ANPUH XXV SIMPSIO NACIONAL DE HISTRIA Fortaleza, 2009.

A Diplomacia Presidencial e o Processo de Insero Internacional do Brasil:

Um Estudo da Poltica Externa do Governo de Fernando Henrique Cardoso

Ana Regina Falkembach Simo
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Resumo: Diante da crescente complexidade das relaes internacionais no ps-guerra fria, o
Brasil passou a buscar caminhos capazes de colocar o pas em sincronia com os novos
desafios do mundo globalizado, visando inseri-lo na nova ordem internacional que se
mostrava em construo. Este estudo prope analisar a poltica externa brasileira
desenvolvida, sobretudo, durante o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (1994-
1998). Para isso o artigo ser dividido em trs momentos: a estabilidade econmica, a
diplomacia presidencial e as polticas de insero internacional.

Palavras-Chave: Poltica Externa, Diplomacia Presidencial, Governo Fernando Henrique
Cardoso.


Abstract: Ahead of the increasing complexity of the international relations in the post Cold
War period, Brazil started to search ways capable to place the country in tune with the new
challenges of the globalized world, to insert it in the new international order in construction.
This study analyses the developed Brazilian External Politics, over all, during the first
government of Fernando Henrique Cardoso (1994-1998). The article will be divided at three
moments: the economic stability, the presidential diplomacy and the politics of international
insertion.

Word-Key: External Politics, Presidential Diplomacy, FHC Government.


O Governo FHC e a estabilidade econmica

O governo de Fernando Henrique Cardoso iniciou sob o impacto da estabilidade
econmica proporcionada pelo Plano Real. A chegada presidncia do Brasil de um poltico
intelectual, poliglota e com razovel trnsito na poltica internacional sinalizava ao pas a
possibilidade de um futuro prdigo diante do badalado mundo globalizado. A estabilidade
econmica que teve inicio aps 1994, e que despertou vises otimistas com relao ao novo
governo, se ampliava a medida em que eram estabelecidas relaes com o passado prximo,
cuja marca principal fora a grave crise econmica brasileira da dcada de 1980. Para o
economista Bresser-Pereira, a crise que a economia brasileira enfrentou nos anos de 1980 foi
provavelmente a mais grave crise da histria de seu desenvolvimento capitalista (2003: 231).

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Doutora em Histria, com pesquisa na rea de Relaes Internacionais, pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul. Professora do curso de Cincia Poltica da Universidade Luterana do Brasil e da Faculdade de
Relaes Internacionais da ESPM/RS.
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Segundo Bresser-Pereira, durante a dcada de 1980 houve uma reduo drstica na
renda por habitante no Brasil. De 1930 a 1980, a renda do brasileiro teve uma taxa de
crescimento em torno de 4% ao ano. No entanto, ao longo da dcada de 1980, este ndice
baixou para menos de 1% ao ano. Para o economista, esta reduo no era acidental ou
temporria, mas estava relacionada com a queda significativa dos investimentos do pas:
portanto, o Brasil estava diante de uma crise estrutural cujos sintomas bsicos eram a
estagnao da renda por habitante e a drstica reduo da capacidade de poupar e investir
(BRESSER-PEREIRA, 2003: 231-232).
Outro aspecto importante que tambm estava na esteira da crise dos anos de 1980, foi
a dvida externa. O endividamento externo se transformou rapidamente num dos maiores
problemas estruturais do pas, resultando numa grave crise fiscal do Estado, fragilizando-o e
inibindo futuros investimentos. Tal cenrio de minimizao dos investimentos, crescente
inflao, instabilidade e baixo ndice de crescimento econmico no caracterizou apenas a
dcada de 1980. Marcaria, tambm, os primeiros anos da dcada de 1990, afetando os
governos de Fernando Collor de Melo e incio do governo de Itamar Franco. Conforme a
anlise de Bresser-Pereira, o governo de Fernando Collor de Melo daria incio a um novo
perodo da histria econmica do Brasil, delineado pela onda liberal que vinha do hemisfrio
norte. Mas, o plano do jovem presidente, conhecido como Plano Collor que capturou 70%
das poupanas do setor privado do pas no obteve nenhum xito.
Quando Fernando Henrique Cardoso assumiu o Ministrio da Fazenda, no governo de
Itamar Franco, em junho de 1993, a inflao brasileira se encontrava acima dos 20% ao ms.
No entanto, foi em dezembro de 1993, poucos meses depois do novo ministro e a nova equipe
econmica terem assumido, que o plano de estabilidade econmica do Brasil comearia a ser
gestado. Mesmo considerando o Plano Real um sucesso para a conquista da estabilidade
econmica e financeira do Brasil, ao promover o fim da ciranda inflacionria, o programa,
alguns meses depois de lanado, demonstraria resultados menos auspiciosos para o
desenvolvimento do pas: ao combinar cmbio baixo e altas taxas de juros, ele ocasionaria um
processo de semi-estagnao econmica.
Em que pese o pequeno crescimento, a estabilidade proporcionada pelo Plano Real
credenciou o ex-ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso, a disputar e vencer a
corrida presidencial de 1994, feito repisado com sua reeleio, em primeiro turno, na disputa
de 1998. O sucesso do Plano Real - e a conseqente estabilidade econmica - rendeu a
presidncia de FHC, a reconquista da credibilidade do governo pela sociedade brasileira e,
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sobretudo, condies polticas de promover uma nova insero do Brasil no contexto
internacional.

Da diplomacia presidencial

Segundo o prprio Fernando Henrique Cardoso, em texto publicado na Revista
Brasileira de Poltica Internacional, em 2001, a poltica externa de seu governo foi orientada
pela democracia, estabilidade monetria e abertura de mercados. No entanto, esta auto-
definio reavaliada pelo historiador Amado Cervo, que observa que poltica externa de
FHC esteve mais preocupada, de fato, em corresponder s imposies internacionais,
sobretudo dos Estados Unidos, do que em promover os interesses brasileiros, abrindo mo,
desta forma, de desenvolver uma poltica externa prpria.
Diferentemente de Fernando Collor de Melo que, de forma explicita, aderiu agenda
estabelecida pelo Consenso de Washington sem exigir compensaes, Fernando Henrique
Cardoso foi habilidoso e discreto em comungar com a nova agenda mundial. Evidentemente,
o aprofundamento deste modelo de relaes exteriores exigiu um nus, que se expressou
atravs da fragilidade ou, at mesmo, da ausncia de uma poltica internacional prpria,
conforme assinalamos acima. Mas, tal nus tambm pressups a necessidade de realizar
reformas de Estado consideradas fundamentais para o desenvolvimento do pas.
Para cumprir esta agenda interna, Fernando Henrique Cardoso optou por realizar uma
slida aliana entre PSDB partido de centro-esquerda identificado com os ideais da social-
democracia e o PFL, partido conservador que guardava em suas origens histricas a
influncia do coronelismo brasileiro.
No entanto, independe deste vis neo-conservador que o governo Fernando Henrique
Cardoso possa ter traado, tanto na conduo da poltica externa como interna, sua
respeitabilidade internacional, decorrente de uma slida carreira acadmica e a confiana
interna conquistada, sobretudo, atravs da estabilidade econmica, possibilitariam ao
presidente FHC as condies ideais para a edificao de um novo conceito de diplomacia.
Denominada de diplomacia presidencial, a estratgia relegou o Ministrio das Relaes
Exteriores a um papel secundrio na formulao da poltica externa do pas. Conforme o
historiador Paulo Vizentini: Ao MRE no restou seno se ocupar dos aspectos tcnicos e
burocrticos das iniciativas polticas e econmicas decididas fora do ministrio e servir de
bode expiatrio por no saber negociar (VIZENTINI: 2003:94).
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A diplomacia presidencial exercida por Fernando Henrique Cardoso foi importante
para a expanso do Universalismo na poltica externa brasileira. Uma das marcas do
Universalismo foi aprofundamento da presena do Brasil em vrias reas do mundo,
sobretudo na Amrica do Sul. Muito embora no tenhamos o interesse em realizar uma
anlise comparativa entre governos, cabe observar que J oo Figueiredo, que presidiu o Brasil
de 1979 a 1985, tambm havia apostado numa poltica externa Universalista.
H que se notar, contudo que, ao contrrio de Fernando Henrique Cardoso, que
procurou privilegiar as alianas com as grandes potncias, o Universalismo desenvolvido pelo
governo de J oo Figueiredo e Saraiva Guerreiro, ministro das Relaes Exteriores, se
esforava para manter a autonomia do Brasil, definindo-o como um pas de Terceiro Mundo e
comungando com o Movimento dos Pases No-Alinhados, mesmo no sendo membro pleno
do Movimento, num momento em que o cenrio internacional estava difcil em virtude da
poltica conservadora orquestrada por Ronald Reagan e Margaret Thatcher. Para Hlio
J aguaribe, a poltica externa de Figueiredo fundamentou-se em trs premissas bsicas: [...]
uma lcida compreenso de realidade brasileira, [...] a clara identificao dos principais
interesses do pas no cenrio internacional e [...] uma realista identificao e avaliao de
nossos meios de ao, relativamente a nossos interesses e a nossas possibilidades
(J AGUARIBE, 1985:9).
J o Universalismo proposto por Fernando Henrique Cardoso instaurou uma poltica
externa delineada por quatro campos de atuao: possibilitar a integrao regional, com o
aprofundamento do Mercosul; diversificar os parceiros para as relaes bilaterais; criar
condies para o desenvolvimento de acordos multilaterais, a partir do apoio de organizaes
internacionais, em particular a OMC; buscar a elevao do Brasil condio de potncia
internacional, tornando-se membro permanente do Conselho de Segurana da ONU
(VIZENTINI, 2003:94).
Seguindo a mesma perspectiva histrica, observa-se que no incio da dcada de 1980,
durante o ministrio de Saraiva Guerreiro, foi desenvolvida a tese da dupla insero brasileira
no cenrio mundial. Como resultado desta poltica, que se tornaria oficial no Itamaraty, o
Brasil passou a se perceber como um pas ocidentalista e terceiro-mundista. O Ministrio das
Relaes Exteriores procurou articular dilogos distintos com diferentes naes, alm de se
esforar para evitar o alinhamento automtico. Para o Itamaraty, a poltica internacional no
era um contrato de adeso, mas um campo permanente de negociao e ajustamento
recproco de posies (Oliveira, 2005:181). Portanto, o estabelecimento de estratgias de
cooperao entre Sul-Sul, passou a ser um importante condutor da poltica externa brasileira
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ao longo dos anos 1980. Esta proposta de insero internacional no se fundamentava na idia
de substituio da relao Norte-Sul, mas sim na tentativa de reafirmar a complementaridade
entre as naes consideradas em desenvolvimento.
A tese da dupla insero tinha como premissa o estabelecimento de polticas comuns
no plano internacional, que seguramente iriam alm da criao de novos mercados
econmicos. Buscavam o fortalecimento de fruns multilaterais e a edificao de uma poltica
externa autnoma. Esta linha de atuao, articulada pelo Ministrio das Relaes Exteriores
brasileiro, teve continuidade com o governo de J os Sarney. No entanto, a partir dos anos
1990, sobretudo com o governo de Fernando Henrique Cardoso, registra-se uma inflexo
nesta poltica.

A nova insero internacional

Para Fernando Henrique Cardoso, presidente eleito num contexto de nova ordem
mundial e de novapax americana onde os Estados Unidos emergem aps o fim da guerra
fria como nica superpotncia, reunindo fora militar e hegemonia estratgica global , a
adeso a uma agenda internacional identificada com os interesses do FMI e do Banco
Mundial se tornaria um desafio e um discreto desiderato de seu governo. Possivelmente para
dar conta deste novo projeto de poltica externa, o presidente se empenhou em esvaziar o
Itamaraty de suas funes clssicas, criando uma eficiente diplomacia presidencial. Diante da
euforia dos anos 1990, o Itamaraty se tornara uma instituio resistente aos novos projetos de
insero internacional brasileira, atuando em favor da manuteno daquele projeto nacional-
desenvolvimentista que se expressara atravs de polticas de insero internacional baseada no
ocidentalismo e terceiro-mundismo.
Para o novo governo, no entanto, o projeto de poltica externa que visava a conquista
de um espao autnomo da poltica internacional, valorizando a relao Sul-Sul como forma
de fortalecer os interesses dos pases em desenvolvimento, se tornaria invivel frente as
recentes demandas polticas e econmicas internacionais, marcadas pela agressividade do
setor comercial. Para Fernando Henrique Cardoso, tal projeto de insero internacional de
vis terceiro-mundista tinha como fundamento um conceito de Estado Empresrio que estava
ultrapassado e sem condies de dar respostas efetivas s novas necessidades locais,
regionais e mundiais.
O tema da crise do Estado-Nao contava, ento, com um vasto aporte conceitual e
terico construdo por historiadores, cientistas polticos, economistas e analistas de relaes
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internacionais comprometidos com a onda neoliberal. Como exemplo, as obras de Francis
Fukuyama, o Fim da Histria e o Ultimo Homem, e de Samuel Huntington, O Choque de
Civilizaes e a Recomposio da Ordem Mundial. Ambos os autores, guardadas as
diferenas tericas e de interpretao que os separam, pois para Fukuyama o Estado se
fragiliza diante do triunfo do liberalismo globalista enquanto para Huntington, o clssico
Estado-Nao se decompe frente s culturas supranacionais concordavam com a tese de
que o Estado perde espao no mundo globalizado. As grandes questes da contemporaneidade
no estariam relacionadas aos interesses nacionais, mas sim a outros paradigmas que se
encontram acima do Estado. Contribuindo para este debate, o historiador Paul Kennedy, com
a obra Preparando para o sculo XXI, observaria que o Estado mostrava-se grande demais
para dar conta dos problemas locais e regionais e, por outro lado, pequeno para responder
efetivamente s questes globais: assim, vrias organizaes no governamentais estariam
ocupando o seu lugar.
Na esteira destas e de outras tantas reflexes sobre o novo papel do Estado-nao, os
governantes dos pases latino-americanos passaram a edificar polticas domsticas e externas
que partiam do pressuposto de que o fracasso do Estado era absolutamente inevitvel.
Portanto, em crise, o Estado Desenvolvimentista e Empresrio cedeu lugar para a criao de
um modelo de Estado denominado de Normal. Conforme observa Amado Cervo (2008:78)
eliminar o Estado Empresrio, privatizar os empreendimentos estatais, realizar supervit
primrio, proteger o capital e os investimentos estrangeiros e adaptar as instituies e a
legislao de modo a produzir um novo marco regulatrio, seriam medidas importantes para
se instituir o chamado Estado Normal. Como diriam os governantes latino-americanos da
poca: nosotros queremos ser normales .
Portanto, a adeso ao iderio do Estado Normal foi praticamente unnime entre os
pases latino-americanos, inclusive o Brasil. O abandono das propostas desenvolvimentistas e
a adoo de reformas de Estado de cunho neoliberais foram a base da nova poltica interna e
externa dos pases do continente Americano. No caso brasileiro, o presidente Fernando
Henrique Cardoso, imbudo da diplomacia presidencial, foi exemplar em apresentar
pessoalmente ao mundo crescentemente competitivo o novo Brasil, naquele momento
marcado pelas reformas estruturais e pela estabilidade e abertura econmica.
O governo brasileiro, comprometido com a nova agenda poltica e econmica,
reforaria o iderio do Estado Normal, resultando no aumento da vulnerabilidade externa do
pas e no aprofundamento de sua dependncia financeira e tecnolgica. Neste sentido, o
Estado Normal revelou-se destrutivo para o Brasil, tanto no aspecto econmico como no
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poltico, pois no apenas fragilizou o ncleo central da economia brasileira, quando protegeu
o capital estrangeiro sem pedir nenhuma compensao, resultando no desequilbrio entre os
interesses internos e externos, como debilitou a autonomia da poltica externa brasileira,
momento em que a submisso aos interesses das grandes potncias se sobreps aos interesses
nacionais, historicamente defendidos pelo Itamaraty.
Mas, vale ressaltar que, em que pese os ajustes neoliberais e a convergncia com as
medidas postuladas pelo Consenso de Washington como privatizaes, controle das contas
pblicas, desregulamentao e abertura de mercados internacionais , a poltica externa de
Fernando Henrique Cardoso no deixaria de contrariar alguns interesses dos Estados Unidos
que merecem ser apontados. A ALCA um exemplo da divergncia brasileira em relao aos
propsitos estadunidenses para a Amrica Latina. Muito embora, em dezembro de 1994, na
reunio da Cpula das Amricas, em Miami, o Brasil tenha sido praticamente obrigado a
participar das discusses para a negociao da ALCA, para evitar uma posio isolada, o pas
representou a maior e mais consistente resistncia ao projeto norte-americano de criao da
ALCA. O posicionamento a favor de uma poltica externa multilateral para a conduo das
relaes econmicas-comerciais e a defesa dos planos de integrao regional marcaram a
posio brasileira neste encontro. H que se ressaltar que num cenrio latino-americano de
absoluta convergncia com os interesses do Consenso de Washington e do Estado Normal, a
oposio brasileira em relao a ALCA representou um momento de resgate da competente e
histrica autonomia da poltica externa formulada pelo Itamaraty.
Este posicionamento se torna mais significativo quando observamos a importncia do
Brasil no contexto econmico e poltico na Amrica do Sul. Para os Estados Unidos, sem a
adeso do Brasil na ALCA, os resultados econmicos no seriam atraentes. Os dados acerca
do Mercosul contribuem para ilustrar a importncia do Brasil no cenrio latino-americano. Ou
seja: o Mercosul tem um PIB de US$ 1,0 trilho, o equivalente a mais da metade do PIB de
toda a ALADI, da ordem aproximadamente de US$1,7 trilho, em 1999 (MONIZ
BANDEIRA, 2003:571).
Mesmo com a fora e disposio norte-americana em fragilizar e ignorar o Mercosul,
procurando negociar separadamente com cada pas que formaria a ALCA, a proposta de
avanar no caminho da integrao regional, sobretudo aprofundando o Mercosul, foi uma das
prioridades da poltica externa brasileira. A partir de 1994, o Mercosul adquiriu
personalidade jurdico-institucional, como a unio aduaneira, para os pases membros (Brasil,
Argentina, Uruguai e Paraguai) e sua vertente poltica agregou a Bolvia e o Chile
(VIZENTINI, 2003: 95).
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O multilateralismo se concretizaria atravs de acordos bilaterais com pases de
diferentes plos econmicos e polticos. Na esteira destes acordos bilaterais, ressalta-se a
relao do Brasil com o NAFTA, com a Unio Europia, com a China, com os Tigres
Asiticos (Coria do Sul, Taiwan, Hong Kong e Cingapura), com a ndia e com a Malsia.
Muito embora a diplomacia presidencial de Fernando Henrique tenha se esforado em
ampliar as relaes comerciais e polticas com os pases emergentes, a prioridade brasileira,
no entanto, continuava sendo as Grandes Potncias e os Organismos Internacionais. Conforme
observa Vizentini, muitos acordos foram descumpridos pelo Brasil ao primeiro sinal de
problema. Como exemplo, ressalta-se o caso da ndia, quando o Brasil renunciou
unilateralmente ao acordo de cooperao tecnolgica com a ndia quando este pas realizou
testes atmicos (VIZENTINI, 2003:97).
A atitude brasileira em priorizar a relao com as Grandes Potncias e com os
Organismos Internacionais estaria de acordo com o novo conceito de multilateralismo, que a
partir dos anos 1990 passou tambm a representar o iderio neoliberal. Um dos traos daquele
novo conceito de multilateralismo foi a excessiva dose de idealismo. O mundo
interdependente e globalizado passou a ser visto pelos governos afinados com o novo iderio
como um espao feito de regras justas, transparentes e benficas para todos. (CERVO,
2008:102) Este idealismo caracterstico dos governos neoliberais da dcada de 1990. Como
notaria o historiador Amado Cervo em determinado momento se percebe que pode
ultrapassar o idealismo e atingir o nvel da f, longe da racionalidade (2008:102).
Coube, assim, a Fernando Henrique Cardoso, com sua habilidosa diplomacia
presidencial, colocar o Brasil em sintonia com a globalizao e com o multilateralismo
marcado pela viso de um mundo harmonioso e padronizado, cujo ordenamento brotaria da
negociao (CERVO, 2008:103). Esta percepo de ordem internacional se revelou utpica,
pois correspondeu muito mais a um desejo dos chefes de Estados das Grandes e Mdias
Potncias do que a realidade poltica e econmica do mundo ps-Guerra Fria.
Com foco na aproximao e na adaptao brasileira as demandas internacionais, a
poltica externa de Fernando Henrique Cardoso, em 1998, ratificou o Tratado de No-
Proliferao de Armas Nucleares (TNP). Segundo a avaliao, demasiadamente otimista, do
Ministro das Relaes Exteriores da poca, Luiz Felipe Lampreia, esta foi uma atitude de
grande importncia e visibilidade para o Brasil, especialmente pelo fato de ter terminado com
os problemas e constrangimentos que prejudicavam a insero internacional do pas
(CORREIA, 1999:13-14). Vale registrar que a percepo do Ministro Lampreia acerca da
atuao da poltica externa brasileira nesta questo, est longe de ter ser consensual entre os
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especialistas na rea. Observa-se, de fato, que a estratgia poltica do Brasil em ser signatrio
do Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares (TNP) foi incua do ponto de vista
objetivo e prtico, pois no representou nenhuma melhoria ou novas possibilidades
econmicas e polticas para o pas no cenrio internacional. Talvez esta atitude tenha apenas
reforado a imagem de chefe de Estado do presidente Fernando Henrique Cardoso. A posio
do governo brasileiro com relao ao TNP demonstraria, enfim, submisso aos interesses
internacionais, sobretudo norte-americanos. Lembremos que, no dizer de Oliveiros Ferreira,
a deciso de chegar ao domnio completo do ciclo do tomo e de dotar o pas de tecnologia
de foguetes, era, estou convencido, uma poltica de Estado (FERREIRA, 2001:21).
Cabe ressaltar, por fim, que a adeso brasileira ao Tratado de No-Proliferao de
Armas Nucleares (TNP), em julho de 1998, ocorreria num momento em que uma das marcas
do governo era exatamente a inexistncia de um projeto nacional que fosse estratgico na rea
de tecnologia blica. O Brasil e a Diplomacia Presidencial da era FHC estabelece, desta
forma, uma inflexo na poltica externa brasileira. Com os investimentos do Estado sendo
gradativamente retirados das reas estratgicas e um comportamento pr-ativo em abandonar
as antigas polticas do Itamaraty, o pas ao aceitar ser signatrio do TNP, caminharia na
contramo da poltica externa autnoma que marcou vrios governos brasileiros ao longo,
sobretudo, da segunda metade do sculo XX.

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