UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE DIREITO DO LARGO SO FRANCISCO

DEPARTAMENTO DE DIREITO DO ESTADO
A PARTICIPAO POPULAR NA ADMINISTRAO PBLICA
MUNICIPAL COMO FORMA DE EFETIVAO DO ESTADO
DEMOCRTICO DE DIREITO
Adriano Franco Feitosa (N USP 4946913)
Orientadora: Prof. Dra. Maria Sylvia Zanella Di Pietro
So Paulo, 2007
1
Meus mais sinceros agradecimentos aos
familiares e amigos pela inestimvel
contribuio, sem a qual este trabalho
jamais se daria, e aos colaboradores e
professores que me auxiliaram nesta
empreita.
2
INTRODUO..............................................................................................................5
CAPTULO I O ESTADO MODERNO
1.HISTRICO E FUNDAMENTOS TERICOS.........................................................................6
2.EVOLUO E PARTICIPAO POPULAR NA ADMINISTRAO PBLICA
2.1. ESTADO LIBERAL DE DIREITO...............................................................................11
2.1.1 CARACTERSTICAS.............................................................................................11
2.1.2 PARTICIPAO POPULAR.....................................................................................13
2.2 ESTADO SOCIAL DE DIREITO.................................................................................18
2.2.1 CARACTERSTICAS.............................................................................................25
2.2.2 PARTICIPAO POPULAR.....................................................................................23
2.3 ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO.......................................................................25
2.3.1 CARACTERSTICAS.............................................................................................25
2.3.2 PARTICIPAO POPULAR.....................................................................................29
CAPTULO II REPRESENTAO POLTICA E O ESTADO MODERNO
1. REPRESENTATIVIDADE NA DEMOCRACIA MODERNA.......................................................33
2. PARTIDOS POLTICOS..............................................................................................35
2.1 CRISE DO MODELO PARTIDRIO ATUAL....................................................................36
3. GRUPOS DE PRESSO..............................................................................................38
CAPTULO III A PARTICIPAO POPULAR NO DIREITO BRASILEIRO
1.PRINCIPAIS INSTITUTOS............................................................................................40
1.1 CLASSIFICAO...................................................................................................40
2. A NOVA CONSTITUIO BRASILEIRA E A AUTONOMIA MUNICIPAL..................................42
2.1 ESTUDO DE CASO DE GESTO MUNICIPAL DEMOCRTICA.............................................45
2.1.1 ORAMENTO PARTICIPATIVO .............................................................................45
2.1.2.1 EXPERINCIA DE PORTO ALEGRE ....................................................................46
CAPTULO IV CONCLUSES.....................................................................................55
CAPTULO V FONTES E BIBLIOGRAFIA........................................................................57
ANEXO REGIMENTO GERAL DO ORAMENTO PARTICIPATIVO
3
4
INTRODUO
Antes de iniciarmos o presente estudo, importante termos em mente que,
sendo este uma Tese de Lurea, devemos primar pela conciso e pelo foco no
tema de anlise. Assim sendo, faremos uma anlise sucinta dos pontos prvios ao
objeto central, qual seja, o Estado Democrtico de Direito.
No Captulo I, estudaremos brevemente o Estado Moderno, seus contexto
histrico e fundamentos tericos, sua passagem para Estado de Direito, at
culminar no Estado Democrtico de Direito, onde nos deteremos por mais tempo.
Ao mesmo tempo, descreveremos como se dava a participao popular na
administrao pblica nessas fases.
Aps isso, no Captulo II procederemos na avaliao de alguns pontos cruciais
para o Estado Democrtico de Direito, tais como a crise de representatividade na
moderna Democracia partidos polticos e os grupos de presso.
Por fim, adentraremos no tema desta monografia, a participao popular no
Direito brasileiro, quando do Captulo III. Analisaremos as trs esferas, federal,
estadual e municipal, com maior nfase nesta ltima.
Nossas concluses e bibliografia nos captulos IV e V, respectivamente.
5
CAPTULO I
O ESTADO MODERNO
1. HISTRICO E FUNDAMENTOS TERICOS
Podemos entender como Estado Moderno aquele no qual, de acordo com o
entendimento de DALLARI
1
e AFONSO DA SILVA
2
, se possa identificar quatro
elementos essenciais, a saber, a) soberania, b) territrio, c) povo e d) finalidade.
Por sua vez, JELLINEK, citado por SOUZA
3
afirma serem somente trs elementos,
excluindo-se dos supracitados a finalidade. Entendemos ser necessria uma
anlise mais contempornea do tema, o que fazem com maestria os dois juristas
ptrios. Adotaremos, assim, finalidade como um dos elemento constitutivos.
A doutrina estabelece como marco dessa nova forma de organizao os
Tratados de Westflia, de 1648, que puseram fim Guerra dos Trinta anos. Tais
documentos estabeleceram alguns princpios internacionais como: o
reconhecimento da soberania nacional; o Estado foi declarado como a mxima
autoridade em direito nacional e internacional, deixando de lado o poder do
papado ou do rei. Tambm definiu que todos os estados tm o mesmo valor e
1
DALLARI, Dalmo, Elementos de Teoria Geral do Estado, 24 Ed., So Paulo, Saraiva, 2003, pp. 70-
71.
2
AFONSO DA SILVA, Jos, Curso de direito constitucional, So Paulo, Revista dos Tribunais, 23 Ed.,
2004., p 98
3
SOUZA, Carmen, Do Estado: uma anlise de sua evoluo e o papel inevitvel da informtica em
seu processo de adequao aos tempos atuais, Revista Electrnica de Derecho Informtico ,n22,
maio/2000, disponvel em http://www.alfa-redi.org/rdi-articulo.shtml?x=473
6
direitos
4
, como definido no glossrio do GRUPO DE ESTUDOS E PESQUISAS HISTRIA,
SOCIEDADE E EDUCAO NO BRASIL (HISTEDBR)
a) Soberania: com JEAN BODIN, em sua obra Les Six Livres de la
Republique, que se inicia o estudo do conceito de soberania. Citado por diversos
autores, entre eles DALLARI
5
, e RISCAL
6
, (tal conferncia necessria uma vez que
no h traduo para a lngua portuguesa de sua obra) BODIN postula soberania
como o poder absoluto e perptuo de uma Repblica. O termo Repblica aqui
no deve ser entendido como forma de governo, mas como Estado. a
soberania que d o condo de criar normas e imp-las coercitivamente. Ainda no
esclio de DALLARI
7
, a soberania inalienvel, pois aquele que a detm desaparece
quando ficar sem ela, seja o povo a nao ou o Estado, e imprescritvel, porque
jamais seria verdadeiramente superior se tivesse prazo certo de durao.
b) Territrio: Em AFONSO DA SILVA
8
, citando GROPALLI, encontramos
territrio definido como o limite espacial dentro do qual o Estado exerce de
modo efetivo e exclusivo o poder de imprio sobre pessoas e bens. Assim sendo,
as fronteiras entre dois Estados no precisam ser necessariamente fsicas. A
definio precisa, pois contempla como sujeitos da ordem jurdica tanto as
pessoas, em sentido amplo, quanto os bens presentes no territrio. Alm da poro
de terra, os limites do territrio vo alm, contemplando o mar territorial, solo e
subsolo, bem como do espao areo, to importante em tempos de guerra ao
terror.
c) Povo: No nos cabe discorrer longamente sobre os diversos conceitos
adotados ao longo da histria para definir povo. Por uma questo de coerncia
4
http://www.histedbr.fae.unicamp.br/navegando/glossario/verb_c_nacionalismo.htm , acesso em
23 abr. 07
5
DALLARI, op. cit., pg. 77 e ss.
6
RISCAL, Sandra Aparecida, O Conceito de Soberania em Jean Bodin: Um Estudo do
Desenvolvimento das Idias de Administrao Pblica, Governo e Estado no Sculo XVI, Tese de
Doutorado, UNICAMP, Campinas, 2001.
7
DALLARI, OP. CIT., p. 81
8
AFONSO DA SILVA, Jos, op. cit.
7
metodolgica, contudo, devemos esclarecer algumas possveis confuses. Na
esteira do que postula DALLARI (op.cit., p. 95 e ss.), outra expresso largamente
usada com o sentido de povo e que tem sido causa de grande impreciso,
provocando confuso at mesmo nas legislaes, nao. O renomado
Professor, citando REALE
9
, estabelece nao como uma comunho formada por
laos histricos e culturais e assentada sobre um sistema de relaes de ordem
objetiva. Como se v, no existe a necessidade de localizao em mesma base
territorial para que uma nao, neste sentido, exista. Podemos citar diversos
exemplos de comunidades dispersas ao longo do mundo, mas que mantm um
forte sentimento de identidade, como os judeus, bem como de grupos
populacionais presentes em um Estado e que guardam suas particularidades, como
os bascos e catales, na Espanha.
Isto posto, temos povo como o conjunto dos cidados do Estado
(DALLARI, op.cit., pg. 100). MLLER, citado por ROLAND
10
, trata povo como o
destinatrio de prestaes civilizatrias do Estado. Fica patente que a cidadania
confere ao destinatrio uma srie de direitos e obrigaes, que vo variar ao longo
do curso do Estado Moderno, conforme demonstraremos oportunamente.
d) Finalidade: Determinar qual a verdadeira finalidade do Estado uma
questo problemtica, aparentemente sem soluo. Enquanto autores como
KELSEN e MORTATI se ope a que a Teoria Geral do Estado se ocupe da finalidade
do Estado, o primeiro por entender que se trata de uma questo poltica e por
restringir os estudos da disciplina ao campo tcnico-jurdico, o segundo por
entender que a finalidade do Estado demasiado genrica, no havendo interesse
em estuda-la, outros autores chegam a sustentar que a finalidade elemento
essencial do Estado. CANOTILHO, em sua obra Direito Constitucional, afirma
9
REALE, Miguel, Teoria do Direito e do Estado, 2 ed., Ed. Martins, So Paulo, 1960, p.158
10
ROLANDO, Dbora da Silva, A dimenso humana do Estado: o povo, Jus Navigandi, Teresina,
ano 8, n. 451, 1 out. 2004, Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5767>.
Acesso em: 23 abr. 2007.
8
reiteradamente ser o bem comum
11
(bem como o prprio DALLARI
12
) uma das
funes do Estado, atravs da garantia dos Direitos individuais
13
.
Ainda na lio de DALLARI, podemos adotar algumas classificaes acerca
das funes do estado
14
. Os fins objetivos, dividem-se em universais, comuns a
todos os Estados de todos os tempos, e particulares, estes uma redundncia, visto
que sendo a vida do Estado uma srie ininterrupta de aes humanas, e sendo
estas, por sua vez, sempre determinadas por um fim, lgico que os fins do
Estado devero ser a sntese dos fins individuais. Temos ainda os fins
expansivos, que versam sobre o crescimento desmesurado, a tal ponto que se
acaba anulando o indivduo. Dividem-se em utilitrios, que julgam o cidado
estar a servio do Estado e gloria deste; ticos, compreendidos pelos Estados
que tm como paradigma padres morais de comportamento, invadindo a esfera
pessoal, no tolerando qualquer comportamento que no esteja rigorosamente de
acordo com a moral oficial.
Na mesma esteira, temos os fins limitados, tpicos do liberalismo. O
Estado deve se ater a funes mnimas na sociedade, buscando manter a ordem e
permitindo que as condies do individualismo prevalea. o tpico tat
gendarme. Nos so apresentados, em complemento, os fins relativos. Estes
postulam a evoluo da sociedade e a necessidade de uma atidude nova dos
indivduos no seu relacionamento recproco, bem como nas relaes entre o
Estado e seus indivduos. A base dessa terceira orientao, que conta, entre outros,
com a adeso de JELLINEK, CLVIS BEVILQUA e GROPALLI, a idia da solidariedade,
razo pela qual lhe foi dado o nome de teoria solidarista.(...). Conservar, ordenar
e ajudar so as trs grandes categorias a que se pode reduzir a vida do Estado.
11
CANOTILHO, J.J. Gomes, Direito Constitucional, 6 ed., Livraria Almedina, Coimbra, 1993, pp.
133, 797, 823
12
DALLARI, op. cit., p.107.
13
CANOTILHO, J.J. Gomes, op. cit., pp. 18 e ss.
14
DALLARI, op. cit., pg. 102 e ss.
9
Uma ltima classificao se d na distino entre os fins exclusivos,que
s devem caber ao Estado e que compreendem a segurana, externa e interna e os
concorrentes, que, por sua prpria natureza, no exigem que o Estado trate deles
com exclusividade, achando-se, no todo ou em parte, identificados com os fins de
outras sociedades.
Em resumo, temos Estado como um ente que s se define quando dotado
de quatro caractersticas, recapitulando: (i) soberania, (ii) territrio, (iii) povo e
(iv) finalidade.
10
CAPTULO II
EVOLUO E PARTICIPAO POPULAR NA ADMINISTRAO PBLICA
2.1 ESTADO LIBERAL DE DIREITO
2.1.1 CARACTERSTICAS
Podemos definir como marco para o incio do que se chamou de Estado
Liberal de Direito a Revoluo Francesa, de 1789. Com a derrubada da monarquia
absolutista, toma corpo uma nova organizao estatal, calcada nos seguintes
princpios:
a) legalidade, sendo a lei considerada como ato emanado formalmente do
Poder Legislativo, composto de representantes do povo, mas do povo-cidado
15
.
No mesmo sentido, DI PIETRO aborda a questo, afirmando que substituiu-se a
idia da vontade do rei como fonte de todo o Direito pela idia da lei como
resultante da vontade gera.
16
Neste momento se estabelece o imprio da lei, a
partir do qual s sero reconhecidas como legtimas as normas oriundas dos
representantes do povo, eleitos para tal, e no mais por mera vontade do
Executivo.
15
AFONSO DA SILVA, Jos, op. cit.
16
DI PIETRO, Da discricionariedade Administrativa na Constituio de 1988, So Paulo, Atlas,
2001, P 21
11
Como conseqente lgica, a legitimidade dos atos estatais fica
condicionada previso legal expressa. O artigo 5 da Declarao dos Direitos do
Homem e do Cidado consagra este princpio, ao postular que A lei no probe
seno as aes nocivas sociedade. Tudo o que no vedado pela lei no pode ser
obstado e ningum pode ser constrangido a fazer o que ela no ordena.
No que tange a Administrao Pblica, alm do princpio da legalidade,
podemos encontrar no artigo 15 (A sociedade tem o direito de pedir contas a todo
agente pblico pela sua administrao) a obrigao de prestao de contas acerca
de seus atos, dar a devida publicidade.
b) igualdade, entendida tambm como enunciado e garantia dos direitos
individuais
17
. Neste ponto DA SILVA amplia o termo. No existe coliso
doutrinria, mas sim um alargamento do entendimento. A Igualdade do Estado
Liberal de Direito a mesma que observamos atualmente nas diversas Cartas
Constitucionais, a igualdade jurdica entre todos. No se trata da busca pela
igualdade econmica ou social, mas sim jurdica. sintomtico que o artigo
primeiro da Declarao verse sobre o tema, sendo claro e expresso. Os homens
nascem e so livres e iguais em direitos. As distines sociais s podem ter como
fundamento a utilidade comum. Por utilidade comum devemos entender a
busca pela prosperidade e a manuteno das garantias elencadas no texto.
c) separao de poderes: Este princpio visa a garantir a subsistncia dos
outros dois pilares do Estado Liberal de Direito, a legalidade e a igualdade. Com a
retirada da capacidade do Chefe do Executivo para estabelecer normais gerais,
garante-se a soberania da vontade do corpo da populaco, e no a exclusiva de
uma parcela desta. A legitimidade um valor necessrio para o regular exerccio
do poder. Legitimidade no no sentido exclusivo de legalidade, mas tambm de
representao. Ainda, a existncia de um Poder Judicirio autnomo,
independente da influncia direta dos outros poderes, garante a aplicao de uma
17
AFONSO DA SILVA,,Jos, op. cit.
12
nova viso de Justia, que considera o homem como sujeito de direitos naturais,
conferidos a este por sua simples existncia, por isto universais.
O Estado de Direito no tem como princpio prover aos seus cidados
benesses, de maneira ativa. O papel deste se d por vias negativas, a mxima
laisser faire, laisser passer, le monde va de lui mme um dos mais felizes
exemplos que podemos dar. Os homens, em situaes normais, sem a
interferncia injusta de um ente abstrato e coercitivo, como o Estado, criam e
mantm as condies para que a sociedade floresa, se desenvolva, que se alcance
o j citado bem comum. O Estado deve intervir o mnimo possvel nas relaes
sociais.
Em resumo, o Estado Liberal de Direito um instrumento de preservao
das liberdades individuais, que fornece garantias aos homens contra eles mesmos
e o prprio Estado. Decorrente da Revoluo de 1789 a Declarao dos Direitos
do Homem e do Cidado, carta que inaugura o que chamamos hoje de Direitos
Humanos.
2.1.2 PARTICIPAO POPULAR
Sendo a Administrao Pblica reflexo imediato da concepo que se
adota para o Estado, observamos no Estado Liberal, conforme apontado por DI
PIETRO
18
, um fortalecimento do Estado nas relaes internacionais e na
manuteno da ordem pblica, e uma expectativa de no interferncia do Estado
na organizao econmica da sociedade civil. Como j afirmado anteriormente,
o tat Gendarme. Sua misso oferecer as condies para que a sociedade civil
consiga se desenvolver de maneira autnoma, que a mo invisvel do mercado
regulasse a economia.
18
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Participao Popular na Administrao Pblica, Revista de
Direito Administrativo, v.191, pp 26-39 jan/mar 1993, Rio de Janeiro
13
Esta diferenciao entre as esferas, pblica e particular, se torna patente no
Direito, com a forte separao entre o direito pblico e o direito privado.
Conforme se verificou, a presena do Estado meramente como guardio
das liberdades individuais no foi absoluta. A insigne administrativista relata
alguns fatores que provocaram um crescimento nas atividades da Administrao
Pblica.
1) Interpretao muito rgida do
princpio da separao de poderes; de um
lado, como apenas o Ministro de Estado
respondia perante o parlamento, houve uma
centralizao de funes e de
responsabilidades, colocando todas as
unidades administrativas sob a hierarquia dos
Ministrios, contribuindo para o
fortalecimento do poder da Administrao
Pblica; de outro lado, houve uma separao
muito rgida entre a Administrao Pblica e o
Poder Judicirio, como decorrncia na
jurisdio administrativa, sendo vedado a este
apreciar qualquer questo que a
Administrao Pblica fosse parte;
2)separao entre Estado e Igreja, o
que fez com que a Administrao Pblica
assumisse funes antes desempenhadas pela
Igreja, em especial nas reas da educao,
sade e assistncia social;
3)grande expanso colonial, que d
ensejo ao aparecimento de novos ramos
administrativos ou de novas unidades
14
destinadas a se ocuparem do controle e da
administrao das colnias
4)polmica entre livre-cambismo e
protecionismo, que se resolve a favor deste
ltimo, exigindo a implantao e o
desenvolvimento de servios aduaneiros
eficazes;
5) insuficincia da iniciativa
econmica privada, que obriga o Estado a
criar e ampliar sua poltica de subvenes;
6) transformaes tecnolgicas, em
especial a criao de servios de correio e
telgrafo, o fornecimento de gs e de energia
eltrica, a construo de ferrovias, tudo isso
ensejando intensa atuao da Administrao
Pblica, que passou a socorrer-se, cada vez
mais, do auxlio de companhias privadas para
a execuo de servios para os quais ela
mesma no estava adequadamente
estruturada
Tendo agora as caractersticas da Administrao Pblica no Estado
Liberal, passamos s formas de atuao do particular .
Como j expresso, para a consecuo dos objetivos econmicos da
sociedade, foi necessrio que o Estado agisse como player, na forma de parceiro
dos interesses particulares. Tal ao se deu atravs da concesso de servio
pblico. Segundo MELLO
19
, servio pblico toda atividade de oferecimento de
utilidade ou comodidade material detinada satisfao da coletividade em geral,
mas fruvel singularmente pelo administrados, que o Estado assume como
19
MELLO, Celso Antnio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, 22 edio, Malheiros, So
Paulo, 2007
15
pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa as vezes, sob
um regime de Direito Pblico portanto consagrador de prerrogativas de
supremacia e de restries especiais -, instituido em favor dos interesses
definidos como pblicos no sistema normativo (grifos do autor).
Necessrio, porm, frisar que a noo que temos hoje de supremacia do
interesse pblico no era absoluta. Iniciou-se, de acordo com a autora com a
delegao de servios pblicos a empresas particulares, por meio de concesso;
por ela, o particular executava o servio, em seu prprio nome e por sua conta e
risco, mas mediante fiscalizao e controle da Administrao Pblica, inclusive
sobre o aspecto da remunerao cobrada ao usurio, a qual fixada por ato do
Poder Executivo(...). Na prtica, o carter de servio pblico das empresas
concedidas desenvolveu progressivamente todas as suas exigncias, a autoridade
pblica foi levada a aumentar seus poderes sobre o concessionrio, a fim de reger-
se pelos imperativos do interesse geral(...). Nas origens, ela foi concebida como
uma relao puramente contratual; porm, aos poucos, essa idia, to absoluta,
viu-se contrariada por alguns fatores que tendiam a fazer prevalecer a noo de
servio pblico
20
.
Nos primrdios, entendia-se como fundamental no a explorao do
servio pblico em si, mas da construo das obras que o viabilizassem. Desta
maneira, as primeiras concesses no visaram a explorao, por exemplo, de
servios de correios e telgrafos, mas sim da implementao destes. A seguir
que se verifica a possibilidade de separar as duas atividades, trat-las como
autnomas, de se ajustar um contrato de concesso que objetivasse tanto
construo quanto explorao, que poderiam se dar de maneira conjunta ou
distinta.
A evoluo das modalidades de concesso e do conceito de interesse
pblico, resultados da evoluo do Estado Liberal para o Estado Social, nos
20
DI PIETRO, Participao Popular na Administrao Pblica, op. cit, p.28
16
apresenta a figura das empresas estatais. Se com o particular as relaes eram
contratuais; com as empresas do Estado, as relaes so de tutela
21
. Atualmente,
vemos um movimento consolidado, haja vista o grande processo de privatizaes
e quebra de monoplios pelo qual o Brasil passou nos anos 90, no sentido de
retornar s origens do instituto, atravs de concesses aos particulares.
No mesmo sentido, segundo a autora, observa-se ainda hoje diversas
modalidades de colaborao com a Administrao Pblica. Vale a transcrio:
(...)os contratos de locao de servios ou de
obras pblicas; a requisio de servios, como
se verifica no caso dos jurados, dos que
prestem servio militar, dos que so
convocados para trabalhar nas eleies; a
delegao a titulares de certas profisses,
como os intrpretes oficiais, os tradutores
pblicos, os leiloeiros, os comissrios de
menores; os convnios pelos quais o poder
pblico se associa ao particular para a
prestao de servios de interesse comum, a
exemplo do que se d, no direito brasileiro,
especialmente na rea social (educao,
sade, assistncia social, cultura); os
particulares que, em decorrncia de sua
prpria profisso, desempenham servios
delegados pelo poder pblico, como o caso
dos notrios, dos comandantes de navio (que
exercem poder de polcia e praticam atos
referentes ao estado civil), dos padres (que
celebram casamentos com efeitos civis; h,
21
idem
17
ainda, os particulares que, espontaneamente,
prestam servios pblicos sem qualquer ttulo
especfico ou genrico, substituindo-se
Administrao em casos de urgente
necessidade.
22

Em comum a todos estes, o dever de desempenhar um servio pblico,
sujeitando-se, inclusive, ao poder disciplinar da Administrao Pblica, que pode
impor a eles diversas sanes; mas, paralelamente, eles tm tambm o direito de
desempenhar essas atribuies sem inteferncias indevidas da Administrao
Pblica
23
.
2.2 ESTADO SOCIAL DE DIREITO
2.2.1 CARACTERSTICAS
Ao contrrio do que afirmara a doutrina do laisser-faire, os efeitos da
ausncia de um Estado que atuasse como figura presente na economia, no s
editando normais gerais, mas intervindo diretamente, no foram as esperadas. Um
ambiente no qual os homens regulariam a si mesmos e o mercado se encarregaria
de equilibrar as relaes comerciais no condizia com a realidade vista em fins do
sculo XIX. As grandes cidades industriais da Europa sofriam com o crescimento
populacional acelerado e desordenado, em grande parte decorrente do xodo
rural), resultando em condies pssimas de higiene e uma proliferao de
cortios.
Neste cenrio de Revoluo Industrial, to bem ambientado por Dickens,
comea a ficar mais clara uma dicotomia social, oriunda da desigualdade
crescente entre empresrios e industriais, os burgueses, cujas empresas ficavam
22
Idem, p. 30
23
Idem, ibidem
18
cada vez maiores, engolindo as outras e reduzindo significativamente a
concorrncia, e a classe dos trabalhadores urbanos, a mo-de-obra, que recebeu o
nome de proletariado.
Os homens no prosperaram de maneira igual, a felicidade no foi
atingida por todos. As tenses sociais geradas por essa desigualdade, uns poucos
crescendo e enriquecendo tanto, e tantos outros trabalhando somente para poder
subsistir, culminaram em movimentos sociais clamando por um Estado mais
presente, que se dignasse a intervir regularmente no cotidiano de seus cidados.
Os homens no eram capazes de, autonomamente, se regularem, o modelo liberal
defendido antes no se provou eficaz o suficiente.
Na esteira da revoluo industrial e fortalecimento da figura do Estado
como ente internacional, os exrcitos nacionais passaram a necessitar de mais e
mais investimentos para que pudessem ir guerra. Antes baseados no confronto
homem-a-homem, os conflitos modernos dependem mais da estrutura de suporte e
dos equipamentos envolvidos do que do valor de cada soldado. Canhes,
metralhadoras, couraados, avies, os gastos passam a ser proibitivos para os
particulares, exigindo do Estado pesados investimentos. A Belle poque se
caracteriza no s pela profuso artstica e cultural, mas sim por uma paz armada.
Vejamos o que diz FERREIRA FILHO sobre o tema: fato que, at a I Guerra
Mundial, essa interveno incipiente. E isto em qualquer de suas modalidades,
seja a destinada a combater as crieses, seja a destinada a atenuar a misria (...). O
Grande conflito iniciado em 1914 prepara a trasnformao. essa guerra a
primeira de um novo tipo: a guerra total. Assim a chamam porque no envolve
apenas as foras armadas dos beligerantes e, no maximo, a populao das frentes
de combater. Mobiliza todo o povo e todos os recursos que possui a nao para o
esforo da guerra. As novas tcnicas e os novos meios de guerra exigem a
integrao da economia sob o comando governamental. Este procura dirig-la
19
conscientemente, substituindo-se cega atuao das foras do mercado. Realiza-
se, desse modo, a primeira experincia dirigista
24
.
Vale ainda frisar graves crises econmicas no incio do sculo XX, como o
paradigmtico caso da Quebra da Bolsa de Nova York, causado em grande parte
pela falta de regulamentao para emisso e negociao de papis em bolsa.
Todos esses fatores somados propiciaram reaes contra o liberalismo;
alguns partem para o extremo oposto, negando os direitos individuais e
encontrando em frmulas autoritrias a soluo para superar as desiguldades
sociais, da se originaram Estados totalitrios, como o da Alemanha nazista, o da
Itlia fascista e o do bloco comunista. Outros, inspirados, em grande parte pela
doutrina social da igreja e pelo neoliberalismo, buscaram solues intermedirias
que, embora recohecendo e garantindo os direitos individuais, atriburam ao
Estado misso mais ativa para superar as desigualdades surgidas nos mbitos
social e econmico
25
.
importante nos determos um pouco na Doutrina Social da Igreja.
Iniciada com a encclia Rerum Novarum, de 1891, do Papa Leo XIII, a Igreja
afirma que o Estado deve se preocupar em garantir a efetividade dos direitos dos
operrios, alm de estimular a criao de sindicatos para defender seus interesses.
fundamental compreender que no momento da publicao desta, a Europa via
ganhar grande fora o movimento comunista, abertamente ateu, que no s
pregava a liberdade do homem pelo homem, mas como tambm o atesmo, com
frases clssicas como a religio pio do povo. Deste modo, a Igreja mostra sua
viso para a Condio dos Operrios. O entendimento da Santa S se d de
maneira mais comedida e centralizada do que os liberais puros e os socialistas.
Para ela, a propriedade privada um direito sagrado, e tem como fim a garantia
da liberdade e da dignidade de cada uma das pessoas, ajudando-as a satisfazer as
24
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves, A reconstruo da democracia no mundo contemporneo e
em especial no Brasileira, So Paulo, Saraiva, 1979, pp. . 13 e ss.
25
DI PIETRO, Da discricionariedade Administrativa na Constituio de 1988, op cit, p. 28
20
necessidades fundamentais prprias daqueles por quem se tem a responsabilidade
e dos outros que vivem em necessidade
26
. Ainda, estabelece condies para o
bom exerccio desta, que em muito se assemelha ao que chamamos de funo
social da propriedade.
A descrena no liberalismo clssico, somada ao fortalecimento dos
Estados no perodo das Grandes Guerras, e s grandes perdas econmicas sofridas
pela Europa, exigiam um novo modelo, que no quedasse esttico frente s
emergentes demandas dos mais diversos setores da populao, fez se consolidar
um modelo novo, chamado de Estado Social de Direito. De mero regulador e
garantidor das liberdades individuais, o Estado se torna um provedor e um
empresrio. Ao versar sobre a ampliao gradual dos direitos polticos, BOBBIO
27
afirma que conforme esses direitos vo sendo concedidos, as exigncias dos novos
eleitores acompanham a tendncia, seus interesses so cada vez mais presentes no
debate poltico. Encerra o autor afirmando que o estado de servios, o estado
social, foi, agrade ou no, a respossta de uma demanda vinda de baixo, a uma
demanda democrtica no sentido pleno da palavra
DAZ, citado por AFONSO DA SILVA
28
, entende ser o Estado Social de Direito a
tentativa de compatibilizarem um mesmo sistema (...), dois elementos: o
capitalismo, como forma de produo, e a consecuo do bem-estar social geral.
No se nega a forma de produo de bens materiais, como desejam os socialistas,
apenas altera-se a sua finalidade. Se antes o direito era absoluto, oponvel em
qualquer situao de direito, agora ela deve alemjar um fim, o bem-estar social.
Este termo, bem estar social geral, no difere muito do objetivo liberal. A bem
da verdade, esta uma das funes do Estado. A inovao neste caso se d pela
nova viso acerca da propriedade privada e dos interesses individuais. DI PIETRO
26
Compndio de Catecismo da Igreja Catlica, n. 503 e ss., Libreria Editrice Vaticana, 2005
disponvel em
http://www.vatican.va/archive/compendium_ccc/documents/archive_2005_compendium-
ccc_po.html. Acesso em 05 de agosto de 2007.
27
BOBBIO, Norberto, O Futuro da Democracia, uma defesa das regras do jogo, trad. Marco Aurlio
Nogueira, 6 ed., Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1997, p. 35
28
AFONSO DA SILVA, op. cit
21
entende que o fato que se substituiu a idia do homem como fim nico do
direito pelo princpio que hoje serve de fundamento a todo o direito pblico: o de
que os interesses pblicos tem supremacia sobre os individuais
29
.
Para que se atinjam os fins almejados, o Estado Social apresenta algumas
transformaes em relao ao seu antecessor. Se antes encontrvamos no Estado
Liberal o Legistivo como Poder forte, representante mximo da vontade geral que
era, que ditava as regras e tinha no Executivo somente um agente, passamos a
verificar uma hipertrofia deste ltimo. A Constituio de Weimar, de 1919
paradigmtica neste ponto. A situao alem no ps-guerra era de desolao. As
restries impostas pelo Tratado de Versalhes, somadas destruio do parque
industrial, tornaram a gravssima (...) a situao da Alemanha de qualquer
ngulo que fosse encarada. Com efeito, as instituies polticas estavam derrudas,
a situao social extremamente agravada, as foras da ordem desmoralizadas
30
.
nesse contexto que a Carta de 1919 surge. Alm de ter garantido a j
tradicional declarao dos direitos e garantias individuais, ela inova em sua
segunda parte, ao apresentar os Direitos e Deveres fundamentais dos alemes.
uma constituio com vis social e econmico, trazendo limitaes liberdade
semi-absoluta liberal. O artigo 153 expresso ao postular que A propriedade
acarreta obrigaes. Seu uso deve visar o interesse geral.
Esse novo Constitucionalismo busca no s garantir os direitos
individuais, do Estado Liberal, mas os direitos sociais. No so meros poderes de
agir como tpico das liberdades pblicas de modo geral mas sim poderes de
exigir
31
( grifo do autor). Para que o Estado consiga atingir estes novos objetivos
(direito educao, sade, moradia, entre outros), ele se torna um prestador de
servios. Para que acumule estas funes, de garantidor das liberdades individuais
e de implementador das garantias sociais, o Poder Executivo se agiganta, como j
29
DI PIETRO, Da discricionariedade Administrativa na Constituio de 1988, op cit ,pp 29-30
30
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves, Direitos Humanos Fundamentais, 4 ed. rev., So Paulo,
Saraiva, 2000, pp 48 e ss.
31
FERREIRA FILHO, op. cit.
22
visto acima. Se torna empresrio, intervm no s na sociedade, mas diretamente
na economia com grandes obras, financiamentos pblicos e regulamentao de
setores antes livres, como Bolsa de Valores. O governo Truman, nos Estados
Unidos, com seu New Deal o clssico exemplo de estado social de direito, que
aqui levou o nome de Estado do Bem-estar Social. Este, para atuar, no podia
ficar dependendo de lei, a cada vez, j que sua promulgao depende de complexo
e demorado procedimento legislativo. Como conseqncia, passou-se a conferir
atribuio normativa ao Poder Executivo, que veio a exercer essa competncia por
meio de decretos-leis, leis delegadas, regulamentos autnomos. O legislador, em
inmeros casos, passou a adotar a tcnica de editar frmulas gerais, standards,
para serem completados pelo Executivo; este deixou de ser apenas um executor de
normas postas pelo Legislativo
32
(grifos do autor).
2.2.2 PARTICIPAO POPULAR
Encarregado do desafio de corrigir as desigualdades sociais geradas pelo
individualismo e separao entre governo e sociedade civil, marcas do Estado
Liberal, o novo modelo que se afigura no perodo do ps-guerra exige da
Administrao Pblica uma atuao em grande escala, inclusive no domnio
econmico, mbito outrora da sociedade civil.
A incumbncia de prestao de servios em larga escala, bem como a
necessidade de atender a uma crescente fragmentao de interesses no seio da
sociedade, sejam eles interesses pblicos, difusos ou coletivos
33
, exige um
crescimento da estrutura administrativa do Estado, de maneira indita na histria,
como afirma BOBBIO
34
.
32
DI PIETRO, Da discricionariedade Administrativa na Constituio de 1988, op cit, p.31
33
DI PIETRO, Participao popular na Administrao Pblica, op. cit.
34
BOBBIO, Norberto, op. cit.
23
Como resultado, a administrativista detecta trs atitudes por parte do
Estado. A primeira a assuno de alguns desses interessses como servios
pblicos, motivo pelo qual este passa a criar mais empresas estatais e fundaes.
Como se verificou no perodo anterior, existe aqui a concesso de servios
pblicos a empresas do Estado. Ainda como medida interventiva no domnio
econmico, notamos a criao de sociedades de economia mista, empresas
pblicas e empresas sobre controle acionrio do Estado. Tambm neste caso, no
se trata de participao popular na Administrao Pblica, haja vista a pequena
relevncia do capital particular nestas. Por ltimo, temos o fomento, que pode ser
entendido como um meio atravs do qual o ente pblico estimula uma ao do
particular que vise a um fim de interesse pblico. Citando HECTOR JORGE ESCOLA, a
professora identifica trs categorias de fomentos, quais sejam, a) honorficos,
como prmios, comendas, ttulos. Seu carter indireto, haja vista que so
concedidos somente a posteriori; b) jurdicos, ao permitirem ao particular obter
vantagens e prerrogativas em relao aos outros particulares, atravs de alteraes
na posio jurdica da entidade, podendo ser citar as patentes de medicamentos
como exemplo; e c) econmicos, atravs de isenes fiscais, linhas de crdito
mais vantajosas e similares.
Fica patente aqui a subsidiariedade da ao particular, este estimulado a
atuar de maneira somente a suprir eventuais falhas ou impossibilidades na atuao
do estado de servios. meramente colaborativa, paralela.
A atividade de fomento, por ser ato administrativo discricionrio, se
mostra eivada de maneira inequvoca da ideologia por trs do administrador. No
participao popular interna, nos processos decisrios, como se ver a seguir.
24
2.3 ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO

2.3.1 CARACTERSTICAS
Da mesma maneira que o Estado Liberal falhou em conseguir garantir
condies dignas de vida aos seus cidados, o Estado Social no foi capaz de
assegurar a justia social nem a autntica participao democrtica do povo no
processo poltico. Aonde a concepo mais recente do Estado de legitimidade
justa (ou Estado de Justia material), fundante de uma sociedade democrtica,
qual seja a que instaure um processo de efetiva incorporao de todo o povo nos
mecanismos do controle das decises, e de sua real participao nos rendimentos
da produo
35
(grifos do autor).
Como se observa, o Estado Democrtico de Direito uma evoluo do
Estado Liberal e do Social. A necessidade de um novo modelo de estado comea a
se afigurar. Vivemos em uma sociedade mais complexa do que h poucas
dcadas, o intenso fluxo de informaes e crescimento das demandas sociais, bem
como a atomizao dos interesses traz um novo desafio ao Estado Moderno. Alm
da busca pelas garantias individuais e sociais, acrescenta-se ao Estado Social de
Direito um elemento novo, que a participao popular no processo poltico, nas
decises de Governo, no controle da Administrao Pblica
36
(grifos do autor).
Ainda, consigna a autora que protesta-se pelo retorno do Estado Legal ao Estado
de Direito; quer-se novamente vincular a lei aos ideais de justia; pretende-se
submeter o Estado ao Direito, no lei puramente formal. Da hoje falar-se em
Estado Democrtico de Direito, que abrange os dois aspectos: o da participao
popular (Estado Democrtico) e o da justia material (Estado de Direito).
A Constituio Portuguesa de 1976 apontada por inmeros autores como
significativamente influente na Carta Brasileira de 1988. No texto daquela
35
AFONSO DA SILVA, Jos, op. cit., p. 105
36
DI PIETRO, Da discricionariedade Administrativa na Constituio de 1988, op. cit., p. 40
25
encontramos de maneira inequvoca a presena do Estado Democrtico de Direito
em suas linhas mestras. Vale a pena trazer baila seus primeiros artigos:
Artigo 1.
(Repblica Portuguesa)
Portugal uma Repblica soberana, baseada na
dignidade da pessoa humana e na vontade
popular e empenhada na construo de uma
sociedade livre, justa e solidria.
Artigo 2.
(Estado de direito democrtico)
A Repblica Portuguesa um Estado de direito
democrtico, baseado na soberania popular, no
pluralismo de expresso e organizao poltica
democrticas, no respeito e na garantia de
efectivao dos direitos e liberdades fundamentais
e na separao e interdependncia de poderes,
visando a realizao da democracia econmica,
social e cultural e o aprofundamento da
democracia participativa.
Artigo 3.
(Soberania e legalidade)
1. A soberania, una e indivisvel, reside no povo,
que a exerce segundo as formas previstas na
Constituio.
26
2. O Estado subordina-se Constituio e funda-
se na legalidade democrtica.(...)
Vejamos agora a Constituio Ptria:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil,
formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em
Estado Democrtico de Direito e tem como
fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre
iniciativa;
V - o pluralismo poltico.
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo,
que o exerce por meio de representantes eleitos
ou diretamente, nos termos desta Constituio.
Cumpre aqui, anotar a distino levantada por AFONSO DA SILVA
37
. As duas
Cartas tem uma diferena formal, qual seja, enquanto a Portuguesa declara a
Repblica Portuguesa um Estado de Direito Democrtico, a Repblica Brasileira
um Estado Democrtico de Direito. No nosso caso, o Estado que democrtico,
e no o Direito. o primeiro que pode se revestir desta qualidade, como fim.
Concordamos com o autor quando diz este ser uma diferena somente formal, pois
37
AFONSO DA SILVA, Jos, op. cit., p. 119
27
o contedo e objetivos exarados nos primeiros artigos nas duas muito similar.
precisa a caracterizao.
Ainda na esteira do autor, entende ele que a democracia que o Estado
Democrtico de Direito realiza h de ser um processo de convivncia social numa
sociedade livre, justa e solidria (art. 3, I), em que o poder emana do povo, e deve
ser exercido em proveito, diretamente ou por representantes eleitos (art. 1,
pargrafo nico); participativa, por envolver a participao crescente do povo no
processo decisrio e na formao dos atos de governo, pluralista, porque respeita
a pluralidade de idias, culturas e etnias e pressupe assim o dilogo entre
opinies e pensamentos divergentes e a possibilidade de convivncia de formas de
organizao e interesses diferentes da sociedade; h de ser um processo de
liberao da pessoa humana das formas de opresso que no depende apenas do
reconhecimento formal de certos direitos individuais, polticos e sociais, mas
especialmente da vigncia de condies econmicas suscetveis de favorecer o seu
pleno exerccio
38
. No mesmo sentido, CANOTILHO
39
anota que o Estado concebe-
se hoje como Estado constitucional democrtico, porque ele conformado por
uma lei fundamental escrita (= constituio juridicamente constitutiva das
"estruturas bsicas da justia") e pressupe um modelo de legitimao
tendencialmente reconduzvel legitimao democrtica (grifos do autor).
Esse pleno exerccio a que se refere o constitucionalista ptrio encontra
similitude em BOBBIO, ao afirmar este que quando se quer saber se houve um
desenvolvimento da democracia num dado pas, o certo procurar perceber se
aumentou no o nmero dos que tm direito de participar nas decises que lhes
dizem respeito, mas os espaos nos quais podem exercer este direito
40
.
38
AFONSO DA SILVA, Jos, op. cit., p. 119
39
CANOTILHO, J.J. Gomes, Direito Constitucional, 6 ed., Livraria Almedina, Coimbra, 1993, p. 43
40
BOBBIO, Norberto, op. cit., p. 28
28
sobre a necessidade de ampliao e consolidao destes espaos
polticos que versa o Estado Democrtico de Direito. Trata-se de aproximar
administrador e particular, buscando reduzir as barreiras entre eles, sejam polticas
ou burocrticas.
Esta ampliao de espaos pressupe a recepo destes por parte da
populao. Reforamos aqui, com o auxlio de TELLES JNIOR, que a imagem do
povo uno e homogneo vem sendo completada por uma viso realista da
sociedade. Aquela imagem tende a ser substituda por uma noo do povo real, do
povo heterogneo, feito de grupos sociais diferenciados e de categorias diversas
de profissionais (...). O papel dos grupos sociais, como produtores de normas e
inspiradora de leis, e como foras de presso, agindo sobre os Poderes Pblicos,
j no pode mais ser olvidado
41
.
TELLES JNIOR nos traz o conceito de legitimidade. Entende o autor que o
Governo legtimo o Governo que encarna o poder, ao se constituir e ao dirigir
a sociedade. o aparelho de uma idia de Bem-Comum, imperante na sociedade
de um sonho de justia, sempre atuante no esprito do povo -, e que achou nele
a ocasio de se expandir
42
(grifos do autor).
Entendemos aqui a participao popular na Administrao Pblica como
instrumento hbil para que se d esta legitimao.
2.3.2 PARTICIPAO POPULAR
Com vistas a promover a almejada participao, o Constituinte ptrio
entendeu por bem ampliar de maneira significativa o rol de formas atravs das
quais o particular pode interferir diretamente nos rumos da Administrao
Pblica.
41
TELLES JUNIOR, Goffredo, O povo e o poder: todo poder emana do povo e em seu nome ser
exercido, 2 ed. Revista, So Paulo, Ed. Juarez de Oliveira, 2006, pp. 96-97
42
TELLES JUNIOR, op. cit., p.39
29
Este movimento busca corrigir as distores criadas pelos grupos
representativos, como partidos polticos, grupos de presso e sindicatos, entre
outros, assunto que abordaremos no correr desta Tese. No existe uma necessria
correspondncia entre tais grupos e os diversos segmentos da sociedade, que se
pluralizou, como demonstramos anteriormente. Assim, necessrio que se garanta
ao particular, individualmente, a chance de participar. No se configura razovel,
entende Di Pietro
43
, que se exija associao ou filiao a entidade, seja associao
civil pura ou sindicato, tanto que so vedaes constitucionais, do art. 5 e do 8.
Como resultado prtico desse esforo democratizante, deveramos
observar, conforme CANOTILHO
44
,a
1. substituio das estruturas hierrquico-autoritrias
por formas de deliberao colegial;
2. introduo do voto na seleo de pessoas a quem
forem confiados cargos de direo individual;
3. participao paritria de todos os elementos que
exeram a sua atividade em determinados setores da
Administrao;
4. transparncia ou publicidade do processo
administrativo;
5. gesto participada, ou seja, participao dos
administrados atravs de organizaes populares de
base e de outras formas de representao na gesto da
administrao pblica.
Ao contrrio do que fizemos anteriormente, quando listvamos as formas
de participao popular, deixaremos tal tarefa para captulo parte, haja vista a
43
DI PIETRO, Maria Sylvia, in Participao da Comunidade em rgos da Administrao Pblica,
Revista de Direito Sanitrio, vol. 1, n 1, pp 37-45, novembro de 2000, So Paulo
44
CANOTILHO, op. cit., p. 429, citado originalmente por DI PIETRO em Participao da comunidade
em rgos da Administrao pblica, op. cit., pp. 39-40
30
necessidade de se pacificar e pontuar algumas questes fundamentais para a
melhor compreenso do tema.
Antes de encerrarmos este ponto, por bem apontar a observao feita por
BOBBIO
45
acerca do excesso de participao. Se aqui colocamos como funo do
Estado Democrtico de Direito a institucionalizao e criao crescente de
espaos de participao do particular, de forma a traz-lo para perto da
Administrao Pblica e, com isso, aumentar sua legitimidade e capacidade de
atender aos anseios populares, temos o seu extremo, qual seja, a participao total.
Sabemos ser impossvel que seja consumada a democracia direta em todas as
instncias da vida poltica nacional.
Este modelo s vivel em pequenas comunidades, como se verifica em
alguns cantes suos, com as landsgemeinde, assemblias populares nas quais
todos os cidados podem se expressar e votar. Ao contrrio da participao total,
que exigiria votaes constantes, quase dirias, estas so realizadas poucas vezes,
seno uma vez ao ano somente.
Um dos argumentos utilizados para refutar o argumento da
impossibilidade fsica de se realizar assemblias para deliberao pblica o uso
do computador. O autor aborda a questo, com base na realidade italiana, mas que
pode ser trazida para o Brasil, postulando que a hiptese de que a futura
computadorcracia, como tem sido chamada, permita o exerccio da democracia
direta, isto , d a cada cidado a possibilidade de transmitir o prprio voto a um
crebro eletrnico, uma hiptese absolutamente pueril. A julgar pelas leis
promulgadas a cada ano na Itlia, o bom cidado deveria ser convocado para
exprimir seu prprio voto uma vez ao dia. O excesso de participao, produto do
fenmeno que Dahrendorf chamou depreciativamente de cidado total, pode ter
como efeito a saciedade da poltica e o aumento da apatia eleitoral.
45
BOBBIO, op cit, p 26 e ss.
31
O que buscamos aqui no a participao em todos os assuntos do Estado
por parte do cidado, pois, alm de ser materialmente impossvel, traria
conseqncias funestas democracia, como o fim de um dos espaos mais
importantes para o jogo democrtico, os partidos polticos; grande instabilidade,
pois vivemos em uma sociedade com um fluxo de informao crescente e com
reduo em sua qualidade, na qual condenamos e absolvemos de acordo com os
humores da mdia; e a apatia eleitoral que nos trazida no trecho acima.
Almejamos sim a transparncia nos governos e uma maior legitimao das
decises destes, com a participao direta, mas no a ponto de destruirmos a
prpria democracia como ela se d hoje.
32
CAPTULO II
REPRESENTAO POLTICA E O ESTADO MODERNO
1. REPRESENTATIVIDADE NA DEMOCRACIA MODERNA
Para que possamos estudar a crise de representatividade posta h pouco,
faz-se necessrio estabelecer o que entendemos como democracia representativa.
No entendimento de BOBBIO, significa genericamente que as deliberaes
coletivas, isto , as deliberaes que dizem respeito coletividade inteira, so
tomadas no diretamente por aqueles que dela fazem parte, mas por pessoas
eleitas para esta finalidade
46
. Em outros termos, significa que os particulares,
considerados de maneira individual, no so atores no cenrio poltico. Delegam
eles sua titularidade aos representantes eleitos, que tomaro decises em seu
nome. O brocardo todo poder emana do povo e em seu nome ser exercido
fundamental para que se compreenda o papel do representante. Ele escolhido por
alguns do povo, mas para exercer seu mandato em nome de todos. Deve ele
perseguir no s os interesses individuais de seu grupo, mas sim o bem comum.
representante da Nao.
Sendo ele representante de todos, e no de uns, cumpre lembrar o princpio
democrtico da proibio de mandatos imperativos. Desta forma, diferencia-se o
46
BOBBIO, op. cit.., pp. 44 e ss.
33
representante do mandatrio. Este ltimo instituto tpico do Direito Civil, no
qual deve advogar pelos interesses do particular, tendo poderes para agir somente
desta forma
47
. J o representante, aqui colocado, o cidado eleito em um regime
poltico, para agir no melhor interesse do pas, estado, qual seja a unidade poltica
qual ele se vincula. Ainda na lio de Bobbio, este goza da confiana do corpo
eleitoral, uma vez eleito no mais responsvel perante os prprios eleitores e seu
mandato, portanto, no revogvel; (...) e no responsvel diretamente perante
os seus eleitores exatamente porque convocado a tutelar os interesses gerais da
sociedade civil e no os interesses particulares desta ou daquela categoria.
Contudo, vemos um distanciamento gradualmente maior entre os
representados e seus representantes. Este gera um carter contraditrio na
democracia representativa exercida no Brasil, pois a representao poltica
justifica-se num Estado Democrtico participativo e nosso sistema de governo tem
se mostrado inepto em termos de legitimao desta premissa. O comportamento
dos representantes, na maioria das vezes, divorcia-se da vontade de seus
representados
48
.
Essa crise de representatividade se d pelo fortalecimento de outras
estruturas irradiadoras de poder. BOBBIO
49
aborda a questo da representao e os
interesses, tratando do tema como atual, e dando trs motivos para tanto. O
primeiro a interpretao econmica da democracia, segundo a qual ela se
caracterizaria pela existncia de um mercado poltico, ao lado do mercado
econmico, no qual ocorre, na relao entre eleitores e eleitos, relao
caracterstica da democracia representativa, uma contnua troca entre dois bens, o
apoio, em forma de voto, por parte dos eleitores, e benefcios de vrios tipos,
patrimoniais ou de status, por parte dos eleitos; a teoria da troca poltica, segundo
47
No mesmo sentido, TELLES JUNIOR, op. cit.., p. 54
48
MORBIDELLI, J. H. F, Democracia e partidos polticos, in Democracia, hoje. Um modelo poltico
para o Brasil, coord. Maria Garcia, So Paulo, Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1997,
pp. . 41-82
49
BOBBIO, Norberto, Teoria Geral da Poltica: a filosofia poltica e as lies dos clssicos, org.
Michelangelo Bovero, trad. Daniela Beccaccia Versiani, Rio de Janeiro, Campus, 2000, pp. 454 e
ss.
34
a qual muitos dos maiores conflitos que surgem em uma sociedade industrial
avanada so solucionados no atravs dos mecanismos da representao poltica,
mas atravs de contrataes entre grandes organizaes(...), onde fica claro que a
troca poltica no pelos sujeitos, mas pelo objeto da troca, que no um bem
econmico, mas o poder (...), que no sistema democrtico precisa sempre da
legitimao atravs do consenso (...); e o debate sobre o neocorporativismo, em
direo ao qual tenderiam os Estados fortemente influenciados por partidos
inspirados na idia do Estado Social ou do bem-estar, debate que coloca
ulteriormente em evidncia a importncia da negociao entre representantes de
interesses contrastantes, que, enquanto tal, apresentam todas as caractersticas da
representao dos interesses, distinta da representao poltica.
Como afirmado, alm da representao poltica tradicional, realizada pelos
partidos polticos, tema que abordaremos a seguir, vivemos hoje em uma
sociedade de democracia pluralista, na qual os principais sujeitos polticos no so
tanto os indivduos isolados, mas os grupos organizados
50
, outros corpos que
exercem influncia no Estado, os grupos de presso, compostos por entidades
patronais, sindicatos e organizaes da sociedade civil.
2. PARTIDOS POLTICOS
Partido poltico , por excelncia, a forma mais tradicional de
representao no Estado Moderno. um agrupamento de pessoas que, com um
programa poltico comum para o pas, visa a conquistar mandatos eletivos, por
meio de seus candidatos. No mesmo sentido, TELLES JUNIOR entende ser uma
associao de pessoas, instituda para a conquista do Governo por meio do voto
popular, ou para participar do Governo e nele influir; ou, ainda, para dele
discordar, fazendo-lhe oposio, sempre com o anseio de realizar ideais de bem
comum que motivam sua existncia
51
(grifos do autor). Ainda, a Lei 9096/1995,
Lei Orgnica dos Partidos Polticos, nos d a viso positiva do tema:
Art. 1 O partido poltico, pessoa jurdica de direito
privado, destina-se a assegurar, no interesse do regime
democrtico, a autenticidade do sistema representativo e
50
BOBBIO, Norberto, op. cit., p. 455
51
TELLES JUNIOR, op. cit., p. 63
35
a defender os direitos fundamentais definidos na
Constituio Federal.
Restando claro o que entendemos por partido poltico, abordaremos a crise
na qual estes se encontram atualmente.
2.1 CRISE DO MODELO PARTIDRIO ATUAL
So diversas as crticas que se fazem aos partidos polticos na atualidade.
A ns cabe identificar quais destas so oriundas no de casos particulares, mas da
evoluo cronolgica destes.
Vige hoje no Brasil, com o advento da Constituio de 1988, o
pluripartidarismo, sendo livre sua criao, fuso, incorporao e extino, desde
que estes respeitem em seus programas a soberania nacional, o regime
democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e
alguns requisitos formais de representatividade, conforme preceitua a Lei
9096/95.
Tal liberdade, porm, acabou permitindo o enfraquecimento da prpria
instituio. De acordo com dados do Tribunal Superior Eleitoral
52
, existem hoje
no Brasil 28 partidos polticos registrados, a saber: PMDB, PTB, PDT, PT, DEM,
PC do B, PSB, PSDB, PTC, PSC, PMN, PRP, PPS, PV, PT do B, PP, PSTU,
PCB, PRTB, PHS, PSDC, PCO, PTN, PAN, PSL, PRB, PSOL e PR.
Essa multiplicidade, ao invs de trazer benesses - pois qualquer vis
poltico, desde que atendidas as exigncias legais, pode ser abarcado por um
partido -, somada a outros fatores, nos trouxe graves problemas.
A falta de clusulas que versem sobre a obrigatoriedade da fidelidade
partidria, que reforariam no a imagem do poltico individual, mas do partido
em si, permite o chamado troca-troca partidrio. Aps a eleio o representante,
por ser dono do mandato, muda de legenda a seu bel-prazer. So notrios os casos
de polticos que trocam de partido mais de uma vez na mesma legislatura. Assim,
o eleitor, que escolheu seu candidato com base na bandeira que levantou durante
sua campanha, atravs do projeto nacional de seu partido, fica desamparado. O
vcuo de acompanhamento dos representantes, por parte da populao, permite o
alheiamento dos eleitos. Muitos dos chamados representantes se despegam
dos que os elegeram, tomam as iniciativas polticas que bem entendem, sem
prestao de contas a ningum e sem escrpulos de traio ideolgica. Podem at
mudar de partido, sem qualquer constrangimento tico, deixando sem
representante o eleitor filiado ao partido largado (...) A falta de um vnculo
52
http://www.tse.gov.br, ltimo acesso em 26/08/2007.
36
efetivo entre eleitos e eleitores ensejou o surgimento da malta dos falsos polticos,
daqueles parlamentares j referidos, que so negligentes, improfquos,
descuidados dos problemas do Pas, movidos por interesses confusos, no bem
explicados nao, s vezes desonestos
53
.

Esse distanciamento entre eleitores e eleitos, de acordo com BOBBIO, dar
origem a duas relaes distintas, uma entre eleitores e partido, outra entre partido
e eleitos. (...) a segunda, entre partido e eleitos, cada vez menos caracterizada
pelo mandato livre, medida que foi se reforando a disciplina de partido e foi se
afirmado a exigncia da abolio do voto secreto, considerado como ltimo
refgio da liberdade do representante
54
.
Por fim, existe a absoluta falta de acesso dos indivduos s informaes
necessrias para a compreenso das decises de seus representantes. Os partidos
fazem coligaes com outros partidos de programas totalmente diferenciados o
que provoca instabilidade e atritos, tornando difcil manter a unidade de apoio
para o desenvolvimento do programa. Os partidos de menor expresso se colocam
disposio dos grandes partidos para compor novas alianas que garantam a
estes ltimos o domnio sobre os trabalhos, sob a promessa de que os primeiros
sero recompensados com cargos no Executivo e relatorias nas Comisses. Essas
alianas demonstram que os critrios de agregao partidria em nosso pas no se
confrontam com as questes de contedo programtico de cada partido, deixando
o sistema representativo totalmente desacreditado perante os eleitores.
55

Como se v, a crise se irrompe nos trs plos aqui considerados, eleitores,

eleitos e partidos. A falta de compromisso dos representantes com seus eleitores
e mesmo com padres ticos mnimos gera um gradual desinteresse pela coisa
pblica, uma apatia eleitoral. As bancadas partidrias se transformam em
verdadeiros balces de negcio, nos quais pode at ser comprada a filiao, e os
partidos sacramentam tudo isso impondo o direcionamento dos votos de seus
membros.
Somado a tudo isso, observamos na prtica poltica nacional uma
complacncia por parte dos pares e do Poder Judicirio para com representantes
notadamente corruptos. A institucionalizao da corrupo como prtica poltica
gera uma grande descrena por parte do eleitorado, pois no conseguem ver nos
candidatos modelos de tica e luta na defesa de seus interesses. sintomtico que
a populao espere a corrupo e a falta de tica por parte de seus representantes,
e que o termo poltico tenha virado um sinnimo informal para corrupto.
Mas a crise de representatividade no se encerra aqui, conforme veremos a
seguir.
53
TELLES JUNIOR, op. cit., p. 77
54
BOBBIO, Norberto, op. cit., p. 470
55
MORBIDELLII, J. H. F, Democracia e partidos polticos, op. cit., p. 108
37
3. GRUPOS DE PRESSO
Alm dos partidos polticos, temos organizaes da sociedade civil que
funcionam como centros de irradiao normativa
56
, os grupos de presso. Estes
grupos so organizaes civis, constitudas com intuito de defender interesses
prprios. A definio de TELLES JUNIOR , mais uma vez precisa. De acordo com o
autor, os interesses, em razo dos quais um grupo se constitui, s podem ser
convenientemente protegidos se estiverem amparados, no apenas pela ordenao
interna do grupo, mas, tambm, por normas jurdicas da sociedade global a que
esse grupo pertence. Ento, o grupo passa a querer essas normas. Anseia por elas.
E comea a trabalhar para obt-las (...). Desta maneira, os grupos atuam sobre o
governo, influenciam-no e com ele colaboram. Em virtude de sua prpria
natureza, fazem presso sobre os Poderes Pblicos, e funcionam como centros de
irradiao normativa. Essas benesses podem se dar atravs de protecionismos
econmicos, facilidades fiscais, regime jurdico diferenciado e outras medidas do
gnero. Por si, as medidas no so ilegais, muitas dessas encontram similitude
com as oferecidas na atividade de fomento. Sua finalidade que espria.
No por acaso que tanto os representantes quanto os partidos polticos
tenham em seu cerne a exigncia de atuarem em prol da sociedade como um todo.
Os primeiros so eleitos por uns do povo, mas exercem o mandato em nome de
todos. J os partidos devem ter projetos que contemplem o bem da nao, visando
efetivao dos princpios constitucionais. Tais grupos, ao exercerem sua funo,
ignoram os outros setores da sociedade. Uma demanda benfica a uns pode ser
perigosa para todos os outros. So um atentado democracia.
No entendimento de VASCONCELOS NETO, esses grupos exercem a sua
presso sobre os representantes de uma forma mais ou menos transparente,
contudo os seus esforos convergem mais clandestinidade, sem que o povo
tenha conhecimento de suas artimanhas e de seus resultados, que alguns
publicistas convencionam denominar de atuao num cenrio de penumbra
(invisible). Como as atividades desses grupos pluralistas so incontestes e
permanentes junto aos polticos da representao, por incrvel alguns defensores
deste sistema justificaram-no alegando o jogo competitivo que entre eles se
estabelece, configurando-se elemento essencial de manifestao de da preservao
da democracia. No procede esse arranjo, porquanto o procedimento comumente
ocorre sem competio, na surdina, sem declarao de reais intenes e, em
muitos casos, antes que contrarie, ajuda interesses de outros grupos, abrindo
precedncia ou municiando-os com ferramentas
57
.
Estes grupos atuam de diferentes maneiras. Dentre as diversas, podemos
citar o financiamento das campanhas eleitorais. Nos ltimos anos possvel
observar, com o apoio das prestaes de gastos ao TSE, um aumento expressivo
56
cf. TELLES JUNIOR, op. cit., pp 89 e ss.
57
VASCONCELOS NETO, Jos Ramos de, Democracia no terceiro milnio, So Paulo, Nobel, 2002, pp
103 e ss.
38
no custo das campanhas polticas. Em uma sociedade na qual as relaes polticas
se do atravs da grande mdia, o antigo corpo-a-corpo perde fora, se tornando
subsidirio. necessrio que se gaste quantias assombrosas de dinheiro, com
viagens, material de campanha, assessores, estdios de gravao e centros de
imprensa. Esse custo proibitivo para boa parte da populao brasileira e, desta
forma, restringe-se e muito o nmero de cidados que podem, efetivamente,
participar do jogo eleitoral. Umas das maneiras de se viabilizar tais campanhas a
obteno de apoio financeiro junto a particulares e instituies privadas.
Essas doaes, majoritariamente as vindas de empresas, no so feitas por
boa-vontade de seus controladores, sempre se espera alguma vantagem em troca.
Assim, o representante, que deveria agir em prol de toda a sociedade, assume um
compromisso de trabalhar pelos interesses de seu viabilizador de campanha.
VASCONCELOS NETO ainda nos coloca o escndalo da empresa norte-americana de
energia Enron, que teria contribudo com a campanha de mais de 200 deputados
federais e 71 senadores, doaes descobertas aps a publicao em jornais das
fraudes contbeis por ela cometidas. Tal como l, c vemos situaes
semelhantes.
A grande questo que advm dessa crise o financiamento pblico de
campanhas, e sua real utilidade. No nos cabe aqui dissertar sobre o assunto, mas
por bem, pontuaremos nossa viso. O cerne da questo do financiamento de
campanhas passa, antes da problemtica sobre quem financia, pela transparncia
na obteno e declarao dos recursos ao Tribunal Superior Eleitoral.
Uma vez declaradas as doaes particulares, possvel ao eleitorado o
acompanhamento da atividade do parlamentar, verificando se exerce seu mandato
com a dignidade e honradez que lhe necessria ou se cedeu aos compromissos
econmicos. Acreditamos que uma efetiva investigao nas contas de campanha
possa surtir efeito sem onerar tanto os cofres pblicos.
Ficando aqui nossas consideraes sobre a questo da representatividade
na democracia moderna, passemos aos institutos de participao popular na
Administrao Pblica.
39
CAPTULO III
INSTITUTOS DE PARTICIPAO POPULAR DIRETA NO DIREITO BRASILEIRO
1. PRINCIPAIS INSTITUTOS
Como j exposto, a nova configurao do estado brasileiro exige do
Administrador Pblico um esforo para que se aumentem os espaos de
participao popular. O constituinte de 1988 buscou ser o mais amplo possvel,
prevendo diversos institutos sem, contudo, engessar a legislatura acerca do tema.
No so numerus clausus, existe a possibilidade do legislador, seja ele federal,
estadual ou municipal, ampliar seu rol. E, na verdade, essa a inteno, criar (e
tornar efetivos) mais espaos.
1.1 CLASSIFICAO
Para classificar os institutos, podemos adotar trs mtodos de
classificao, conforme postulado por MODESTO
58
.
Quanto sua eficcia, podem ser:
a) vinculante
a.1) decisria (ex: co-gesto);
a.2)condicionadora (ex: conselhos
administrativos, que limitam discricionariedade da
autoridade superior, exigindo motivao extensa em
pronunciamentos divergentes);
b) no vinculante (ex: conselhos meramente
consultivos
A participao popular, ainda, quanto matria e a
estrutura de sua interveno, pode ser:
58
MODESTO, Paulo, Participao Popular na Administrao Pblica: mecanismos de
operacionalizao, Revista Eletrnica de Direito do Estado, Salvador, Instituto de Direito Pblico
da Bahia, n 2, abril/maio/junho, 2005, disponvel na internet:
<http://www.direitodoestado.com.br>, ltimo acesso em 27 de agosto de 2007
40
a) consultiva;
a.1) individual (ex: colaborao especializada)
a.2) colegial (ex. conselhos consultivos)
a.3) coletiva (ex: audincias pblicas)
b) executiva
a.1) co-gesto (ex: conselho de gesto)
a.2 autnoma (ex: organizaes sociais, ONGs,
entidades de utilidade pblica)
(...)
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (1993: 134-138)
59
, por
sua vez, sugere uma classificao dicotmica (...),
a) participao direta: a realizada sem a
presena de intermedirios eleitos; exemplifica com o
direito de ser ouvido e a enqute (consulta opinio
pblica sobre assunto de interesse geral);
b) participao indireta: a realizada atravs de
intermedirios, eleitos ou indicados; exemplifica com a
participao popular em rgo de consulta, a participao
popular em rgo de deciso, a participao por meio do
ombudsman e a participao por via do Poder Judicirio.
1.2 INSTITUTOS
Dentre os principais institutos de participao previstos em nossa
Constituio, podemos citar
60
:
a) direito Informao (art. 5, XXXIII);
b) mandado de Injuno 9art. 5, LXXI);
c) habeas data (art. 5, LXXII);
d) ao Popular (art. 5, LXXIII);
e) participao dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos
rgos pblicos em que seus interesses profissionais ou previdencirios sejam
objeto de discusso e deliberao (art. 10);
f) publicidade dos atos da administrao pblica;
g) direito de o cidado denunciar irregularidades ou ilegalidades perante os
tribunais de contas (art. 74, 2);
59
Para fins de uniformidade na citao, DI PIETRO, Participao Popular na Administrao Pblica,
op. cit.
60
cf. DI PIETRO, Maria Sylvia, in Participao da Comunidade em rgos da Administrao
Pblica, op. cit.
41
h) participao do produtor e do trabalhador rural no planejamento e
execuo da poltica agrcola
i) carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com
participao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e
aposentados na seguridade social (art. 194, VII), reafirmado com relao sade
(art. 198, III) e assistncia social (art. 204, II);
j) gesto democrtica do ensino pblico (art. 206, VI)
k) colaborao da comunidade na proteo do patrimnio cultural.
Como se v, so em grande nmero as possibilidades garantidas pela
Constituio para a participao popular. Por uma questo de objetividade,
usaremos o exemplo do Oramento Participativo, instituto da cidade de Porto
Alegre.
2. A NOVA CONSTITUIO BRASILEIRA E A AUTONOMIA MUNICIPAL
A Constituio de 1988 foi inovadora em diversos aspectos. Alm de
adotar o modelo de constituio dirigente, com normas programticas, nossa
Carta eleva os municpios condio de entes federados. Tal afirmao pode ser
confirmada com a simples leitura de alguns dispositivos constitucionais, os quais
passamos a citar
61
:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela
unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e
tem como fundamentos:
(...)
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da
Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos
autnomos, nos termos desta Constituio.
(...)
Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada
em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e
aprovada por dois teros dos membros da Cmara
Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios
estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do
respectivo Estado (...).
61
No mesmo sentido, TATIANA RIBEIRO DE SOUZA, O papel do municpio no federalismo brasileiro, in
O municpio de a construo da democracia participativa, coord. Jos Luiz Quadros de Magalhes,
Belo Horizonte, Mandamentos, 2006, pp. 61 a 82.
42
Como se percebe, os municpios foram agraciados com poder constituinte
decorrente, de forma que estabeleam sua prpria Lei Orgnica. Seu controle se
dar em um momento posterior, quando confrontada com a Constituio Federal.
De acordo com AFONSO DA SILVA, autonomia municipal se fundamenta em
quatro pontos, a saber:
a) capacidade de auto-organizao, mediante a
elaborao de Lei Orgnica prpria;
b) capacidade de autogoverno, pela eletividade do
Prefeito e dos Vereadores s respectivas Cmaras
Municipais;
c) capacidade normativa prpria, ou capacidade de
autolegislao, e diante a competncia de elaborao de
leis municipais sobre reas que so reservadas sua
competncia exclusiva e suplementar;
d) capacidade de auto-administrao (administrao
prpria, para manter e prestar os servios de interesse
local)
62
.
Ainda no esclio do ilustre constitucionalista, ficam caracterizadas as
quatro autonomias necessrias para que se obtenha uma autonomia de fato, a
poltica, a normativa, a administrativa, e a financeira.
Essa autonomia permitiu ao municpio que fossem decididas em seu seio,
com maior celeridade e legitimidade polticas e normas de atendimento aos
interesses locais, como o Plano Diretor e legislao urbanstica (esta ltima
sempre de forma concorrente com estados e unio), para que sejam contempladas
as particularidades regionais. O artigo 30 da Constituio traz as competncias,
que passamos a elencar:
Art. 30. Compete aos Municpios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislao federal e a estadual no que
couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia,
bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da
obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes
nos prazos fixados em lei;
62
AFONSO DA SILVA, Jos, op. cit., pp. 662 e ss
43
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a
legislao estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de
concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse
local, includo o de transporte coletivo, que tem carter
essencial;
VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da
Unio e do Estado, programas de educao infantil e de
ensino fundamental; (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 53, de 2006)
VII - prestar, com a cooperao tcnica e financeira da
Unio e do Estado, servios de atendimento sade da
populao;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupao do solo urbano;
IX - promover a proteo do patrimnio histrico-
cultural local, observada a legislao e a ao
fiscalizadora federal e estadual.
Como visto, cabe ao municpio zelar sobre os assuntos de interesse
local. na municipalidade onde se do as relaes polticas mais prximas,
onde se sente efetivamente o funcionamento ou no das polticas pblicas. As
relaes interpessoais se do no espao urbano, neste que se verificam
primariamente as incongruncias sociais e desigualdades econmicas. Cabe
lembrar que o ideal democrtico mximo, desde que se retomou o tema, no
Iluminismo, Atenas, que, antes de Estado, era uma cidade. o espao da
cidadania
63
.
Tendo em mente a misso constitucional de ampliao dos espaos
democrticos, e a possibilidade de se adotarem instrumentos locais de
participao popular, foram implementadas algumas prticas polticas neste
nvel da Federao, dos quais traremos baila o Oramento Participativo, na
experincia de Porto Alegre.
63
cf. MAGALHES, Jos Luiz Quadros de, O Poder local no Brasil: a alternativa da democracia
participativa, in O Municpio e a construo da democracia participativa, op. cit, pp 15-44. No
mesmo sentido, GROTTI, Dinor Adelaide Musetti, Desafios da democratizao de gesto local: a
formulao do oramento participativo, in Maria Garcia. (Org.), Democracia, Hoje: um modelo
poltico para o Brasil, 1 ed, So Paulo, Editora Celso Bastos, 1997, v. , pp. 135-179.
44
2.1 Estudo de caso de gesto municipal democrtica
2.1.1 Oramento Participativo
Oramento participativo um instrumento de participao popular na
Administrao Pblica municipal atravs do qual se convoca a populao para
que se manifeste diretamente no processo de tecedura do Oramento, fazendo
propostas, debatendo e votando o que se entende por imperativo para as
comunidades, em assemblias abertas aos muncipes. Para que se d, os
municpios so divididos em regies administrativas, nas quais sero formados
grupos para discusso dos problemas locais e definio de prioridades. A
partir destas reunies, se levaro as demandas aos conselhos compostos por
representantes das diversas regies, que debatero novamente, at que se
elabore a proposta definitiva. Cabe, neste momento, a anlise do Executivo
municipal analisar a adequao das propostas e sua razoabilidade. Atendendo
a estes requisitos, usar como base para auxiliar na confeco da proposta de
oramento, a ser encaminhada para o Legislativo. Usaremos aqui, para fins de
exemplo, a experincia do Oramento Participativo na cidade de Porto Alegre,
a seguir.
Importante esclarecer que os resultados obtidos nas reunies do
Oramento Participativo no vinculam a municipalidade, pois seria retirar
competncia do Poder Executivo, no que tange redao da proposta de
oramento. O que existe um compromisso poltico com os cidados, que
acreditam na efetividade de suas deliberaes. Neste sentido, MAGALHES
postula que no necessrio que haja uma vinculao obrigatria do
Executivo municipal em relao s decises populares no momento da
montagem da lei oramentria, uma vez que surge, com o crescimento da
participao popular, uma clara vinculao eleitoral. Aquele prefeito (ou
governador) que no respeitar o que o povo deliberou dificilmente ser eleito
para qualquer cargo, pelo menos naquele nvel territorial. Ocorre, portanto, um
controle social
64
.
Antes, contudo, necessrio retomar alguns pontos.
Como j expressado anteriormente, uma forma para se resgatar e
fortalecer a democracia representativa o fortalecimento da participao
popular atravs da criao de mecanismos que ofeream permeabilidade ao
poder do Estado, criando canais de participao cada vez maiores, superando a
velha dicotomia liberal entre Estado e sociedade civil. Essa participao
popular desejada, que resulte em deciso, mais democracia e controle social
efetivo, ocorrer de maneira efetiva e eficiente, justamente no poder local
65
.
64
MAGALHES, Jos Luiz Quadros de, op. cit, p. 43
65
idem, p. 32
45
A autonomia municipal concedida pela Nova Carta e a premente
necessidade de ampliao e efetivao dos espaos pblicos destinados
participao popular, como contraponto crise na democracia representativa,
gerou no seio da sociedade civil debates acerca do tema.
Outro ponto a ser levantado a racionalidade do oramento
participativo frente a outras formas oramentrias. H propostas de
oramentos programados de acordo com decises tcnicas. No entanto, sendo
as demandas e os pleitos superiores aos recursos disponveis, acaba restando
ao Executivo decidir sobre as prioridades com base muitas vezes em valores
subjetivos: pessoais, presses polticas, interesses partidrios, presses de
grupos de interesses etc. Ao contrrio, o oramento participativo parece ser
um modelo capaz de manter a racionalidade, pois a partilha dos recursos
disponveis ocorre de acordo com dados objetivos: carncias de servios e de
infra-estrutura das regies e prioridades constatadas pelos prprios
moradores
66
. Como afirmamos anteriormente, uma das falhas constatadas na
democracia representativa o distanciamento entre o administrador e os
administrados. Desta feita, a participao direta no processo oramentrio se
torna uma importante ferramenta de legitimao.
Antes de Porto Alegre, tivemos experincias pioneiras nas cidades de
Lajes (SC) e Piracicaba (SP). Ainda se verifica a utilizao de mesmo instituto
nas cidades de Londrina (PR), Belo Horizonte, e, fora do Brasil, podemos citar
Yokohama (Japo), Portland (Estados Unidos) e Ontrio (Canad). No Brasil,
pela duradoura experincia e as sucessivas administraes do Partido dos
Trabalhadores (PT) na cidade de Porto Alegre, costuma-se atribuir a iniciativa
democratizante com a bandeira ideolgica sustentada por aquele partido, o que
no se verifica verdadeiro.
67

Isto posto, passamos ao estudo de caso.
2.1.1.1 Experincia de Porto Alegre
impossvel abordar o tema Oramento Participativo sem que se
aborde a cidade de Porto Alegre. Verificamos nesta uma das experincias mais
duradouras e constantes em termos de participao popular direta na
administrao pblica municipal.
Tradicionalmente costuma-se atribuir a criao do instituto gesto
Olvio Dutra (PT), em 1989, o que no deixa de ser veraz. Contudo,
importante pontuar que a discusso mais antiga, e se d, conforme
AVRITZER
68
, como resposta a uma proposta de conselhos populares feita pelo
prefeito de Porto Alegre pelo PDT, Alceu Collares, s associaes de
66
GROTTI, op. cit.,p. 167
67
GROTTI, op. cit.
46
moradores da cidade no incio da sua gesto, em maro de 1986. Collares, o
primeiro prefeito eleito democraticamente depois do perodo autoritrio,
props s associaes comunitrias uma forma de participao popular na sua
administrao (...). Em uma reunio em maro de 1986, a Unio das
Associaes dos Moradores de Porto Alegre (Uampa) respondeu proposta de
Collares nos seguintes termos:
o mais importante na Prefeitura a arrecadao e a
definio de para onde vai o dinheiro pblico. a partir
da que vamos ter ou no verbas para o atendimento das
reivindicaes das vilas e bairros populares. Por isso,
queremos intervir diretamente na definio do oramento
municipal e queremos controlar a sua aplicao(...)
Desta forma, v-se que, ao contrrio da prtica poltica brasileira,
verticalizante e descendente em sua essncia, o Oramento Participativo foi
uma resposta institucional a um pleito popular. Importante pontuar a tradio
democrtica da capital gacha, conforme postulam SANTOS
69
e AVRITZER
70
.
Formalmente, porm, com Olvio Dutra que se implanta o projeto, j
nos primeiros dias de governo, em 1989.
Como mais um exemplo dessa tradio, trazemos o fato de que o
Oramento Participativo est to arraigado cultura portoalegrense que nem o
Partido Popular Socialista (PPS), de Jos Fogaa, eleito em 2005 impedindo a
quinta gesto consecutiva do PT, extinguiu o projeto.
O instituto despartidarizou-se, e passa, em 1999, a ter como
fundamento normativo o Plano Diretor da cidade, a Lei Complementar
434/1999. Em diversos artigos possvel verificar a preocupao do legislador
em contemplar o princpio da participao popular. Trazemos aqui alguns
excertos:
Art. 1 A promoo do desenvolvimento no Municpio de
Porto Alegre tem como princpio o cumprimento das
funes sociais da cidade e da propriedade urbana, nos
termos da Lei Orgnica, garantindo:
68
AVRITZER, Modelos de Deliberao Democrtica: uma anlise do oramento participativo no
Brasil, in Boaventura de Sousa Santos (Org.), Democratizar a Democracia, Rio de Janeiro, Record,
2002, v. , pp. 455-559.
69
SANTOS, Boaventura de Souza, Oramento participativo em Porto Alegre: para uma democracia
redistributiva, in Boaventura de Sousa Santos (Org.), Democratizar a Democracia, Rio de Janeiro,
Record, 2002, v. , pp. 561-596.
70
AVRITZER, op. cit.
47
I -a gesto democrtica, participativa e descentralizada
(...)
......................................
Art. 2 O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
Ambiental incorpora o enfoque ambiental de
planejamento na definio do modelo de
desenvolvimento do Municpio, das diretrizes e das
estratgias para a execuo de planos, programas e
projetos, enfatizando a participao popular, a
sustentabilidade econmica, social e ambiental.
.........................................
Art. 12. O programa correspondente Estratgia de
Uso do Solo Privado o Programa de Gerenciamento do
Plano Regulador, que engloba o conjunto de
procedimentos de natureza tcnica, legal e
administrativa para viabilizar um processo de
planejamento dinmico, participativo (...)
.........................................
Art. 24. A Estratgia do Sistema de Planejamento
objetiva um processo de planejamento dinmico e
contnuo, que articule as polticas da administrao
municipal com os diversos interesses da sociedade,
promovendo instrumentos para o monitoramento do
desenvolvimento urbano.
Pargrafo nico. A Estratgia do Sistema de
Planejamento efetivar-se- atravs:
I -da rearticulao da estrutura administrativa;
II -de canais de participao como os Conselhos
Municipais, Entidades Profissionais, Sindicais e
Empresariais, funcionalmente vinculadas ao
desenvolvimento urbano da cidade, as Associaes
de Moradores e as Regies de Gesto do
Planejamento;
.........................................
Art. 44. Alm da participao global da comunidade na
gesto do planejamento urbano, a qual se dar atravs
do CMDUA, fica assegurada a participao comunitria
em nvel regional e local, na forma a ser definida em
lei.
48
Uma vez firmadas as bases histricas e legais, vamos ao funcionamento
do instituto em si.
O municpio dividido em 17 regies administrativas, divididas de
acordo com critrios socioespaciais e com a tradio de organizao
comunitria da cidade, cf. SANTOS
71
. As regies, abarcando mais de 1.4
milho de habitantes
72
, so
73
:
Regio 01 - HUMAIT/NAVEGANTES
BAIRROS:
Anchieta - Farrapos - Humait - Navegantes - So Geraldo
Regio 02 - NOROESTE
BAIRROS:
Boa Vista - Cristo Redentor - Higienpolis - Jardim It -
Jardim Lindia - Jardim So Pedro - Passo Dareia - Santa
Maria Goretti - So Joo - So Sebastio - Vila Floresta -
Vila Ipiranga
Regio 03 - LESTE
BAIRROS:
Bom Jesus - Chcara das Pedras - Jardim Carvalho -
Jardim do Salso - Jardim Sabar - Morro Santana - Trs
Figueiras - Vila Jardim
Regio 04 - LOMBA DO PINHEIRO
BAIRROS:
Agronomia - Lomba do Pinheiro
Regio 05 - NORTE
BAIRRO:
Sarandi
Regio 06 - NORDESTE
BAIRRO:
Mrio Quintana
Regio 07 - PARTENON
BAIRROS:
Cel. Aparcio Borges - Partenon
- Santo Antnio - So Jos - Vila Joo Pessoa
71
SANTOS, op. cit, p. 471
72
cf. disponvel no site do IBGE, no endereo <http://www.ibge.gov.br>, dados de 2006
73
As informaes sobre diviso territorial e temtica foram obtidas no site da Prefeitura de Porto
Alegre, disponvel na internet no endereo <http://www2.portoalegre.rs.gov.br/op/default.php>,
ltimo acesso em 28 de agosto de 2007
49
Regio 08 - RESTINGA
BAIRRO:
Restinga
Regio 09 - GLRIA
BAIRROS:
Belm Velho - Cascata - Glria
Regio 10 - CRUZEIRO
BAIRROS:
Medianeira - Santa Tereza
Regio 11 - CRISTAL
BAIRRO:
Cristal
Regio 12 - CENTRO-SUL
BAIRROS:
Camaqu - Campo Novo - Cavalhada - Nonoai - Teresoplis
- Vila Nova
Regio 13 - EXTREMO SUL
BAIRROS:
Belm Novo - Chapu do Sol - Lageado - Lami - Ponta
Grossa
Regio 14 - EIXO-BALTAZAR
BAIRROS:
Passo das Pedras - Rubem Berta
Regio 15 - SUL
BAIRROS:
Esprito Santo - Guaruj - Hpica - Ipanema - Pedra
Redonda - Serraria - Tristeza - Vila Assuno - Vila
Conceio
Regio 16 - CENTRO
BAIRROS:
Auxiliadora - Azenha - Bela Vista - Bom Fim - Centro -
Cidade Baixa - Farroupilha - Floresta - Independncia -
Jardim Botnico - Menino Deus - Moinhos de Vento - Mont
Serrat - Petrpolis - Praia de Belas - Rio Branco - Santa
Ceclia - Santana
Regio 17 - ILHAS
BAIRROS:
Arquiplago (Ilha das Flores, da Pintada, do Pavo e Ilha
Grande dos Marinheiros)
50
Cumpre observar que at o ciclo 2006/2007 a regio de n17, Ilhas,
fazia parte da Regio 01.
Temos, alm da diviso espacial da cidade, uma diviso temtica dos
assuntos, para que sejam discutidas nos foros adequados. So 6 temas, a saber:
a) Circulao; Transporte e Mobilidade Urbana; b)
Sade e Assistncia Social; c) Educao Esporte e Lazer,
d) Cultura, e) Desenvolvimento Econmico Tributao e
Turismo; e f) Organizao da Cidade Desenvolvimento
Urbano e Ambiental.
Aps a diviso geogrfica e temtica, passamos ao processo de discusso
em si. Ele dividido em 9 momentos, a saber:
MARO/ABRIL
Reunies Preparatrias
Reunies de articulao e preparao nas regies, micro-
regies, temticas e outras.
Reunies de integrao dos Fruns de Delegados(as) e
Fruns de Planejamento. Pauta: Prestao de Contas;
Apresentao do Plano de Investimentos; Apresentao
do Regimento Interno; Critrios Gerais e Tcnicos;
Discusso para Chapa de Conselheiros(as); Sugesto de
prioridades e demandas pela Internet.
Segunda quinzena
ABRIL/MAIO
Assemblias Regionais e Temticas
Rodada de Assemblia nas regies e temticas.
Pauta: Eleio das Prioridades Temticas; Eleio dos
Conselheiros(as);
definio do Nmero de Delegados(as); Prestao de
Contas.
MAIO/JUNHO/JULHO
Regies e Temticas
Pauta: Eleio dos Delegados(as); Hierarquizao das
Obras e Servios; Deliberao das Demandas da Internet
(Frum de Delegados). Antes da hierarquizao: visita
dos delegados(as) s demandas solicitadas, para
conhecimento.
51
Primeira quinzena
JULHO
Assemblia Municipal
Pauta: Posse dos Novos Conselheiros(as); Entrega da
hierarquizao das Obras e Servios; Discusso de tema
de carter geral.
JULHO/AGOSTO/SETEMBRO
Anlise das demandas e montagem da matriz
Governo: Anlise tcnica/financeira das demandas;
Montagem da Matriz Oramentria.
AGOSTO/SETEMBRO
Votao da Matriz
Discusso e votao da Matriz Oramentria e do incio
da distribuio de recursos para as regies e temticas no
COP.
OUTUBRO/DEZEMBRO
Detalhamento do Plano de Investimentos e Servios
Finalizao da distribuio de recursos para as regies e
temticas. Apresentao e votao da proposta de PIS
( anlise tcnica/ financeira das demandas de obras e
servios) nos fruns de delegados regionais e temticos,
com presena do GPO, SMGL e rgos afins, com
encaminhamento anterior da proposta aos referidos
fruns.
NOVEMBRO/DEZEMBRO
Discusso nos fruns regionais e temticos das alteraes
ao RI (Regimento Interno), Critrios Gerais, Tcnicos e
Regionais.
DEZEMBRO/JANEIRO
Discusso e votao do Regimento Interno, Critrios
Gerais, Tcnicos e Regionais.
GROTTI
74
identifica quatro grandes etapas:
74
GROTTI, op. cit., pp. 169 e ss. Para maiores informaes, segue anexo o Regimento Interno do
Oramento Participativo, de 30 de janeiro de 2007.
52
A primeira consiste em reunies de moradores, organizados em
assemblia, onde as entidades e instituies comunitrias discutiro, dentro
dos temas, reivindicaes e demandas a serem apresentadas nas reunies das
regies da cidade.
No segundo momento, a assemblia regional debater as demandas
aprovadas e hierarquizadas anteriormente, com a presena do prefeito. Daqui
saem as prioridades de cada regio, e nesta se escolhem os delegados
habilitados a participar do Conselho do Oramento Participativo (dois
conselheiros titulares e dois suplentes por regio) e do Frum Regional do
Oramento Participativo (um delegado para cada dez membros na assemblia).
So realizadas as Plenrias Temticas da mesma forma, e eleitos dois
conselheiros e dois suplentes por temtica (dentro das 6 existentes).
Na terceira etapa se do as sesses do Conselho do Oramento
Participativo com a Prefeitura. Aqui sero publicizadas informaes acerca das
finanas municipais e das projees oramentrias, e defendidas as prioridades
de cada regio e temticas. Essas sesses so abertas populao, possuindo
voz somente os conselheiros titulares e suplentes, e voto s os titulares. Aps
esse momento, ser tecida a proposta de oramento para o Legislativo. Aqui
ocorre o j citado controle social.
Por fim, os membros do Conselho devero acompanhar as obras e servios
aprovados. Mais uma vez, os muncipes exercem o controle social.
Como se verifica, o Oramento Participativo se d atravs de um longo e
exaustivo processo, com ampla participao da populao e dos Poderes
municipais do incio ao fim. Para que se tenha uma dimenso do programa,
vale citar, ainda no esclio de GROTTI, no ano de 1996 se verificou a
participao de 10% dos habitantes da cidade, levando em conta todas as
reunies intermedirias, regionais e temticas, enquanto SANTOS
75
estima em
8% este dado. Isto significa mais de 100 mil participantes.
Se considerados os participantes uma vez s, em 2000, ainda de acordo
com SANTOS, foi verificada a presena de 19.025 pessoas. O histrico de
participantes mostra uma enorme evoluo. No ano de 1989, 1.300 habitantes
fizeram parte deste programa. O nmero cresce, com poucos percalos, para o
mximo registrado de 20.724 participantes, verificado em 1999.
Considerando-se o nmero de vereadores na Cmara Municipal de Porto
Alegre em 36, acrescentando-se a este o prefeito, secretrios e assessores,
dificilmente chegaramos a um nmero que possa ser minimamente
representativo perto do elevado e crescente nmero de participantes do
Oramento Participativo.
75
SANTOS, op. cit., p 517
53
Acreditamos, com base nos dados apresentados, que verifica-se um
acolhimento cvico do programa pela cidade; de sua institucionalizao
poltica, passando de um projeto partidarizado para um instrumento estvel; e
do impacto gerado por este, servindo de modelo para diversas outras cidades
de grande porte em todo o mundo, sendo inclusive referendado como uma das
40 melhores prticas de gesto pblica do mundo, que o Oramento
Participativo efetivamente contribui para a efetivao do Estado Democrtico
de Direito.
54
CAPTULO IV
CONCLUSES
Conforme se atestou ao longo deste trabalho, o Estado Moderno se
desenhou como instrumento de garantia das liberdades do cidado. Em sua
faceta liberal, com uma tentativa de absoluta separao entre Estado e
sociedade, buscou garantir os chamados direitos de primeira gerao, os
individuais. Aps sucessivas crises e fatores histricos como as Grandes
Guerras, ele se transforma em Estado Social. No mais um mero garantidor
dos direitos do cidado, mas sim um implementador. atravs de sua
atividade, inclusive no domnio econmico, que ele tentar reduzir as
desigualdades que se afiguraram no primeiro perodo. So os direitos sociais.
Atualmente vivemos no terceiro momento do Estado Moderno, ao qual
denominamos Estado Democrtico de Direito. No visa este somente a
garantir os direitos individuais e sociais, mas, em adio trazer mais
legitimidade ao processo democrtico. A maior participao dos cidados na
vida poltica do Estado uma meta a ser atingida, buscando assim dirimir as
questes oriundas da crise de representatividade
A democracia moderna enfrenta uma grave crise. O agigantamento das
cidades, a massificao da cultura, a influncia de grupos de presso e o
distanciamento cada vez mais acentuado entre partidos polticos,
representantes e representados gera uma apatia poltica, na qual o cidado se
alheia coisa pblica. A democracia representativa passa a sofrer graves
crticas, principalmente no que tange legitimao social dos representantes
eleitos. Os partidos polticos no apresentam projetos nacionais concretos, e
usa-se largamente o sistema pluripartidrio, combinado com a falta de
previso regulamentando firmemente a fidelidade partidria, como moeda de
troca, em um mercado eleitoral.
Nesse momento de crise, no qual Estado volta a ter participao ativa na
sociedade, buscando uma insero do cidado no processo politico, os
instrumentos institucionais do Estado para tanto passam a ter um peso social
55
muito maior do que nos perodos anteriores. A Constituio de 1988 prev
uma srie de formas de atuao do particular na Administrao Pblica,
orientando o legislador ordinrio e o prprio ente Estatal, a agirem no sentido
de ampliar os espaos de atuao poltica do cidado.
Ainda, nossa Carta inova ao elevar os municpios condio de ente
federado, de sorte que estes passam a poder formular suas prprias
Constituies, as Leis Orgnicas. no municpio que se vive de maneira mais
intensa as relaes sociais, nele que se sentem imediatamente os efeitos de
uma boa ou m-gesto pblica. A combinao desses fatores, a capacidade
para inovao legislativa dos municpios, a orientao constitucional para que
se estimule a participao do cidado nos negcios pblicos e a vivncia na
civitas cria um ambiente propcio para experincias democratizantes.
Dentre as diversas experincias que se deram no Brasil, optamos por
analisar o Oramento Participativo da cidade de Porto Alegre, iniciado
formalmente pela prefeitura de Olvio Dutra (PT), em 1989, e que se d at
hoje, mesmo com a sada deste partido do governo municipal. Esta prtica
poltica vem rendendo bons frutos, como a crescente participao popular em
sua feitura, que alcana um nmero significativo de cidados. Ademais,
verifica-se uma maior adequao das polticas pblicas, obras e iniciativas
para com os reais anseios da populao. A prtica foi to bem sucedida que, ao
falarmos da capital gacha, nos vem tona sua realizao.
Entendemos, aps todo o exposto, que prticas pblicas de participao
direta como a analisada contribuem significativamente para que se insira o
cidado na Administrao Pblica como agente transformador e direcionador,
trazendo maior legitimidade aos governos, caminhando, assim, para a
efetivao do Estado Democrtico de Direito.
56
CAPTULO V
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VASCONCELOS NETO, Jos Ramos de, Democracia no terceiro milnio, So
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ANEXO
REGIMENTO GERAL DO ORAMENTO PARTICIPATIVO
61