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[ TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 575/2014 ]

ACRDO N. 575/2014
Processo n. 819/2014
Plenrio
Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha
(Conselheira Maria Lcia Amaral)


Acordam, em Plenrio, no Tribunal Constitucional

I Relatrio
1. O Presidente da Repblica requereu, nos termos do n. 1 do artigo 278. da Constituio
da Repblica Portuguesa e dos artigos 51., n. 1, e 57., n. 1, da Lei de Organizao,
Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, que o Tribunal Constitucional
aprecie a conformidade com a Constituio das normas constantes dos n.s 1 e 2 do artigo
2., dos n.s 1 a 5 do artigo 4. e dos n.s 1 a 4 do artigo 6. do Decreto n. 262/XII da
Assembleia da Repblica, recebido na Presidncia da Repblica no dia 30 de julho de 2014
para ser promulgado como lei.

O pedido de fiscalizao de constitucionalidade apresenta a seguinte fundamentao:
1
Pelo Decreto n. 262/XII, a Assembleia da Repblica aprovou o regime que cria a contribuio de
sustentabilidade.
2
Independentemente do juzo quanto ao mrito das solues contidas no Decreto em apreciao, importa
garantir que da sua aplicao no resulte incerteza jurdica numa matria de to grande
importncia para a economia nacional.
3
Com efeito, o Decreto em apreciao visa aprovar medidas destinadas ao cumprimento das
obrigaes internacionais do Estado, sobretudo no contexto da Unio Europeia, resultantes, em
particular, do Pacto de Estabilidade e Crescimento e do Tratado de Estabilidade, Coordenao e
Governao da Unio Econmica e Monetria (Tratado Oramental).
4
Sem prejuzo do que antecede, as normas em causa so suscetveis de violar princpios e normas
constitucionais como o princpio da igualdade, previsto no artigo 13 da Constituio e o
princpio da proteo da confiana, nsito ao princpio do Estado de direito constante do artigo 2
da Constituio, tal como resulta da interpretao que destes princpios vem sendo feita pela
jurisprudncia do Tribunal Constitucional, em especial nos acrdos n. 353/2012, n. 187/2013,
n. 862/2013 e n. 413/2014.
5
O presente pedido no visa pr em causa a necessidade e urgncia da adoo de medidas que
garantam o cumprimento das obrigaes internacionais assumidas pelo Estado Portugus mas,
to-s, assegurar que, em face da existncia das dvidas de constitucionalidade mencionadas no
nmero anterior, tais medidas passam o crivo da conformidade com a Lei Fundamental, de
modo a instilar a necessria confiana nos agentes econmicos e sociais destinatrios destas
normas e preservar a credibilidade externa do Pas.

O Presidente da Repblica requer o pedido de fiscalizao de constitucionalidade nos
seguintes termos:

Ante o exposto, e no deixando de ponderar a solicitao do Governo nesta matria, requeiro, nos termos
do n. 1 do artigo 278 da Constituio, bem como do n. 1 do artigo 51 e n. 1 do artigo 57 da Lei n.
28/82, de 15 de novembro, a fiscalizao preventiva da constitucionalidade das referidas normas do artigo
2, do artigo 4 e do artigo 6 do Decreto n. 262/XII da Assembleia da Repblica, por violao dos
artigos 2 e 13 da Constituio.

2. O requerimento deu entrada neste Tribunal no dia 31 de julho de 2014 e o pedido foi
admitido na mesma data.
3. Notificada para o efeito previsto no artigo 54. da Lei do Tribunal Constitucional, a
Presidente da Assembleia da Repblica veio apresentar resposta na qual ofereceu o
merecimento dos autos.
4. Atravs de requerimento que deu entrada no Tribunal Constitucional no dia 4 de agosto
de 2014, o Governo de Portugal, na qualidade de proponente do Decreto n. 262/XII e
orientado pelo princpio da colaborao veio requerer a juno aos autos de uma nota
explicativa sobre as questes suscitadas no presente processo de apreciao de
constitucionalidade, tendo, na mesma data, o requerimento sido admitido e junto aos autos.
5. Discutido o memorando apresentado pela relatora originria, cumpre formular a deciso
em conformidade com a orientao definida.

II Fundamentao
A. O objeto do pedido
6. So objeto do pedido de fiscalizao preventiva de constitucionalidade as disposies
constantes dos n.s 1 e 2 do artigo 2., dos n.s 1 a 5 do artigo 4. e dos n.s 1 a 4 do artigo
6. do Decreto n. 262/XII da Assembleia da Repblica.
As referidas disposies tm o seguinte teor:

Artigo 2.
mbito de aplicao da contribuio de sustentabilidade
1 - A CS incide sobre todas as penses pagas por um sistema pblico de proteo social a um
nico titular independentemente do fundamento subjacente sua concesso.
2 - Para efeitos do disposto no nmero anterior, entende-se por penses, para alm das penses pagas ao
abrigo dos diferentes regimes pblicos de proteo social, todas as prestaes pecunirias vitalcias devidas
a pensionistas, aposentados ou reformados no mbito de regimes complementares, independentemente da
designao das mesmas, nomeadamente, penses, subvenes, subsdios, rendas, seguros, bem como as
prestaes vitalcias devidas por fora de cessao de atividade, processadas e postas a pagamento pelas
seguintes entidades:
a) Instituto da Segurana Social, I.P. - Centro Nacional de Penses (ISS, I.P./CNP) no quadro
do sistema previdencial da segurana social;
b) CGA, I.P.;
c) Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores (CPAS) no quadro do regime de proteo
social prprio.
Artigo 4.
Clculo da contribuio de sustentabilidade
1 - A CS incide sobre o valor das penses mensais definidas no artigo 2..
2 - Para a determinao do valor da penso mensal, considera-se o somatrio das penses pagas a um
nico titular pelas entidades referidas no n. 2 do artigo 2..
3 - A aplicao da CS obedece s seguintes regras:
a) 2% sobre a totalidade das penses de valor mensal at 2 000;
b) 2% sobre o valor de 2 000 e 5,5 % sobre o remanescente das penses de valor mensal at 3
500;
c) 3,5% sobre a totalidade das penses de valor mensal superior a 3 500.
4 - Nos casos em que da aplicao da CS resulte uma penso mensal total ilquida inferior a 1
000, o valor da penso em pagamento mantido nos seguintes termos:
a) Pela atribuio de um diferencial compensatrio, a cargo do sistema pblico de penses
responsvel pelo pagamento da penso, quando estejam em causa penses de montante ilquido
superior aos valores mnimos legalmente garantidos e igual ou inferior a 1 000;
b) Pela atribuio do complemento social quando estejam em causa penses mnimas do regime
geral de segurana social.
5 - Na determinao da taxa de CS aplicvel, o 14. ms ou equivalente e o subsdio de Natal so
considerados mensalidades autnomas.
Artigo 6.
Atualizao das penses
1 - O Governo em articulao com os parceiros sociais procede reviso da forma de atualizao
anual das penses do sistema previdencial e do regime de proteo social convergente, tendo por
base indicadores de natureza econmica, demogrfica e de financiamento das penses do
sistema previdencial e do regime de proteo social convergente, designadamente:
a) O crescimento real do produto interno bruto;
b) A variao mdia anual do ndice de preos no consumidor, sem habitao;
c) A evoluo da populao em idade ativa e dos beneficirios;
d) A evoluo da populao idosa e dos reformados e pensionistas;
e) Outros fatores que contribuam para a sustentabilidade dos sistemas pblicos de penses.
2 - Da aplicao das regras de atualizao anual das penses no pode resultar uma reduo do
valor nominal das penses.
3 - Sempre que em determinado ano a atualizao das penses seja negativa, o valor das penses
mantm-se, sendo o seu valor corrigido em futura atualizao positiva por deduo do efeito
negativo acumulado em anos anteriores.
4 - As penses mnimas e as penses e outras prestaes do subsistema de solidariedade e do regime de
proteo social convergente de natureza no contributiva podem ficar sujeitas a outras regras de
atualizao que garantam adequados meios de subsistncia.

Entende o Requerente que estas disposies so suscetveis de violar princpios e normas
constitucionais como o princpio da igualdade, previsto no artigo 13. da Constituio e o
princpio da proteo da confiana, nsito ao princpio do Estado de direito constante do
artigo 2. da Constituio, tal como resulta da interpretao que destes princpios vem sendo
feita pela jurisprudncia do Tribunal Constitucional, em especial nos Acrdos n.s
353/2012, 187/2013, 862/2013 e 413/2014.



B. Enquadramento do objeto do pedido no regime institudo pelo Decreto n. 262/XII
7. As normas objeto de fiscalizao so relativas a duas das medidas estabelecidas pelo
Decreto n. 262/XII: tanto as normas constantes dos n.s 1 e 2 do artigo 2. como as
normas constantes dos n.s 1 a 5 do artigo 4. dizem respeito medida que estabelece a
contribuio de sustentabilidade; por sua vez, as normas constantes dos n.s 1 a 4 do
artigo 6. referem-se medida relativa reviso da forma de atualizao anual das
penses do sistema previdencial e do regime de proteo social convergente.
No que se refere ao primeiro grupo de normas, o alcance prescritivo das mesmas s
determinvel no quadro do regime da contribuio de sustentabilidade no seu conjunto
(artigos 1. a 5. do Decreto n. 262/XII). Porque assim , comeamos pela caracterizao
do regime normativo da contribuio de sustentabilidade (cfr., infra 8 a 13), de seguida,
procedemos anlise do segundo grupo de normas, as quais se referem medida relativa
reviso da forma de atualizao anual das penses do sistema previdencial e do regime de
proteo social convergente (cfr., infra 13 a 15) e, uma vez examinadas, em separado, as
normas relativas a cada uma das medidas, passaremos ao enquadramento de cada
uma delas no regime institudo pelo Decreto n. 262/XII (cfr., infra 16-17).
A medida que estabelece a contribuio de sustentabilidade
8. Atravs da norma constante do artigo 1. do Decreto n. 262/XII criada a contribuio
de sustentabilidade e o primeiro aspeto a dilucidar a delimitao do respetivo mbito de
aplicao.
Nos termos do disposto nos n.s 1 e 2 do artigo 2., a contribuio de sustentabilidade incide
sobre todas as penses pagas por um sistema pblico de proteo social a um nico titular
independentemente do fundamento subjacente sua concesso, entendendo-se como tal,
para alm das penses pagas ao abrigo dos diferentes regimes pblicos de proteo
social, todas as prestaes pecunirias vitalcias devidas a pensionistas, aposentados
ou reformados no mbito de regimes complementares, independentemente da sua
designao, nomeadamente, penses, subvenes, subsdios, rendas, seguros, bem
como as prestaes vitalcias devidas por fora de cessao de atividade.
Nos termos do disposto no n. 2 do artigo 4., para a determinao do valor da penso
mensal, considera-se o somatrio das penses pagas a um nico titular pelas entidades
referidas no n. 2 do artigo 2., ou seja, o Centro Nacional de Penses do Instituto da
Segurana Social, I.P., no quadro do sistema previdencial da Segurana Social, a
Caixa Geral de Aposentaes, I.P., e a Caixa de Previdncia dos Advogados e
Solicitadores.
Do teor dos n.s 1 e 2 do artigo 2. decorre que so abrangidas penses pagas por um
sistema pblico de proteo social, ou seja:

a) penses do sistema previdencial, o qual, nos termos do disposto no artigo 53. da Lei n. 4/2007, de
16 de janeiro (alterada pela Lei n. 83-A/2013, de 30 de dezembro), que aprova as bases gerais do sistema
de segurana social, abrange o regime geral de segurana social aplicvel generalidade dos trabalhadores
por conta de outrem e aos trabalhadores independentes, os regimes especiais, bem como os regimes de
inscrio facultativa abrangidos pelo n. 2 do artigo 51. desse diploma legal;
b) penses do regime de proteo social convergente (Lei n. 4/2009, de 29 de janeiro, alterada pela Lei
n. 10/2009, de 10 de maro);
c) penses do regime pblico de capitalizao do sistema complementar (artigo 82. da Lei n. 4/2007,
de 16 de janeiro, e Decreto-Lei n. 26/2008, de 22 de fevereiro);
d) penses do regime da Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores (CPAS) (Regulamento da
Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores, aprovado pela Portaria n. 487/83, de 27 de abril, e
alterado pelas Portarias n.s 623/88, de 8 de setembro, e 884/94, de 1 de outubro, e pelo Despacho n.
22.665/2007, de 7 de setembro de 2007, dos Ministros da Justia e do Trabalho e da Solidariedade Social,
publicado no Dirio da Repblica, 2. Srie, n. 188, de 28 de setembro de 2007).

9. Atendendo amplitude da formulao do n. 1 do artigo 2., bem como do corpo do n. 2
desse mesmo preceito, poder-se-ia questionar se seriam ainda abrangidas penses do
subsistema de solidariedade do sistema de proteo social de cidadania da segurana social, o
qual, nos termos do disposto no artigo 39. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, abrange o
regime no contributivo, o regime especial de segurana social das atividades agrcolas e os
regimes transitrios ou outros formalmente equiparados a no contributivos.
Porm, tendo em conta o inciso final da alnea a) do n. 2 do artigo 2. ([] no quadro do
sistema previdencial da segurana social), pode concluir-se que, no que respeita ao sistema
de segurana social, apenas so abrangidas penses do sistema previdencial. Essa
interpretao ainda confirmada pelo teor da Exposio de Motivos que acompanhou a
Proposta de Lei n. 236/XII, na parte em que caracteriza o sistema pblico de penses
portugus como sendo composto [] pelo sistema previdencial e pelo regime de proteo
social convergente, abrangendo ainda o regime gerido pela Caixa de Previdncia dos
Advogados e Solicitadores (DAR II, Srie-A n. 130/XII/3, de 16 de junho de 2014, pg.
37). Embora se trate de uma caracterizao imprecisa, ela deixa claro que se no
visou incluir no mbito da contribuio de sustentabilidade penses do subsistema
de solidariedade do sistema de proteo social de cidadania da segurana social.
10. Com esta preciso, apenas ficam includas no mbito aplicativo da norma do artigo 2.
prestaes processadas e postas a pagamento por trs entidades pblicas (aqui
incluindo, dada a sua natureza de pessoa coletiva de direito pblico, a Caixa de
Previdncia dos Advogados e Solicitadores). Desde logo, esto excludas prestaes
processadas e postas a pagamento por quaisquer outras entidades pblicas. Alm disso,
esto ainda excludas prestaes pagas por pessoas coletivas de direito privado ou
cooperativo, como so os casos, por exemplo, das instituies de crdito, atravs dos
respetivos fundos de penses, ou das companhias de seguros e entidades gestoras de
fundos de penses. Tal significa que, na medida em que, alm das prestaes a
cargo do designado primeiro pilar, engloba apenas prestaes do regime pblico de
capitalizao, a medida de contribuio de sustentabilidade no abrange de forma
integral o designado segundo pilar do sistema de segurana social, nomeadamente
as prestaes associadas a planos de penses criados por regimes previdenciais de
natureza complementar de iniciativa empresarial ou coletiva (cfr. artigos 81., n. 1, e
83. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro).
11. Em ordem a delimitar rigorosamente o mbito de aplicao da contribuio de
sustentabilidade, importa ainda conjugar o disposto no artigo 2. com o disposto no artigo
3. do Decreto n. 262/XII, o qual vem afastar do mbito de aplicao da medida certas
prestaes que, de outro modo, seriam abrangidas pelo disposto no artigo 2..
Nos termos desse artigo 3., ficam excludas as seguintes prestaes:
a) Indemnizaes compensatrias correspondentes atribudas aos deficientes militares,
abrangidos pelo Decreto-Lei n. 43/76, de 20 de janeiro, alterado pelos Decretos-Leis n.s
93/83, de 17 de fevereiro, 203/87, de 16 de maio, 224/90, de 10 de julho, 183/91, de 17 de
maio, e 259/93, de 22 de julho, e pelas Leis n.s 46/99, de 16 de junho, e 26/2009, de 18 de
junho, pelo Decreto-Lei n. 314/90, de 13 de outubro, alterado pelos Decretos-Leis n.s
146/92, de 21 de julho, e 248/98, de 11 de agosto, e pelo Decreto-Lei n. 250/99, de 7 de
julho;
b) Penses indemnizatrias auferidas pelos deficientes militares ao abrigo do Estatuto da
Aposentao, aprovado pelo Decreto-Lei n. 498/72, de 9 de dezembro;
c) Penses de preo de sangue auferidas ao abrigo do Decreto-Lei n. 466/99, de 6 de
novembro, alterado pelo Decreto-Lei n. 161/2001, de 22 de maio;
d) Penses dos deficientes militares transmitidas ao cnjuge sobrevivo ou membro
sobrevivo de unio de facto, que seguem o regime das penses de sobrevivncia auferidas ao
abrigo do artigo 8. do Decreto-Lei n. 240/98, de 7 de agosto;
e) Rendas vitalcias, resgates e transferncias pagas no mbito do Decreto-Lei n. 26/2008,
de 22 de fevereiro;
f) Penses relativas a grupos fechados de beneficirios cujos encargos so suportados
atravs de provises transferidas para os sistemas pblicos de penses, bem como as
penses e subvenes automaticamente atualizadas por indexao remunerao de
trabalhadores no ativo.
12. sobre o valor das penses mensais definidas no artigo 2. do Decreto n. 262/XII, com
a delimitao j efetuada, que vai incidir a contribuio de sustentabilidade (artigo 4., n. 1,
do Decreto n. 262/XII), sendo que, para a determinao do valor da penso mensal,
considera-se o somatrio das penses pagas a um nico titular pelas entidades
referidas no n. 2 do artigo 2. (artigo 4., n. 2, do Decreto n. 262/XII).
A taxa efetiva de 2% para penses at 2000; de 2% a 3,5% para penses entre
2000 e 3500 (2% sobre o valor de 2000 e 5,5 % sobre o remanescente at 3 500), e
de 3,5% para penses acima de 3500.
Desde logo, importa observar que, conjugando o teor da alnea a) do n. 3 do artigo 4.,
segundo o qual se encontram sujeitas a uma taxa de 2% a totalidade das penses de valor
mensal at 2 000, com o disposto no n. 4 desse preceito, no claro como se
operacionaliza tecnicamente a clusula de salvaguarda, nos termos da qual se
garante que da aplicao da contribuio de sustentabilidade o beneficirio que
aufira uma penso superior a 1000 no v a sua penso ser reduzida para baixo
desse limiar. Faz-se referncia atribuio de um diferencial compensatrio (artigo
4., n. 4, alnea a)) ou de um complemento social (artigo 4., n. 4, alnea b)), no
estando, no entanto, esses instrumentos normativamente caracterizados nem no
Decreto n. 262/XII nem por remisso para outros diplomas legais. No obstante a
referida indeterminao sobre o modus operandi da clusula de salvaguarda, tal no obsta a
que se retire do regime legal a fixao de um limiar mnimo inultrapassvel, por
referncia ao montante de 1000, por efeito da aplicao da contribuio de
sustentabilidade.
O que parece certo que se est perante uma clusula de salvaguarda e no perante
um limiar mnimo de iseno ou, na terminologia da Exposio de Motivos que
acompanhou a Proposta de Lei n. 236/XII, um patamar de iseno. E isso poder
explicar-se por estar em causa uma taxa que, de acordo com o regime estabelecido
no artigo 4., incide sobre o valor total das penses auferidas, e no apenas sobre o
montante da penso que exceda o valor de 1000.
Independentemente desse aspeto, e recapitulando, a taxa efetiva de 2% para penses at
2000; de 2% a 3,5% para penses entre 2000 e 3500 (2% sobre o valor de 2000 e 5,5 %
sobre o remanescente at 3 500), e de 3,5% para penses acima de 3500. Tal significa que
o escalo superior de 3500, a partir do qual se aplica uma taxa fixa de 3,5%. A este
respeito, importa considerar que, segundo a Exposio de Motivos que
acompanhou a Proposta de Lei n. 236/XII, cumulativamente contribuio de
sustentabilidade, prev-se que s penses superiores a 3500 venham ainda a ser
aplicadas contribuies de 15% sobre o montante que exceda 11 vezes o valor do
indexante aos apoios sociais (IAS) mas que no ultrapasse 17 vezes aquele valor, e de
40% sobre o montante que ultrapasse 17 vezes o valor do IAS. Trata-se, porm, de
uma sobretaxa que, eventualmente, ser regulada em diploma autnomo e que,
supostamente, apenas vigorar integralmente em 2015, uma vez que se prope a
reduo das referidas taxas em 50% no ano de 2016 e a sua extino no ano de 2017.
Ainda sobre os limites, inferior e superior, da penso sobre os quais incide a contribuio
de sustentabilidade, bem como sobre o grau de progressividade da taxa efetiva aplicvel,
importa fazer uma ltima observao.
Na apresentao da Proposta de Lei n. 236/XII que est na origem do Decreto n.
262/XII, a Ministra de Estado e das Finanas afirmou que [...] cerca de 95% dos
pensionistas da segurana social ficam isentos e, no conjunto dos sistemas, ficam totalmente
isentos de qualquer contribuio mais de 87% dos pensionistas (DAR, I Srie n.
101/XII/3, de 27 de junho de 2014, pg. 36).
De acordo com o Parecer Tcnico n. 2/2014 sobre o Documento de Estratgia
Oramental: 2014-2018, emitido em 21 de maio de 2014, pela Unidade Tcnica de Apoio
Oramental da Assembleia da Repblica, [o] impacto decorrente da substituio da CES
pela Contribuio de Sustentabilidade positivo para todos os pensionistas, sendo as
penses mensais entre 3750 e 4611,42 as mais beneficiadas em termos relativos.
Quando comparada com a CES, a contribuio de sustentabilidade tem subjacente um
desagravamento da taxa efetiva para todas as penses [] sobre as quais incide. O
desagravamento das taxas efetivas superior para as penses situadas no intervalo
entre 3750 e 4611,42 (11 vezes o valor do Indexante de Apoios Sociais), e que decorre da
diminuio da taxa efetiva de 10% para 3,5%, o que representa uma reduo de 65% no
montante de contribuio paga pelo CES []. Relativamente s penses brutas entre 1000
e 1800, a reduo do montante de 42,9% (e resulta da passagem de uma taxa de 3,5 para
2,0%).
Mesmo no se tratando aqui ainda da apreciao da constitucionalidade da medida (cfr.,
infra, Parte C.), importa desde j observar que, sem prejuzo de, no plano da poltica
legislativa, ser legtimo que se apresente o impacto da medida ora em apreciao por
referncia a e em comparao com outras medidas com as quais, porventura, a primeira
apresente afinidades, a verdade que, no plano do Direito, a afetao de posies
jurdicas subjetivas pela medida da contribuio de sustentabilidade
correspondendo ao impacto da medida s pode aferir-se atendendo ao contedo
das posies jurdicas afetadas.
No tem assim cabimento a considerao segundo a qual as pessoas afetadas pela
contribuio de sustentabilidade ficam todas numa situao melhor do que aquela
em que se encontravam na vigncia da chamada contribuio extraordinria de
solidariedade (CES). que a CES, dado o seu carter transitrio o que, entre
outros aspetos, implicava a necessidade da sua renovao em cada lei oramental
jamais produziu qualquer efeito jurdico modelador do contedo das posies
jurdicas subjetivas relativas a prestaes do sistema pblico de segurana social
sobre as quais incidia. O contedo dessas posies jurdicas manteve-se, pois, nos
termos da prpria lei, inalterado.
Face ao que foi dito, no plano estritamente jurdico, inequvoco que a contribuio
de sustentabilidade vem afetar negativamente, com carter duradouro, posies
jurdicas de que so titulares os atuais beneficirios do sistema pblico de segurana
social.
Com efeito, conforme decorre do mbito de aplicao da medida e dos demais aspetos do
seu regime jurdico, estamos perante uma deciso, com carter duradouro, de reduo
da despesa com prestaes sociais penses e equivalente a cargo de
determinadas entidades pblicas que integram o sistema pblico de penses.
No obstante o nomen juris contribuio poder sugerir que se estaria perante
uma medida do lado da receita, o que se verifica que, em rigor, a mesma
consubstancia uma reduo do valor nominal da penso. Tal qualificao decorre, alm
do mbito de aplicao da medida, do prprio regime relativo ao modo de processamento
da aplicao da taxa penso e da sua afetao, porquanto opera atravs da deduo
ao valor da penso do montante devido a ttulo de contribuio de sustentabilidade,
determinado por aplicao da taxa sobre aquela, competindo respetiva entidade
processadora efetuar essa operao (cfr. n.s 1 e 2 do artigo 5. do Decreto n.
262/XII).
Assim, de rejeitar a interpretao defendida pelo Governo (pg. 49 da Nota
Tcnica), segundo a qual [a] medida da Contribuio de Sustentabilidade assume
a natureza de uma contribuio para a segurana social, nos mesmos termos em que
esta noo foi aplicada e desenvolvida pelo TC tanto no Acrdo n. 187/2013 como
no Acrdo n. 862/2013 relativamente Contribuio Extraordinria de
Solidariedade (CES), tal como configurada na Lei do Oramento do Estado para
2013. Trata-se de uma contribuio exigida aos atuais beneficirios das penses a
pagamento, o que coerente com a permisso geral de o financiamento dos sistemas
pblicos poder ser feito tambm atravs da participao dos prprios titulares (cfr.
Acrdo n. 187/2013).
certo que no Acrdo n. 187/2013, embora considerando que a incidncia, em geral, de
uma obrigao contributiva sobre os prprios beneficirios ativos representaria um
desvio ao funcionamento do sistema na medida em que introduz uma nova
modalidade de financiamento da segurana social que abarca os prprios
beneficirios das prestaes sociais, pondo em causa, de algum modo, o princpio da
contributividade (artigo 54. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro) o Tribunal no deixou
de entender que a circunstncia de o sistema previdencial assentar
fundamentalmente no autofinanciamento, atravs das quotizaes dos trabalhadores
e das contribuies das entidades empregadoras, no obstaria a que se pudesse
recorrer a outras fontes de financiamento, incluindo outras receitas fiscais
legalmente previstas, como decorre do artigo 92. da Lei n. 4/2007.
Simplesmente, nesse aresto estava em causa uma medida que, alm de incidir sobre
prestaes relativas ao sistema pblico de penses, incidia globalmente sobre prestaes
privadas de proteo social, exteriores ao sistema pblico de segurana social, sendo
esse aspeto do regime, relativo ao mbito de aplicao da medida, determinante para
o entendimento segundo o qual se no estava a perante uma simples reduo do
valor da penso.
Ora, no que respeita medida de contribuio de sustentabilidade, como j se disse,
relevantes aspetos do seu regime jurdico, como sejam o seu mbito de aplicao
(determinadas entidades pblicas que integram o sistema pblico de penses) ou o
modo de processamento da aplicao da taxa penso e da sua afetao (deduo
do montante devido a ttulo de contribuio de sustentabilidade) sugerem que se
est antes perante uma verdadeira reduo do valor da penso.
Alm disso, e fundamentalmente, no sustentvel o entendimento segundo o qual se est
perante uma medida que consubstancia o recurso a uma outra fonte de financiamento do
sistema da segurana social, porquanto inexiste qualquer transferncia de meios de fora
para dentro do sistema pblico de penses. Do que se trata de uma medida interna
ao sistema pblico de penses que, cortando na despesa, visa repor o equilbrio do
saldo de cada regime por ela abrangido.


A medida relativa reviso da forma de atualizao anual das penses do sistema
previdencial e do regime de proteo social convergente
13. Integram ainda o objeto do pedido de fiscalizao de constitucionalidade as normas
constantes dos n.s 1 a 4 do artigo 6..
A norma constante do n. 1 desse preceito legal determina que o Governo em articulao
com os parceiros sociais deve proceder reviso da forma de atualizao anual das penses
do sistema previdencial e do regime de proteo social convergente, tendo por base
indicadores de natureza econmica, demogrfica e de financiamento das penses do sistema
previdencial e do regime de proteo social convergente, indicadores esses que, a ttulo
exemplificativo, vm enunciados nas alneas a) a e) dessa mesma disposio e que so os
seguintes: o crescimento real do produto interno bruto; a variao mdia anual do ndice
de preos no consumidor, sem habitao; a evoluo da populao em idade ativa e dos
beneficirios; a evoluo da populao idosa e dos reformados e pensionistas e, por
ltimo, outros fatores que contribuam para a sustentabilidade dos sistemas pblicos de
penses.
A norma constante do n. 2 do artigo 6. estabelece uma salvaguarda no sentido de
assegurar que da aplicao das regras de atualizao anual das penses no pode
resultar uma reduo do valor nominal das penses.
No n. 3 prev-se que a atualizao das penses seja feita na base de uma espcie de conta
corrente, nos termos da qual, conforme j decorre do n. 2 desse preceito legal, embora da
aplicao das regras de atualizao anual das penses no possa resultar uma reduo do
valor nominal das penses, a evoluo negativa da penso verificada no ano n
descontada de uma eventual atualizao positiva que venha a ocorrer no ano n+1.
Por ltimo, o n. 4 vem esclarecer que as penses mnimas e as penses e outras prestaes
do subsistema de solidariedade e do regime de proteo social convergente de natureza no
contributiva podem ficar sujeitas a outras regras de atualizao que garantam adequados
meios de subsistncia.
14. Relativamente a esta medida coloca-se, no entanto, uma questo prvia relativa
prpria apreciao da conformidade constitucional.
Independentemente da questo de saber se a medida se encontra diretamente
associada contribuio de sustentabilidade ou constitui um mecanismo autnomo
de carter geral atinente atualizao de penses, o certo que o pedido no
suficientemente explcito quanto s razes por que se justifica a apreciao da sua
conformidade constitucional em fiscalizao preventiva.
O pedido considera que as normas em causa incluindo as faladas disposies do artigo 6. -
so suscetveis de violar princpios e normas constitucionais como o princpio da igualdade,
previsto no artigo 13. da Constituio e o princpio da proteo da confiana, nsito ao
princpio do Estado de direito constante do artigo 2. da Constituio, tal como resulta da
interpretao que destes princpios vem sendo feita pela jurisprudncia do Tribunal
Constitucional, em especial nos Acrdos n.s 353/2012, 187/2013, 862/2013 e
413/2014.
Parece assim admitir que se possam suscitar dvidas de constitucionalidade, com base na
anterior jurisprudncia do Tribunal, tambm quanto matria da atualizao das penses.
Porm, nenhum desses arestos, que se pronunciaram sobre redues remuneratrias ou
ainda sobre a contribuio extraordinria de solidariedade consignadas nas leis do oramento
de Estado para 2012, 2013 e 2014, ou, no caso do acrdo n. 862/13, sobre um mecanismo
de convergncia de penses, abordou concomitantemente qualquer questo referente
atualizao de penses ou aplicou nessa perspetiva os princpios da igualdade e da
proteo da confiana.
Neste condicionalismo, o Tribunal no dispe de elementos que lhe permitam, com
segurana, caracterizar os fundamentos do pedido, pelo que, nesta parte, dele no
pode tomar conhecimento.
Enquadramento da contribuio de sustentabilidade no regime institudo pelo
Decreto n. 262/XII
15. Nos antecedentes pontos ocupmo-nos da caracterizao do regime normativo da
contribuio de sustentabilidade, no pressuposto segundo o qual o sentido das normas
objeto de fiscalizao s determinvel no mbito do regime da contribuio de
sustentabilidade no seu conjunto (artigos 1. a 5. do Decreto n. 262/XII).
Importa agora proceder ao enquadramento dessa medida no regime institudo pelo Decreto
n. 262/XII.
Nos termos da Exposio de Motivos que acompanhou a Proposta de Lei n. 236/XII que
est na origem do Decreto n. 262/XII, a proposta de lei, alm de enquadrada pela
importncia da disciplina oramental, dirige-se em concreto proposta de uma
soluo para o desafio mais importante que se coloca ao sistema pblico de
segurana social o da sua sustentabilidade mormente no que diz respeito aos
regimes de penses.
Dessa exposio de motivos resulta ainda que a contribuio de sustentabilidade uma
medida que deve ser perspetivada em conjunto com outras medidas estruturais, no
quadro de uma reforma com vista a garantir, em observncia da equidade intra e
intergeracional, a sustentabilidade do sistema pblico de penses.
Seria expresso dessa intencionalidade o facto de, juntamente com a contribuio de
sustentabilidade, o Decreto n. 262/XII, estender, atravs das alteraes marginais
contribuio do trabalhador para os sistemas de previdncia social (artigos 7. e 8.) e
taxa normal do Imposto sobre o Valor Acrescentado (artigos 10. e 11.), aos
trabalhadores no ativo e sociedade em geral o esforo exigido com vista a garantir a
sustentabilidade do sistema pblico de penses, o que poderia ser entendido como
uma preocupao de assegurar a equidade intra e intergeracional, indo assim ao
encontro das exigncias que, em matria de reforma do sistema pblico de penses,
decorrem do acrdo do Tribunal Constitucional n. 862/2013.
Deste modo, a razo de ser do regime institudo pelo Decreto n. 262/XII parece ser o de
assegurar que o esforo de contribuio para a sustentabilidade do sistema pblico de
segurana social seja repartido de um modo equilibrado por todos os portugueses. A
par dos atuais beneficirios do sistema, a quem exigida uma parte desse esforo
atravs da contribuio de sustentabilidade, so tambm chamados a contribuir os
futuros beneficirios do sistema, atravs do aumento das contribuies dos
trabalhadores para os sistemas de previdncia social, bem como a sociedade em
geral, atravs do aumento da taxa normal do IVA.
Nesse sentido depe o facto de tanto a receita da contribuio de sustentabilidade,
como a receita do aumento da taxa contributiva, como a receita proveniente do
aumento da taxa normal do IVA serem, respetivamente, afetadas, imputadas ou
consignadas ao sistema pblico de penses (cfr. artigos 5., 9. e 12. do Decreto n.
262/XII).
16. Como foi referido, nos termos da mesma Exposio de Motivos, alm de
concretamente dirigido a assegurar a sustentabilidade do sistema pblico de segurana social
mormente no que diz respeito ao regime pblico de penses, o regime institudo por este
diploma no deixa de ser enquadrado pela importncia da disciplina oramental,
pretendendo contribuir para a sustentabilidade das finanas pblicas, com vista a
assegurar o cumprimento das obrigaes decorrentes da participao de Portugal na
Unio Europeia e na rea do euro, bem como para a transio para o crescimento
econmico sustentado.
No que se refere ao cumprimento de compromissos europeus em matria oramental, alm
das obrigaes da Repblica Portuguesa decorrentes do direito da Unio Europeia Tratado
sobre o Funcionamento da Unio Europeia, protocolo e regulamentos que integram o
quadro normativo de coordenao e governao da Unio Econmica e Monetria feita
referncia ao Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio Econmica
e Monetria (Tratado Oramental), assinado em Bruxelas em 2 de maro de 2012, aprovado
pela Resoluo da Assembleia da Repblica n. 84/2012, em 13 de abril de 2012, e ratificado
pelo Decreto do Presidente da Repblica n. 99/2012, de 3 de julho (DAR, I Srie n.
127/XII/, de 3 de julho de 2012).
Ainda segundo a exposio de motivos que acompanhou a Proposta de Lei n. 236/XII,
[e]stes compromissos europeus estabelecem, em particular, o respeito dos valores mximos
de referncia de 3% do Produto Interno Bruto (PIB) para o dfice oramental e de 60% do
PIB para o rcio de dvida pblica, bem como a obrigao de assegurar uma situao
oramental equilibrada ou excedentria. No perodo de transio para estes objetivos, o
Estado Portugus deve ainda definir e executar uma trajetria de consolidao que assegure a
convergncia do saldo oramental estrutural para o objetivo de mdio prazo, sob pena de
ativao de mecanismos de correo automticos. Os compromissos de sustentabilidade das
finanas pblicas esto j incorporados na Lei de Enquadramento Oramental (Lei n.
91/2001, de 20 de agosto), atravs da stima alterao a essa lei (Lei n. 37/2013, de 14 de
junho) aprovada pelos partidos do arco da governao, que de resto tambm confirmaram a
ratificao do Tratado sobre a Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio
Econmica e Monetria.
C. Os parmetros constitucionais
17. O sentido e alcance do direito penso e da incumbncia imposta ao Estado de
organizar e manter um sistema de segurana social, como decorrncia do direito
segurana social consagrado no artigo 63. da Constituio, tem sido clarificado pelo
Tribunal Constitucional em diversa jurisprudncia (Acrdos n.s 349/91, 318/99,
188/2009, 3/2010 e 187/13) e, por ltimo, no acrdo n. 862/2013.
No h motivo para deixar de seguir, na linha dessa anterior jurisprudncia, o entendimento
expresso neste mais recente aresto.
A Constituio no fixa, com carter de regra suscetvel de aplicao direta e
imediata, o sistema de penses e demais prestaes do sistema de segurana social,
assim como os critrios da sua concesso e valor pecunirio. Caber assim ao
legislador ordinrio, em funo das disponibilidades financeiras e das margens de
avaliao e opes polticas decorrentes do princpio democrtico, modelar
especificamente esses elementos de contedo das penses.
Tambm aqui a liberdade de deciso do legislador varivel, consoante a maior ou
menor determinabilidade das regras constitucionais.
Em certas situaes, a margem de conformao do legislador ser necessariamente menor.
o que se verifica com a norma do n. 4 do artigo 63., que garante o princpio conhecido
como princpio da totalizao que impe a contagem de todo tempo de trabalho
realizado para o clculo do montante das prestaes: todo o tempo de trabalho contribui,
nos termos da lei, para o clculo das penses de velhice e invalidez, independentemente do
setor de atividade em que tiver sido prestado.
Todavia, tem sido afirmado que desse princpio no decorre que o legislador ordinrio esteja
constitucionalmente vinculado a garantir ao pensionista uma penso rigorosamente
correspondente ao das remuneraes registadas durante o perodo contributivo, no se
podendo falar num princpio da equivalncia entre contribuies e montantes da
prestao, j que o sistema previdencial assenta em mecanismos de repartio e no de
capitalizao (cfr. Acrdo n. 99/99). No mesmo sentido, afirmou-se num outro acrdo
que a Constituio da Repblica Portuguesa no consagra em qualquer das suas normas ou
princpios a exigncia de que se tenha em considerao, como critrio para o clculo do
montante das penses de reforma, o montante da retribuio efetivamente auferida pelo
trabalhador no ativo. Pode e, numa certa perspetiva, haver mesmo que distinguir-se
entre a necessria considerao de todo o tempo de trabalho e uma (inexistente) imposio
de utilizao, como critrio de clculo do valor da penso, do montante dos rendimentos
realmente auferidos (cfr. Acrdo n. 675/2005).
18. Neste condicionalismo, o legislador possui margem de manobra para delinear o
contedo concreto ou final do direito penso, respeitados os limites constitucionais
pertinentes. Assim, afirmar o reconhecimento, autnoma e imediatamente
decorrente do texto constitucional, do direito penso, no significa que se possa
afirmar o direito a uma determinada penso. O direito a uma determinada penso s
adquire contedo preciso atravs da legislao ordinria. Pelo que a sua
vinculatividade jurdica uma criao infraconstitucional. Apenas a partir do
momento em que o legislador ordinrio fixa, com elevado grau de preciso e de certeza,
o contedo do direito exigvel do Estado, o direito penso adquire na ordem jurdica um
grau pleno de definitividade e densidade (cfr. JORGE REIS NOVAIS, Direitos
Sociais, teoria jurdica dos direitos sociais enquanto direitos fundamentais, Coimbra Editora,
2010, pg. 148).
Alguns autores defendem que, a partir do momento que seja levada a cabo a
concretizao legislativa do direito, ela passar a integrar a norma de direito
fundamental, correspondendo a faculdades, pretenses ou direitos particulares
integrveis no direito fundamental como um todo. No obstante, isso no significa
uma absoluta intangibilidade do direito penso, mas sim que o referido direito
passa a beneficiar da proteo especfica correspondente, nomeadamente dos
princpios estruturantes do Estado de Direito, como a proteo da confiana ou da
proporcionalidade, apenas podendo ser suprimidos ou diminudos com observncia
desses mesmos princpios.
O direito penso est, alis, particularmente dependente das disponibilidades
financeiras do Estado, sendo, nesse sentido, mais permevel presso da
conjuntura, sobretudo, nos perodos mais crticos de dificuldades econmicas. Essa
especial vulnerabilidade justifica-se no apenas com o facto de o direito penso alocar
recursos financeiros imediatos, mas tambm devido prpria estrutura do direito. O direito
penso tem na sua formao uma estrutura temporal de mdia e longa durao, pelo
que, durante a vida da prestao, os contextos socio-econmicos que enquadram a
atividade legislativa podem alterar-se radicalmente.
Por outro lado, para alm da sua durao prolongada, as penses so ainda
particularmente dependentes dessa reserva do possvel, pelo simples facto da sua
insero no sistema solidrio de prestao do contrato geracional. Ora, num sistema
previdencial de repartio, os beneficirios no podem ignorar os riscos envolvidos,
com a possibilidade de alterao dos direitos em formao, no se podendo defender
que se reconhece, sem excees, um princpio da intangibilidade no que toca ao
quantum das penses (JOO CARLOS LOUREIRO, Adeus ao Estado Social?, Coimbra
Editora, 2010, pgs. 166, 170 e 379). E quanto aos direitos j consolidados, no Acrdo
n. 187/2013 considerou-se o seguinte: o reconhecimento do direito penso e a
tutela especfica de que ele goza no afastam, partida, a possibilidade de reduo
do montante concreto da penso. O que est constitucionalmente garantido o
direito penso, no o direito a um certo montante, a ttulo de penso.
No entanto, importa reafirmar que o legislador, na conformao que faz, em cada momento
histrico, do direito penso est juridicamente vinculado pelas normas e princpios
constitucionais. Assim, apesar de um inequvoco reconhecimento de que o legislador
possui liberdade para alterar as condies e requisitos de fruio e clculo das
penses, mesmo em sentido mais exigente, ele tem de respeitar vrios limites
constitucionalmente impostos, nomeadamente os que derivam do princpio do
Estado de Direito. Deste modo, as alteraes que o legislador pretenda levar a cabo
tm de se fundar em motivos justificados designadamente a sustentabilidade
financeira do sistema , no podendo afetar o mnimo social, os princpios da
igualdade e da dignidade da pessoa humana, e da proteo da confiana.
19. O Estado portugus cumpriu a incumbncia que lhe foi atribuda pelo artigo 63. da
CRP definindo um sistema de segurana social que inclui, enquanto uma da suas
componentes, o sistema previdencial. De acordo com a Lei de Bases da Segurana Social
(Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro) este sistema visa garantir prestaes pecunirias
substitutivas do rendimento do trabalho perdido em consequncia de certas
eventualidades, nas quais se inclui, entre outras, a invalidez, a doena e a velhice (artigos
50. e 51. da Lei de Bases). O sistema estruturado em torno de alguns princpios
fundamentais, princpios esses que so a expresso da livre escolha que o legislador ordinrio
fez, na sua necessria tarefa de concretizar o programa aberto do artigo 63. da CRP.
Assim, entre ns, o direito penso adquire-se, de acordo com o princpio da
contributividade (artigo 54. da Lei de Bases), mediante o cumprimento, por parte do seu
titular e de outras entidades, de certas e determinadas obrigaes (artigos 55. a 57. da
mesma lei), que sendo devidas ao longo do tempo, so o pressuposto necessrio da
formao, tambm ao longo do tempo, do direito a vir a perceber, terminada a vida ativa, a
prestao pecuniria substitutiva do rendimento do trabalho. Tal o resultado de uma
outra opo do legislador, expressa num outro princpio estruturante do sistema, desta vez
relativo ao seu prprio modo de financiamento: na verdade, e de acordo com o disposto no
artigo 90. da Lei de Bases, as prestaes substitutivas dos rendimentos do trabalho devem
ser financiadas por quotizaes dos trabalhadores e por contribuies das entidades
empregadoras. Finalmente, cumpridos estes requisitos, que so portanto o pressuposto
causal do direito a perceber a prestao correspondente penso, a partir do certo perodo
de tempo que definido em outros lugares do sistema - o montante da prestao a que se
tem direito corresponde a um quantum que, alm de ser definido (princpio do benefcio
definido), determinado em funo das quotizaes feitas e das contribuies realizadas
(artigos 57. e 62.).
Em cumprimento do princpio da complementaridade (artigo 15.), a esta forma de proteo
social pblica podem associar-se formas de proteo social, cooperativas, mutualistas e
privadas, que devem ser articuladas entre si de forma a melhorar a cobertura das situaes
abrangidas e promover a partilha das responsabilidades nos diferentes patamares da proteo
[social]. Este princpio da complementaridade tem traduo no regime estabelecido a partir
do artigo 81. da Lei de Bases, onde se definem as modalidades de que pode revestir esta
componente do sistema de segurana social, designada como sistema complementar. A
definio surge como necessria, no s face indeclinvel tarefa estadual de articulao
entre as vrias formas, pblicas e no pblicas, de proteo social (artigo 15.), como face ao
princpio do primado da responsabilidade pblica, que, nos termos do artigo 14. da Lei
de Bases, consiste no dever do Estado de criar as condies necessrias efetivao do
direito segurana social e de organizar, coordenar e subsidiar o [seu] sistema.
Estas so pois as linhas gerais que definem o modo atravs do qual o legislador ordinrio
cumpriu a incumbncia que lhe devolvida nos termos do artigo 63. da CRP.
20. Face a estes dados, a medida agora em juzo, ao implicar essencialmente a reduo, a
ttulo definitivo, de penses j em pagamento, surge, no contexto do sistema que
acabmos de descrever, e que foi modelado pela lei em cumprimento de uma injuno
constitucional, como uma limitao de dois princpios estruturantes desse mesmo
sistema, a saber, o da contributividade e o do benefcio definido. Na verdade, uma vez
redefinido in pejus, pelo legislador, o montante de uma penso de que j se beneficia, no s
deixa de ser garantida a tendencial correspondncia entre esse montante e a carreira
contributiva que foi o pressuposto causal da aquisio do direito penso
(princpio contributivo), como sobretudo, posto em causa o princpio segundo o
qual esse montante seria certo (princpio do benefcio definido).
Tal no contudo suficiente para que se considere constitucionalmente proibida a
medida legislativa de reduo definitiva de penses.
S seria assim se se admitisse uma proibio geral de retrocesso social, em matria
de direitos sociais, no sentido de que nunca poderia ser criado um novo regime legal
que pudesse afetar qualquer situao jurdica que se encontrasse abrangida pela lei
anterior.
Este princpio no pode ser aceite, no entanto, com esta amplitude, sob pena de
destruir a autonomia da funo legislativa, cujas caractersticas tpicas, como a
liberdade constitutiva e a autorrevisibilidade, seriam praticamente eliminadas se, em
matrias to vastas como os direitos sociais, o legislador fosse obrigado a manter
integralmente o nvel de realizao e a respeitar em todos os casos os direitos por ele
criados.
Torna-se assim necessrio harmonizar a estabilidade da concretizao legislativa j
alcanada no domnio dos direitos sociais com a liberdade de conformao do
legislador. E essa harmonizao implica que se distingam as situaes onde a
Constituio contenha uma ordem de legislar suficientemente precisa e concreta, em
que a margem de liberdade do legislador para retroceder no grau de proteo j
atingido necessariamente mnima, daquelas outras em que a proibio do
retrocesso social est limitada pelo princpio da alternncia democrtica e opera
apenas quando a alterao redutora do contedo do direito social afete a garantia da
realizao do contedo mnimo imperativo do preceito constitucional ou implique,
pelo arbtrio ou desrazoabilidade manifesta do retrocesso, a violao da proteo
da confiana (cfr. Acrdos n.s 509/2002 e 188/2009).
21. Contudo, tal no significa que o poder de autorrevisibilidade das leis seja um
poder ilimitado. O exerccio do poder de autorrevisibilidade, embora assente num princpio
que matricial para a conformao da ordem constitucional portuguesa o que determina
que essa ordem se funda antes do mais nos procedimentos que so prprios de uma
democracia pluralista h de conhecer limites, e esses decorrero da necessria
coexistncia entre o princpio do pluralismo democrtico e outros princpios
constitucionais.
O Estado de direito um estado de segurana jurdica. E a segurana exige que os
cidados saibam com o que podem contar, sobretudo nas suas relaes com os
poderes pblicos. Saber com o que se pode contar em relao aos atos da funo legislativa
do Estado coisa incerta ou vaga, precisamente porque o que conatural a essa funo a
possibilidade, que detm o legislador, de rever ou alterar, de acordo com as diferentes
exigncias histricas, opes outrora tomadas. Contudo, a possibilidade de alterao
dessas opes, se irrestrita (uma vez cumpridas as demais normas constitucionais
que sejam aplicveis) quando as novas solues legislativas so pensadas para valer
apenas para o futuro, no pode deixar de ter limites sempre que o legislador
decide que os efeitos das suas escolhas ho de ter, por alguma forma,
certa repercusso sobre o passado.
A Constituio no probe, em geral, que as novas escolhas legislativas tomadas
pelo legislador ordinrio no quadro da sua estrutural habilitao para rever opes
antes tomadas por outros legisladores histricos faam repercutir os seus efeitos
sobre o passado. Mas, para alm disso, no probe nem pode proibir genericamente
que o legislador recorra a uma tcnica de modelao da repercusso dos efeitos
das suas escolhas em face da variabilidade dos graus de intensidade de que ela pode
revestir. Na verdade, a repercusso sobre o passado [das novas escolhas legislativas] pode
assumir uma intensidade forte ou mxima, sempre que a lei nova faa repercutir os seus
efeitos sobre factos pretritos, praticados ao abrigo de lei anterior, redefinindo assim a sua
disciplina jurdica. Mas pode tambm assumir uma intensidade fraca, mnima ou de
grau intermdio, sempre que a lei nova, pretendendo embora valer sobre o futuro,
redefina a disciplina de relaes jurdicas constitudas ao abrigo de um (diverso)
Direito anterior. Neste ltimo caso, designa-se este especial grau de repercusso dos
efeitos das novas decises legislativas como sendo de retroatividade fraca,
imprpria ou inautntica, ou ainda, mais simplesmente, de retrospetividade.
Como quer que seja, e no sendo o recurso por parte do legislador a qualquer uma destas
formas de retroao da eficcia dos seus atos genericamente proibida pela Constituio, a
convocao legislativa de qualquer uma destas tcnicas no deixa de colocar
problemas constitucionais, face justamente ao imperativo de segurana jurdica que
decorre do princpio do Estado de direito.
, com efeito, evidente que a repercusso sobre o passado das novas escolhas legislativas,
qualquer que seja a forma ou o grau de que se revista, diminui ou fragiliza a faculdade,
que os cidados de um Estado de direito devem ter, de poder saber com o que
contam, nas relaes que estabelecem com os rgos de poder estadual. Precisamente
por isso, a Constituio proibiu expressamente o recurso, por parte do legislador,
retroatividade forte, sempre que a medida legislativa que a ela recorre implicar
intervenes gravosas na liberdade e (ou) no patrimnio das pessoas, assim
sucedendo quando estejam em causa restries a direitos, liberdades e garantias
(artigo 18., n. 3), a definio de comportamentos criminalmente punveis (artigo
29., n. 1), ou a criao de impostos ou definio dos seus elementos essenciais
(artigo 103., n. 3). A razo pela qual a Constituio exclui a possibilidade de existncia de
leis retroativas nesses casos reside precisamente na intensidade da condio de
insegurana pessoal que do contrrio resultaria no quadro de um Estado de direito
democrtico como aquele que o artigo 2. institui.
Dito isto, resta concluir que o facto de no haver uma proibio constitucional explcita
de, noutros casos, se recorrer s formas graduais e muito variveis de retroatividade
prpria ou imprpria no significa que o recurso a qualquer uma destas formas
esteja sempre e em qualquer circunstncia disposio do legislador ordinrio. O
princpio segundo o qual o poder legislativo est genericamente habilitado pela Constituio
a atribuir s suas decises, por diferentes formas e em diferentes graus, eficcia para o
passado, conhece limites. E estes decorrem da necessria convivncia entre este princpio e
o princpio do Estado de direito, na sua dimenso de segurana jurdica.
22. O mtodo a adotar na resoluo deste especfico problema constitucional, decorrente da
necessria conciliao entre o princpio democrtico, que sustenta a autorrevisibilidade das
leis, e o princpio do Estado de direito, que sustenta os limites impostos a esta
autorrevisibilidade por exigncias de segurana jurdica, foi explicitado pelo Tribunal
Constitucional no Acrdo n. 287/90. A se disse que, especialmente nos casos em
que o problema se apresenta com contornos mais delicados e que so aqueles em
que ocorre a chamada retroatividade imprpria ou inautntica, tambm designada
como retrospetividade, nos quais a norma jurdica nova, conquanto pretenda ter
efeitos s para o futuro, incide sobre relaes jurdicas j existentes, constitudas ao
abrigo de Direito anterior haveria que ponderar. E que a ponderao deveria ser
feita entre o peso a dar confiana e boa-f dos cidados, que legitimamente
contavam ou esperavam a manuteno da disciplina jurdica ao abrigo da qual a sua
situao, perante o Direito, fora anteriormente definida, e o peso a dar s razes
pelas quais as alteraes legislativas vinham afetar as suas expectativas legtimas.
Mais se concluiu que o resultado da ponderao s poderia ser favorvel a estas
ltimas expectativas, reconhecendo-lhes uma superior consistncia ou um maior
peso relativamente ao segundo ndice a ponderar, naqueles casos em que a sua
afetao se mostrasse inadmissvel, arbitrria ou demasiado onerosa. O significado
dado a estes ltimos termos foi tambm explicitado:
Em que se traduz esta inadmissibilidade, arbitrariedade ou onerosidade excessiva.
A ideia geral de inadmissibilidade poder ser aferida, nomeadamente, pelos dois seguintes critrios:
a) afetao de expectativas, em sentido desfavorvel, ser inadmissvel, quando constitua uma
mudana da ordem jurdica com que, razoavelmente, os destinatrios das normas dela
constantes no possam contar; e ainda
b) quando no for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses
constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ai
princpio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propsito dos direitos, liberdades e
garantias, no n 2 do artigo 18. da Constituio, desde a 1 reviso.
Posteriormente, o Acrdo n. 128/2009, e depois dele, entre outros, os Acrdos n.s
188/2009, 187/2013 e 862/2013, vieram desenvolver um modelo de testes. De acordo
com este modelo, para que haja lugar tutela jurdico-constitucional da confiana
necessrio, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado
comportamentos capazes de gerarem nos privados expectativas de continuidade;
depois, devem tais expectativas ser legtimas, justificadas e fundadas em boas
razes; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta
a perspetiva de continuidade do comportamento estadual; por ltimo, ainda
necessrio que no ocorram razes de interesse pblico que justifiquem, em
ponderao, a no continuao do comportamento que gerou a situao de
expectativa.
A aplicao deste mtodo, assim explicitado pelo Tribunal, a um caso concreto pressupe
antes do mais que se determine, com preciso, se, nesse caso, a norma sob juzo fez protrair
os seus efeitos sobre o passado e com que grau de intensidade o fez. Na circunstncia de ser
positiva a resposta a esta questo, haver ainda que valorar luz da Constituio as
expectativas dos particulares, que confiaram na inexistncia da projeo sobre o passado
dos efeitos das novas decises legislativas. E essa valorao s pode incidir sobre a
consistncia das posies jurdicas subjetivas definidas luz do Direito anterior, e
que vm agora, pela lei nova, a ser afetadas. Na verdade, as expectativas dos
particulares na continuidade, e na no disrupo, da ordem jurdica, no so realidades
aferveis ou avaliveis no plano emprico dos factos. A sua densidade no advm de uma
qualquer pr-disposio, anmica ou psicolgica, para antecipar mentalmente a iminncia ou
o risco das alteraes legislativas; a sua densidade advm do tipo de direitos de que so
titulares as pessoas afetadas e o modo pelo qual a Constituio os valora. O ponto
importante. que, como se disse no Acrdo n. 862/2013, quanto mais consistente for o
direito do particular, mais exigente dever ser o controlo da proteo da confiana.
23. No presente caso, esto em juzo medidas contidas num decreto da Assembleia da
Repblica (Decreto n. 262/XII) que visam essencialmente reduzir, a ttulo definitivo, o
montante de penses j em pagamento, e que, nos termos do seu artigo 14., dever
entrar em vigor a partir de 1 de janeiro de 2015.
Contudo, no obstante a nova disciplina jurdica das penses pretender produzir
efeitos apenas para o futuro, a verdade que ela se repercute sobre o passado, na
medida em que vem redefinir posies jurdico-subjetivas constitudas ao abrigo de
lei anterior.
Como j se viu, o direito ao recebimento de uma penso, a ttulo de prestao substitutiva
dos rendimentos de um trabalho que antes se realizou, constitui-se mediante o cumprimento
de certas e determinadas obrigaes que a lei determina, e que so, no apenas o pressuposto
necessrio da aquisio do direito (no momento igualmente definido pelo sistema legal) mas
tambm a medida do benefcio que, chegado o momento certo, se passar a receber. Quer
isto dizer que, se verdade que o direito penso um direito lquido e certo nos termos da
lei, tambm verdade que a sua formao implicou um processo longo, que se foi
protraindo no tempo. Para cada uma das fases desse processo houve direito aplicvel, que
determinava o regime e o quantum das obrigaes que se deveriam cumprir, a idade a partir
da qual o direito a receber o benefcio se constituiria na esfera jurdica do contribuinte-
beneficirio, e o montante definido em que ele se traduziria. Assim, qualquer alterao
legislativa que viesse a incidir sobre a redefinio de uma qualquer destas fases antes
da aquisio final do direito penso seria, para os quadros conceituais das relaes
das leis no tempo, sempre retrospetiva ou impropriamente retroativa, na exata
medida em que vinha redefinir a disciplina jurdica de uma relao que se
estabelecera entre o contribuinte-beneficirio e a comunidade no seu todo (atravs
do sistema de segurana social) a partir do momento em que aquele iniciara a sua
carreira contributiva. Disto mesmo se deu alis conta o Tribunal nos exemplos dos
Acrdos n.s 302/2006, 188/2009 e 3/2010, quando estavam em juzo, precisamente,
novos regimes legais que alteravam regras preexistentes sobre o processo, j iniciado
mas ainda no concludo, de formao do direito ao recebimento de penses. Em
todas estas situaes o Tribunal invocou o parmetro da proteo da confiana para poder
sustentar o seu julgamento que em nenhum destes casos foi de acolhimento da
inconstitucionalidade precisamente porque considerou que a lei nova, se bem que fixando
os seus efeitos apenas para o futuro, no deixava de redefinir o passado em termos jurdico-
constitucionalmente relevantes.
Contudo, se assim para as situaes em que a lei nova vem redefinir os termos em que
deve decorrer o processo de formao do direito penso, por maioria de razo o ser
nas situaes em que, como no presente caso, a mudana legislativa se traduz numa
alterao in pejus do montante de uma penso j em pagamento. Nestas
circunstncias, a lei nova, se bem que no formalmente aplicvel a factos pretritos, opera
uma acentuada redefinio jurdica do passado, alterando os termos de
exerccio de um direito j completamente formado, que a Lei de Bases
da Segurana Social qualifica apropriadamente como direito
adquirido.
Assim, se, no caso de alterao das regras de formao das penses antes de estas
existirem como direitos fechados para os seus beneficirios, j se mostrava
adequado convocar o parmetro da proteo da confiana para medir da
admissibilidade da mutao legislativa, por maioria de razo o ser nos casos em que
o que est em causa uma alterao que incide sobre o montante de uma penso
que j se recebe. que, nestes casos, e como se disse no Acrdo n. 862/2013, o
beneficirio viu entrar na sua esfera jurdica um direito subjetivo com contornos
exatos, estando em situao de exigir do Estado a prestao que lhe devida, pelo
que se encontrar partida numa situao que carece de uma tutela ainda mais
reforada do que [a de algum] que est ainda a formar a sua carreira contributiva.
Tanto mais que o contedo exato, lquido e certo que esse direito hoje tem funo
das regras jurdicas vigentes aplicveis ao tempo em que o mesmo [direito] entrou
na esfera jurdica do seu titular. A consistncia da posio jurdica que afetada
pela entrada em vigor da lei nova parece ser assim, nestas circunstncias, de grau
mximo, para efeitos de um controlo de proteo da confiana.
A verificao da consistncia dos direitos aqui afetados, e em funo da qual deve ser medida
a intensidade das expectativas legtimas dos seus titulares sua no afetao, ainda
reforada se tivermos em conta a forma como estes direitos so valorados pela
Constituio.
Na verdade, se, como vimos, a CRP no deixou livre disposio do legislador ordinrio a
deciso sobre a existncia ou no existncia de uma qualquer forma social ou solidria
(regulada e coordenada pela comunidade poltica no seu todo) de proteo das pessoas na
velhice, quando a obteno de rendimentos provenientes do trabalho j no
existencialmente possvel se ao legislador compete a determinao do como da
obteno da penso, mas j no a deciso quanto ao seu se , ento, haver que
concluir que a mesma CRP no valorativamente neutra quanto ao modo pelo qual o
direito penso j recebida afetado. No obstante se tratar de um direito criado por
lei ordinria, e, por isso mesmo, por lei ordinria revisvel, a forma da sua afetao
no se pode processar num quadro de indiferena constitucional: esto em causa,
neste domnio, as mesmas opes de valor que justificam a previso, pela CRP, da
necessria existncia de um sistema de segurana social que incumbe ao Estado
organizar; as mesmas opes de valor que esto presentes nas normas que definem
os programas e tarefas estaduais (artigo 9.); as mesmas opes de valor que so
inerentes a uma Repblica que se empenha na construo de uma sociedade
solidria (artigo 1.).
, pois, no contexto destas valoraes que se deve medir e avaliar a densidade das
expectativas legtimas dos particulares no afetao dos direitos de que so
titulares. E, nesse contexto, no pode deixar de concluir-se que, sendo densas tais
expectativas, a necessidade de tutela da confiana na sua no frustrao o
igualmente.
A este ponto acresce um outro.
No domnio de um sistema previdencial como o nosso, que, como vimos, se financia (artigo
90. da Lei de Bases da Segurana Social), quanto a prestaes substitutivas dos rendimentos
do trabalho, atravs de quotizaes dos trabalhadores e de contribuies das entidades
patronais, a confiana, para alm da dimenso estritamente subjetiva com que at agora foi
tratada, adquire ainda uma dimenso objetiva, que se associa sua prpria legitimidade
enquanto sistema que implica um contrato entre geraes. Se para as presentes
geraes da populao ativa portuguesa as que financiam o sistema previdencial
atravs das suas quotizaes a frustrao da confiana das geraes mais velhas,
beneficirias atuais do sistema que financiam, puder aparecer como questo
constitucionalmente neutra, indiferente ou irrelevante, nenhuma razo tero elas
prprias (as geraes presentes de contribuintes) para confiar na subsistncia do
modelo para o qual contribuem. Ainda por este motivo, a inexistncia de uma tutela
forte das expectativas legtimas dos pensionistas no reduo do montante das
suas penses parece no ser de aceitar.
24. A reduo definitiva do montante de penses em pagamento justificada, na
exposio de motivos que acompanhou a proposta de lei apresentada Assembleia
da Repblica, precisamente pelas exigncias decorrentes do contrato entre
geraes. E -o a um triplo ttulo: primeiro, porque, diz-se, esse contrato no ser
cumprido se a disciplina oramental a que est obrigado o Estado portugus no for
satisfeita; segundo, porque, diz-se, esse contrato no ser cumprido se a questo da
sustentabilidade do sistema de segurana social no for, no presente, resolvida;
terceiro, porque, diz-se, esse contrato no ser cumprido se a gerao presentemente
beneficiria do sistema (os atuais pensionistas) no contribuir ela prpria, no
momento atual, para o financiamento do sistema. Assim se fundamenta portanto que
a medida de reduo definitiva das penses j em pagamento seja tida pelo
legislador como uma contribuio de sustentabilidade.
O Tribunal no pode deixar de reconhecer o relevante peso que, luz da
Constituio, detm cada um destes fundamentos. Se a consistncia dos direitos
afetados , nos termos dos parmetros aplicveis, acentuada, no o ser menos a
consistncia da necessidade da sua afetao, dada a relevncia dos direitos ou
interesses, tambm eles constitucionalmente protegidos, que, de acordo com a
exposio de motivos apresentada Assembleia da Repblica, a justificam. O ponto
determinante, uma vez que o mtodo da ponderao, atrs explicitado, no pode ser com
rigor aplicado se se no tiver em linha de conta o peso especfico que possui cada uma
dos elementos a ponderar. Sendo intenso o grau de no satisfao de um princpio
constitucional (neste caso, o princpio segundo o qual devem ser protegidas as legtimas
expectativas dos pensionistas ao recebimento de um benefcio definido e adquirido ao abrigo
de Direito anterior), mais intensa ter ainda que ser a razo que justifica essa no satisfao.
Quer isto dizer que a afetao dos direitos dos pensionistas s poder, neste caso e luz da
Constituio, ser desconsiderada, se se mostrar que ela necessria para satisfazer
direitos e interesses constitucionalmente protegidos que se devam considerar
prevalecentes.
E no h dvidas quanto relevncia constitucional que assume a imperatividade de
realizao de polticas pblicas que assegurem a disciplina oramental, tal como esta
ltima imposta Repblica, desde logo, pelo Tratado sobre o Funcionamento da Unio
Europeia e pelo Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio
Econmica e Monetria, bem como pelas demais normas de direito externo ao Estado
portugus e de direito interno que concretizam as obrigaes implcitas referida disciplina.
Est em causa, neste domnio, no apenas o cumprimento leal do dever,
constitucionalmente assumido, de empenhamento de Portugal no reforo da
identidade europeia (artigo 7., n. 5, da CRP), mas ainda o cumprimento leal do
dever que as geraes presentes assumem perante as geraes futuras, dever esse
que se traduz em impedir a existncia de uma dvida pblica que, onerando e pr-
determinando as suas escolhas, diminua a capacidade que no podem deixar de ter
essas mesmas geraes de se conduzir nos termos prescritos, desde logo, pelos
artigos 1. e 2. da Constituio.
As exigncias decorrentes deste ltimo ponto, que diz respeito ao cumprimento leal do
contrato entre geraes que a subsistncia da ordem constitucional portuguesa (como a de
qualquer outra) pressupe, fazem-se sentir de forma ainda mais premente na
necessidade, tambm invocada na exposio de motivos da proposta apresentada
Assembleia, de encontrar solues para o problema da sustentabilidade do sistema de
segurana social, sobretudo na sua vertente de sistema previdencial.
Na verdade, um modelo jurdico que rigidamente mantenha, neste domnio, as
solues pensadas pelo Direito definido no passado, pode traduzir-se num trato
injusto entre as geraes atuais de beneficirios do sistema previdencial e as
geraes que compem, no presente, a populao ativa portuguesa, e que, atravs
das suas quotizaes e contribuies, garantem na atualidade o financiamento
do modelo previdencial tal como ele existe. Numa circunstncia histrica em que
constrangimentos de ordem econmica (a perda de receitas desse mesmo sistema,
causada pelo aumento do desemprego e pelos fluxos migratrios) e
constrangimentos de ordem demogrfica (o aumento de esperana mdia de vida e a
diminuio da natalidade) determinam o desequilbrio financeiro de um sistema que
foi concebido, enquanto sistema harmonioso e justo, num diferente contexto, h que
ter em linha de conta que a proteo da confiana daqueles que modelaram os seus
planos de vida em funo de um Direito em certo momento vigente se no pode
fazer a qualquer preo. Sobretudo, no pode deixar de ser contrabalanada com as
incertas expectativas que, pela natureza das coisas, detm as geraes presentes
de trabalhadores e contribuintes em virem mais tarde a beneficiar do mesmo
sistema. Tanto bastaria para que, prima facie, se justificasse que, atravs da
considerao da sustentabilidade, se exigisse aos atuais pensionistas um acrscimo
de esforo para a manuteno do modelo de solidariedade social do qual beneficiam,
modelo esse que no pode deixar de conter equilbrios justos no trato entre as
diferentes geraes.
A este argumento, que revela s por si o peso dos direitos e interesses
constitucionalmente protegidos que so contrapostos aos direitos lesados,
justificando portanto, na tica do autor da norma, a sua afetao, acresce um outro.
Como vimos, no se encontra na disponibilidade do legislador ordinrio determinar
se existe ou no existe um sistema de segurana social que proteja os cidados na
velhice e em outras situaes de falta ou diminuio de meios de subsistncia ou de
capacidade para o trabalho. Como lhe no cabe determinar se incumbe ou no ao
Estado organizar e coordenar esse sistema, enquanto primeiro responsvel pelo, e
garante ltimo do, seu funcionamento. Estas decises no se encontram disposio
do legislador ordinrio porque foram j tomadas pela Constituio no seu artigo 63..
Daqui decorre que, perante os desequilbrios to manifestos de um sistema de
segurana social que, a manter-se tal como est, poder obrigar a Repblica a
incumprir as obrigaes de disciplina oramental que assumiu face aos seus
parceiros na Unio Europeia o que, por seu turno, poder implicar que os
interesses e os direitos constitucionalmente protegidos das geraes futuras sejam
sacrificados satisfao dos direitos e interesses (tambm constitucionalmente
protegidos) das geraes presentes , o legislador ordinrio tem, face Constituio,
o poder de modificar o sistema, adequando-o s presentes exigncias histricas. o
que resulta do artigo 63. da CRP, na medida em que a se determina que no poder deixar
de existir entre ns uma qualquer forma sistmica e pblica de organizao da segurana e
solidariedade social.
Na perspetiva apresentada pelo proponente do decreto da Assembleia da Repblica, na sua
exposio de motivos, a medida de reduo definitiva de penses cumpre este ltimo
desiderato, imposto pela CRP.
Por isso, e voltando ao contexto prprio do mtodo da ponderao atrs enunciado e
fixado pelo Tribunal desde o Acrdo n. 287/90, desde j se deixa ficar claro que a
medida no arbitrria e mostra-se antes como uma medida inteligvel. Resta porm
saber pois que esta a especfica tarefa que, nos termos do artigo 221. da CRP,
compete indeclinavelmente ao Tribunal Constitucional se no ser ela
excessivamente onerosa para as pessoas afetadas, ao ponto de, por isso, se no poder
concluir que sejam no caso prevalecentes os direitos e interesses constitucionalmente
protegidos que justificam a afetao.
D. A pronncia sobre as disposies do Decreto n. 262/XII da Assembleia da Repblica
25. Segundo a exposio de motivos da Proposta de Lei n. 239/XII, a participao de
Portugal na Unio Europeia e na rea do euro obriga ao cumprimento de requisitos
exigentes em matria oramental, plasmados no TFUE, no protocolo, e nos regulamentos
que desenvolvem o Pacto de Estabilidade e Crescimento e ainda no Tratado sobre
Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio Econmica e Monetria.
Com efeito, o Tratado da Unio Europeia estabelece, no seu artigo 3., n. 4, a unio
econmica e monetria cuja moeda o euro como um dos objetivos da Unio, objetivo que
vai ser desenvolvido, nos artigos 119. e seguintes do Tratado sobre o Funcionamento da
Unio Europeia, bem como nos Protocolos n. 4 relativo ao Sistema Europeu de Bancos
Centrais e n. 12 sobre o procedimento de dfices excessivos, assim como em disposies de
direito derivado da Unio Europeia.
Ora, uma das principais obrigaes dos Estados-membros neste domnio a de evitar
dfices oramentais excessivos (artigo 126., n. 1, do TFUE), competindo Unio
Europeia, atravs da Comisso, acompanhar a evoluo da situao oramental e do
montante da dvida pblica nos Estados-membros, a fim de identificar desvios importantes.
Nos termos do artigo 1. do mencionado Protocolo n. 12, o dfice oramental deve
respeitar os valores mximos de referncia de 3% do Produto Interno Bruto a preos de
mercado e 60% para a relao entre a dvida pblica e o PIB a preos de mercado.
Estas normas de direito originrio tm vindo a ser desenvolvidas e concretizadas atravs de
regras de direito derivado, designadamente, regulamentos, dos quais se devem destacar,
desde logo, os Regulamentos que integram o Pacto de Estabilidade e Crescimento que prev
medidas de superviso e coordenao das polticas econmicas, em particular o artigo 2.-A,
da Seco 1-A, do Regulamento CE n. 1466/97 do Conselho, de 7 de julho, que previa
como objetivo econmico de mdio prazo um rcio mximo de 3% do PIB para o dfice
oramental e o Regulamento CE n. 1467/97 do Conselho, de 7 de julho, sobre o
procedimento relativo aos dfices excessivos.
Estas normas foram alteradas e completadas, na sequncia da crise das dvidas soberanas,
por um conjunto de diplomas que integram o chamado Sixpack, pacote legislativo europeu
de 2011 sobre matria oramental. A estas normas somou-se o denominado Twopack que
integra dois regulamentos de 2013.
Tratando-se de normas de Direito da Unio Europeia quer sejam de direito
originrio ou de direito derivado, vinculam o Estado Portugus, nos termos do artigo
8., n. 4, da Constituio.
J a natureza do Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio
Econmica e Monetria (vulgarmente designado como Tratado Oramental), assinado, em
2 de maro de 2012, pelos Chefes de Estado e de Governo dos Estados-membros da Unio
Europeia (com exceo do Reino Unido e da Repblica Checa) diferente. Tendo entrado
em vigor em 1 de janeiro de 2013, aps a ratificao por 16 Estados-membros, 12 dos quais
pertencentes rea do euro, este Tratado visa, essencialmente, reforar a disciplina
oramental atravs da introduo de medidas que garantam uma maior fiscalizao e uma
resposta mais eficaz face emergncia de desequilbrios. O seu principal objetivo, como se
afirma no prembulo, a adoo, com a maior celeridade possvel, por parte dos
Estados- membros da rea do euro, de regras especficas, de natureza econmica e
oramental, incluindo uma "regra de equilbrio oramental" e um mecanismo
automtico para a adoo de medidas corretivas, que conduzam a um cumprimento
mais estrito dos critrios quantitativos introduzidos pelo Tratado de Maastricht,
nomeadamente, os respeitantes ao dfice mximo e ao limite de 60% do PIB para a
dvida pblica.
No sendo este o local prprio para uma anlise detalhada daquele Tratado, deve, todavia,
notar-se o seguinte:

i) vrias disposies do Tratado tm origem em normas de direito derivado da Unio Europeia ou,
entretanto, passaram a fazer parte dessas normas;
ii) o Tratado Oramental no integra o ordenamento jurdico da Unio, pelo que no beneficia do
estatuto que o n. 4 do artigo 8. da CRP confere ao direito da Unio Europeia;
iii) o Tratado aplicvel na medida em que for compatvel com o Direito originrio e derivado da Unio
Europeia;
iv) as regras relativas ao Pacto Oramental foram integradas no direito interno portugus atravs da Lei
n. 37/2013, de 14 de junho, que introduziu alteraes Lei de Enquadramento Oramental.

Acrescente-se ainda que Portugal se encontra sujeito a um procedimento de dfice
excessivo (cfr. artigo 126., n. 7, do TFUE), ao abrigo do qual foram aprovadas vrias
recomendaes por parte do Conselho, tendo-lhe sido estabelecida uma meta precisa de
reduo do dfice para 2,5 % do PIB em 2015.
Independentemente da vinculatividade ou no destas recomendaes, a verdade que elas
no impem a Portugal medidas concretas e determinadas para controlo da despesa
pblica e/ou para reduo do dfice, antes se limitando a enunciar os objetivos ou
metas, que, esses sim, devem ser obrigatoriamente cumpridos, por fora das normas
indubitavelmente vinculativas da Unio Europeia, quais sejam as de direito
originrio e de direito derivado, acima citados. Dito por outras palavras, a
vinculatividade do Direito da Unio Europeia neste domnio no se refere aos meios
que os Estados-membros utilizam para atingir os objetivos ou as metas que lhe so
impostos.
Assim sendo, o facto de se admitir que as normas adotadas e a adotar pelo legislador
nacional com vista a prosseguir os objetivos acima referidos se devem conformar com as
normas da Unio Europeia no tem consequncias do ponto de vista da aplicao das
normas constitucionais. Pelo contrrio, num sistema constitucional multinvel, no qual
interagem vrias ordens jurdicas, as normas legislativas internas devem
necessariamente conformar-se com a Constituio (competindo ao Tribunal
Constitucional, de acordo com a Constituio Portuguesa, administrar a justia em
matrias jurdico-constitucionais (cfr. artigo 221. da CRP)). Alis, o prprio direito
da Unio Europeia estabelece que a Unio respeita a identidade nacional dos seus
Estados-membros, refletida nas estruturas polticas e constitucionais fundamentais
de cada um deles (cfr. artigo 4., n. 2, do TUE).
Sublinhe-se, por ltimo, que neste domnio no h sequer divergncia entre o Direito
da Unio Europeia e o Direito Constitucional Portugus. Efetivamente os princpios
constitucionais da igualdade, da proporcionalidade e da proteo da confiana que
tm servido de parmetro ao Tribunal Constitucional para aferir da
constitucionalidade das normas internas relativas a matrias conexas com as que se
apreciam nos presentes autos fazem parte do ncleo duro do Estado de Direito,
integrando o patrimnio jurdico comum europeu, a que a Unio tambm est
vinculada.
Dito isto, h que voltar a realar que tarefa indeclinvel do Tribunal Constitucional
portugus exercer a competncia que o artigo 221. da Constituio lhe confere.
26. A medida contida no Decreto n. 262/XII da Assembleia da Repblica implica
uma alterao significativa na configurao do sistema previdencial da segurana
social portuguesa, sobretudo no ponto em que determina, no seu artigo 4., sob a
epgrafe [c]lculo da contribuio de sustentabilidade, uma reduo do
montante de penses j em pagamento, a ttulo definitivo, e, portanto,
sem qualquer perspetiva de temporalidade.
Trata-se, por outro lado, de uma limitao do princpio do benefcio definido,
enquanto princpio estruturante do modelo de formao do direito penso, depois
de ele ter sido legitimamente adquirido pelo seu titular.
certo que essa medida no aparece isolada. Como j se referiu, o decreto da
Assembleia institui um regime que completado por outros mecanismos, constantes
dos artigos 7., 8., 10. e 11. do decreto, que pretendem estender o esforo de
sustentabilidade do sistema, no apenas aos seus contribuintes atuais (atravs das
alteraes marginais contribuio dos trabalhadores para os sistemas de
previdncia social), mas ainda sociedade no seu todo (atravs das alteraes
marginais taxa normal do Imposto sobre o Valor Acrescentado). O que
aparentemente poderia demonstrar a preocupao do legislador por exigncias de
justia intergeracional.
Todavia, poder dizer-se que o essencial da escolha poltica que o decreto contm se
cifra na fixao das taxas correspondentes contribuio de sustentabilidade
fixadas no artigo 4.. E essa fixao equivale indiscutivelmente a uma medida
definitiva de reduo das penses j em pagamento.
O carter fortemente retrospetivo desta medida j foi antes salientado. Por isso
mesmo, salientada tambm foi a consistncia particular que no caso adquire a
necessria tutela da confiana das pessoas afetadas, titulares de direitos j
formados, e valorados nos termos j descritos pela Constituio.
A intensidade com que esta confiana merece ser protegida no pode ser tida, pelo
Direito, como algo de meramente instrumental face defesa de certos e
determinados direitos subjetivos. No est em causa um mero instrumento que sirva
apenas para a afirmao de posies jurdicas detidas por um certo grupo da
sociedade portuguesa. Est em causa, mais do que isso, o cumprimento de um
princpio objetivo, decorrente de escolhas de valor que estruturam toda a ordem
constitucional (artigos 2. e 63.) e, que por isso mesmo, interessam comunidade no
seu todo. Nessa medida, qualquer alterao legislativa que se pretenda introduzir no
modelo previdencial portugus no pode deixar de ter em conta esse elemento de
ponderao, que objetivamente vincula o legislador.
Note-se, por outro lado, que a alterao legislativa apresentada num quadro de
uma acentuada incerteza. Desde logo porque a medida, em si mesma, pe em causa
em termos que sero melhor desenvolvidos adiante - o princpio da contributividade e a
tendencial correspetividade entre as contribuies que o beneficirio efetua e o
montante de penso de que poder usufruir aps a passagem situao de reforma,
o que torna particularmente difcil que as pessoas saibam com o que podem contar
relativamente ao destino que ir ser dado s contribuies que, por imposio da lei,
presentemente realizam para sustentar o sistema da previdncia social.
27. Perante os quadros gerais do atual sistema previdencial de segurana social, que foi
definido num outro contexto histrico, e cuja subsistncia no presente momento, sem
qualquer modificao, poder suscitar dificuldades de sustentabilidade das finanas pblicas
e do prprio sistema de penses e colocar a Repblica em situao de incumprimento
perante as suas obrigaes europeias e das suas obrigaes perante geraes futuras, no
pode deixar de reconhecer-se a necessidade de uma reforma do sistema.
O cumprimento desta necessria tarefa no tem, evidentemente, que ser
levado a cabo por um s ato ou de uma s vez. , no entanto, dificilmente
compreensvel que a implementao de medidas como as previstas no Decreto da
Assembleia da Repblica n. 262/XII, implicando uma mitigao radical do princpio do
benefcio definido e um forte impacto nas posies jurdicas subjetivas dos pensionistas
ainda que deva ser completada por outras iniciativas legislativas tenha sido adotada no
mbito de um procedimento parlamentar prioritrio e urgente, de tal modo que a
proposta de lei, tendo sido apresentada ao parlamento em 12 de junho, foi aprovada
na generalidade no dia 27 seguinte - a que se seguiu um escasso perodo de audies
pblicas que decorreram apenas durante 21 dias -, e culminou com a aprovao final
em 25 de julho.
Poder reconhecer-se que, sendo de interesse vital para a sociedade portuguesa a
resoluo do problema que o Decreto n. 262/XII procurou [aparentemente]
comear a solucionar, ele mereceria um debate exigente, dificilmente compatvel
com a celeridade que se imprimiu ao procedimento legislativo; mas, ainda que tal
acontea, o reconhecimento do dfice procedimental no pode ser objeto de censura
jurdico-constitucional. Por outro lado, o Tribunal no dispe de meios que lhe
permitam afirmar prima facie que o legislador no prosseguiu, ainda que atravs de
um processo excessivamente clere, os fins de interesse pblico que visava realizar,
nem poder pronunciar-se sobre a futura calendarizao (e efetiva realizao) de
outras iniciativas legislativas que se venham a incluir na reforma do sistema de
segurana social.
28. No restam dvidas face a todo o anterior percurso argumentativo que a escolha
poltica essencial contida nos artigos 2. e 4. do Decreto n. 262/XII da Assembleia,
implicando a reduo do montante de penses em pagamento, afeta fortemente posies
jurdicas subjetivas dotadas de intensa tutela constitucional. E ficou ainda claro que a
necessidade de tal tutela, determinada pelo valor de segurana jurdica contida no artigo
2. da CRP, no igualmente satisfeita pela incerteza decorrente do regime contido
nesses artigos (artigo 2. e 4).
A questo , porm, a de saber se o Tribunal, tendo em conta a intensidade grave
com que so lesadas exigncias de segurana jurdica e de tutela da confiana
legtima das pessoas [na continuidade do Direito], est contudo em condies de
afirmar que os direitos e interesses tambm constitucionalmente consagrados, e
invocados para justificar tal leso, no prevalecem sobre os direitos e interesses
sacrificados.
Para dar resposta a esta questo o tribunal entende formular as seguintes ponderaes.
29. A contribuio de sustentabilidade agora instituda como uma medida estrutural
de reforma do sistema de segurana social - e, por isso mesmo, caracterizada como
uma reduo definitiva do montante de penses j atribudas - uma medida similar
antiga contribuio extraordinria de solidariedade (CES) prevista no artigo 78. da
Lei do Oramento de Estado para 2013 (Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro), e
reproduzida no artigo 76. da Lei do Oramento de Estado para 2014 (Lei n. 83-C/2013, de
31 de dezembro), entretanto reformulada pela primeira alterao a essa lei (Lei n. 13/2014,
de 14 de maro), e que provinha j, ainda que com diferente base de incidncia quanto taxa
aplicvel e ao universo dos destinatrios, das leis que aprovaram os oramentos do Estado
para 2011 e 2012 (artigos 162, n. 1, da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 20., n. 1,
da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro).
O Tribunal Constitucional, chamado a pronunciar-se sobre a constitucionalidade da
contribuio extraordinria de solidariedade, tal como se encontrava configurada na Lei
do Oramento de Estado para 2013 e no Oramento Retificativo para 2014 (Lei n.
13/2014), considerou que, em qualquer dos casos, essa era uma medida de natureza
oramental destinada a vigorar durante um ano e revestia uma natureza excecional e
transitria diretamente relacionada com os objetivos imediatos de equilbrio
oramental e sustentabilidade das finanas pblicas, e apenas nesse pressuposto
que legitimou a sua conformidade constitucional luz dos parmetros decorrentes
do princpio da proteo da confiana e do princpio da proporcionalidade (Acrdos
n.s 187/13 e 572/14).
A diferena especfica que pode detetar-se entre a contribuio de sustentabilidade e
a contribuio extraordinria de solidariedade, para alm do j referido aspeto
atinente ao seu mbito material e temporal, reside no desagravamento das taxas de
reduo da penso, o que levou o proponente da norma a declarar, na exposio de
motivos que acompanhou a correspondente proposta de lei, que os pensionistas
tero um rendimento superior quele que resultava da aplicao da CES,
recuperando, assim, substancialmente, poder de compra.
De facto, como j foi assinalado, na contribuio de sustentabilidade, a taxa efetiva de 2%
para penses at 2000, de 2% a 3,5% para penses entre 2000 e 3500, e de 3,5% para
penses acima de 3500, ao passo que na CES, na parte que agora interessa considerar (isto
, nas penses de montante inferior a 11 vezes o IAS), a taxa era de 3,5% sobre as penses
de valor mensal entre 1350 e 1800 (que passou a incidir posteriormente sobre penses a
partir de 1000), de 3,5% a 10% sobre penses de valor mensal entre 1800,01 e 3750, e
de 10% sobre as penses de valor mensal superior a 3750.
Simplesmente, no o mero desagravamento das taxas
aplicveis que transforma uma medida tpica de
disciplina oramental destinada a obter no
imediato uma poupana na despesa pblica (como
era o caso da CES) numa medida estrutural que vise
assegurar a sustentabilidade do sistema pblico de penses a mdio e longo prazo.
Alm de que nada garante que o legislador como sucedeu no passado
recente relativamente CES venha a alterar a base de incidncia da
contribuio de sustentabilidade, mediante a alterao da taxa aplicvel
ou do limiar mnimo a partir do qual h lugar reduo da penso.
30. Acresce que no pela articulao de uma medida de
reduo de despesa com outras medidas paralelas
de aumento de receita como o caso do adicional quotizao dos
trabalhadores para os sistemas de previdncia social e do adicional taxa normal do
Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), previstas nos artigos 7., 8. e 10. do
Decreto que possvel conferir contribuio de
sustentabilidade o sentido de uma medida
diretamente vocacionada para a sustentabilidade
do sistema de penses.
O aumento do IVA e das contribuies dos trabalhadores no ativo so, por natureza,
medidas conjunturais que o legislador poder reverter numa qualquer outra
oportunidade, de acordo com critrios econmicos que respeitem especificamente
poltica tributria ou poltica de emprego, e que apenas se mantero consignadas
segurana social ou Caixa Geral de Aposentaes enquanto puderem subsistir no
ordenamento jurdico como fontes especficas de financiamento do sistema. As
quotizaes dos trabalhadores e as receitas fiscais legalmente previstas so expressamente
mencionadas na Lei de Bases da Segurana Social como fontes de financiamento do sistema
se segurana social (artigo 92., alneas a) e d), da Lei n. 4/2007) e no representam mais
do que uma forma de ampliao dos recursos financeiros que devam ser alocados s
despesas de funcionamento da segurana social, possuindo, por isso, apenas, um
efeito oramental.
Por seu turno, a contribuio de sustentabilidade haveria de revestir a natureza de
uma medida estrutural dirigida sustentabilidade do sistema de penses em funo
dos termos em que ela prpria se encontrasse concebida e no apenas por mera
associao a mecanismos de diversificao de fontes de financiamento, quando
certo que essa diversificao, por qualquer das formas possveis, constitui em si mesma a
mera concretizao de um princpio geral de obteno de recursos financeiros para a
segurana social que tem expressa consagrao legal (artigo 88. da Lei de Bases da
Segurana Social).
Por outro lado, contrariamente ao que vem afirmado na exposio de motivos da proposta
de lei que originou o Decreto 262/XII, no esse o padro que possvel extrair do
acrdo n. 862/13. Este aresto pronunciou-se pela inconstitucionalidade de
disposies que previam a reduo e recalculo do montante de penses dos atuais
beneficirios da CGA por considerar que os critrios de reviso das penses a
observar teriam de recolocar num plano de igualdade todos os beneficirios dos dois
sistemas pblicos de penses, s desse modo se podendo assegurar o respeito pela
justia intrageracional e justificar os sacrifcios que fossem impostos luz do
princpio da tutela da confiana. O acrdo apontou, nesse contexto, para a ideia de que a
violao das expectativas em causa s se justificaria no quadro de uma soluo
sistmica e estrutural que fosse suficientemente abrangente. No seguramente
essa a situao quando uma estrita medida de reduo de
penses, sem ponderao de outros fatores, vem
simplesmente acompanhada de medidas
conjunturais de aumento de receita, ainda que por essa
via se proporcione que outros estratos da sociedade contribuam para o
oramento da segurana social.
31. Ainda neste plano de anlise, importa notar que o desagravamento da taxa aplicvel,
por referncia antiga CES, no uniforme e mais acentuado nas penses entre
3750 e 4611,42 (correspondente a 11 vezes o IAS), em que a taxa baixa de 10% para 3,5%,
do que nas penses entre 1000 e 1800, em que a taxa baixa apenas de 3,5% para 2%. A
que acresce a aplicao de um diferente critrio de progressividade. A taxa fixa nas penses
at 2000 (2%) e nas penses superiores a 3500 (3,5%) e progressiva nas penses entre
2000 e 3500 (em que a taxa varia entre 2% e 3,5%).
O que bem demonstra que o legislador, mais do que introduzir uma condio de
sustentabilidade que vise reduzir de modo uniforme e coerente o montante das
penses a pagar, em termos de satisfazer no futuro os encargos relativos aos
beneficirios do sistema publico de penses, pretendeu antes obter
uma maior poupana de despesa no curto prazo,
afetando mais gravosamente, em termos relativos,
as penses que se situam em escales intermdios
e a que possa corresponder um maior nmero de
pensionistas.
Uma soluo similar foi adotada na Lei do Oramento de Estado para 2014 (artigo 33.), no
que se refere reduo remuneratria dos trabalhadores que auferem por verbas pblicas,
em que houve lugar aplicao de uma taxa progressiva nas remuneraes at 2000 (de
2,5% a 12%), em termos de este ltimo escalo sofrer a incidncia do limite percentual
mximo do corte, em contraponto com a sujeio das remuneraes mais elevadas a uma
reduo proporcional, decorrente da aplicao da taxa fixa de 12%, tendo como
consequncia um desequilbrio na proporo do sacrifcio que imposto aos titulares de
remuneraes situadas entre 1500 e 2000 por referncia aos que auferem vencimentos
mais elevados.
A alterao de incidncia da taxa de reduo remuneratria tinha, nesse caso, o declarado
objetivo de introduzir uma alterao da poltica salarial na Administrao Pblica e no
agravar a fraca competividade das remuneraes pblicas do Estado relativamente ao setor
privado para grupos com maiores qualificaes e responsabilidade, por se tratar de grupos
aos quais as condies oferecidas so menos competitivas que as do setor privado (Relatrio
do Oramento do Estado para 2014).
Apreciando, em fiscalizao sucessiva essa disposio, o Tribunal considerou que essa uma
norma, que, mesmo tendo em conta assumir uma natureza transitria e prevalecentemente
destinada a promover o reequilbrio oramental numa conjuntura de emergncia financeira,
acaba por acentuar relativamente a nveis remuneratrios intermdios o carter
desproporcional da reduo salarial no confronto com titulares de outros rendimentos
(acrdo n. 413/2014).
Esse mesmo julgamento vlido, por maioria de razo, para disposies que, visando
instituir uma condio de sustentabilidade do sistema pblico de penses, se dirigem, no a
pessoal da Administrao Pblica no ativo, mas a pessoas que terminaram j a sua
atividade profissional e se encontram agora a usufruir o direito a prestaes de
proteo social por velhice que est diretamente relacionado (numa relao
sinalagmtica) com a sua carreira contributiva para a segurana social (artigo 54. da
Lei de Bases da Segurana Social).
De facto, no faz sentido relativamente ao pagamento de penses, em que releva o
princpio da contributividade e do benefcio certo, definir os ndices de progressividade
para a taxa de reduo de penses em funo do resultado financeiro que possa ser
obtido (e, portanto, com base num efeito meramente oramental) e, desse
modo, permitir a aplicao de um regime de progressividade diferenciada para os
diversos escales de penses que necessariamente pe em causa a prpria
equidade interna do sistema.
32. Por outro lado, a aplicao de uma taxa progressiva, varivel em razo do montante da
penso, ainda que apenas em relao a certos escales, totalmente alheia s
contribuies que os titulares das penses outrora realizaram. certo que
se poder argumentar (como se fez nos Acrdos n.s 187/2013 e 862/2013) que,
assentando o nosso sistema previdencial numa lgica de repartio (pay as you go)
e no numa lgica de capitalizao, no existe uma correspetividade necessria
entre o quantum com que no passado se contribuiu para o sistema e o quantum que
dele, enquanto beneficirio, no presente se recebe, podendo apenas falar-se numa
correspetividade tendencial por efeito da relao direta estabelecida entre a
obrigao legal de contribuir e o direito s prestaes. alis esse o trao essencial de
um modelo de segurana social que assenta no princpio da solidariedade e da
responsabilizao coletiva (artigo 8. da Lei de Bases da Segurana Social). Contudo, se se
considerar que o mesmo modelo, com essa mesma fisionomia, se centra tambm no
princpio da contributividade, dependendo alis a sua sobrevivncia do cumprimento, por
parte dos contribuintes atuais, das suas obrigaes de contribuir, torna-se difcil
considerar que jurdico-constitucionalmente irrelevante que as
redues definitivas do montante das penses j em pagamento se
efetuem atravs de meios que se mostram totalmente indiferentes aos
esforos contributivos outrora realizado pelos beneficirios. E isto por duas
ordens de razes: primeira, porque tal indiferena torna particularmente incerta a
coerncia de um sistema que continua a assentar, de acordo com o artigo 90. da Lei
de Bases, em presentes contribuies da faixa ativa da populao; segunda, porque
tal indiferena implica que se ignorem as consequncias decorrentes da vigncia,
durante dcadas, do princpio contributivo, segundo o qual a realizao das
contribuies era, no s condio necessria da aquisio do direito penso mas,
ainda mais, critrio orientador da determinao do seu quantum.
Ora, a determinao do clculo da contribuio de sustentabilidade atravs da aplicao de
uma taxa progressiva de reduo ao montante das penses constitui um desvio ao
princpio da contributividade (que tem pressuposto, como se afirmou, uma relao direta
entre a obrigao de contribuir e o direito s prestaes).
De facto, a progressividade da taxa (e sobretudo a progressividade varivel em funo do
escalonamento das penses) determina que a carreira contributiva dos pensionistas afetados
passe a ter um reflexo diferenciado, comparativamente com outros pensionistas sujeitos a
uma taxa fixa, no montante total da penso que vier a ser atribuda por efeito da aplicao da
contribuio de sustentabilidade. Com a consequncia de ocorrer tambm uma diferente
valorao, em termos contributivos, dos tempos de trabalho que devem ser contabilizados
para o clculo da penso.
33. A contribuio de sustentabilidade, tal como se encontra caracterizada nos artigos 2. e
4. do Decreto n. 262/XII, coloca ainda um problema de igualdade entre pensionistas
no ponto em que incide sobre todas as penses pagas por um sistema pblico de
penses, mediante a aplicao de uma taxa pr-definida, independentemente de
esses pensionistas se encontrarem em situao distinta por efeito de terem sido
objeto de anteriores reformas do sistema com reflexo no clculo e valor da penso j
em pagamento.
Como se explanou no acrdo n. 188/2009 e, mais recentemente, no acrdo n. 862/13, a
sucessiva legislao sobre o sistema de penses foi impondo gradualmente
condies mais gravosas para os subscritores e beneficirios quer do sistema
previdencial da CGA quer do regime geral da segurana social.
No primeiro caso, interessa considerar a Lei n. 1/2004, de 15 de janeiro (artigo 53.), que
deduziu remunerao relevante para o clculo da penso a percentagem de quota para
efeitos de aposentao e de sobrevivncia, implicando que a taxa de substituio - que traduz
a relao existente entre o valor da primeira penso e o valor da ltima remunerao tenha
sido reduzida de 100% para 90%, originando uma reduo de 10% com reflexos em igual
medida no valor da penso.
Depois, a Lei n. 60/2005, de 29 de dezembro, que fez cessar, a partir de 1 de janeiro
de 2006, a inscrio de subscritores na CGA, remetendo o pessoal que inicie funes
na administrao pblica a partir dessa data para o regime geral da segurana social
(artigo 1.), e, consequentemente, introduziu uma nova frmula de clculo das penses,
que passou a ser composta por duas parcelas, uma para o tempo de servio prestado
at 31 de dezembro de 2005 (P1) em que intervm a remunerao mensal relevante
nos termos do Estatuto da Aposentao - e outra para o tempo posterior a essa data
(P2) em que a remunerao de referncia apurada segundo o regime da
segurana social (artigo 5.).
Posteriormente, a Lei n. 52/2007, de 31 de agosto, que adaptou o regime da CGA ao
regime geral de segurana social em matria de aposentao e clculo de penses,
mediante a alterao do artigo 5. da Lei n. 60/2005, introduzindo o fator de
sustentabilidade no valor da penso e fixando o limite mximo da penso, fazendo-o
corresponder a 12 vezes o indexante dos apoios sociais.
E ainda a Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, que, mediante a alterao do artigo 5. da j
referida Lei n. 60/2005, passou a reportar a remunerao de referncia da P1, no ltima
remunerao, como constava da redao originria desse preceito, mas remunerao
percebida at 31 de dezembro de 2005 (artigo 80.).
Finalmente, a Lei n. 11/2014, de 6 de maro, que, atravs de nova redao dada ao mesmo
artigo 5. da Lei n. 60/2005, reduziu a remunerao a considerar para a primeira parcela
(P1) a 80% da remunerao mensal relevante nos termos do Estatuto da Aposentao e
determinou a aplicao, nas penses atribudas pela CGA, do fator de sustentabilidade
correspondente ao ano de aposentao de acordo com o regime que vigorar para sistema
previdencial da segurana social.
Em todas estas situaes de agravamento do montante da penso, o legislador
atribuiu apenas efeitos para futuro (artigos 1. da Lei n. 1/2004 e 80., n. 2, da Lei n.
66-B/2012) ou criou direito transitrio, estabelecendo uma clusula de salvaguarda de
direitos de modo a assegurar que os subscritores que j reunissem as condies para
aposentao data da entrada em vigor da lei pudessem aposentar-se pelo regime
anteriormente aplicvel (artigo 7. da Lei n. 60/2005) e que as penses que estivessem a ser
abonadas no sofressem qualquer reduo de valor (artigo 7. da Lei n. 52/2007).
Tambm no mbito do regime geral da segurana social, foram sendo introduzidas
reformas que intentaram reformular o mtodo de clculo das penses em termos menos
favorveis aos beneficirios.
Em primeiro lugar, o Decreto-Lei n. 329/93, de 25 de setembro (ainda na vigncia da Lei de
Bases do Sistema de Segurana Social, aprovada pela Lei n. 24/84, de 28 de agosto),
preconizou, entre outras medidas, que fosse tomado em considerao um maior
perodo de carreira contributiva (10 melhores anos dos ltimos 15), com vista a que a
remunerao de referncia exprimisse de forma mais ajustada o ltimo perodo de atividade
profissional (n. 7 do prembulo e artigo 33., n. 1).
Posteriormente, a Lei de Bases da Segurana Social de 2000 (Lei n. 17/2000, de 8 de
agosto), passou a ditar que o clculo de penses de velhice deve, de um modo gradual e
progressivo, ter por base os rendimentos de trabalho, revalorizados, de toda a carreira
contributiva (artigo 57., n. 3) disposio depois regulamentada pelo Decreto-Lei n.
35/2002, de 19 de fevereiro, que produzia efeitos desde 1 de janeiro de 2002 (artigo 23.),
que, tendo em vista a salvaguarda dos direitos adquiridos e de direitos em formao,
veio garantir aos beneficirios cuja carreira contributiva ficou exposta a esta sucesso
dos regimes jurdicos o montante de penso que lhes seja mais favorvel.
Entretanto, o Decreto-Lei n. 187/2007, de 10 de maio, em execuo da Lei de Bases da
Segurana Social de 2007 (Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro), concretiza a acelerao da
transio para a nova frmula de clculo das penses, introduzida pelo Decreto-Lei n.
35/2002, atravs da eliminao da garantia da atribuio da penso mais favorvel, em
relao aos contribuintes que fiquem abrangidos pelos sucessivos regimes de clculo, e por
via da aplicao, em substituio, de uma frmula proporcional que permite entrar
em linha de conta com as antigas e as novas regras de clculo e em que intervm um
aumento progressivo do peso relativo da carreira contributiva no apuramento do
montante da penso (artigo 33.).
Deste modo, a determinao do montante da penso, no regime geral de segurana social,
atravs da remunerao de referncia que represente o total das remuneraes de toda a
carreira contributiva em consonncia com o princpio da contributividade apenas
se tornou integralmente aplicvel aos contribuintes inscritos a partir de 1 de janeiro
de 2002, sendo que em relao a beneficirios que j se encontrassem inscritos a essa
data, o legislador sempre instituiu clusulas de salvaguarda e regimes mais
favorveis de transio, que ainda se mantm em vigor.
A Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, veio entretanto instituir, pela primeira vez, a aplicao ao
montante da penso estatutria calculada nos termos legais, um fator de sustentabilidade
relacionado com a evoluo da esperana mdia de vida, tendo em vista a adequao do
sistema s modificaes resultantes das alteraes demogrficas e econmicas (artigo 64.),
que foi depois regulamentado pelo Decreto-Lei n. 187/2007, de 10 de maio (artigo 35.) e
adaptado ao regime da CGA pela j referida Lei n. 52/2007. Mas, semelhana do que
ocorreu no mbito da proteo social da funo pblica, o fator de sustentabilidade no
foi aplicado s penses do regime da segurana social cujo pagamento se iniciou at
31 de dezembro de 2007 (artigo 114., n. 2).
Entretanto, o Decreto-Lei n. 167-E/2013, de 31 de dezembro, mediante a alterao dos
artigos 20. e 35. daquele outro diploma, modificou a forma de clculo do fator de
sustentabilidade, alterando o ano de referncia inicial da esperana de vida aos 65
anos para o ano 2000, e, com base nesse fator, estabelece uma nova idade normal de
acesso penso de velhice, com efeitos apenas em relao s penses que sejam
requeridas aps a data da entrada em vigor do Decreto-Lei.
Verifica-se, por conseguinte, que existem ainda hoje pensionistas do regime da
proteo social convergente que auferem penses com base numa taxa de
substituio de 100%, e que so, por isso, superiores remunerao de referncia que
paga ao pessoal no ativo por no terem sido abrangidos pelo regime decorrente da Lei
n. 1/2004 , e que no foram sequer afetados pelo fator de sustentabilidade, que
tambm no foi aplicado s penses que estivessem a ser abonadas data da entrada em
vigor da Lei n. 52/2007. Ao passo que outros pensionistas sofreram j a deduo no
clculo da penso da quota para efeitos de aposentao, e outros, cumulativamente
com essa deduo, suportam ainda a reduo da penso por efeito da aplicao do
fator de sustentabilidade e de outros mecanismos de determinao do clculo da
penso (Leis n.s 60/2005 e 66-B/2012).
Paralelamente, no regime geral da segurana social, a determinao do montante da penso
atravs da remunerao de referncia que represente o total das remuneraes de toda a
carreira contributiva em consonncia com o princpio da contributividade apenas se
tornou integralmente aplicvel aos contribuintes inscritos a partir de 1 de janeiro de
2002, sendo que em relao a beneficirios que j se encontrassem inscritos a essa
data, o legislador sempre instituiu clusulas de salvaguarda e regimes mais
favorveis de transio, que ainda se mantm em vigor. Alm de que o fator de
sustentabilidade, concretizado atravs do Decreto-Lei n. 187/2007, apenas se tornou
aplicvel s penses atribudas a partir de 1 de janeiro de 2008.
O que significa que pensionistas de qualquer dos sistemas pblicos (CGA e regime
geral da segurana social) esto em situao mais desfavorvel, no que se refere ao
clculo da penso, em relao a outros que tenham tido idntica carreira contributiva
com base em idntica remunerao de referncia, apenas porque preencheram as
condies de reforma ou aposentao em momento ulterior entrada em vigor das
reformas do sistema de penses que entretanto foram implementadas, ou
simplesmente porque optaram por manter a relao laboral ainda que j
dispusessem dos requisitos para a passagem reforma ou aposentao at a um
momento e que j se encontravam em vigor esses novos regimes legais.
Ora, a contribuio de sustentabilidade, pretendendo afetar direitos adquiridos
e, portanto, penses j atribudas, e produzindo uma reduo definitiva das
penses em pagamento, a pretexto de uma alegada sustentabilidade do sistema,
inteiramente indiferente s situaes diferenciadas dos pensionistas
que, apenas porque abandonaram a vida ativa em momentos
temporalmente diversos, se encontram j numa situao mais gravosa
por efeito da evoluo legislativa em matria de penses.
34. Neste condicionalismo, uma tal medida no pode deixar de suscitar srias
dificuldades no plano da igualdade e equidade interna e da justia
intrageracional.
Afigura-se que no tem aqui aplicao a ideia j expressa pelo Tribunal
Constitucional em diversas ocasies segundo a qual a alterao legislativa
resultante da mera sucesso das leis no tempo (ainda que relativa a direitos sociais)
no afeta, por si, o princpio da igualdade, o que s poderia verificar-se se a nova lei
vier a estabelecer tratamento desigual para situaes iguais e sincrnicas (veja-se o
acrdo n. 188/2009 e a jurisprudncia nele citada).
Na verdade, embora estejamos perante uma modificao do tratamento normativo
em relao a uma mesma categoria de situaes mas que determinada por razes
de poltica legislativa que justificam a definio de um novo regime legal, o certo
que, no presente caso, o legislador pretendeu atingir direitos constitudos ao abrigo
da legislao anterior e com o objetivo declarado de realizar o interesse pblico de
sustentabilidade do sistema de segurana social.
Se o legislador cria um novo regime legal que se destina a afetar qualquer situao
jurdica que se encontre abrangida pela lei anterior (atravs da reduo definitiva de
penses j atribudas), no pode deixar de ter em considerao as situaes
de desigualdade que possam ocorrer no universo dos destinatrios da
medida. No pode dizer-se, nessa circunstncia, que as diferenas de
regimes so decorrentes da normal sucesso de leis. O ponto que a
nova lei pe em causa o princpio da no retroatividade e passa a aplicar-
se a realidades j anteriormente reguladas, que por via do novo regime
legal passam a ser marcadas por um tratamento desigual.
35. A medida tambm no resolve qualquer problema no plano da justia intergeracional,
no ponto em que se no apresenta como um modelo de reforma consistente e coerente
em que os cidados possam confiar.
E, alm disso, acentua a situao de desigualdade, no apenas no que se refere
aos atuais pensionistas, mas tambm em relao aos atuais contribuintes e futuros
beneficirios do sistema de penses. Basta notar que a contribuio de sustentabilidade
surge como uma medida de reduo de penses de carter definitivo, vindo a incidir
tambm sobre os futuros titulares de penses sem qualquer ponderao dos efeitos
gravosos que as sucessivas modificaes do regime de clculo das penses e a
introduo do fator sustentabilidade nos termos que foram j anteriormente explanados
implicam j na determinao do montante da penso e at na determinao da
idade de acesso condio de pensionista.
E nesse sentido a contribuio de sustentabilidade completamente indiferente quer
ao esforo contributivo dos futuros pensionistas quer reduo que a penso ir
sofrer ab initio em consequncia dessa evoluo legislativa.
36. No pode ignorar-se, por outro lado, que o legislador, perante a intensidade da afetao
das posies jurdicas dos particulares, tem um especial nus de fundamentao. No
basta invocar genericamente um objetivo de sustentabilidade do sistema pblico de
penses. necessrio demonstrar que a medida de reduo de penses, com base na
mera aplicao de uma taxa percentual sobre o valor mensal da penso ou do somatrio das
penses de cada titular, do ponto de vista objetivo um meio idneo e apto para a
aproximao ao resultado pretendido e ainda um meio necessrio e exigvel, por
no existirem outros meios, em princpio, to eficazes, que pudessem obter o mesmo
resultado de forma menos onerosa para as pessoas afetadas.
Ora, como vimos, o legislador, no passado recente, adotou j solues que,
enquadrando verdadeiras reformas estruturais do sistema esto especialmente
vocacionadas para a sustentabilidade do sistema de penses, quer atravs da
alterao do mtodo de clculo das penses, quer por via da introduo do fator de
sustentabilidade, como mecanismo de ajustamento automtico do valor das penses
e das prprias condies de atribuio da penso evoluo da longevidade. A mera
reduo do valor da penso por aplicao de uma taxa percentual, semelhana do que
sucedeu com a antiga CES, no tem seno um efeito oramental de diminuio de
despesa a curto prazo sem qualquer capacidade de adaptao a modificaes que, no
futuro, resultem de alteraes demogrficas ou econmicas. E a que o legislador
apenas poder responder, no futuro, na ausncia de uma verdadeira reforma
estrutural, por via de novas medidas conjunturais de agravamento da taxa ou de
alargamento do universo dos destinatrios afetados.
Nestas circunstncias, o interesse da sustentabilidade do sistema pblico de penses,
realizado atravs de uma mera medida de reduo do valor da penso, sem qualquer
ponderao de outros fatores que seriam relevantes para mitigar a leso das posies
jurdicas subjetivas dos pensionistas mormente no plano da igualdade e equidade interna e
da justia intrageracional e intergeracional , e desacompanhado tambm de uma suficiente
justificao que possa esbater as dvidas quanto adequao e necessidade da
medida, no pode ser tido como um interesse pblico prevalecente face intensidade do
sacrifcio que imposto aos particulares.
Em suma, a contribuio de sustentabilidade, tal como se encontra gizada nos artigos 2. e
4. do Decreto n. 262/XII, uma medida que afeta desproporcionadamente o
princpio constitucional da proteo da confiana nsito no princpio do Estado de
Direito democrtico plasmado no artigo 2. da Constituio da Repblica
Portuguesa.
III - Deciso
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:

a) No tomar conhecimento do pedido de fiscalizao preventiva relativamente s
normas do artigo 6. do Decreto n. 262/XII da Assembleia da Repblica;
b) Pronunciar-se pela inconstitucionalidade, por violao do princpio da proteo da
confiana nsito no princpio do Estado de Direito democrtico plasmado no artigo
2. da Constituio, das normas dos artigos 2. e 4. do mesmo Decreto.


Lisboa, 14 de agosto de 2014 Carlos Fernandes Cadilha Lino Rodrigues Ribeiro (com
declarao de voto) Catarina Sarmento e Castro (com declarao de voto) Joo Cura
Mariano Maria Jos Rangel de Mesquita (com declarao de voto) Pedro Machete
Ana Maria Guerra Martins Joo Pedro Caupers Fernando Vaz Ventura Maria de
Ftima Mata-Mouros (vencida quanto alnea b) nos termos da declarao junta)
Maria Lcia Amaral (vencida conforme declarao que junto) Jos da Cunha
Barbosa (vencido pelas razes constantes da declarao de voto da Conselheira
Maria Lcia Amaral) Joaquim de Sousa Ribeiro


DECLARAO DE VOTO

Votei a deciso, mas apenas com os fundamentos indicados nos nmeros 33 e
34 do Acrdo referentes igualdade entre pensionistas tendo como critrio de
comparao o fator de sustentabilidade.
Efetivamente, a contribuio de sustentabilidade instituda pelas normas
questionadas incide sobre pensionistas cujas penses j foram afetadas com
redues que visam o mesmo objetivo que prosseguido por aquela contribuio. O
fator de sustentabilidade, criado pela Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, e regulamentado
pelo Decreto-Lei n. 187/2007, de 10 de maio, para o regime geral de segurana social e pelo
Decreto-Lei n. 52/2007, de 31 de agosto, para o regime da CGA, est relacionado com uma
das principais causas da insustentabilidade do sistema pblico de penses, como o caso da
evoluo da esperana mdia de vida. Assim, o valor das penses estatutrias
reconhecidas aps 2007 foi ajustado automaticamente evoluo da longevidade
atravs de um fator definido pela esperana mdia de vida verificado num
determinado ano de referncia o de 2006 e atualmente o de 2000 -, e a verificada no
ano anterior ao incio da penso. Ora, como este agravamento, que em 2014
corresponde a uma reduo da penso em 12,34%, no foi aplicado s penses
anteriores a 2008, existe uma evidente desigualdade entre pensionistas quanto ao
contributo a dar para a sustentabilidade do sistema pblico de penses, sendo certo
que o aumento da esperana mdia de vida transversal a todos eles.
Essa desigualdade acaba por repercutir-se na contribuio de sustentabilidade, uma
vez que no foi estabelecida qualquer regra que evitasse a dupla penalizao dos
pensionistas a quem foi (e ser) aplicado o fator de sustentabilidade. Sem eliminar
esta desigualdade, aplicando o fator de sustentabilidade a todos os pensionistas, as
medidas que tenham por objetivo a sustentabilidade do sistema suscitaro sempre
reservas quanto equidade interna do sistema e justia intrageracional.
A extenso do fator de sustentabilidade aos atuais beneficirios,
independentemente da data da atribuio da penso no provoca, a nosso ver, o
problema de constitucionalidade que foi levantado no Acrdo n 862/2013,
relativamente ao regime de convergncia de penses, porque no se trata de um fator
que respeite s condies de atribuio da penso estatutria, com o caso da taxa anual de
formao da penso. Apesar do regime da convergncia ter sido apresentado tambm como
uma medida estrutural alterao da taxa de substituio , que tinha em vista a
sustentabilidade do sistema pblico de penses e a justia intergeracional, acabava por atingir
profundamente as legtimas expectativas de manuteno das regras de clculo vigentes data
em que a penso foi reconhecida, sobretudo quando as normas criadas pelo Estado
garantem que o direito penso estatutria fica regulado definitivamente no momento em
que reconhecido. O mesmo no acontece com o fator de sustentabilidade, uma vez
que, pelo menos at 2014, no interferiu na frmula de clculo de penso estatutria,
limitando-se a ajustar automaticamente o valor da penso evoluo da esperana
mdia de vida.

Lino Rodrigues Ribeiro

DECLARAO DE VOTO

1. Acompanhei a deciso, no sentido de no tomar conhecimento do pedido relativo s
normas do artigo 6. do Decreto n. 262/XII, que cria a Contribuio de Sustentabilidade
(CS), bem como quanto pronncia de inconstitucionalidade relativa s normas dos
artigos 2. e 4. do mesmo Decreto. Subscrevi, no essencial, a respetiva fundamentao.
2. Ainda assim, por me desviar pontualmente da fundamentao, entendo dever
afirmar que, em meu entender, a CS uma medida distinta da Contribuio
Extraordinria de Solidariedade (CES), designadamente (mas no apenas) no que
respeita ao universo dos atingidos (v.g., deixa de abranger prestaes privadas de
proteo social, exteriores ao sistema pblico de segurana social). Tendo eu aderido
caracterizao que dela faz o presente Acrdo - enquanto medida que se traduz numa
reduo, a ttulo definitivo, do valor das penses j em pagamento, com um leque de
destinatrios distinto da CES -, afastei a aplicao da Constituio fiscal, j que no
considero a CS um imposto, ao contrrio daquela que foi a minha posio
relativamente CES.
3. Distancio-me, tambm, da conceo do presente Acrdo quanto natureza do
direito penso (nomeadamente, quando a esse propsito se remete para alguma
jurisprudncia anterior).
Por um lado, enquanto prestao substitutiva do rendimento do trabalho, considero que a
penso teria de receber, pelo menos, uma proteo idntica que sustentei
relativamente ao salrio (por mim considerado como direito fundamental - Declarao
de Voto ao Acrdo n. 413/2014 e, mais recentemente, ao Acrdo n. 574/2014
Processo n. 818/2014).
Por outro, e essencialmente, a penso , em si e por si, objeto de especial proteo
constitucional. Considero, por isso, que a CS afeta negativamente, de forma duradoura,
um direito social, com consagrao constitucional expressa no artigo 63. (direito
segurana social) e 72. (direito segurana econmica das pessoas idosas), que , enquanto
tal, um direito fundamental (e no um mero direito derivado a prestaes; sendo,
antes, um direito que permite acesso a bens na qualidade de direitos fundamentais,
como bem salienta Reis Novais, O direito fundamental penso de reforma em
situao de emergncia financeira, www.e-publica.pt, p. 3). Direito que resistente
lei, salvo em condies extremas, devidamente fundamentadas. A posio jurdica
protegida pelo direito penso especialmente tutelada quando, como no caso,
estamos perante um direito j consolidado na esfera jurdica do titular (so penses j
em pagamento), e no perante um direito ainda no constitudo. Enquanto direito
fundamental, as expetativas de que no sofrer alterao reduzindo-se a penso, por
exemplo so ancoradas numa proteo que resulta da sua previso na Constituio
(mesmo que o seu quantum seja fixado na lei), ou seja, a sua vinculatividade jurdica
tem fora de direito fundamental.
Assim sendo, para que uma interveno restritiva do direito penso possa ter lugar
tambm, quando afeta o seu quantum, designadamente em virtude da reserva do
financeiramente possvel - o legislador ter de respeitar os princpios constitucionais
estruturantes, mas ter ainda de apresentar uma justificao suficientemente
robusta, opo que ser sindicvel pelo Tribunal Constitucional.
4. No caso da CS, o legislador que tem o nus da fundamentao - no
cumpriu cabalmente o seu dever de apresentar justificao
suficientemente ponderosa para lesar, de modo definitivo e inquo -
penses j a pagamento. nus que particularmente intenso, e sujeito a
controlo judicial apertado, por estar em causa um direito com proteo
constitucional.
No esqueamos que, como venho repetidamente sublinhando, os
destinatrios desta medida constituem um segmento da populao que,
na sua maioria, se encontra em especial situao de vulnerabilidade e
dependncia (por velhice, invalidez, etc). Por razes atinentes idade e
sade, encontrando-se fora do mercado de trabalho, estes grupos mostram-
se incapazes de reorientar a sua vida em caso de alterao das
circunstncias. Em geral, uma faixa da populao que depende desta
prestao social para garantir a sua independncia econmica e a sua
autonomia pessoal

5. Acresce que, como atesta o Acrdo, o legislador faz ceder este direito fundamental
desrespeitando princpios constitucionais estruturantes (artigo 2. da Constituio).
Catarina Sarmento e Castro



DECLARAO DE VOTO


Acompanha-se a pronncia expressa na alnea b) da Deciso do presente
Acrdo no que respeita s normas dos artigos 2. e 4. e do Decreto n. 262/XII da
Assembleia da Repblica nos termos que de seguida se explicitam.
Entende-se que a medida em causa que, sendo distinta, apresenta pontos
de contacto com a configurao da Contribuio Extraordinria de Solidariedade (CES)
normativamente configurada como uma medida do lado da receita (com as devidas
consequncia em termos de Imposto sobre as Pessoas Singulares ou de incidncia de
contribuies) que, pela sua vigncia sem termo e, assim carter duradouro no tempo,
tem por efeito direto uma reduo definitiva do valor nominal de penses em
pagamento.
Distinguindo-se da CES, entre outros, pela sua progressividade menos
acentuada em termos de taxas aplicveis face aos escales de penses definidos e
embora com dvidas, face ao teor literal do n. 2 do artigo 2., na parte em que se refere, sem
distino, aos regimes complementares (e que no so expressamente excludos no artigo 3.
relativo delimitao negativa do mbito de aplicao da medida, com exceo, na sua alnea e),
das prestaes do regime pblico de capitalizao do sistema complementar) pelo carter
menos abrangente em termos de mbito de incidncia, a Contribuio de Sustentabilidade,
tal como a CES, desconsidera totalmente a diversidade de situaes subjacentes
qualidade de beneficirio das prestaes afetadas pela medida elemento determinante
para o juzo de inconstitucionalidade da norma do Lei do Oramento de Estado para 2013 que
previa a CES que formulmos na Declarao de voto aposta no Acrdo n. 187/2013 (e
reitermos no Acrdo n. 572/2014) e, agora tambm, das normas que consagram a
Contribuio de Sustentabilidade.
No se acompanha todavia a fundamentao do Acrdo na parte em que se
reporta aos Acrdos n.s 187/2013 e 572/2014 (na parte relativa CES) e aos Acrdos
n. 413/2014 (quanto s redues remuneratrias) e n. 862/2013 (quanto medida de
convergncia de penses) cfr. n.s 29, 30 e 31 do Acrdo na medida em que nos
afastmos da respetiva fundamentao e sentido decisrio (cfr. Declaraes de voto
apostas aos mesmos Acrdos).
Sem prejuzo do que ento se entendeu naquele Acrdo n. 862/2013 quanto
medida de convergncia de penses (normativamente configurada como uma medida de
reduo de despesa) na qual se considerou existir ainda, no conjunto, uma vocao estrutural
(assente na existncia de uma diferena, para mais, do valor das penses pagas no mbito do
regime de proteo social convergente (CGA) tendo em conta, em especial, o carter mais
favorvel da taxa de substituio) e, em ponderao, a prevalncia do princpio da solidariedade
e do interesse pblico de sustentabilidade do sistema pblico de penses prosseguido , no se
vislumbra, nas normas que instituem a medida ora apreciada, aquela vocao
estrutural ou elemento de reforma estrutural e, assim, orientada para o invocado
objetivo de sustentabilidade do sistema pblico de penses , exatamente pela natureza
completamente indiferenciada, nas vrias vertentes indicadas no Acrdo, da
Contribuio de Sustentabilidade (que apenas estabelece uma diferenciao, ou
progressividade, das taxas aplicveis em razo do valor mensal das prestaes
percebidas a ttulo de penso).

Maria Jos Rangel de Mesquita



DECLARAO DE VOTO

1. Votei a deciso de no conhecimento do pedido de fiscalizao preventiva
relativamente s normas do artigo 6. do Decreto n. 262/XII da Assembleia da Repblica
[alnea a) da deciso].

2. Votei a no inconstitucionalidade das normas constantes dos n.
os
1 e 2 do artigo 2.
e dos n.
os
1 a 5 do artigo 4. do Decreto n. 262/XII da Assembleia da Repblica na
linha dos fundamentos j expostos nas minhas declaraes de voto nos acrdos do
Tribunal Constitucional n. 862/2013 (relativo a mecanismos de convergncia de
penses) e n. 572/2014 (relativo CES, enquanto medida embrionria da reforma em
curso). Na presente declarao de voto reitero essas consideraes e adito algumas
referentes s normas em presena.

3. A medida vem fundamentada como necessria para garantir a sustentabilidade do
sistema pblico de penses, entre outras motivaes. Quanto a essa questo, como se
escreveu no voto aposto ao acrdo do Tribunal Constitucional n. 862/2013
(convergncia):
Num contexto de grave crise financeira assume particular acuidade a insustentabilidade do
sistema pblico de penses, tendo em conta a insuficincia de meios financeiros necessrios ao
pagamento das atuais e futuras penses, sendo j uma certeza que os futuros pensionistas no
podero auferir os valores processados nas atuais penses. Neste contexto, cabe ao Estado, em
especial ao Estado-legislador, enquanto garante de um sistema de segurana social (SS)
unificado, encontrar uma soluo para o problema, que depender de uma opo sobre a
distribuio de sacrifcios e benefcios que pertence primariamente ao legislador
democraticamente legitimado.
Sendo assim, a questo essencial que se coloca ao juiz na apreciao da conformidade constitucional da
soluo normativa a de saber se as implicaes financeiras invocadas pelo legislador so
suficientemente relevantes para justificar uma opo legislativa definidora de prioridades na
distribuio dos recursos que, por serem escassos, pode afetar direitos individuais.
Na apreciao da conformidade constitucional de uma tal opo poltico-legislativa, cabe ao juiz, no
respeito dos limites funcionais ditados pelo princpio da separao de poderes, analisar se a
fundamentao seguida pelo legislador na definio de prioridades merece censura jurdico-
constitucional.

4. Vejamos, ento:
A CRP consagra o primado da responsabilidade pblica em matria de segurana
social (artigo 63., n. 2) que inclui o dever de financiar um sistema de segurana social. Por
sua vez, do artigo 105., n. 1, alnea b), da CRP, decorre a autonomia oramental da
segurana social, sem prejuzo do carter unitrio do Oramento de Estado. A
autonomia oramental exige uma autonomia financeira e nesta assume especial
relevncia a componente contributiva do sistema que procura assegurar a auto-
sustentabilidade do subsistema previdencial.
O sistema deve ser inteiramente autofinanciado devendo as prestaes ser custeadas
globalmente pelas contribuies, sem recurso a transferncias oramentais, no
constituindo a segurana social um encargo oramental financiado por via dos
impostos.
Apesar do sistema desenhado pelo legislador ser do tipo contributivo (o valor das penses de
invalidez e velhice depende do nmero de anos da carreira contributiva e da remunerao de
referncia), no existe, porm, um princpio constitucional da equivalncia entre
contribuies e montantes da prestao. Nem de outro modo poderia ser, uma vez que a
Segurana Social representa uma funo do Estado.
O princpio da contributividade (que tem origem legal) significa que o direito penso se
adquire mediante o cumprimento, por parte do seu titular e de outras entidades, de
obrigaes de contribuio, devidas ao longo do tempo. De acordo com a interpretao
do Tribunal Constitucional, at agora, deste princpio, daqui no decorre uma
equivalncia entre contribuies e montantes da prestao, j que o sistema
previdencial assenta em mecanismos de repartio e no de capitalizao individual
de contribuies. Para alm disso, as contribuies no servem somente para cobrir os
encargos com as penses, mas tambm demais eventualidades (alis, constitucionalmente
previstas, como a doena ou o desemprego artigo 63., n. 3).
Constitui tarefa soberana do Estado a definio das contribuies e prestaes, resultando a
determinao do valor das penses num compromisso entre o princpio contributivo
e o princpio distributivo.
Apesar da regra geral estabelecida pelo legislador ordinrio (de cada um segundo a sua
remunerao; a cada um segundo a sua contribuio) a Constituio deixa-lhe amplo
espao para afeioar (ou mesmo corrigir) este princpio (por ex., estabelecendo penses
mnimas independentes da carreira contributiva), tendo em conta um fim
constitucionalmente protegido. Tambm o princpio da solidariedade legitima desvios
em relao correspondncia nos montantes. No limite, pode mesmo verificar-se o
cancelamento do princpio contributivo (por ex. atravs da fixao de tetos no
valor das penses), o que a CRP no probe, respeitados que sejam critrios de
razoabilidade e proporcionalidade.
Deste modo, a relao entre a contribuio individual e o benefcio que cada um retira do
sistema varia necessariamente de contribuinte para contribuinte. , portanto,
meramente relativa a relao entre contribuies e prestaes. Logo, o princpio
contributivo no pode ser visto como critrio determinante na avaliao da
conformidade constitucional das normas objeto de pronncia.

5. Impe-se reconhecer a necessidade de adequao do sistema de segurana social aos
fatores econmicos e sociais. A sustentabilidade exige a manuteno da capacidade
funcional do sistema. Subjacente est uma ideia de justia intergeracional.
Este princpio da sustentabilidade funda mesmo um dever de interveno do
legislador numa atuao ponderada com outros princpios como a
proteo da confiana, a proporcionalidade e a igualdade. O meu ponto de
partida na aplicao destes princpios s normas trazidas apreciao do Tribunal, hoje
como sempre, consider-las uma restrio de um direito fundamental, por o
quantum da penso se dever considerar integrado na esfera de proteo
do direito segurana social.
A dimenso coletiva do sistema de Segurana Social pode exigir alteraes em ordem a
acautelar as necessidades que se fazem sentir ou que resultam de alterao das circunstncias
(ou pressupostos em que se baseou a atribuio de penso). Uma opo que passe por um
sistema exclusivamente repartido pelos contribuintes ativos pode fundar uma
injustia ou mesmo uma desigualdade. Num sistema de repartio como o
portugus, esta necessidade de alterao (ajustamento) um elemento que os
beneficirios no podem ignorar.
A confiana no pode ser avaliada apenas numa tica individual, devendo ser
considerados tambm o interesse da comunidade e o princpio da justia
intergeracional. De facto, no s o valor da penso atribuda que merece a proteo da
confiana. Os cidados que agora contribuem tambm tm uma expetativa tutelvel
de que um dia recebero uma penso suficiente (referente sistmico da proteo da
confiana). A supervenincia de profundas alteraes demogrficas e econmicas
pode conduzir injustia de tratamento geracional. Assim, apesar de o sistema de
Segurana Social assentar na ideia base de que cada gerao de contribuintes (populao
ativa) financia as penses da gerao de contribuintes precedente (reformados), certo que a
sua lgica a de que, em princpio, ele s pode proporcionar as prestaes que as
contribuies podem pagar. Perante uma situao deficitria estrutural, e mesmo
assegurando mecanismos de garantia como o Fundo de Estabilizao Financeira,
inevitvel ser encontrar uma soluo, que pode passar por aumentar as
contribuies, reduzir as penses, ou mesmo recorrer a ambas as solues em
simultneo.
O Decreto n. 262/XII, contemplando a par da contribuio de sustentabilidade, que
atinge apenas uma minoria de pensionistas e salvaguarda um valor mnimo de
penso (de 1.000 o que representa cerca do dobro do salrio mnimo nacional), a
consignao da receita resultante do aumento do IVA ao sistema de penses e a
imputao ao custo tcnico da eventualidade de velhice do aumento da taxa
contributiva justificado pelo poder poltico como um passo no sentido da
sustentabilidade do sistema. Alterados significativamente os pressupostos em que
assentou a determinao do valor das penses atualmente em pagamento, chamar os
aposentados e reformados a contribuir, em nome da solidariedade e justia
intergeracional, para a sustentabilidade do sistema pblico de penses no se afigura
como sendo uma soluo injusta, desproporcionada ou sequer inesperada. Tanto
mais porque nenhuma penso assenta efetivamente numa contribuio prvia
correspondente.

6. O Tribunal Constitucional, no n. 36 do acrdo, considera a medida como uma
mera reduo do valor das penses, sem ponderao de outros fatores,
acompanhada de medidas conjunturais de aumento de receita. Tenho algumas
dvidas relativamente ao raciocnio desenvolvido. Desde logo tenho dificuldade em
perceber qual a base argumentativa para se defender que no foram ponderados
outros fatores no creio que a afirmao possa ser feita desta forma. Por outro
lado, no encontro fundamento para considerar que as medidas de aumento de
receita so conjunturais. A revisibilidade e alterabilidade da lei uma caracterstica que
decorre da sua natureza. Utilizar como argumento para considerar uma medida como
conjuntural o facto de esta poder vir a ser alterada pelo legislador , pois,
insuficiente. To-pouco ser determinante a incluso de normas estruturais relativas
receita para perceber se, de acordo com um juzo de ponderao no mbito do princpio
da tutela da confiana, o interesse pblico prosseguido supera o sacrifcio exigido.
Isto independentemente da questo da qualificao da Contribuio de
Sustentabilidade como reduo de despesa face qualificao da Contribuio
Extraordinria de Solidariedade como receita quando ambas as medidas so
estruturalmente idnticas (ou similares, de acordo com o acrdo, n. 29).
Parece-me, sobretudo, de sublinhar o seguinte: uma qualquer medida de
alterao do sistema pblico de penses pode estar mal construda, ter
deficincias tcnicas ou no merecer a concordncia subjetiva de
algum, mas isso no significa que seja inconstitucional. Para isso tem
que ser desconforme com a Constituio.

7. Por fim, cabe abordar a diferena de tratamento assinalada no acrdo resultante da
circunstncia de a Contribuio de Sustentabilidade se aplicar indiferenciadamente a
penses calculadas de acordo com regimes distintos.
De facto, hoje em dia pessoas com idntica carreira contributiva e com base em
idntica remunerao de referncia recebem penses com valores diferentes, apenas
porque preencheram as condies de reforma ou aposentao em momento ulterior
entrada em vigor das reformas do sistema de penses que entretanto foram
implementadas. No entanto, esse no um problema de igualdade da presente
medida. Em primeiro lugar, algumas diferenas resultam j de reformas que o Tribunal
Constitucional considerou conformes Constituio (cfr. o Acrdo n. 188/2009.).
Acresce que o princpio da igualdade no opera diacronicamente. Como se escreveu
naquele acrdo: necessrio comear por dizer que a mera sucesso no tempo de leis
relativas a direitos sociais no afeta, por si, o princpio da igualdade. Apesar de uma
alterao legislativa poder operar uma modificao do tratamento normativo em relao a
uma mesma categoria de situaes, implicando que realidades substancialmente iguais
passem a ter solues diferentes, isso no significa que essa divergncia seja
incompatvel com a Constituio, visto que ela determinada, partida, por razes
de poltica legislativa que justificam a definio de um novo regime legal. Por outro
lado, os termos em que a nova lei adapta o respetivo regime jurdico a situaes j
existentes no momento da sua entrada em vigor apenas pode brigar com o
princpio da igualdade se vier a estabelecer tratamento desigual para
situaes iguais e sincrnicas, o que quer dizer que o princpio da igualdade no
opera diacronicamente (Acrdos n.
os
34/86, 43/88 e 309/93, [], e, em matria de
sucesso de regimes legais de penses, os Acrdos n.
os
563/96, 467/03, 99/04 e 222/08).
() Isso no significa que a igualdade no tenha qualquer proteo
diacrnica. O que sucede que essa proteo apenas pode ser realizada
atravs do princpio da proteo da confiana associado s exigncias da
proporcionalidade (neste sentido, tambm, REIS NOVAIS, O Tribunal
Constitucional e os Direitos Sociais o Direito Segurana Social, in
Jurisprudncia Constitucional n. 6, pg. 10).
Estas consideraes valem, na mesma medida, para o regime objeto de pronncia: trata-se de
uma alterao legislativa, que opera uma modificao do tratamento normativo em
relao a uma mesma categoria de situaes, determinada, partida, por razes de
poltica legislativa que justificam a definio de um novo regime legal, e que adapta o
respetivo regime jurdico a situaes j existentes no momento da sua entrada em vigor.

8. Uma nota final quanto questo da caracterizao das medidas trazidas ao
Tribunal Constitucional como transitrias (ou seja, conjunturais) ou como
reformas sistmicas (estruturais).
Concordo que essa caracterizao influa no juzo do Tribunal, em especial, na medida
em que se encontre presente na fundamentao do poder poltico para a adoo da opo
legislativa em causa. Mas preocupa-me que o nvel de exigncia no escrutnio
constitucional da norma perante os parmetros constitucionais possa depender, em
larga medida, ou por si s, dessa distino. Por um lado, independentemente desse
carter estrutural ou conjuntural, os efeitos imediatos para os cidados de medidas
incidentes sobre prestaes peridicas que integram a sua fonte de rendimento sero
necessariamente os mesmos. Por exemplo, afirmar que a CES no afetou o direito s
penses por ser temporria dificilmente compreensvel pelo cidado comum. Por
outro lado, a diferenciao baseada no juzo de valor sobre o carter sistmico ou
(a)sistmico da medida por vezes desligado da fundamentao do poder poltico
cria uma incerteza quanto ao grau de escrutnio que ser aplicado.
Caber ao Tribunal Constitucional qualificar uma medida como uma
reforma consistente e coerente em que os cidados possam confiar (n.
35 do acrdo) para da retirar consequncias ao nvel da sua validade
constitucional? Creio ser necessria uma reflexo sobre esta questo.
No imediato, um efeito indesejado desta jurisprudncia poder ser levar
o legislador a optar por medidas transitrias, por estarem sujeitas a um
grau de escrutnio menor, que at podem ser mais gravosas para os
cidados. At porque a repetio do transitrio pode constituir uma
via para a permanncia.

Maria de Ftima Mata-Mouros


DECLARAO DE VOTO


Vencida quanto ao juzo de inconstitucionalidade pelos seguintes motivos:
1. O direito a receber, em substituio dos rendimentos de um trabalho que no
ciclo final da existncia humana se no pode mais prestar, um certo montante de penso
um direito conformado pela lei ordinria e no pela Constituio. a lei que
determina quais os pressupostos que devem estar reunidos para que este direito se
constitua, com um contedo lquido e certo, na esfera jurdica do seu titular; a lei que
determina a partir de que momento dele se pode fruir; nos termos da lei que se
determina o montante exato da prestao que a ele corresponde.
Contudo, tal no significa que o referido direito (a receber um certo montante
de penso) seja, face Constituio, um direito comum, que, por ser conformado
pelo legislador, se encontre sua inteira disposio. Uma vez que incumbe ao Estado
organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurana social que proteja os cidados na velhice
(artigo 63. da CRP), o direito a receber o benefcio certo que corresponde a uma
determinada penso um direito derivado a prestaes. A deciso sobre a sua
existncia no pertence ao legislador. Se cabe a este ltimo determinar como que o
referido direito se forma, no lhe cabe decidir se ele existe ou no: a necessidade da sua
existncia deriva da Constituio, que obriga desde logo o legislador a definir os meios (os
pressupostos e os procedimentos) que conduziro sua configurao final. o que decorre
do j referido artigo 63. da CRP, que, alis, corresponde a uma escolha de valor que est
longe de se apresentar como uma singularidade, ou uma idiossincrasia, do
ordenamento portugus.
Uma medida legislativa que vise a reduo definitiva do montante de penses j em
pagamento no pode por isso deixar de estar sujeita a um apertado crivo
constitucional. No apenas por se tratar de uma medida com forte pendor retroativo
no Acrdo fala-se em retrospetividade mas ainda por implicar retroatividade, ou
redefinio jurdica do passado, quanto a toda uma categoria de posies jurdicas
subjetivas que detm forte tutela constitucional. Concordo, por isso, com todo o
ponto de partida em que assentou a argumentao do presente Acrdo,
que partiu do princpio segundo o qual quanto mais consistentes forem
os direitos afetados tanto mais relevante dever ser a justificao
apresentada para a sua afetao.

2. No caso, o legislador justificou a medida de reduo de penses j em
pagamento alegando a necessidade de, por razes econmicas e demogrficas, reformar o
sistema previdencial portugus, em ordem a garantir para o futuro a sua sustentabilidade.
Face ao que anteriormente se disse, parece claro que, se a perdurabilidade de
tal sistema se encontrar financeiramente ameaada seja por que razo for seja pelo
aumento da despesa provocada pelas mutaes de demografia, seja pela diminuio
de receita provocada por perversas mutaes econmicas , a tomada de medidas
por parte do legislador para conter a ameaa no corresponde apenas a
uma sua faculdade. Corresponde antes, face ao que determina o artigo
63. da CRP, a um dever.
Todavia, e como disse o Tribunal no Acrdo n. 862/2013, esse dever no
pode ser prosseguido de qualquer forma ou por um qualquer modo. Se do seu
cumprimento resultar a necessidade de reduo do montante de penses j em pagamento
disse-se ento tal reduo s ser legtima se se integrar no contexto de uma reforma
estrutural que, pensada para o futuro, pondere de modo integrado e sistmico as
exigncias decorrentes da sustentabilidade do sistema e as exigncias decorrentes de
princpios de justia, intra e intergeracional.
3. Na sequncia deste Acrdo, o legislador decidiu reduzir o montante de
penses j em pagamento atravs da imposio da [presentemente em juzo]
contribuio de sustentabilidade. Ao mesmo tempo, aumentou a taxa do IVA e as
quotizaes dos trabalhadores para o sistema previdencial.
certo que o fez num quadro de acentuada incerteza. No teve em conta, na
determinao da contribuio de sustentabilidade, as carreiras contributivas de
cada pensionista; remeteu para diploma futuro a fixao de uma sobretaxa, que se
diz vir a ser transitria, mas que agravar, numa dimenso que ainda se no conhece,
as condies das penses de certo montante, visto que acrescer presente
contribuio. Previu para o futuro um sistema de atualizao de penses que
presumivelmente substituir aquele que definido pelos regimes agora vigentes,
mas que s identificvel atravs de critrios genricos e imprecisos, que por vezes
replicam fatores j tidos em considerao. Se tivermos em linha de conta os documentos
oficiais que antecederam esta tomada de deciso [de reduo de penses], ficaremos a saber
que ela corresponder apenas a um primeiro passo da reforma em ordem
garantia da sustentabilidade do sistema previdencial. Mas ficamos sem saber
quando, e como, se daro os passos seguintes. Finalmente, last but not least, tudo
isto foi decidido (como se diz no presente Acrdo) num processo deliberativo
curtssimo, que no coenvolveu o estudo e (ou) o debate que uma questo como
esta, que interessa sociedade portuguesa no seu todo, por certo exigiria.
Contudo, estas so consideraes que motivaro, para quem as
perfilhar, uma atitude de censura cidad. Mas no me parece que sejam
suficientes para fundamentar uma censura jurdico-constitucional.
4. O Tribunal no pode, com efeito, marcar a agenda da reforma do nosso
sistema previdencial. No lhe cabe decidir se essa reforma se far de uma s vez ou
se se far de modo faseado. Dizendo o legislador que a medida que tomou se integra
numa primeira fase dessa reforma, no deve nem pode a jurisdio constitucional decidir
que assim no tem que ser. Como no pode o Tribunal determinar o teor dessa
reforma, identificando as medidas que devem primeiro ser tomadas e as outras, que
a elas se seguiro. Por razes de praticabilidade, no pode o Tribunal exigir do
legislador que o encetar de uma qualquer mudana sistmica se faa tendo antes do
mais em conta as carreiras contributivas de cada contribuinte-beneficirio, ou tendo
em conta as posies recprocas de todos os grupos de pessoas que foram sendo
abrangidos pelos diferentes regimes, que se sucederam no tempo, relativos ao modo
de clculo das penses. Em suma, no pode o Tribunal, pela sua natureza de
jurisdio, impor ao legislador a sua prpria viso do que seja uma reforma justa do
sistema.
E no o pode fazer por duas ordens de razes, que, estando intimamente
ligadas, merecem contudo ser distinguidas.
Em primeiro lugar, no pode o Tribunal impor ao legislador a sua prpria
viso do que seja uma reforma do sistema pblico de penses. O problema de tal
complexidade tcnica que pressuporia, sempre e em qualquer circunstncia, a necessidade de
fazer escolhas e de tomar decises especialmente difceis. Num contexto de incerteza, quer
quanto evoluo dos fatores demogrficos e econmicos, quer quanto prpria
repercusso que medidas reformadoras podero vir a ter sobre essa mesma evoluo (dada a
estreita ligao existente entre a receita e a despesa do sistema pblico de penses e a prpria
economia), a complexidade tcnica dos problemas envolvidos, que sempre existiria,
torna-se ainda mais intensa. Ora, para enfrentar esses problemas no pode estar o
Tribunal, pela sua prpria condio, preparado: no tem para tanto vocao
funcional; no est para tanto epistemicamente apetrechado.
Mas alm disso, e fundamentalmente, no pode o Tribunal impor ao
legislador a sua prpria viso do que seja uma reforma justa do sistema pblico de
penses. No tenho dvidas de que muitas das objees feitas no Acrdo quanto
soluo encontrada pelo legislador so razoveis e de boa-f apresentadas. Mas o
ponto justamente esse: perante a existncia de diferentes concees razoveis quanto
ao que seja, quanto a essa reforma, justo ou injusto e perante a discusso aberta no
espao pblico entre essas diferentes concees razoveis ao poder legislativo, e no
ao poder judicial, que cabe tomar a deciso quanto ao caminho a seguir. No para
mim aceitvel que um juzo eminentemente moral sobre a justia de uma tal
reforma caiba a uma maioria formada no seio de uma instituio de ndole
jurisdicional. Deste modo, segundo creio, no se melhora a qualidade da deliberao
pblica. Pelo contrrio, degrada-se essa qualidade, uma vez que se nega aos
cidados o direito a ter uma palavra a dizer sobre to delicada matria.
Maria Lcia Amaral
[ documento impresso do Tribunal Constitucional no endereo URL: http://www.tribunalconstitucional.pt/tc//tc/acordaos/20140575.html ]