Tres dcadas en intentos de planeacin, modernizacin administrativa e innovacin gubernamental en el

Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Sinaloa

Csar Miguel Valenzuela Espinoza
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El perodo que va de 1980 a 2010 puede identificarse como un importante nmero de aos en que el
Gobierno del Estado de Sinaloa ha experimentado diferentes intentos por realizar lo que inicialmente se le
conoci como modernizacin administrativa
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y en el curso del presente siglo se le ha denominado
innovacin gubernamental
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. Siendo la planeacin una experiencia diferente, que si bien no ha logrado
aplicarse como una prctica sistemtica en la administracin pblica sinaloense, registra importantes
antecedentes que contribuyen a explicar la evolucin de las instituciones gubernamentales en la entidad.
Por la definicin de cada una de estas denominaciones, ms all del reducido sustento metodolgico en el
tratamiento del tema, puede apreciarse su utilizacin ms vinculada a expresiones poltico administrativas
que buscan un impacto meditico. No obstante, tanto en un caso como en el otro, se aprecia el esfuerzo por
realizar reformas en la administracin pblica.
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Partiendo de los antecedentes expuestos, han de entenderse las reformas efectuadas en Mxico en el mes
de enero de 1983 a los artculos 25 y 26 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, as
como la creacin de la Ley de Planeacin, base del nuevo marco jurdico y el cambio estructural, auspiciados
por las propuestas del Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) y la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), constituyendo con ello, lo que posteriormente se le
conocera como Consenso Washington.
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Sinaloa 1980-1986, es el perodo de gobierno que en la entidad aparecen los primeros intentos de reformas
orientadas a configurar un nuevo papel del Estado, inspiradas en la Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica impulsada por el entonces Presidente de la Repblica, Lic. Jos Lpez Portillo, as
como por expresiones que se convertiran en frases lapidarias: tanto mercado como sea posible, tanto
Estado como sea necesario; impulsadas por un grupo de funcionarios federales que inicialmente fueron
considerados como tecncratas
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y que posteriormente asumiran el control poltico del pas por ms de dos
dcadas. Adems de las presiones sociales de una incipiente y efmera sociedad reclamante de mejores
servicios pblicos y eficiencia gubernamental, expresada en procesos electorales de carcter local, que
fueron identificndose con los partidos de oposicin.
En Sinaloa, una de las primeras acciones durante ese perodo gubernamental, fue la creacin de una
Secretara de Administracin (SA), la cual entre otras cosas, dio fin al modelo tradicional de Oficiala Mayor.
De igual manera, se cambio el nombre de lo que haba sido la Tesorera del Estado, para dar lugar a la
creacin de la Secretara de Hacienda Pblica y Tesorera (SHPyT). Al pretender crear un contrapeso a la
fuerza de la SHPyT, con las atribuciones otorgadas a la SA, se pens que el solo hecho de su existencia
lograra desarrollar la capacidad de la administracin pblica en trminos de su eficacia y eficiencia, lo cual
resulto un intento fallido, al desaparecer dicha dependencia por la carencia de procesos definidos entre las
diferentes secretaras responsables de administrar el gasto pblico.
Por otra parte, en la administracin del C. Antonio Toledo Corro, se aplicaron los procedimientos tcnicos y
administrativos que el Gobierno Federal promovi desde la Secretara de Programacin y Presupuesto,

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Bertucci, Guido: La innovacin gubernamental en el mundo; Organizacin de Naciones Unidas (2000). Proceso continuo de adaptacin
a las exigencias del entorno, efectuando la transicin de un sistema burocrtico a otro de gestin, capaz de definir objetivos, optar por
la mejor forma de alcanzarlos y evaluar los resultados obtenidos.
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Cabrero Mendoza, Enrique: De la administracin tradicional a la gerencia pblica, Centro de Investigacin y Docencia econmicas, A.
C. (2002): Innovar es generar nuevas ideas, nuevas tareas, nuevas formas de hacer las cosas, nuevos objetivos y productos, nuevas
combinaciones de recursos; La innovacin es tan solo un proceso detonador que en ocasiones genera un cambio institucional y
organizacional. Innovar es romper el efecto inercia.; La innovacin no siempre se puede controlar y es difcil de planificar.
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Despus, con la creacin de la Comisin de Administracin Pblica (CAP) en 1965 se extiende por tres lustros un programa de reforma
administrativa integral para: a) coordinar la accin y acelerar el proceso de desarrollo econmico y social; b) Introducir tcnicas de
organizacin administrativa; y c) Lograr la mejor preparacin del personal gubernamental (Secretara de la Presidencia/Comisin de
Administracin Pblica. 1965 ).
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Aguilar Villanueva, Luis F: Gobernanza y gestin pblica; Editorial fondo de Cultura Econmica. Mxico 2006.
5
Wikipedia: El "tcnico que gobierna" es por consiguiente un tecncrata, o ms bien lo que se considerara como que la tecnocracia es
el gobierno llevado por un tcnico o especialista en alguna materia de economa, administracin, etctera
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mediante la creacin del Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Sinaloa (COPLADE) y la
Delegacin Regional de la misma Secretara en el Estado, logrando orientar los recursos del Convenio nico
de Desarrollo que a travs de sus programas destin a Sinaloa, como el Programa de Desarrollo Regional,
Programa Regional de Empleo y el Plan Mar de Corts, que en buena medida fue utilizado para la
construccin de la Autopista Benito Jurez y en la infraestructura educativa requerida por la Universidad de
Occidente y Colegio de Bachilleres de Sinaloa. En este mismo perodo se elabor y public el Reglamento del
COPLADE y casi al concluir la gestin administrativa, se elabor el Plan Estatal de Desarrollo, el cual fue
publicado mas no presentado formalmente y por consiguiente, tampoco fue aplicado.
Es en el perodo de gobierno del Lic. Francisco Labastida Ochoa 1987-1992, cuando la planeacin se aplica
formalmente en la acciones de la Administracin Pblica Estatal, para lo cual se crea la Coordinacin General
de Planeacin, a la cual se le otorgan amplias facultades para coordinar y aprobar los recursos destinados a
todo tipo de actividades y proyectos del Poder Ejecutivo Estatal, bajo los propsitos establecidos en el Plan
Estatal de Desarrollo 1987-1992, con dichas atribuciones, esta Dependencia sustituyo al COPLADE.
Simultneamente, la Secretara de Hacienda Pblica y Tesorera autorizaba el ejercicio de los recursos bajo
las presiones de la inmediatez, dejando de lado la obligatoriedad de que la autorizacin de todo recurso
deba de contar con un oficio de aprobacin que justificara su ejercicio.
Un ao despus se fusionan la Secretara de Desarrollo Urbano e Infraestructura y la Coordinacin General
de Planeacin, dando lugar a la Secretara de Planeacin y Desarrollo Urbano, que reforz las tareas de
planeacin, con las atribuciones correspondientes al desarrollo urbano. Para inicios de 1990, se establece en
el Reglamento de la Administracin Pblica Estatal, que ser la Secretara de Planeacin y Desarrollo Urbano
la nica facultada para autorizar el ejercicio del gasto pblico en cualquiera de sus modalidades, dejando a la
Secretara de Hacienda Pblica y Tesorera la atribucin de recaudar los recursos fiscales necesarios para
financiar el desarrollo y con ello tambin las funciones de Tesorera. Una vez realizadas las acciones antes
mencionadas, al principio permitieron lograr mayor congruencia del gasto en relacin a las prioridades
marcadas en el Plan, hasta que la dinmica tcnica y administrativa de la inversin pblica a travs de los
diferentes programas federales y estatales, as como el peso de los flujos financieros en la operacin
cotidiana de las finanzas pblicas, impidieron mantener el adecuado y oportuno seguimiento de las
diferentes polticas plasmadas en las actividades gubernamentales ajenas a la inversin pblica.
En la misma medida, desde la Secretara de Administracin vuelta a crear durante este perodo de gobierno,
se impuls un amplio programa de modernizacin administrativa, el cual se centro en tres aspectos
sobresalientes por su intensidad, la creacin de las coordinaciones administrativas en las diferentes
dependencias del Poder Ejecutivo; la adquisicin de un considerable nmero de computadoras personales y
el software correspondiente para ello; y la creacin de la figura de personal de honorarios, la cual fue
aprovechada para contratar principalmente programadores de computo que desempearan un papel
determinantes como asistentes directos de los mandos medios y superiores, debido a que los programas no
eran fcilmente operables por personal no especializado en ello.
Al principio de la administracin 1993-1998, a cargo del Ing. Renato Vega Gaxiola, las atribuciones relativas a
la planeacin del desarrollo fueron conferidas a la Secretara de Hacienda Pblica y Tesorera, mediante el
decreto expedido por el Titular del Ejecutivo en el que designa al Titular de esta Dependencia como
Coordinador General del COPLADE, por lo cual se transfiri la Subsecretara de Planeacin que ya exista en
la Secretara de Planeacin y Desarrollo Urbano, a la SHPyT. En virtud de lo anterior, se procedi a la
instalacin del COPLADE e inici el proceso de consulta que marca el Sistema Estatal de Planeacin
Democrtica y por consiguiente la formulacin del Plan Estatal de Desarrollo 1993-1998, as como los
programas sectoriales, regionales y especiales que fueron necesarios. De igual manera y en el mismo marco,
se particip en la instalacin de los comits de planeacin municipal (COPLAM) para la consulta y
formulacin de los planes municipales de desarrollo 1993-1995.
Con la incorporacin de la planeacin a las atribuciones de ingreso, gasto y administracin de los recursos
del Gobierno del Estado, se registro tambin un marcado dinamismo de los programas federales que
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exigieron un especial tratamiento en su aplicacin y control, derivado de las normas establecidas en el
Convenio de Desarrollo Social, a cargo de la Secretara de Desarrollo Social, Medio Ambiente y Pesca,
adems de lo correspondiente a los programas estatales orientados al desarrollo regional, hicieron que la
planeacin del desarrollo establecida en el Plan, no fuera aplicada adecuadamente, ya que los recursos
federales marcaron prioridades definidas desde el Gobierno Federal que en repetidas ocasiones no
figuraban como prioridades de la entidad. Adicionalmente, un conjunto de factores que van desde la falta de
instrumentos tcnico-administrativos para lograr que el ejercicio de los recursos en las dependencias y
organismos se hiciera en congruencia con el Programa Operativo Anual (POA), elaborado como justificacin
del proyecto de Presupuesto de Egresos; el desfavorable comportamiento de la economa mexicana; y en
especial las presiones generadas por la escasez del gasto pblico en relacin a los crecientes requerimientos
de los recursos presupuestales, evit que se pudiera dar cumplimiento a los objetivos plasmados en el Plan.
En suma, es en este perodo de gobierno cuando se establece el Sistema Estatal de Planeacin Democrtica
y por otra parte, se realizan acciones orientadas a la desregulacin econmica y simplificacin administrativa
emanada del gobierno federal, mismas que en la entidad se tradujeron en la integracin y operacin del
Consejo para el Desarrollo Econmico de Sinaloa (CODESIN), creado en 1996 y sustentado en la Ley de
Fomento a la Inversin para el Desarrollo Econmico del Estado de Sinaloa, publicada en 1997, donde se le
constituye como un organismo responsable de promover las inversiones productivas en la entidad,
apoyndose en los Comits Regionales de Promocin Econmica (CRPE).
Por otro lado, en el curso de ese mismo sexenio la Secretara de Administracin de nuevo entra en un difcil
proceso de definicin de atribuciones y gestiones, dando lugar a su desaparicin por la carencia de procesos
administrativos claros y sistemticos para evitar la lentitud y duplicidad de actividades en el ejercicio del
gasto pblico. Adicionalmente, se continuo con el mismo modelo de modernizacin administrativa
sustentado en la incorporacin de mas computadoras personales y sistemas diseados ex profeso para las
reas de ingresos, contabilidad, presupuesto, recursos humanos y otros mas, sin que ello realmente lograra
un impacto relevante en la necesaria vinculacin hombre maquina.
Para el inicio de la administracin del Lic. Juan S. Milln Lizrraga 1999-2004, el Titular del Ejecutivo emiti
un decreto en el que designa al Secretario de Desarrollo Social, Medio Ambiente y Pesca, como Coordinador
General del COPLADE y con ello posteriormente se transfiere a esta dependencia la Subsecretara de
Planeacin, inicindose los trabajos de consulta y posteriormente la formulacin del Plan Estatal de
Desarrollo 1999-2004.
A partir de la reforma administrativa efectuada en los primeros meses de la administracin, se procedi a
establecer los trminos en que operara la planeacin del desarrollo, modificndose la denominacin a
Secretara de Planeacin y Desarrollo, la cual conserv las funciones de cuidado del medio ambiente y
desarrollo urbano, adicional a las de desarrollo social que tambin vena desempeando.
Una vez hechas las adecuaciones en las atribuciones de las dependencias involucradas en la parte ms
relevante del proceso administrativo, se procedi a fijar las competencias en relacin a la planeacin-
programacin y a la programacin-presupuestacin, quedando a la SEPLADE la facultad de coordinar la
elaboracin del POA, a partir del cual la Secretara de Administracin y Finanzas, antes SHPyT, formulara el
Proyecto de Presupuesto de Egresos correspondiente.
Por su parte, la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM), asumi la tarea de
realizar la planeacin estratgica de las dependencias y organismos, adems de la evaluacin del
desempeo, por lo que la SAF realizara la planeacin y evaluacin financiera y SEPLADE la planeacin y
evaluacin del desarrollo en su conjunto.
Al trmino del perodo de gobierno se pudo apreciar que la atomizacin de funciones en lo relativo a la
planeacin y evaluacin principalmente, adems de la carga que a partir de 2002 represent operar el
Convenio de Desarrollo Social, significaron serias limitaciones para el cumplimiento cabal de estas tareas
estratgicas.
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Los convenios a travs de los cuales los Ejecutivos Federal y Estatal se comprometieron a realizar acciones
para fortalecer, y en su caso mejorar el funcionamiento del Sistema Estatal de Planeacin Democrtica y de
sus instrumentos, coordinndose en el mbito de sus respectivas competencias, para el fortalecimiento y la
operacin del COPLADESIN, as como de las instancias municipales de planeacin, tambin advirtieron estas
dificultades.
Las mismas dificultades ocurrieron con el Acuerdo de Distribucin de recursos del Fondo para la
Infraestructura Social Municipal (FISM), es decir, la frmula y la metodologa para la distribucin entre los
municipios de las aportaciones federales previstas en el Fondo para la Infraestructura Social Municipal, as
como las asignaciones presupuestales resultantes de la aplicacin de dicha metodologa, a partir de enero
de 2003. A lo anterior se agrega el peso de la inmediatez o contingencias, que forzaron asignaciones de
recursos no contempladas inicialmente, tales como los apoyos a productores agrcolas, pescadores, entre
otros.
Adicionalmente, a pesar de los esfuerzos realizados por distintas dependencias, est la carencia de
mecanismos administrativos que permitieran vincular el ejercicio de los recursos con las actividades
institucionales de cada una de las unidades responsables de ejercer el presupuesto, es decir, metodologas y
procedimientos apropiados para la implementacin de las polticas pblicas que permitieran la aplicacin de
las estrategias contenidas en el Plan Estatal de Desarrollo para cumplir cabalmente con sus objetivos y
metas.
En el Plan Estatal de Desarrollo 1999-2004, se definieron cuatro pilares a travs de los cuales se
desarrollaron los objetivos, lneas de accin y metas, uno de estos pilares fue el denominado: nueva forma
de gobierno, en el se determin llevar a cabo una profunda reestructuracin administrativa, proyectada en
tres fases de corto, mediano y largo plazo, partiendo de un diagnstico de la situacin de la administracin
pblica estatal. La reforma se inici en equipo con funcionarios del Gobierno del Estado y con la
participacin del despacho de consultores Booz Allen & Hamilton.
Dicho diagnstico arroj datos preocupantes: baja eficiencia en el tradicional modelo de administracin del
Gobierno de Sinaloa, limitada productividad del gasto y recursos, servicio pblico de baja calidad y mnima
satisfaccin ciudadana, un rezago normativo, acompaado de un marco legal excesivo y obsoleto, duplicidad
de funciones, burocratizacin de los procesos y atraso tecnolgico.
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Se llev a cabo una reestructuracin administrativa, la cual se centro en la creacin de una nueva estructura
y en la implantacin de servicios compartidos en reas jurdicas, tecnolgicas, administrativas, de
comunicacin y de capacitacin, as como la subcontratacin de servicios. De ello resultaron doce
dependencias centrales, integradas en cuatro sectores de la administracin: seguridad pblica, desarrollo
econmico, calidad de vida y nueva forma de gobierno. Asimismo, la creacin de una Coordinacin General
de Desarrollo Tecnolgico, en la cual se centralizo la administracin de las diferentes tecnologas de
informacin disponibles en el Poder Ejecutivo del GES.
Otro de los rasgos distintivos de la Reforma Administrativa lo fue la aplicacin de una nueva estructura
programtica, misma que fue el resultado de los trabajos iniciados desde 1997 en el Grupo de Trabajo de
Presupuesto por Programas, al seno de la Comisin Permanente de Funcionarios Fiscales. El resultado fue la
aplicacin de una nueva normativa: Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, la cual entre otras
cosas, da lugar a la aplicacin de un presupuesto con orientacin programtica.
Durante la segunda mitad de ese perodo de gobierno (2002-2004), se realizaron los trabajos relativos a la
elaboracin de la iniciativa de Ley de Acceso a la informacin Pblica del Estado de Sinaloa, primera de su
tipo en ser aprobada en el pas. La misma Ley da lugar a la creacin de la Comisin Estatal de Acceso a la

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Gobierno del Estado de Sinaloa: Segundo Informe de Gobierno (2000).
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Informacin para el estado de Sinaloa y meses despus se crea como una entidad del Poder Ejecutivo, la
Coordinacin General de Acceso a la Informacin Pblica, para la implantacin de dicha Ley.
Dentro del Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento a la
Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006 se propuso transformar la Administracin Pblica
Federal (APF) en una organizacin moderna orientada a elevar la calidad del servicio pblico, de acuerdo con
las necesidades y exigencias de la poblacin.
En este contexto, con el propsito de elevar permanentemente la calidad de los servicios gubernamentales,
mejorar la atencin a la sociedad y garantizar el uso adecuado de los recursos pblicos, se impulso la
modernizacin y simplificacin administrativa, as como la desregulacin normativa, en particular aquella
que es responsabilidad de la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) y la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico (SHCP) en su carcter de dependencias globalizadoras y estar relacionadas con el manejo del
presupuesto y la administracin de recursos humanos.
Lo anterior implicaba reemplazar los esquemas tradicionales de gestin pblica, con los ms avanzados
sistemas administrativos y tecnolgicos. Se requera tambin una evaluacin de gestin con estndares de
competitividad, promover la dignificacin del servicio pblico a travs del rediseo de sus procesos y
servicios, para dirigir su quehacer hacia el cumplimiento de las expectativas y necesidades ciudadanas. Todo
ello para lograr la consolidacin de una cultura de calidad.
Durante el gobierno del Lic. Jess Alberto Aguilar Padilla 2005-2010, las tareas todava inconclusas de la
primera etapa de la reforma administrativa, que por sus mismas limitaciones de carcter organizacional y en
el marco jurdico normativo correspondiente, se hizo necesario profundizar en ello, mediante una
metodologa diferente, la del enfoque sistmico para el diseo y documentacin de procesos.
Dichas actividades an cuando fueron planteadas en el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2010, en objetivos
tales como: gobierno cercano a la gente; gobierno que cueste menos y sirva ms; y gobierno eficiente, eficaz
y de resultados. Los avances fueron demasiado lentos ante la imposibilidad de consensar una estrategia
conjunta en los mbitos financiero, organizacional, tecnolgico y jurdico, haciendo con ello que los
resultados an cuando fueron relevantes en la elaboracin de sendos manuales de procedimientos en las
diferentes dependencias donde se desarrollaron estos trabajos, su implantacin fue completamente
discontinua, an cuando en ese sexenio sigui funcionando aunque cada ao con menor intensidad y
efectividad, la Comisin para el desarrollo de la Gestin Pblica, instancia consultiva y resolutiva de carcter
transversal, creada en el perodo 1999-2004 para agilizar los trabajos de la Reforma Administrativa.
Destaco por su avance, el proceso de descentralizacin y desconcentracin de los trmites mas comunes
que se realizan en el Gobierno del Estado de Sinaloa, actas de registro civil, licencias de conducir, pago de
impuestos y derechos estatales, as como cartas de no antecedentes penales, mediante la instalacin de
ocho mdulos de servicios estatales en las cuatro principales ciudades de la entidad y uno en la Ciudad de
Tijuana, Baja California, debido al considerable nmero de habitantes de origen sinaloense en ese estado.
Uno de los cambios ms notorios en esta segunda fase de la mencionada Reforma Administrativa, fue la
transferencia de las funciones de instancias vinculadas a la planeacin del desarrollo, de la Secretara de
Planeacin y Desarrollo a la Coordinacin General de Asesora y Polticas Pblicas, misma en la que durante
ese perodo de gobierno, se llevaron a cabo tareas de planeacin de menor intensidad, a excepcin de la
integracin del Informe de Gobierno.
En el plano nacional la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), creo la Comisin de
Modernizacin y Simplificacin Gubernamental, en la cual se integraron grupos de trabajo sobre mejora
regulatoria, modernizacin de procesos gubernamentales y profesionalizacin; mismos que actualmente
pueden dar relevancia nacional y continuidad a los trabajos realizados tanto en Sinaloa como en diferentes
entidades de la repblica, orientados al rediseo institucional de las administraciones pblicas.