios foram propostas e aplicadas nos conjuntos projetados a partir da Fase II,
sendo estas mudanas mais significativas durante a implantao da Fase IV
108
.

A fase inicial do programa contou com tipologia nica que serviu a todos os perfis familiares
encontrados nas reas atendidas. Os empreendimentos desta fase so compostos por prdios
de 5 andares com 4 apartamentos por andar (inclusive no andar trreo). Dentro do bloco, a
caixa de escada serve como conexo entre lminas formadas pela juno de duas unidades. Os
apartamentos possuem sala, cozinha conjugada com rea de servio, banheiro e 2 dormitrios
com rea til de 41,78 m
2
e rea total de 45,88 m
2
(planta 1). Com circulao otimizada, a
tipologia da Fase I privilegia ao mximo a ampliao das dependncias do apartamento em
detrimento da separao entre a rea ntima (dormitrios) e o restante da unidade.



107
Alternativa desenvolvida pela empresa americana The Liebnan Melting Partnership Architects, que
elaborou soluo semelhante para a Cidade de Nova York. Consiste, fundamentalmente, na incorporao ao
projeto do conceito de ptio interno e um melhor aproveitamento da rea disponvel utilizando, parcialmente,
espaos sob os edifcios como vagas para estacionamento. O conceito adotado, com a justaposio de edifcios
permite que, com menor nmero de pavimento se consiga praticamente o mesmo nmero de apartamentos da
soluo com elevador (PMSP/Sehab, 1996c, AP B2). Afirma-se que o projeto de cluster apresenta
caractersticas que o encarecem (nmero de escadas, cobertura em parte das vagas de estacionamento), mas
outras reduzem seu preo (ausncia de elevadores).
108
Ao todo foram propostas 6 tipologias para unidades verticalizadas, sendo que 4 foram desenvolvidas para a
Fase IV.


127


Planta 1 Planta baixa de unidade habitacional da Fase I do Prover/Cingapura
109


A Fase II apresenta a primeira experincia de alterao da tipologia inicial com a incluso de
unidades com 3 dormitrios, assim como a primeira e ltima experincia com blocos de 11
pavimentos. Estes conjuntos apresentavam apartamentos de 2 dormitrios com planta distinta
a da unidade padro do programa. Um dos diferenciais dessa planta a separao das funes
do banheiro em dois espaos distintos, permitindo maior flexibilidade em sua utilizao. A
distribuio interna da planta gera tambm um espao de circulao no existente na tipologia
original de 2 dormitrios, fato que leva a diminuio das demais dependncias do
apartamento (Planta 1).

109
Diagonal Urbana Consultoria. Planta 1.bmp. 1 CD-ROM. Photoshop 6.0.


128


Planta 2 Planta baixa de unidades habitacionais da Fase II do Prover/Cingapura
Fonte: Diagonal Urbana Consultoria. Planta 2_novas.bmp. 1 CD-ROM. Photoshop 6.0.


129

Durante a Fase III no so verificadas alteraes tipolgicas significativas.

Na Fase IV, ocorre diversificao significativa das tipologias ofertadas, adotando-se variao
no nmero de dormitrios e reas dos apartamentos, disponibilizados em prdios de 5 a 8
pavimentos, sem elevador, utilizados conforme as caractersticas de adensamento da favela e
a topografia da gleba, alm de lotes urbanizados com unidade embrio. Esta ltima
modalidade seria adotada em favelas menos adensadas, por exigirem glebas maiores,
destinados a famlias com renda intermediria e implicando lotes dotados de infra-estrutura,
regularizados, de no mnimo 71 m
2
.

A Unidade Verticalizada HB5 foi proposta nesta fase do programa. Possui um ncleo de
aproximadamente 24 m
2
composto por sala, cozinha, banheiro e rea de servio que comum
a todas as tipologias habitacionais de 1, 2 e 3 dormitrios, totalizando 37,27 m
2
; 43,36 m
2
e
51,37 m
2
respectivamente (Planta 2). Verifica-se na unidade de 3 dormitrios uma diminuio
significativa de rea de cada dormitrio individualmente, assim como a ampliao de reas
destinadas circulao dentro do apartamento. Permanecem, nestas tipologias, a proposta de
blocos de fachada recortada, gerada pela distribuio interna do ncleo ntimo das unidades.



130



Planta 3 Planta baixa de unidades habitacionais da Fase IV do Prover
Fonte: Diagonal Urbana Consultoria. Planta 4.bmp. 1 CD-ROM. Photoshop 6.0.


131

Cabe salientar que o conjunto proposto na Gleba A, da favela Helipolis, integrante da Fase
IV do programa, adotou tipologias diferenciadas. Tais unidades foram projetadas de modo a
permitir a implantao de agrupamentos ou blocos mistos lineares com articulao vertical
distinta da proposta anterior. Estes conjuntos tambm apresentaram a mescla de usos no
edifcio, a partir da utilizao do trreo para atividades comerciais.

No que se refere a equipamentos externos, cada bloco de apartamentos entregue com
reservatrio elevado que recebe gua recalcada por um sistema de bombas hidrulicas do
reservatrio inferior, abrigos para botijes de gs, alm de passeio perimetral para pedestres.
Dentre suas vrias fases, o Programa permitiu experimentaes em seu detalhamento como:
equipamentos de segurana, coberturas, esquadrias em geral, lay-out interno, iluminao e
ventilao das reas comuns, instalaes hidrulicas e eltricas.

A unidade tipo embrio, tambm presente na Fase IV do Programa, foi composta por sala,
cozinha e banheiro distribudos em aproximadamente 24 m
2
. A ampliao, de acordo com
projeto pr-definido pela PMSP, se caracteriza pela construo de um segundo pavimento
com dois dormitrios, alcanando-se assim o mesmo programa ofertado pelas unidades
verticalizadas. Um diferencial destas unidades est na presena da rea de servio no recuo de
fundo do lote e de rea para garagem no recuo de frente. Cada embrio entregue com base
de fundaes para caixa de escada, passeio e calada, alm de abrigo de gs/ hidrmetro e
centro de medio eltrica.

A oferta combinada de apartamentos com lotes embries somente ocorreria nas favelas que
contassem com ncleos de maior consolidao e de menor adensamento, sendo ainda
possvel a manuteno de moradias j consolidadas e que sejam compatveis com o partido
urbanstico proposto (PMSP/SEHAB, 1996b, p. 4).


No que se refere ao sistema construtivo, o emprego de alvenaria estrutural de blocos de
concreto a tecnologia predominante observada nos empreendimentos. Reforadas por
armaduras para travamento horizontal e vertical com lajes de concreto macias armadas com
telas soldadas e moldadas in loco, a estrutura de alvenaria coberta por telhas de cermica
dispostas sobre estrutura de madeira.



132

As caixas de escadas so de concreto pr-moldado. Fundaes obedecem a projetos
especficos em funo das caractersticas de cada tipo de solo encontrado.

Silva (2001) assim define o padro arquitetnico do Prover:
(...) blocos de edifcios com caractersticas arquitetnicas modernas, onde se
combinam cores fortes com o propsito de chamar a ateno dos transeuntes. Estes
conjuntos encontram-se dispostos na rea mais visvel da favela (...) perfilados (...)
impedindo a manifestao desta na paisagem. Apresentam uma organizao interna
similar s encontradas em conjuntos habitacionais de classe mdia, no que se refere
infra-estrutura bsica, diferindo desses em relao aos espaos destinados rea de
lazer. (...) O acabamento externo vistoso, com telhas de barro, um colorido
planejado e vias asfaltadas. Geralmente no apresentam reas verdes, quando as tm
elas reduzem-se ao gramado. (SILVA, 2001, p. 83)

O acabamento interno, por sua vez, simples ou quase inexistente. O revestimento interno das
paredes utiliza barra lisa com pintura a leo sobre argamassa impermeabilizada nas reas
molhadas e pintura ltex PVA sobre o bloco frisado nas demais dependncias do apartamento.
Os pisos das reas molhadas so de argamassa com impermeabilizante sobre a laje e nos
demais ambientes, laje regularizada.

4.2.3.3 Critrios de elegibilidade das favelas e das famlias
Seleo das favelas beneficiadas

Antes da apresentao dos critrios de elegibilidade das favelas que sofreriam interveno,
importante esclarecer que tambm neste aspecto o Programa incorporou alteraes aps a
relao com o BID. Nos prprios documentos oficiais afirmado que as trs primeiras fases
do Prover adotaram critrios especiais para a escolha das favelas visando o sucesso do
Programa, sucesso este diretamente associado ao impacto positivo da sua implantao inicial.
Afirma que esse sucesso inicial esteve condicionado escolha estratgica de favelas cuja
urbanizao fosse visvel (grifo nosso) aos muncipes afetados e cujos moradores estivessem
convencidos do real benefcio que viriam a usufruir, deixando claro que o critrio especial
estava diretamente associado visibilidade da favela na paisagem do municpio, fator
essencialmente importante para a estratgia de marketing da gesto malufista. So
acrescentados os seguintes argumentos para a escolha estratgica das favelas:
O critrio estratgico de seleo esteve associado existncia de lideranas e de
organizao comunitria e aceitao dos favelados a respeito da possvel
necessidade de vivenciarem a fase de construo em alojamentos provisrios,
iniciando o aprendizado de um convvio comunitrio e condominial. Tambm foi
considerado como critrio, o nvel de aceitao pelos moradores da necessidade de


133

contriburem com uma prestao mensal para adquirirem uma moradia futura em
bairro urbanizado. (PMSP/SEHAB, 1996d, p. 7)

Para a Fase IV os critrios foram alterados, mas tal mudana atribuda aos resultados
positivos j obtidos, os quais criaram condies para a aplicao de ajustes nos critrios
inicialmente utilizados, ponderando-se com maior peso os fatores de adensamento,
precariedade das construes, risco de inundao, desabamentos e incndio e condies de
saneamento (PMSP/SEHAB, 1996d, p.7).

Em sntese, de acordo com os documentos oficiais, os passos para a escolha das favelas foram
os seguintes: Triagem Inicial que significou a seleo procedida para dimensionamento do
Prover, considerando o universo de 1.800 favelas (dados do Censo das Favelas do Municpio
de So Paulo/1987). Deste universo foram selecionadas 243 favelas, pelas seguintes razes:
possuam ocupao consolidada;
tinham possibilidade de serem integradas s reas circunvizinhas;
no se constituam em obstculos para qualquer grande obra pblica posterior;
estavam localizadas em reas de maior valorizao imobiliria, prejudicando o
desenvolvimento do entorno;
apresentavam problemas de alto risco quanto a inundaes, desabamentos,
contaminao do meio ambiente e segurana pblica, entre outros;
localizavam-se predominantemente em reas de propriedade do municpio de
So Paulo;
apresentavam grande adensamento, condio agravante para as condies de
habitabilidade e que implica em maior urgncia de soluo. (PMSP/Sehab,
1996d, p. 7)

No tocante ao grau de consolidao, dever-se-ia observar se a favela possua tempo de
ocupao de, pelo menos 5 anos; j no que se refere ao adensamento, recomenda-se a escolha
de favela com um mnimo de 150 famlias (embora no se descartasse a constituio de
complexos de favelas formados por dois ou mais ncleos prximos, os quais receberiam um
tratamento de forma agregada). Outros elementos a serem observados eram os seguintes: se a
favela estaria localizada em reas de proteo de mananciais, de proteo ambiental ou sobre
aterros sanitrios, situaes que as descartariam (PMSP/SEHAB, 1996d).

O segundo passo foi a Priorizao, que implicou na escolha das favelas cuja interveno
seria priorizada:
- maior nmero de domiclios em reas de risco pessoal;
distncia das redes de infra-estrutura bsica, isto , das redes de gua e
energia eltrica;
maior dficit de infra-estrutura, isto , ausncia total ou parcial de
abastecimento de gua, coleta/destinao de esgotos, fornecimento de energia
eltrica e coleta de lixo;


134

maior densidade de ocupao, avaliada em funo da rea mdia por famlia
em cada favela ou complexo de favelas;
compromisso prvio assumido pelo poder pblico com a populao local, e
desta com a concepo do Programa;
disponibilidade de rea com vista viabilizao, na mais curto prazo, da
legalizao registrria dos imveis (...). (PMSP/Sehab, 1996d, p. 8)

Menciona ainda que a preferncia, dentre as favelas selecionadas, seria daquelas que
apresentassem organizao comunitria e que oferecessem participao em termos de alocar
recursos na implantao de equipamentos de uso coletivo ou que manifestem, durante as
primeiras etapas da Ao Social, evidncias de co-responsabilidade na implantao e sucesso
dos empreendimentos (PMSP/SEHAB, 1996d, p. 8).

Por fim, menciona tambm a possibilidade de favelas serem substitudas caso viesse a ocorrer
impedimento de ordem tcnica, social ou legal para a implantao do Programa
(PMSP/SEHAB, 1996d, p. 8). Neste caso, a favela impedida seria substituda por outra de
acordo com a ordem de seleo.

importante salientar que esses passos e critrios, tal como seguem apresentados, aparentam
terem sido aplicados da forma como constam nos documentos apenas quando da seleo das
favelas que comporiam a Fase IV do programa, fase esta fortemente influenciada pelas
determinaes do BID.

O Enquadramento das Famlias, terceiro passo, trata dos critrios de enquadramento dos
beneficirios. Definiu-se que a prioridade seria de atendimento a famlias, desde que
atendessem aos critrios que seguem:
tenha sido arrolada como moradora da favela;
no tenha vendido nem comprado barraco aps o arrolamento;
venha a optar por ocupar uma unidade habitacional definitiva,
onforme as caractersticas dos produtos (apartamento ou lote com
embrio) ofertados pelo Programa, e que concorde em passar a
viver dentro das regras condominiais no caso de apartamentos;
tenha condies mnimas de renda familiar, que permita o
pagamento de prestao mensal estipulada, alm de gua e
luz, e no caso de apartamentos, despesas relativas s reas
comuns, alm de outros gastos de subsistncia.
(PMSP/SEHAB, 1996d, p. 9)




135

No Regulamento Operacional so acrescidos dois requisitos que levariam os beneficirios a
perderem o direito ao atendimento, mesmo sendo arrolados:
[se fossem] proprietrios de imvel residencial na RMSP;
[tivessem] sidos beneficiados por outros Programas
Habitacionais promovidos pelo poder pblico na Regio
Metropolitana, e tenham repassado a unidade habitacional durante
o prazo de financiamento, sem a anuncia do rgo responsvel
pelo empreendimento. (PMSP/Sehab, 1996g, p.9)

4.2.3.4 Etapas de execuo do programa

So descritas 5 (cinco) macroaes fundamentais de implantao do Programa:
A Primeira Etapa, partida de todo o processo, incluindo as seguintes aes
especficas: identificao fsica do universo de favelas do Municpio de So Paulo; a
eleio com base em critrios de elegibilidade das que sofrero interveno (podendo
ser tratadas individualmente ou em grupo/complexo de favelas); definio do
oramento das alternativas; proviso de recursos (a serem administrados pelo FMH);
estudo de priorizao e cronograma; identificao das lideranas; estudo do perfil
socioeconmico das famlias; definio das solues tcnicas mais adequadas.
A Segunda Etapa inclua a definio dos projetos bsicos; licitao da execuo dos
projetos e apoio tcnico, necessrio no preparo de propostas preliminares, projetos
bsicos e revises decorrentes das discusses com a populao; envio do projeto
bsico (aprovado pela populao) aos Convnios de Habi com outras Secretarias,
especialmente Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente (SVMA); se
aprovado, rediscusso com os moradores para obteno do compromisso com a
moradia escolhida.
A Terceira Etapa refere-se construo das moradias, que se inicia com a licitao
das obras e do projeto executivo; seguindo-se a elaborao do plano de remoes de
acordo com o cronograma de obras; a realizao de trabalho educativo at que
sejam entregues as Unidades Habitacionais e os Termos de Permisso de Uso
(PMSP/SEHAB, 1996d, p. 2) ; a remoo para moradias provisrias (quando
necessria), contemplando acompanhamento especial s famlias; o encaminhamento
do projeto executivo s concessionrias Companhia de Saneamento Bsico do Estado
de So Paulo (Sabesp) e Eletricidade de So Paulo S.A. (Eletropaulo) para aprovao
e elaborao de oramento; a liberao das obras pela gerenciadora responsvel e, por


136

fim, a emisso, pela Sehab, dos Termos de Recebimento de Obras Concludas
(PMSP/SEHAB, 1996d).
A Quarta Etapa envolve a entrega das moradias s famlias e a realizao do trabalho
de ps-ocupao que visa a orientao na convivncia comunitria, apoio na soluo
de problemas sociais e administrativos, e superviso quanto ao zelo para com os
benefcios recebidos (PMSP/SEHAB, 1996d, p. 3); paralelamente seguiam as
providncias para a regularizao dos imveis.
A Quinta Etapa, ltima delas, consiste na cobrana das prestaes relativas ao
financiamento e na administrao dos subsdios, a serem efetivados pela Cohab, at
que seja quitada a hipoteca e se possa fazer o registro de escritura definitiva
(PMSP/Sehab, 1996d, p. 3).

As moradias provisrias seriam utilizadas apenas nas favelas onde no havia rea livre
para iniciar as obras dos prdios, realidade de parcela significativa daquelas nas quais o
Programa foi implantado. As famlias transferidas para moradias provisrias l
permaneciam at a entrega das unidades habitacionais definitivas. Em algumas reas todas
as famlias da favela seguiam para as moradias provisrias desde o incio do processo,
visando liberao da totalidade da rea para que a implantao dos prdios ocorresse de
forma simultnea. Em outras, a transferncia ocorria liberando apenas parte da rea,
permitindo que a obra do empreendimento se instalasse no espao livre e fosse sendo
ampliada somente na medida em que os prdios prontos eram ocupados e novo grupo de
famlias seguia para as moradias provisrias.

As reas-pulmo, por seu turno, foram criadas para absorver parte das famlias das favelas
extremamente adensadas cujo nmero de unidades construdas eram insuficientes para toda a
demanda. Entretanto, estas reas terminaram por absorver tambm as famlias de reas que
no foram verticalizadas.

4.2.3.5 Recursos

O Prover foi iniciado em 1993 com recursos oramentrios da prpria prefeitura. Em 1995,
foram obtidos recursos junto a Caixa Econmica Federal (CEF), que totalizaram R$ 70
milhes. Finalmente, em 1996, a prefeitura obteve financiamento do BID, que somou US$


137

250 milhes US$ 150 milhes para a Fase IV e US$ 100 milhes como contrapartida da
Fase II do Programa.

importante esclarecer que o financiamento do BID foi solicitado para o Programa de
Melhoramentos em Favelas no Municpio de So Paulo, formado por trs componentes: 1)
urbanizao de favelas (por meio do Prover); 2) regularizao de loteamentos; e 3)
fortalecimento institucional e de polticas. O ltimo componente referia-se aos servios de
reestruturao organizacional dos rgos executores do programa, incluindo treinamento e
formao de pessoal, capacitao para o monitoramento e realizao de estudos para marco
institucional. No item custos globais e fontes de financiamento (PMSP/SEHAB, 1996),
explicita-se que os US$ 250 milhes obtidos junto ao BID seriam investidos em:
9.700 apartamentos em favelas;
2.420 lotes com embries em favelas;
21.200 lotes regularizados (que originou o Programa Lote Legal).

4.2.3.6 A questo fundiria e a comercializao das unidades

Os empreendimentos do Prover foram executados de acordo com as exigncias de uso e
ocupao do solo definidas no Decreto Municipal n 31.601 de 26/05/1992, atendendo
tambm s disposies do Decreto Municipal n 34.049 de 23/03/1994 (PMSP/SEHAB,
1996b). Tais decretos ofereciam os instrumentos legais para a implementao de habitaes
de interesse social, sendo estes:
a) no que se refere ao parcelamento
- no ser permitido o parcelamento do solo em terrenos com
declividade superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas
as exigncias especficas da legislao municipal.
b) no que se refere destinao das reas
- nos desmembramentos devero ser destinados no mnimo 10% da
rea total da gleba para reas verdes pblicas e 5% para reas
institucionais pblicas;
- devero ser destinadas no mnimo 10% das reas pblicas,
constitudas de sistema virio, reas verdes e reas institucionais;
- nas edificaes multifamiliares devero ser destinadas no mnimo
10% da rea total da gleba para reas verdes pblicas e 7,70
m
2
/unidade habitacional para reas institucionais pblicas;
- sero dispensados da destinao de reas verdes e institucionais
pblicas os empreendimentos situados em terrenos com at
10.000 m
2
;


138

- os lotes para edificaes unifamiliares devero ter rea mnima de
68 m
2
, admitindo-se reduo para at 60 m
2
quando o
empreendimento envolver a execuo simultnea de parcelamento
do solo e edificao;
- dever ser mantida rea de largura de 15 m de cada lado dos
crregos. (PMSP/Sehab, 1996b, p. 5-6)

Estas restries, alm de conduzirem a projetos de execuo muito onerosa, afirma o texto,
reduziam as reas passveis de serem edificadas, limitando a possibilidade de alocao de
unidades habitacionais verticalizadas e, o que mais importante quando da anlise do Prover,
inibiam a regularizao fundiria dos barracos remanescentes, com emisso de ttulos de
propriedade (PMSP/SEHAB, 1996b, p. 6).

A titulao de apartamentos e lotes somente poderia ser efetuada aps a desafetao da rea
na qual foi construdo o empreendimento, feita por Lei Municipal. At l, a famlia
beneficiada por uma unidade habitacional do Prover assinaria um Termo de Permisso de Uso
(TPU), criado pelo Decreto Municipal n 35.232, de 27/06/1995, que legitimou a ocupao
dos imveis antes da regularizao dos empreendimentos. Estimava-se em 18 meses o prazo
de regularizao dos empreendimentos, considerados a partir da entrega da unidade, cujos
passos seriam:
encaminhamento do processo de parcelamento e incorporaes;
elaborao e tramitao de projeto de lei para desafetao e venda;
elaborao de especificao do condomnio ou memorial descritivo do plano
integrado;
envio para o cartrio de registro de imveis competente para registro;
elaborao, pela Cohab-SP, dos contratos de financiamento para venda dos imveis.

No que diz respeito comercializao das unidades, os mecanismos definidos foram os
seguintes: Subsdios com valor limitado no total financiado a um valor correspondente ao
custo do terreno, da infra-estrutura e de uma compensao pela moradia ocupada na favela.
Seria igual para produtos semelhantes (apartamentos ou lotes com embrio) e regressivo
financeiramente de acordo com o valor de produo e de mercado do produto.

As Condies de Venda previam que o Plano de Reajustamento das Prestaes dos
contratos firmados com o FMH adotariam correo monetria anual das prestaes. Em caso


139

de suspenso dos pagamentos por situao de desemprego, ou reduo parcial da renda, a
famlia poderia recorrer a uma linha de crdito para cobertura das prestaes vencidas, que
poderia ser paga durante o prazo de vigncia do financiamento ou, em casos especiais, ao
final do contrato. Quanto s Condies de Financiamento previa-se que os financiamentos
seriam concedidos a uma taxa fixa de 6% a.a., independente da renda, em um prazo de 25
anos. O prmio de seguro, para cobertura de sinistros de morte e de invalidez permanente de
todos os financiados, seria admitido como igual a 5% (PMSP/SEHAB, 1996g).

Sobre o Preo de Venda dos Produtos, afirma que em prdios de 5 a 8 pavimentos e dos
lotes com embrio os preos finais incluiriam as parcelas referentes a terreno, infra-estrutura
da gleba, custo da construo e um valor sob a rubrica custeio, que implicava nas despesas
relativas projetos, topografia, sondagens, gerenciamento de obras e servios, e outras
despesas decorrentes da contrao de empresas prestadores de servios tcnicos de suporte
(PMSP/SEHAB, 1996e, p. 1). No estavam inclusas apenas as despesas da estrutura
organizacional da prpria Sehab.

Sobre a Prestao Mensal dos apartamentos ou do lote com embrio, esta resultaria dos
seguintes itens: amortizao e juros (A+J), para financiamento a 6% a.a. (0,4868% a.m.) em
300 meses (25 anos); taxa de Cobrana de R$ 2,00, correspondente parcela fixa incorporada
a cada prestao dos financiados; prmio de Seguro, calculado na base de 5% da soma dos
valores de A+J (PMSP/SEHAB, 1996e, p. 2).

4.2.3.7 Aspectos institucionais e organizacionais

Nas primeiras fases, a implementao do programa ficou sob a Coordenao Geral da Sehab,
tendo o Gabinete do Secretrio centralizado todas as aes, inclusive o fluxo de recursos,
atribuindo-se a Subcoordenao Habi. Na Fase IV, j aps a interferncia do BID, decidiu-
se adotar uma estrutura mais gil e flexvel. A Sehab seria, ento, reestruturada de forma
matricial, embora ainda centrada no Gabinete, que interagi(ia) matricialmente com os rgos
diretos da Secretaria Habi e Resolo, fornecendo maior flexibilidade de atuao e rapidez de
deciso administrao (PMSP/SEHAB, 1996d, p. 17).

Ao tratar da participao e responsabilidades dos demais rgos municipais, ressalta-se a
importncia da integrao com outras secretarias municipais por meio do Programa HAB,


140

cujo objetivo era a viabilizao de uma ao conjunta, visando integrar as aes
complementares ao atendimento habitacional. Foram ento criadas Comisses
Intersecretariais: HabiTran, Secretaria Municipal de Transportes (SMT); HabiSade,
Secretaria Municipal da Sade (SMS); HabiVerde, Secretaria Municipal do Verde e Meio
Ambiente (SVMA); Habi/Fabes, Secretaria Municipal da Famlia e do Bem-Estar Social
(Fabes); HabiEducao, Secretaria Municipal de Educao (SME); HabiVia, Secretaria
Municipal de Vias Pblicas (SVP); HabiLimpurb, Secretaria Municipal de Servios e Obras
(SSO); HabiInformtica, Companhia de Processamento de Dados do Municpio de So Paulo
(Prodam); e HabiEsportes, Secretaria Municipal de Esportes, Lazer e Recreao (Seme)
(PMSP/SEHAB, 1996d).

No que tange a participao de rgos estaduais, os principais participantes seriam a
Secretaria de Estado do Meio Ambiente (SMA), a Sabesp e a Eletropaulo
110
.

Por fim, so listados como participantes os rgos contratados para apoio tcnico Suporte
tcnico construtivo (Projetistas, Servios Tcnicos Especializados em Topografia e Sondagem
e ensaios tecnolgicos); Suporte tcnico em Ao Social e Suporte tcnico gerencial e
administrativo (Gerenciadoras).

4.2.3.8 Resultados do programa

O Prover foi implementado em 4 (quatro) fases: a Fase I incluiu a urbanizao e
verticalizao de 12 favelas, com obras contratadas por meio de 3 lotes, viabilizando 2.828
unidades habitacionais; a Fase II contemplou a urbanizao e verticalizao de 14 ncleos de
favelas, com obras contratadas por meio de 5 lotes, promovendo 4.864 unidades
habitacionais; a Fase III viabilizou a interveno em 11 favelas, com obras contratadas em 4
lotes, garantindo o provimento de 3.361unidades habitacionais; e, finalmente, a Fase IV, que
incluiu a urbanizao e verticalizao de 9 favelas, com obras contratadas tambm em 4 lotes,
viabilizando 5.297 unidades habitacionais.




110
poca, ainda estatal.


141

Fase Recursos
Nmero de
Empreendimentos
Nmero de
UHs
Incio
do
Projeto
Incio da
Ocupao
Trmino
I CEF/PMSP 12 2.828 1993 1994 1996
II CEF/BID/PMSP 14 4.864
111
1994 1996 2004
112

III CEF/PMSP 11 3.361
113
1995 1997 2003
IV CEF/BID/PMSP 09 5.297
114
1996 1999 2004
Total 47 16.350
Quadro 7 - Sntese do Prover: 19932004
Fonte: Diagonal Urbana Consultoria. Relatrio da Situao dos Empreendimentos. So Paulo. 2004.

Os resultados expostos no Quadro 7 acima mostram que, ao final de trs gestes e de quase 12
anos desde os primeiro passos para a sua viabilizao, o programa no alcanou a meta
originalmente traada: das 243 favelas que seriam contempladas, 47 receberam interveno;
das 89.000 unidades que seriam construdas, menos de 17.000 foram viabilizadas.

Na gesto de Paulo Maluf, idealizador do programa, foram construdas 5.468 unidades; na de
Celso Pitta, 8.702 unidades; e, na de Marta Suplicy, 2.180.

O mapa que segue (Mapa 2) mostra a distribuio das intervenes do programa no
municpio, permitindo ainda uma viso segundo as fases de implementao. Verifica-se que
os empreendimentos do Prover encontram-se distribudos nas Regies Norte, Leste, Oeste e
Sudeste do Municpio, com uma presena um pouco mais expressiva na Regio Norte.


111
Os dados do programa somam ainda a este total 480 residncia que permaneceram na favela Vera Cruz, a
qual recebeu algumas obras de melhorias urbansticas e sanitrias. Entende-se incorreta essa soma, pois estas
residncias no foram construdas no mbito do Prover (so autoconstrues).
112
Esta fase foi concluda apenas em 2004 devido a alteraes em um empreendimento Jardim do Lago.
113
H referncia de 109 residncias que permaneceram em Goiti (mesma situao de Vera Cruz).
114
62 moradias permaneceram na favela Nicargua (situao similar a Vera Cruz e Goiti).


142


Mapa 2 - Localizao dos empreendimentos do Prover/Cingapura.
Fonte: Base Cartogrfica das Favelas do Municpio de So Paulo SEHAB/CEM - 2003


143

A Fase I soma um total de 139 blocos de apartamentos com 2.828 unidades habitacionais,
sendo todas estas de 2 dormitrios (Quadro 8). O primeiro empreendimento dessa fase a ser
concludo foi o Conjunto Zaki Narchi, cujas primeiras unidades (num total de 20 1 prdio)
foram entregues em dezembro de 1994. Este conjunto, situado no Bairro do Carandiru,
prximo Marginal do Rio Tiet e ao Centro da Cidade, foi concludo em dezembro de 1996
e composto por 35 prdios de 5 andares, com 4 apartamentos por andar (2 dormitrios) e
abriga 700 famlias.

Empreendimento
Nmero de
Blocos
Nmero de
UHs
Tipologia /
Nmero de
Dormitrios
gua Branca 9 180 2
Autdromo 11 244 2
Campo Grande 5 100 2
Imigrantes 8 160 2
Jardim Maninos 8 160 2
Miguel Stfano 4 80 2
Nova Jaguar 13 260 2
Parque Novo Mundo / Nova Tiet 8 160 2
Parque Novo Mundo / Vila Maria 31 620 2
Real Parque Lus de Bragana (1 etapa) 3 84 2
Santo Antnio / Peinha 04 80 2
Zaki Narchi 35 700 2
Quadro 8 - Fase I do Prover
Fonte: Diagonal Urbana Consultoria. Relatrio da Situao dos Empreendimentos. So Paulo. 2004.



144


Mapa 3 Localizao dos Conjuntos da Fase I do PROVER
Fonte: Base Cartogrfica das Favelas do Municpio de So Paulo SEHAB/CEM - 2003


145

Os empreendimentos da Fase II (Quadro 9) somam 220 blocos, distribudos em 14
favelas, totalizando 4.864 unidades habitacionais, predominantemente de 2 dormitrios (
exceo apenas de Helipolis Gleba L2, que ofereceu tambm unidades de 3 dormitrios).
Os empreendimentos, na sua quase totalidade, no possuem elevador, constituindo-se de
blocos com escadarias. As excees so os empreendimentos So Jorge Arpoador e
Uirapuru, que possuem, alm de blocos de 5 andares sem elevador, blocos de 11 andares
com transporte vertical implantado. Em ambos, a experincia no surtiu o resultado
esperado, uma vez que os elevadores exigiam gesto e manuteno permanentes,
resultando em elevado custo para a administrao e dificuldades adicionais para a
integrao e convivncia entre as famlias residentes.

Empreendimento
Nmero de
Blocos
Nmero de
UHs
Tipologia /
Nmero de
Dormitrios
Chaparral I 14 280 2
Chaparral II 10 200 2
Dom Macrio 4 96 2
Edu Chaves 20 400 2
Jos Paulino dos Santos (1 etapa) 9 180 2
Haia do Carro 12 240 2
Helipolis Gleba L2 30 600 2 e 3
Raul Seixas 4 112 2
Santo Antnio / Parque Otero 25 500 2
So Francisco I, II, III, IV e V 51 1016 2
So Jorge Arpoador 17 562 2
Uirapuru 11 418 2
Vila Nilo 13 260 2
Quadro 9 - Fase II do Prover
Fonte: Diagonal Urbana Consultoria. Relatrio da Situao dos Empreendimentos. So Paulo. 2004.



146


Mapa 4 Localizao dos Conjuntos da Fase II do PROVER
Fonte: Base Cartogrfica das Favelas do Municpio de So Paulo SEHAB/CEM - 2003


147

A Fase III do Prover (Quadro 10) viabilizou 3.361 unidades distribudas em 165 blocos de
apartamentos construdos em 11 favelas. Todas as unidades ofertadas nessa fase so de dois
dormitrios. O nico caso de soluo mista, envolvendo verticalizao e urbanizao, ocorreu
na favela Goiti, resultado de firme presso das famlias e de suas lideranas.

Empreendimento
Nmero de
Blocos
Nmero de
Unidades
Tipologia /
Nmero de
Dormitrios
Chcara Bela Vista 48 960 2
Goiti 13 296 2
Jardim do Lago 12 280 2
Jardim Maraial 9 180 2
Lidiane Vila Nova 13 260 2
Piqueri 08 160 2
Real Parque Luiz de Bragana (2 etapa) 15 285 2
Samarit 14 280 2
So Francisco/Sapopemba 18 360 2
Trivelato 15 300 2
Quadro 10 - Fase III do Prover
Fonte: Diagonal Urbana Consultoria. Relatrio da Situao dos Empreendimentos. So Paulo. 2004.


148


Mapa 5 Localizao dos Conjuntos da Fase III do PROVER.
Fonte: Base Cartogrfica das Favelas do Municpio de So Paulo SEHAB/CEM - 2003


149

A Fase IV do programa evolui em relao s anteriores, sob distintos aspectos. Quanto
tipologia, alm do apartamento padro de dois dormitrios e de 45,88 m
2
, o morador poderia
optar por unidades de um ou de trs dormitrios, alm da alternativa casa embrio em lote
urbanizado. Entretanto, a escolha pela ltima modalidade embrio em lote urbanizado
implicava no afastamento da famlia do local de origem da favela, pois o empreendimento
com essa oferta empregou terreno de loteamento novo, localizado na Zona Noroeste da
cidade, bastante afastado das antigas favelas. Alm do afastamento da antiga rea, as famlias
que escolhessem o embrio teriam que conviver com famlias oriundas de diversas favelas, j
que o empreendimento constituiu-se em rea-pulmo, voltado ao recebimento dos moradores
excedente das favelas verticalizadas. A monotonia e o uso monofuncional aplica-se tambm a
essa modalidade, o que tambm tem contribudo para a dificuldade de convivncia entre os
grupos de famlias.

Ao todo, a Fase IV ofertou um total de 247 blocos com 4.801 apartamentos e 13 quadras de
lotes urbanizados, totalizando 486 embries (Quadro 11).

Empreendimento
Nmero de
Blocos
Nmero de
Unidades
Tipologia /
Nmero de
Dormitrios
City Jaragu (embries) 496 embries Embrio
Helipolis Gleba A 71 849 1, 2 e 3
Jos Paulino dos Santos (2 etapa) 32 640 1, 2 e 3
Madeirit / Votorantim 20 400 1, 2 e 3
Morro da Esperana 19 380 1, 2 e 3
Nicargua / Vila da Paz 44 1.160 2 e 3
Parque Continental 21 420 1, 2 e 3
So Domingos / Camarazal 13 332 2
Quadro 11 - Fase IV do Prover
Fonte: Diagonal Urbana Consultoria. Relatrio da Situao dos Empreendimentos. So Paulo. 2004.



150


Mapa 6 Localizao dos Conjuntos da Fase IV do PROVER.
Fonte: Base Cartogrfica das Favelas do Municpio de So Paulo SEHAB/CEM - 2003


151

O processo de seleo das favelas a serem beneficiadas na Fase IV pautou-se nos critrios
de prioridade

j mencionados, cada um com peso especfico na definio da escolha, cuja
soma final deveria ser igual a 1: domiclios em rea de risco (peso 0,25); distncia da
favela em relao s redes de infra-estrutura (0,05); dficit de infra-estrutura (0,15);
densidade de ocupao (0,20); compromisso prvio com a populao (0,15) e
disponibilidade da rea (0,20). Foram selecionadas 7 favelas, que seguem apresentadas no
Quadro 12 de acordo com a classificao final obtida. Logo aps a seleo, as favelas
Parque Novo Mundo / Vila Maria e Nova Jaguar foram desconsideradas e os motivos
alegados foram, respectivamente, o de receber melhorias em fases anteriores e de possuir
terreno em declividade acentuada, fato que elevaria os custos para alm dos limites
estabelecidos
115
. Posteriormente, outras duas favelas tambm saram da lista de
beneficiadas Sucupira e Jardim Guapira em decorrncia de impasses na aprovao
junto aos moradores e, sobretudo, devido tambm aos custos de implantao.

Favela Classificao
Madeirit / Votorantim 0,793
Morro da Esperana 0,656
Parque Novo Mundo / Nova Tiet / Vila Maria 0,543
Helipolis Gleba A / Jos Paulino dos Santos 0,462
Parque Continental / So Domingos Camarazal 0,407
Nicargua / Vila da Paz 0,405
Nova Jaguar 0,393
Sucupira 0,372
Jardim Guapira 0,336
Quadro 12 - Favelas Selecionadas para a Fase IV
Fonte: Diagonal Urbana Consultoria. Relatrio de Progresso I Vol. 1, fev./97.

Os empreendimentos da Fase IV destacam-se tambm dos demais devido ao elevado valor
dos imveis, por sua localizao privilegiada, nas proximidades de reas valorizadas. Os
empreendimentos da Zona Oeste, por exemplo, esto situados em rea de ocupao mista
onde convivem moradias e estabelecimentos comerciais e industriais. Quase limite do
Municpio de So Paulo com Osasco, tais empreendimentos encontram-se em regio bem

115
Diagonal Urbana Consultoria. Contrato n 939/OC-BR. Relatrio de Progresso I Vol. 1, fevereiro/97.
Apndice C do Regulamento Operacional.


152

servida por estradas de acesso a So Paulo como a Marginal Pinheiros, a Rodovia Castelo
Branco, a Bandeirantes e a Raposo Tavares.

O caso exemplar o do empreendimento Madeirit / Votorantim, localizado em terreno
plano, nas proximidades da Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So
Paulo (Ceagesp), entre a Marginal e o Bairro da Lapa, cujos ocupantes foram atrados
pela central de abastecimento absorvedora da mo-de-obra de baixa qualificao como
as de carregador, ajudante geral, de carpinteiro na recuperao / produo de caixotes,
e tambm de feirante, vendedor, balconista, entre outras. O Parque Continental,
situado tambm na Zona Oeste, apresenta as mesmas caractersticas de terreno (plano)
e desfruta de condies similares s de Madeirit.


Foto 2 Conjunto Habitacional Madeirit / Votorantim Fase IV
Fonte: Diagonal Urbana Consultoria Ltda.


153

O Morro da Esperana localiza-se na periferia da Zona Norte, em uma regio residencial, com
presena significativa de habitaes da produo estatal, mas tambm de casas
autofinanciadas, e autoproduzidas em lote de pequenas dimenses. Tambm se destacam
equipamentos pblicos como cemitrio, o Hospital de Vila Nova Cachoeirinha, quadras
poliesportivas, escolas.

Foto 3 Favela Morro da Esperana
Fonte: Diagonal Urbana Consultoria Ltda

Nicargua / Vila da Paz, localizada na Zona Sudeste, possui territrio com maior dimenso,
porm bem localizado, prximo Administrao Regional. Helipolis fica na mesma regio.

Foto 4 Conjunto Habitacional Nicargua / Vila da Paz
Fonte: Diagonal Urbana Consultoria Ltda.


154

City Jaragu, rea-pulmo que ofertou a tipologia embrio em lote urbanizado, o nico
empreendimento de localizao mais distante e desprovido de infra-estrutura. Por ser rea-
pulmo atraiu os setores mais carentes, os que fugiam do compromisso de pagamento das
taxas do condomnio, e da prestao mensal elevada. Se de um lado responde aos anseios da
populao cada vez mais informada sobre as despesas coletivas para manuteno de sua
moradia, de outro oferece a habitao distante das oportunidades de emprego ou de prestao
de servios. A regio dominada pela produo estatal, moradias da Cohab, de uso
monofuncional, e equipamentos como escolas e posto de sade.

Foto 5 Conjunto Habitacional City Jaragu.
Fonte: Diagonal Urbana Consultoria Ltda.

A caracterstica comum da ocupao das favelas da Fase IV o fato de a terra ser pblica
(patrimonial), e em trs delas tambm contar com a iniciativa governamental em acolher famlias
em abrigos provisrios: Helipolis, Morro da Esperana e So Domingos Camarazal. Na origem a
ocupao comea com poucas famlias vindas do sistema de aluguel devido incapacidade de
arcar com o custo e intensifica-se com a implantao de alojamentos provisrios para as
desabrigadas de outras reas. Tal fato ocorreu com Helipolis onde foram implantados dois
alojamentos em dois perodos distintos. O primeiro, implantado em 1971, com 150 famlias
removidas da Vila Prudente, pela Secretaria do Bem-Estar da PMSP, em decorrncia da
edificao de um viaduto. Em 1978, um novo alojamento provisrio acolheu 60 famlias
transferidas da Favela Vergueiro para ampliao da via de mesmo nome. Ocorreu tambm em
So Domingos Camarazal, que teve sua ocupao intensificada ao receber famlias antes
residentes em Trememb, na Zona Norte. Repete-se o mesmo em Morro da Esperana, que
recebeu alojamentos provisrios para acolher famlias procedentes de Jardim Peri, que
posteriormente tiveram acesso ao programa da casa prpria em regime de mutiro pela Cohab-SP.


155


Foto 6 Conjunto Habitacional So Domingos Camarazal (ao lado, vista da antiga Favela)
Fonte: Diagonal Urbana Consultoria Ltda.

A poca de ocupao e a construo dos primeiros barracos variam sendo que a mais antiga
a da Vila da Paz, iniciada no ano de 1953 com dois barracos. As demais foram ocupadas entre
o final da dcada de sessenta e incio da de oitenta: em Helipolis as ocupaes iniciais
ocorreram entre os anos de 1971 e 1978; So Domingos Camarazal, em 1967; Morro da
Esperana, em 1978; Madeirit / Votorantim, em 1975, e Nicargua / Vila da Paz, em 1980.

4.3 A VERTICALIZAO NO GOVERNO MARTA SUPLICY: BUSCA DE UM
MODELO EMBLEMTICO (2001 2004)

4.3.1 Contextualizao do perodo

As eleies municipais em So Paulo ocorrem quando a gesto Celso Pitta passava por uma
grave crise minando, por extenso, as pretenses de Paulo Maluf de retornar prefeitura.
Criam-se as condies para mais uma vitria do Partido dos Trabalhadores, que apostava em
mais uma mulher candidata, porm de perfil e histrico totalmente diverso da primeira que
governara So Paulo. Marta Suplicy, Pscicanalista de formao e com um bom transito
pessoal na mdia televisiva, onde trabalhara anos antes, passa para o segundo turno e vence
Paulo Maluf por ampla margem. Alm de governar So Paulo caberia nova prefeita fazer da
cidade uma das principais vitrines para a eleio presidencial que ocorreria dois anos depois:
O PT sai destas eleies municipais nacionalmente fortalecido, claramente
percebido como o partido da tica, da honestidade e da luta pela democracia e o
combate desigualdade. Este PT mais maduro e responsvel, que sabe responder
aos desafios de administrar cidades e de projetar o Brasil no novo milnio. Este
PT, defensor ferrenho do sistema democrtico e do socialismo moderno. Este PT


156

das lutas sociais, que emerge hoje com significativas vitrias e particularmente em
So Paulo, o PT do vermelho e da estrela da esperana.
116

Agora [seis meses aps assumir o mandato] encontrei a trilha, tenho a
segurana do comando [da prefeitura] e se o PT quiser fazer da prefeitura
uma vitrine para a eleio presidencial, posso ajudar, pois at o ano que vem
terei obras e aes para mostrar.
117


A comparao deste discurso com os dilemas ideolgicos e administrativos pelos quais
passara a gesto de Luiza Erundina permite ver que, para esse segundo mandato, o PT se
apresenta com uma clara estratgia que evidencia um passo mais ao centro do espectro
poltico: A de apresentar credibilidade e competncia de maneira a merecer liderar os destinos
do pas. Ou seja, consubstancia-se com o princpio da instituio burguesa palavra cada vez
mais rara no vocabulrio partidrio - e passa a professar o credo da boa administrao com
vis e compromisso social.

4.3.2 Poltica habitacional adotada

4.3.2.1 Panorama da demanda

Antes de a prefeita assumir, podia-se ler nos jornais: Segundo dados oficiais, mais da metade
dos paulistanos (52%) vive em favelas, cortios e loteamentos clandestinos
118
. Isso
representava exatamente cinco milhes e meio de pessoas morando em situao irregular.

Um dos principais propsitos divulgados pela nova gesto era o de estabelecer bases sociais
duradouras para enfrentar o imenso problema do dficit de moradia na cidade. Essa idia j
constava no programa de governo da candidatura, programa este que fora elaborado pelo,
poca recm criado, Instituto Florestan Fernandes, em 1999
119
.

O instituto abordava a questo da habitao partindo da anlise da taxa geomtrica de
crescimento habitacional que, segundo o IBGE tinha passado de 1,16% durante a dcada de
oitenta para 0,40%, de 1991 a 1996. Estes dados mostravam que a reduo de densidade

116
Discurso de agradecimento de Marta Suplicy, em 29/10/2000. Disponvel em
http://www.partes.com.br/marta08.html
117
Dora Kramer, disponvel em http://www.radiobras.gov.br/anteriores/2001/sinopse
118
O Estado de S.Paulo, 10/12/00.
119
Cabe destacar que esse Plano de Governo foi elaborado em articulao com o Projeto Moradia, apresentado
em maio de 2000. O projeto Moradia, uma proposta de desenvolvimento urbano e de erradicao do dficit
habitacional brasileiro, foi elaborada pelo Instituto Cidadania - Organizao no Governamental- com a
participao da deputada federal Iara Bernardi ( PT/SP).



157

observada em vrios distritos do municpio, apontava para uma periferizao da ocupao
territorial, uma vez que o aumento populacional proporcional era observado em distritos
pobres da periferia.

4.3.2.2 Concepo, princpios e objetivos

Grande expectativa gerava ento a poltica urbana a ser adotada por Marta Suplicy. A Sempla
apresentava as suas propostas dando destaque por separado poltica urbana que se
desenharia: construir nova estratgia de gesto que incida sobre a excluso territorial e a
degradao do ambiente urbano, ampliando a cidadania
120
, visando, desta maneira, enfrentar
a tendncia de periferizao apontada. Nessa estratgia propem-se:
Descentralizao das oportunidades econmicas e de desenvolvimento
humano;
Recuperao do ambiente urbano;
Repovoamento das reas centrais e urbanizao das periferias;
Construo de um pacto pela universalidade da cidade e pelo controle
social da gesto.

A execuo de tais pressupostos se daria por meio da adoo das seguintes polticas:
Induo e controle de uso e ocupao do solo atravs de estratgias de
regulao;
Investimentos diretos em infra-estrutura e urbanismo;
Gesto do metabolismo urbano (controle dos fluxos e destinao dos refugos);
Execuo de programas sociais e de desenvolvimento econmico;
Execuo de programas de ampliao da responsabilidade pblica e da
cidadania.
121


Verifica-se que esses pressupostos de poltica urbana desenhados pela Sempla estavam em
consonncia com as que seriam adotadas pela Secretaria da Habitao. A poltica habitacional
proposta ento, parece contemplar as principais demandas historicamente reivindicadas pelos
movimentos de moradia de So Paulo.

Para assumir a Sehab Marta Suplicy escolhe o Deputado Estadual Paulo Teixeira como
homem do PT ou de consensos de ordem interna; j para a direo da Cohab -SP foi
escolhido Jorge Hereda, que j trabalhara na gesto de Luiza Erundina e era ligado aos
movimentos de moradia.


120
Disponvel em http://www2.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/planejamento/organizacao
121
Balano da Poltica Municipal de Habitao 2001-2003 de Adauto Lucio Cardoso Maro, 2004 Instituto
Plis/PUC-SP Observatrio dos Direitos do cidado n. 21.


158

Ambos assinam o balano qualitativo da gesto 2001- 2004, da Secretaria Municipal de
Habitao onde so apontadas oito prioridades da poltica da secretaria. As duas primeiras
referem-se gesto de recursos humanos e questo financeira: Modernizao e melhoria da
gesto; intensificao da busca de parcerias financeiras, como forma de obter uma gesto
continuada sem interrupes pela falta de recursos. Os dois primeiros anos da gesto sofreram
com a escassez de repasses do governo federal e se beneficiaram com a ascenso de Lula
presidncia nos dois anos seguintes.

No Documento Base da Poltica Habitacional, so elencados os princpios que
norteariam a poltica habitacional a ser desenvolvida no municpio durante a segunda
gesto do PT. So eles:
Direito moradia digna como direito social;
Interveno no processo de uso, ocupao e valorizao do solo para garantir o
acesso democrtico cidade e evitar a excluso social;
Participao da sociedade civil na definio, gesto e controle da poltica
habitacional;
Articulao da poltica de habitao com as polticas urbanas e sociais,
considerando a qualidade da moradia (infra-estrutura, equipamentos sociais e
servios coletivos);
Prioridade de atendimento para a populao de baixa renda, com
redistribuio dos recursos pblicos e aplicao dos subsdios que
garantam acesso moradia;
Garantia de permanncia nas reas ocupadas (grifo nosso) sempre
que no implicar risco de vida para os moradores e comprometimento
ao meio ambiente;
Considerar que os problemas habitacionais no se restringem cidade de So
Paulo, mas a toda regio metropolitana. (Documento Base da poltica
Habitacional, p.5, 2001).

Foram definidos seis objetivos
122
a serem perseguidos pela poltica habitacional e de
desenvolvimento urbano a ser desenvolvida durante a gesto de Marta Suplicy:
Primeiro objetivo: Promover habitao na regio central. Os programas e
intervenes voltados ao cumprimento desse objetivo foram os seguintes:
Programa Ao Centro (financiado pelo BID) com as aes: reforma de
edifcios vazios e de cortios; programa de locao social; criao dos
Permetros de Reabilitao Integrada do Habitat PRIH; e implantao das
ZEIS, aplicando o Estatuto da Cidade.
Segundo objetivo: Estabelecer um plano consistente de ao em favelas e
loteamentos irregulares e clandestinos e de melhoria dos conjuntos habitacionais
existentes. Para a consecuo de tal objetivo foi desenvolvido o Programa Bairro
Legal que inclua a urbanizao e regularizao de loteamentos irregulares; o
reassentamento de famlias; as aes de urbanizao em reas de mananciais; a
regularizao e urbanizao de favelas. Neste particular a prefeitura realizou uma
serie de gestes de ordem legal e poltica, no sentido de acelerar os processos de

122
Balano Qualitativo da Gesto: 2001-2004. SEHAB/COHAB, Dezembro/2004


159

regularizao fundiria pendentes, que aguardavam aplicao do Estatuto da
Cidade e outros instrumentos institucionais.
123


O programa de regularizao fundiria de reas pblicas ocupadas por moradias procurava
aplicar os preceitos constitucionais da poltica urbana, reconhecendo a funo social da
propriedade e o acesso moradia digna como direito social. Funo social da propriedade
entendida como a destinao de uma propriedade urbana que pblica e com caractersticas
de um assentamento consolidado, para fins de moradia de um grupo social que esteja excludo
das condies dignas de vida.
Terceiro objetivo: Manter um conjunto de polticas de atendimento habitacional de
interesse social complementar aos programas especficos j citados e que pudesse
inclusive dar continuidade s polticas e aes de proviso iniciadas nas gestes
anteriores (retomada do Programa de Mutires, os convnios com a CDHU e com a
CEF, a construo de conjuntos com recursos das Operaes Urbanas, os conjuntos
financiados pelo FMH e os programas Prover e Procav). Destacam-se ainda os
programas Moradia Transitria e Bolsa Aluguel.
Quarto objetivo: Garantir uma cidade mais segura e sem acidentes, atravs da
atuao em reas de risco em favelas e da interveno firme do CONTRU
Departamento de Controle e Uso de Imveis.
Quinto Objetivo: Garantir uma cidade mais acessvel s pessoas com deficincia ou
com mobilidade reduzida.
Sexto objetivo: Construir um novo Marco Legal (implementao dos instrumentos
jurdicos contidos no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor Estratgico).

Alis, diferentemente das gestes anteriores e objetos deste estudo, a gesto Marta encontrou
uma situao muito mais favorvel do ponto de vista da legislao. No primeiro ano do seu
mandato, mais precisamente em julho de 2001, foi aprovado o Estatuto da Cidade, cuja
implementao est prevista no Plano Diretor Estratgico (PDE). A prpria gesto reconhece
a relevncia da aprovao do Estatuto da Cidade e as perspectivas de ao que este
instrumento coloca para o poder pblico na questo habitacional urbana. Reconhece que a
partir desse evento introduzido um conjunto de


123
No deixando de privilegiar, no entanto, o eixo de expanso sudoeste, como podemos ver na divulgao
oficial da Operao gua Espraiada poca no site oficial da prefeitura. A Operao Consorciada gua
Espraiada representa uma nova maneira de melhorar a cidade. Afinal, pela primeira vez vai ser realizada uma
operao urbana completa, dentro dos objetivos do Estatuto da Cidade. Como ponto de partida, foram
estabelecidas todas as regras urbansticas para a regio da atual Av. gua Espraiada. Para comear, vai ser
feita a interligao entre a Marginal Pinheiros e a Av. gua Espraiada (ponte). A operao tambm seguir
diretrizes especficas que englobam a regio da Berrini, Brooklin, Jabaquara e Americanpolis, tratando cada
regio de maneira diferenciada, respeitando suas particularidades. A Operao Urbana define um permetro
onde o zoneamento previsto no Plano Diretor da cidade pode ser alterado. Dentro deste permetro, a prefeitura
vende Certificados de Potencial de Construo (Cepac), ttulos que sero negociados em Bolsa, cujo
mecanismo j foi aprovado pela Comisso de Valores Mobilirios (CVM). Ao adquirir o Cepac o
empreendedor investe no desenvolvimento da regio e pode construir fora dos padres previstos no Plano
Diretor. Com a valorizao imobiliria da regio, o ttulo tambm se valoriza.


160

instrumentos jurdicos capazes de dar ao poder pblico um controle muito maior
sobre as dinmicas de produo do espao urbano, no sentido de garantir o
exerccio da funo social da propriedade e combater o mau uso da propriedade
urbana, em especial dos terrenos no utilizados dotados de infra-estrutura,
geralmente objetos de especulao imobiliria.

Dentre tais instrumentos destaca as Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS124, que
abrem uma nova possibilidade de ao em favelas; a outorga onerosa e a concesso de uso
para fins de moradia.

A elaborao do novo PDE, aprovado pela Cmara Municipal em 13 de setembro de 2002,
atravs da Lei 13.430, foi um dos eventos mais significativos da gesto. Nele est
contemplada a criao e a delimitao das Zonas Especiais de Interesse Social bem como a
regulamentao, no nvel local, dos novos instrumentos criados pela Constituio Federal e
pelo Estatuto da Cidade. A Outorga Onerosa do Direito de Construir, que possibilita um fluxo
mais regular de recursos para as polticas urbana e habitacional, atravs do Fundo de
Desenvolvimento Urbano (FUNDURB) um dos instrumentos mais importantes.

No menos importante o estabelecimento de diretrizes para a regularizao de
assentamentos precrios, conjuntos habitacionais, loteamentos e edificaes para citar os
artigos mais representativos que viriam acompanhados de legislaes complementares
que visam facilitar processo de regularizao urbanstica e fundiria, como a lei 13.558,
de 14/04/2003, que viabiliza todo o processo de regularizao das edificaes
irregulares, simplificando os procedimentos e reduzindo as exigncias legais para as
edificaes de pequeno porte.

124
O Estatuto da Cidade estabeleceu, dentre outros instrumentos urbansticos destinados a auxiliar o poder
pblico na exigncia do cumprimento da funo social da propriedade urbana, as Zonas Especiais de Interesse
Social ZEIS, que visam criar condies para a urbanizao e regularizao fundiria de favelas e
loteamentos precrios, bem como para a utilizao de terrenos e edifcios ociosos, assim como de favelas,
atribuindo ao poder pblico por meio de dinmicas particulares a responsabilidade pelas diretrizes de
urbanizao e flexibilizando as diretrizes de uso e ocupao, desde que respeitadas as condies dignas de
moradia e garantidos parmetros de desempenho das infra-estruturas urbanas. O Plano Diretor Estratgico da
Cidade de So Paulo, aprovado em 2003, delimitou 964 permetros de ZEIS na cidade de So Paulo, ,
conforme a seguinte definio: ZEIS 1: favelas, loteamentos irregulares e conjuntos habitacionais de interesse
social, nos quais podem ser feitas intervenes de recuperao urbanstica, regularizao fundiria, produo e
manuteno de habitaes de interesse social; ZEIS 2: terrenos baldios ou subutilizados, nos quais deve ser
proposta a produo de moradias de interesse social, equipamentos sociais, culturais, etc; ZEIS 3: terrenos ou
imveis subutilizados em reas com infra-estrutura urbana, servios e oferta de emprego (geralmente na regio
central), nos quais se prope a produo ou reforma de moradias para a habitao de interesse social, assim
como os mecanismos que impulsionem as atividades de gerao de emprego e renda; ZEIS 4: glebas ou
terrenos em reas de proteo de mananciais dotados de infra-estrutura urbana, nos quais se permite a
produo de habitao de interesse social, exclusivamente destinadas populao transferidas de reas de
risco e de rea de preservao permanente. PMSP/Sehab/Cohab-SP, Balano qualitativo de gesto: 2001
2004. So Paulo, 200 , p.8.


161

4.3.2.3 Instrumentos de gesto democrtica

Na divulgao de sua poltica para a rea, a prefeita fez questo de enfatizar que a
participao da populao nos rumos da poltica pblica de habitao atravs da criao e
implantao de mecanismos de democracia direta, seria uma das marcas da gesto:
A poltica de habitao assume, portanto, uma funo mobilizadora, contribuindo
decisivamente para a reconstruo da cidade no que se refere edificao e
qualificao dos espaos coletivos. A participao popular no processo de definio
e gesto dos recursos disponveis significa atribuir sociedade civil o seu papel
estratgico na organizao e luta pela conquista do direito a moradia e cidade.
essencial para a definio de prioridades e para a legitimao das aes e
programas desenvolvidos pela Secretaria de Habitao, com impactos imediatos na
vida dos cidados e na reconstruo urbana da cidade. (DOCUMENTO BASE DA
POLTICA HABITACIONAL, p.5, 2001).

Os instrumentos para viabilizar a democratizao da gesto foram: a Conferncia Municipal
de Habitao; o Conselho Municipal de Habitao (CMH); e o Oramento Participativo.

Entretanto, os fatos parecem apontar que a participao popular no governo Marta no
alcanou a dimenso que a mesma teve na gesto de Luiza Erundina. Na 1 Conferncia
Municipal de Habitao, em setembro de 2001 importante evento criado pela Prefeitura e
que foi precedido de dezesseis plenrias - a participao dos movimentos sociais ficou
prejudicada pelo tipo de organizao imprimida aos eventos, que privilegiava os grupos de
trabalho acima dos debates e da troca de experincias entre movimentos. Mesmo o oramento
participativo no possuiu a mesma transcendncia e participao que teve o programa em
Porto Alegre, alegando a prefeita que h enormes diferenas de aplicao em virtude da
densidade humana de cada aglomerao.

de se destacar tambm a criao do CMH, em 2003, institudo pela Lei 13.425/02, e que
tem carter consultivo, fiscalizador e deliberativo. Contando com representantes do poder
publico, da sociedade civil e de representantes dos movimentos de moradia, tem por funo o
estabelecimento, o acompanhamento, o controle e a avaliao da poltica municipal de
habitao, tanto na gesto econmica, social como na financeira referente aos repasses do
Fundo Municipal de Habitao
125
.


125
Lembrar que, em 1994, o prefeito Paulo Maluf encaminhou Cmara projeto de lei extinguindo o Funaps e
alterando substancialmente o desenho institucional do Fundo, que passa a se chamar de Fundo Municipal de
Habitao (FMH).


162

Inegavelmente que procura estimular a participao e o controle popular sobre a execuo das
polticas pblicas habitacionais e de desenvolvimento urbano:
Por um lado, vrias medidas foram tomadas visando criar novos fruns de
participao popular, como a realizao da Conferncia da Habitao, a
Conferncia Municipal da Cidade, o Oramento Participativo e vrios conselhos
em vrias Secretarias, alm da criao das Coordenadorias acima citadas. No
entanto, essas estruturas no parecem estar no centro da agenda governamental e
muitas delas s foram criadas depois que as propostas globais dos programas
setoriais estavam j montadas, permitindo, portanto, apenas modificaes pontuais
em um programa de governo j pronto. Nesse sentido, a gesto Marta no tem o
Oramento Participativo como estrutura fundamental da ao governamental,
como acontece no modelo clssico de gesto local petista, consagrado pela
experincia de Porto Alegre.
126


4.3.2.4 Resultados alcanados

O problema, que muito claro e o prprio documento o aponta, que os nmeros do dficit
habitacional da cidade requerem uma programao de dez anos e desembolsos da ordem de
8,6 bilhes. Mesmo sendo vivel, o padro de excluso da cidade de So Paulo no permitiria
tal soluo. Evidentemente que a inverso de prioridades dada pelo governo visava tocar nesta
questo de forma que a legalidade era fundamental para a execuo da HIS e o real
aproveitamento das recm criadas ZEIS.

Pode-se constatar que o governo Marta deu continuidade aos programas que envolviam
contrapartida de recursos internacionais, como o Prover (Cingapura) e o Procav (cuja
continuidade se d desde a gesto Jnio Quadros) e que j estavam com seus desembolsos
programados. Os mutires, no receberam suficientes recursos, contrariamente ao
esperado dado a relevncia da atuao dos movimentos de moradia em So Paulo. A
tendncia bsica foi, portanto, a de completar as obras iniciadas, com poucos recursos
disponveis para novos investimentos. Os nmeros de famlias atendidas pela gesto so
menores do que seria esperado, equilibrando a questo o bom encaminhamento da poltica
institucional voltada para a HIS.

Destacam-se as obras dos mutires do Jardim Lapena, em So Miguel Paulista, Unidos
Venceremos, Paulo Freire, Barro Branco I e II, em Cidade Tiradentes e a do Parque
Esperana, em So Mateus.

126
Balano da Poltica Municipal de Habitao 2001-2003 de Adauto Lucio Cardoso Maro, 2004 Instituto
Plis/PUC-SP Observatrio dos Direitos do cidado n. 21.




Quantitativos
Programas Sub-Componentes
UH Entregues UH Viabilizadas
Famlias
Beneficiadas
Programa Morar no Centro
Programa de Arrendamento Residencial - PAR
Locao Social
Programa de Cortios reabilitao de moradia coletiva
Permetro de Reabilitao Integrada do Habitat PRIH
Programa de Atendimento Habitacional Atendimento de reas de
Riscos e Baixos dos Viadutos (Projetos Especiais)
5.069
623
95
7.706
2.150
120
7.931
2.150
120
9.110

8.785
Programa Bairro Legal
Urbanizao de Favelas
Regularizao de reas Pblicas Ocupadas
Reassentamento de famlias
Recuperao e Preservao Socioambiental das reas de Proteo dos
Mananciais
Programa Bairro Legal Loteamentos
Qualificao de Conjuntos Habitacionais
Morar Melhor
PROVER
PROCAV


1.842

55




2.180
2.197
6.342

1.842

55




2.180
2.837
67.721
45.856
1.842

10.083
41.373

558
220
3.140
2.837
Programa de Produo de
Moradias em Regime de
Mutiro Autogerido
Retomada dos Mutires
Novos Mutires
6.657
790
6.795
6.949
7.634
6.949
Programa de Produo
Habitacional CDHU, PAR e FMH
Convnio PMSP/CDHU 930 3.800 3.800
Moradia Transitria, Bolsa
Aluguel e Carta de Crdito
Parceria CEF e COHAB
Bolsa Aluguel

2.600
2.134
2.600
2.134
2.600
Outros
Aquisio de terrenos e prdios
Operao Urbana
Moradias para situaes de emergncia


100
4.310
1.515
100
4.310
2.035
100
Registros em cartrio e poltica
de desapropriao
Regularizao de Conjuntos da COHAB (alvars e registros emitidos)
Autos de Regularizao Emitidos
Posse assegurada mediao de conflitos
Quitao e Negociao de contratos COHAB/FMH
21.768
14.311
23.972
171.960
Quadro 13 - Sntese dos resultados da gesto Marta Suplicy (2001-2004)
Fonte: PMSP/ Habi. Balano Qualitativo da Gesto: 2001-2004
1
6
3



164

4.3.3 A verticalizao de favelas: continuidade do Prover/Cingapura e o Residencial
Parque do Gato

4.3.3.1 Continuidade do Prover/Cingapura

A gesto de Marta Suplicy (20012004) encerrou o Prover, ou melhor, concluiu o Programa
Cingapura e no a verticalizao como modalidade de interveno em favela. O que importa
registrar que a nova gesto cumpriu a promessa de campanha de no paralisar as obras do
Prover e nem poderia faz-lo, pois os recursos do BID j estavam disposio e vrios
empreendimentos encontravam-se em andamento ou sendo iniciados.

Em 2001, incio da gesto de Marta, foi realizada a Primeira Conferncia Municipal de
Habitao que definiu as seguintes prioridades:
(...) regularizao de favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais existentes;
urbanizao de favelas; mutires com autogesto; programas habitacionais para a
rea central; intervenes em reas de risco e mananciais; trmino dos atuais
mutires e [das] obras do Prover (grifo nosso), locao social; melhorias e
implementao de equipamentos pblicos nos conjuntos; programas especficos para
idosos, portadores de deficincia e populao de rua; participao popular e
assistncia tcnica e jurdica. (DOCUMENTO DE BASE DA POLTICA
HABITACIONAL, p. 8)

Foram edificadas 2.180 unidades habitacionais do Prover/Cingapura durante a gesto Marta,
ou cerca de 13,0% do total do Programa (16.833 unidades). A principal mudana introduzida
por Marta no programa foi de carter gerencial, relativa atuao da equipe tcnica
responsvel pelas atividades de acompanhamento social prtica que passou a ser
espacialmente focada (por Regio) e articulada com outras demandas da populao.
Buscando-se agilizar a viabilizao dos vrios programas, no apenas do Prover, adotou-se
tambm uma estrutura gerencial ao mesmo tempo descentralizada, dividindo as atribuies
entre as Subprefeituras Administrativas, e centralizada, para garantir uma viso de conjunto.
Pretendia-se com tais medidas integrar as aes das diversas secretarias e garantir um
tratamento multidisciplinar do problema da favela.



165

4.3.3.2 Residencial Parque do Gato: O Conjunto emblemtico

O Conjunto Habitacional, denominado Residencial Parque do Gato
127
, faz parte de um
programa novoa da administrao Marta, que previa edificar 11 conjuntos a funcionar pelo
sistema de locao social no Centro de So Paulo. Os planos da Sehab, na gesto de Marta
Suplicy, previam um total de 1.900 novas unidades habitacionais a serem destinadas de
acordo com essa modalidade.

Portanto, este Conjunto Habitacional inova em duas frentes: no projeto, ao incluir reas de
conteno eventual ocupao desordenada, e na administrao, inaugurando a locao social.

Desenho 1 Croqui do Residencial Parque dos Gatos
Fonte: PMSP/Cohab-SP.

O projeto foi concebido no apenas como um projeto para a construo de mais um conjunto
habitacional destinado a famlias de baixa renda, mas sim como um projeto de requalificao
de uma rea pblica Projeto de Requalificao Urbana da Foz do Tamanduate.


127
O nome Favela do Gato e depois Conjunto Residencial Parque do Gato se deveu a quantidade de gatos
existentes e circulando na rea, devido a presena de uma Unidade da Zoonose, rgo vinculado a Vigilncia
Sanitria nas proximidades, que acolhia os animais da rua.


166

As discusses em torno do projeto envolveram distintos rgos do governo: Regional S, Emurb,
Secretaria Municipal de Educao (Seme), Sehab, Habi, Cohab-SP, cabendo a cada um diferentes
atribuies. Entre as sugestes levantadas foram as de realizar um trabalho social visando criar
uma referncia popular para o projeto; diminuir custos condominiais, individualizando o consumo
de gua e gs e viabilizando pequenos empreenimentos comerciais, alm de pensar a
acessibilidade ao terreno. Previa-se tambm estabelecer parcerias com a iniciativa privada
localizada nas imediaes, como as do Complexo Anhembi.

Como naquela ocasio (2001) a PMSP preiteava sediar os Jogos Olmpicos de 2007, na
cidade, pensava-se adequar a quadra municipal
128
de esportes existente s normas
internacionais. Desde as primeiras discusses pensava-se integrar a rea habitacional a um
grande parque urbano e, que fosse simblico, emblemtico da atuao do governo
municipal (COHAB, PROCESSO n. 02161/04)
Nesta ocasio enfatizamos a excelente insero urbana da rea, e a
importncia da interveno como emblemtica da poltica urbana
habitacional e ambiental do atual governo. Neste sentido, os tcnicos
presentes reunio propuseram ao Sr. Secretrio uma interveno
mais ampla, que extrapolasse a habitacional, resgatando a rea total
para uso pblico e propondo a recuperao ambiental, ainda que
pontual, das margens de dois dos trs mais importantes rios da cidade.
(Cohab, F. 14, Processo 767/01, 03/09/01).

A justificativa adotada pela gesto de Marta para verticalizar a favelas foi, sobretudo, o carter
estratgico da sua localidade determinada pela importncia geogrfica, histrica e urbanstica:
na confluncia de dois dos trs principais rios da metrpole paulista o Rio Tiet e o
Rio Tamanduate;
prximo ao eixo histrico de desenvolvimento Noret-Sul da cidade Av. Tiradentes e
sua continuao pela Av. Cruzeiro do Sul;
em frente ao Centro de Convenes e Exposies Anhembi, ao futuro hotel
internacional empreendimento do grupo Alcntara Machado e ao Sambdromo
margem do Rio Tiet; e
a trs quilmetros da Praa da S.

128
O Estdio de Baseball Mie Nishi.,.


167

Integrando um dos programas habitacionais da gesto Marta Suplicy, o Morar no Centro, o
conjunto
129
possui 9 blocos residenciais, divididos em 4 condomnios somam 486
apartamentos distribudos entre as seguintes tipologias: quitinete, um dormitrio e dois
dormitrios, com reas de 28 m2, 36 m2 e 44 m2, respectivamente.Tres condomnios
possuem 2 blocos com 108 unidades e um possui 3 blocos com 162 unidades. No conjunto
como um todo h 162 UH de 2 dormitrios; 243 UH de 1 dormitrio e 81 UH tipo quitinete.
Alm dos condomnios foram destinados dois lotes para implantao de equipamentos de
comrcio, servios e institucional
130
, estes para atender inclusive populao do bairro. A
rea total ocupada pelo empreendimento de 53.347,88m2
131
.

O projeto adotou o sistema construtivo de alvenaria estrutural com blocos de concreto em
todas as unidades, inclusive nos edifcios dos equipamentos complementares, como creche e
sales de convivncia. Os edifcios so variaes da tradicional planta H, unidos por uma
escada e estrutura de elevadores metlicos. Em cada bloco, uma das faces tem uma rea de
lazer coberta sob pilotis, destinada s crianas e jovens que vivem no conjunto. Trata-se de
uma estrutura de transio sobre a qual so elevadas torres de alvenaria.

Sobre os edifcios, leia se a seguir :
Com relao aos edifcios residenciais, so agrupados em pares ou em trio nos
condomnios. Na quadras E e F, seu arranjo induz a abertura em direo praa da
caixa de gua e do estdio. Na quadra G o arranjo ajuda a desenhar a praa de
esportes. Os limites dos lotes so irregulares, ressaltando o partido da defasagem
das lminas nos blocos de apartamentos, que poderia se perder em lotes
retangulares ou quadrados. (Cohab, Processo, op cit. p. 1860)

Os responsveis pelo desenvolvimento dos projetos (Peabiru Trabalhos Comunitrios)
afirmam que o sistema construtivo com alvenaria estrutural de blocos de concreto foi a
soluo mais racional e econmica para o conjunto.

Os prdios tm requintes raros em outros projetos para baixa renda. Exemplo so as portas-
balco dos apartamentos de dois dormitrios, os terraos para convivncia e o projeto de
paisagismo realizado pelo arquiteto Raul Pereira. Os terraos funcionam como ruas elevadas,

129
O Projeto Paisagstico do Parque do Gato de Raul Pereira Arquitetos Associados e o Projeto Arquitetonico e
Urbanstico de autoria da COHAB-PMSP.O desenvolvimento dos projetos executivos so de autoria da
Empresa Peabir Trabalhos Comunitrios e Ambientais.
130
Previa-se a instalao de padaria, farmcia, banca de jornal, telecentro, centro de convivncia e cultural sala
de reunies e pequenas salas para utilizao da SEHAB. ( COHAB-SP PROCESSO, op.cit f.12.)
131
PMSP, Sehab/Cohab-SP, Processo Parque do Gato, n. 0767/01, f. 1859.


168

e so, em sua maioria, ocupadas por vasos de flores, cadeiras, bicicletas ou roupas e
cobertores postos ao sol.

A acessibilidade a deficientes fsicos foi outra preocupao do projeto, que contempla
apartamentos trreos adaptados circulao de cadeiras de rodas, rampas nas guias e
pavimentos de boa qualidade nas reas de acesso e lazer.

A proposta original do Parque (e no integralmente implementada) procurava fugir da m
tradio de entregar conjuntos habitacionais sem a urbanizao dos espaos pblicos ou os
equipamentos bsicos para a vivncia comunitria. Assim, alm de playgrounds, pistas para
bicicletas e passeios
132
, o conjunto foi dotado de uma creche, doada pelo grupo Accor de
hotelaria. Havia ainda a previso de um pequeno centro comercial, a ser explorado pelos
prprios comerciantes que antes trabalhavam no interior da favela, mas ainda no executado.

Em torno do conjunto, nos limites do que foi a favela e abrangendo ainda a rea pblica
remanescente da construo das avenidas marginais aos Rios Tiet e Tamanduate, previram-
se um parque linear de recuperao do leito do rio Tamanduate, providncia que seria
fundamental para a sobrevivncia futura do conjunto residencial ao evitar a refavelizao.
O projeto previa ainda a construo, na rea existente entre o parque e os prdios, de um
campo de futebol de areia, seis quadras poliesportivas, ciclovias, pistas de cooper e de skate,
entre outros equipamentos. A proposta original inclua ainda a construo de um ncleo
administrativo para o Centro Desportivo Municipal, que abriga o Estdio de Basebol Mie
Nishii, o qual seria mantido para estimular a prtica de esportes entre a populao e garantir
maior integrao do conjunto com o entorno.

132
Segundo ficha resumo do Conjunto Residencial Parque do Gato, o projeto de paisagismo nesse
empreendimento, possibilitou a criao de espaos, de lazer e recreao , conjugados com um projeto de
arborizao que recupera a rea que margeia o rio Tamanduate. A rea habitacional faz parte de uma maior de
175.000,00m2 , aonde ser implantado tambm um parque pblico de 121.652,12 m2, visando a qualificao
paisagistica como um todo.


169


Programa Conjuntos Habitacionais N. de Uh
Prover/Cingapura Empreendimentos da Fase 4 2.180
Morar no Centro Residencial Parque do Gato 486
Total 2.666
Quadro 14 - Sntese da Verticalizao da Gesto Marta (2001-2004)
Fonte: Elaborado pela autora.


170


1989 1992
(Luiza Erundina)
1993 2000
(Paulo Maluf e Celso Pitta)
2001 2004
(Marta Suplicy)
N de Conjuntos: 03
N de Unidades: 462
N de Unidades Entregues:
313
N de Conjuntos: 47
N de Unidades: 16.350
N de Unidades Entregues:
14.170
N de Conjuntos: 01
N de Unidades: 486
N de Unidades Entregues:
2.566 (incluindo conjuntos
do Prover/Cingapura)
Inicia a verticalizao
de favelas, mas sem
priorizar essa
modalidade.
Tem como marca/
smbolo os mutires.
Prioriza a verticalizao
de favelas (Cingapura
torna-se o smbolo do
perodo).
Opo pela modalidade
de construo via
empreiteiras.
Dar continuidade ao
Prover/Cingapura.
A ao no Centro da
Cidade passa a ser o
principal smbolo.
Razes para Verticalizar:

Manter a populao na mesma localidade
Integrar ao invs de segregar
Preservar a valorizao imobiliria


Critrios de Elegibilidade:

Favelas densas e consolidadas
Favelas com localizao privilegiada, situada em terreno valorizado
Favelas com insero urbana estratgica (Maluf/Pitta e Marta)


Procedimentos Fundamentais:

Incorporao do trabalho de acompanhamento social (com maior nfase na Fase
IV do Prover/Cingapura)
Integrao das aes (sobretudo em Marta).
Quadro 15 Sntese comparativa dos perodos estudados.
Fonte: Elaborado pela autora.


171

5 ESTUDO DE CASOS

Neste captulo sero abordados os trs empreendimentos habitacionais estudados - Conjunto
Residencial gua Branca (ou Conjunto Residencial Vila Charlote), Conjunto Helipolis
Gleba A e o Residencial Parque do Gato -, os quais foram escolhidos por serem considerados
representativos de cada um dos perodos analisados, respectivamente, a gesto de Luiza
Erundina (1989-1992), as gestes de Paulo Salim Maluf e Celso Pitta (1993-2000) e, por fim,
a gesto Marta Suplicy (2001-2004). Sero analisados, portanto, os resultados dos
levantamentos realizados nos referidos empreendimentos, cujos procedimentos para a sua
obteno foram anteriormente explicitados (Captulo 3).

5.1 CONJUNTO HABITACIONAL GUA BRANCA

A regio da gua Branca teve como indutor do desenvolvimento urbano a ferrovia e seu eixo
e, como conseqncia desse fato, uma ocupao ligada aos usos industriais, com depsitos,
armazns e galpes industriais.

Com a dinmica da evoluo industrial conduzindo desativao das unidades existentes ao
longo das ferrovias em favor de reas maiores localizadas em regies no urbanizadas,
prximas s rodovias, notadamente a partir da dcada de 1960, o bairro e suas proximidades
perderam importncia como plo produtivo da cidade, a exemplo do processo ocorrido ao
longo dos outros segmentos da ferrovia, na Moca e Ipiranga.

Os viadutos da Av. Antrtica e Av. Pompia, eixos principais de transposio da ferrovia,
foram implantados entre o final da dcada de 1960 e incio da dcada de 1970. At ento, os
nicos pontos de travessia eram os viadutos da Avenida Pacaembu e o viaduto da Lapa, a
passagem em desnvel na Estrada Velha de Campinas (atual Av. Raimundo Pereira de
Magalhes) e as passagens em nvel na Av. Santa Marina e Rua do Curtume.

A ligao longitudinal com os bairros da Barra Funda e Bom Retiro, atual Av. Ermano
Marchetti/ Marqus de So Vicente, no estava totalmente implantada no incio dos anos 70.
O resultado disto a ocupao recente da regio, principalmente a partir da Av. Pacaembu e
Av. Santa Marina.


172

Surgiu ento um segmento particular da cidade, limitado por duas barreiras fsicas de difcil
transposio: a ferrovia e o Rio Tiet. A ocupao das reas contidas nestes limites foi esparsa
e desigual, caracterizada por um macro parcelamento, com grandes quadras que dificultam o
deslocamento de pedestres. Junte-se a isto, o fato de a retificao do Rio Tiet ter originado
muitas reas de domnio municipal, que permanecem subutilizadas, sendo muitas delas objeto
de cesses a terceiros.
133


5.1.1 A favela: histrico da ocupao

A favela gua Branca situava-se no bairro de mesmo nome (gua Branca), distrito da Barra
Funda, na subprefeitura da Lapa, regio prxima ao centro da cidade e que possui relao
privilegiada quanto s vias estruturais de ligao leste-oeste.

Em termos econmicos, a regio na qual se encontra localizado o bairro de gua Branca vem
sofrendo importantes alteraes de usos: saram as indstrias pesadas e permanecem os
escritrios e pequenas indstrias no poluentes como grficas e empresas de tecnologia
avanada. Entretanto, a regio ainda possui uma conformao predominantemente terciria,
caracterizada sobretudo pela presena dos Fruns Criminal e Trabalhista, que agregam uma
srie de usos e servios de apoio s suas atividades (restaurantes, lojas, escritrios de
advocacias etc.)
134
.

Por ser rea de vrzea, a drenagem constitui um dos problemas mais graves da regio, uma
vez que os crregos afluentes do rio Tiet foram canalizados e as galerias necessitam de
manuteno e redimensionamento. Este problema foi agravado ao longo do tempo com a
impermeabilizao do solo e aterros.

A favela original, que tambm era denominada gua Branca, teve sua ocupao iniciada em
1962, quando a rea era formada por brejos e lagoas. Em decorrncia disso, os primeiros
barracos foram erguidos nos trechos mais altos.


133
Documento tcnico / lei 11.774 de 18 de maio de 1995, Prefeitura do Municpio de So Paulo, Empresa
Municipal de Urbanizao EMURB Diretoria de Desenvolvimento Superintendncia de Desenvolvimento
Departamento de Operaes Urbanas gua Branca.
134
NUNES, Mnica Balestrin. Configurao da Vrzea do Rio Tiet. A Regio da gua Branca e as reas
Municipais. Dissertao de Mestrado Fau-USP. So Paulo, 2004.


173

(...) em gua Branca havia um grupo de famlias 10 a 20 que morava ali uns
dez anos antes, ai pelos anos 1970. Alguns descendentes ainda encontram-se
a. A favela foi acrescida quando uma outra grande favela conhecida como
Ordem e Progresso foi desativada onde hoje o Metro Barra Funda. Parte
das famlias foram para gua Branca, por isso ela cresceu muito (...)
(LIDERANA GUA BRANCA)


Foto 7 Favela gua Branca
Fonte: PMSP/Cohab-SP.

O terreno sobre o qual se formou a favela era de propriedade mista: parte pertencente
Prefeitura Municipal de So Paulo
135
(bem dominial) e o restante pertencente a particulares. A
rea da prefeitura era formada a partir do aterro do antigo leito e faixa de servido do rio
Tiet, cujo curso normal foi desviado para a construo de obras pblicas.

Ao longo dos anos, os prprios moradores procederam de forma desordenada ao aterro
da rea, provocando a formao de bacias que agravavam o risco de enchentes,
constantes poca em decorrncia, tambm da existncia do Crrego gua Branca
(sangradouro), um dos afluentes do Rio Tiet na regio, que beirava parte da antiga
favela e sempre transbordava quando chovia. Este crrego ainda no foi canalizado e
atualmente convive com a rea urbanizada.


135
Segundo correspondncia entre diretoria da Diviso Tcnica APROV e Chefe de Assessoria Tcnica de
HABI sobre a regularizao do conjunto gua Branca, datada de 10 de julho de 1991, informa que durante
vistoria ao Conjunto gua Branca a situao observada em relao aos apartamentos de que eles encontram-
se de acordo com as plantas apresentadas e que se fazia necessrio esclarecer o permetro, visto que o mesmo
envolve via publica, Rua Professor Jos Nelo Lorenzon, implantada pela Lei n. 8891/79, com 30,0m e Rua
Capito Francisco Teixeira Nogueira e parte do terreno inscrito sob o n. de contribuinte 197.006.0122-5, de
propriedade da PMSP. Esta parte do terreno foi objeto do Decreto n.21.134/85 que declarou o imvel de
interesse social para fins de desapropriao, com rea de 8.235,40 metros quadrados. Quanto ao restante do
terreno, segundo o processo estaria localizado sobre a faixa do antigo leito do Rio Tiet. ( PMSP, Processo n.
05-006.221-92.57, f.166).


174

O depoimento de uma das lideranas, ex-presidente da Associao Vila Charlote, estabelece
uma perspectiva simples da situao. Mostra, no entanto a organizao da populao, o
interesse e a importncia da permanncia no local desde quando se formou a favela:
O pessoal estava muito dentro do esgoto, enfrentava chuva, e aqui na poca de
enchentes, era trs quatro enchentes por ms, aqui era mais baixo que o rio, esse
riozinho aqui era mais alto do que a favela, ai quando comeou a construo, e
quando (...) fui pedir pra Mrio Covas [para se estabelecer no local] ele disse
como voc quer ficar morando aqui, perto do Tiet? Porque a tendncia era tirar de
perto do Tiet [porque] d muita enchente. Eu respondi: Mrio Covas, o Sr. no se
preocupe, o Sr. libera a urbanizao que a gente d um jeito. Ai quando comeou [a
urbanizao], comea o metr da Barra Funda, e fui l e pedi pra eles por a terra
aqui. Quando a Prefeitura entrou aqui para aterrar j tava tudo aterrado, eles
botaram muito pouca terra aqui. (...) Aqui ameaa de arrancar a gente era
(constante). (...) Eu ia trabalhar e chegava aqui: Pelo amor de Deus ser que vou
achar meu barraco em p, ser que vou achar meus filhos? E tinha que lutar, porque
eu no tinha pra onde ir; se vim pra c porque no tinha outro lugar.
(LIDERANA GUA BRANCA)

J nessa poca a favela gua Branca contava com uma Associao de Moradores era a
Associao de Vila Charlote. As primeiras lutas da populao dessa favela foram pela
regularizao da energia eltrica, redes de gua e a canalizao do crrego (at hoje no
realizada). Afirmam as lideranas que, com o passar dos anos, foram somando na pauta das
lutas outras reivindicaes: a urbanizao, a creche, espaos de capacitao para os jovens,
reas de esportes e de lazer e a creche, pois tinha bastante criana e no tinha uma vaga em
creches prximas daqui da gente. Os canais utilizados eram, alm da prpria associao, o
acesso direto aos representantes na Cmara Municipal e na prpria Secretaria de Habitao.

Uma das lideranas que empreendeu as primeiras lutas pela urbanizao da rea ressente-se
das mudanas que ocorreram com o movimento popular, hoje, segundo afirma, com suas
lideranas mais preocupadas em ocupar espao nos conselhos formais (tem hoje conselho
para tudo) do que em fazer movimento.
Lutas com vitrias. Buscamos energia, buscamos a canalizao da rede de esgoto
e a gua. Tinha gua em pssimas condies. Saneamento bsico, no tinha, luz
era o sistema gato, 80% era de sistema (...) legalizado e ns conseguimos essas
lutas. (...) A gente trabalhou sempre com Movimento, Movimento, Movimento.
(...) Porque, ns trabalhamos muitos anos sem ganhar um centavo para nada,
trabalhvamos de livre e espontnea vontade, trabalhava porque via o sofrimento
do povo, trabalhava porque via o sofrimento da gente. (..). Agora Conselho pra
tudo e o Conselho empregado da Prefeitura (...). Na poca que a gente tinha o
movimento, o movimento se movimentava, viu? A gente no deixava nada pra
depois. Vamos fazer passeata hoje? Vamos para a Prefeitura? Vamos! Chegava l
no entrava todo mundo, ia sempre uma comisso e essa comisso levava abaixo
assinado, levava projeto e este projeto ficava l dentro e a gente ia trabalhar de
novo. (LIDERANA GUA BRANCA)



175

5.1.2 Histrico da urbanizao

A luta pela urbanizao da rea vinha de longa data, porm somente no incio dos anos 80
comeou a ser efetivamente discutida na prefeitura. As primeiras melhorias implantadas na
favela foram: luz, gua, rede coletora de esgoto, alm da construo de um galpo para a
realizao de atividades comunitrias
136
.

Evidentemente que este trajeto teve oposio de interesses locais: Segundo uma das
lideranas, havia muita gente interessada em que a favela no se estabelece, inclusive o antigo
proco local:
Ele (o antigo proco) apoiava a reivindicao dos moradores de umas casas que
havia nas proximidades da favela. Havia interesses diferentes. A Zona de
localizao da favela era industrial, embora umas casinhas de moradores,
empregados das firmas existentes nas proximidades, a PRENDA e a Expresso de
Prata, que no queriam o povo aqui. Assim havia os moradores operrios de um
lado e os favelados do outro. (LIDERANA GUA BRANCA)

Em 1983, a populao comeou a discutir um projeto de urbanizao para gua Branca. Esse
projeto teve sua execuo iniciada em 1984, ainda na gesto de Mrio Covas (1983-1985).
Previa a demolio dos barracos, execuo de terraplanagem e da infra-estrutura bsica, alm
da construo de unidades embries em substituio aos barracos precrios, com o
financiamento do Funaps
137
. Na poca, gua Branca era composta por 284 barracos
predominantemente precrios (70% de madeira e 30% de alvenaria), distribudos numa rea
de 25.000m2, nos quais residiam 297 famlias
138
. A Liderana afirma que era um modelo de
mutiro diferente daquele institudo na gesto Erundina: Os moradores compravam o
material; faziam uma pesquisa de preos no mercado, visitando vrias firmas de materiais de
construo, identificando o endereo comercial que oferecia preos mais em conta. A
Prefeitura financiou o material e os moradores pagavam, ms a ms as prestaes, antes
mesmo de comear as construes.
139


A liderana conta que o primeiro projeto de urbanizao ocorreu na gesto Mrio Covas, e
atendia a primeira parte ocupada. Tinha por principio o envolvimento da populao local na

136
As iniciativas pblicas de melhorias nas favelas na cidade de So Paulo ocorreram por meio de trs
programas: O Pro-favela, o Pro-gua e o Pro-luz, no perodo de Reynaldo de Barros, 1979-82.
137
Em pesquisa realizada junto s famlias constatou-se que 228 (das 297 residentes) mostraram interesse em
construir com financiamento da verba FUNAPS, pois a grande maioria trabalhava nas proximidades da favela
e desejava continuar residindo na localidade)
138
PMSP, Processo n. 05-003.493-8600, p. 8
139
Entrevista realizada em 8 de dezembro, 2005.


176

produo das casas em sistema de mutiro. Diz ele: Havia uma parte da Prefeitura e uma da
populao (...). Bem diferente do que depois Maluf implanta. Havia grande envolvimento da
populao. Houve organizao interna, controle do nmero de famlias pelas prprias
famlias (LIDERANA GUA BRANCA).

O projeto de urbanizao definido previa a realizao de obras por etapas e exigia que a
prefeitura desapropriasse a parcela que pertencia a particulares para que toda a favela fosse
beneficiada. A primeira etapa beneficiaria 58 famlias que residiam em lotes de 60m2, em
mdia, em uma rea de 5.010m2. As 11 famlias que j residiam em moradias de alvenaria
existentes teriam tais imveis preservados (apenas uma que era mista e possua apenas um
cmodo de alvenaria sofreria ampliao trrea) e as 47 famlias residentes em unidades
precrias teriam os barracos substitudos por embries (seriam construdos 46 embries, com
01 ampliado no pavimento superior para receber duas famlias).

Os embries, implantados aps a demarcao dos lotes e arruamento, possuam
dormitrio/sala, cozinha e banheiro, alm da possibilidade de ampliao do pavimento
superior onde poderiam ser construdos at mais dois dormitrios. Previam-se cinco tipos de
implantaes: unidades A e B 23,22m2 de rea construda; unidades C e D 23,43m2 de
rea construda e unidade E 23,92m2 de rea construda. As unidades do tipo A e D teriam
geminao em uma lateral; as B e C teriam geminao em duas laterais e as do tipo E seriam
totalmente isoladas. Todas receberiam a instalao de cavaletes de gua e postes de luz.

Para a prefeitura o projeto justificava-se
pelo tempo que a populao ocupa[va] a rea (23 anos); por estar [a populao]
inserida no mercado de trabalho local; por usufruir dos bens e servios da regio;
por ter feito um alto investimento de sua fora de trabalho na rea em aterro e
outros melhoramentos; pelo fato de h anos reivindicar do poder pblico a
urbanizao da favela; e pela viabilidade tcnica de realizao do projeto.
(PMSP/COHAB-SP, PROCESSO n. 05-003.493-8600, p.4).

Na gesto seguinte, de Jnio Quadros (1986-1988), ocorre uma segunda etapa da urbanizao,
que na verdade representou apenas a continuidade das obras do mutiro j iniciadas em Mrio
Covas, embora, segundo informa as lideranas, de maneira bastante lenta, j que essa no era
a prioridade da gesto. At dezembro de 1989 haviam construdo 106 casas, em duas etapas,
sendo que as primeiras 47 casas por auto construo e as demais por empreiteira.
140


140
PMSP, Processo n. 05-003.493-8600 f. 3.


177


Na gesto de Luiza Erundina (1989-1992) deu-se continuidade s obras de urbanizao da
favela, sendo concludas as obras do mutiro e implantada a terceira fase da urbanizao.
Agora com a construo das unidades verticalizadas
141
.

A liderana de gua Branca lembra e ressalta, com muito orgulho, que a verticalizao em
gua Branca foi a primeira de So Paulo. Faz questo de novamente mencionar o carter
mais justo da modalidade quando comparada ao mutiro, urbanizao horizontal. Afirma
que foi a prpria Erundina quem foi apresentar o projeto na favela e diz que a Associao dos
Moradores, a qual ele presidia poca, teve papel preponderante no cadastramento das
famlias residentes e que seriam atendidas.
O primeiro projeto no Estado de So Paulo foi gua Branca, com Erundina. No
Estado de So Paulo inteiro. (...), porque ela falou, olha vai ser o primeiro projeto
na cidade de So Paulo, aqui na gua Branca. (LIDERANA GUA BRANCA)

O documento oficial, memorando n. 065/89, datado de 29 de dezembro de 1989, da Habi- LA,
relata o processo para se adotar a opo de verticalizar a favela, assim:.
Atravs do trabalho social consultou-se a totalidade da populao, inclusive os
muturios da 1 e 2 etapas, em diversas assemblias, sobre a proposta da demanda
excedente e da administrao municipal de verticalizao das unidades
habitacionais. Tem a presente proposta o objetivo de garantir a permanncia dos
moradores excedentes e propiciar a cada famlia ou grupo domstico, uma rea
construda adequada a sua necessidade, evitando principalmente transtornos
financeiros para a ampliao como ocorreu s famlias numerosas da 1 e 2 fase.
(PMSP, Processo n. 05-006.221-92.57.f.300)

Para a liderana, vice-presidente da Associao Vila Charlote, poca, a verticalizao
adotada foi uma soluo apropriada:
Ah! No, veja bem a traduo desse projeto, que eu j citei anteriormente. No
projeto de mutiro h pessoas que pegam espaos maiores e pessoas que pegam
espaos menores. No tem diviso por igual. Ento nesse projeto de verticalizao
todas as pessoas tem o mesmo tamanho, o mesmo tamanho. Estes apartamentos,
so 36 metros quadrados, dois quartos, sala, cozinha , banheiro e rea.
Apartamentos pra famlia. Os de solteiro so: quarto , sala, banheiro e rea.
(LIDERANA GUA BRANCA).

Durante a gesto de Paulo Maluf (1993-1996), a quarta etapa da urbanizao viabilizada,
com a construo dos prdios do Projeto Cingapura
142
. A favela ento completamente

141
Citando especificamente essa favela gua Branca -, Bueno afirma que a deciso da verticalizao deveu-se
ao fato da mesma possuir uma densidade muito elevada e localizao privilegiada na cidade. (BUENO,
2000, p. 181).
142
O projeto do Conjunto Habitacional de Interesse Social Projeto Cingapura - na favela de gua Branca de
TECTON Planejamento e Assessoria S/C e as especificaes seguiram as determinadas no Decreto 31.601/92
e Decreto 34.049/94.


178

erradicada, mas, posteriormente, duas novas favelas foram constitudas ao lado dos conjuntos
e rea urbanizada (favela do Sapo, com cerca de 80 famlias e Aldeinha, que j abriga mais de
100 famlias). Para as lideranas, uma das razes deve-se a prpria limitao de ampliao
dos apartamentos, que faz com que as novas famlias (crescimento vegetativo) recorram aos
espaos livres em volta da rea para erguer sua moradia. No lote, afirmam, muito mais
flexvel a possibilidade de ampliao. Alm disso, conta o proco local, muitos moradores dos
prdios e mesmo das casas de mutiro venderam sua unidade e saram para outros locais de
So Paulo, ou regressaram aos seus Estados de origem. Porm, no sendo bem sucedidas,
muitas retornaram e ocuparam a rea novamente.
A prefeitura nunca consegue eliminar o sistema favelas, barracos], pois a
continuidade muito grande. (...) as pessoas que ganharam suas melhorias, esto
nos seus apartamentos, vendem este imvel e se transporta de novo para estas
reas, se transporta de novo para este pontos isolados, vagos, comeam fazer
barracos, e comeam tudo de novo. Tem pessoas que vivem nesta rotina e, vamos
falar, um meio de vida. (LIDERANA GUA BRANCA)
Acho que esta uma das grandes falhas da poltica de verticalizao. Na verdade
resolveu o problema de uma parte da populao, [mas] gerou novas famlias, os
filhos desses moradores, famlias que vo surgindo, filhos dos estabelecidos no
conjunto, multiplicam-se em meses e cria-se uma outra comunidade. Sobretudo no
Perodo do Maluf, no se fez um trabalho social neste sentido. (LIDERANA
GUA BRANCA)
Uma boa pesquisa que poderia ser feita em gua Branca quem era antigo e
quem novo morador. Os mais antigos so os das casas; foram os que mais se
fixou. Se a poltica de continuidade no ocorre o cidado muda. (LIDERANA
GUA BRANCA)

Na terceira etapa de urbanizao da rea foram edificados 9 blocos (concreto estrutural,
empregando alvenaria armada), totalizando 180 unidades habitacionais. Outras edificaes
construdas poca: uma creche (nica em todo Prover/Cingapura), um campo para
atividades desportivas e a denominada Vilinha de Idosos, formada por cinco casas erguidas
em terreno ao lado dos conjuntos.
Surgiu em gua Branca uma primeira experincia de vilinha, para resolver o
restinho do dinheiro de uma OI, porque sobrava seis
143
casas que no dava para
colocar em lugar nenhum, ento a gente tinha muita vontade, era uma coisa que a
gente vinha discutindo, [estabelecer] uma situao especial para as pessoas mais
idosas e que no fosse, uma opo de segreg-los em instituio, e sim deixa-los
inseridos naquela comunidade. Da a idia da vilinha. Como sobrou um retalho
na gua Banca, inclusive que voc poderia regularizar como loteamento.
(GESTO MALUF/PITTA)

Quanto creche - Centro de Educao Infantil Anbal de Frana -, situado Rua Capito
Francisco Teixeira Nogueira, tem capacidade para 160 crianas e atende crianas de 0 a 3

143
Na verdade so apenas 5 casas.


179

anos e 11 meses). A creche totalmente equipada, e administrada, por convnio, pelo Instituto
Rogacionista localizado nas imediaes.

Atualmente, a rea possui 13.500 m2, situa-se em Zona Especial de Interesse Social (ZEIS
1), e apresenta-se assim: parte da rea constituda por lotes urbanizados (resultantes do
mutiro da poca de Mrio Covas), outra parte encontra-se ocupada pelos edifcios
implantados por Luiza Erundina, e o restante corresponde rea edificada durante o
perodo Maluf/ Pitta (Prover/ Cingapura).

Sobre a questo da regularizao fundiria de gua Branca, localizou-se documento da
Superintendncia de Habi, explicando a situao existente:
(...) durante a implantao do Projeto Cingapura, ainda que considerada rea de
atuao prioritria da Administrao [Maluf], implicaria remanejamento de
barracos, vias, equipamentos. Por isso julgava-se prematura a outorga de posse
mesmo que precria. Por outro lado propunha que se prosseguisse o processo de
regularizao fundiria, definindo classe de bens atingidos pelo projeto e indicaes
de providencias de natureza jurdica necessrias. (PMSP, Processo n. 05-012.685-
93 83, f.39)

5.1.3 Conjunto habitacional

O Conjunto Habitacional gua Branca, construdo na gesto Erundina, encontra-se localizado
nas Ruas Prof. Jos Nelo Lorenzon e Capito Francisco Texeira Nogueira, entre a Marginal
Tiet e a Avenida Marqus de So Vicente, prximo ferrovia e ponte Freguesia do .

Mapa 7 Localizao do Conjunto Habitacional gua Branca.
Fonte: PMSP/Cohab-SP.


180

Ocupando rea de antigo leito e faixa de servido do Rio Tiet, este empreendimento
encontra-se situado em Zona Mista de Alta Densidade vizinha rea de Operao Urbana
gua Branca, o que lhe confere caracterstica especial: ele termina por situar-se entre
importantes vias estruturais de ligao leste-oeste, como a Marginal do Rio Tiet e a Avenida
Marqus de So Vicente, vias de intenso trfego de veculos.

A rea prxima s Estaes gua Branca (CPTM) e Barra Funda (Intermodal) e est
plenamente atendida por linhas de metr, trem e corredores de nibus, meios de
transporte que cortam longitudinalmente a rea. Porm, as ligaes transversais so
ainda difceis pela transposio da ferrovia e do rio, feitas pelos viadutos sobre a
ferrovia e pelas pontes sobre o rio.

A micro acessibilidade no garantida por essa malha, devido s grandes reas no
parceladas (incluindo grandes loteamentos industriais) e descontinuidade viria devido s
barreiras citadas, resultando no uso das vias expressas no percurso de pequenas distncias.

Nas imediaes, existem quatro reas de propriedade municipal, centros de treinamento de
clubes de futebol (Palmeiras Futebol Clube e So Paulo Futebol Clube), loteamentos
industriais, glebas vazias, alm de equipamentos como o Frum Criminal e o Trabalhista (j
citados) e o parque de diverses Playcenter.

O conjunto edificado poca da gesto Erundina, de interesse do estudo, possui 14 blocos de
apartamentos, cada um com 06 unidades habitacionais, totalizando 102 UH. constitudo por
blocos de trs pavimentos, com circulao vertical central, apresentando duas unidades
habitacionais por andar. H duas tipologias distintas, os prdios tipo 1 com 02 dormitrios, e
os tipo 2 - com apenas 2 blocos implantados - com 01 dormitrio. Ambos possuem rea de
servio comum, com fechamento em elementos vazados, e quintal no apartamento trreo.


181


Desenho 2 Implantao gua Branca
Fonte: PMSP/Cohab-SP.


Planta 4 Planta Baixa Conjunto gua Branca (2 e 1 dormitrios)
Fonte: PMSP/Cohab-SP.


Foto 8 Conjunto Habitacional gua Branca
Fonte: Fernanda Carlucci.



182

Perguntado se houve participao durante o processo de definio do projeto e execuo das
obras, o representante da rea afirma que sim, tanto da populao quanto das lideranas. No
entanto, fica claro que o projeto foi definido pela prefeitura e que os moradores apenas atuaram
em alguns encaminhamentos prticos para execuo do mesmo, como o caso do cadastramento.
Houve [participao dos moradores], apresentaram a Planta. Antes de comearem as
obras a Prefeitura trouxe, mostrou como seria, era a coisa mais linda e todo mundo
ficou orgulhoso. Era o que todo mundo sonhava, era o que todo mundo queria. (...)
[Foi feito] um cadastramento da rea e dos moradores. Ento a gente faz porta a porta
ento a gente faz um cadastramento de quantas pessoas esto morando naquele local, e
vai famlia por famlia, que esto centralizadas naquele local. Depois desse trabalho de
levantamento, a gente passou todos estes dados para a Prefeitura, no qual depois vem
uma Assistente Social para fazer o reconhecimento, confirmar o trabalho que foi
realizado. Ai depois do aval do Assistente Social, ai este trabalho vai para a Prefeitura.
(LIDERANA GUA BRANCA).

Para viabilizar a construo dos prdios, foram necessrias remoes para a liberao de
frentes de obras. As famlias foram ento transferidas para alojamentos onde aguardaram a
concluso dos prdios.
No teve [conflito porque houve o] acompanhamento da comunidade, dos
moradores, os moradores acompanhavam a obra passo a passo desde o incio at o
fim. (LIDERANA GUA BRANCA)

As lideranas de gua Branca lembram muito bem do trabalho educativo desenvolvido pela Prefeitura
para preparar os moradores para a nova moradia. Entretanto, reconhecem que, aps concludos os
prdios, no ocorreu a continuidade do trabalho social, sobretudo um trabalho apropriado
verticalizao: diz que ficou evidente nessa poltica, depois da grande luta, das construes dos prdios
que no houve um projeto para acompanhar e dar continuidade depois de construir:
Tivemos todo este trabalho. Esta mudana que est ai do barraco para dentro do
apartamento uma mudana praticamente de vida, no ? saber dividir seu
espao, saber respeitar o prximo, ento determinado e dividido, os horrios que
pode ter determinado barulho, quando caso queira fazer uma festa ou aniversario
que seja, at que horrio pode ter determinado. Muitos pontos foram discutidos,
foram explicados pra todos os moradores, o que ele teria direito o que ele no teria
direito. Foi distribudo um livro explicando todos estes pontos, depois das
reunies elas passavam folhetos e livros, para as pessoas que tivessem duvidas,
poder perguntar nas prximas reunies, poderia perguntar pro grupo das
Assistentes sociais. (LIDERANA GUA BRANCA)
Tambm no houve preparao para a funo de sindico, e ao mesmo tempo
ausncia do poder pblico na gesto dos espaos, considerando mdio e longo
prazo. Com tudo isso a Associao dos Moradores encontra-se desmobilizada e as
que se mantm tem vnculos fortes com polticos que as subsidiam. Na verdade o
projeto no foi concludo. Os moradores no sabem se deles ou no, ningum
tem certeza que seu. (....) Atualmente o Instituto ajuda nas emergncias. A
populao mudou complemente. Se perdeu a memria, h uma descaracterizao.
No h liderana, o que h o sindico apenas. Para situar no tempo indica que
houve organizao at a construo. Depois disso no se conseguiu mais.
(LIDERANA GUA BRANCA)


183


Favela Original
Nome Favela gua Branca
Data da ocupao 1962 (incio)
Propriedade do terreno Pblica - PMSP
rea do terreno em m 25.000m2 (1984)
Nmero total de imveis 284 (1984)
Nmero total de famlias residentes 297 (1984)
Caractersticas do entorno
rea essencialmente industrial, abrigando conjunto
habitacional do BNH (1984).
Empreendimento
Nome Conjunto Habitacional gua Branca
Localizao
Rua Prof. Jos Lourenzo, bairro de gua Branca, Distrito da
Barra Funda, entre a Marginal Tiet e a Avenida Marqus de
So Vicente.
rea Ocupada 7.709,58 m2
Nmero de blocos/ N de unidades por bloco 14 blocos; 06 UH por bloco
Nmero de unidades 102 unidades habitacionais
Tipologia
2 dormitrios e quitinetes
(32,58 m2; 38,08 m2; e 45,43 m2)
Nmero de famlias atendidas/ Habitantes 102 famlias / cerca de 500 habitantes
Projetista (s) Roslia Mikie Ikeda
Perodo de execuo do projeto 1989
Empreiteira(s) responsvel(eis) pelas obras CONSTRUDAOTRO Construes LTDA
Perodo de execuo das obras 1990-1992
Gerenciadoras envolvidas Fsica BUREAU (obras de urbanizao)
Custo Total US$ 12.615,04 (Bueno/139)
144

Financiamento Funaps
Ressarcimento (prestaes, impostos ou tarifas) No h definio
Inadimplncia
No h pagamento de taxas de ressarcimento e de
condomnio
Programas envolvidos
Programa de Urbanizao de Favelas com Verticalizao -
Prover
Regularizao das unidades Ainda no efetivada
Modalidade de Gesto Condominial
Nenhuma (alguns moradores tomam a iniciativa para resolver
problemas pontuais)
Favela Remanescente/Nova Favela
Nome Favela Aldeinha e Favela do Sapo
Nmero total de imveis Cerca de 100 e 80, respectivamente
Quadro 16 - Dados Sntese do Conjunto Habitacional gua Branca
Fonte: Elaborado pela autora


144
Custo por famlia. importante considerar que so duas tipologias, sendo que a de 1 dormitrio em nmero reduzido.


184


Moradores da favela original e aqueles que adquiriram o imvel do antigo
beneficirio (provavelmente estes ltimos j somam a maioria)
145
;
Estima-se uma populao total de 415 habitantes, com predominncia de pessoas
do sexo masculino (53,3%);
As famlias so compostas, em mdia, por 4,2 membros;
Incidncia significativa de jovens (46,5% da populao tm at 21 anos e 31,1%
tm at 14 anos);
A populao com 15 anos ou mais tem baixa escolaridade 8,5% nunca estudaram
e 18,8% cursaram at a 4 srie; entretanto, expressivo o percentual moradores
nessa faixa etria que j ultrapassou o ciclo fundamental (29,1%);
O desemprego atinge 19,7%; da populao com mais de 10 anos, no entanto a
populao ocupada e, portanto, com rendimentos mensais no intermitente atinge
62,8%;
A maioria (52,6%) das famlias residentes tem rendimentos mensais inferiores a 2
SM;
Dentre os problemas relacionados no conjunto destacaram-se: a dificuldade de
convivncia condominial, manifesta na falta de organizao e educao; e as
questes de manuteno inadequada do imvel, conseqncia de problemas
estruturais como o de esgotamento sanitrio.

Quadro 17 - Perfil das Famlias do Conjunto gua Branca
Fonte: Pesquisa Direta, numa amostra de 60% da populao residente (2005).


5.2 CONJUNTO HELIPOLIS GLEBA A

A Gleba A parte integrante da maior favela da Cidade de So Paulo - a favela Helipolis -,
cuja configurao atual assume as caractersticas de um grande complexo urbano, conhecido
como Helipolis-So Joo Clmaco. Localizado na Regio Sudeste do Municpio de So
Paulo, a oito quilmetros do centro da cidade, no Distrito de Sacom, administrado pela
Subprefeitura Ipiranga, este complexo delimitado ou cortado por importantes vias do
municpio e da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), tais como as avenidas do Estado,
das Juntas Provisrias, Nazar, Tancredo Neves; Via Anchieta; alm da Av. Almirante
Delamare e da Estrada das Lgrimas.

O complexo Helipolis possui uma rea de 966.822 m
2
, pertencente Companhia
Metropolitana de Habitao de So Paulo (Cohab-SP), dividida em 14 glebas denominadas
por letras (A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N). O conjunto das glebas possui cerca de
11.000 imveis, abrigando uma populao de aproximadamente 100.000 habitantes.

145
Na pesquisa direta a informao sobre o tempo de residncia no foi repassada pelos moradores por temos das
conseqncias.


185

A Gleba A, objeto do estudo, compreende uma rea equivalente a 89.000 m2, ou 9,21% do
total do complexo. Esta gleba, cuja ocupao deu origem ao complexo, possui cerca de 1.545
domiclios e 9.000 habitantes e encontra-se delimitada pela Avenida das Juntas Provisrias,
Rua Almirante Nunes, Rua Santa Edwiges, Rua Cnego Xavier, Estrada das Lgrimas,
Crrego Sacom e a ala de acesso do Complexo Virio Escola de Engenharia Mackenzie.

Os mapas que seguem situam a localizao e a configurao do Complexo Helipolis.

Desenho 3 - Configurao do Complexo HelipolisSo Joo Clmaco
Fonte: Diagonal Urbana Consultoria Ltda.


Foto 9 Favela Helipolis
Fonte: Diagonal Urbana Consultoria Ltda.


186

5.2.1 A favela: histrico da ocupao

A ocupao do que hoje se conhece como favela Helipolis comeou a desenhar-se no incio
da dcada de 1970, quando a prpria Prefeitura do Municpio de So Paulo (PMSP) usou a
rea para acomodar, temporariamente em tese, famlias removidas de favelas de outras
regies da cidade.

Segundo Sampaio (1991)
146
, as terras que hoje formam o complexo HelipolisSo Joo
Clmaco passaram ao poder pblico federal em 23 de abril de 1942, quando o Instituto de
Aposentadoria e Penses dos Industririos ( IAPI)
147
adquiriu-as, do Conde Slvio lvares
Penteado e outros, para a construo de casas aos associados deste Instituto. A operao
envolveu compra do terreno e das benfeitorias, compreendendo o conjunto residencial Vila
Helipolis, que contava com 36 casas, em lotes de tamanho varivel de 141 a 697 m2. O
registro da Vila data de 5 outubro de 1923, quando a proprietria poca (Condessa de
lvares Penteado) requereu prefeitura de So Paulo o arruamento de sua propriedade,
seguindo a Lei n. 2611 de 20 de junho de 1923. A rea confrontava com terrenos das
Indstrias Reunidas Francisco Matarazzo (IRFM) e da Cermica Sacom, entre outros,
estendendo-se at o municpio de Santo Andr. Nessa poca, a regio possua considervel
concentrao industrial.

Como os planos no se concretizaram, a propriedade permaneceu sem intervenes at a dcada
de 1960, quando os diversos institutos federais de previdncia foram unificados no Instituto
Nacional de Previdncia Social (INPS), com base no Decreto-Lei n. 72 de 1966. A partir de
ento, a propriedade destas terras e sua administrao passaram ao Instituto de Administrao da
Previdncia e Assistncia Social - (Iapas). Este vendeu partes da rea (423.731 m2 no total) para a
Petrleo Brasileiro S.A (Petrobras); umas outras pequenas partes (960 m2 no total) o Iapas
permutou, em 1976, com Raul Diederichsen; e as casas da Vila Helipolis foram vendidas, no
perodo compreendido entre 1977 e 1985, a funcionrios pblicos.

146
A professora Maria Ruth Amaral Sampaio em sua tese de livre docncia Helipolis: o percurso de uma
invaso ( 1991), apresentada a Faculdade de Arquitetura e Urbanismo -USP resgata detalhadamente a histria
mais remota de Helipolis, desde que o poder pblico iniciou as intervenes na rea. Portanto utilizamos esta
principal fonte para situar o contexto social e a urbanizao em Helipolis.
147
Na dcada de 1940, chegou a ser esboado, pelo arquiteto Attlio Correa Lima, um projeto que previa a
implantao de conjuntos do IAP, nos quais seriam abrigados 16 mil moradores, e que, no tendo sido
realizado, acabou proporcionando o espao para o surgimento da maior favela de So Paulo. (BONDUKI,
1999:142).


187

Alm destas transaes, parte substancial da rea do Iapas foi desapropriada em 1978,
a favor da Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (Sabesp),
destinada construo de uma estao de tratamento de esgoto integrante do Programa
de Obras de Saneamento e Controle da Poluio das guas na Regio Metropolitana
de So Paulo (Sanegran).

Houve investimento do prprio Iapas em uma outra parte da gleba, em duas obras para
servios pblicos de sade: a construo do Hospital Helipolis, cujas obras iniciaram-se em
1969; e a edificao de um posto de assistncia mdica (PAM), de alcance regional.

Ainda, de acordo com Sampaio (1991), era prtica corrente empregar reas pertencentes ao
poder pblico para alojar famlias removidas (pela construo de obras pblicas,
principalmente virias) de ncleos de habitao subnormal. Nesse contexto, a prpria
Prefeitura de So Paulo transferiu em 1971, para alojamentos provisrios instalados nestas
terras do Iapas, um total de 150 famlias removidas de Vila Prudente em razo da construo
de um viaduto. E, em 1978, novamente outras 60 famlias, provenientes da Favela Vergueiro,
tambm em decorrncia da realizao de obras virias. Outras ocupaes sucederam-se:
operrios da construo civil que trabalharam nas obras pblicas, como as do posto de
atendimento mdico; ao de grileiros urbanos, especialmente nos lotes localizados na Rua
Cnego Xavier e na Estrada das Lgrimas.

Na dcada de 1980, o Instituto impetrou uma srie de aes de reintegrao de posse contra
grileiros e ocupantes de suas terras, que somente foram efetivadas em 1983. No ano seguinte,
1994, o Iapas vendeu a rea ao Banco Nacional da Habitao (BNH) e este, em 1987, passou
a propriedade Cohab-SP, empresa ligada PMSP, situao que permanece at os dias atuais.

A rea negociada compreendia 950.000 m2 e dividia-se em dois trechos, separados pela
Avenida Almirante Delamare. Um deles com 110.000 m2, estendendo-se desta avenida at a
Marginal Projetada dos Maninos e a Avenida Presidente Wilson; outro, com 840.000 m2,
delimitado, alm da prpria Delamare, pelas ruas Maciel Parente, Manifesto, Bom Pastor,
Cipriano Siqueira, Estrada das Lgrimas e Via Anchieta (Sampaio, 1991, p.34).





188

5.2.2 Histrico da urbanizao

Durante a gesto de Reynaldo de Barros a favela Helipolis contou com a presena da equipe
tcnica social da Secretaria Municipal da Famlia e do Bem Estar Social - Fabes que l estava
desde 1982, durante a implantao do Pr-gua e do Pr-Luz. Convm lembrar que a
Comisso de Moradores j se legitimara como canal das reivindicaes da populao local, e
dispunha de sede, assessores e agentes externos, ligados a setores da Igreja Catlica,
movimentos sociais, diretrios estudantis e partidos polticos.

As primeiras tentativas de melhorias para para a Helipolis aconteceram no final deste
governo, Reynaldo de Barros, porm foram bastante tmidas em virtude de o terreno ser
pblico e portanto, no eram alvos das aes do Pr-Morar.

A gesto Mrio Covas 1983-86 - marca o incio de uma nova postura em relao s favelas
de So Paulo, no geral, e a Helipolis, em particular. Nesta gesto a Fabes apresentou um
Projeto Habitacional Integrado para Helipolis, contemplando idias das Comisses de
Moradores da rea. Desenvolvido pela equipe da Emurb, o projeto foi encaminhado ao BNH
em novembro de 1983 e serviu de base a negociao entre o Iapas (que ainda detinha a
propriedade da rea) e PMSP. Tambm conhecido como Plano Habitacional Integrado
Helipolis, destinava-se rea (total de 950.000 m2) formada pelos dois trechos separados
pela Avenida Almirante Delamare. poca, estimava-se que a populao da rea seria de
9.600 pessoas, abrigadas em 1.917 moradias (SAMPAIO, 1991).

O Plano previa a urbanizao ou remanejamento na prpria rea, e a construo das
unidades habitacionais pelos prprios moradores, cabendo ao poder pblico a execuo de
obras de infra-estrutura e equipamentos comunitrios. Tambm se previa a construo de
embries com 28 m2, e lotes urbanizados para situaes de emergncia nas favelas da
regio administrativa do Ipiranga. Igualmente projetava-se a construo de edifcios de
apartamentos de tipologias e padres diversos, com 56, 47 e 39 m2 de rea,
correspondendo ao modelo Cohab-SP.

Assim, no primeiro trecho seriam construdos 28 edifcios de apartamentos com 47 m2, com
1.120 UHs no total, em que seriam atendidos 5.600 habitantes. No segundo trecho, o lote
padro teria 75 m2 e a rea construda 28 m2, com total de 2.374 unidades, e 11.870


189

habitantes atendidos. Tambm nesta ltima seriam construdos 5.300 apartamentos com
tipologias distintas 39, 47 ou 56 m2. Os recursos para o Plano viriam da Cohab-SP e do
Programa de Erradicao da Subhabitao (Promorar) do BNH (SAMPAIO, 1991).

Embora a soluo urbanstica e habitacional para Helipolis estivesse encaminhada, o
processo no se concretizou no governo Covas, pois a proposta em desenvolvimento gerou
insegurana em parte da populao que temia as prestaes do BNH, reajustadas
periodicamente pelo Banco (em um perodo de inflao descontrolada), e ansiava pela posse
da terra por meio da aquisio desta pela PMSP. Os receios da populao foram manifestados,
pelos moradores, em reunies com a equipe social e com a equipe que definia o projeto
habitacional (SAMPAIO, 1991) .

A situao de aproximao, negociao e mediao dos interesses entre PMSP e Comisso
de Moradores na rea modificaram-se a partir dos pedidos de reintegrao de posse feitos
pelo Iapas para conter a onda de violncia e tenso. Se, por um lado, as medidas adotadas
perturbaram os grileiros que atuavam impunemente, de outro, atraram outros setores
interessados na urbanizao. Segundo Sampaio, o fato acirrou as negociaes com a
Comisso de Moradores, pois as lideranas trabalhavam claramente a questo da terra e
consideravam como conquista do movimento a aquisio da gleba pelo BNH (ocorrida em
1984). Reivindicavam ainda que o BNH vendesse as terras para a PMSP, e esta aos
moradores (SAMPAIO, 1991) o que parece dizer que o movimento j reivindicava
direito social terra.

Desde aquela poca, as lideranas no compunham um grupo homogneo: alm da Comisso
de Moradores, havia outras duas associaes, a Associao dos Moradores de Helipolis e o
Grupo do PAM. Segundo Sampaio (1991), estas ltimas, impulsionadas por interesses
polticos e clientelistas. Alm destes, outros agentes atuavam na rea desde os primrdios da
favela: as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), a Pastoral de Favelas, o Centro Acadmico
XXII de Agosto da Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
(PUC-SP), os partidos polticos, especialmente o PT e respectivos vereadores identificados
com as causas, e a Fabes-Ipiranga.




190

Este dinamismo comunitrio permanece at os dias atuais, como mostra o depoimento
a seguir:
Na poca [da execuo do Prover/Cingapura] eram a UNAS, o Frum, tinha os
lideres de rua, que nomeamos na reunio, (...). Tinha o pessoal das igrejas locais,
tanto catlica como evanglica que acompanhavam, tinha o esportivo, o Vila Nova,
era o mais antigo, (...) eles tinham sede, e os comerciante, at porque alguns
conseguiram ficar embaixo dos prdios, o nico Cingapura que tem comercio em
baixo. (...) UNAS, tem uma histria muito grande, tem 20 anos de luta; eu fiz parte
do processo 12 anos, ento de l pra c surgiram a Bola Brasil, Paquisto Social e
ASCAP (ver o que quer dizer). Paulinho que saiu da Unas e montou a ASCAP.
Essas associaes conforme os anos vo passando elas tero maior peso; (...)
Temos companhia de teatro, fizemos duas peas, estamos tentando parceria com
SESC e com FURNAS, (...), e queremos trazer para c o Vila Nova, time mais
antigo da comunidade, vai fazer 33 anos [...], e o Paquisto Social na rea de
cultura, e queremos que essas associaes elas tenham uma articulao maior.
(LIDERANA - GLEBA A)

As negociaes entre BNH e PMSP se prolongaram devido mudana de governo federal.
Mesmo assim, props-se um plano de ao imediata para Helipolis, que hipotecava uma rea
em ItaqueraGuaianases Gleba Sta. Etelvina de propriedade da Cohab-SP ao BNH, em
troca do terreno de Helipolis.

Na gesto seguinte, de Jnio Quadros, Helipolis ganha importncia estratgica, pois, por
estar bem localizada, passou a figurar dentre as prioridades da poltica de desfavelamento da
prefeitura
148
. Desejava-se investir no Projeto Integrado Helipolis, haja vista a rea de favela
ocupar apenas parte da gleba as demais se destinavam a empreendimentos aos setores
mdios da sociedade e, nesse sentido dariam continuidade ao tecido urbano e, portanto,
maior unidade ao bairro do Ipiranga. Assim, o projeto de urbanizao da rea apresentado ao
BNH em 1983 foi revisto, atualizado e adaptado s novas normas da Cohab-SP. O resultado
deste estudo urbanstico previu para Helipolis empreendimentos verticalizados e
diferenciados: 1.080 apartamentos para faixas de renda de 4 a 6 SM; 1.080 para a faixa de 6 a
8 SM; e, para 8 a 10 SM foram previstas 1.900 unidades habitacionais, totalizando 4.060
apartamentos. Os apartamentos para famlias de renda maior seriam edificados com 20
pavimentos (SAMPAIO, 1991).

Para implementar o projeto, as relaes com a comunidade foram revistas, tendo em vista o
carter do novo governo, e a grande identificao das lideranas da rea com partidos de
esquerda. bem verdade que o governo Jnio foi contra os mutires e implantou o Projeto

148
Vale lembrar, como bem coloca Sampaio (1991) que a poltica de desfavelamento do governo Jnio
priorizava reas lindeiras aos crregos ou em trechos localizados junto a vias de grande circulao.


191

Modular, uma experincia inovadora que envolveu vrias construtoras, sendo que os
primeiros 276 embries foram edificados na Gleba K, denominada praa piloto, um antigo
campo de futebol (SAMPAIO, 1991) .

Enquanto isso, na Gleba L, viviam 24 famlias, de empregados da Transportadora Dumas,
localizada na rea. Visando retirar essas famlias, a Cohab deu continuidade ao processo de
reintegrao de posse j iniciado pelo Iapas quando este era proprietrio da rea. As
negociaes realizaram-se entre o governo e a empresa, e segundo Sampaio (1991), com
sucesso, pois apenas duas famlias que criavam animais aguardavam uma soluo. Mas a
Unas se manifestou favoravelmente permanncia de todas estas famlias na rea, e o
governo cedeu: os primeiros embries construdos do Projeto Modular destinaram-se a
famlias que no tinham vnculos com a rea; vrias delas venderam as unidades rapidamente
(SAMPAIO, 1991).

A gesto de Luiza Erundina d ateno especial favela Helipolis, tendo sido inclusive
palco da tipologia de verticalizao de favela inaugurada no perodo o Conjunto
Habitacional Setor Delamare. Porm, esta no foi a nica interveno realizada pela
gesto Erundina em Helipolis. Favela reconhecidamente organizada, cujas principais
lideranas eram (e ainda so) fortemente influenciadas pelo PT, Helipolis contou com
outros benefcios, sendo os principias: a execuo de rede coletora de esgoto, captao de
guas pluviais, pavimentao, conteno de encostas e construo de 40 sobrados em
mutiro na Gleba A.

Embora a gesto Erundina tenha conseguido apenas finalizar a construo de 40 unidades,
vrios convnios foram firmados, alguns dos quais perpassaram as gestes subseqentes de
Paulo Maluf, de Celso Pitta e de Marta Suplicy sem terem sado do papel. O quadro a seguir
apresenta os Convnios celebrados em Helipolis para a viabilizao de mutires:






192


Convnio
Nmero de Famlias
Beneficiadas
Associao Conveniada
1 13 Associao dos 13 Mutirantes de Helipolis
2 300 Unas So Joo Clmaco
3 359 Associao dos Mutirantes da Lagoa Helipolis
4 310 Associao Central dos Moradores de Helipolis
Quadro 18 - Convnios para mutires em Helipolis
Fonte: Bueno, 2000, p. 151 (Adaptao do Quadro da situao das Obras de Urbanizao de Favelas).

Na Gesto Maluf (1993-1996), tem incio a implantao dos conjuntos do Prover/ Cingapura
na favela de Helipolis, com dois empreendimentos: o primeiro na Gleba L, construdo
durante a Fase II do Programa, e o segundo na Gleba A, que fora selecionada para a Fase IV e
constitue objeto deste estudo.

O Helipolis da Gleba L/Fase II foi integralmente implantado na gesto de Paulo Maluf,
quando os recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) ainda no estavam
envolvidos. O Helipolis da Fase IV, na Gesto Pitta,(1997-2000) contou com tipologia
padro dois dormitrios adotado nas demais favelas com adaptaes, em decorrncia de forte
presso da populao, ofertando-se: 2 e 3 dormitrios e comrcios. Foram construdos 30
blocos de apartamentos totalizando 600 unidades habitacionais. No governo de Marta Suplicy
(2001-2004), a nica interveno efetiva na favela Helipolis foi a concluso da primeira
etapa do empreendimento da Gleba A. A segunda etapa urbanizao/mutiro chegou a ser
formulada pela prefeitura, com participao da populao, mas no teve a execuo iniciada.
Outra proposta de urbanizao foi elaborada para as Glebas K e N, discutida e aprovada junto
populao, mas tambm no chegou a ser viabilizada.

A proposta para a Gleba A, que passou a ser ZEIS, conforme previsto no novo Plano Diretor, foi
elaborada no mbito do Programa Bairro Legal Urbanizao de Favelas, sendo apresentada
populao em trs alternativas. Em assemblia geral, realizada em outubro de 2003, a populao
aprovou uma das alternativas. Previa-se o incio de sua execuo para julho de 2004.

Na verdade, o projeto elaborado na gesto Marta, para a Gleba A, representa a ordenao das
propostas das lideranas e da populao colocadas em pauta desde a discusso do
Prover/Cingapura, entre o final da gesto de Maluf e a de Celso Pitta. Embora aprovadas, tais


193

propostas ainda no tinham sido transformadas em um projeto efetivo de interveno urbana,
at o final da gesto.

5.2.3 Conjunto habitacional

Ainda no final da gesto de Paulo Maluf (1996), o Prover da Gleba A/Fase IV comeou a ser
discutido com a populao de Helipolis, agora atendendo aos passos exigidos pelo BID,
cujos recursos j estavam em fase final de aprovao.


Mapa 8 Localizao do Conjunto Habitacional Helipolis
Av. Almirante Delamare e Rua Almirante Nunes.
Fonte: Diagonal Urbana Consultoria Ltda.

O processo de discusso e aprovao do Prover/Cingapura na Gleba foi marcado por uma forte
disputa entre a Prefeitura e as lideranas da rea, claramente contrrias aprovao de mais um
Cingapura em Helipolis, smbolo da gesto malufista, portanto, smbolo de derrota para o
movimento da rea. Aps um duro embate, o projeto somente foi aprovado na terceira consulta
realizada. Estratgias diferenciadas, ora de esvaziamento pela populao ora de ausncia das
lideranas das reunies, foram tticas utilizadas para a no aprovao da Fase IV do Prover.


194

importante ressaltar que outras razes, que no apenas a disputa poltica, levavam as
lideranas a no concordar com a implantao do Prover na Gleba A. Lembre-se que esta foi
uma das Glebas da favela que havia recebido vrias intervenes em gestes anteriores,
principalmente na gesto de Luiza Erundina. Portanto, um dos argumentos repetidos pelas
lideranas era o de que o arrasa-quarteiro do Cingapura, sem distinguir os diferentes
nveis de precariedade e consolidao da rea a ser beneficiada, significava um desperdcio de
verbas pblicas, na medida em que enterrava todos os investimentos realizados anteriormente
(de pavimentao, de conteno de encostas, de implantao de servios bsicos, etc.).

Aps as intensas discusses, o projeto foi aprovado para a Gleba A com vrias modificaes,
incorporando algumas das reivindicaes dos moradores, entre as quais: a manuteno de
reas j urbanizadas, como a Rua da Liberdade (considerada um dos smbolos de luta da
favela); a oferta de unidades comerciais; a garantia de que as unidades construdas em mutiro
durante a gesto Luiza Erundina fossem preservadas, bem como a construo de novas
unidades, retomando, assim, convnios de mutiro j acertados.

As lideranas da Gleba A narram o processo de discusso e aprovao do Projeto Cingapura
da Gleba A. Reconhecem que eram contra o projeto e que os participantes das primeiras
assemblias realizadas eram os moradores das ruas da frente Almirante Nunes, Santa
Edwirges, entre outras e, portanto, residentes nas melhoras casas da favela. Esses moradores
compartilhavam da mesma posio das lideranas e votavam contrrios ao projeto, garantindo
que o no vencesse.

Perguntados se aquele momento expressava um confronto poltico entre Helipolis maior e mais
importante favela e que tinha um peso grande do Partido dos Trabalhadores - e a Prefeitura que era
malufista, respondem que o principal motivo que os levavam a ser contrrios ao projeto era o fato
de o mesmo ser arrasa quarteiro
149
, e no pelo fato de ser um projeto de Maluf. Deixam claro
que o desejo maior no era o de impedir a aprovao do projeto, mas sim que conquistasse a
discusso e a participao popular no projeto. Queriam, com esta participao, garantir a
preservao das ruas mais importantes e mais consolidadas da favela, tais como a Coronel Silva
Castro, a Estrada das Lgrimas, a Almirante Nunes e a Santa Edwirges. Porm no conseguiram,

149
O gestor poca da administrao Maluf confirma que a Gleba A seria totalmente verticalizada e
transformada em uma espcie de rea pulmo para desadensar a Gleba K, permitindo a sua urbanizao.


195

pois descaracterizou. Alm disso, gostariam que o projeto contemplasse espaos comunitrios
como quadras, centro comunitrio e posto de sade.

O representante da UNAS, entretanto, afirma que houve uma diviso interna entre as
lideranas locais, que levou ao enfraquecimento do movimento
150
e, consequentemente,
vitria do sim na terceira votao realizada na favela, sob a coordenao da empresa
terceirizada para executar o gerenciamento social.
Quando veio o projeto Cingapura para a comunidade foram feitas trs votaes: a
primeira foi negativa, ningum queria; a segunda foi negativa, ningum queria; na
terceira, o que aconteceu? A Prefeitura contratou a [empresa] que veio com todo o
projeto, foi de rua em rua, viela em viela, beira do crrego (...). Nesse momento
(....) foram feitas algumas discusses e criamos o Frum de Habitao interno, s
de Helipolis (...). O que foi feito: Ns acompanhamos toda a apresentao por
rua, casa a casa, rua a rua, foi retirado representantes de cada rua entendeu, ento
este representantes faziam parte de Frum pra discutir o Projeto. Depois que foi
feito todo este trabalho, pela terceira vez, eles abriram votao novamente.
Quando abriu votao todo mundo que morava nas vielas, na beira do crrego,
com aquela iluso de que o Projeto seria melhor para a beira do crrego tambm,
que era prioridade, todo mundo se enganou, mas todo mundo veio e votou sim. Ai
o sim ganhou entendeu? (LIDERANA GLEBA A)
No digo derrotar, mas sim melhorar a Cingapura, dentro de uma discusso de ,
ter creche, ter centro comunitrio, espao para educao,(...). Aquele
levantamento
151
que tnhamos feito, do cadastramento que as gente tinha feito, a
gente teria muitos elementos pra que a gente discutisse o que era mais necessrio.
(LIDERANA UNAS GLEBA A)

Em sntese, o empreendimento do Prover da Gleba A previa: a) a implantao de 849
unidades habitacionais verticalizadas e 42 comerciais, distribudas em 71 blocos de
apartamentos, com atendimento de parcela das famlias em duas reas pulmo
Empreendimento Jos Paulino dos Santos e Empreendimento Jardim Imperador - com 1.020
unidades verticalizadas
152
; b) a urbanizao da rea remanescente na qual se localizam cerca
de 750 domiclios, integrando-a ao empreendimento verticalizado do Prover; e c) a
implantao e construo de 40 unidades habitacionais em mutiro, das quais 13 conveniadas
desde 1991. As trs aes seriam divididas em duas etapas, sendo a primeira para a
verticalizao e a segunda para a urbanizao/mutiro. At o final da gesto de Celso Pitta,
apenas a primeira etapa encontrava-se em andamento.


150
Afirma que vereador ligado ao Partido dos Trabalhadores e mais vinculado a um dos grupos dos movimentos
da rea fez um acordo com a prefeitura e passou a apoiar a aprovao do projeto na rea. A diviso do
movimento propiciou que se evidenciasse a prpria diviso da comunidade: do pessoal das casas boas contra
os da beira do crrego. (Liderana UNAS/Gleba A).
151
Referindo-se ao cadastro realizado em 1996, pela prefeitura.
152
Em Jos Paulino dos Santos foram implantados 32 blocos com 640 unidades habitacionais; em Jardim
Imperador foram 15 blocos totalizando 380 unidades habitacionais.


196

O que importa frisar que, graas aprendizagem coletiva adquirida em dcadas de embate
pela conquista da moradia (nas diversas ocasies em que a populao foi ameaada de
expulso) e por melhorias para a favela (primeiro por acesso aos servios pblicos de gua e
luz, depois por melhorias nas reas baixas de freqentes enchentes), a populao de
Helipolis conseguiu assumir um protagonismo frente ao Prover/Cingapura bastante diverso
de outras favelas beneficiadas. Isso, apesar da pouca flexibilidade do programa153. Elencam
entre as conquistas: os pontos de comrcio (que reconhecem ilegal), desmembrar famlias
grande (crescimento vegetativo), um ano sem pagar o TPU (como forma de indenizao das
benfeitorias das famlias), tipologias diferenciadas 1, 2 e 3 dormitrios. Concluem que
foram pequenas, mas importantes conquistas.
Ento Cingapura veio, a gente conquistou algumas pequenas conquistas pelo
menos a questo do comrcio, o que mais se conseguiu? Um ano sem pagar, como
indenizao da casa do pessoal, pouco, mas foi daqui que teve isso, tipologias
diferentes, 3 dormitrios alm do 1 e 2.(LIDERANA UNAS - HELIPOLIS).

Em Helipolis houve a necessidade de muitas remoes para a abertura de frentes de obras.
Parte das famlias, cerca de 460, foram transferidas para o Jardim Clmax (rea-pulmo) e
parte ficou alojada em moradias provisrias construdas prximas ao local onde seriam
erguidos os prdios.

Para as lideranas da Gleba A, o trabalho de acompanhamento social realizado no
Prover/Cingapura no foi satisfatrio, nem durante a fase de obras (que foi mnimo),
tampouco na ps-ocupao. Na segunda etapa quando as famlias so transferidas para os
prdios o trabalho deveria, segundo afirma, ser mais demorado e desenvolvido de forma a
garantir a adaptao das famlias ao novo ambiente.
Eu acho foi mnimo [o trabalho social]. Porque assim, voc tira o cara da casa, tira
o cara do barraco o que fosse coloca dentro do apartamento, a faz o ps uso, eles
faziam o ps uso, conversa com as pessoas, para poder fazer a organizao
administrativa do prdio voc, tira o secretrio, tira o tesoureiro, o responsvel do
bloco o sindico. Tudo isso foi feito, s que a gente viu que a discusso com as
pessoas foram tirando, o acompanhamento foi mnimo, mnimo, um ms dois
meses. Deveria Ter sido muito maior o tempo para o pessoal aprender a estar no
apartamento, a gostar do apartamento, da nova moradia, verticalizada e tal. A
adaptao requer mais tempo, requer mais tempo para acompanhar essas famlias,
para se organizar melhor. (LIDERANA GLEBA A)


153
importante lembrar que o Conjunto Helipolis Gleba A, por ser o maior empreendimento da Fase IV, tinha
um significado econmico bastante relevante para a prefeitura, para as empresas contratadas (empreiteiras e
gerenciadoras) e para o prprio BID, o que pode ter contribudo para que alteraes fossem introduzidas pela
populao. Do montante de recursos aprovados pelo banco para o Prover e para o Lote Legal, cerca de US$
250 milhes, parte importante destinava-se a esse empreendimento.


197


Favela Original
Nome Favela Helipolis Gleba A
Data da ocupao 1970
Propriedade do terreno Pblica Cohab/SP
rea do terreno em m 89.000 m2
Nmero de imveis cadastrados e usos predominantes
2.141 (uso exclusivamente domiciliar 1.986;
uso misto 46; comercial 55; servios 40;
servio de uso coletivo 06; outros 04).
Nmero de famlias/habitantes cadastrados 2.495 famlias/8.857 habitantes
Data do cadastramento Julho/1996
Data da aprovao do projeto 1996
Empreendimento
Nome Conjunto Habitacional Helipolis Gleba A
Localizao
Avenida Almirante Delamare e Rua
Almirante Nunes, na Gleba A do
Complexo Helipolis So Joo Clmaco
(onde antes havia os alojamentos
provisrios da dcada de 1970).
reas-Pulmo Jardim Arpoador e Jos Paulino dos Santos
Nmero de blocos 71 blocos
Nmero de unidades
849 unidades habitacionais
Obs: Nas reas-pulmo foram construdas mais
2.040 unidades habitacionais (1400 + 640)
Tipologias
01, 02 e 03 dormitrios, com 37,27 m
2
;
43,36 m
2
e 51,37 m
2
respectivamente
Prdios de 5 e 7 pavimentos
Equipamentos
Nmero de famlias atendidas/ Habitantes 849/3.396 (mdia de 04 membros por famlia).
Renda familiar
31,7% das famlias possuem renda de at 02
SM; 68,3% possuem renda superior a 02 SM
(PMSP, Monitoramento VII 2003).
Perodo de execuo do projeto 1995 (Projeto Original)
Empreiteira(s) responsvel(eis) pelas obras Consrcio OAS/CONSTRUBASE
Perodo de execuo das obras
Incio - 1997 (26 de novembro) (Fonte:
Contrato n 33/97 SEHAB/BID); Trmino (da
verticalizao) - 2004 (previa-se 540 dias
corridos). Urbanizao ainda no realizada.
Gerenciadoras envolvidas
Social Diagonal
Fsica BUREAU (1996)
Fsica Consrcio Cidadania DUCTOR e
ETEPE (2005?)
1 dormitrio US$ 23.961,00
2 dormitrios US$ 28.172,00 Custo total das unidades (U$)
3 dormitrios US$ 33.152,00
Financiamento
BID Banco Interamericano de
Desenvolvimento
Ressarcimento (prestaes)
1 dormitrio 45,00
2 dormitrios 57,00
3 dormitrios 75,00


198

Inadimplncia
50% (Outubro 2004). Em dezembro de 2005 a
prefeitura estimava uma inadimplncia de 70%
Programas envolvidos
Prover (Programa de Urbanizao e
Verticalizao de Favelas Cingapura).
Regularizao das unidades
Aguardando a concluso da interveno no
conjunto da gleba.
Modalidade de gesto condominial Auto-gesto
Favela Remanescente/Nova Favela
Nome Gleba A
Data da ocupao
1970 com adensamentos recentes (sobretudo
aps a verticalizao de parte da rea).
Propriedade do terreno Pblica Cohab/SP
Nmero total de imveis 1.500 imveis
Nmero total de famlias / habitantes residentes
1.300 famlias e 4.946 habitantes (dado de
2003).
Quadro 19 - Dados Sntese do Conjunto Habitacional Gleba A
Fonte: Elaborado pela autora.



Moradores originrios da Gleba A;
Estima-se uma populao total de 3,243 habitantes, com predominncia de pessoas
do sexo feminino (52,7%);
Famlias chefiadas por mulheres atingem o percentual de 37,9%;
Predominam famlias pouco numerosas, com mdia de 3,82 membros;
Elevada incidncia de habitantes jovens 47,8% da populao tm idade de 0 a 21
anos;
A escolaridade baixa quase 10,0% da populao com 15 anos ou mais nunca
freqentaram a escola, 26,0%cursaram apenas at a 4. Srie do Ensino
Fundamental; observa-se tambm que quase um tero dos moradores nessa faixa
etria j ultrapassou o ciclo fundamental;
O desemprego atinge 18,0% da populao com 10 ou mais anos;
A renda familiar predominante de at 3 SM (47,6%).

Quadro 20 Perfil das Famlias do Conjunto Helipolis Gleba A
Fonte: PMSP/Sehab/Habi, Relatrio de Monitoramento. So Paulo, 2003.





199


Foto 10 Conjunto Habitacional Helipolis.
Fonte: Fernanda Carlucci


Foto 11 Conjunto Habitacional Helipolis com viso da rea remanescente.
Fonte: Diagonal Urbana Consultoria Ltda.


5.3 RESIDENCIAL PARQUE DO GATO

Uma vez que o Residencial Parque do Gato j foi detalhado quando, no captulo anterior, se
tratou a verticalizao de favelas executadas na gesto Marta, segue apenas mais algumas
informaes sobre a antiga favela e a execuo do conjunto, sobretudo no que tange relao
com as famlias, e o quadro sntese de informaes do referido conjunto.



200

O bairro do Bom Retiro
154
, localizado em regio situada entre os rios Tiet e Tamanduate,
era, at o sculo XIX, formada por chcaras (tendo uma delas a Chcara do Bom Retiro,
dado nome ao bairro) e stios, propriedades utilizadas como retiro de fim de semana pela
populao rica da cidade
155
.

Em decorrncia da argila presente nas vrzeas dos rios, foram se estabelecendo na rea
algumas pequenas olarias, iniciando uma transformao definitiva da mesma: encerra-se, aos
pouco, o seu carter de regio de lazer. A Olaria Manfred, de 1980, foi a primeira mais
importante a surgir.

Outro fato histrico, ainda mais relevante para a transformao e desenvolvimento do hoje
conhecido bairro do Bom Retiro, foi a instalao da Estrada de Ferro So Paulo Railway
(Santos-Jundia), conhecida como Estrada de Ferro Inglesa. Sua inaugurao, em 1867,
estimulou a chegada de depsitos e indstrias
156
.

Nos anos 20, o Bom Retiro se configura como um bairro essencialmente operrio, abrigando
principalmente italianos. Era formado por casas simples e cortios e abrigava pequenos
estabelecimentos de servios. tambm na dcada de 1920 que o bairro comea a receber
judeus, oriundos principalmente da Rssia, Litunia e Polnia, que passaram a atuar no
comrcio. Porm, somente ao final da dcada de 1930, os judeus chegam em maior nmero
(em decorrncia da 2 Guerra Mundial)
157
.

Na dcada de 1960, a populao do bairro comea a se alterar novamente: agora so os sul-
coreanos que afluem ao bairro, instalando as suas principais lojas. Na dcada de 1980,
sobretudo a partir de 1982 (Lei que anistia os imigrantes ilegais), a populao de origem
judaica (agora preferindo bairros como Higienpolis) praticamente substituda por
imigrantes sul-coreanos. Entretanto, apesar das alteraes da populao predominante ao
longo dos anos, Bom Retiro hoje um bairro que mescla diversas culturas, cujas marcas esto
registradas nos estabelecimentos culturais, religiosos e culturais nele presentes.

154
PIRES, Elaine Muniz. Histria dos Bairros Paulistanos Bom Retiro. Disponvel em:
http://almanaque.folha.uol.br/bairros_bom_retiro_htm. Acesso em 15 de maio de 2006.
155
Dentre tais famlias destacam-se: a famlia Souza Aranha do Marqus de Trs Rios, que hoje nomeia uma de
suas ruas.
156
Instala-se tambm a primeira Hospedaria dos Imigrantes, transferida, posteriormente, em 1888, para o Brs.
Muitos dos imigrantes terminaram por se instalar no prprio bairro.
157
Nesta poca, os italianos migravam para outras partes da cidade, como Higienpolis.


201

5.3.1 A favela: histrico da ocupao

A Favela do Gato, ou favela do Bom Retiro, como tambm era conhecida, situava-se prxima
da Av. Castelo Branco (Marginal Tiet), na confluncia dos rios Tamanduate e Tiet, no lado
oposto ao Parque Anhembi, no bairro do Bom Retiro, pertencente a subprefeitura da S. A
rea, pertencente prefeitura
158
, e inserida no permetro da ZEIS3, somava na sua totalidade
175 mil m2, abrigando, alm da favela, vrios clubes desportivos que atendem pequenos
grupos fechados, escolas de samba (Nen de Vila Matilde, Gavies da Fiel) e instalaes
esportivas municipais.


Foto 12 Favela do Gato.
Fonte: PMSP/Cohab-SP.

Sua ocupao teve incio por volta de 1993
159
e era constituda por aproximadamente 350
barracos precrios sustentados por palafitas. Era caracterizada como rea de risco, tanto pela
proximidade com o Rio Tamanduate quanto pela precariedade das moradias (alm da
convivncia com um gasoduto, pois parte da favela estava assentada sobre um duto de gs da
COMGS). Em 2001, 33 barracos foram destrudos em decorrncia de um incndio, o que
obrigou a prefeitura a construir, em rea contgua favela, um alojamento para abrigar as famlias
desabrigadas. Esse alojamento, que contava com 145 unidades, passou a abrigar tambm na
mesma poca as 112 famlias que habitavam barracos construdos sobre tubulaes de gasoduto.

158
Parte bem dominial da Prefeitura e parte propriedade da EMURB.
159
Essa data consta no texto do Projeto de Requalificao Urbana da Foz do Tamanduate (Sehab Cohab, 2001.
In: Processo, n. 767/01, f. 07).


202

(...) ela [a favela] foi formada assim a partir de um morador de rua, ele conseguiu
formar um barraquinho, ai daquele barraquinho dele ele teve uma esperana, ai
daquele barraquinho ele comprou uma televiso, ai ele gostando da idia e foi
melhorando e resgatando um pouco da auto-estima dele (...), tem muitas pessoas
que veio da rua, e muitas pessoas que veio de fora do nordeste porque no tinha
aonde morar. (LIDERANA GATO)

No havia qualquer tipo de organizao formalizada da comunidade. O trabalho era segundo
relata o representante entrevistado, realizado de forma individualizada, a partir de iniciativas
daqueles moradores que tinham mais cabea.
No tempo da favela eu era tipo aquela locomotiva, eu puxava os outros, ento
aqueles que tinham mais cabea, e tinham tempo mais disponvel, ia mostrando,
porque na favela o risco de incndio era grande ento a minha cabea era sempre
uma cabea de luz, de idia, pensando no futuro. Essa idia eu passava para os
outros, ento chegava poca de chuva, enchentes, ento aquela pessoa no tinha
dor de cabea. Na parte de incndio era a mesma coisa, ento ns comeamos
fazer um tipo de unio no importava os defeitos das pessoas, a gente trabalhava
com as qualidades, usava a qualidade deles, nessa parte que todo o mundo tinha a
perder. (LIDERANA GATO)

5.3.2 O histrico da urbanizao

O histrico da urbanizao da Favela do Gato o prprio histrico do Residencial Parque do Gato.

5.3.3 Conjunto habitacional


Mapa 9 Localizao Conjunto Residencial Parque
do Gato Av. Castelo Branco (Marginal Tiet)
fonte: Diagonal Urbana Consultoria Ltda


203

A liderana entrevistada lembra que a populao e as lideranas somente ficaram sabendo do
projeto atravs das Assistentes Sociais. Foram informados, desde o incio, que primeiro seriam
atendidas as famlias da favela e, em seguida, uma quantia a mais para outras pessoas
tambm
160
. No incio, quando se comentou que seriam construdos prdios semelhantes ao
Cingapura, a liderana disse que no acreditou, porque o PT era diferenciado, e sempre
gostei da construo de casa principalmente para as pessoas de mais baixa renda.
Ns ficamos sabendo atravs das assistentes sociais. Elas que vieram e
falaram que vo construir os prdios (...). Ento aquele contato de participar do
projeto, de como ia ser, no teve no, s uma conversa formal com a Assistente
sociais, o modelo quase a gente no sabia, depois e que pediram pra gente ver a
maquete, mas j estava em construo e tudo. Antes era informal de boca,
pras pessoas. (LIDERANA GATO)

As obras do Residencial Parque do Gato foram realizadas em duas etapas. Os primeiros blocos
foram construdos em uma rea livre, ao lado da favela, antes destinada a um campo de
futebol. Nestes primeiros prdios foram atendidas parte das famlias da favela e as famlias
que ocupavam os alojamentos (parte retirada em conseqncia de um incndio e parte em
decorrncia de ocuparem rea ocupada por gasoduto). Para o segundo conjunto de blocos, fez-
se necessria a construo de novos alojamentos para liberar o restante da frente de obra (no
foi possvel utilizar a alojamento j existente devido ao fato de ele tambm estar interferindo
com a frente de obra).

A avaliao do trabalho de acompanhamento social realizado antes e aps as obras tambm
no muito positiva para a liderana: alm de ter sido s informativo, no houve
prosseguimento na perspectiva de se buscar a adaptao das famlias e garantir uma boa
convivncia entre elas.

Logo que as famlias foram removidas para o conjunto, a Cohab-SP contratou uma empresa
privada para assumir a administrao dos condomnios, empresa esta que foi afastada ainda na
gesto do PT por no estar cumprindo com a tarefa conforme esperado.
Teve um trabalho, eu acho que foi um trabalho assim s no dilogo, informando.
E acho que este trabalho deveria prosseguir. Pelo que eu conheo a maioria dos
moradores que pegou apartamento na poca, alguns desistiram, tinha que ter
continuado. (Liderana Gato)




160
Refere-se s unidades que foram destinadas a famlias sem teto e moradoras de albergues.


204

Favela Original
Nome Favela do Gato
Localizao
Bairro do Bom Retiro rea central da cidade
de So Paulo, prxima da Av. Castelo Branco
(Marginal Tiet), na confluncia dos rios
Tamanduate e Tiet, sob a jurisdio da
Subprefeitura da S (no lado oposto do Parque
Anhembi).
Data da ocupao 1992
Propriedade do terreno
Pblica Parte bem dominial da Prefeitura e
parte propriedade da EMURB.
rea do terreno em m 175 m2
Nmero total de imveis 250
Nmero total de famlias residentes 396
Data do cadastramento 2001
Data da aprovao do projeto 2001
Caractersticas do entorno
Presena de vrios clubes privados, escolas de
samba e instalaes esportivas municipais.
Empreendimento
Nome Residencial Parque do Gato
Localizao
Avenida Presidente Castelo Branco, Bairro do
Bom Retiro, Regio Central de So Paulo.
Nmero de blocos 9 blocos
Nmero de unidades 486 unidades habitacionais
Tipologias
Os blocos: 02 lminas com 6 UH em cada
pavimento, sendo que uma das lminas possui
5 pavimentos, incluindo o trreo, totalizando
30 UH e a outra composta por 04 pavimentos
sobre pilotis (utilizados como espao de lazer),
totalizando 24 unidades.
As unidades: quitinete, um dormitrio e dois
dormitrios, com reas de 28,63 m2, 36,01 m2
e 44,32 m2, respectivamente.
Nmero de famlias atendidas/ Habitantes
So 405 famlias e 81 pessoas sozinhas,
totalizando cerca de 1300 habitantes.
Projetista (s)
Projeto Arquitetnico e Urbanstico Cohab-
SP (Wagner Germano e Tereza Herling)
Projeto Executivo PEABIR Trabalhos
Comunitrios e Ambientais
Projeto Paisagstico RAUL PEREIRA
Arquitetos Associados.
Perodo de execuo do projeto
2002 (data de licitao do Projeto:
29/05/2002).
O projeto foi iniciado em 2002, logo depois
que um incndio destruiu dezenas de barracos.
Empreiteira(s) responsvel(eis) pelas obras
Perodo de execuo das obras
2002 2004 (270 foram entregues em
julho/2004 e 216 em outubro/2004, junto com
a creche para 200 crianas). As ltimas
unidades foram entregues em dezembro/2004.
Gerenciadoras envolvidas
Social Diagonal Consultoria Urbana e Social
Ltda.


205

Custo total (por unidade)
R$ 29 mil reais a 32.000,00 por unidade. (Foi
inicialmente orado em R$ 24 milhes)
Financiamento
Fundo Municipal de Habitao de So Paulo e
BID Banco Interamericano de
Desenvolvimento (o financiamento do BID foi
parte do emprstimo de U$$ 100,4 milhes,
com a contrapartida de U$$ 68 milhes da
prefeitura destinados Ao Centro)
Ressarcimento (prestaes, impostos ou tarifas)
Valor do aluguel, que corresponde a 10% da
renda mensal do beneficirio, alm das taxas
de condomnio, luz, gua e gs. (Equivalente a,
no piso, 10%; e, no teto, 15% da renda mensal,
o aluguel calculado pelo padro financeiro e
tamanho da famlia).
Atualmente o valor do aluguel pago varia entre
R$ 13,00 a 140,00, j aplicado o subsdio.
Taxa de condomnio R$ 22,00 (inclui:
material de limpeza, gua e luz das reas
comuns, taxa fixa da conta de gua individual
no valor de R$ 9,00, correspondente a 3 m3).
Inadimplncia
43,07% devem 4 aluguis ou mais (incluindo
quem deve a partir de um aluguel, atinge
87,18%) (dado da Cohab-SP, Abril/2006)
Programas envolvidos
Morar no Centro, Componente Locao Social
(primeira experincia no Brasil). O beneficiado
no se torna proprietrio, mas paga aluguel
Prefeitura (sistema praticado h dcadas em
pases da Europa, mas nunca realizado no
Brasil).
Regularizao das unidades
Pertence prefeitura.
O Contrato de Locao segue a Lei do
Inquilinato, sem prazo definido.
Modalidade de gesto condominial
Gesto por Terceiros (Empresa Terceirizada).
Gesto atravs de ONG (a partir da gesto
Serra)
Favela Remanescente/Nova Favela
Nome Erradicada
Quadro 21 - Dados Sntese do Residencial Parque do Gato
Fonte: Elaborado pela autora.





206


Figura 14 Implantao Residencial Parque do Gato
Fonte: PMSP/Cohab-SP


Foto 13 Residencial Parque do Gato em Construo.
Fonte: PMSP/Cohab-SP.


Planta 5 Planta Baixa Conjunto Residencial Parque do Gato.
Fonte: PMSP/Cohab-SP.


207


Foto 14 Conjunto Residencial Parque do Gato.
Fonte: PMSP/Cohab-SP.




Moradores da antiga favela instalada s margens do Rio Tamanduate;
Soma uma populao total de 1.694 habitantes, com predominncia de pessoas do
sexo masculino (51,4%);
Predominam famlias pouco numerosas, com mdia de 3,25 membros;
Elevada incidncia de habitantes jovens a mdia de idade de 21,4 anos;
A escolaridade baixa na populao com 16 anos ou mais 6,5% nunca estudaram
e 35,9% cursaram apenas at a 4. Srie; apenas 7,7% ultrapassaram o ciclo
fundamental;
O desemprego atinge na populao adulta nveis prximos a 19% (dados
estimados);
As principais ocupaes exercidas pelos que trabalham so: servios de limpeza,
domsticos e ajudantes gerais, alm do comrcio ambulante e catadores de papel e
carreteiros;
A renda familiar predominante de at 3 SM.

Quadro 22 - Perfil das Famlias do Residencial Parque do Gato
Fonte: PMSP/Sehab, 2005.



208


Aspectos gua Branca Helipolis Gleba A Parque do Gato
Gesto
Luiza Erundina (1989 -
1992)
Paulo Maluf Celso Pitta
(1993 2000)
Marta Suplicy (2001
2004)
Programa
Ao em Favelas
Urbanizao de Favelas
Programa de Urbanizao e
Verticalizao de Favelas
Prover/ Projeto Cingapura
Morar no Centro
Modalidade de
construo
Por empreiteira Por empreiteira Por empreiteira
Tempo de
implantao
(projeto
obras)
1989 1992
(3 anos)
1996 2004
(8 anos)
2002 2004
(3 anos)
Nmero de
Unidades
102 849 486
Tipologias
1dormitrio (32,58 e
38,08 m2);
2 dormitrios (45,43 m2).
1 dormitrio (37,27m2);
2 dormitrios (43,36 m2);
3 dormitrios (51,37 m2).
Quitinete (28,63 m2);
1 dormitrio (36,01 m2);
2 dormitrios (44,32 m2).
Entidades
envolvidas
Pblicas:
Prefeitura (SEHAB,
HABI, COHAB);

Privadas:
Construtora
CONSTRUDAOTRO
Gerenciadora Fsica
DUCTOR

Comunitrias/Outras:
Associao de
Moradores de gua
Branca
Instituto Rogacionista
Pblicas:
Prefeitura (SEHAB, HABI,
COHAB, SEMAB);

Privadas:
Projetista TECTON
Construtora Consrcio
OAS / CONSTRUBASE
Gerenciadora Fsica
BUREAU (at final da
gesto Pitta) e Consrcio
Cidadania DUCTOR e
ETEPE (gesto Marta)
Gerenciadora Social
Diagonal Urbana

Comunitrias/Outras:
Associao de Moradores (2)
UNAS
Pblicas:
Prefeitura (SEHAB,
HABI, COHAB,
EMURB, CET etc);

Privadas:
Projetista PEABIR
(Projeto Executivo) e
RAUL PEREIRA
(Paisagismo)
Construtora -
Gerenciadora Fsica
Gerenciadora Social
Diagonal Urbana
Gestora Condominial
(Empresa/ONG)
Grupo Accor
Hospital So Camilo

Comunitrias/Outras:
Associao de Moradores
Custo
(unidade)
U$. 12.615,04 (custo
mdio por unidade)
(UH + Infra-estrutura)
1 dormitrio US$
23.961,00 (com infra-
estrutura)
2 dormitrios US$
28.172,00 (UH + infra-
estrutura)
3 dormitrios US$
28.172,00 (UH + infra-
estrutura)
U$ 16.138,07 (custo
mdio por unidade)
(UH + Infra-estrutura)
Financiamento
Funaps Fundo de
Atendimento
Populao Moradora
em Habitao
Subnormal
BID Banco Interamericano
de Desenvolvimento
FMH Fundo Municipal
de Habitao
BID Banco
Interamericano de
Desenvolvimento (Ao
Centro).


209

Aspectos gua Branca Helipolis Gleba A Parque do Gato
Ressarcimento No h
Taxa referente ao Termo de
Permisso do Uso:
1 dormitrio R$ 45,00
2 dormitrios R$ 57,00
3 dormitrios R$ 75,00

Taxa de condomnio
(R$ 17,00)

Aluguel (Locao Social)
proporcional renda e ao
tamanho da famlia,
podendo variar de 10% a
15% da renda mensal
(varia entre R$ 13,00 a
140,00, j aplicado o
subsdio).
O contrato com as
famlias segue a Lei do
Inquilinato, sem prazo
definido.

Taxa de condomnio (R$
22,00)

Regularizao
fundiria do
conjunto
No realizada
No realizada
(Aguardando a concluso da
interveno no conjunto da
Gleba A).
No Realizada

Modalidade de
gesto
condominial
Nenhuma Auto-gesto
Gesto por Empresa
(Marta)
No momento da pesquisa
no havia nenhuma
empresa assumindo a
gesto.
Favela
Remanescente
Sim (erradicada apenas
com a implantao do
Conjunto do Prover/
Cingapura)
Sim (h previso de
urbanizao da parte
remanescente da gleba A).
No (favela
completamente
erradicada).
Quadro 23 - Sntese Comparativa dos Conjuntos Habitacionais Estudados.
Fonte: Elaborado pela autora.



210

6 OS IMPACTOS DA VERTICALIZAO NAS FAVELS DE SO PAULO: A
VISO DOS AGENTES

Este captulo apresenta a anlise do percurso da verticalizao de acordo com a viso dos
diferentes agentes entrevistados promotor, representante de rgo financiador, representante
de empresa prestadora de servios, lideranas comunitrias e a prpria populao beneficiada
-, cujos depoimentos, ao serem confrontados, fornecem elementos essenciais para a
comprovao da tese que moveu esta pesquisa, qual seja: a de que embora em momentos
polticos diversos, a poltica de verticalizao de favelas aplicada no se difere de forma
significativa nos diferentes perodos.

importante ressaltar, que se preferiu fazer uma comparao entre as vises abordando
temticas diversas, no se restringido a verticalizao em si. Entretanto, no se adotou tal
procedimento por mero acaso, pois se entende que somente uma viso mais ampla dos
posicionamentos permitiria concluses melhores embasadas. Ademais, como o ttulo mesmo
indica, deseja-se entender qual o percurso da verticalizao de favelas no bojo do conjunto
das polticas adotadas em cada perodo.

Dividiu-se a anlise em dois itens: no primeiro apresenta-se a viso da populao beneficiada
confrontada com a de suas lideranas/representantes; no segundo, apresentam-se as vises dos
demais agentes entrevistados, tambm confrontando, nos aspectos pertinentes, com as vises
sobretudo das lideranas. Esta anlise procedida com o cuidado de apontar os principais
aspectos que aproximam ou que diferenciam os conjuntos habitacionais entre si, o que,
conseqentemente, leva a compreenso das caractersticas que tambm aproximam ou
afastam o carter das gestes analisadas.

6.1 O PERCURSO DA VERTICALIZAO NA VISO DA POPULAO

Neste item so apresentados os resultados das entrevistas realizadas com as lideranas das
favelas/conjuntos habitacionais estudados, assim como os principais resultados dos grupos de
discusso com moradores. Tanto nas entrevistas individuais (com as lideranas) quanto nos
grupos de discusso, buscou-se ouvir a opinio dos entrevistados focando trs aspectos: a
favela (lembranas e significado do antigo ambiente no qual viviam), o conjunto habitacional


211

(resgatando o processo de sua implantao e os impactos na vida das famlias) e a
verticalizao de favelas (entendimento e avaliao da modalidade).

6.1.1 A favela: As lembranas e o significado de viver na favela

Percebe-se, pelos depoimentos, que a vida na favela era sinnimo de vergonha e de
insegurana. Vergonha do lixo, do esgoto, do lamaal. Insegurana pelos inmeros acidentes
aos quais estava a populao sujeita, sobretudo, os incndios e as enchentes (que em algumas
favelas eram constantes); insegurana tambm devido violncia, aos tiroteios, aos inmeros
amigos ou conhecidos mortos.

No Conjunto gua Branca, a lama e o lixo foram s lembranas mais citadas, o que se
explica pelas caractersticas originais que tinha a favela: beira de um crrego, em local
baixo, sujeito as constantes enchentes. Na Gleba A, alm da ausncia ou precariedade da
infra-estrutura, lembram da violncia que, segundo eles, era muito mais grave poca dos
barracos. No Residencial Parque do Gato as lembranas esto associadas aos incndios e as
enchentes, riscos aos quais eram constantemente submetidos.
Os barracos, a gente deixava e ia trabalhar, quando voltava estava tudo na lama.
(GUA BRANCA)
161
.
Eu tinha muita vergonha! Era muito sujo, tinha lixo. (gua Branca)
Lembro do esgoto, das ruas que no eram asfaltadas; lembro dos ratos e das
baratas. (GLEBA A)
Na cabea vem que eu passei muito sufoco, muita enchente, fogo, risco de fogo.
A gente saia de manh, quando ia trabalhar, deixava s as crianas e ficava
pensando no que poderia acontecer. Quando terminava o trabalho vinha correndo
pra chegar em casa rpido, com medo de acontecer alguma coisa. Agora a gente
mora no cu. Pode se dizer que mora no cu. (GATO)
Lembro o tiroteio tambm, alm das enchentes e do incndio. (GATO)

Duas palavras resumem, na viso de alguns dos moradores entrevistados, o significado de
morar na favela: Necessidade e Vergonha. Outros, entretanto, fazem questo de afirmar que
era um orgulho viver na favela, ser originrio de uma favela.

Perguntados sobre se morar na favela proporcionava alguma vantagem s famlias, a resposta
foi unnime nos trs conjuntos: a ausncia de encargos, no pagar nada, sobretudo no que
se refere ao consumo de servios tais como fornecimento de gua e de luz. O no pagamento

161
A fala dos moradores segue sempre identificada apenas com o nome da rea da localizao do conjunto
habitacional (que coincide, no caso, com o nome da antiga favela). Quando se tratar da liderana, vem
especificado antes do nome da rea. No Caso da Gleba A, buscou-se distinguir a liderana da Gleba A daquela
de todo o Complexo Helpolis (UNAS).


212

de aluguel tambm citado, mas em menor incidncia j que para uma parte dos moradores o
encargo com aluguel do barraco j era uma realidade. Da mesma forma que a vantagem de
no pagar nada uma unanimidade, a principal desvantagem apontada tambm comum
aos trs conjuntos: a discriminao que estas famlias enfrentam pelo fato de serem
faveladas, residirem num barraco.
Para colocar as crianas na escola eu tive que mentir muito. Se falasse onde
morava, as escolas discriminavam. (GUA BRANCA)
No tinha outra vantagem [morar favela]. O que tinha era com relao ao
pagamento de gua e luz. A gente no pagava e com este recurso a gente
destinava, se podia destinar, a outra coisa para a famlia. (GLEBA A)
Ento a situao de morar na favela (...) pra arrumar um emprego voc tinha que
mentir, porque se falasse que morava na favela, se o emprego era seu, voc ia
perder, sabe?. Aqui eu tenho condio de falar, moro num condomnio, no Parque
do Gato, meu endereo este, o apartamento este. Eu moro num condomnio
ento sou uma cidad. (GATO).

Para a liderana da Gleba A morar na favela significava gozar de dois tipos de vantagem: a
primeira de ordem pessoal e refere-se ao no pagamento de encargos; a segunda, seria de
carter coletivo, expressada pela convivncia entre os moradores, que estavam mais
prximos, mais unidos, tinham um mesmo ideal.

A liderana da antiga Favela do Gato afirma que, na sua viso, a favela significa o primeiro
patamar de ascenso para quem antes vivia na rua; aps essa conquista, de se fixar no
barraco, que possvel garantir desde as necessidades mais bsicas que so comer e vestir
at pensar em conquistas maiores, mais significativas, como uma moradia digna e definitiva.
Ressalta, ainda, que a vida na favela obriga convivncia com problemas de todas as ordens e
dimenses, o que termina por despertar em alguns uma conscincia crtica e a vontade de agir
para conquistar melhorias (viso tambm compartilhada pela liderana de gua Branca).
Porm, no eram poucas as desvantagens de viver naquele espao desprovido de qualquer
infra-estrutura, entre os inmeros problemas enfrentados cita os incndios e as enchentes, alm
da precria condio de vida.
Do meu lado a necessidade. S que ns que moramos na favela ns
aprendemos muita coisa que l fora isso a gente no aprende. A gente convive
com muitas pessoas que precisam mais do que a gente. Quando eu entrei para
este movimento eu deixava as vezes as minhas necessidades e procurava ver
aqueles mais necessitados, mesmo que eu j tinha, meu barracozinho, mas eu ia
buscar uma luta para que aquilo ai melhorasse, certo. Ento quando a gente veio
morar na favela no por querer ou opo, no, por necessidade, difcil.
(LIDERANA GUA BRANCA)
As vantagens eram infelizmente pessoais: pagava pouca luz, a energia o valor era
o mnimo, a gua tambm, 99% da populao pagava o mnimo. [Outra vantagem
era] a infra-estrutura da poca de Erundina; tinha se feito abertura de ruas (...). A
maior vantagem que todo mundo estava no local, todo mundo se via, todos
conversavam tinham uma confraternizao geral antes da verticalizao. Tinha


213

um sentido organizativo maior, sentido humano maior, mais prximo das
pessoas. Depois que veio o Cingapura isso acabou. Nessa poca, reunir as
pessoas, ter contato com elas era mais fcil, hoje mais difcil. (LIDERANA
GLEBA A)
[se no conviver numa favela] a gente no tem conhecimento de exemplos de
vida, que a gente sempre pensa que ta com aquele problema, o mximo aquele
problema e pensar que o pior que tem, mas a gente olha pra trs e ver que tem
outro pior do que o da gente. E a que a gente para, onde me tornei uma pessoa
foi dentro desses problemas que me tornei um voluntariado, foi abrindo a mo e o
corao pras pessoas. (...). Vrios incndios [enfrentaram]. S eu peguei acho que
foi quatro incndios. (...) A gente era como um passarinho na floresta, que o
maior inimigo dele o fogo; ento pra ns seria o fogo. Ento nesta parte aqui
nos pegamos, fizemos o que, fomos se reunindo, de tanto perder e ver o
sofrimento das pessoas, como sabe aquele sonho, como falei as pessoas vieram
da rua, vieram do zero, aquela esperana e depois ver a esperana acabar
tudo ali (LIDERANA GATO)

6.1.2 O conjunto Habitacional: Os impactos da nova moradia na vida das famlias

a) As mudanas positivas e negativas
Quando perguntados sobre as mudanas proporcionadas pela nova moradia, percebe-se
claramente que so ressaltados dois grupos de mudanas: do primeiro grupo fazem parte todas
aquelas alteraes que melhoraram as condies gerais de vida da populao e, no segundo,
as mudanas de carter negativo, ou seja, aquelas que tm significado algum tipo de
transtorno, seja individualmente (como os encargos) seja coletivamente (relacionadas
convivncia das famlias no conjunto habitacional).

No grupo de mudanas positivas ressaltam-se s melhorias nas condies de habitabilidade,
tais melhorias associadas ao conforto, privacidade, salubridade e segurana,
caractersticas que so as mais citadas como definidoras da nova moradia. Como no poderia
deixar de ocorrer, a elevao da auto-estima, associada conquista de um endereo, tambm
aparece como um dos principais motivos que deixam as famlias satisfeitas com as novas
condies de moradia.

A percepo pelas famlias do espao fsico proporcionado pelos apartamentos est ainda
diretamente associada ao espao que cada uma dispunha na favela. , portanto, o tamanho do
barraco tomado como referncia de anlise. No entanto, percebe-se que para alguns
moradores dos conjuntos, a referncia deixa de ser a dimenso fsica da casa, ressaltando-se,
ao contrrio, aspectos mais relacionados ao conforto e privacidade.



214

No conjunto gua Branca, todos os participantes que fizeram meno ao espao fsico
ressaltaram que agora est bem melhor. Na Gleba A, houve quem ressaltasse que os
apartamentos proporcionam agora um espao mais adequado e aqueles que lembraram que
possuam uma casa bem maior na favela ( importante lembrar que nesta favela havia um
setor bem consolidado, com amplas casas de alvenaria, que foram demolidas). Porm,
nenhum deixou de ressaltar os ganhos quanto ao conforto. E, finalmente, no Residencial
Parque do Gato houve quem indicasse que ocorreu perda de espao, mas ganho em
privacidade e salubridade.
O apartamento maior que meu barraco. Tenho dois filhos e trs netos. Estou
satisfeita. (GUA BRANCA)
Muita gente tinha belas casas aqui, antes da urbanizao, tinha casas com quatro
ou cinco cmodos, para morar em dois quartos, cozinha, banheiro no
apartamento. Ento, elas se sentiram prejudicadas por isso. Para a maioria foi
bom. Se botar na balana, tem mais vantagem que desvantagem. (GLEBA A).
[Apesar do espao pequeno], significou melhoria, posso deitar a cabea e no vou
escutar o que o vizinho esta fazendo do outro lado. Era uma parede que se
escutava o que o vizinho estava fazendo do outro lado. Agora no, eu fecho a
porta e no escuto nada do outro lado. Eu tenho a minha vida privada aqui.
Melhorou bastante. (GATO).

Entre as lideranas parece haver tambm um consenso de que a perda de espao fsico
para aqueles que dispunham de um imvel maior na favela compensada pelos
ganhos em vrios outros aspectos. Uma das lideranas de gua Branca afirma que os
nicos que podem estar reclamando so aqueles que especulavam com rea na antiga
favela. Uma segunda liderana do mesmo conjunto reclama do espao (que reduzido),
mas reconhece os outros ganhos.

Mesmo as lideranas de Helipolis/Gleba A, apesar de todas as crticas ao projeto, tambm
reconhecem os ganhos que a nova moradia trouxe para a vida das famlias beneficiadas.
Ressaltam apenas que aquelas famlias com um nmero maior de membros e que possuam
casas maiores na favela saram prejudicadas.

Para a liderana do Parque do Gato, a mudana para os apartamentos significou uma brusca
alterao na vida das famlias, famlias estas que no estavam preparadas para a convivncia
com o novo ambiente e sequer dispunham de recursos para arcar com os encargos. Quanto ao
espao fsico, afirma que este foi o aspecto que deixou as famlias mais insatisfeitas, pois antes
podiam ampliar o barraco, sobretudo para cima, fazendo novos dormitrios para atender a
ampliao da famlia.


215

Tem uns sim (satisfeitos com os prdios) outros no. Muita gente acha que
pequeno, tem muita gente nova que teve mais filhos e agora no d. Quando
entrou l todo mundo tinha um casal ou tinha um filho, mas agora tem quatro
filhos. Ento algum falou hoje em dia se dorme na cozinha, sala de noite
quarto, e mesmo, no s na favela. (LIDERANA GUA BRANCA)
Para algumas pessoas a gente notou [melhorias significativas] porque teve muitas
famlias que moraram na beira do crrego, ou mesmo em barracos, numa casa de
alvenaria mais ruim, a gente observou que estas pessoas melhoraram o seu
padro de vida. Muita gente que at teve uma gradativa melhora, o pessoal foi
para o apartamento, voc vai no apartamento esta mais organizado, entendeu? Os
filhos esto melhor atendidos, isso a gente pode detectar. E muitas famlias
melhoraram o padro de qualidade de vida. (LIDERANA GLEBA A)
(...) Teve dificuldades, especialmente para as famlias maiores, devido ao nmero
de dormitrios. O que est com o comrcio, esta bem. Eu acho que a gente
perdeu um pouco aquela coisa de vida, no estou dizendo que aqui tem que ser
favela, sabe? Mas ficou diferente. Diferena que no sei como explicar. Mas do
ponto de vista deles mesmo esta legal, ta bom (...). A gente ta levando a discusso
pra ver se aquele espao que ficou entre um e outro prdio, se daria para espao
de lazer, ter um jardim e colocar as coisas de balano para crianas. Tem outro
espao que d para fazer uma quadra, estamos discutindo. So coisas pontuais
que se esta discutindo. (LIDERANA UNAS HELIPOLIS).
Imediatamente, aquela mudana rpida, foi tipo uma mudana brusca, o pessoal
tinha certa liberdade, como se diz, no tinha aquele controle onde ele morava, era
solto demais. E depois, quando passou aos prdios aqui, tem uma regra, eu falo
que comeou a endireitar a pessoa em vrias partes. Ento foi uma mudana
brusca. (...) O povo que migra ai pra nesta favela, o nordestino, ele sempre tem
mais filhos e as moradias que fizeram justamente tem dois dormitrios, ao
mximo dois dormitrios, fizeram menos moradias [de dois dormitrios], ai eu
no sei se foi erro de arquitetura ou se foi prprio para o pessoal aqui mesmo, e
fizeram quitinete, de um dormitrio mais denso, portanto eu moro mesmo num
dormitrio, a minha esposa, o meu filho. (LIDERANA GATO).

A existncia de espaos para lazer e encontros ressaltada principalmente no
Residencial Parque do Gato e, sobretudo, pelos jovens. No Helipolis Gleba A, esse
aspecto positivo proporcionado pelo conjunto tambm ressaltado, porm, diferentemente
da populao, as lideranas ressentem-se da ausncia de equipamentos coletivos e de
espaos comunitrios no conjunto.
Antes no tinha lugar pra gente se encontrar, hoje tem bastante, mudou bastante!
(GATO).
Mudou bastante coisa, a urbanizao veio chegando, o asfaltamento das ruas nas
proximidades (...). A gente ganhou mais espao de lazer, uma rea que no era
muito bem aproveitada passou a ser mais bem utilizada, teve mais verde, coisa
que antigamente no tinha, e agora com a canalizao do crrego vai melhorar de
85 a 100%. . (GLEBA A)

A melhoria nas condies de salubridade advindas da urbanizao diretamente associada,
pelos moradores, a ganhos sade da populao. A ausncia (ou a reduo) da presena de
ratos e baratas so as conquistas mais ressaltadas nos trs empreendimentos.
Eu acho que esta melhor (a sade). Havia muito rato. Uma colega da minha irm
morreu por doena transmitida pelo rato. (GUA BRANCA)


216

Quando se mora em barraco se vive junto com os ratos e aquilo um perigo, n?
E agora nos apartamentos diferente. S que a gente gasta muito, s isso.
(GLEBA A).
O apartamento foi bom em vista do barraco. Hoje a gente tem uma moradia
digna. O meu tem dois quartos, a sala cozinha, banheiro. menor que o
barraco. L tinha outros problemas, ratos, baratas e o mau cheiro do rio e o
rato que incomodava demais, eu dormia com o meu filho mais velho e era
rato que passava por cima; hoje a gente mora em moradia digna. Hoje a
gente t no cu. (GATO).

Outro aspecto positivo associado ao apartamento a conquista de mais segurana. Este
elemento positivo destacado nos conjuntos Gleba A e Gato. No primeiro, associada,
pelas famlias, principalmente reduo da violncia, especialmente relacionada
ocorrncia de homicdios na rea; no segundo, conquista de uma moradia e ao fato de
no mais ter que se preocupar com a possibilidade de um incndio ou uma enchente
destrurem os seus pertences. Este um dos aspectos que h consenso entre lideranas e
demais moradores: A segurana um dos aspectos que muda drasticamente, e para
melhor, beneficiando todas as famlias, segundo as lideranas.
Melhorou, melhorou porque eliminou muito beco, onde a marginalidade usava
bastante os becos para se esconder e fazer uso do trfico, nos becos. Com a
urbanizao isso diminuiu bastante, mas ainda tem. (GLEBA A).
Pra mim foi pra l de timo. (...) A gente deu muitas graas a Deus, que o que a
gente hoje compra com sacrifcio, um armrio que a gente compra, no pra
estragar na enchente, nem no fogo. Como aqui a gente t sossegadinho, tem as
coisinhas da gente, a gente pode comprar e sabe que no vai estragar, nem na
gua nem no fogo. (GATO).
Esta parte de segurana, principalmente aqui eu bato no peito e digo,
principalmente a criminalidade caiu, praticamente a zero, caiu 99%, a
criminalidade por parte de homicdio, essa foi uma grande vantagem da parte de
alvenaria, saindo de barraco para alvenaria, da favela para um endereo fixo e
essa mudana toda. (...) [Sobre como a favela favorece a violncia]: O meu modo
de entende, pela experincia que eu tenho de favela justamente estas pessoas que
trabalham mesmo com o trfego parece que procuram esses lugares. Desculpe eu
falar, mas a pura verdade, este tipo de pessoa para mim so igual a rato, eles
procura sempre aquele lugar pra se esconderem e justamente a favela, a
favela um prato feito para ele. (LIDERANA GATO).

A conquista de um endereo, alm de elevar a auto-estima na medida em que reduz as
manifestaes de discriminao contra as famlias, citada como um dos fatores com fortes
rebatimentos no acesso a trabalho/emprego e, consequentemente, na melhoria de renda. Esse
aspecto positivo da nova moradia ressaltado sobretudo no conjunto gua Branca.
Eu acho que melhorou (a condio econmica), porque s vezes voc ia procurar
um emprego (...), ento hoje, se voc disser Cingapura, l fora ele continua sendo
uma favela, ento eu digo moro a Rua Capito Francisco Teixeira Nogueira,
nmero tal, bloco tal. Como aparece no guia de rua. Hoje tem no guia. Alguma
situao melhorou. (GUA BRANCA)



217

Apesar das inmeras razes que levam satisfao com a nova moradia, no so poucos os
problemas citados: ausncia de privacidade (para aqueles que possuam uma casa maior na
favela); a interdependncia entre os moradores e, consequentemente, a perda da
individualidade; a no individualizao do consumo de gua/luz; a ausncia de manuteno
dos prdios e os seus reflexos nas condies de sade; a ausncia de organizao entre os
moradores para a convivncia nas novas moradias e a falta de solidariedade entre os mesmos
(esta ltima associada, em gua Branca, a mudana na composio dos moradores); os
elevados encargos e o fato de os conjuntos estarem inacabados ou abandonados.

Os moradores que destacam a ausncia de privacidade como um dos principais problemas
que resultam da nova moradia so exatamente aqueles que mais associam o apartamento ao
antigo espao de que dispunham na favela. H tambm aqueles moradores que enxergam a
convivncia em espaos comuns e as normas condominiais como elementos que destroem a
privacidade de cada uma das famlias. As famlias de gua Branca so as que mais destacam
esse elemento negativo dos apartamentos.
Tenho dois filhos homens e uma moa. Tem que dormir todos no mesmo quarto.
Antes era grande, tinha trs quartos, cozinha enorme, a sala tambm. Meu
barraco era grande. A sala do apartamento pequena: se colocar um sof, no d
para colocar uma mesa. (GUA BRANCA)
(...) tinha situao que era melhor estar no barraco que no apartamento. (...) Eu
tinha minha independncia de entrar e sair, no sou melhor que ningum, minha
cerca era bem grande, ali podia tomar banho de sol, ningum estava olhando. L
fora era barraco, mas dentro parecia uma manso. Tudo limpinho! Eu fui a
diversos barracos assim. Nos apartamentos hoje a maior opresso. Quer fazer
um churrasco, no pode, sei que no pode, porque a roupa do vizinho est no
varal e ele vai xingar, ou ento jogar gua. Ah, quer lavar uma escada? Ah, mas o
morador que mora l em cima no lava, preguioso. O que mora aqui em baixo
no varre. Ento, tem situaes que sim melhor, lgico, mas tem situaes que
no. (GUA BRANCA)

A perda da individualidade tambm vem associada nova conformao do espao habitado
(verticalizado), que gera uma necessria interdependncia entre os moradores, agora
obrigados a conviver com regras que no so mais as mesmas dos antigos barracos. Para
agravar essa situao contribui a no individualizao do consumo de gua e de luz
162
, fator
responsvel em grande medida por inmeros conflitos entre as famlias. Aquelas que pagam
as contas sentem-se injustiadas por saber (e no poder nada fazer) que algumas no ajam da
mesma forma, s vezes por falta de recursos, outras vezes por falta de compromisso. Alm
disso, entendem que o consumo proporcional ao tamanho e aos hbitos de cada famlia,
portanto nada mais justo do que cada uma saber exatamente o que consome e arcar com o

162
Dentre os trs conjuntos, apenas no Residencial Parque do Gato o consumo de gua e luz individualizado.


218

nus de tal consumo. Novamente no conjunto gua Branca onde mais citada essa
mudana negativa.

importante ressaltar que h uma diferena de percepo entre as famlias e as lideranas
entrevistadas. Para os lderes, os prdios exacerbam a individualidade, prejudicando a
organizao coletiva dos moradores. Para as famlias, ao contrrio, o fato de estarem
encaixotadas no mesmo espao mata a individualidade.
Pra resumir, tudo bem morar em apartamento, mas tem que separar a conta da
gua e da luz... (GUA BRANCA).
Acabou com tudo, individualizou as famlias, as pessoas. A partir do momento
que foram para o apartamento e mesmo tendo o atendimento das assistentes
sociais na questo do ps-uso, a gente viu que o pessoal deve ter pensado, j to na
minha casa, meu apartamento, no quero mais nada, vou tocar minha vida aqui.
Caiu muito a organizao. (LIDERANA GLEBA A)

O problema da ausncia de manuteno dos prdios, uma das principais dificuldades
associadas a sustentabilidade dos conjuntos habitacionais populares
163
, apontado pelas
famlias do conjunto gua Branca e Residencial Parque do Gato. No primeiro, os moradores
reclamam da falta de limpeza das caixas de gua e dos espaos livres (onde se acumula lixo e
cachorros sarnentos); no segundo, reclamam principalmente da ausncia de limpeza das
reas livres externas, que, segundo acham, no cabe a eles preservar.

No conjunto gua Branca os moradores demonstram certo descompromisso com o conjunto
e, por vezes, com a prpria unidade habitacional que ocupam. O que parece justificar tal
atitude a prpria informalidade da posse (no pagam nada, mas tambm no sabem a quem
pertence o apartamento) e a rotatividade de moradores. Afirma que os novos ocupantes se
dizem ali residindo por pouco tempo e, por isso, no se sentem responsveis pela
preservao da moradia e tampouco aceitam participar de nenhuma atividade comunitria.

J os moradores do Parque do Gato explicam que pagam uma taxa condominial
exatamente para que a Prefeitura/Cohab garanta a manuteno dos prdios e de suas reas

163
A Professora Maria Rute Sampaio, em recentes depoimentos, reconhece que a ausncia do Estado um dos
fatores com peso preponderante para a deteriorao dos modelos de habitao popular. Afirma: Mais do que
construir, o Poder Pblico precisa manter as caractersticas originais e aprimorar as qualidades urbansticas.
O desafio da refavela. Disponvel:
www.sindusconsp.com.br/PUBLICAOES/revista_noticias_construao/ediao_27/capa.htm. Acesso em maro
de 2006.


219

comuns externas
164
. Atualmente essa taxa soma R$ 22,00 (vinte e dois reais). Alm disso, eles
se cotizam para pagar um zelador, cujo papel o de manter a limpeza das escadas e reas
comuns internas.

A liderana explica que foram poucas as reunies promovidas pela prefeitura para orientao
quanto ao funcionamento dos novos equipamentos, e com pouca participao dos moradores.
No momento da entrevista, o representante se disse muito preocupado com o abandono do
conjunto e com a deteriorao que j comea a se evidenciar.
Ento o consumo de gua muito grande [em decorrncia dos vazamentos]. At a
gente liga pra eles [para a Cohab], existe aquele lado demorado para chegar, e esta
semana o prprio engenheiro que esteve aqui, que acompanhou a construo, da
Cohab, ele tava falando, ele comentou com uma pessoa, que no sei se verdade,
que a manuteno ser por conta do morador, e tm muitos que no ta ainda
preparado para isso. E aqui, como do lado da avenida, tem muita trepidao, e o
cano de gua, com a trepidao ele estoura, ele de plstico, ele quebra sozinho,
ento o vazamento ta a. (LIDERANA GATO)

Nos dois casos (gua Branca e Gato), reclamam que a os problemas ambientais vo se
acumulando nos conjuntos devido ausncia de manuteno, com rebatimentos nas
condies de sade dos seus ocupantes. Ressentem-se da falta de um acompanhamento
social e se dizem abandonados.
Tem caixa de gua ai no prdio que nunca limparam. Tem 12 anos que nunca
lavaram a caixa da gua. Tem caixa sem tampa, vrias sem tampa; veio um rapaz
que olhou e me disse que tem prdios com trs caixas sem tampa. Eles
encontraram caramujo dento, barata morta. (gua Branca).
Antes da gente mudar a gente foi a muitas e muitas reunies e eles falaram que de
semana em semana eles viriam para fazer reunio com os representantes do
prdio. [Agora] esta uma imundice e tivemos que contratar uma pessoa para
limpar l embaixo, (...). O que adiantou fazer to bonito e abandonar desse jeito?
(GATO)
A gente tem uma praa maravilhosa, [mas] quem cuida da praa? Quem faz a
manuteno? Seria a Prefeitura. T l ta tudo jogado, mato. Eles no tm
responsabilidade. (GATO).

As lideranas da Gleba A tambm reclamam da qualidade construtiva dos prdios e das
dificuldades com o funcionamento dos equipamentos instalados.
No [esto funcionando bem]. A pior porcaria que fizeram nesse Cingapura no sei
se em So Paulo todo. o seguinte: Ns detectamos alguns blocos rachados,
prdios com a caixa de gua dentro do prdio ruim, a parte eltrica uma porcaria,
porque emendaram fio e como tinha que ser feito rpido, foi feito porcaria mesmo,

164
Logo aps a entrega do conjunto aos moradores, a PMSP/Cohab contratou uma empresa Principal
Administradora e Empreendimentos S/C Ltda. - para gerenciar o condomnio. A taxa de condomnio que cada
morador paga seria para remunerar a empresa por tais servios. Poucos meses depois, devido ao desempenho
da empresa (que no foi bem avaliado) rescindiu-se o contrato. Falou-se posteriormente em contratar uma
ONG para prestar tal servio, porm at o encerramento deste estudo nada tinha sido resolvidos e os
moradores continuavam a pagar a taxa, porm sem ter o retorno dos servios.


220

foi feito com material de terceira.(...).Tem um monte de reclamao, tem prdio
usando uma caixa s. E a caixa externa. A caixa enche e a gua vai para a caixa
interna do prdio e distribui para todo o mundo. (LIDERANA GLEBA A)

Na Gleba A, as famlias pagam uma taxa de cerca de R$ 25,00 (vinte e cinco reais) - R$ 15,00
como taxa condominial e R$ 10,00 para formar um fundo de caixa -, para garantir a
manuteno dos blocos. Provavelmente em decorrncia do trabalho de ps-ocupao
realizado, percebe-se que h, neste conjunto, um sentimento maior de responsabilidade dos
moradores em relao ao equipamento
165
. As lideranas at reclamam que isto deveria ser
bem mais forte para conquistarem mais autonomia em relao prefeitura: no Jardim
Climax, por exemplo, o pessoal comprou uma mquina de cortar grama, eles usam a mquina
dentro do conjunto, socializam a mquina, limpam e acho que o pessoal daqui deveria fazer o
mesmo tambm, no esperar pelo poder pblico.

A ausncia de organizao entre os moradores para a convivncia nas novas moradias e a
falta de solidariedade entre as famlias so problemas destacados como sendo efeitos
negativos da nova moradia nos conjuntos gua Branca e Gleba A. No primeiro
empreendimento, argumentam que a falta de solidariedade entre as famlias deve-se, em parte,
a mudana na composio dos moradores (aqui aparece novamente o problema dos novos
ocupantes, famlias no originrias do atendimento); no segundo, pesam as dificuldades que
alguns moradores tm de assumir os encargos (principalmente o condomnio), e de no terem
condies de dividir os custos de melhorias das reas comuns.
Porque mudou a vizinhana, no so os antigos [razo para a solidariedade ser
menor nos prdios]. (GUA BRANCA)
Acho que a (questo de) organizao. s vezes tem prdio que
desorganizado. O pessoal no tem conscincia do que morar no apartamento, os
deveres que tem, essas coisas assim, que fica complicado. (GLEBA A).

As lideranas de gua Branca concordam com as famlias e se dizem insatisfeitas com a
ausncia de organizao nos prdios e na prpria rea como um todo. Afirmam que o racha
ocorrido entre os representantes e o afastamento dos lderes, histricos desmobilizou
completamente a luta no bairro. Em decorrncia, nenhuma nova luta aconteceu, o crrego no
foi canalizado e o entorno passou a ser ocupado por novas favelas. Quanto ao conjunto no h
a menor organizao condominial, e que os esforos de preservao so individuais e
diferenciados entre os prdios.

165
Dos trs conjuntos estudados, este foi o nico que viveu um processo de ps-ocupao realizado de forma
sistemtica durante desde a entrega dos primeiros apartamentos at o final da gesto de Celso Pitta (a gesto
Marta Suplicy, segundo informa a gerenciadora social, suspendeu esse trabalho).


221

No [est satisfeito com a situao atual do conjunto]. Hoje eu vejo, depois que
me afastei [junto com a outra liderana] que mora aqui h mais de 50 anos, ela se
afastou comigo, uma das moradoras mais antigas, uma das guerreiras, (...),
praticamente depois que ns paramos, no houve praticamente reivindicao, no
houve obra nenhuma, todas as obras que aconteceu, aconteceu quando ns
estvamos no mandato. (LIDERANA GUA BRANCA).

Os representantes entrevistados de Helipolis e da Gleba A reconhecem que alguns blocos
esto mais organizados e que outros enfrentam ainda algumas dificuldades. O lder da
UNAS chega a arriscar que 70% dos blocos esto bem organizados (novamente,
importante lembrar que neste conjunto foi realizado um trabalho de acompanhamento
social para adaptao das famlias).
Alguns blocos sim [esto organizados]. A gente nota que alguns blocos hoje,
melhoraram a escada, na poca todos colocaram portes, o cara tava
vendendo, ento o cara queria vender, ento todo o mundo se organizou e
colocou os portes, todo mundo com porto direitinho. S que muitos fizeram
fundo de caixa, que hoje tem muitos apartamentos que tem seu porto que ta
novo, o pessoal zela, colocaram o piso, dentro do conjunto, mantm pintado,
muitos colocaram gesso, massa fina nos corredores at o ultimo andar, ento
tem muitos blocos bem organizados, mas tem muitos que o pessoal no
conseguiu se organizar, ou at porque no tem vontade de se organizar.
(LIDERANA GLEBA A)

A falta de tradio de lutas comunitrias entre as famlias do Residencial Parque do Gato leva
a que elas no relacionem as dificuldades de organizao atualmente existentes com a
transferncia para os prdios. Entendem que precisam se organizar e ressentem-se da falta de
apoio da prefeitura, sobretudo para o estabelecimento das normas e de mecanismos de
cobrana para quando estas no forem respeitadas
166
.

Apesar das dificuldades, sobretudo nos conjuntos gua Branca e Parque do Gato, percebe-se
um grande esforo dos moradores em tentarem uma organizao, mnima que seja, para
continuarem convivendo e assumindo os novos compromissos. Entretanto, parece haver um
consenso entre eles, o novo ambiente fsico no qual se encontram impe a necessidade de que
um agente externo no caso, o Poder Pblico atue no sentido de ajudar na organizao das
famlias, e que contribua no sentido de ajud-los na incorporao e prtica de novos hbitos
distintos daqueles da poca da favela.
A nossa caixa [de gua] nos lavamos de 6 em 6 meses. No caso, eu comando esse
trabalho. O pessoal limpa e o pessoal do prdio paga . Da uma taxa, compra o
material de limpeza e faz. (GUA BRANCA).

166
Alm da associao de moradores, existe no Residencial Parque do Gato uma cooperativa que representa os
catadores de papel. Entretanto, estas entidades parecem no se envolver com as dificuldades de convivncia
entre os moradores, provavelmente em decorrncia da prpria modalidade de ocupao locao social que
no estimula qualquer esforo de auto-gesto do novo ambiente.


222

Eu tomo conta da limpeza l em baixo. S que eles esto fazendo reciclagem de
lixo l em baixo do prdio. E isso precisa terminar. No pode, esta trazendo ratos
(...) tem lugar para as carroas, eles no colocam. Tem gente que abandonou a
carroa, tem uma l cheia de lixo h mais de meses abandonada. (GATO).
No prdio pagava direitinho para a moradora que seria a sndica. Ela no pagou e
os moradores s ficaram sabendo quando ela vendeu o apartamento e at hoje
deve. (GUA BRANCA).
Acho que teria que vir uma pessoa da Cohab ou da Prefeitura rever, olhar, porque
se a gente fala o povo briga. Pra gente no brigar a gente deixa pra l, s que vai
acabando. No adianta sair da favela e chegar aqui e destruir tudo. Vai chegar
uma hora que tem que tomar conscincia. (GATO)
Ns sente um pouquinho o abandono da assistncia social, ou das pessoas da
Habi conversar e chegar mais firme. Uma cobrana, uma multa, impor [normas].
(LIDERANA GATO)

Outro aspecto negativo levantado em relao vida no conjunto habitacional o fato de terem
que arcar com elevados encargos financeiros. Ao contrrio da situao anterior da favela
, onde uma significativa parcela das famlias no pagava taxas referentes ao consumo de gua
e luz, nos conjuntos elas so obrigadas a arcar com tais despesas. Somem-se a estes encargos,
os gastos referentes ao consumo de gs, as despesas condominiais e a prpria taxa de
retribuio. Esta mudana negativa citada nos trs conjuntos.
A luz era cara tambm as pessoas que no tinham como pagar foram vendendo.
A luz foi cortada. (GUA BRANCA)
(...) sua conta exorbitante. A conta da Cohab, foi colocado o aluguel e o
condomnio juntos. Voc paga condomnio e voc no tem a manuteno do
condomnio; voc v a calada, t tudo quebrado. (GATO)

Este problema agravado e alimentado por outro que o da irregularidade da
posse/propriedade. Para as famlias, o fato de as unidades ainda no estarem regularizadas
minimiza a conquista anteriormente citada: de um endereo. Falta-lhes a identidade de onde
mora, identidade esta garantida pela comprovao residencial. So nos conjuntos gua
Branca e Gleba A que os moradores mais fazem referncia ao problema da irregularidade da
ocupao. No Residencial Parque do Gato, os moradores questionam a locao social, pois
gostariam tambm de estarem pagando para, no futuro, serem proprietrios das suas unidades.
Ns aqui no temos muita identidade. Eu tive que abrir uma conta num banco
para receber penso alimentcia, uma burocracia. Fui obrigada a por um
telefone, pagar o telefone, para ter um comprovante de residncia, do endereo. E
mesmo assim tem bancos que no aceitam, querem gua ou luz. (...). Ento nos
no temos uma identidade de onde a gente mora, uma conta de gua ou luz (...).
A gente abriria mo do telefone para ter uma gua e luz certinho, cada um a sua.
(GUA BRANCA)
Quando as pessoas vm e perguntam: esse prdio de vocs? Eu no falo que
meu, eu sei que ningum me tira daqui. Mas ser que meu mesmo? No vai
chegar uma pessoa e falar olha, vem a Prefeitura determinou que vai tirar tudo.
Quem somos ns pra falar alguma coisa? Ningum tem um papel, nenhum
comprovante. Ao contrrio disseram pra gente que est num processo. Ento a
gente foi largado. Os moradores foram abandonados. (GUA BRANCA)


223

Voc tem a escritura do seu apartamento? Tem o contrato do seu
apartamento? Entendeu? Voc ta morando num lugar que voc no sabe quem
o dono. T morando numa casa, e voc no ser o dono da sua casa. Voc
paga as contas e voc no tem direito a nada. Pode chegar numa hora e
algum falar: Rua! (GLEBA A)
Hoje ns temos um contrato em mos dizendo que a prefeitura pode a qualquer
momento requerer o apartamento de volta. A gente t pagando uma coisa que no
sabe de quem . A gente no sabe quando vai terminar de pagar, se terminar de
pagar. O poder pblico enrolado, e os vereadores, tambm. (GLEBA A).
ruim, porque este tipo de contrato que foi feito. E o seguinte: na favela, eu sei
que estou l. Tenho meu barraco e ningum pode me tirar. Aqui no, se a Cohab
quiser pedir, eu tenho que sair. um contrato de locatrio. No tenho garantia
nenhuma, eu posso pagar todo o ms, direitinho.... Se eu pagar direitinho vinte
anos, eu no vou ser dona. Errado isso! Deveria ser revisto (GATO).

Por fim, no Residencial Parque do Gato e no conjunto gua Branca foi ressaltado com muita
nfase por todos os entrevistados - moradores e lideranas - o fato de o conjunto ter ficado
inacabado como um dos mais srios problemas que consideram do novo espao. No primeiro
Parque do Gato esse problema encarado como particularmente srio, pois todos tinham
uma grande expectativa que o projeto original, com tudo que foi prometido fosse realmente
implementado. No segundo, afirmam que o fato de os prdios terem sido entregues
inacabados (os administradores ficaram no empurra, empurra de barriga, um empurrando pro
outro) somada a completa irregularidade da ocupao, que faz com cerca de 90% dos
moradores do conjunto no paguem gua nem luz, o que reproduz uma situao similar quela
com a qual conviviam na favela
167
.
Tambm o abandono. Foi construdo e alguns prdios foram entregues at mesmo
sem pia, com defasagem das coisas dentro do prdio. Veio prefeito da poca, todo
mundo sabe quem , veio deu uma chave para moradora, vamos inaugurar. O que
passou para moradora estava lindo maravilhoso. Os outros, todo mundo entrou
como estava. Ento foi abandonado. (GUA BRANCA)
Loja, farmcia, centro comercial, quadra..... Eram as mil maravilhas. Ia sair de uma
casa provisria e ia entrar num apartamento mesmo. (GATO).
A desvantagem essa: ns no temos a quadra poli-esportiva que ns amos ter;
ns no temos a pista de skat que ns amos ter; ns no temos rea de comrcio,
.... eu vejo a os moleques sair para comprar pozinho de manh e nesse farol ai eu
cansei de ver criana atropelada a. Se tivesse o comrcio aqui pelo menos isso
acabaria. (GATO).
No adianta, eles tm que terminar. E como uma criana, no adianta voc pegar
uma criana, gerar, por no mundo e deixar ela l. Tem que terminar de criar. a
mesma coisa aqui. Foi gerado, nasceu, e o resto? (GATO)
(...) no a fundo essas informao que eu vou prestar, mas o que sei que a
Prefeitura no liberou o ltimo pagamento pra empreiteira, porque essa empreiteira
no retornou para dar o acabamento final. Ento, o que aconteceu? Ficou uma obra
inacabada. Nessa briga da gesto Erundina ficou a briga da prefeitura com a
empreiteira, enquanto isso ns estava morando, certo? A empreiteira no voltava
porque a prefeitura no liberou o ltimo pagamento e a prefeitura no cobrou da
gente porque ficou uma obra inacabada. (LIDERANA GUA BRANCA)

167
No caso da gua a liderana explica que as primeiras contas recebidas embutiam os custos relativos
implantao das novas tubulaes e, como eram valores, segundo afirma, muitos elevados, os moradores se
recusaram a pagar e a gua foi cortada. Para continuar contando com gua, as famlias fizeram ligaes
clandestinas (apenas alguns poucos prdios contam com gua regularizada).


224

b) As relaes de vizinhana
Quando perguntados sobre os impactos da nova moradia nas relaes de vizinhana,
sejam internas, entre eles, sejam com o entorno do conjunto, constata-se que todos os
entrevistados tanto os moradores quanto as suas lideranas sentem-se mais satisfeitos
com o relacionamento com a populao do entorno (que agora de maior respeito) do
que com as relaes entre eles. Sobre este ltimo aspecto, observa-se um ntido esforo de
comparao entre a situao que existia na favela com a atual, vivenciada nos conjuntos.
Essa comparao resulta numa nostalgia do tempo da favela, da unio existente entre eles,
da solidariedade que estava presente no dia-a-dia. Hoje, afirmam, essa unio, essa
solidariedade deixou de existir. Ningum mais quer saber de se juntar, de resolver ou
contribuir para resolver os problemas dos demais.

Para alguns, a atual dificuldade de mobilizao existente pode ser explicada pelo momento
em que vivem, no qual a luta pela moradia, fator que movia e impulsionava a unio
anterior, j no se faz mais necessria. Outros, entretanto, atribuem as atuais dificuldades a
motivos diversos: aos novos ocupantes (gua Branca); s dificuldades naturais da
convivncia em um espao onde tm de dividir atribuies: tem um que reclama do outro
porque no limpa a escada, ento esto sempre meio em conflito; dificuldades com as
assistentes sociais (GATO).
Internamente, pra gente, dificultou muito. O pessoal cada um chega entra no
apartamento dele fecha a porta e fica no apartamento. Quando voc no estava na
verticalizao estava na horizontal, todo mundo ficava com a porta aberta, o
pessoal esta com suas caixas de som do lado de fora, tem o barzinho, tinha aquela
confraternizao diria, tinha o barzinho da Almirante Nunes, tinha o Bar do
Valdemar, do Fragoso, e hoje no. A gente ia encontrar com o pessoal l.
Verticalizou, os bares e os comrcios embaixo dos prdios voc no v muita
gente como se via antes. (LIDERANA GLEBA A)

No que tange a relao com o entorno a viso outra. Na Gleba A, por exemplo, a avaliao
dos moradores deste conjunto resulta na concluso de que, aps a urbanizao, a relao com
o entorno mudou e mudou para melhor. Hoje, eles so vistos com outros olhos. O caminho
percorrido por eles da madeira alvenaria lhes garantiu a elevao da auto-estima e,
consequentemente, ajudou-os a assumir uma postura diferente com os vizinhos do entorno.
Esta mesma avaliao repete-se no Residencial Parque do Gato. Apenas em gua Branca
que ressaltam que vivem isolados, cercados por firmas.
Melhorou bastante voc passou a no ter mais vergonha de onde voc mora.
Moro num bloco, moro numa rua, tem rua, tem bloco, ento mais fcil. A
auto-estima melhorou bastante. Principalmente para os jovens que tinham


225

vergonha de morar numa favela. Agora eu moro no Cingapura, a relao de
nome j mudou. (GLEBA A).
Sim [mudou], todos os moradores em volta, eles v outra viso, v outra coisa,
muitos elogia o projeto, que ainda no ta concludo, ainda falta ainda vrias
coisas, mas a parte de moradia, o avano que a Marta queria que era tirar o
pessoal daquela lama, colocar em terra firme, ento a pessoa v e outro caso.
(LIDERANA GATO)

Interessante perceber que, na Gleba A, os moradores se dividem entre aqueles que querem
que a rea deixe de ser denominada favela, e aqueles que demonstram uma forte vontade de
valorizar a sua histria, de conquistar o respeito no por residir num assentamento que deixou
de ser favela, mas, ao contrrio, exatamente por ter sido uma favela cuja populao lutou,
conquistou a urbanizao e se integrou cidade.
Eu procuro falar que moro no Cingapura. Sempre Tenho orgulho de falar de onde
estou vindo. Ento eu digo: moro num bloco de apartamentos do Cingapura.
(GLEBA A).
Eu digo at hoje (...) falo que moro na favela. Digo: mudou a casa, no mudou o
local. (GLEBA A).
(...), hoje j cidade, mas a gente tem uma origem, tem uma historia e no vai
apagar a histria da nossa origem por causa de um projeto. Foi bom. Foi bom,
foi, assim como vo vir outros pra melhoria da comunidade. 70% do povo de
Helipolis nordestino, 70% de Helipolis veio da gerao da favela ento no
vamos negar jamais. (GLEBA A).
Helipolis no mais favela. bairro, Nova Helipolis. Vila Nova Helipolis.
Ningum conhece como Nova Helipolis, conhece favela do Helipolis. (...). Foi
favela. No mais, uma cidade, Nova Helipolis, que antigamente era uma
favela. (GLEBA A).

c) Conforto e dignidade: A definio da vida no conjunto habitacional
Os participantes dos grupos de discusso foram convidados a definir, em poucas palavras, o
significado de morar no conjunto habitacional. Pelo quadro que segue, constata-se que as
palavras mais citadas foram: conforto e dignidade.

gua Branca Helipolis Gleba A Gato
No pagar aluguel (1)
Ruim para a sade (1)
Necessidade (1)
Livre da lama (1)
Vergonha (1)
Dificuldade (1)
Conforto (4)
Segurana (1)
Estabilidade (1)
Projeto Falho/falta lazer (1)
Cidadania (1)
Dignidade (3)
Respeito (1)
Amizade (1)
Recomeo (1)
Quadro 24 - Definio, pelos moradores, da vida no conjunto habitacional
Fonte: Grupo de Discusso (pesquisa qualitativa), 2006.



226

Em gua Branca, a moradora que falou ruim para a sade referia-se ao fato de ter problema
de locomoo, adquirido depois de passar a morar no prdio (mora no terceiro pavimento); a
que mencionou dificuldades como a palavra definidora da nova moradia, justifica pelo fato
de a me ter presso alta; e a que mencionou vergonha (a jovem que participou do grupo de
discusso) referia-se falta de manuteno nos conjuntos.

Na Gleba A/Helipolis, o morador (um jovem) que mencionou a palavra estabilidade para
resumir como se sente atualmente, justificou dizendo que agora a sua famlia no vive mais na
expectativa de sair a qualquer momento, de mudar o tempo todo.

6.1.3 Avaliao da verticalizao

A discusso da verticalizao de favelas com os moradores foi realizada buscando ouvir a
opinio dos mesmos, em primeiro lugar, sobre os motivos que levaram a prefeitura, nas
diferentes gestes (Erundina, Maluf/Pitta e Marta Suplicy) a fazer uso desta modalidade de
interveno. Seguiu-se um debate acerca dos principais benefcios e beneficiados da/pela
verticalizao. Finalmente, concluiu-se a discusso com a opinio de cada um a respeito da
pertinncia da verticalizao.

a) Os motivos que levaram a verticalizao da favela
Sobre os motivos que levaram a prefeitura a verticalizar a favela, as respostas
dividem-se entre: a necessidade de preservar o maior nmero de famlias na rea; o
interesse poltico (marketing/votos) do gestor de planto; e a presso do entorno da favela
(de setores que no desejavam conviver com uma favela). H tambm aqueles que fazem
uma leitura de que a verticalizao veio para ficar, devido escassez cada vez maior de
espaos na Cidade So Paulo.

No conjunto gua Branca, prevaleceu viso de que a prefeitura foi impelida pela vontade de
garantir a permanncia das famlias. Esta a opinio tanto dos moradores quanto das
lideranas. Estas ltimas lembram tambm da privilegiada localizao da rea, do prejuzo
que causaria s famlias uma possvel remoo para reas distantes e que as prprias famlias
j vinham recorrendo a verticalizao. Afirmam tambm que a deciso de verticalizar se
tratava de [uma] poltica do povo, era a idia do povo, essa verticalizao. Houve muitas
reunies na comunidade e o povo decidiu que seria verticalizao.


227

Uma das lideranas fala tambm que esta modalidade a verticalizao uma das
formas mais justas de interveno em favelas, pois o ambicioso fica do lado de fora, no
entra nesse projeto.
Eu participei das reunies na prefeitura, eles resolveram montar os prdios
porque eles viram que se fizessem casa no ia dar nem pra metade do pessoal que
morava na favela, entendeu? E ento teria e no sabia como transportar o pessoal
pra outro local e seria a maioria. O espao daqui era para minoria. (gua Branca)
Foi fase em que as assistentes sociais passaram a ter um outro trabalho. Foi um
perodo dos mais enriquecedores, (...) e havia aquele sonho da casa prpria de um
lado, e a populao que estava crescendo, aumentando, de outro lado. A definio
da verticalizao uma decorrncia do aumento de populao e diminuio do
espao. [Alm disso] O fato que a populao no queria sair da rea onde tem
uma unidade familiar, identidade cultural, de forma que h sempre resistncia em
ir para lugares distantes! Tem a questo do trabalho, sobretudo. Havia uma
grande rea de indstrias e comrcios e uma grande oferta de empregos e sub-
empregos. Havia prximo o bairro da Lapa. Estes grupos so unidos em termos
regionais. Vinham famlias de Pernambuco que estavam aqui na gua Branca, no
Minas Gs e onde h outros Conjuntos Habitacionais. Havia grupos familiares
muito fortes. Havia uma grande circulao entre eles. Havia, com isso, uma
coeso entre moradores. A verticalizao surge para atender ao maior nmero de
pessoas, justamente para no quebrar essas necessidades bsicas. Na poca talvez
nem era refletido, mas hoje uma necessidade a verticalizao. (LIDERANA
GUA BRANCA)

No conjunto Gleba A, apareceram dois tipos de opinies entre os moradores. Para alguns, o
nico interesse da prefeitura poca era implementar aes de grande visibilidade para fazer
o marketing poltico e, para isso, nada melhor do que os prdios situados em reas
estratgicas, visveis e importantes no contexto da cidade, como o caso de Helipolis.
Outros, entretanto, consideram que a verticalizao se imps pela necessidade de preservar o
maior nmero possvel de famlias na mesma localidade, imposio esta a qual j no se pode
fugir no contexto da capital paulista.

As lideranas, entretanto, so de uma nica opinio: afirmam que a adoo da verticalizao
foi motivada pela necessidade de Maluf contrapor-se aos mutires de Erundina, pela
importncia da favela Helipolis e por sua visibilidade, fatos que favoreciam os interesses de
marketing da gesto.

Parece que neste perodo se configurou uma situao totalmente diferente da vivenciada na
gesto de Erundina, quando da construo do Setor Delamare de Helipolis. Segundo
Negrelos (1998) o processo foi to participativo que se teria conseguido vencer a resistncia
que existia por parte dos movimentos populares a essa tipologia habitacional vertical. A
forma adotada no perodo Maluf/Pitta, talvez tenha servido para resgatar a resistncia, pelo
menos por parte das lideranas.


228

(...) foi uma grande jogada de marketing porque quando comeou esse projeto
Cingapura ele [Maluf] quis pensar nos bairros mais altos. Ipiranga, um bairro
histrico, como o Ipiranga, tem como vizinho uma das maiores favelas da
Amrica Latina? Ento ele pensou: ai! O cara gnio se for pensar. Ele usou
todo poder da mquina para ganhar mais votos, porque ele diria to fazendo uma
coisa pros pobres. (GLEBA A)
A cidade de So Paulo no tem condies de fazer habitao para todo o mundo
em casa trrea. (GLEBA A)
(...) porque era a maior favela de So Paulo e a segunda maior da Amrica Latina
(...) e outra a visibilidade do projeto, porque quem sobe de Santos ou quem
desce e sobe a Via Anchieta logicamente enxerga 50% da comunidade. Se voc
subir a Anchieta voc v s os prdios. Quem passa para So Caetano, aqui na
frente tambm vai ver a mesma coisa, s prdios. Mas no via que dentro da
comunidade que vai at a beira do crrego l embaixo, ainda tem umas 400 ou
500 famlias morando na beira do crrego. (LIDERANA GLEBA A)

No Residencial Parque do Gato foram trs os tipos de opinies dos moradores a respeito do
que levou a prefeitura a adotar uma soluo vertical na antiga favela do gato: as presses do
Hotel Holliday Inn e do Anhembi; a necessidade de acomodar mais famlias; e os votos que o
atendimento resultaria. O representante, por seu turno, ressaltou alm das presses do Hotel
Holliday Inn e do Anhembi as dificuldades nas quais viviam as famlias o pessoal
necessitando da rea de moradia, um sofrimento to grande. Acha, todavia, que a construo
de sobrados seria uma coisa mais simples e bem mais barata.
A verdade que o Anhembi pressionou D. Marta; tambm o Hotel cinco estrelas
que tem a. Porque assim: o hotel cinco estrelas s hospedava estrangeiros para
a feira do Anhembi. (...). Os estrangeiros no podem vir aqui e ver uma favela do
outro lado da marginal; j uma imundice o rio Tiet, ento foi por isso que foi
tirada a favela. (GATO)
O prdio acomoda mais gente, ento pode atender mais pessoas que esto em
dificuldade. (GATO).
Com certeza os votos. Cada apartamento..., na minha casa tem 4 votos (Gato).
Este Holliday, vocs tem conhecimento, ele conhecido internacionalmente,
no mundo inteiro, e hospeda muitas pessoas conhecidas, famosas, tanto que a
ONU, tudo que Presidente que tava no Brasil eles tavam a, no hotel, e
naquela poca, quando a ONU esteve aqui, eu acho qu , eu no sei, a favela
existia, ns estamos a menos de dois anos aqui. Acho que o Hotel fez uma
cobrana. (LIDERANA GATO)

b) Benefcios e beneficiados pela verticalizao
Quanto aos benefcios e beneficiados pela verticalizao, antes de fazer tal discusso as
famlias foram convidadas a lembrar quais foram os agentes envolvidos na urbanizao da
favela e, portanto, na verticalizao da mesma. O quadro que segue resume as respostas dos
participantes, na seqncia das mesmas.





229

gua Branca Helipolis Gleba A Gato
Prefeitura (Assistentes
sociais)
Populao
Associao de Moradores
Instituto Rogacionista
Prefeito
Empreiteira
Gerenciadora
Populao da favela
Populao do entorno
Prefeitura
Concessionrias
Empreiteiras
ONGs
Gerenciadoras
Polticos
Prefeitura
O Prefeito
Gerenciadoras
Assistentes Sociais

Quadro 25 - Agentes envolvidos na urbanizao da favela, segundo os moradores
Fonte: Grupo de Discusso (pesquisa qualitativa), 2006.

No conjunto gua Branca os participantes destacaram entre os mais beneficiados: a Prefeitura
(por ter usado material mais barato); o prefeito de planto (porque recebera os votos da
populao) e as empreiteiras (que ganham muito dinheiro e ainda assim fazem falcatruas).
A populao tambm ressaltada como uma grande beneficiada (por sair do barraco).

No conjunto Helipolis Gleba A, foram destacados como os agentes mais beneficiados: as
empreiteiras, os polticos (aqui se referindo queles polticos com penetrao nas reas,
vereadores sobretudo, que fazem a interlocuo entre a populao e a prefeitura) e as
gerenciadoras.

J no Residencial Parque do Gato, os participantes ressaltaram: O bairro de forma geral; a
populao da favela, o prefeito e o construtor.
A prefeitura foi beneficiada, pois os materiais no foram nem de primeira nem de
segunda; os blocos esto quebrando. Foram materiais de quarta ou de quinta. Os
Blocos esto tudo quebrando. Foi feito muito rpido! (GUA BRANCA)
Ele (o prefeito) vai colocar uma rua na favela? Pra que? Ento se ele disser: eu
peguei o pessoal da favela e coloquei dentro de uma casa, ento a propaganda
dele maior, eu creio que seja assim. E para ele, pra cidade melhor, t a, o
Prefeito fez! (GUA BRANCA)
Ela (a empreiteira) ganha muito dinheiro, no ? (GUA BRANCA)
(...) A prefeitura, que vai levar o crdito. O prefeito, que vai bater no peito e vai
dizer que foi ele que fez. As concessionrias que vo ganhar muito com isso
depois, pois as contas vm um absurdo. As empreiteiras que os donos j so
milionrios e vo ficar um pouquinho mais. As gerenciadoras e os polticos em
geral que vo fazer articulao em cima de tudo isso aqui e podem tirar proveito.
(GLEBA A)
O prefeito que quer se eleger, por causa da eleio, leva dona Maria para casa,
entrega a chave. (GATO).
O construtor porque ganha financeiramente. A Prefeitura beneficiada porque
aparece a propaganda da obra que ela fez. (GATO).


230

c) A viso da verticalizao
No empreendimento gua Branca observa-se que a verticalizao vista pelos moradores
como uma boa ou tima soluo para o problema das favelas e, consequentemente, para a
cidade como um todo. Ressaltam, no entanto, como condicionante ao aperfeioamento da
soluo, a necessidade da individualizao das contas de gua e luz. Para a cidade bom
porque transforma a paisagem, embelezando-a.

A mesma pergunta aos participantes do grupo de discusso de Helipolis Gleba A, resultou na
ressalva de que a verticalizao garante um embelezamento esttico para a cidade. No
Residencial Parque do Gato as respostas foram no mesmo sentido: a verticalizao de favelas
embeleza a cidade, muda o visual.
Uma tima soluo, desde que luz e a gua [sejam] separados. (gua Branca)
bom [para a cidade], porque a favela muito feia, muito diferente de prdio.
(GUA BRANCA)
Pra cidade a urbanizao (com verticalizao) fantstica, fantstica. Se
torna uma coisa mais bonita para o olho a urbanizao, do que a favela
daquele jeito: um barraco maior outro menor, um mais alto, outro mais
baixo. Deram um padro. (...) Era horrvel: um podia construir, outro no
podia, ento pra quem olha de fora t uma beleza. De fora. A cidade em si
melhorou 100%. (GLEBA A).
Pelo menos a paisagem melhora, no fica aquela coisa assim, voc passa nos
lugares e voc v mais aquele monte de barracos um alto, um baixo, a madeira
aqui, lixo aqui e em matria de limpeza uma melhoria muito grande. (GATO).
Olha muito importante. Primeiro todos passavam aqui no seu carro correndo.
Agora no, passam devagar olhando para os prdios, e falam:a como ficou bonito
aqui! Que bonito! E muita gente procurando apartamento para comprar. (GATO).

Interessante registrar que a discusso da verticalizao na Gleba A levou os moradores a
fazerem uma comparao entre o partido arquitetnico do Cingapura e a nova modalidade de
urbanizao aprovada na gesto de Marta Suplicy para a finalizao da Gleba A e para a
urbanizao da Gleba K. Consideram que o modelo aprovado, apesar de amplamente
discutido, no o ideal, porque, alm de exigir um nmero expressivo de remoes para
desadensamento, no altera substancialmente as feies da favela
168
.

Fazem uma distino entre: urbanizao de favelas e humanizao das favelas. Para eles, o
projeto de urbanizao aprovado leva mais ao segundo modelo humaniza a favela, na
medida em que melhora as condies sanitrias e de acessibilidade, mas no urbaniza de fato,

168
Afirmam ainda que, quando se iniciou a gesto Serra, o projeto voltou a ser rediscutido e, devido ao interesse
da nova gesto de reduzir os custos do mesmo, ele est ficando muito pior do que o aprovado poca de Marta
Suplicy. Da, percebe-se que as crticas ao projeto de urbanizao parecem mais voltadas s feies que o
mesmo vem ganhando na nova gesto. Registre-se ainda que a proposta original de urbanizao aprovada na
gesto do PT combinava urbanizao com verticalizao, porm esta apenas para os bolses.


231

uma vez que no mexe na estrutura interna da favela nem confere uma melhor distribuio de
espao entre os seus moradores.

Quando perguntados sobre porque ento resistiram a verticalizao poca de Maluf,
afirmam que quem resistiu foram s lideranas e os proprietrios das melhores casas os
que viviam bem. Reconhecem que quem aprovou o Prover/Cingapura para a rea foram os
moradores das margens do crrego, que viviam em piores condies. Dizem, ainda, que
agora as coisas parecem ter sido invertidas: no projeto de urbanizao de Marta, so os
moradores mais bem localizados e que residem em melhores casas que esto de acordo
com a interveno.
Melhor mesmo o arrasa quarteiro, j que comeou vai parar? Por mais falho
que seja o projeto voc tem que pensar em fazer bom uso da rea. uma casa em
cima da outra, se voc continuar fazendo a mesma coisa nunca vai sair do papel
ento. (GLEBA A)
A verticalizao deixou todo mundo igual, no mesmo patamar. Eu morava em
dois cmodos em uma viela eu mudei para um apartamento do mesmo tamanho
que uma que morava em frente a minha casa com seis cmodos. Agora no, tm
pessoas que moram em uma viela de um cmodo, tem pessoas com mais, se o
senhor estava na casa de um cmodo, vai ficar em um cmodo. Eu no acho
correto. Vai ser a mesma coisa. O que mudou? Vai abrir um pedao de rua?
[referindo-se ao projeto de urbanizao de Marta]. (GLEBA A)

A viso das lideranas no difere dos moradores, pelo menos nos conjuntos gua Branca
e Residencial Parque do Gato. No primeiro, uma das lideranas reconhece que o maior
beneficiado pela verticalizao o prprio morador, que sai do barraco e ganha uma
moradia digna.
(...), quem vive num barraco e vai pro apartamento vai ver que h mudanas
muito grandes, na segurana, no tem enchentes, no tem frio, as rajadas de vento
no penetram no meu quarto, no recebo chuvisco na minha cabea, no tenho
invaso de ratos, baratas, insetos e no tenho enchente dentro do meu
apartamento. (...) por outro lado eu no tenho vergonha de receber um amigo meu
da minha empresa, um colega, eu posso convidar quem eu queira(...).
(LIDERANA GUA BRANCA)

Uma outra liderana da mesma rea, apesar de ressaltar que a soluo da casa seja a
mais adequada, porque cada um tem uma casa independente, cada um limpa a sua casa
quando que, afirma entretanto que somente a verticalizao preserva a populao na
mesma localidade.
A verticalizao resolve o problema, no pe o povo na rua; o povo reclama que o
apartamento pequeno, que no d pra eles, mas no tem apartamento grande, so
apertamento; apartamento grande que eu vi foi s na Higienpolis (...)
.(LIDERANA GUA BRANCA)



232

Para finalizar as discusses, os participantes foram estimulados a atribuir uma nota para as
condies de vida na favela (como era antes) e no conjunto habitacional (como agora), alm
de estabelecer uma nota para a verticalizao como modalidade de interveno em favelas.

As notas a serem atribudas deveriam variar entre 0 (zero) e 3 (trs), de acordo com os
seguintes critrios: 0 no sentido de ruim; 1, regular; 2, bom e 3 significando timo. As notas
atribudas seguem no quadro.

gua Branca Gleba A Gato

0 1 2 3 0 1 2 3 0 1 2 3
Favela - 4 1 - 1 5 1 1 6 - - -
Conjunto - - 3 3 3 1 4 0 - 6 - -
Verticalizao - - 3 3 0 2 6 0 - - 2 4
Quadro 26 - Notas atribudas pelos entrevistados vida na favela, vida no conjunto
habitacional e verticalizao de favelas.
Fonte: Grupo de Discusso (pesquisa qualitativa), 2006.
(Em gua Branca, um dos participantes jovem - no atribuiu nota para a favela por no ter
vivenciado a experincia).

A vida na favela recebeu as piores notas em no Parque do Gato seguido de gua Branca,
sendo nestes mesmos conjuntos que a verticalizao recebe as notas mais elevadas. Na Gleba
A percebe-se uma avaliao que inclusive contraditria com os depoimentos anteriormente
apresentados: h um esforo para valorizar a poca da favela (4 moradores afirmaram que na
favela tinham condies de vida regulares). Alm disso, neste conjunto nenhum participante
atribuiu nota mxima a vida no conjunto e verticalizao enquanto modalidade de
interveno. Isso parece apontar que ainda h resqucios dos embates polticos da poca da
aprovao do Prover/Cingapura na rea.

Tanto no Residencial Parque do Gato quanto em gua Branca, os participantes no deixaram
de considerar as condies atuais de abandono e de projeto/construo inacabada na hora
de atribuir as suas notas tanto a vida no conjunto quanto a verticalizao.
Tem que pensar em toda populao, e no s em mim [justificando a nota na
verticalizao]. O modelo para o todo timo, pois daria moradia para todos e
no s para mim. (GUA BRANCA).
Por enquanto est regular porque no est terminado o conjunto. Est regular por
conta do projeto inacabado e das contas altas. (GATO).
Quando a gente foi assistir, eles mostraram o projeto todo era a coisa mais linda,
passarelas, jardins, era lindo! (GATO).


233

6.2 O PERCURSO DA VERTICALIZAO NA VISO DOS AGENTES

Este item apresenta uma sntese da viso dos demais agentes entrevistados gestores,
representante de empresa prestadora de servio, representante de rgo financiador. Conforme
j explicitado, nos aspectos pertinentes, as opinies de tais agentes sero confrontadas com as
das lideranas.

6.2.1 Viso da poltica habitacional

Nos trs perodos administrativos contnuos, aqui estudados, possvel identificar concepes
bastante especificas da problemtica habitacional, embora seja possvel detectar tambm
conceitos que vo se consolidando e que passam, indiscutivelmente, a fazer parte das
diretrizes de ao habitacional de todas as gestes, como o caso da preocupao em manter
o favelado no local da ocupao original. No que tange s caractersticas prprias de cada
perodo, confirmam-se s impresses de partida do estudo: na gesto Erundina as aes em
favelas so priorizadas, sendo o mutiro a modalidade de construo mais valorizada, ou
seja, o propsito era, de fato, tomar como objeto cidade real, com seus inmeros espaos
informais
169
, necessitados de infra-estrutura e servios bsicos.

Fica claro tambm que a prefeitura passa a adotar a verticalizao de favelas premida
pelo adensamento de favelas j observado poca, sobretudo daquelas bem localizadas
na malha urbana. Porm a ressalva que esta modalidade s seria utilizada em ltimo
caso, pois a diretriz central da poltica habitacional dessa gesto permanecia sendo
melhorar as condies de habitabilidade desses assentamentos, preservando a
permanncia das famlias no local de ocupao, porm buscando alcanar custos
compatveis. Embora se perceba a preocupao latente em buscar solues
diversificadas, com possibilidades de adequao ao problema identificado, clara a
preferncia ao sistema de urbanizao, por consider-lo mais vivel economicamente.
A nossa poltica era uma poltica de urbanizar as favelas e ter um atendimento
massivo, ou seja, urbanizar, atender uma grande quantidade de reas. Numa
poca que no se tinha uma poltica h mais de 15 anos, numa poca que as
favelas no estavam to densas como esto hoje.(...) No final da gesto, a gente
estava se identificando com uma maneira mais equilibrada de fazer este tipo de
interveno, ou seja, desenvolver um projeto de urbanizao misto onde se
verticalizava uma parte da favela e viabilizava a urbanizao com manuteno
das outras famlias na rea onde j estavam ocupando, mas viabilizando gua,

169
PMSP, Sehab, Habi, Relatrio de Gesto 1989 1992, op. cit.


234

luz, esgoto etc. Ento este projeto misto e o equilbrio do custo poderiam
manter a diretriz de evitar a remoo para lugares distantes, mantinha a
populao na prpria rea, viabilizava a urbanizao, desadensava a favela e
com isso de certa maneira chegava a um custo mais equilibrado.(...) Na
verdade ao final da gesto tinha muito claro que em cada caso deveria ser
estudada a situao de forma a se verificar qual era a viabilidade de fazer
urbanizao, preferencialmente fazer urbanizao, devido ao custo. Quando
isso no era possvel nas condies mnimas que a gente considerava como
admissvel, ento tentaria encontrar um terreno na prpria favela ou entorno
que permitisse a verticalizao; se possvel, terreno vazio para fugir dos
pulmes, porque o pulmo alm de ser caro, causava muitos problemas de
funcionamento, ento a gente preferia, como foi no caso de Helipolis,
encontrar um terreno prximo a favela, ou do lado da favela, ou dentro da
favela num espao que estivesse vazio e que no implicasse derrubar e remover
barracos. (GESTO ERUNDINA)
170


Nas gestes Maluf/Pitta, os discursos mostram uma aparente preocupao com a diminuio
do dficit habitacional, sendo por esta razo que a verticalizao passa, nesse momento, a ser
a principal alternativa de interveno nas favelas, mesmo que os custos limitassem o alcance
dos objetivos colocados.

Da mesma forma que na gesto anterior, a primeira dos Partidos dos Trabalhadores, a
gesto malufista tambm ressalta a preocupao em manter o morador da favela no seu
local de origem, sendo esta mais uma razo para a adoo massiva da verticalizao.
Porm, diferentemente do perodo que o antecede, na qual se priorizou dotar de infra-
estrutura as reas mais carentes, neste perodo, o foco passa a ser as favelas localizadas
em reas dotadas de rede de esgoto, transporte pblico, escolas, visando a facilitar a
implantao das unidades multifamiliares.
O que eu posso comentar com voc sobre a viso geral da cidade que aquilo [o
Prover/Cingapura] na realidade seria um componente de um programa habitacional,
uma possibilidade de agir, como o Guarapiranga era uma possibilidade. Agora, com
relao ao dficit habitacional que se apontava na cidade, o programa Cingapura
tinha a possibilidade de resolver em curto prazo 30% do problema que se apontava
na poca, dado o vulto dos investimentos necessrios e os recursos oramentrios
que eram disponibilizados para esta ao. (...) Agora, a verticalizao como
alternativa de ao era uma proposta bastante interessante. Tem o aspecto de voc
contrapor ao conjunto habitacional que inevitavelmente seria na periferia da cidade,
voc criar uma alternativa habitacional no bairro onde eles estavam. Por outro lado
minimiza outros investimentos pblicos que seriam [necessrios] com infra-
estrutura adicional, pois voc j tem uma rede de esgoto prxima que voc vai
interligar, j tem o transporte pblico, voc j tem as escolas que as crianas esto
estudando, j tem o atendimento de sade, por a afora. E uma alternativa bastante
interessante. (GESTO MALUF/PITTA)


170
Os agentes entrevistados sero aqui identificados apenas pela gesto/perodo que representaram ou pelo papel
desempenhado na poltica de verticalizao de favelas (gerenciadora social, consultora do BID etc).


235

Outra ressalva que os participantes da gesto (perodo 1992 2000) fazem quanto
elaborao de uma poltica habitacional para o Municpio de So Paulo, fato que afirmam ser
indito e de grande importncia, inclusive enquanto passo para a continuidade do tratamento
do problema de habitao presente na cidade:
Foram feitas todas as aes contra os governos tanto do PT como do Jnio e ns
sustamos as aes171 e [decidimos] fazer o seguinte: um plano global a ser
executado por parte, vamos deixar ai uma semente colocada, vamos criar um Fundo
Municipal de Habitao. Elaboramos uma poltica, pela primeira vez se fez uma
Poltica Municipal de Habitao, est no Dirio Oficial de 1994, e foi a primeira
vez que tivemos uma poltica habitacional, adequada ou no, mas era o
compromisso. Ai tambm o Ministrio Pblico sustou as aes, e comeamos fazer
concorrncia para iniciar as obras e automaticamente demos condies de
legalidade para o incio do processo de verdade172. No tinha ainda o Estatuto da
Cidade, estes instrumentos todos, mas j deixamos preparado, planejado para que
quando tivesse a legislao estariam todos passveis de[regularizao. No
trabalhamos em nenhuma rea de preservao dos mananciais, por conta at de
acordo com o Ministrio Pblico. (GESTO MALUF/PITTA).

Ao apresentar a viso da poltica habitacional do perodo, os agentes responsveis pela Sehab
poca de Maluf/Pitta fazem questo de responder, de partida, as crticas quanto exclusiva
interveno em verticalizao de favelas e questionar as aes de retirada de famlias das
frentes de obras (de recuperao e canalizao de crregos) transferindo-as para outro barraco
executada poca da gesto Erundina:
(...) voc tem o projeto Guarapiranga que era de urbanizao e no de
verticalizao e tinha o Procav. Este sim, o Procav, na fase de Erundina, se usou
dinheiro para retirar as famlias de frente de obras, [ao] depois questionada pelo
BID, pois, na verdade a grande parte [dos recursos] foi pra comprar barraco que o
que se faz normalmente. Mas havia ate presso do BID a que se desse outro
destino. (GESTO MALUT/PITTA).

Outro integrante deste mesmo perodo administrativo reconhece que, de fato, a verticalizao
foi a principal ao do perodo e, por isso mesmo, a mais evidente:
(...) a Prefeitura tinha intervenes no Guarapiranga, que outro mote, era uma
parceria com o governo do estado, mas tambm era um componente da poltica
habitacional na linha de urbanizao, mas houve uma concentrao de esforo
naquele partido da verticalizao. (GESTO MALUF/PITTA)

Para o BID
173
, entretanto, as gestes dos perodos 1993 2000 no atenderam as suas
principais expectativas, que eram: o tratamento da totalidade da favela (afirma que somente

171
O entrevistado refere-se s aes de investigao dos mutires, as quais so debitadas, por alguns autores, ao
prprio governo de Maluf, como afirma Silva (2003): [foi medida do executivo] solicitar ao Tribunal de
Contas do Municpio que exigisse um levantamento, assim como um relatrio sobre o destino das verbas j
repassadas aos mutires, alegando possvel improbidade no trato dos recursos pblicos investidos no
programa. (SILVA, 2004, p. 33).
172
Refere-se a Lei n. 11.632 de 23/06/94.
173
Os posicionamentos do BID so aqui apresentados considerando-se tanto o Relatrio Final de Projeto (Project
Completion Report PCR), Programa de Melhoramento em Favelas no Municpio de So Paulo (verso final).


236

na Fase 4 do programa isso passou a ser mais respeitado); a atuao nas favelas que realmente
precisassem e no apenas nas favelas mais visveis; e a oferta de um leque mais amplo de
solues, para o atendimento da diversidade das famlias.

Antes da aprovao do financiamento o banco realizou uma avaliao dos conjuntos j
construdos na Fase I do programa
174
e chegou a concluso da inviabilidade do programa nos
moldes nos quais ele vinha sendo executado. Por esta razo, o primeiro parecer do BID foi
contrrio ao financiamento solicitado. Mas, em 1996, em decorrncia de presses polticas, o
Banco liberou o financiamento
175
. Mesmo assim, o banco reconhece que conseguiu impor
algumas normas que passaram a ser colocadas em prtica na Fase IV, j na gesto Pitta. Tais
procedimentos repercutiram sobretudo nos critrios de seleo das favelas beneficiadas e nos
critrios de atendimento das famlias beneficiadas.

Na gesto Marta, a poltica habitacional volta a ser discutida de uma forma mais
abrangente, e busca-se incorporar s aes fsicas solues para a problemtica da posse
da terra. A regularizao fundiria ganha evidncia, lembrando, entretanto, que o
perodo favorecia essa premissa j que, diferentemente das gestes anteriores e,
sobretudo da gesto de Luiza Erundina, a nova prefeita conta com instrumentos de
polticas urbanas antes no existentes
176
. No sem motivo que as entrevistas aos
agentes apontam a priorizao dada a questo da legislao.
Digamos [que] o principal da discusso sobre o Estatuto da Cidade estava sob a
coordenao da Sempla. Ns participamos dando diretrizes, objetivos da poltica de
habitao e fazendo toda a parte da ZEIS, que so as Zonas Especiais de Interesse
Social que o principal instrumento de poltica habitacional que foi incorporado
pelo Plano [Diretor]. Esse decreto regulamenta a aplicao das ZEIS, quando a
gente saiu, elas eram totalmente aplicveis e j estavam sendo aplicadas. (GESTO
MARTA).

Segundo as entrevistadas (duas pessoas que assumiram cargos de destaque na Sehab), a
poltica de interveno em favelas da gesto Marta poderia ser subdivida em duas vertentes
bsicas: a recuperao urbana - que tem a ver com a interveno fsica - e a regularizao

Braslia, julho, 2005, quanto a entrevista com a Consultora Independente do mesmo, que integrou as misses
de monitoramento do programa no que tange execuo do Plano de Ao Social. A entrevista foi realizada
no dia 17/03/2006.
174
Uma consultora independente do banco visita os conjuntos j construdos da primeira fase e entrevista 70
famlias (entrevista com a consultora realizada em 17/03/2006).
175
Em 1996 Paulo Maluf obtm o apoio de FHC e juntos pressionam o BID para liberar os recursos para o
Prover/Cingapura. Em seu Relatrio Final de Projeto, o BID afirma que ocorreram presses para acelerar o
processo de preparao/aprovao do Programa (...). Relatrio Final de Projeto, op. cit., p. 3.
176
O Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, o principal instrumento a ser considerado.


237

fundiria - eixo forte e muito importante. Acrescenta ainda como vertente importante da
ao em favelas a proviso habitacional - para atendimento s necessidades de
reassentamento. No entanto, os dados e as falas confirmam que o forte da atuao da segunda
gesto petista foi mesmo a rea central da cidade, adotada, inclusive, para ser a grande
marca do perodo e visando a garantir uma clara distino das duas ltimas gestes, onde a
verticalizao de favelas fora o principal motor de atuao.
Nesse sentido, as aes desenvolvidas dividiram-se nos seguintes eixos: Primeiro,
interveno na rea central - visando a revitalizao e repovoamento da mesma,
atravs do Morar no Centro. Inclui neste eixo: O PAR, financiado pela CAIXA, a
Locao Social (que deixou o Gato e Olarias prontos, alm de vrios outros
iniciados) e a ao em cortio. Segundo [eixo foi a], interveno em assentamentos
precrios - favelas e loteamentos irregulares (ao coordenada pela Sehab e por
Resolo). Inclui-se neste eixo o [Programa] Bairro Legal, o Programa de Mananciais
e a Regularizao Fundiria. (GESTO MARTA)

Dirigem crticas s gestes anteriores (de Maluf e de Pitta) por no terem realizado nenhuma
interveno significativa de urbanizao nas favelas. Os nicos eixos da poltica de
Maluf/Pitta eram o Prover, dividido em Projeto Cingapura - verticalizao de favelas - e o
Programa Lote Legal. Lembram ainda que fora iniciado o Programa de Mananciais
(Guarapiranga), com alguma interveno de urbanizao, porm, alm deste programa ter
sido planejado deste a gesto Erundina, se tomado o perodo como um todo, essas aes
tornam-se inexpressivas. Foi somente na gesto de Marta que a urbanizao de favelas foi
impulsionada, e chegaram a trabalhar com 14 favelas (fizeram os estudos, o trabalho social,
licitaram os projetos, mas, por falta de recursos, no chegaram a licitar e contratar a obra). Os
recursos pleiteados junto ao Ministrio das Cidades somente foram liberados em 2005: A
outra gesto [de Jose Serra] comeou a urbanizao delas [das 14 favelas] porque encontrou
absolutamente j tudo pronto, tudo feito
177
.

Quanto interveno em loteamentos, Marta deu continuidade ao Programa Lote Legal (que
o programa de regularizao de loteamentos que era interessante; este programa ns
continuamos integralmente
178
), remanescente das duas ltimas gestes e financiado pelo BID
(no montante de recursos liberados pelo Banco para o Programa Melhoramentos em Favelas
Prover). Afirmam que foram mais de 60 loteamentos urbanizados. Lembram que a ao em
cortio iniciada por Erundina fora tambm continuada e concluram dois conjuntos de
atendimento a cortio: o 25 de Janeiro e o Eiras Garcia. Terminaram tambm alguns

177
Representante da Gesto Marta Suplicy (2001-2004), entrevistada em 16/03/2006.
178
Idem.


238

conjuntos do Fundo Municipal de Habitao que tinham sido iniciados poca de Pitta
(conjuntos grandes, com muitas unidades, e para os quais definiram a demanda). O convnio
com a CDHU, afirma, foi feito especialmente para atender as necessidades de
desadensamento de risco demandados pelas organizaes de favelas
179
.

ainda ressaltada a atuao conjunta com a Cohab neste perodo:
importante entender da poltica que a Sehab atuou o tempo inteiro com a Cohab;
a Cohab gestora do Fundo [Municipal de Habitao], ento, por exemplo, o
mutiro era tocado pela Sehab. Eu tive uma atuao muito prxima disso, como a
Cohab gestora do Fundo e a secretaria executiva da Superintendncia da
Habitao Popular, ento ns fomos construindo os programas e avaliando o tempo
inteiro at porque uma das funes (da Secretria Executiva) fiscalizar a execuo
da Cohab. (GESTO MARTA).

6.2.2 A relao com os movimentos de luta por moradia

A gesto Erundina conviveu com um perodo de intensas mobilizaes populares
180
e
sobretudo, com a atuao incisiva dos movimentos de moradia
181
. A Unio dos
Movimentos de Moradia passa a ter uma participao significativa na discusso do
problema habitacional da cidade. Erundina tentou, por meio de decreto, legitimar a
participao popular, criando o Conselho Municipal de Habitao
182
. Alm disso, para
implementar a poltica habitacional e facilitar a interlocuo direta e sistemtica com os
movimentos, cria-se uma estrutura descentralizada, multidisciplinar, e com forte nfase no
trabalho social. Afirma o superintendente:
Uma outra coisa que tambm a gente trabalhou bastante na poca foi com uma
atuao direta da organizao da populao. A equipe social de Habi na poca
era grande, o que se perdeu depois, o Maluf desmontou. Ns tnhamos uma
equipe de quase 200 assistentes sociais que estavam distribudas. Ns tnhamos
montado uma [nova] estruturao para a Habi: eram treze escritrios regionais
onde voc tinha as assistentes sociais, os arquitetos, uma estrutura
administrativa. (GESTO ERUNDINA)

As lideranas concordam com esse diferencial da gesto Erundina em relao s anteriores.
Ressaltam que a postura de Erundina, em decorrncia da sua histria de vida, era uma postura
muito prxima populao.

179
O primeiro convnio fora celebrado ainda na gesto Pitta para construo de 2300 UH (j tinha sido
construda a metade) e o segundo convnio fora celebrado pela gesto Marta para 5.000 UH, a serem
executados em terrenos da prefeitura.
180
MARTINS (1997); OLIVEIRA (1994); PONTUAL (2000).
181
O grande nmero de manifestaes de movimentos por moradia junto Prefeitura foi testemunhado pela
imprensa durante todo ano de 1989 at meados do ano de 90. (PMSP, Relatrio de Gesto 1989-1992).
182
Conforme j discutido no Captulo 4.


239

No governo Erundina muda tambm o trabalho da assistncia social. Havia o
envolvimento da populao, do movimento, dos grupos. A populao participava
do andamento das obras. No mais o servio de mutiro e sim o trabalho de
conscientizao. Desde ruas, esgoto, gua, limpeza, higiene, e tinha toda uma
cultura que no foi vencida ainda hoje. Havia uma preocupao da poca que
expresso da reverso da Assistncia Social, de mais conscientizao, de luta pelos
direitos. (LIDERANA GUA BRANCA)
Ento como ela uma pessoa como ns, sofrida e conhece realmente, no vem l
de cima, vem l de baixo, ento ela conviveu, ela passou por todos os momentos
difceis, ento ela tem uma aproximao muito grande perante a gente, com a gente,
pela sinceridade (...), porque no histria de ningum, histria dela. Ento ela
prometeu e garantiu. Ento ela explicou para ns que aqui haveria um projeto de
verticalizao, o primeiro projeto da cidade de So Paulo seria aqui, gua Branca, e
em seguida seria Rosas de Ouro, Freguesia do O [referindo-se a Minas Gs]. Ento
o que aconteceu? A nossa Associao se reuniu, passamos isso para a comunidade,
e a comunidade participou de reunio dela aqui, ela esteve presente aqui,
apresentando todos os projetos de habitao, com as melhorias que ela iria fazer,
no s aqui na comunidade mas em todos, todos os pontos de grande necessidade.
(...). E ns estamos aqui hoje, como esta l na Freguesia do O. (LIDERANA -
GUA BRANCA)

Ao falar da relao da administrao Maluf/Pitta com as organizaes em defesa da
moradia, os gestores reconhecem que no houve uma preocupao inicial em incorporar esse
componente no processo de implantao do projeto Cingapura, principal modalidade de
interveno na rea habitacional. A ausncia de um trabalho de base, de uma consulta popular
levou a uma postura de vender proposta a comunidades mais receptivas, e vrias reas
foram abandonadas devido resistncia da populao.
A questo da participao, eu desconheo. No incio, os agentes polticos e pblicos
identificava uma comunidade e indicava olha tem uma comunidade l que topa o
projeto. No foi a partir de um trabalho de base. Num segundo momento ns
tentamos nos antecipar a obra, fazendo este trabalho, trazendo a adeso das pessoas
ao projeto, apesar dele j ter sido definido. Nas primeiras obras foi realmente um
atropelo (...). Num segundo momento, voc deve lembrar que em algumas reas ns
tentamos nos antecipar (...), mas no era uma consulta era uma abordagem um
pouco mais agressiva. (...) Ns at desistimos de alguns projetos, quando chegou a
abordar e houve resistncia. Percebemos que o trabalho se avolumou, vrias reas
foram abandonadas. (GESTO MALUF).

Com essa avaliao tambm concorda a gerenciadora social contratada para desenvolver e
implementar o Plano de Ao Social:
Eu acho que na primeira fase no existia [participao], (...), parte da fase dois que
era enorme, e na fase trs foi melhorando (...) Quando a gente entrou a gente
procurou recuperar isso, e conseguimos recuperar, porque tinha uma preocupao
muito grande de estar consultando populao. (GERENCIADORA SOCIAL).

Na viso do BID, durante as gestes de Maluf e Pitta no houve uma participao do
movimento organizado devido ausncia de uma postura filosfica ou comprometimento
social por parte do poder pblico. Em outros termos, afirma-se que os profissionais que
estavam frente dos postos responsveis pela execuo da poltica habitacional no


240

estavam preparados para incentivar e exercitar a participao da populao. Em
decorrncia disso, o que houve nas gestes Maluf e Pitta no passou de uma tentativa [de
participao] limitada.
Houve [participao] s no incio e parcialmente, porque o banco queria que a
populao concordasse com o projeto, tinha que aprovar. (...) No havia a vontade
de fazer [acontecer a participao], o Banco quis cumprir a questo formal, inicial,
de ser aprovado pela populao (...), mas no foi muito alm de se discutir a
questo da urbanizao. (..) O nico momento de tentativa de participao maior
que foi a Gleba A; depois disso, eu no lembro nenhum momento dessa ordem.
No lembro de nada parecido (...). A Gleba A tinha todas as condies favorveis
(para a participao): tinha uma populao organizada, tinha um movimento
histrico, tinha uma turma com nvel de conscincia muito maior, mesmo com
carter panfletrio algumas vezes, mas com experincia poltica. (CONSULTORA
INDEPENDENTE BID).

Sobre esse perodo, as lideranas entrevistadas
183
fazem uma avaliao muito crtica.
Afirmam que a questo da habitao popular foi tratada como puro marketing e que
no havia uma preocupao com a qualidade de vida da populao atendida nos
conjuntos do Prover/Cingapura. O objetivo era garantir a visibilidade dos conjuntos
(selecionando, inclusive, reas nas margens das grandes avenidas) para fazer
propaganda poltica e, como efeito, preservar o poder (avaliam que a eleio de Pitta
est diretamente vinculada visibilidade do programa). Afirmam, ainda, que a marca
da relao das gestes de Paulo Maluf e Celso Pitta com os movimentos o
autoritarismo. E o Projeto Cingapura, a forma como ele foi implantado, o arrasa
quarteiro, o melhor exemplo do carter autoritrio desse perodo.
(...) Tinha um monte de casas muito boas (...) na regio. Muitas casas muito boas,
grandes foram derrubadas (...). Um dos agravantes era que, na poca, a discusso
era o que? Tirar as pessoas beira do crrego, que eram as reas de risco
permanente, s que no foi feito isso. Quando comeou a obra, a obra foi feita s
nas reas que no tiveram tanto risco e ns tivemos que brigar na poca na
prefeitura para haver atendimento de 10% das famlias de l, cadastradas na beira
do crrego, para poder ser atendidas
184
. (LIDERANA GLEBA A).

A mesma liderana avalia que se tivessem mantido o mesmo ritmo de intervenes na Gleba
A nos moldes da gesto Erundina, a rea j estaria completamente urbanizada e teria sido
desnecessria a sua verticalizao.
(...) na Erundina, o que aconteceu? Foi colocado o colgio Campo Sales dentro da
comunidade, foi colocada a creche, o posto de sade, o EMEI, (...) muito asfalto,
mutiro, 120 casas se no me engano. Da gesto Erundina para c o que foi feito?
Foi feito Verticalizao. (...) A diferena, se a gente pegar em volume de obras,
projetos de equipamentos sociais, viessem no volume da gesto Erundina,

183
Principalmente as lideranas de Helipolis, uma das reas objeto do estudo. Portanto, tal avaliao no pode
ser tomada como a viso do conjunto dos movimentos e organizaes comunitrias do municpio.
184
Essa liderana ressalta que foram exatamente essas famlias, da beira do crrego, que mais tiveram
dificuldades de se adaptar aos prdios e venderam as suas unidades.


241

Helipolis j estaria urbanizada, tinha outros equipamentos sociais funcionando
(...). (LIDERANA GLEBA A)

Na gesto de Marta, a participao popular volta a ser incorporada na elaborao e execuo
da poltica habitacional. Afirma-se que o princpio fundamental desta gesto foi o de garantir
a participao social em todos os nveis de decises.
(...) um dos principais princpios [da poltica habitacional entre 2002 a 2004] foi a
participao social. Ns implementamos varias formas de participao social,
inclusive o Conselho Municipal de Habitao. E ns construmos esta poltica a
partir de conferncias, ns fizemos 14 conferncias pr-regionais e depois ns
fizemos a Conferncia Municipal de Habitao e ns estruturamos a poltica a partir
disso. (...). (GESTO MARTA).

Porm, reconhecem que no foi uma relao fcil. Embora diferentes nas suas dimenses e
contedo do que se sucedera no perodo Erundina, a gesto de Marta experimenta vrios
conflitos com os movimentos, movimentos estes que j no so os mesmos do perodo da
primeira gesto do Partido dos Trabalhadores. Nesse momento, afirmam as entrevistadas, o
movimento apresenta-se com um nvel de articulao poltica e capacitao tcnica bastante
elevados, alterando a prpria relao com o Poder Pblico.
Eu acho que foi uma relao intensa, e ela foi conflituosa. As pessoas tm a iluso
de que ela no conflituosa. Na poca da Marta, a gente j pega os movimentos
muito amadurecidos, no s politicamente, eles esto amadurecidos tecnicamente,
hoje voc discute com uma liderana projetos, voc discute tecnicamente, em alto
nvel, discute pau a pau, ... eles foram se formando nesse processo, a experincia
levou a isso. (GESTO MARTA).

O debate sobre a poltica habitacional entre poder pblico e movimento resultou na Criao
de um Conselho Municipal de Habitao, uma comisso de representantes com 65
componentes, com encontros semanais. Dentro dessa estrutura que foram se definindo as
diretrizes de atuao na rea.
Ela no foi fcil, pra ns, a Primeira Conferncia Municipal de Habitao, foi
pauleira; tinha 1700 delegados regionais, chamamos os delegados, fomos para o
Anhembi e discutimos poltica habitacional, levamos uma proposta e [recebemos]
muita crtica. Agora ns estamos em processo de negociao e ns tambm
estvamos mais amadurecidos, e a criao do Conselho Municipal de Habitao
foi na verdade o auge das reivindicaes do movimento. O movimento
reivindicava o Conselho Municipal de Habitao, ento ns criamos a partir da
Primeira Conferncia Municipal da Habitao. O que ns chamvamos de
Comisso de Representantes, eram 65 lideranas da cidade que se reuniam toda
quinta-feira no Edifcio Martinelli. Ns criamos um grupo de participao
popular dentro da Secretaria que era ligado ao gabinete que era um grupo de
pessoas que era responsvel justamente para viabilizar e ser o alter ego da
questo da participao social na Secretaria. E ai entra uma polmica para
algumas pessoas que duas pessoas eram antigas lideranas do movimento de
moradia (...). Eles trabalharam conosco aqui dentro na Secretaria e tiveram papel
importantssimo aqui dentro. (...) Eles garantiam a participao, discutiam os
programas e discutiam juntos os projetos e assim ns fomos atendendo a questo
dos movimentos em todos os programas, no s no mutiro. Favelas, por


242

exemplo, as 14 favelas que foram definidas, ns discutimos com o movimento,
at as 60 favelas que nos desafetamos para concesso de uso especial, foi
discutido com o movimento. (GESTO MARTA)

Na viso das gestoras, a participao efetiva dos movimentos do centro, embora conflituosa,
contribuiu para uma atuao de destaque nessa rea.
Os movimentos do centro participaram ativamente da elaborao e aprovao do
Programa do Centro. E teve perodos muito difceis principalmente na rea central.
Os movimentos do centro so assim. Eu acho que os movimentos de favelas se
arrefeceram no correr dos anos, o pessoal dos mutires e o pessoal do centro
continuam muito fortes. Tivemos batalhas enormes, a gente discutia, s vezes
superava, s vezes no superava; tinha uma clareza de que quela hora eu sou
governo, voc o movimento, voc est fazendo o seu papel e eu o meu, e assim se
foi negociando. Depois de 4 anos, talvez as pessoas [considerem] que no teve
grandes manifestaes como na poca da Luiza, grandes invases do Prdio
Martinelli; as pessoas acham que foi tranqilo. No foi tranqilo, graas a Deus no
foi tranqilo, ns negociamos o tempo inteirinho. que os momentos so
completamente diferentes, e s h manifestao quando no existe interlocuo.
(GESTO MARTA).

No entanto, a despeito de reconhecerem que a gesto de Marta Suplicy de fato foi mais
participativa, as lideranas tambm fazem crticas: mostram-se decepcionadas porque o
Prover/Cingapura foi continuado na rea sem alteraes significativas e questionam os
procedimentos adotados na discusso do projeto de urbanizao da Gleba A (visando
concluso da urbanizao dessa gleba) e da Gleba K e N. Consideram que houve muito
democratismo que levou a que as decises se arrastassem at o final da gesto. Mostram-
se tambm insatisfeitos com a forma de implantao do Oramento Participativo. Todavia,
no deixam de elencar algumas conquistas do perodo, como por exemplo, a substituio
dos alojamentos retrgrados pela verba de aluguel (o Bolsa Aluguel) e a priorizao da
canalizao do crrego. Ressaltam, ainda, que diferentemente das gestes anteriores
(Maluf e Pitta), Ela [Marta] estava preocupada com as famlias, como iam ficar as
famlias, e no como ia ficar a casa, o prdio, mas como as famlias ficariam atendidas
dentro desse prdio.
185


Na gesto Marta, ns discutimos muitas coisas que eram o que, que era para
melhoria da qualidade de vida das pessoas. Foi feito alguns projetos, e vimos
tambm que ia vagarosamente, mas conseguimos algumas coisas. Na gesto da
Marta teve um grupo aqui dentro que conseguiu frear o projeto no sentido da
verticalizao (...) porque era um projeto que vinha derrubando. V o tamanho
destas casas? (apontando uma das casas da rua). Tem duas casas: a da Vnia, tem a
casa do rapaz embaixo tambm. (...). Na gesto da Marta, o incio da canalizao do
crrego foi feito (...). Uma das conquistas: conseguimos colocar 109 famlias no
aluguel (social) e a Prefeitura assumiu esse aluguel. (LIDERANA GLEBA A)
Chegou a Marta e ns tivemos dificuldades para aquilo l, no parar, e sim
modificar o projeto. A teve toda uma discusso da quadra A, da quadra K tambm.

185
Liderana da Gleba A.


243

Foi legal o momento de participao popular, mas, por outro lado, ficava muito no
legalismo, na preocupao (legal). s vezes as coisas no avanavam por este
legalismo, medo de fazer as coisas. (...) Por outro lado a gente ficou um pouco na
retaguarda. (...). A Sociedade civil no pode ficar refm de governo mesmo sendo
mais o democrtico e popular, porque tem uma mquina enferrujada que no
anda.(...). A nossa proposta de participao foi at aceita (pela gesto de Marta),
mas a discusso do projeto passou os quatro anos praticamente. O que estava dando
continuidade era aquilo que ficou l para trs, que j vinha sendo realizado, da
gesto anterior [referindo-se ao Prover/Cingapura]. (...) Passar quatro anos para
discutir!. (LIDERANA UNAS GLEBA A)
O Oramento Participativo uma maneira? Pode ser. Mas do jeito que foi feito
aqui em So Paulo, uma loucura. Acho que [o fato de ele existir] bom, pois eu
vou pensar: O que precisa em volta de mim, na minha comunidade? Mesmo que
eu no diga nada, mas vou ter aquele momento l de pensar maior, de pensar no
bairro, isso j enriquece um pouco a discusso. O que no enriquece quando a
Secretaria [de Habitao] vem e diz: Olha Joo, se voc no juntar o povo l pra
votar em habitao, o dinheiro da habitao, o nmero de habitao vai cair o ano
que vem. A vem o outro: Se no tiver dinheiro para as creches, para a Secretaria
do Bem Estar Social, ento vai ter problema . (...) Precisa Oramento
Participativo, mas no assim. Teria que haver uma integrao das secretarias, da
militncia. Eu sou do movimento popular, eu no sou da moradia, eu sou da
sociedade civil. Eu no quero ser da educao, nem da moradia. Apesar de atuar
na educao. No isso que esta sendo colocado. Eu posso atuar mais na
educao, mas tenho que ter o entendimento maior se eu quiser ser gente,
cidado. (LIDERANA UNAS GLEBA A).

Para se contrapor s crticas das lideranas, as representantes da gesto Marta reconhecem
que, de fato, se levou muito tempo para chegar s decises quanto aos projetos de
urbanizao, mas ressaltam as razes que levaram a isso: a necessidade de se garantir uma
participao efetiva das famlias; a necessidade de lisura e transparncia do processo; os
aspectos legais que deveriam ser respeitados (para no se repetir erros similares aos cometidos
no Prover/Cingapura); e, no menos importante, a complexidade da prpria favela Helipolis.
Demorou, porque ns queramos que tivesse a participao da populao e no s
das lideranas. Ento foi feito todo um trabalho, as assistentes sociais
trabalhavam por ruas, por quadras, por setores, todos participavam de todo o
processo, no era uma questo de liderana. Ns fizemos questes que os projetos
fossem aprovados e algumas decises eram passadas ao Conselho Municipal de
Habitao. (GESTO MARTA)
Existiu uma preocupao muito grande com a lisura de todo o processo. (...) lisura
de reviso de contrato, de obra, a gente tinha uma fiscalizao muito forte com as
empreiteiras, a gente fez reviso corretssima (...) Foi tudo muito transparente. E
no poderia ser de outra forma. E obvio quando voc trabalha com tudo isso voc
atrasa alguns processos que poderiam ser mais agilizados. (GESTO MARTA)
A elaborao (do projeto) foi demorada at por questes de discusso da legislao
dentro dele. (...). Existiam algumas pessoas que achavam que ns teramos que usar
o cdigo florestal que so 30 metros do crrego. [Se cumprir isso] acabou a favela,
e pronto. Ns tivemos que batalhar em cima da discusso sobre legislao, e ai
comeamos a discutir o projeto com a populao, tinha que desadensar o mnimo
possvel, mas o mnimo possvel hoje na favela 25 % de desadensamento Ai tinha
que discutir onde colocar, mais prximo possvel dessa favela, se a gente estava
defendendo a permanncia das pessoas neste local como que a gente ia lev-las
para muito longe dali?. Ento, complexa a urbanizao dela. Verticalizar e fcil.
Urbanizar muito mais complexo, ento levou muito tempo. (GESTO MARTA)
No uma opo um momento [o respeito legislao]. Agente observa que cada
vez a cidade esta mais complexa, mais densa, mais gente e cada vez mais


244

burocracia so exigidas, no como meros enfeites. Ento, voc tem na sociedade
toda uma estrutura de colegiados, de fruns, de ONGs, de organizaes, canais de
participao que cobram so cobrados da sociedade, a legislao ambiental e toda
a legislao urbanstica elas vm sendo cobradas pela sociedade. No querer ser
mais ou menos legalista tem que danar com a msica. (GESTO MARTA)

Na avaliao que a liderana do Residencial Parque do Gato faz da gesto Marta
ressaltado o fato de ela ter tirado a populao da favela (tirou a gente da lama) como o
principal feito de sua poltica habitacional. No que tange relao com os movimentos e
as prprias lideranas comunitrias, ressalta que h um diferencial na comunicao, na
proximidade com as pessoas.
O resultado do tempo da gesto da Marta, (...) quando a gente esta naquele
momento convivendo, a gente olha e em parte o que eu vi foi bom. Hoje a gente
para, [avalia] em vista da outra gesto, [e ver que] ela foi melhor ainda,
comparando com o que esta acontecendo. (...). A Marta, o que ela falou ela foi
cumprindo, e ela tirou a gente do abismo, tirou a gente da lama (...) e colocou
em terra firme, n? (...) Sempre prestei ateno que a parte, no da Marta, mas
do PT, eles eram mais comunicativos, esclarecia mais o pessoal, chegava, e
tenho visto que se aproximava mais das pessoas. No importava a pessoa, ou
era negro, ou era favelado, ela ouvia, ela dava ateno a pessoa, ela ouvia.
Apesar que so muitas pessoas, mas o povo ela ouvia. E foi muito bom este
lado. (LIDERANA GATO).

6.2.3 Avaliao da verticalizao de favelas

6.2.3.1 O pioneirismo no uso da modalidade

A primeira polmica em torno do Prover/Cingapura diz respeito a sua autoria: afinal, quando
se inicia a verticalizao de favelas? Quem denominou essa ao de verticalizao como
Prover, Programa de Urbanizao com Verticalizao de Favelas?.

Apesar do debate ainda persistir (como ser visto nas entrevistas), no h dvidas de que a
verticalizao de favelas tem incio na gesto Erundina, e os conjuntos construdos foram:
gua Branca, Minas Gs e Setor Delamare de Helipolis. Apesar de no ser nenhum ovo de
Colombo, como afirma o gestor entrevistado do perodo Erundina, a verticalizao como
componente de poltica de urbanizao de favelas , de fato, originria da gesto 1989-1992:
Na verdade aqui em So Paulo, o marco dos primeiros projetos que tratou da reurbanizao
com verticalizao foi no governo da Erundina. (GESTO ERUNDINA).

Mas esta no a mesma viso dos integrantes das gestes Maluf/Pitta. Opinam que as origens
da verticalizao remontam das antigas VHP (Vila de Habitao Provisria), concebidas


245

como uma transio entre a condio de favelado e uma moradia definitiva. Mas se a origem
do Prover est nas VHP, a quem debitar a sua aplicao recente como modalidade de
urbanizao de favelas? Observa-se uma contradio entre as falas dos entrevistados da
gesto Maluf/Pitta. Um dos entrevistados reconhece que os Conjuntos Habitacionais gua
Branca e Helipolis so exemplos de que a verticalizao surgiu em Erundina, mas ressalva
que a idia de fixar as pessoas na favela vem desde o governo Reynaldo de Barros, atravs
das polticas de melhoria das condies de habitabilidade, levando energia eltrica e gua para
esses assentamentos. O outro entrevistado afirma, ao contrrio, que o pioneirismo da gesto
de Paulo Maluf, cuja inspirao veio de muito longe: de Singapura (sia)
186
.
A origem, no minha, no da Erundina, no de ningum, na verdade a origem
Singapura. (...) a Erundina na verdade, ela no construiu numa favela, ela
construiu no terreno ao lado da favela, diferente, ns fizemos, ns mantivemos a
mesma populao, exclusivamente aquela populao. (GESTO MALUF/PITTA).

O gestor poca de Erundina no concorda com essa posio e relembra que um dos
conjuntos verticalizados na sua gesto o Minas Gs foi inaugurado por Maluf no incio do
mandato, portanto, no precisavam ir to distante buscar uma idia de modalidade de
interveno. Alm disso, a prpria gerenciadora responsvel pela fiscalizao dos conjuntos
verticalizados poca de Erundina permaneceu prestando servios prefeitura e, portanto,
podia perfeitamente discutir a experincia com os novos gestores. Explica que, dos 8 blocos
de apartamentos do Conjunto Minas Gs, apenas 4 foram concludos e inaugurados ainda na
gesto Erundina. Os demais ficaram inacabados e as famlias que seriam beneficiadas, em
alojamentos provisrios. Alm disso, os demais conjuntos gua Branca e Helipolis j
estavam concludos. Ento, de se estranhar que Maluf inaugure os 4 blocos restantes de
Minas Gs (ainda no seu primeiro ano de gesto) e necessite ir at a sia para procurar um
modelo de urbanizao com as mesmas caractersticas daquele por ele inaugurado.

Qual a razo de Maluf no debitar a gesto petista o modelo que seria largamente aplicado por
ele? A resposta, segundo o representante do perodo Erundina, que Maluf transformou a
verticalizao em seu principal programa para a rea habitacional e, mais importante, adotou
esse programa como a principal marca da sua gesto. Neste sentido, ele jamais poderia
reconhecer que a marca da sua gesto era na verdade um subprograma que fora formulado na
gesto anterior. Tal reconhecimento, afirma, prejudicaria toda a poltica de marketing que se

186
Experincia j referida no Captulo 4, item 4.2.3.


246

desejava fazer do programa de verticalizao de favelas e, conseqentemente, o projeto de
eleio presidencial de Paulo Maluf.

Estabelecer o Cingapura, programa voltado melhoria das favelas, portanto melhoria das
condies de vida da populao nela residente, como marca da gesto vinha tambm no
sentido de renovar a imagem de Paulo Maluf, conhecido apenas como o fazedor de grandes
obras virias; servia, enfim, para lhe conferir um certo verniz social. Seguem alguns
trechos da entrevista:
Na verdade, aqui em So Paulo o marco dos primeiros projetos ou programas que
tratou da reurbanizao de uma rea necessariamente precria, favela, com
verticalizao foi no governo da Erundina. Foi uma deciso que foi tomada por ns
l em Habi, na Superintendncia de Habitao Popular, em cima de algumas
situaes onde a urbanizao ficava invivel devido ao adensamento da rea. (...)
Ento ele [Maluf] no podia fazer uma marca, caracterizar claramente a gesto dele
na prefeitura com uma marca que na realidade era um programa que tinha sido
formulado e se desenvolvido no governo da Erundina. Ento acho que isso explica
um pouco o que foi construdo. E [o nome] Cingapura certamente foi idia de Duda
Mendona. No ia falar projeto Madrid, todo mundo sabe onde fica, Cingapura
tinha uma coisa fantstica, ningum conhece bem. (GESTO ERUNDINA).

6.2.3.2 Critrios de seleo das favelas: A polmica da visibilidade

Quando perguntados sobre os critrios de elegibilidade das favelas beneficiadas pela
verticalizao de favelas nos trs perodos, observa-se uma grande preocupao dentre os
agentes que compuseram as gestes de Erundina e Marta Suplicy de diferenciar os critrios
por eles adotados dos procedimentos aplicados no perodo Maluf/Pitta. Segundo estes
agentes, o que levou adoo da verticalizao foi o adensamento das favelas; a situao de
permanente risco (no caso da favela do Gato) e o interesse de preservar a populao na
mesma localidade. Entretanto, no deixam de mencionar a boa localizao da rea como
fator tambm importante para essa deciso. J os agentes ligados s gestes Maluf/Pitta
procuram justificar que no era a visibilidade da favela que levava deciso da verticalizao,
pois existiam critrios bastante objetivos para direcionar tal deciso. Todavia, algumas falas
terminam por denunciar que a visibilidade tambm importava.
Na gesto Erundina, o adensamento da rea e o desejo da permanncia das famlias foram
sempre lembrados como fatores determinantes para a adoo da verticalizao, sempre
entendida como apenas um dos componentes de urbanizao possveis de serem utilizados
187
.


187
Opinio que coincide com aquela explicitada pelos moradores e lideranas no item anterior.


247

No perodo Maluf/Pitta, so citados critrios objetivos para a seleo das favelas e que
coincidem com aqueles apresentados nos documentos oficiais (j analisados no Captulo 5),
tais como: tempo de existncia da favela (no poderia ser muito recente e deveria estar
contemplada no Cadastro de Favelas de 1987) e localizao (no poderia estar ocupando
espao que interferisse com alguma obra pblica relevante para a cidade, em rea de risco, em
reas de proteo ambiental e em reas cujo zoneamento no permitisse a construo de
residncias). Quando perguntados se a visibilidade tambm pesava na escolha, as respostas
no so suficientes para desmistificar essa recorrente acusao gesto. Explicita os critrios
tcnicos, mas, ao mesmo tempo, reconhece que o prefeito exigia a seleo de determinadas
favelas. Conta uma passagem que sempre que Maluf vinha do Aeroporto de Cumbica via uma
favela e, ao chegar na prefeitura, exigia a sua urbanizao. Ele somente deixou de exigir isso
quando mostraram para ele que a favela pertencia ao municpio vizinho Guarulhos.
Eu no concordo [que a visibilidade pesava]. Se eu fosse olhar a questo da
visibilidade, ns trabalhamos gua Branca que j tinha prdios, certo? Ns
entramos no Minas Gs que tinha prdio construdo do PT, ns entramos em
Helipolis que visvel tambm que foi construdo pelo PT, ento eu diria que
visibilidade por visibilidade eu diria ento que est pesando nas duas [gestes]. (...)
Agora, se voc me perguntar assim: o Maluf pedia algo visvel? Pedia, porque
quando ele passava e via uma favela em tal lugar, ai reclamava (...). Ento o
seguinte, uma poltica que se norteou por tornar visvel a urbanizao de favelas?
Eu diria no, mas as favelas que esto mais visveis por quem passa e pressiona a
prefeitura acabam de um certo modo sendo eleitas, desde que ela possa ser eleita,
mas se respeitou o critrio. (...) Mas se voc quiser saber se houve uma propaganda
que ressaltou isso [o programa], provavelmente houve, porque at o publicitrio do
prefeito viu no Cingapura uma forma de incrementar a poltica e eu diria que isso
at foi danoso pra gente, em termos tcnicos. (GESTO MALUF/PITTA)
O critrio foi estabelecido pela [Gerenciadora] Ductor. O que pesava, alm da
questo social, era o acesso e a condies sanitrias adequadas. O critrio
socioeconmico (renda) surgiu posteriormente. Claro que devemos considerar a
questo da visibilidade, mas tambm a exigncia legal e as normas vigentes. J
Helipolis, foi uma opo do governo uma vez que varias gestes passaram por l
ele tambm no queria passar despercebido. (GESTO MALUF)
Acho que numa primeira etapa o critrio de visibilidade ele foi importante tanto
que o primeiro conjunto de favelas foi uma escolha do governo, o prefeito
mais o secretrio. Ento, voc tinha claramente favelas situadas a margem de
vias de grande circulao, realmente tinha um impacto urbanstico, de paisagem
considervel. Eu acredito que at o incio isso a teve um peso relevante, pode
discutir que as razes que levaram a isso a foram diversas: poltica buscando
valorizar sua imagem, ou ele buscando uma estratgia para vender aquela
soluo que mais saltava aos olhos da populao para depois atacar a outra.
(GESTO MALUF).
Para as lideranas entrevistadas, o que realmente pesou para a escolha das favelas
contempladas no Prover/Cingapura foi, de fato, a visibilidade. Afirmam inclusive que a
visibilidade do Prover/Cingapura foi maior do que os nmeros de unidades construdas
justificariam. Porm, reconhecem que a visibilidade algo que todo governante almeja, no


248

sendo portanto uma exclusividade de Maluf/Pitta. O que diferencia um governante de outro
a forma como ele encaminha a discusso com a comunidade
188
.

Como a nica verticalizao de favelas de iniciativa da gesto Marta foi o Residencial
Parque do Gato (j que as demais verticalizaes da gesto foram continuidade do
Prover/Cingapura), perguntou-se qual o critrio de escolha da favela do Gato. Para as
representantes da gesto pesou o fato de esta favela conviver com situaes de risco:
incndios e solapamento, sobretudo. Porm, o fato de ela se localizar no centro e por ser
esta regio da cidade a privilegiada para as aes de impacto da gesto, parece tambm
ter pesado na deciso.
Riscos [a razo da escolha]: trs incndios em seguida, trs grandes incndios, tinha
muito risco de solapamento. Era uma favela na rea central e a gente queria ter uma
interveno dentro do programa na rea central; era a mais prxima favela do
centro. (GESTO MARTA)
E o [Residencial Parque do] Gato era uma das marcas que a gente queria deixar de
interveno no centro. Ento tinha todo o capricho com a questo da arquitetura. A
gente tinha o interesse que ele fosse uma vitrine para se mostra que era possvel
fazer interveno em favelas, que era possvel verticalizar de uma outra forma com
projetos mais arrojados, com projetos na verdade integrados com a questo social, e
era para ser continuado, era um setor de comrcio, parque, entendeu? Ento a gente
tinha uma viso de que o gato teria que ter todos os servios prximos, servios
para a comunidade. claro que o Gato um smbolo para ns, sem duvida e se
tivssemos continuado ele seria o smbolo sem duvida nenhuma, porque a rea
comercial teria sido construda e o parque tambm. (GESTO MARTA)

A liderana no parece tambm convencida que foi apenas o fato de conviverem com
constantes riscos que levou a prefeitura a beneficiar a favela com conjunto habitacional,
conforme j visto no item anterior, consideram que as presses do Holliday Inn, hotel
localizado exatamente em frente antiga favela, tambm pesaram no fato de a mesma ter sido
eleita para a interveno
189
:

Quanto aos critrios de seleo das famlias nota-se que no houve diferenas significativas
entre os perodos, at por causa da especificidade da interveno: o fato de ser morador da
favela selecionada era que determinava fundamentalmente o direito ao atendimento.
No entanto, uma anlise mais cuidadosa das falas deixa entrever alguns aspectos que
demonstram que essa questo aparentemente simples tornou-se, ao longo do processo
de atendimento, um aspecto que mereceu debates e exigiu adequaes, algumas apesar de
explcitas nem sempre cumpridas. No caso da gesto Erundina, houve um momento que

188
Liderana da Gleba A.
189
No item anterior, a populao faz tambm referncias a presses do Anhembi.


249

os gestores passaram a se preocupar com a questo dos rendimentos das famlias,
relacionando-os real capacidade de conviver em condomnio: passou-se, ento a
selecionar as famlias de melhor renda para residir nos prdios, exigindo uma espcie de
domin dentro da favela (os imveis desocupados por famlias que iam para os prdios
recebiam uma outra famlia, provavelmente residente mais prximo das frentes de obras)
sem condies de conviver em condomnio.

Nos perodos Maluf e Celso Pitta, embora representantes da gesto afirmem que a demanda
era quem morava na favela, percebe-se que os critrios de atendimento das famlias foram
alvo de inmeras discusses e, ao que parece, chegou-se ao final do programa sem uma
deciso e, consequentemente, uma operacionalizao que fosse de consenso dos diversos
agentes envolvidos.

A gerenciadora social reconhece que este foi um dos aspectos mais difceis que a empresa
enfrentou no incio da prestao do servio: a inexistncia de critrios claros de atendimento
das famlias. Afirma que apesar de ser o projeto terra devastada, a prefeitura exclua do
atendimento famlias sem renda, pessoas que moravam sozinhas, idosos (para os quais se
desejava fazer um projeto especfico)
190
, alcolicos, ou seja, as pessoas e famlias que
configurassem casos para a Ao Social resolver e no a [Secretaria] de Habitao. Por
esta razo, ao final da primeira fase do programa havia alojamentos repletos de uma espcie
de lumpem dos favelados. O incio do financiamento do BID favoreceu a rediscusso desses
casos e, segundo a gerenciadora, contribuiu para reviso da postura at ento adotada
191
.

Finalmente, no caso de Marta Suplicy (Residencial Parque do Gato), alm das famlias
residentes na antiga favela, foram atendidos (em menor monta) moradores de rua, hotis e de
albergues obedecendo tambm aos critrios do Programa de Locao Social, nos quais a
verticalizao da favela do Gato estava inserido.

No que tange aos conjuntos do Prover/Cingapura concludos na gesto Marta, a nica
alterao significativa quanto aos critrios foi quanto aplicao do critrio de arrolamento,

190
Foi realmente construda uma Vilinha de Idosos em gua Branca, ao lado dos conjuntos habitacionais da
gesto Erundina e do Prover/Cingapura: composta de 5 casas, portanto insignificante diante da demanda.
191
Apesar de ter contribudo para a definio clara de critrios, o BID tambm introduziu exigncias
relacionadas necessidade de se garantir o retorno financeiro do investimento. Institui a autofocalizao ou
multifocalizao exatamente para que famlias com menor rendimento tivessem alternativas de atendimento
mais compatveis (como as unidades embries, construdas no City Jaragu).


250

que, alis, era uma antiga demanda das lideranas de algumas reas: ao invs de considerar a
famlia como a arrolada e portanto detentora do direito de atendimento, passou-se a adotar o
imvel, independentemente se a famlia residente fosse recm chegada rea e tivesse
adquirido o barraco do antigo morador que fora cadastrado. Essa mudana, foi considerada
como uma grande conquista da gesto frente s inflexibilidades do BID.
No Helipolis a idia no era simplesmente fazer a remoo direta do pessoal que
tava em rea de risco, por exemplo, que teria que ser removido por causa da
urbanizao para o conjunto novo; buscou-se fazer uma espcie de processo de
domin, ou seja, identificar pessoas no interior da favela que tinham interesse e
condio de morar em condomnio, pudesse pagar condomnio, luz, enfim, que
tivessem condio econmica melhor e com isso esvaziar espao dentro da favela e
fazer a remoo no interior da favela (...) , e com isso voc criar uma demanda para
os conjuntos verticalizados que tivesse maior capacidade de pagar a unidade, pagar
os servios de condomnio. (GESTO ERUNDINA)
(...) a sua demanda era uma demanda que voc no escolhia, lhe era dada pelo
espao que ela estava ocupando, ento voc no tinha esta flexibilidade de escolher
a demanda. (...) O atendimento era para a favela, para a demanda que estava
naquele espao. Ento o atendimento era para todos, mas quando se fez os
primeiros contratos de permisso de uso o clculo da retribuio equivalia a uma
prestao com 15% de desconto. J se previa uma espcie de subsdio e dava o
valor de R$57,00. (...) E tem ainda uma outra coisa que eu acho pra fazer uma
interveno voc precisa ter conscincia que h praticamente [famlias que] no
tm renda ou tem uma renda intermitente, de momento, e essas famlias o problema
delas no mais habitacional elas devem ser vistas como demanda de um projeto
educacional, demanda de um projeto social integrado (...).(Gesto Maluf)
Os dependentes, elas tem que ter outro tratamento, longe da famlia, seno ela
comea a desagregar a famlia tambm. Vamos fazer habitao pro sujeito s,
dependente, que mora s com uma pessoa. Voc vai s trazer problemas para
convivncia naquele ambiente, por isso as polticas setoriais, (...) pra voc no
misturar, criar um caos, problema de convivncia, os dependentes qumicos (...)
(GESTO MALUF)
No comeo existia um cadastramento, original da rea, passou o tempo, se
cadastrava, por famlia e no por unidade. Chegava naquele barraco e se Maria Jos
da Silva no morava mais naquele barraco, aquele barraco morava outra pessoa,
esta outra pessoa no tinha direito. Foi uma batalha com o BID para mudar o
cadastramento, nos temos que partir para o real, eu preciso tirar o barraco, porque
estou em processo de verticalizao de favela. Se dona Maria saiu, no se sabia
quando, e vendeu aquele barraco, pra mim a realidade atual, no e ela mais. Assim
muitas diretrizes ns fomos mudando, muito difcil, no foi fcil, porque o BID tem
o seguinte raciocnio: esse problema da prefeitura no interessa se mudou a gesto
ou no. No importa se voc pensa diferente. (GESTO MARTA).


6.2.3.3 O projeto e o padro urbanstico

No que respeita ao projeto e padro urbanstico adotados nas intervenes de verticalizao de
favelas nos trs perodos possvel novamente identificar aspectos que se assemelham e
outros que distinguem as posturas predominantes em cada administrao. Novamente, por
envolver o maior nmeros de favelas atendidas e de conjuntos edificados, o foco de maior


251

ateno dirigi-se ao perodo das administraes de Paulo Maluf e Celso Pitta, ou melhor,
dirigi-se ao Prover/Cingapura, alvo das mais diversas crticas nos aspectos aqui tratados.

Na gesto de Erundina, buscou-se cumprir a diretriz da poltica habitacional que
preconizava o direito arquitetura para as populaes alvo dos programas que seriam
executados. Esta preocupao pode ser confirmada tomando-se o conjunto da produo do
perodo, no apenas voltada verticalizao de favelas (os trs empreendimentos j citados),
mas tambm aos conjuntos projetados para as demanda organizadas por associaes (mutires
auto-geridos). Entretanto, ao analisar apenas o conjunto gua Branca, percebe-se que tal
preocupao no foi da mesma forma repetida nesta experincia: o projeto no se distingue
sobremaneira daqueles do Prover/Cingapura, to criticados pelos representantes desse
perodo; o mais grave que ficou inacabado, o que vem gerando inmeros transtornos
populao. A explicao a seguir pode ajudar a compreender tal situao:
(...) Para elaborar o projeto do Minas Gs foi contratado um arquiteto que tinha
ganho meno honrosa do concurso que havia sido feito de habitao popular.
Todos aqueles que tiveram menso honrosa naquele concurso foram contratados
para fazer projeto de prdio. Foram contratados o Minas Gs, o Rinco, o Vila
Mara, Vila das Pedras (...). E o gua Branca j foi feito pela equipe interna de
HABI, foi at mais rpido, porque para fazer logo. E da desenvolveu um projeto
menos sofisticado, bem menos sofisticado que os outros (GESTO ERUNDINA).

Na gesto Maluf/Pitta, so inmeras as criticas dirigidas ao Prover/Cingapura no que
tange ao projeto, sendo as principais: o fato de ser arrasa-quarteiro, oferecer tipologia
nica (ou ter se configurado em um programa nico), no erradicar completamente
parcela das favelas atendidas e, o mais grave, no implementar nenhum tratamento
urbanstico s reas remanescentes, e no oferecer espaos para pequenos comrcios. H
ainda quem aponte a pobreza e a repetio dos conjuntos, tal como as antigas produes
do BNH. Sobre este ltimo aspecto, os gestores da poca reagem veementemente e
afirmam que o esforo foi exatamente em outro sentido: desenvolver projetos que, em
algumas reas, at exagerou nos requintes.
Em termos de arquitetura [o Prover/Cingapura] foi uma novidade tambm. (...) De
93 pra c, mudou-se a cara dos conjuntos habitacionais no pas. [Antes] o pessoal
no tinha telhado, eram aqueles caixotes do BNH, no tinha cor (...). Precisa
resgatar um pouco a auto-estima das pessoas, ento teve vermelho, amarelo, e o
telhado, as lajes [que] criam condies de manuteno futura muito interessante.
(GESTO MALUF/PITTA)
Na primeira gerao de prdios, comearam at a sofisticar a soluo de fachada.
At acho legtimo querer fixar o morador e no querer que fique um estigma que a
pessoa coloca o olho: `isso um predinho Cohab`. (GESTO MALUF/PITTA)
Teve um avano eu diria que a preocupao com a implantao dos prdios no
espao. Se voc observar o So Jorge Arpoador ao invs de voc ter os caixotes


252

lado a lado montados, se pensou uma forma mais elevada que favorecesse a
convivncia melhor das pessoas. (GESTO MALUF)
(...) Ento eu no acho o programa ruim, acho que ns estvamos indo neste
sentido. O problema que ele foi usado como marketing; (grifo nosso); outro
problema que era o nico programa, eles paralisaram todos os programas para
fazer este; no havia o processo efetivo de participao da populao; eles tinham
um modelo de projeto quase nico em todas as reas, os projetos urbansticos eram
muito pobres; [ocorreram] uma srie de problemas de execuo do programa, agora
enquanto concepo, acho correta. (GESTO ERUNDINA).

Sobre o fato de o Prover/Cingapura ter priorizado a construo de prdios, alguns dos
depoimentos apontam que tal opo favoreceu poca os interesses das empresas
construtoras, pois o arrasar quarteiro, levar as famlias para alojamentos e levantar os prdios
em reas livres era uma lgica que estimulava o construtor
192
.
A expectativa do Banco era o atendimento universal das famlias (...) e era ofertar
um leque de solues para o atendimento da diversidade das famlias, mas
predominou a verticalizao (...) continuaram com a perspectiva de prdios,
prdios, prdios (....) (CONSULTORA INDEPENDENTE DO BID).
Eu diria que a oferta seria realmente unidades verticalizadas, porque voc no ia
ofertar alguma coisa que o cara j esta usando (...). Exatamente pra aqueles que
voc teve que eliminar o barraco, (...) s poderia ofertar apartamento, porque nesta
fase no foi e nem era concebido voc fazer construes horizontais. (GESTO
MALUF/PITTA)

Na gesto Marta, a nica experincia de verticalizao de favelas o Conjunto Residencial
Parque do Gato, apresenta uma inquestionvel qualidade arquitetnica, conforme j relatado
anteriormente (no captulo 4, item 4.3.3.2). Outro elemento a ser destacado no projeto refere-
se erradicao total da favela e a perspectiva de um tratamento mais amplo do espao,
buscando integrar de fato o novo conjunto cidade. Entretanto, devido descontinuidade
administrativa (final da gesto Marta Suplicy), o projeto ficou inacabado e atualmente o
conjunto padece de problemas de deteriorao semelhantes aos j indicados em gua Branca
e presentes em vrios empreendimentos do Prover/Cingapura.

Finalmente, na gesto Erundina, ainda ressaltada a ocorrncia de problemas diversos com
relao construtora responsvel pela execuo do Conjunto Habitacional gua Branca,
problemas que, parece, se repetiram na relao com outras construtoras durante essa gesto.
Problemas com construtora tiveram muitos na poca: construtora que
abandonava o canteiro, executava [mal] a obra; agora, se no foi pago,
certamente porque provavelmente eles deixaram de fazer servios, porque
nenhuma obra deixou de ser paga por falta de recursos em caixa, inclusive
porque a gente tinha uma conta que foi utilizada para fazer estas obras, foi a
conta dos recursos das OI (GESTO ERUNDINA).



192
Esta viso foi apresentada por um dos gestores poca de Maluf/Pitta.


253

6.2.3.4 A regularizao fundiria

Atualmente, a regularizao fundiria dos conjuntos habitacionais resultantes da
verticalizao de favelas considerada o maior problema dessa modalidade de interveno,
no sendo uma exclusividade de nenhum perodo especfico. Ou seja, um problema comum
a todos os perodos com srios rebatimentos, pois dele advm outras dificuldades, tais como a
elevada inadimplncia, a impossibilidade de formalizar os condomnios, os custos de
manuteno dos conjuntos que vai ficando a cargo da prefeitura permanentemente e as vendas
e ocupaes irregulares.

Alguns gestores afirmam que a informalidade dos empreendimentos pblicos j uma
tradio em So Paulo, porque essa preocupao no esteve sempre presente e a
conseqncia mais evidente de tal postura o enorme passivo atualmente existente e a
impossibilidade da comercializao das unidades, que, naturalmente, desestimula o
beneficirio a manter em dia o pagamento da taxa de retribuio.

Percebe-se, pelos diversos depoimentos, que apesar de se reconhecer a tradio h, no que
tange a verticalizao de favelas, certo esforo de debitar o problema ou as gestes anteriores
ou as posteriores, por no terem adotado os procedimentos corretos na seleo das favelas
beneficiadas e no prprio encaminhamento do projeto. A gesto Erundina reconhece o
problema, afirma que ele comum a todos os perodos, ressaltando, entretanto, que poca
no eram exigidos os procedimentos de aprovao dos projetos:
O problema que a maior parte dessas obras executada em terrenos no
regularizveis, e a maior parte dos projetos no passou por todo o processo [de
aprovao], e naquela poca nem era exigido. Ento, os problemas de aprovao,
de constituio formal de condomnio, de repasse da propriedade, esses
problemas eles no foram resolvidos, no somente l [em gua Branca], nem no
Cingapura. (...) Essas reas so todas reas dominiais, tanto o gua Branca, como
o Minas Gs, o Cingapura e o prprio Parque do Gato, so reas remanescentes
da retificao do Tiet, e que portanto a regularizao delas muito complexa e
elas muito provavelmente tero grande dificuldade [para serem regularizadas].
(GESTO ERUNDINA).

Os representantes da gesto Maluf/Pitta afirmam que adotaram todas as medidas necessrias
para garantir a regularizao dos conjuntos, embora sem dispor dos instrumentos legais hoje
existentes. Assim, todos os procedimentos visavam a garantir entre dois caminhos para a
regularizao dos conjuntos: transformando-os em condomnios (Lei 6591/64) ou utilizando-
se da Lei de Uso e Parcelamento do Solo (Lei 7166/96). Reconhecem que os principais
problemas para a regularizao dos empreendimentos so: o fato deste ocuparem terrenos
dominiais, muitos dos quais antigos leitos de rios, ocuparem reas verdes ou destinadas a


254

outros equipamentos pblicos (usurpando, inclusive, um direito do resto da cidade), e ainda
a ausncia, em muitas favelas verticalizadas, do tratamento das reas remanescentes.

O BID, em seu ltimo relatrio de avaliao do programa, critica o fato de as gestes
Maluf/Pitta terem prometido a regularizao dos conjuntos em sete meses: a regularizao
no ocorreu nem no prazo prometido e, pior, mostrou-se muito mais complexa do que se era
esperado
193
. Dentre vrios outros problemas, aponta o relatrio que foi seriamente
subestimada a complexidade dos processos administrativos e jurdicos associados
regularizao urbanstica e fundiria, titulao e eventual comercializao das moradias.
194

Para os gestores da poca, entretanto, tal complexidade inerente prpria modalidade e,
mais importante, estar associada s caractersticas das reas ocupadas pelas favelas.
(...) o modelo da verticalizao ele to radical do ponto de vista de seguir a
norma urbanstica, que at hoje nem todos os conjuntos esto regularizados e foram
entregues os ttulos. Porque tem reas que teriam que passar por desafetao,
algumas eram reas verdes que teriam que mudar o uso, outras eram destinadas a
outros equipamentos pblicos. Isto so leis que teriam que passar na Cmara; ento
h uma complexidade grande em fazer isso do ponto de vista legal. (GESTO
MALUF/PITTA).

A gesto Marta, por seu turno, debita toda a responsabilidade da ilegalidade do
Prover/Cingapura aos procedimentos adotados nas gestes Maluf/Pitta. Afirma que
procuraram, nos seus programas, agir de forma completamente distinta, de forma a no
aumentar o passivo de conjuntos habitacionais irregulares na cidade. Dizem que apesar de
todos os esforos da gesto Marta, no acreditam na possibilidade de se garantir a
regularizao dos conjuntos do Prover/Cingapura.
O Cingapura foi entregue para a cidade com a iluso da propriedade, que no virou
propriedade, em reas que no so regularizadas e que o Cingapura no vai
regularizar nunca, nunca! Eu falei isso para o BID vrias vezes, porque a
concepo, a implantao foi errada, no h Cristo que ...., a no ser que baixe um
decreto, muito complicado. (GESTO MARTA)

O BID reconhece que, de fato, ocorreram esforos na Gesto Marta no aspecto da
regularizao fundiria. Entretanto, tais esforos foram muito pouco dirigidos ao
Prover/Cingapura e mais ao Programa Lote Legal (coordenado pelo Resolo).

Voltando gesto Marta, parece que apesar dos esforos da administrao em no aumentar
o passivo de irregularidades no municpio, o Residencial Parque do Gato, nica experincia

193
BID, Relatrio Final de Projeto op. cit.
194
BID, Relatrio Final de Projeto, op. cit. p. 4.


255

de verticalizao de favelas do perodo, padece de dificuldades para sua regularizao no
menos complexas do que os conjuntos dos demais perodos estudados: construdo em antigo
leito do rio Tiet, pior, na segunda embocadura da cidade: que a embocadura do
Tamanduate. O representante da gesto Erundina entrevistado afirma que, do ponto de vista
urbano, esse um problema muito srio, sobretudo se considerando que na mesma gesto foi
aprovado um Plano Diretor que tem um captulo que trata da desocupao e recuperao dos
fundos de vale, numa faixa de at 200 metros. Conclui lastimando o fato: voc tem uma
poltica pensada para a cidade e uma ao que vai em outro sentido.

6.2.3.5 Viso dos custos

Os custos das unidades habitacionais configuram mais um dos elementos controversos da
verticalizao de favelas e, particularmente, do Prover/Cingapura, programa de maior
envergadura dessa modalidade de tratamento de assentamentos informais em So Paulo.

O Relatrio Final de Projeto - PCR, do BID, conclui que os custos so uma das causas que
afetam negativamente a sustentabilidade de programas do tipo do Prover/Cingaupura:
O custo muito elevado de parte das unidades habitacionais devido escolha de
favelas e/ou terrenos inadequados requerendo obras de infra-estrutura complexas,
demoradas e cujo efetivo nunca poder ser cobrado de futuro compradores. (BID,
2005, P. 32).

Porm, esta opinio no exclusiva do BID. Todos os agentes entrevistados reconhecem que
a construo de conjuntos habitacionais em favelas uma interveno cujos custos so
efetivamente elevados, sobretudo em favelas que apresentam condies de solo e topografia
que requeiram obras expressivas de infra-estrutura. Um dos representantes do perodo
Maluf/Pitta chega a afirmar que algumas favelas selecionadas para o Prover/Cingapura
apresentavam condies to precrias que se ele fosse escolher voluntariamente uma rea
para fazer um conjunto habitacional, jamais seria aquela.
O entrevistado do perodo Erundina no deixa de reconhecer tambm que os custos dos
conjuntos habitacionais edificados em favelas so deveras elevados, sendo este um dos
motivos pelos quais a gesto priorizava a urbanizao sem verticalizao.

Voltando para a deciso da verticalizao, essa deciso uma deciso muito
importante porque o custo de uma urbanizao sem verticalizao muito mais
baixo. Ento, (...) a gente saia de uma base de custos na ordem de U$ 3mil
dlares numa urbanizao, para uma faixa de U$ 15 mil dlares que era o custo


256

[nos conjuntos] feitos por empreiteira, pois em favelas s dava par fazer este
tipo de interveno com empreiteira porque voc tinha que fazer num prazo
curto, no d par fazer em mutiro. (...) Ento voc tava triplicando o custo e
dividindo por 5 o nmero de famlias atendidas. [Por essa razo] A urbanizao
com verticalizao no perodo da Erundina ela no era uma poltica
generalizada. (GESTO ERUNDINA).

6.2.3.6 O trabalho de acompanhamento social

O trabalho de acompanhamento social foi uma preocupao presente nos trs perodos
estudados, porm, como se ver, com nfases, durao e contedos diversos.

No Relatrio de Gesto 1989 1992, encontra-se explicitada a concepo e prtica do
trabalho social da gesto Erundina:
A concepo do trabalho social na Superintendncia de Habitao Popular Habi,
na Prefeitura do Municpio de So Paulo, tem como pressuposto a diretriz poltica
da participao popular, que se expressa atravs de:
1. Canais institucionais de participao popular (fruns e conselhos formalizados
ou no) (...)
2. Uma poltica habitacional de incorporao das lutas histricas dos movimentos
de moradia (...)
3. Uma construo cotidiana da poltica habitacional com efetiva e ativa
participao da populao em todas as fases do processo em uma relao de
parcerias consubstanciada nos programas e projetos. (RELATRIO DE GESTO
1989 1992, P. 9).

No que se refere ao envolvimento da populao nas decises do projeto e da obras fica claro,
pelos depoimentos dos entrevistados (populao e gestores) que o projeto de gua Branca foi
definido pela prefeitura e, posteriormente, apresentado populao. Entretanto, a deciso de
verticalizar, apesar de tambm ter partido da prefeitura, a populao foi consultada e aprovou
a proposta por interesse de permanecer residindo na rea. Aceitaram a verticalizao
entendendo tambm que esta tem um carter mais justo de atendimento comparado com o
mutiro executado poca de Mrio Covas e com relao urbanizao horizontal. A maior
justeza da verticalizao se consubstancia na diviso de espaos iguais para as diversas
famlias, independentemente do tamanho do terreno originalmente ocupado/invadido
(conforme visto no item anterior viso da populao).
Uma das lideranas entrevistadas ressalta, ainda, que o processo de cadastramento das
famlias a serem atendidas coube Associao de Moradores (diferente do que ocorreu nas
gestes Maluf e Pitta e na gesto Marta)
195
e o acompanhamento da obra por parte da

195
Nestas gestes o cadastramento ou arrolamento das famlias foi executado por empresa contratada
(gerenciadora social) sob a superviso das assistentes sociais da Sehab.


257

populao se deu desde o incio. O gestor poca tambm afirma que houve uma preparao
para a mudana para os prdios, com discusso e distribuio de livro e folhetos sobre os
pontos de convivncia, e as dvidas eram tiradas diretamente com as assistentes sociais.
(...) Logo depois que ficaram prontos os conjuntos Minas Gs e Rinco,
foram identificados problemas na relao do morador com o conjunto
vertical. Alis, o que era normal que isso aparecesse; [os moradores] da
favela no tinham uma experincia de vida em condomnio, e a foi
desenvolvido um trabalho (...) sobre como morar em condomnio. [Foi
elaborada] uma cartilha. (GESTO ERUNDINA)

Dentre as mudanas procedidas no perodo Maluf/Pitta, inclui-se a terceirizao do trabalho
de acompanhamento social de responsabilidade da Habi. As equipes regionais estruturadas na
gesto de Luiza Erundina, responsveis pelas aes sociais de suporte implementao da
poltica de habitao popular, deixaram de existir. Alguns tcnicos antes contratados foram
demitidos e os demais efetivos passaram a compor a equipe central Sehab-Habi. bem
verdade que na administrao Erundina o modelo j fora empregado no desenvolvimento do
projeto Guarapiranga, quando, em parceria com a Sabesp, a PMSP contratou empresas
especializadas em gerenciamento social para desenvolverem aes de educao ambiental, de
estudos e pesquisas. Esse modelo, no qual se delega o gerenciamento de todo o processo
social a empresas contratadas e a coordenao dos trabalhos fica sob responsabilidade de
funcionrios da Prefeitura, foi mantido na gesto de Marta Suplicy.

Da entrevista com representante da gerenciadora social
196
, empresa terceirizada, contratada
para desenvolver o trabalho de acompanhamento social s famlias beneficiadas pelo
Prover/Cingapura
197
, possvel fazer uma breve sntese dos passos e procedimentos adotados.
Em todas as favelas da Fase IV do Programa adotou-se uma mesma metodologia de
acompanhamento social, composta pelas seguintes etapas: ao preliminar, elaborao do
diagnstico integrado, acompanhamento na discusso e aprovao do projeto,
acompanhamento na execuo das obras fsicas, acompanhamento na ps-ocupao
198
.

Na primeira etapa ao preliminar -, foram identificadas as lideranas e as organizaes
representativas da comunidade e realizadas reunies com tais lideranas para discutir os

196
Diagonal Urbana Consultoria Ltda.
197
importante registrar que o Plano de Acompanhamento Social foi uma das exigncias do BID para a
aprovao do financiamento. A mesma empresa desenvolveu atividades nas demais fases do Prover (I, II e
III), porm no da mesma forma, aplicando o conjunto das etapas que seguem descritas.
198
A empresa Diagonal Urbana Consultoria Ltda. foi contratada para realizar o gerenciamento social do Prover e
foi a autora da metodologia utilizada.


258

encaminhamentos necessrios ao arrolamento das famlias - instrumento que formaliza o
status de inscrito no programa e congela a situao existente na favela.

A segunda etapa diagnstico integrado consistiu na realizao de duas pesquisas: uma
pesquisa qualitativa realizada com lideranas e antigos moradores, abordando a histria da
ocupao da rea e da organizao comunitria, as principais lutas e conquistas, os principais
problemas e prioridades e os principais canais de reivindicao utilizados pelos moradores; e
uma pesquisa de carter censitrio, que objetivava traar o perfil socioeconmico da
populao e identificar as suas condies de moradia na favela. Essa pesquisa censitria foi
precedida pela diviso da favela em setores e a afixao de um selo em cada domiclio, de
forma que, ao final, os dados coletados pudessem ser georreferenciados.

O acompanhamento na discusso e aprovao do projeto - terceira etapa do trabalho
envolveu a devoluo dos resultados das pesquisas aos moradores e a apresentao e
discusso do projeto preliminar de implantao do Prover/Cingapura. Essas discusses foram
realizadas por favela.
A gente devolvia as pesquisas e discutia com as famlias os temas importantes,
relevantes para elas (...) o diagnstico participativo no cabia pelo volume do
trabalho, mas eles participavam da pesquisa qualitativa na qual se levantava as
questes de organizao social. [Tinha ainda] uma pesquisa censitria que era
chamada de Estudos Sociais, e era devolvida para eles (...) Esta devolutiva era feita
por temas, como a Terra; o Homem (a situao social das famlias, a renda,
emprego, escolaridade); o Habitar (as condies da casa, a gua, o esgoto, tudo que
eles no tinham); a Organizao (como estava organizada [a favela], quais as
lideranas). (...) Fora isso, os projetos para cada rea era discutido, levava a planta e
discutia com eles, em grupos e, depois, em assemblia geral (...). Ento tinha a
discusso e a aprovao dos projetos. (GERENCIADORA SOCIAL)

Na exposio do Projeto Preliminar eram repassadas informaes sobre o parcelamento do
territrio (sistema virio, reas de lazer, reas verdes, reas institucionais e de risco); sobre a
infra-estrutura (sistema de gua, esgoto e drenagem; coleta de lixo e eletrificao; obras de
consolidao geotcnica; remoes e quadros de origem/ destino); sobre a implantao do
projeto (nmero de prdios, lotes e unidades habitacionais, reas de lazer, estacionamentos e
infra-estrutura); sobre o prdio (nmero de andares/apartamentos, acessos, circulao, reas e
equipamentos comuns); sobre a unidade habitacional (planta mobiliada e rea; materiais de
acabamento; instalaes hidrulicas e eltricas; plano de financiamento e custos envolvidos);
e, por fim, indicaes do funcionamento e necessidades de rea pulmo.
Aprovado o projeto, ele passava a ser executado, iniciando-se a quarta etapa do trabalho
social o acompanhamento das obras fsicas, cujas principais aes eram as seguintes:


259

remoo das famlias para as moradias provisrias, liberando as frentes de obra (quando se
aplicava); repasse de informaes s famlias sobre o andamento do projeto; encaminhamento
de casos especiais, e preparao das mudanas para unidades definitivas j prontas.
Depois, na fase de obras, passou a discutir aquela grade de atendimento e eram
discutidas tambm no processo de remoo todas as alternativas que eles
propunham, as que eram possveis de atender e as outras que no eram porque no
estava na direo dos recursos disponveis. (....) Nas frentes de obra era o processo
de negociao, com critrios claros, as pessoas eram ouvidas, no s a liderana,
mas todos os grupos atendidos. Em cada frente de obra tinha que ser discutido os
critrios, tinha que se trabalhar para onde [as famlias] iriam, como iriam. Ento,
tinha que se fazer uma preparao das pessoas para ir para o prdio (...)
(GERENCIADORA SOCIAL)

A ltima etapa do trabalho o acompanhamento na ps-ocupao compreende as aes, de
carter scio-organizativo e educativo, visando a adaptao das famlias na nova moradia.
(...) a gente tentou formar os conselhos de condomnio para eles comearem a ver
as questes do prprio condomnio, questes com as quais eles teriam que aprender
a lidar: fazer o livro caixa, o livro de atas, aprender a fazer a manuteno (...), e eles
mesmo fazerem porque como eles eram de baixa renda no poderiam estar
contratando, tercerizando (...). Tinha que organizar cada bloco, e depois de juntar
todos os blocos, fazer uma organizao do conjunto e fazer uma associao do
conjunto, alm de formar comisses temticas de educao ambiental. (...) Ento os
quatro processos eles vinham com nvel alto, no meu ponto de vista de participao
direta, que era uma coisa assim rara. Quem olha assim pensa que se conversa com a
liderana, com alguns grupos, mas ao final de cada processo de cada rea a gente
tinha conversado com todos os moradores em todos os momentos.
(GERENCIADORA SOCIAL)

Afirma a gerenciadora social que o BID solicitou 3 anos de trabalho de ps ocupao, para
consolidar a organizao condominial, com a presena sistemtica dos tcnicos nos diversos
conjuntos. Afirma que o processo de ps-ocupao foi muito participativo, na formulao
dessa nova estrutura de ocupao dos prdios, porm no se conseguiu a meta de ajudar a
populao a enxergar seus problemas para alm da habitao.
A gente tinha o desejo, que nunca se concretizou, que era que este condomnio
comeasse a ver os problemas que estavam alm da habitao, porque a habitao
de certa forma estava resolvida - apesar das reas sem tratamento do entorno dos
empreendimentos -, e comeassem a discutir as demais polticas, se organizarem
para conquistar polticas integradas, sair da habitao e partir para a sade, a
educao, trabalho e renda (...) (GERENCIADORA SOCIAL)

A descrio do trabalho de acompanhamento social realizado, embora importante para atender
s exigncias do BID e para minimizar os conflitos na medida em que administrava os
diferentes nveis de interesses existentes nas favelas, no podia ser por si mesmo suficiente
para garantir uma participao real das famlias. A pouca ou nenhuma possibilidade de
introduo de mudanas nos projetos (problema reconhecido por vrios dos agentes da poca)
dificultava o dilogo com as famlias, e atribua participao que se tentava implementar um


260

papel meramente funcional / burocrtico. De todo modo, a participao implementada, atravs
do trabalho de acompanhamento social realizado, cumpriu papel importante que foi o de
facilitar, de um lado, a implementao do prprio Programa ao estabelecer um canal de
interlocuo (limitado mas que no deixou de s-lo) com a populao e suas lideranas e, de
outro, respaldar a Prefeitura diante do Banco, facilitando tambm a captao do emprstimo.

Na gesto Marta Suplicy o trabalho de acompanhamento social - que dentro do programa
representava um dos principais instrumentos de adaptabilidade do pblico-alvo com o novo
espao e, conseqentemente, sucesso do empreendimento foi reduzido, segundo os gestores,
por questes operacionais. Entretanto, a posio da empresa prestadora do servio de
gerenciamento social, o trabalho foi praticamente interrompido por divergncias ideolgicas.
Ns implementamos o trabalho social nos Cingapuras, e ns levamos to a srio o
trabalho social nos conjuntos, nos pegamos tanto o beb no colo [apesar de no o
ter parido], que fizemos o trabalho social nos conjuntos, fizemos seleo,
enfrentamos os conjuntos com mais conflitos. claro que no decorrer do trabalho
quando iniciou o processo de projeto de favela foi diminuindo o trabalho no
Cingapura at porque a equipe social muito pequena199. (GESTO MARTA).
O acompanhamento social, ento entendido como paternalista e gerador de
dependncia, foi interrompido. Novos prdios eram entregues e problemas
serssimos nos prdios com elevadores ocorriam, j que o sistema de vida das
famlias era totalmente diferente na nova realidade. (GERENCIADORA SOCIAL)

No que tange ao Residencial Parque do Gato, apesar de representantes da gesto afirmarem
que realizaram um trabalho social exemplar, viu-se, nos depoimentos da populao/
lideranas, que este ficou a desejar, pois receberam poucas orientaes de como conviver nos
prdios e de como fazer uso dos novos equipamentos.

6.2.3.7 Perspectivas da modalidade

Este um ponto onde parece haver um claro consenso entre os agentes entrevistados: a
verticalizao constitui uma das alternativas de interveno em favelas cada vez mais
inevitvel no contexto do Municpio de So Paulo. Entretanto, as opinies so divergentes no
que diz respeito melhor forma de adotar tal procedimento: os gestores das duas
administraes petistas (Erundina e Marta) consideram inevitvel a verticalizao, mas
ressaltam que esta modalidade deve ser combinada a outras possibilidades de reorganizao
do espao nas favelas, de forma a preservar a permanncia das famlias; na gesto
Maluf/Pitta, algumas opinies deixam claro porque essa modalidade foi to amplamente

199
A referncia ao nmero de profissionais disponveis parece no incluir a empresa contratada (e sim apenas os
funcionrios da prpria Habi).


261

utilizada - vista por um dos representantes da poca como a nica soluo para acabar com
as favelas. Nota-se, todavia, que os argumentos quanto aos desafios de urbanizar favelas
preservando a manuteno das famlias so muito semelhantes, sobretudo nos perodos mais
recentes (Maluf/Pitta e Marta), fato que pode estar associado aos reflexos do aumento da
populao favelada, observado nos ltimos anos.
A urbanizao com verticalizao no perodo da Erundina no era uma poltica
generalizada, ela era uma modalidade possvel do projeto de urbanizao de
favelas que tinham uma dificuldade insupervel para organizar a urbanizao, que
iria gerar uma grande quantidade de remoo de famlias, considerando ainda o
clculo do custo de procurar uma outra rea e remover. Enfim, considerava-se
nesse clculo a localizao e a poltica de evitar o processo de periferizao da
cidade. Em funo disso se tomou deciso quanto a estes trs [referindo-se a
gua Branca, Minas Gs e Helipolis]; havia outros em estudo em Habi no final
do mandato que iam nesta mesma direo. (GESTO ERUNDINA)
No vejo outra soluo, alis, a nica soluo, [sobretudo para as] favelas que
tiverem um certo adensamento voc no tem outra soluo. As pessoas criaram
razes, tem filhos na escola, so muito prximas (...).Eu no vejo outra soluo, a
no ser a verticalizao, pelos recursos no terreno, pela questo da infra-estrutura
j existente, j implantada, o ideal verticalizar mais ainda. Se voc for para
China, a outros pases, a verticalizao quase uma obrigao. Eu no vejo,
sinceramente, outras solues para voc desadensar, de como se acabar a favela
(GESTO MALUF/PITTA)
(...) Eu acho que o processo de verticalizao se ele pudesse no existir seria
melhor, mas no h possibilidade numa cidade como So Paulo, de fazer uma
urbanizao de favela e manter a famlia ali no bairro, ali naquele local que ela j
esta habituada, que ela tem a vida dela construda; voc tem que verticalizar e isto
beneficia muito o prprio projeto de urbanizao. Voc tem que desadensar. Isso
se nos estamos falando em urbanizao de fato, porque voc pode ter urbanizaes
que no desadensam (...), voc mexe muito pouco com remoes. Agora, voc tem
que desadensar at por uma questo de salubridade, saneamento, ventilao etc;
voc trabalhar com a possibilidade de manter as famlias no mesmo local, tem que
verticalizar. E olha, eu dou graas a Deus quando a verticalizao se d no mesmo
espao. Hoje j difcil voc atender isso. (GESTO MARTA)

Porm, o BID, principal financiador do Prover/Cingapura, avalia atualmente muito,
crticamente a verticalizao como tipologia nica de interveno em favelas. Mesmo
reconhecendo a sua premncia no contexto paulistano, considera que foi um erro a
preferncia por apenas prdios que imperou sobretudo na primeira gesto de Paulo
Maluf. Afirma que ao banco interessava a oferta diversificada de solues
habitacionais, de forma a que se pudesse oferecer condies reais de autofocalizao
200

s famlias beneficiadas
201
. A consultora do banco entrevistada afirma que o ideal seria
ocupar e reorganizar o espao das favelas, urbanizando-as de uma maneira mais

200
A autofocalizao definida pela possibilidade de escolha pelas famlias, ou de atribuio pelo gestor, das
modalidades de atendimento de acordo com o perfil e caracterstica do beneficirio. O BID avalia que a
poltica de autofocalizao no Prover/Cingapura, alm de ter sido prejudicada pela no diversidade de
tipologias, foi ainda equivocadamente empregada: fazendo com que as famlias no escolhessem a tipologia
de Unidade Habitacional UH em funo da sua capacidade de pagamento, seno com base na composio
familiar, vnculos profissionais e tempo de moradia no local. (BID, Op. cit. p. 4).
201
BID, op. cit. p. 14.


262

inteligente. Afirma ainda que, no contexto do Municpio de So Paulo, dada a
exigidade de solo, os esforos para a busca de solues inteligentes devem ser ainda
mais expressivos, pois a verticalizao deixou de ser um problema de escolha e passou a
ser obrigatria, j que no se deve expandir a cidade infinitamente.

Alis, a principal questo que se coloca nessa discusso parece ser a forma como deve ser
adotada a verticalizao: se como princpio, devendo ser portanto generalizada, ou se como
um dentre vrios outros instrumentos de desadensamento de favelas a serem urbanizadas. Por
outro lado, so tambm lembrados, no debate, aspectos relacionados paisagem urbana e
necessidade de se avaliar em que medida as modalidades adotadas esto sendo uma soluo
de compatibilidade com o entorno. Ou seja, em que medida deve-se urbanizar para valer e
no apenas humanizar as favelas, como reclamam a populao e lideranas.
(...) Sempre coloquei que isso foi uma conquista, o projeto Cingapura representa
uma conquista de todo o movimento de reforma urbana, que defendia h muito
tempo d terra para quem nela mora. Ou seja, garantir a localizao urbana para
quem est morando na favela. (GESTO ERUNDINA).
No um programa de urbanizao e verticalizao de favelas; um programa de
urbanizao com verticalizao de favelas; a verticalizao no um fim, ela um
meio que voc tinha para aproveitar o espao para produzir habitao e atender um
maior nmero de pessoas que estavam naquele local, considerando o estgio de
adensamento das favelas locais. (GESTO MALUF)
Agora acho que so possibilidades que no so necessariamente excludentes [a
urbanizao e a verticalizao]. Tm reas que permitem voc fazer uma
interveno de urbanizao e regularizao, por que o adensamento e a ocupao
ainda no so to extensos, permite abrir as vielas, as construes no so to
degradadas como em algumas reas, ento no caso dos projetos de verticalizao
no se entrou em favelas que tinham uma ocupao consolidada, com construes
de alvenaria, com investimentos relevantes na unidade habitacional. (..) Agora,
quando voc faz uma urbanizao, voc tem que admitir que vai manter naquele
lugar as edificaes com aquelas caractersticas que visualmente podem incomodar,
que no esto to assimiladas em termos de paisagem urbana. Tanto que em
seguida quando se passou a fazer mais projetos de urbanizao, o que
imediatamente veio com isso [foi] uma preocupao de buscar uma linha de
financiamento na Caixa para que os moradores recuperassem a fachada. (...),
adotando uma soluo urbanstica de fachada de compatibilidade com o entorno,
mais adequada. Isso tudo torna esta alternativa muito mais lenta a implantar.
(GESTO MALUF/PITTA)
Em relao ao que a populao coloca, eu vejo hoje que est cada vez mais claro
que a interveno na unidade habitacional ela deve acontecer, mas isso no quer
dizer que tem que ser uma interveno feita de forma centralizada pelo poder
pblico. [lembra a alternativa de financiar a famlia para que ela mesma invista
em sua casa] A prefeitura vai urbanizar as reas publicas, fazer as ruas, fazer a
infra-estrutura, levar gua, luz e esgoto, isso urbanizar sim no humanizar a
favela. Mas tem que fazer isso com consistncia porque s vezes tambm so
feitas tapinhas em favela, que muito comum fazer (...) e a prefeitura deve
montar um escritrio de assessoria tcnica no interior da favela, e apoiar a
populao, buscar o financiamento, carta de crdito para poder fazer a reforma,
ampliao e melhorias, concluso das unidades habitacionais. (...) Agora tudo
isso depende muito de capacidade de gerenciamento, de representao, de
participao da populao (...) se voc faz a urbanizao, define claramente o
que espao privado o que pblico, realiza as obras de urbanizao para


263

consolidar o espao pblico, o espao de moradia, ele pode perfeitamente ser
trabalhado de forma a melhorar sua unidade, verticalizar pequenos condomnios.
De repente quatro ou cinco moradores de lotes pequenos no interior de um
quarteiro podem trabalhar no sentido de verticalizar e fazer um pequeno
condomnio ali dentro. (GESTO ERUNDINA)

6.2.3.8 Desafios e propostas para a sustentabilidade

Apesar do consenso quanto inevitabilidade da verticalizao de favelas em So Paulo, todos
os entrevistados esto tambm de acordo que esta alternativa, quando associada s
caractersticas da maioria da populao residente nas favelas, mostra-se extremamente
complexa. Dentre as maiores dificuldades destacam: a dificuldade de comercializao das
unidades pela incompatibilidade entre produto ofertado e rendimentos das famlias; a elevada
inadimplncia (resultante da primeira dificuldade); os problemas relativos adaptao e
convivncia das famlias (num ambiente bastante diverso do que era a favela) e,
conseqentemente, a exigncia de um trabalho de acompanhamento social sistemtico; e os
custos de manuteno dos conjuntos (pois, enquanto no so regularizados e transferidos s
famlias, cabe ao Poder Pblico zelar por esses equipamentos).

Sobre o problema relativo aos baixos rendimentos das famlias h uma forte preocupao
por parte de todos os agentes entrevistados, independente do perodo investigado. O que
muda entre as opinies, como se ver, refere-se forma de enfrentamento desse problema.
(...) o grande problema renda, compatibilizar o produto que voc esta oferecendo
com a capacidade daquelas pessoas pagarem por aquilo que voc est oferecendo.
Eu acho que a inviabilidade, a maior dificuldade [da verticalizao] superar o
problema de renda. (GESTO MALUF/PITTA)
Ento qual o contexto, no tem renda, tem uma porcentagem l dos
aproveitadores, que enriqueceram, sei l, mas a maioria no tem renda, ento o
que tem que ser resolvido a questo da renda. O problema da moradia em So
Paulo, no moradia, [pois] tem 400 mil imveis vagos, o problema a renda.
(GESTO MARTA)
H ia um conceito equivocado, renda diferente da capacidade de pagamento.
Todas as polticas pblicas so feitas em cima de trs salrios mnimos, (...).
Ento a capacidade de pagamento per capita um conceito que precisa mudar
nas polticas, voc precisa mudar isso. Outra coisa importante, eu no s posso
ser comprador, posso ser arrendatrio e posso ser inquilino (...) ento a
capacidade de pagamento cruzando com a forma de acesso a moradia, (...) eu
vou ter casa prpria quando a minha capacidade de pagamento permitir ter casa
prpria. (GESTO MALUF)
A sustentabilidade est ligada renda. Suponhamos num mundo quase utpico,
(...), a gente conseguiu regularizar o Cingapura, os conjuntos do Guarapiranga,
(...), comercializou (...) Talvez vir o narcotrfico, o Comando Vermelho toma
conta, seria a desgraa total. Na vertente feliz desse caminho, a tendncia vai ser a
elitizao. Pra funcionar bonitinho a populao tem que ter uma renda (...), se o
salrio muito baixo ele no sustenta a manuteno. (GESTO MARTA)



264

As solues sugeridas para esse problema so diversas: a oferta diversificada de tipologias
(para atender diferentes perfis de renda), a locao social (preservando os conjuntos como
propriedade pblica), associada a uma poltica de fortes subsdios pblicos; a concesso de
direito real de uso ou o arrendamento. Porm, esta discusso est distante de apontar alguma
perspectiva de consenso, mesmo entre os agentes mais alinhados politicamente, como se ver
nos depoimentos.

A oferta diversificada de tipologias, a autofocalizao, ou um projeto desenhado de acordo
com o perfil de renda de cada famlia parece ser a proposta que mais aproxima os
entrevistados. H quem ressalte que agora, com a regulamentao das ZEIS, tm-se
instrumentos efetivos para se pensar em um plano de urbanizao para cada favela, gerido,
como preconiza a lei, por um Conselho Gestor do Plano de Urbanizao, com a participao
da populao e do Poder Pblico. Com o uso de tal instrumentos possvel realmente pensar
cada caso (ou cada favela) de acordo com as suas especificidades.
A interveno teria que partir do conhecimento detalhado das condies daquela
comunidade, inclusive da renda, e tentar desenhar um projeto para aquele perfil.
(...) O Estado pode entrar com tais obras pelas quais ele no vai cobrar, como a
infra-estrutura., e de acordo com o perfil de renda deles definir qual a interveno
que eu posso fazer dando o mximo de beneficio adequado a eles. (GESTO
MALUF/PITTA)
Deveria ter um mix de propostas, nem s locao, nem s verticalizao. (...) A
locao social pra idoso [seria interessante], vai ter um lugar l, eles tem uma
renda muito baixa, eles no tem a fora de cuidar eles mesmo das coisas.
(GERENCIADORA SOCIAL).
Eu acho que toda a favela tem que ter um plano de urbanizao. O plano tem que
levar em conta o conjunto dos aspectos que uma interveno em favela implica:
vai ter que levar em conta o adensamento da rea, as condies de urbanizao, as
condies de moradia, a viabilidade de fazer a urbanizao, a organizao social, o
trabalho social e, o Conselho Gestor do Plano de urbanizao, como est previsto
na lei que regulamenta as ZEIS, e todas as favelas so delimitadas como ZEIS no
Plano Diretor, (...) este conselho tem que ver isso, o plano de urbanizao. E o
plano de urbanizao vai ter que definir qual o tipo de interveno que vai ser
feita em cada caso [se vai urbanizar, verticalizar ou at mesmo remover].
(GESTO ERUNDINA)

A locao social, entretanto, elemento de significativas divergncias: para alguns agentes
ela seria a soluo para a sustentabilidade dos empreendimentos verticalizados para baixa
renda; outros, entretanto, argumentam que essa sada uma fantasia, pois o Estado, a
prefeitura no caso, no teria condies de ao mesmo tempo garantir atendimento para uma
demanda cada dia mais crescente a gerir um parque pblico que, no contexto de So Paulo,
seria gigantesco. Desta forma, a locao social pode ser uma sada para alguns casos
especficos (como os idosos), porm no so uma sada para solucionar o problema
habitacional no municpio. Lembram ainda que o problema da inadimplncia, elevadssimo


265

nos conjuntos populares em So Paulo, poderia ser agravado na locao, visto que a cultura
da casa prpria muito forte na populao.

Para defensores da locao social, afirmam ser esta uma sada mais inteligente, porque
preserva o principal que unidade nas mos do Poder Pblico. No entanto, lembram, este
mesmo Poder Pblico tem que estar consciente que ter um dispndio muito maior de gesto
e de acompanhamento das famlias, j que UHs no sero comercializadas e, portanto,
jamais os prprios moradores assumiro sua manuteno.
A prefeitura faz e finge que cobra, como o Cingapura (...). Ento com subsdio vai
fazer o que, vai fazer vrias modalidades, a entra a locao [que uma] uma
forma mais inteligente, por que voc no perde o investimento principal que a
prpria unidade. Porque na hora que voc repassa voc subsidia voc praticamente
d uma casa para a famlia e a ela no momento seguinte ela vende e vai morar
numa favela, e vai se tornar de novo uma demanda. (...) Se tem uma baixa renda,
ele no pode comprar e tem que ser altamente subsidiado. [A locao social] do
ponto de vista do custo pblico, voc administra melhor esse recurso que tem que
ser assumido de subsdio. (GESTO MARTA)
Agora porque aluguel? Porque eles jamais conseguiriam, mesmo num
financiamento muito subsidiado, eles jamais conseguiriam entrar numa faixa de
financiamento de menos de R$ 100,00 Reais. No existe financiamento
habitacional hoje, mesmo com grande subsdio, por menos de R$ 100,00 Reais. Na
poca ns fizemos vrios estudos [e constatou-se que] precisaria de financiamento
do tipo subsidiado, mesmo assim voc acabaria financiando muito, mais de que o
Fundo Municipal permite, [que ] 50%., voc no conseguiria financiar para eles.
(...) A locao social no para se preocupar com a sustentabilidade do Fundo
Municipal de Habitao. Agora para se preocupar de ter uma forma de gesto do
parque publico adequada. (....) A nica forma que voc tem de fato de dar
habitao para baixssima renda colocar a locao social. cada dia mais claro
isso. Agora o problema da sustentabilidade esta [no fato de] que esta gesto
abandonou o [Residencial Parque do] Gato. (...) Ento tem que ter uma
continuidade do trabalho social o tempo inteiro por ser um parque pblico,
Cingapura, por exemplo, um pseudo parque publico. (GESTO MARTA)
Eu acho que isso [a locao social] uma experincia que precisa ser avaliada Eu
[considero] que um programa de locao social invivel do ponto de vista do
municpio, principalmente um municpio como So Paulo, gerenciar um
patrimnio estatal.Voc tem que transferir estes conjuntos para as famlias e as
famlias tm que criar mecanismos de sustentao, (...) seno voc vai ficar sempre
sendo o paizo (...). Talvez em condies muito excepcionais, como um conjunto
para idosos, um perfil social muito especifico, [se aplique a locao]. (...) Num
programa de locao social as famlias no vo fazer a manuteno, porque no
vo investir numa coisa que no delas, que elas no tem segurana que vo ficar.
(...)Eu tenho uma viso diferente, diferente porque [acho] invivel. Temos um
milho e meio de pessoas morando em favelas, quer dizer, construir e ainda dar
manuteno difcil, invivel, sem capacidade operacional para fazer isso, (...)
ento muito difcil que o programa de locao social ele possa ser massivo, e
possa funcionar, o que vai acontecer que a partir de certo momento todo o
recurso da prefeitura vai para manter o que j foi construdo. (...) uma fantasia
este negcio de locao social. Qual o aluguel que as famlias pagam? Pagam R$
120 reais de aluguel. Quanto esta famlia pagaria para ter a propriedade, pagaria
R$ 120,00 (...) A inadimplncia deve ser imensa. (...) vamos pensar como poltica,
voc tem um fundo, um fundo restrito, ns temos que trabalhar na mxima
capacidade de retorno dessas famlias, que no muita, para realimentar o fundo,
ento eu tenho que ter uma soluo de habitao que me permita ter a mxima


266

capacidade de retorno. Eu vou conseguir ter a mxima capacidade de retorno
vendendo e no alugando. (GESTO ERUNDINA)


Quem discorda da locao social, coloca a concesso real de uso e o
arrendamento/leasing como solues mais realistas. O aspecto positivo do primeiro caso
(concesso real de uso) que desestimularia o processo de revenda, uma vez que a
famlia no receberia a propriedade. A vantagem da segunda forma (o arrendamento)
que ao mesmo tempo em que aponta para a perspectiva de o morador ser proprietrio
estimulando-o a zelar pelo equipamento, cria mecanismos para a retomada do imvel caso
o beneficirio no cumpra com seus compromissos.
[A concesso de uso] no impede [a venda], mas desestimula, primeiro porque h
uma mudana radical da faixa de renda de quem vai morar l porque dificilmente
uma pessoa de uma renda mais alta vai comprar uma unidade que no teria uma
segurana de ficar; ento ela desestimula este processo de valorizao. (...)
[Porm], a melhor figura a do arrendamento, do leasing, porque a pessoa paga na
perspectiva de ter a propriedade l na frente, mas ela no tem a propriedade,
imediatamente, portanto, se ela repassar esta unidade ela perde o direito, e a
famlia que entrou no tem direito e tudo que ela pagou entra como se fosse um
aluguel ai voc inibe a substituio, e eventualmente no quer dizer que no possa
haver substituio. E o que pago ele sabe que aquilo vai abater uma parte da
divida e ainda voc tem um mecanismo embora de difcil execuo, de na
inadimplncia retomar a unidade. (GESTO ERUNDINA)

Quanto ao problema da inadimplncia
202
, todos reconhecem que um problema relacionado
renda das famlias, mas que tambm precisa ser mais bem avaliado. Argumentam que h
diferentes fatores associados: a incapacidade de renda das famlias um dos elementos
incontestes, mas h outros, tais como as espertezas e a postura sempre paternalista do Poder
Pblico. No caso do Prover/Cingapura, o gestor argumenta tambm que os elevados custos
das unidades habitacionais, deveram-se ao fato de o BID ter exigido que fossem computados
os valores relativos infra-estrutura.
Tem vrias razes que lavam a inadimplncia e no e s a incapacidade de
pagamento. E os programas pblicos tendem a ser paternalistas demais nessas
coisas. Se o cara fala se eu no vou pagar no vai acontecer nada (...) Eu j superei
a fase paternalista de que os pobres so coitadinhos e que voc tem admitir
qualquer situao. Ele tem capacidade de pagamento, claro, se no, voc vai tratar
socialmente. (...) Ento eu acho que a melhor soluo ou a concesso de longo
prazo, quando h interesse de manter o terreno pblico, ou o arrendamento.
(GESTO ERUNDINA)
Ai voc tem esse outro lado, essa coisa da inadimplncia, a falta de recursos
financeiros. Isso um problema que a gente no conseguiu romper no programa,
isso em parte pela insensibilidade tambm do BID que (...) no abriu mo que se

202
O VII Monitoramento do Prover/Cingapura realizado em outubro de 2003 (PMSP/Sehab/Habi) j indicava
uma inadimplncia que atingia a mais da metade das famlias. Os dados mais recentes obtidos em Habi j
apontam para uma inadimplncia superior a 70% dos ocupantes. O BID passou a considerar que a
inadimplncia vai inviabilizar a taxa de retorno do Prover/Cingapura.


267

fizesse uma remunerao financeira do capital. Eu acho que para esse programa
no se justificava. Outro aspecto que ns defendemos junto ao banco foi no
computar para a unidade habitacional os investimentos de infra-estrutura, porque o
resto da cidade no paga diretamente, e sim via os imposto. A proposta da gente
era a mesma coisa, dar um tratamento igual ao resto da cidade, (...). A proposta da
Sehab era incluir tais custos na taxa de administrao da secretaria, e voc faria o
rateio ao longo dos anos e no haveria o prejuzo para a prefeitura. S que isso ns
no conseguimos que o banco aprovasse. (...). Trouxemos at uma consultora da
USP, uma profissional
203
brilhante. (...) Ela colocava que a dificuldade que a gente
teria que enfrentar que logo as pessoas fariam uma leitura que aquilo era um
prejuzo pblico e dificilmente elas teriam o seu imvel retomado se no
pagassem, e que era admissvel que as pessoas tivessem outras prioridades na vida.
Ela mudou para uma casa nova, passou a ter melhores condies de salubridade,
conforto, privacidade, todos os benefcios. Mas superado o problema imediato de
habitao, outras prioridades surgem: melhorar a condio na escola, melhorar at
os equipamentos domsticos, uma roupa melhor, isso tudo legtimo! Ento, passa
a ocorrer uma disputa no oramento j comprimido que se voc no tem o peso de
um cobrador inflexvel, a tendncia disso 30% , 35% de inadimplncia, e hoje
est com 70%. Pode ser que [esse problema de inadimplncia] seja insupervel
mesmo, a no ser que o poder pblico tome medidas depois para retomar o imvel.
(GESTO MALUF/PITTA).
Eu acho que no [ um problema de renda], porque ele paga mais para alugar na
favela sem interveno do que no Cingapura. (...) Acho que [no Brasil] tem uma
situao de desigualdade, de disparidade de renda, de concentrao de renda to
gritante que h tambm um certo constrangimento de se fazer isso [aplicar sanes
a quem no paga] (CONSULTORA INDEPENDENTE DO BID).

Quanto aos problemas de convivncia em condomnios e de manuteno dos conjuntos, todos
parecem concordar com a necessidade de uma presena mais sistemtica do Poder Pblico,
seja garantindo um trabalho social efetivo, seja garantindo a manuteno dos conjuntos e o
tratamento do seu entorno. Aparece tambm a sugesto de cercamento dos conjuntos como
forma de inibir a deteriorao dos mesmos.
(...) a gente sempre diz voc tira o homem da favela mas no tira a favela do
homem. O problema fazer com que elas [as famlias] entendam o morar em
condomnio. Da a importncia do trabalho social. [No Cingapura] foram
contratadas empresas tercerizadas quando a prefeitura no tinha essa
especializao, e nem condies de fazer, a Diagonal, foi uma delas que executou
este trabalho e foi ai foi um modelo de projeto diferenciado. (GESTO
MALLUF/PITTA)
E a verticalizao tem problemas, [porque] tem que ter o trabalho social para
enfrentar porque quando numa casinha, num barraco, uma famlia de baixa renda
consegue sobreviver, razoavelmente. No prdio comea a ficar complicado, voc
tem o problema do condomnio, hoje j est cada vez mais comum voc ter entrada
individual de gua, mas antigamente isso era muito mais difcil. Quando trs,
quatro famlias no pagam a gua, corre o risco de um corte e no tem gua para
ningum. [Tem ainda] a questo de cuidar dos espaos coletivos, da iluminao
dos corredores, a impermeabilizao da laje do ultimo andar, uma srie de
problemas que precisam ser feitos no conjunto e se voc no tem organizao
coletiva, condominial, aquilo entra em decadncia muito rpido. Nessas famlias
na faixa de renda de favela se no tomar cuidado a possibilidade de desmontar o

203
Refere-se a Prof. Doutora Silva Schor, que coordenou estudo realizado em parceria Fipe/USP, em 1998, que
apontou aumento do ndice de famlias em condies de indigncia (com renda mensal de de SM) reisdindo
nos conjuntos do Prover/Cingapura e que o comprometimento da renda familiar com a habitao no poderia
ultrapassar 17%, em decorrncia da perda de poder aquisitivo observada.


268

projeto ela razoavelmente grande, ento necessrio que haja este trabalho
social. (GESTO ERUNDINA)
Ambas as opes [urbanizao e verticalizao] ela tm problemas e dependem
muito de um bom gerenciamento. E a urbanizao muitas vezes elas so muito
pouco consolidadas, so mal feitas, elas no so completas, ento elas acabam se
perdendo, voc pega a lista de favelas que esto sob interveno da prefeitura,
nunca muda sempre est fazendo mais alguma coisa, nunca se faz uma coisa
completa e hoje voc tem o problema de recursos: h recursos para habitao, mas
para urbanizao de favelas muito pequeno. (GESTO ERUNDINA)
Em So Paulo hoje a terra muito cara, ento muito bem como a sada
verticalizar para uma populao da mais baixa renda, tem que manter o subsidio da
gesto, do ps ocupao. Que o n cego da verticalizao de todo o conjunto
popular esta sustentabilidade fsica. (GESTO MARTA)

6.2.3.9 Os impactos da descontinuidade administrativa

O fato de o trabalho tratar de uma experincia que perpassou quatro gestes municipais
(considerados aqui como trs perodos histricos especficos), levou a necessidade de refletir
com os agentes entrevistados os impactos que a descontinuidade administrativa provocou na
aplicao da modalidade e, mais importante, na construo e consolidao da poltica
habitacional do municpio.

Constatou-se que todos os atores entrevistados consideram de fundamental importncia a
continuidade dos projetos habitacionais, do contrrio no se consegue consolidar um modelo
adequado cidade e, o que mais grave, prejudica toda a populao. Falas como: a
descontinuidade do poder pblico esquece a populao ou s acredito na continuidade dos
investimentos pblicos foram muito ouvidas. Todavia, afirmam que h um grande desafio a
ser equacionado: ao mesmo tempo em que a poltica habitacional, qualquer que seja o modelo
adotado, dificilmente se efetiva em um perodo administrativo, comum entre os gestores
pblicos sempre querer imprimir sua marca no curto espao da sua administrao, fato que
o leva a desprezar qualquer ao que caracterize o seu antecessor.
(...) pelas caractersticas, ele [o programa habitacional] uma das coisas mais
susceptveis ao clientelismo, a negociao poltica, ento, na verdade, enquanto a
poltica de habitao no for um atendimento em massa, quem beneficiado
muito beneficiado. Se Voc tem uma cidade com duas mil favelas, as favelas que
so urbanizadas so muito beneficiadas. Voc tem uma demanda de 400 mil
famlias que precisam de unidades novas, as 10 mil que foram atendidas so muito
beneficiadas. Ento o grau de transferncia de subsdios do Estado para quem
atendido to grande que a tendncia cada um atender a sua clientela. Ento, na
falta de mecanismos pblicos republicanos, de definio de quem vai ser atendido,
como vai ser atendido, o que acaba acontecendo isso; ento paralisa [programas],
substitui a demanda, encontra algum argumento que projeto inadequado (...).
(GESTO ERUNDINA)
O poltico, ele quer ser prefeito, amanha governador e depois de amanh Presidente
da Republica se houver oportunidade para isso. [Por isso a prioridade so as obras
visveis] (...) Mas em termos de poltica habitacional, primeiro para voc falar em


269

poltica, num perodo de quatro anos de uma gesto, j um fato limitador; a
tendncia optar por uma ao mais agressiva, o administrador mirando no
horizonte dele de quatro anos, mesmo a interveno mais na linha de urbanizao
de favelas (...) Todo projeto de habitao demanda um longo tempo de maturao,
de localizar uma rea, viabilizar aquilo economicamente, desenvolver o projeto,
focar para uma faixa de renda, s vezes leva quatro a cinco anos entre pensar [o
projeto] e concretizar. As vezes, at mais. Imagine isso no poder pblico. (...).
Primeiro porque voc tem uma srie de componentes, complexo isso, tem
tcnicos e conceitos tcnicos que ficam hegemnicos por um determinado perodo e
pela influencia das pessoas, pela oportunidade que teve determinado partido
poltico de estar no governo e de viabilizar a idia tcnica daquela partido. No
momento que aquela administrao termina voc tem outros conceitos tcnicos,
isso vale para transporte, drenagem (...). Na habitao tambm tem este mesmo
problema ento tem que deixar de ser bandeira de um poltico e tem que ter uma
proposta para a cidade. (GESTO MALUF/PITTA)

Perguntados diretamente sobre a paralisao ou a desacelerao de polticas especficas
iniciadas em administraes anteriores no perodo em que ocupavam os respectivos postos, os
argumentos para justificar tal atitude vo desde questes legais, operacionais (Mutiro) a
poltico/ideolgico (Prover/Cingapura). O mutiro, principal proposta de poltica habitacional
da administrao Erundina, foi praticamente suplantado nas gestes Maluf/Pitta. A
argumentao central dos gestores para a no continuidade do sistema de mutiro referia-se
aos problemas judiciais que o programa enfrentava ilegalidade dos terrenos utilizados e pela
recusa do Tribunal de Contas do Municpio contabilidade apresentada pelo programa.

Sabe porque no foi continuado o mutiro, por problemas judiciais. O Tribunal de
Contas paralisou, tinha problema de desvio de materiais, tinha problema de toda
ordem, mas a hora que foram regularizados foram retomados. (GESTO
MALUF/PITTA)
204


Observa-se, entretanto, que a proposta habitacional desenhada naquele momento
(Prover/Cingapura) no incorporava caractersticas identificadas no programa anterior, seja
em termos de escala - justificando pelo fato de o mutiro garantir uma produo incipiente
seja na forma de execuo, argumentando que o mutiro um componente e no o todo,
uma alternativa que precisa de pessoas mobilizadas que acreditem naquilo.

Interessante perceber que agora as vises invertem-se: se para os agentes ligados s gestes
Erundina e Marta Suplicy a verticalizao vista apenas como um dos componentes de uma

204
Esta verso contestata por Bonduki, que afirma ter a gesto de Paulo Maluf alterado seguidamente os
procedimentos de prestao de contas, tornando-as altamente burocratizdas para atrapalhar as
associaes.Afirma ainda que, em 1996, dos 84 convnios em andamento apenas 2 no tinham conseguido
prestar contas. (BONDUKI, 2000, p. 123-124).


270

ao mais ampla, para os representantes das gestes Maluf/Pitta so os mutires que assim
devem ser encarados.
Eles [os mutires] podem compor um programa habitacional, mas qual a
dificuldade do mutiro na cidade de So Paulo? A maioria deles horizontal at por
causa da condio da mo de obra, e cada vez mais difcil voc achar rea para
empreendimentos horizontais (...). A nossa opinio na poca era isso, que o mutiro
ele um componente. (...) Tambm tem o aspecto de conscientizao poltica, pois
os mutires exigem conscincia poltica, esprito de ao pblica para ele [o
morador] aceita estar naquele trabalho no final de semana. Tem acampado do MST
que est h dez anos acampando e no esta no lote dele, mas, esta mobilizado, ele
acredita naquilo, aquilo o trabalho da vida dele; mas a maioria no, quer resolver
logo o problema de habitao dele. (GESTO MALUF/PITTA)

O Prover/Cingapura, marca exclusiva das gestes Maluf e Pitta, somente foi continuado na
gesto de Marta devido ao contrato firmado com o BID e com os diversos agentes envolvidos
na sua execuo (empreiteiras e gerenciadoras, sobretudo). Para diferenciar das gestes que
lanaram e implantaram o programa, a gesto de Marta aboliu a palavra Cingapura e resgatou
o termo Prover que, afirmam, tambm originrio da poca de Erundina.

Apesar de estar contemplado entre as decises da 1 Conferncia Municipal de Habitao, a
gesto Marta tentou evitar a continuidade do Prover/Cingapura, pelo menos nos moldes em
que vinha j se processando. Alegam que, alm de ferir os princpios da nova gesto, o
programa, por se configurar numa ao nica e em decorrncia dos seus elevados custos,
consumia praticamente todos os recursos oramentrios da rea.

Percebe-se que o dilema da continuidade ou no do Prover/Cingapura durante a gesto Marta
foi motivo de inmeros conflitos e tenses com as misses de monitoramento do banco.
Porm, o que se conclui que, apesar de alegar o compromisso com a populao, o
Prover/Cingapura somente foi concludo na referida gesto por fora dos termos do contrato
com o BID, que atrelava a liberao dos recursos ao seu integral cumprimento.
Ns tivemos muito pouca abertura para mudar qualquer coisa porque ns tnhamos
duas alternativas: ou a gente desistia do financiamento e deixava um monte de
esqueletos pela cidade, ou a gente batalhava por algumas mudanas e continuava
com o programa. Foi um processo muito difcil, muito sofrido com a equipe toda.
(...) Ns entregamos 2.180 UH. Ento o que nos conseguimos mudar? O Helipolis,
colocamos o comrcio
205
, que no tinha no projeto original. E o Helipolis era para
ns algo muito sofrido, porque era um absurdo colocar o Cingapura naquele lugar.
A rea mais antiga, mais urbanizada, que voc faria uma urbanizao. Se tivesse
comeado por urbanizao, verticalizaria muito pouco. (...) Se nos parssemos [o
Prover/Cingapura], seria um absurdo de irresponsabilidade administrativa. Embora
sofrendo, pois duro ter que fazer aquilo que voc no acredita. Mas voc tem que

205
As lideranas de Helipolis/Gleba A no associam os comrcios gesto de Marta. Afirmam que j era uma
conquista do movimento.


271

fazer da melhor forma, ento nos continuamos, terminamos, e foram trs anos, nos
carregamos durante trs anos, misses do BID interminveis, discusses
interminveis. (...) Sinto ter sido responsvel pelo Prover, digo
administrativamente, a gente ter pego o prover. O Prover tirou um tempo de
produo intelectual e de trabalho prtico muito grande. (GESTO MARTA)
Essa gesto comprometeu muito da poltica para concluir o Cingapura. Durante
dois anos s se investiu nesse programa fazendo que outros, tambm
importantes, fossem iniciados somente aps dois anos de gesto, mesmo assim
com baixos recursos. O Cingapura foi montado para ser um programa nico,
voc tem que jogar todos os recursos municipais [na sua execuo], mesmo
com BID, tem que jogar todos os recursos num nico programa para ter algum
resultado. (GESTO ERUNDINA).
Durante as reunies iniciais com a equipe responsvel pela nova gesto [de Marta],
ocorreram inmeras presses para imprimir alteraes expressivas no Prover,
desconhecendo inclusive os contratos firmados. (...) Se esteve beira de uma
ruptura. Queriam implantar um novo projeto (Prover II). Seria um modelo tipo mais
PT, [com] menor custo, associando outras tipologias. (...) No se pode mudar um
projeto na reta final e nem desconsiderar contratos efetivos firmados, no s com o
BID, com todas as empreiteiras, com a populao, com todo mundo.
(CONSULTORA INDEPENDENTE DO BID)

Na viso dos gestores, a descontinuidade administrativa est intimamente relacionada aos
interesses polticos-partidrios, e que uma forma de superao seria a instituio de
mecanismos fundamentados em uma concepo mais global e gerencial do problema,
possibilitando sua continuidade de forma independente.
Mais que cultura poltica, o que falta compromisso [poltico]. Os modelos de
gesto da Europa e dos Estados Unidos so eficientes porque esto atrelados aos
gerentes da cidade que no so pessoas com cargos polticos. A coisa mais ampla.
(GESTO MALUF/PITTA)
Na ausncia de mecanismos pblicos republicanos, de definio de quem vai ser
atendido, como vai ser atendido, o que acaba acontecendo uma paralisao, uma
substituio de demanda chegando ento ao argumento da inadequao do projeto.
(GESTO ERUNDINA)
Necessitamos de um projeto de cidade e no [de um projeto] poltico e nem de
partido. Uma alternativa para a populao seriam os planos regionais, uma vez que
o Ministrio Pblico est ativo para cobrar o cumprimento da lei por parte dos
ocupantes de cargos pblicos. Os planos detectam o dficit habitacional,
identificam as reas ou favelas que sofrero interveno e faz isso valer. Assim,
deixam-se de lado as bandeiras polticas e surge uma proposta para a cidade.
(GESTO MALUF/PITTA).



272

CONCLUSES

AVANOS, LIMITES E DESAFIOS DA EXPERINCIA DE VERTICALIZAO DE
FAVELAS EM SO PAULO

Os dados resultantes desta pesquisa, em especial das entrevistas com a populao, suas
lideranas e os demais agentes, permitem, mediante uma retomada sucinta e mais abrangente,
apontar os principais avanos, limites de desafios da experincia executada em So Paulo,
nestes 16 anos aqui analisados (1989 2004).

Embora os aspectos apontados digam respeito aos conjuntos habitacionais estudados gua
Branca, Gleba A e Residencial Parque do Gato -, no deixam de traduzir uma anlise do
prprio percurso da experincia mais ampla. Alis, algumas das questes apontadas
(positivas ou negativas) se aplicam melhor totalidade da verticalizao do perodo, do que
especificamente ao conjunto habitacional analisado.

As questes apontadas permitem, tambm, averiguar que, apesar dos momentos conjunturais
bastante diversos, possvel concluir que h uma proximidade significativa entre os perodos
analisados no que tange experincia de verticalizao de favelas, considerando as intenes
polticas presentes, sem desprezar, todavia, as diferenas prprias dos contedos
metodolgicos especficos a cada gesto.

Os avanos apontados para a modalidade foram reconhecidos por todos os agentes
entrevistados, independente do perodo que representam, e foram associados aos trs
conjuntos estudados. So eles:
Manuteno das famlias na mesma localidade;
Atendimento a um maior nmero de famlias;
Tratamento igualitrio das famlias, independente da rea ocupada na antiga favela;
Melhoria nas condies de habitabilidade: conforto, salubridade e privacidade;
Segurana (em relao a riscos de incndio e de enchentes);
Reduo da violncia (menos homicdios);
Elevao da auto-estima das famlias;
Conquista de um endereo;


273

Ganho de espao (para as famlias que possuam moradia menor);
Definio de ambientes garantindo privacidade aos membros da famlia.

Ressalte-se que dentre os aspectos apontados pelos agentes entrevistados que configuram
avanos da modalidade encontra-se o da permanncia da populao na mesma localidade,
em especial, na localidade privilegiada na qual j se encontravam. Este de fato um dado
salutar na discusso das modalidades de interveno em favelas, pois se sabe que as
estratgias de localizao adotadas para as novas moradias destinada a esta populao
podem assegurar ou limitar uma integrao adequada destas populaes ao tecido urbano.
(TORRES, 2002, p.17).

Quanto aos aspectos que so definidos como limitadores da modalidade, percebe-se que h
mais pontos em comum, dentre os vrios extrados da anlise das vises dos entrevistados
(populao e agentes), que pontos atribudos especificamente a um dos conjuntos/perodos.

Conjuntos
Limites
gua
Branca
Gleba A Gato
nfase no marketing X X
Dificuldades de regularizao fundiria X X X
Tratamento parcial da favela (no tratamento das reas
remanescentes)
X X
Os elevados custos das unidades X X X
Interveno muito agressiva (altera radicalmente a vida das
famlias)
X X X
Deficincia dos projetos urbansticos X X
Conquista de um endereo, mas no da identidade do
endereo (dificuldade de comprovao residencial)
X
Perda de espao (para as famlias que possuam moradia
maior na favela) e, portanto, perda da privacidade
X X X
Impossibilidade de ampliao para atender o crescimento
da famlia
X X X
Interdependncia entre os moradores/ necessidade de
normas e, conseqentemente, perda da individualidade
X X X
Perda da organizao e da solidariedade entre as famlias. X X


274

Conjuntos
Limites
gua
Branca
Gleba A Gato
Ausncia de manuteno dos prdios X X X
Conjunto/prdios inacabados X X
Medio coletiva do consumo de gua e luz X
Ausncia de participao da populao atendida X X
Elevados encargos X X
Inadimplncia (da taxa de retribuio e de taxa
condominial)
X X X
Baixa qualidade construtiva dos prdios X X X
No regularizao dos conjuntos e dos imveis
(impossibilidade de ser proprietrio, insegurana)
X X X
Locao social (impossibilidade de ser proprietrio,
insegurana)
X
Quadro 27 - Sntese dos Limites da Verticalizao de Favelas SP (1989 2004)
Fonte: Elaborado pela autora.


Finalmente, os principais desafios, a exemplo dos avanos, so, tambm, em quase sua
totalidade, comuns aos diversos conjuntos/perodos. So eles:
Baixos rendimentos das famlias / incapacidade de pagamento;
Ausncia de regularizao fundiria dos conjuntos habitacionais;
Dificuldade de adaptao e convivncia das famlias;
Necessidade de manuteno permanente dos prdios (custos decorrentes);
Necessidade de um trabalho de ps ocupao sistemtico (custos decorrentes);
Dificuldade de relacionamento com os movimentos de moradia;
Pouca participao efetiva das famlias beneficirias para garantia da sustentabilidade
dos conjuntos.



275


COMENTRIOS FINAIS

Embora tenha sido concebida e pioneiramente aplicada na gesto de Luiza Erundina
(1989 1992), a verticalizao de favelas em So Paulo somente ficou realmente
conhecida e foi amplamente discutida aps o lanamento do Projeto Cingapura, no
incio da gesto de Paulo Maluf (1993). Tal poltica passou desde ento a ser
debatida muito mais pelos seus aspectos controversos por se tratar de um
programa malufista e, portanto, carregar consigo todo o estigma do seu criador;
por ser arrasa quarteiro, destruindo os esforos e investimentos da populao em
suas moradias sem qualquer compensao; por ser um programa de custos
significativamente elevados; por no envolver a participao comunitria; por no
erradicar as favelas em sua totalidade, deixando srios problemas de reas
remanescentes sem o devido tratamento urbanstico; e, enfim, por selecionar apenas
favelas visveis de forma a favorecer os interesses de marketing do prefeito. Este
ltimo aspecto foi o mais explorado.

Discutiu-se tambm sobre a autoria da modalidade: se seria uma ao original da
gesto de Paulo Maluf ou fora criada desde os tempos da gesto Erundina. Vrio
autores, tais como Bueno (2000), Maricato (1997) e Bonduki (2000), esforaram-se
por comprovar que a urbanizao de favelas - adotando a verticalizao a fim de
preservar a populao nos locais de origem - fora de fato um dos componentes da
poltica habitacional implementada por Sehab/Habi, entre 1989 e 1992. Entretanto,
nenhuma discusso foi realizada sobre um dos aspectos essenciais da verticalizao
aplicada nos perodos administrativos de Paulo Maluf e Celso Pitta: a manuteno,
em grande escala (j que a ao tornara-se programa nico), das famlias atendidas
em locais que, exatamente por serem de grande visibilidade, s margens de
grandes avenidas, significava, a despeito de todas as pertinentes crticas, uma
subverso da lgica de apropriao do espao e, portanto, do processo histrico de
segregao scio-espacial.

Villaa (1986) demonstra com propriedade que, embora no seja territrio exclusivo
das classes altas, o centro da cidade termina sendo ocupado e usufrudo por aqueles
setores que tm a capacidade - econmica e ideolgica - de atuar sobre a estrutura


276

urbana, controlando a produo e o consumo do espao urbano segundo seus
interesses, ou seja, pela capacidade de controlar o mercado imobilirio, influir na
definio da legislao urbanstica e, enfim, controlar o prprio Estado. Nesse
sentido, conclui o autor, o espao produzido exerce efeitos sobre o social, pois
atravs da apropriao diferenciada do valor de uso 'espao' pelas classes mais altas,
limita seu acesso s demais classes, sobretudo os mais pobres. A segregao , assim,
um processo necessrio para o exerccio da dominao poltica e para a desigual
apropriao dos recursos do espao.

No se quer com isso afirmar que o Prover/Cingapura foi concebido porque os seus
idealizadores pretendiam mudar os padres de ocupao da Cidade de So Paulo,
adotando, propositadamente, polticas de incorporao dos pobres favelados cidade
e de reduo das distncias e desigualdades sociais. Estar-se apenas querendo dizer
que o debate realizado, at ento, sobre a poltica de verticalizao de favelas, por ter
assumido um carter preponderantemente ideolgico, deixou de explicitar aspectos
que, se aprofundados, poderiam trazer tona anlises fundamentais reconhecida
necessidade de se desenhar uma poltica habitacional para o municpio que atendesse
sua diversidade e atual complexidade. Ao proceder um balano da verticalizao de
favelas em So Paulo desde a gesto Erundina at o final da gesto Marta Suplicy
(2004), pretende-se responder, ao menos parcialmente, essa perspectiva.

A tese que se buscou comprovar a de que as polticas de verticalizao de favelas
desenvolvidas em So Paulo durante os ltimos anos de 1989 a 2004 , embora em
contextos polticos distintos, no apresentam diferenas expressivas. Principalmente,
no que se refere aos critrios de elegibilidade das favelas e da populao beneficiada,
alm de, tambm, no se terem distinguido de forma expressiva quanto aos
procedimentos prticos adotados para a garantia da sustentabilidade do projeto
(participao mais efetiva das famlias em todas as etapas do processo, garantia da
regularizao fundiria dos conjuntos e da propriedade, tratamento integral dos
novos espaos, entre outros aspectos).

Os dados comprovam a tese que impulsionou o estudo e demonstram que entre os
perodos, h muito mais semelhanas do que inicialmente se previa. Semelhanas nos
aspectos que so reconhecidamente positivos como a garantia de permanncia da


277

populao em seus (privilegiados) espaos de origem mas, tambm, em diversos
aspectos considerados problemticos como os elevados custos (reconhecidos por
todos os gestores entrevistados) e os interesses por visibilidade (presentes em dois
dentre os trs perodos analisados). No que se refere s questes mais especficas,
ligadas relao das famlias atendidas com o novo ambiente e sustentabilidade
fsica e econmica dos conjuntos, as similitudes so ainda mais evidentes: nos trs
conjuntos as famlias, embora apontem vrios problemas que a nova moradia
proporcionou s suas vidas, reconhece que os ganhos so to mais representativos e
que alteraram de tal maneira para melhor suas vidas, que as dificuldades so
relativizadas. Entretanto, o grau de satisfao expressado pelos moradores nos
conjuntos no tem sido suficiente para garantir sua sustentabilidade, ao menos no
sentido fsico (porque no sentido do retorno econmico a situao ainda mais
crtica): h uma generalizada insatisfao com a qualidade construtiva dos conjuntos
seja por problemas especficos na edificao dos prdios (m qualidade dos
materiais utilizados ou problemas de instalaes especficas, como a da rede de
energia eltrica) seja pelo fato de o projeto no ter sido executado em sua totalidade,
ter ficado inacabado. E, para agravar tal situao, exceo de Helipolis Gleba A,
sentem-se totalmente abandonados pelo Poder Pblico.

Saliente-se que as concluses esto embasadas nos resultados dos estudos de caso
realizados, que focou apenas trs conjuntos habitacionais, cada um representando um
dos recortes analisados. Entretanto, vale tambm salientar que a escolha dos
conjuntos, alm de criteriosa, nos casos das gestes Erundina ( um conjunto dentre
apenas trs edificados) e, no caso da gesto Marta, a escolha atinge a totalidade da
experincia do perodo.

Ressalte-se, entretanto, que no se est insinuando que os contedos sociais das
polticas habitacionais desenvolvidas nos trs perodos analisados so similares. De
forma alguma: so perodos distintos em vrios aspectos, no apenas no que se refere
s aes priorizadas na rea da habitao, mas em sentido mais amplo, sobretudo em
se tratando da comparao entre as administraes de Paulo Maluf e Celso Pitta com
as de Luiza Erundina e de Marta Suplicy. Acredita-se que tais especificidades
encontram-se devidamente retratadas no estudo. As semelhanas que se buscou
demonstrar referem-se unicamente a um dos componentes das aes na rea


278

habitacional, ou seja, urbanizao com verticalizao de favelas. E, talvez, as
proximidades entre os perodos devam ser, em grande medida, debitadas prpria
modalidade (construo de prdios) e ao perfil dos beneficirios (populao de
favela, portanto, de baixo poder aquisitivo).

Na gesto de Luiza Erundina, a prioridade da poltica habitacional elaborada e
desenvolvida foi a urbanizao de favelas, introduzindo melhorias nas condies
ambientais gerais e no acesso aos servios bsicos de gua e energia eltrica. A
modalidade de construo que imperou neste perodo foi o mutiro auto-gerido,
sendo a ao de maior alcance e visibilidade da gesto, tendo, por isso, se
transformado no seu principal emblema ou marca. No que tange ao uso da
verticalizao, apesar do pioneirismo na sua adoo, este tipo de interveno no se
configurou uma prioridade da administrao; era visto como apenas um de seus
componentes, pois, alm de gerar problemas sociais, custa seis a oito vezes mais
por famlia que a urbanizao (BONDUKI, 2000, p. 113). As favelas que foram
contempladas foram aquelas com localizao privilegiada na malha urbana, de
ocupao extensa e com nveis elevados de adensamento, sendo o objetivo
prioritrio o de garantir a permanncia dos moradores na localidade. Destaca-se,
ainda, como diferencial do perodo, a participao popular na definio e execuo
da poltica, sobretudo dos setores mais organizados e, registre-se, no que tange
modalidade de construo por meio do mutiro (na verticalizao, por empreiteira,
o envolvimento da populao no se diferencia muito do aplicado nos perodos
subseqentes analisados).

Nas administraes de Paulo Maluf e Celso Pitta (1993 2000), as prioridades so
invertidas: os mutires so paralisados e a verticalizao de favelas ganha
prioridade absoluta, passando agora a ser a marca do perodo. Alm de seu carter
autoritrio (pois a participao da populao ocorreu apenas aps a aprovao do
financiamento do BID e de forma bastante limitada devido prpria inflexibilidade
do partido arquitetnico adotado), o programa assumiu feies mercadolgicas
fortes (seleo de reas realmente de maior visibilidade, forte presena na mdia)
que o levou a ser considerado muito mais como uma pea publicitria do que uma
poltica elaborada com o propsito de resolver os srios problemas de moradia da
populao. Alm do mais, a opo pela verticalizao (mtodo da renovao urbana


279

- arrasa-quarteiro, com construo de prdios novos) foi a melhor forma
encontrada para favorecer os interesses das empreiteiras, com as quais a gesto
estava compromissada, uma vez que os lucros, com esta modalidade de interveno,
so obtidos em prazos muito menores do que com a modalidade de urbanizao
tradicional de favelas (modelo horizontal).

O ltimo perodo analisado, de Marta Suplicy (2001 2004), tambm se preocupou
em definir uma marca que o diferenciasse dos demais: as aes no centro da cidade
foi a eleita para cumprir tal papel. No foi sem motivo que a nica favela
verticalizada no perodo (a exceo da continuidade dos empreendimentos do
Prover/Cingapura) localiza-se na regio central do municpio e foi eleita para ser
uma ao emblemtica, paradigmtica da administrao. Ressalte-se, todavia, que
diferentemente do perodo anterior Maluf/Pitta), esta gesto voltou a adotar um leque
mais diversificado de intervenes para minimizar os problemas habitacionais da
populao mais pobre do municpio e a valorizar a participao da populao, agora
fazendo uso de instrumentos at bem mais amplos, como o Oramento Participativo.

Percebe-se, portanto, que no so poucas as diferenas entre os perodos analisados
quando vistos de um ngulo mais amplo. Porm, no que se refere ao uso da
verticalizao de favelas, excetuando-se as nuances prprias dos contedos poltico-
ideolgicos de cada momento, as prticas e resultados assemelham-se, conforme
mostram os dados apresentados no sexto captulo do estudo e, sobretudo no resumo
sntese dos avanos, limites e desafios da modalidade.

Embora ainda persista uma grande polmica quanto adequao ou no desse tipo de
tratamento a ser direcionado aos assentamentos informais da cidade, h um claro
consenso a cerca da sua inevitabilidade do contexto da cidade de So Paulo, em
decorrncia da enorme demanda caracterizada pelo contingente de populao
favelada no municpio e pelas crescentes dificuldades associadas disponibilidade e
custos do solo urbano.

Esse consenso, todavia, no significa uma unidade quanto s formas de superao
dos grandes desafios colocados para a sustentabilidade, seja econmica seja fsica
dos empreendimentos habitacionais j existentes e de outros que resultariam da


280

continuidade da aplicao da modalidade, independente da escala em que a mesma
seja adotada.

Coloca-se, no momento, um importante debate acerca das sadas para minimizar ou
mesmo solucionar as dificuldades de adaptao das famlias, de sustentabilidade dos
conjuntos e de controle do Estado para garantir a eficincia e eficcia da poltica:

A - combinao de um amplo leque de opes para os diferentes perfis culturais e,
sobretudo, de rendimentos das famlias?

B - Manter a prefeitura como proprietria dos conjuntos e das unidades seja por meio
da Locao Social (como poltica mais ampla) ou do Direito Real de Uso (em
situaes especiais nas quais interessa prefeitura manter a rea como patrimnio
pblico, visando futuras intervenes)?

C - Repassar a propriedade para os moradores por meio do Arrendamento ou de outra
modalidade de comercializao?

Essas questes que alimentam o debate atual e, para as quais, acredita-se, estar longe
de se chegar a um consenso. O que se pode indicar a partir do que possibilita o
presente estudo que, pelo menos para a Cidade de So Paulo, considerando-se o
imenso problema configurado pela falta de moradia digna para parcela expressiva da
populao, e dada s dificuldades j apontadas (exigidade de solo urbano e elevado
preo da terra) deve-se, necessariamente, ampliar os leques de alternativas.
Assumindo-se tal posio, significa reconhecer que a soluo no deva estar em um
nico modelo, nem de tipologia de moradias a ser ofertada, e tampouco no sistema de
atribuio aos beneficirios.

Entende-se que este um momento realmente propcio para o debate em tela, e que
nele no se pode deixar de ser considerado o atual contexto legal, pois os
instrumentos existentes Estatuto da Cidade, Plano Diretor Estratgico, ZEIS
regulamentadas facilitam a construo e implementao de alternativas. Entretanto,
tais alternativas no devem apenas respeitar s realidades especficas de cada favela
e da populao residente (condio salutar), mas considerar as necessidades do


281

conjunto da cidade. Ademais, como concordam todos os agentes entrevistados, h
que se garantir tambm a continuidade das aes independentemente do partido e do
gestor de planto.

Finalmente, conclui-se que a verticalizao de favelas, pelos aspectos positivos
apontados pelos prprios beneficirios, a alternativa inevitvel para o contexto de
So Paulo, mas no poder ser encarada como opo nica, devendo ser associada a
um leque mas amplo de tipologias de interveno. Neste sentido, a discusso de
verticalizar favelas ou no deve ser substituda pela discusso de como, considerada
a sua inevitabilidade, garantir a sustentabilidade dos conjuntos habitacionais
destinados s populaes residentes nesses espaos.
282
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294






















APNDICES
APNDICE 1 - Questionrio Conjunto gua Branca Tese doutorado FAU/USP Out. 2005

Imvel: Bloco Apto
Vago Mor. Ausente/recusa Comercial



Entrevistado: Tel.:


H quanto tempo a famlia mora no Conjunto gua Branca?

N de moradores no apartamento

Masculino
Sexo
Do total de moradores, quantos so do
sexo:
Feminino

At 6 anos

De 7 a 14 anos

15 a 21 anos

22 a 29 anos

30 a 49 anos

50 a 65 anos

Faixa etria


Do total de moradores, quantos tm:
Acima de 65

Nunca estudou

1 a 4 srie do ensino fundamental

5 a 8 srie do ensino fundamental

Ensino mdio

Ensino superior

Escolaridade


Do total de moradores com 15 anos ou
mais, quantos se enquadram na
escolaridade:
Outros/espec............................

Empregado (com ou sem registro)

Autnomo

Bico

Desempregado

Aposentado/pensionista

Dona de casa

Estudante

Doente/incapacitado para o trab.

Situao Ocupacional


Do total de moradores com 10 anos ou
mais, quantos so:
Outros/espec.............................

Sem renda

At 1 SM (1,00 at 299,00)

De 1 a < 2 SM (de 300 a 599,00)

De 2 a < 3 SM (de 600 a 899,00)

DE 3 a < 5 SM (de 900,00 a 1499,00)

De 5 a <7 SM (de 1500,00 a 2099,00)

Renda familiar
A soma dos rendimentos mensais de
todos os moradores desse domiclio
igual:
7 ou + SM (2.100,00 ou mais)

Na sua opinio, qual o maior problema do Conjunto gua Branca atualmente?
............................................................................................................................
............................................................................................................................
..........
Entrevistador: ________________________________ Data: ____________________

APNDICE 2 ROTEIRO PARA O GRUPOS DE DISCUSSO COM OS
MORADORES DOS CONJUNTOS HABITACIONAIS



PARTICIPANTE
Conjunto Habitacional: ___________________________________________________
Caractersticas do Entrevistado:
( ) Morador de Quitinete
( ) Morador de 1 dormitrio
( ) Morador de 2 dormitrios
( ) Morador de 3 dormitrios
( ) Chefe de Famlia H
( ) Chefe de Famlia M
( ) Representante da Favela Original
( ) Representante do Conjunto
( ) Jovem
Tempo de Residncia no Conjunto: __________________________________________
Data da Reunio: ________________________________________________________



UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO
CURSO DE DOUTORADO
PESQUISA: Verticalizao de Favelas em So Paulo: Balano de uma Experincia
(1989 a 2004).
Aluna: Maria Jos de Albuquerque
Orientadora: Prof Dra.Suzana Pasternak

ROTEIRO


ANTES - A Favela

Principais lembranas da antiga favela
O significado de morar na favela antes do projeto
(vantagens/dificuldades; relao entre as famlias/vizinhos; relao com a populao
do entorno/bairros vizinhos).


DEPOIS - O Conjunto Habitacional

As mudanas que a nova moradia trouxe:
espao fsico
condies de segurana da posse, riscos e violncia
acesso a trabalho/emprego
melhoria de renda
nas condies de sade
nas relaes familiares (tamanho dos cmodos n de filhos)
nas relaes com a vizinhana
na relao com a populao do entorno/bairros vizinhos

Definir em uma palavra a vida no Conjunto Habitacional


AVALIAO O que pensa da verticalizao

Motivos da deciso da PMSP de verticalizar a favela
Agentes envolvidos e quais os que foram mais beneficiados.
Construo de prdios em favelas - os benefcios para a cidade (exemplificar)



APNDICE 03 - ROTEIRO DE ENTREVISTA PARA AS LIDERANAS

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO
CURSO DE DOUTORADO
PESQUISA: Verticalizao de Favelas em So Paulo: Balano de uma Experincia
(1989 a 2004).
Aluna: Maria Jos de Albuquerque
Orientadora: Prof Dra.Suzana Pasternak


ENTREVISTADO
Nome: ________________________________________________________________
Profisso: _____________________________________________________________
Funo que exerce no momento: ___________________________________________
Papel desempenhado no projeto: ___________________________________________
rgo/Empresa: ________________________________________________________
Fase de envolvimento: Concepo/Planejamento da Poltica ( )
Elaborao do Projeto ( )
Execuo das Obras ( )
Ps-Ocupao ( )
Data da Entrevista: ______________________________________________________






ROTEIRO
I. POLTICA HABITACIONAL MUNICIPAL DO PERODO
1. Viso acerca da poltica habitacional executada no perodo no Municpio de So
Paulo (princpios norteadores, prioridades, dificuldades e resultados)
2. Relao das organizaes de bairros/ movimentos de luta por moradia com o
Poder Pblico durante o perodo.
II. ESTUDO DE CASO

ANTES - A Favela
1. Organizao da populao da favela antes do projeto (existncia de
Associao/Conselho de Moradores, Grupo de Mulheres ou de Jovens,
organizao religiosa ou esportiva ou outras formas de organizao).
2. Reivindicao de melhorias para a favela: se a populao reivindicava; que tipo
de melhorias; a quem reivindicava; conquistas obtidas.
3. Significado de morar na favela antes do projeto (vantagens e dificuldades;
relao entre as famlias/vizinhos; relao com a populao do entorno/bairros
vizinhos).
DURANTE O Projeto e as Obras
4. Como souberam que a favela receberia o projeto; razes que pesaram para a
escolha da favela; participao da populao e das lideranas na definio e
viabilizao do projeto (se houve; como ocorreu e os resultados).
5. Os agentes envolvidos na viabilizao do projeto na favela (papis e
dificuldades).
6. Remoes (se foram necessrias para o incio das obras; para onde foram
transferidas as famlias; se houve conflitos).
7. Recursos para a obra (conhecimento da origem).
8. Realizao de atividades informativas, educativas e de apoio organizao dos
moradores durante as obras (se houve, quem promoveu e avaliao do trabalho).



DEPOIS - O Conjunto Habitacional
9. As mudanas que a nova moradia trouxe para a vida das famlias:
espao fsico
condies de segurana da posse, riscos e violncia
acesso a trabalho/emprego
melhoria de renda
nas condies de sade
nas relaes familiares (tamanho dos cmodos n de filhos)
nas relaes com a vizinhana
na relao com a populao do entorno/bairros vizinhos
10. Avaliao da organizao dos moradores no Conjunto Habitacional (Existncia de
Associao/Conselho de Moradores; Comisses de Trabalho; Grupo de Mulheres ou
de Jovens; Cooperativa de Produo ou de Consumo; Comisso de Representantes;
Comisso Condominial).
11. Orientao sobre o funcionamento dos equipamentos implantados e sobre os
cuidados que deveriam ser tomados para o uso adequado (se ocorreu; e de que forma
ocorreu).
12. Principais reclamaes dos moradores em relao ao Conjunto Habitacional
(instalaes eltricas, instalaes hidrulicas, ocorrncia de infiltrao de gua e/ou
umidade, problemas construtivo e de acabamento, relacionamento entre as famlias).
A quem reclama e os resultados obtidos.
13. Valor de tarifas ou de taxas de retribuio/aluguel (se foi objeto de discusso com as
famlias; o que acha dos valores).


III. AVALIAO DA VERTICALIZAO
14. Motivos da deciso da PMSP de verticalizar a favela.
15. Construo de prdios em favelas principais benefcios e beneficiados.

APNDICE 4 - ROTEIRO DE ENTREVISTA PARA OS GESTORES

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO
CURSO DE DOUTORADO
PESQUISA: Verticalizao de Favelas em So Paulo: Balano de uma Experincia
(1989 a 2004).
Aluna: Maria Jos de Albuquerque
Orientadora: Prof Dra.Suzana Pasternak


ENTREVISTADO
Nome: ________________________________________________________________
Profisso: _____________________________________________________________
Funo que exerce no momento: ____________________________________________
Papel desempenhado no projeto: ___________________________________________
rgo/Empresa: ________________________________________________________
Fase de envolvimento: Concepo/Planejamento da Poltica ( )
Elaborao do Projeto ( )
Execuo das Obras ( )
Ps-Ocupao ( )
Data da Entrevista: ______________________________________________________








ROTEIRO
I. POLTICA HABITACIONAL MUNICIPAL DO PERODO
1. Viso acerca da poltica habitacional executada no perodo no Municpio de
So Paulo (princpios norteadores, prioridades, dificuldades e resultados).
2. Relao com os Movimentos por Moradia durante o perodo.
II. PROVER PROGRAMA DE URBANIZAO E VERTICALIZAO
DE FAVELAS
1. Autoria do programa (gesto Erundina ou gesto Maluf) e paradigmas e
modelos nacionais e internacionais que nortearam a opo pela verticalizao.
2. Principais razes para a adoo da urbanizao de favelas com verticalizao.
3. Avaliao dos critrios de seleo das favelas beneficiadas pelo Programa
(peso da visibilidade das favelas).
4. Avaliao da implementao do Programa.
5. Os principais impactos do Programa (nas favelas selecionadas; na vida das
famlias atendidas).
6. Viabilidade do programa: custos, adaptao das famlias, regularizao
fundiria, sustentabilidade fsica e financeira, integrao dos conjuntos na
malha urbana.

III. URBANIZAO COM VERTICALIZAO DE FAVELAS
Viso sobre a urbanizao de favelas com verticalizao (benefcios,
principais beneficiados, dificuldades), comparando a outras modalidades.
Propostas para a sustentabilidade desse tipo de modalidade de interveno.







IV. CONSTRUO DE UMA POLTICA PARA O MUNICPIO DE SO
PAULO
As iniciativas e prioridades adotadas durante a gesto e a construo de uma
poltica habitacional para o municpio. Ressaltar as contribuio e as
dificuldades.
Descontinuidade administrativa e construo de uma poltica habitacional
(mutires verticalizao revitalizao do Centro).



APNDICE 5 ROTEIRO DE ENTREVISTA COM REPRESENTANTE DO
RGO FINANCIADOR

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO
CURSO DE DOUTORADO
PESQUISA: Verticalizao de Favelas em So Paulo: Balano de uma Experincia
(1989 a 2004).
Aluna: Maria Jos de Albuquerque
Orientadora: Prof Dra.Suzana Pasternak



ENTREVISTADO
Nome: ________________________________________________________________
Profisso: _____________________________________________________________
Funo que exerce no momento: ____________________________________________
Papel desempenhado no projeto: ___________________________________________
rgo/Empresa: ________________________________________________________
Fase de envolvimento: Concepo/Planejamento da Poltica ( )
Elaborao do Projeto ( )
Execuo das Obras ( )
Ps-Ocupao ( )
Data da Entrevista: ______________________________________________________








ROTEIRO

I. POLTICA HABITACIONAL MUNICIPAL DO PERODO
Viso da poltica habitacional municipal do perodo (princpios norteadores,
prioridades, dificuldades e resultados)
(considerar as gestes Paulo Maluf/Celso Pitta e Marta Suplicy).
II. URBANIZAO COM VERTICALIZAO DE FAVELAS
Viso sobre a urbanizao de favelas com verticalizao (benefcios,
principais beneficiados, dificuldades, como minimizar/superar as
dificuldades)
Motivos pelos quais se adotou essa modalidade de interveno em favelas
em perodos polticos distintos (Erundina Maluf/Pitta Marta Suplicy).
Motivaes do BID para o financiamento a projetos de urbanizao de
favelas com verticalizao
Papel desempenhado pela instituio financiadora nas definies do
programa de verticalizao de favelas implementado em So Paulo
(considerar as gestes Paulo Maluf/Celso Pitta e Marta Suplicy).
Agentes com os quais a instituio financiadora se relacionou durante o
desenvolvimento do programa de verticalizao de favelas
(considerar as gestes Paulo Maluf/Celso Pitta e Marta Suplicy).
Avaliao da participao das famlias atendidas nas decises do programa
de verticalizao de favelas

APNDICE 6 ROTEIRO DE ENTREVISTA PARA PRESTADOR DE
SERVIOS (GERENCIADORA SOCIAL)

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO
CURSO DE DOUTORADO
PESQUISA: Verticalizao de Favelas em So Paulo: Balano de uma Experincia
(1989 a 2004).
Aluna: Maria Jos de Albuquerque
Orientadora: Prof Dra.Suzana Pasternak




ENTREVISTADO
Nome: ________________________________________________________________
Profisso: _____________________________________________________________
Funo que exerce no momento: ____________________________________________
Papel desempenhado no projeto: ___________________________________________
rgo/Empresa: ________________________________________________________
Fase de envolvimento: Concepo/Planejamento da Poltica ( )
Elaborao do Projeto ( )
Execuo das Obras ( )
Ps-Ocupao ( )
Data da Entrevista: ______________________________________________________







ROTEIRO
I. POLTICA HABITACIONAL MUNICIPAL DO PERODO
1. Viso acerca da poltica habitacional executada no perodo no Municpio de
So Paulo (princpios norteadores, prioridades, dificuldades e resultados).
(Maluf/Pitta; Marta Suplicy).
II. PROVER PROGRAMA DE URBANIZAO E VERTICALIZAO
DE FAVELAS
1. Viso acerca da concepo do Programa: os acertos e os aspectos limitadores.
2. Avaliao dos critrios de seleo das favelas beneficiadas pelo Programa.
3. Avaliao da implementao do Programa (nas trs administraes/gestes e
global).
4. Os principais impactos do Programa (nas favelas selecionadas; na vida das
famlias atendidas).
5. Viabilidade do programa: custos, adaptao das famlias, regularizao
fundiria, sustentabilidade financeira, integrao dos conjuntos na malha
urbana.

III. O TRABALHO SOCIAL

1. Avaliao do Plano de Ao Social e de Participao Comunitria:
Diretrizes bsicas da metodologia;
Participao comunitria (conceito norteador; alcance no
PROVER);
Relao do Plano de Ao Social com as prioridades/linhas de
ao das sucessivas administraes (os elementos distintivos) e
com o BID;
Avaliao do desempenho geral do Plano de Ao Social no
Prover/Cingapura (nas diferentes etapas de execuo do Programa;
contribuies efetivas para a sustentabilidade dos conjuntos).

IV. URBANIZAO COM VERTICALIZAO DE FAVELAS
1) Motivos pelos quais se adotou essa modalidade de interveno em favelas
em perodos polticos distintos (Erundina Maluf/Pitta Marta Suplicy).
2) Viso sobre a urbanizao de favelas com verticalizao (benefcios,
principais beneficiados, dificuldades), comparando a outras modalidades.
3) Propostas para a sustentabilidade desse tipo de modalidade de interveno.

APNDICE 7 - TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

Eu, _________________________________________________________________, RG:
__________________________________, declaro estar suficientemente esclarecido quanto aos
itens elencados a seguir concernentes pesquisa: Verticalizao de Favelas em So Paulo:
Balano de uma Experincia (1989 a 2004) sob a responsabilidade da aluna Maria Jos de
Albuquerque, doutoranda da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo
(FAU-USP).
1) A pesquisa objetiva proceder a uma anlise dos condicionantes polticos e sociais que
levaram adoo, em cada momento histrico analisado, da verticalizao como
modalidade de urbanizao de assentamentos informais, bem como dos arranjos
institucionais utilizados na execuo dos conjuntos;
2) A pesquisa constitui parte das obrigaes de doutoramento da pesquisadora junto a
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU-USP), e se
justifica, entre outros motivos, pela magnitude e visibilidade do problema das favelas nas
cidades brasileiras, sobretudo nas principais metrpoles, bem como da importncia que
nesse cenrio assumem as avaliaes dos rumos das polticas pblicas orientadas s favelas;
3) Previu-se como mtodo de investigao a pesquisa qualitativa e optou-se por combinar as
duas formas tradicionais de entrevista qualitativa: a entrevista individual e o grupo de
discusso. A primeira forma foi utilizada com os agentes pblicos e privados
selecionados, enquanto a segunda forma foi aplicada aos moradores dos conjuntos
habitacionais escolhidos para o estudo;
4) O uso dos dados produzidos a partir das entrevistas realizadas no poder se configurar em
desconforto aos informantes. Pretende-se, no entanto, que estes dados contribuam para a
formulao de um estudo que se prope a contribuir para o maior conhecimento do atual
estgio das polticas de interveno em favelas adotadas no Municpio de So Paulo;
5) facultado ao informante a se recusar de participar da entrevista ou retirar o seu
consentimento de utilizao dos dados, em qualquer fase da pesquisa, sem que lhes seja
imputado qualquer prejuzo;
6) Quando se tratar de dados de carter confidencial, a pesquisadora se compromete a garantir
sigilo que assegure a privacidade dos informantes.
Consciente do acima exposto, cedo os direitos de utilizao de minha entrevista, transcrita e
autorizada, para que a pesquisadora possa utiliz-la integralmente ou em partes, para fins
acadmicos, sem limites de prazos e citaes.
So Paulo, SP, __________ de _____________________ de 2006.
________________________________________
Entrevistado
_______________________________________
Pesquisadora Responsvel