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CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

RAFAEL CARVALHO REZENDE OLIVEIRA. Ed.


Mtodo: So Paulo, 2013.


SERVIOS PBLICOS
13.1 EVOLUO E TENDNCIAS DO SERVIO
PBLICO
A noo de servio pblico tem variado no tempo e no espao. A evoluo social,
econmica, tecnolgica e jurdica acarreta transformaes importantes na prpria
caracterizao das atividades que devem ser prestadas pelo Estado. Por outro lado, em
razo do quadro normativo diverso, algumas atividades podem ser classificadas como
servio pblico em determinado pas e como atividades econmicas em outros pases.
Na Frana, a noo de servio pblico foi objeto de construo doutrinria e
jurisprudencial (Conselho de Estado).
384
Afirma-se, normalmente, que a origem da
noo de servio pblico remonta ao caso Blanco (Arrt Blanco), julgado pelo
Tribunal de Conflitos de 1873.
385
A deciso proferida no caso Blanco tem sido
celebrada por estabelecer a autonomia do Direito Administrativo e por consagrar a
importncia do servio pblico na definio da competncia do Conselho de Estado.
386

A teorizao do servio pblico na Frana ficou a cargo da denominada Escola do
Servio Pblico ou Escola de Bordeaux, no incio do sculo XX. Lon Duguit,
fundador da referida Escola, substitui a soberania (puissance) pela noo de servio
pblico como fundamento do Direito Pblico, compreendido como toda e qualquer
atividade que atendesse s necessidades coletivas.
387
Gaston Jze, por outro lado,
afastando-se da noo sociolgica apresentada por Duguit, defendeu uma noo
predominantemente jurdica de servio pblico, considerando-o como atividade
prestada, direta ou indiretamente, pelo Estado, sob regime de direito pblico.
388
Por fim,
Maurice Hauriou, em contraposio Escola do Servio Pblico, no considerava o
servio pblico como o centro do Direito Administrativo, mas, sim, o poder de imprio
estatal, reconhecendo, no entanto, que o servio pblico representaria um limite ao
poder estatal.
389

Os Estados Unidos, por sua vez, no adotam a noo de servio pblico francesa.
importante notar que o prprio Direito Administrativo norte-americano recente e
remonta necessidade de interveno crescente do Estado na rea social e econmica,
notadamente por intermdio das agncias.
390
Costuma-se dizer, por isso, que o Direito
Administrativo norte-americano basicamente o direito das agncias.
391

Em razo do carter liberal do Estado norte-americano, as atividades econmicas, com
raras excees, sempre foram livres aos particulares (livre-iniciativa). No entanto,
determinadas atividades, em razo do forte relevo social envolvido, so destacadas pelo
Estado e submetidas ao poder de polcia mais intenso. So as denominadas public
utilities, consideradas atividades privadas sujeitas regulamentaes e a controles
especiais (Estado Regulador).
possvel afirmar que a principal distino entre o servio pblico francs e as public
utilities encontra-se na titularidade da atividade: enquanto o servio pblico de
titularidade do Estado, as public utilities so titularizadas pelos particulares, com
limitaes (poder de polcia) colocadas pelo Estado.
A tendncia atual a aproximao da noo francesa de servio pblico e as public
utilities norte-americanas, notadamente pela aproximao dos sistemas jurdicos da
common law e do romano-germnico, naquilo que pode ser denominado de
globalizao jurdica.
392
Nesse contexto, a doutrina tem destacado a nova noo de
servio pblico, adotada no mbito da Unio Europeia, que representaria, em ltima
anlise, a aproximao entre o servio pblico francs e as public utilities norte-
americanas. O Direito Comunitrio Europeu, ao mencionar os servios universais ou
servios de interesse econmico geral,
393
consagra o princpio da concorrncia na
prestao de atividades econmicas de interesse geral, retirando a exclusividade do
Estado.
394

Os servios de interesse econmico geral tm gerado intenso debate na doutrina
europeia, especialmente nas tentativas de caracteriz-los ora como servios pblicos,
ora como public utilities. Por um lado, esses servios no so titularizados, ao menos
com exclusividade, pelo Estado (princpio da concorrncia e do livre acesso). Por outro
lado, tais servios submetem-se forte interferncia estatal, em razo da presena do
interesse pblico.
lcito apontar algumas tendncias do servio pblico na atualidade, por exemplo:
a) a submisso do servio pblico ao regime de competio (concorrncia),
admitindo-se, apenas excepcionalmente, o monoplio ou a exclusividade na sua
prestao, na forma do art. 16 da Lei 8.987/1995;
b) a desverticalizao ou fragmentao do servio pblico (unbundling), dissociando
as diversas etapas de prestao e atribuindo-as aos particulares, com o intuito de evitar a
concentrao econmica ou o abuso econmico (ex.: o fornecimento de energia eltrica
pode ser fragmentado em diversas etapas, tais como a gerao, a transmisso,
distribuio e comercializao);
c) o compartilhamento compulsrio das redes e infraestruturas (essential facilities
doctrine) necessrias prestao dos servios pblicos; e
d) a reduo das hipteses de titularidade exclusiva do Estado e o incremento de
servios pblicos de titularidade compartilhada com os particulares.
13.2 CONCEITO DO SERVIO PBLICO
A evoluo da noo de servio pblico demonstra a dificuldade de fixao de um
conceito preciso.
395
O servio pblico uma espcie de atividade econmica em sentido
amplo, pois destina-se circulao de bens e/ou servios do produtor ao consumidor
final, mas no se confunde com as atividades econmicas em sentido estrito, tendo em
vista o objetivo do servio pblico (interesse pblico) e a titularidade do Estado.
396

Por essa razo, a doutrina, ao longo dos tempos, apresentou diversas acepes para o
vocbulo, sendo possvel mencionar quatro sentidos de servios pblicos:
397

a) concepo amplssima: defendida pela Escola do Servio Pblico, com algumas
variaes, considera servio pblico toda e qualquer atividade exercida pelo Estado;
b) concepo ampla: servio pblico toda atividade prestacional voltada ao cidado,
independentemente da titularidade exclusiva do Estado e da forma de remunerao;
c) concepo restrita: servio pblico abrange as atividades do Estado prestadas aos
cidados, de forma individualizada e com fruio quantificada; e
d) concepo restritssima: servio pblico a atividade de titularidade do Estado,
prestada mediante concesso ou permisso, remunerada por taxa ou tarifa.
No Brasil, tem prevalecido a concepo ampla de servio pblico, especialmente pelos
seguintes fatores:
a) distino entre o servio pblico e outras atividades estatais (poder de polcia,
fomento e interveno na ordem econmica), o que afasta a noo amplssima;
b) admisso dos servios pblicos uti universi, ao contrrio do sustentado nas
concepes restrita e restritssima; e
c) possibilidade de servios pblicos sociais, cuja titularidade no exclusiva do
Estado, mas compartilhada com os cidados, o que exclui a noo restritssima.
Dessa forma, o servio pblico pode ser definido com uma atividade prestacional,
titularizada, com ou sem exclusividade, pelo Estado, criada por lei, com o objetivo de
atender as necessidades coletivas, submetida ao regime predominantemente pblico.
A concepo tradicional de servio pblico, no direito brasileiro, segundo a doutrina
vigente, composta por trs elementos:
a) subjetivo (ou orgnico): relaciona-se com a pessoa que presta o servio pblico
(Estado ou delegatrios);
b) material: define o servio pblico como atividade que satisfaz os interesses da
coletividade; e
c) formal: caracteriza o servio pblico como atividade submetida ao regime de direito
pblico.
398

13.3 CRIAO DO SERVIO PBLICO
(PUBLICATIO)
A tarefa de definir determinada atividade como servio pblico exercida pelo
constituinte ou pelo legislador.
399

Isto porque a atividade econmica, caracterizada como servio pblico, retirada da
livre-iniciativa (publicatio), e a sua prestao por particulares somente ser possvel por
meio de concesso e permisso. evidente, no entanto, que o legislador no possui
liberdade absoluta na publicizao das atividades. Nem toda atividade econmica pode
ser transformada em servio pblico. A criao legislativa de novos servios pblicos
limitada, principalmente, pela essencialidade das atividades e por sua vinculao estreita
com a dignidade da pessoa humana ou com o bem-estar da coletividade.
400

13.4 PRINCPIOS DOS SERVIOS PBLICOS
A prestao de servios pblicos, por pessoa pblica ou privada, impregnada por
princpios especficos que garantem identidade prpria a este instituto do Direito.
Tradicionalmente, os trs princpios norteadores dos servios pblicos foram elencados
na Frana por Louis Rolland (Leis de Rolland) da seguinte forma: a) princpio da
continuidade (continuit); b) princpio da igualdade (galit); e c) princpio da
mutabilidade (mutabilit).
401

Outros princpios, no entanto, foram reconhecidos posteriormente, tendo em vista a
prpria evoluo da noo de servio pblico, no havendo consenso doutrinrio,
atualmente, em relao ao elenco e nomenclatura dos princpios modernos que regem
essa atividade administrativa. De modo geral, a doutrina mais moderna costuma
relacion-los da seguinte forma:
a) continuidade,
b) igualdade (uniformidade ou neutralidade),
c) mutabilidade (ou atualidade),
d) generalidade (ou universalidade) e
e) modicidade.
402

oportuno ressaltar que, a rigor, os denominados princpios dos servios pblicos
so, em verdade, princpios que norteiam todas as atividades administrativas, pois toda e
qualquer atividade administrativa deve atender, necessariamente, o interesse pblico, o
que pressupe uma atuao contnua e conforme os princpios fundamentais.
403

Alis, os princpios que norteiam as atividades administrativas extrapolam, por vezes,
os limites fsicos do Estado, sendo aplicveis s atividades privadas de carter social
(ex.: a Lei 7.783/1989 considera essenciais a distribuio e a comercializao de
medicamentos e alimentos, bem como a compensao bancria, definindo requisitos
especiais para a greve nesses setores).
13.4.1 Princpio da continuidade
O princpio da continuidade impe a prestao ininterrupta do servio pblico, tendo em
vista o dever do Estado de satisfazer e promover direitos fundamentais.
A continuidade pressupe a regularidade na prestao do servio pblico, com
observncia das normas vigentes e, no caso dos concessionrios, das condies do
contrato de concesso.
oportuno ressaltar que a continuidade no impe, necessariamente, que todos os
servios pblicos sejam prestados diariamente e em perodo integral, uma vez que a
continuidade depende da necessidade da populao que pode ser absoluta ou relativa.
404

Na necessidade absoluta, o servio deve ser prestado sem qualquer interrupo, uma vez
que a populao necessita, permanentemente, da disponibilidade do servio (ex.:
hospitais, distribuio de gua etc.). Ao revs, na necessidade relativa, o servio pblico
pode ser prestado periodicamente, em dias e horrios determinados pelo Poder Pblico,
levando em considerao as necessidades intermitentes da populao (ex.: biblioteca
pblica, museus, quadras esportivas etc.).
Atualmente, possvel mencionar trs questes polmicas que envolvem a aplicao do
princpio da continuidade dos servios pblicos, a saber: a) possibilidade, em regra, de
interrupo dos servios pblicos na hiptese de inadimplemento do usurio, com
fundamento na primazia da legislao especial (art. 6.
o
, 3.
o
, II, da Lei 8.987/1995)
em relao legislao geral (art. 22 do CDC);
405

b) reconhecimento do direito de greve dos servidores estatutrios, com aplicao
analgica da legislao dos empregados celetistas (Lei 7.783/1989), respeitada a
continuidade dos servios essenciais;
406
e
c) viabilidade da exceptio non adimpleti contractus nos contratos da Administrao
Pblica, na forma do art. 78, XIV e XV, da Lei 8.666/1993, ressalvados os contratos de
concesso de servio pblico, tendo em vista o princpio da continuidade.
407

13.4.2 Princpio da igualdade ou uniformidade ou neutralidade
O princpio da igualdade, no mbito da prestao dos servios pblicos, identifica-se
com o princpio da impessoalidade que rege toda a Administrao Pblica. Dessa
forma, o Poder Pblico e o delegatrio tm o dever de prestar o servio pblico, de
maneira igualitria, a todos os particulares, que satisfaam as condies tcnicas e
jurdicas, sem qualquer distino de carter pessoal.
A igualdade, no entanto, deve ser interpretada e compreendida luz do princpio da
proporcionalidade. De acordo com o entendimento tradicional, a igualdade pressupe
tratamento isonmico para as pessoas que se encontram na mesma situao jurdica, e
tratamento diferenciado entre as pessoas que esto em posio de natural desigualdade
(ex.: gratuidade aos maiores de sessenta e cinco anos nos transportes coletivos urbanos,
conforme art. 230, 2.
o
, da CRFB; cobrana de tarifas diferenciadas, na forma do art.
13 da Lei 8.987/1995).
408

13.4.3 Princpio da mutabilidade ou atualidade
O princpio da mutabilidade ou atualidade leva em considerao o fato de que os
servios pblicos devem se adaptar evoluo social e tecnolgica. As necessidades da
populao variam no tempo e as tecnologias evoluem rapidamente, havendo a
necessidade constante de adaptao das atividades administrativas.
A necessidade de atualizao dos servios pblicos, com o intuito de evitar a sua
deteriorao pelo decurso do tempo, compreende a modernidade das tcnicas, do
equipamento e das instalaes e a sua conservao, bem como a melhoria e expanso do
servio (art. 6.
o
, 2.
o
, da Lei 8.987/1995).
409

Em razo da mutabilidade, as relaes entre as concessionrias de servios pblicos e os
usurios apresentam peculiaridades quando comparadas s relaes privadas, com
destaque para o reconhecimento da prerrogativa de alterao unilateral do contrato por
parte do Poder concedente (ex.: alterao de clusula regulamentar para exigir a
utilizao de novas tecnologias na prestao do servio), bem como para ausncia de
direito adquirido da concessionria manuteno das condies iniciais do ajuste (ex.:
necessidade de observar as novas gratuidades previstas em lei), com a ressalva de que,
nessas hipteses, a concessionria ter direito ao reequilbrio econmico-financeiro do
contrato.
13.4.4 Princpio da generalidade ou universalidade
Atrelado ao princpio da igualdade, o princpio da universalidade ou da generalidade
exige que a prestao do servio pblico beneficie o maior nmero possvel de
beneficirios. O prestador deve empreender esforos para levar as comodidades
materiais para as pessoas que ainda no recebem o servio pblico.
No Brasil, o princpio da generalidade ou universalidade consagrado expressamente na
Constituio da Repblica (sade: art. 196, caput; educao: arts. 208, II, e 211, 4.
o
).
A legislao que trata, genericamente, das concesses e permisses de servios pblicos
prev a universalidade como uma caracterstica inerente prestao desses servios (art.
6.
o
, 1.
o
, da Lei 8.987/1995 e o art. 3.
o
, IV, da Lei 9.074/1995). Da mesma forma, no
mbito dos setores regulados, as obrigaes de universalizao so objeto de metas
peridicas fixadas pelas agncias reguladoras (ex.: arts. 18, III, e 80 da Lei 9.472/1997
ANATEL).
13.4.5 Princpio da modicidade
Ressalvados os casos elencados na legislao (ex.: servio pblico de ensino art. 206,
IV, da CRFB; transporte pblico para o idoso art. 230, 2.
o
, da CRFB), os servios
pblicos so remunerados pelos usurios.
O legislador infraconstitucional, por opo poltica, pode prever gratuidade para
determinados servios pblicos, observado, no caso dos servios delegados, o princpio
da manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso, com a
indicao da respectiva fonte de custeio.
O princpio da modicidade significa que o valor cobrado do usurio deve ser
proporcional ao custo do respectivo servio, com o objetivo de viabilizar o acesso pelo
maior nmero possvel de pessoas, o que demonstra a sua ntima vinculao com o
princpio da universalidade (ex.: a modicidade das tarifas dos servios delegados pode
ser garantida por meio da previso, no contrato de concesso, de receitas alternativas,
conforme dispe o art. 11 da Lei 8.987/1995).
13.5 CLASSIFICAO
Os servios pblicos podem ser classificados a partir de critrios diversos, tais como:
a) critrio dos destinatrios: uti universi e uti singuli;
b) critrio da titularidade federativa: federais, estaduais, distritais, municipais e comuns;
c) quanto ao objeto: administrativos, econmicos e sociais;
d) critrio da essencialidade: essenciais e no essenciais;
e) critrio da titularidade estatal: prprios x imprprios (virtuais); e
f) quanto criao: inerentes e por opo legislativa.
13.5.1 Uti universi e uti singuli
Quanto aos destinatrios, os servios pblicos dividem-se em duas espcies:
410

a) servios pblicos uti universi (gerais ou coletivos): so os servios prestados
coletividade em geral, sem a identificao individual dos usurios e, portanto, sem a
possibilidade de determinar a parcela do servio usufruda por cada pessoa (ex.:
iluminao pblica, calamento etc.).
411
Considerados servios indivisveis, o seu
custeio deve ser feito, em regra, por imposto, no sendo possvel a cobrana de taxa ou
tarifa; e
b) servios pblicos uti singuli (individuais ou singulares): so os servios prestados
a usurios determinados, sendo possvel mensurar a sua utilizao por cada um deles.
(ex.: fornecimento domiciliar de gua e de energia eltrica, transporte pblico, telefonia
etc.). A remunerao dos servios individuais pode ser feita por taxa (regime tributrio)
ou por tarifa (regime contratual).
H controvrsia doutrinria quanto ao critrio adequado para distino das duas formas
remuneratrias. O critrio que tem prevalecido para definir uma ou outra forma de
remunerao aquele que leva em conta a obrigatoriedade ou a facultatividade
(liberdade) que o particular possui para utilizar o servio. Por um lado, na hiptese em
que o usurio tem liberdade para escolher entre usar ou no o servio, a remunerao
deve ser feita por meio de tarifa (ex.: particular pode utilizar a energia fornecida por
concessionria ou energia solar). Por outro lado, se no houver liberdade para o usurio,
a remunerao ser efetivada por taxa (ex.: taxa de coleta domiciliar de lixo, taxa de
coleta de esgoto sanitrio, taxa judiciria). Essa distino foi consagrada na Smula 545
do STF que dispe: preos de servios pblicos e taxas no se confundem, porque
estas, diferentemente daqueles, so compulsrias e tm sua cobrana condicionada
prvia autorizao oramentria, em relao lei que as instituiu.
412

Entendemos que a compulsoriedade do servio no constitui um critrio absoluto para
diferenciar as hipteses, pois determinados servios essenciais e obrigatrios so
prestados por concessionrios e, nesse caso, remunerados por tarifa (ex.: fornecimento
domiciliar de gua).
413
Portanto, ao lado da compulsoriedade, a taxa pressupe o
exerccio do poder de autoridade estatal, indelegvel ao particular.
414

importante notar que, independentemente da existncia de opes para o usurio, o
servio pblico, ainda que obrigatrio, quando prestado por concessionrias, ser
necessariamente remunerado por tarifa, conforme previso contida no art. 175 da
CRFB.
415

Em sntese, a remunerao dos servios individuais ocorre da seguinte forma:
a) quando os servios forem executados por concessionrias, a tarifa ser,
necessariamente, a forma remuneratria;
b) quando o servio for prestado diretamente pelo Estado, a tarifa ser cobrada nos
servios individuais, que no envolvam o poder de autoridade estatal, e a taxa ser
instituda para os servios individuais, cuja prestao dependa da autoridade pblica).
Por fim, a doutrina costuma apontar outra consequncia para a distino entre os
servios gerais e individuais. Trata-se do reconhecimento do direito subjetivo do
indivduo prestao do servio individual, direito no consagrado para os usurios de
servios gerais. Ou seja: apenas os servios individuais podem ser exigidos
judicialmente.
416
Essa distino, no entanto, deve ser relativizada na atualidade,
notadamente pela possibilidade de utilizao de aes coletivas para exigir a prestao
de servios gerais.
13.5.2 Federais, estaduais, distritais, municipais e comuns
Quanto titularidade federativa, os servios pblicos so classificados em cinco
categorias:
a) federais: titularidade da Unio (ex.: transporte rodovirio internacional e
interestadual art. 21, XII, e, da CRFB);
b) estaduais: competncia dos Estados (ex.: transporte intermunicipal);
c) distritais: concentra as competncias estaduais e municipais;
d) municipais: pertencem aos Municpios (ex.: transporte coletivo art. 30, V, da
CRFB); e
e) comuns: servios de titularidade comum dos Entes (ex.: art. 23 da CRFB).
13.5.3 Administrativos, comerciais (ou industriais) e sociais
Quanto ao objeto, a doutrina costuma diferenciar trs categorias de servios pblicos:
a) servios pblicos administrativos: so executados pela Administrao Pblica para
atender s suas necessidades internas ou como forma de preparao para outros servios
que sero prestados ao pblico (ex.: imprensa oficial);
b) servios pblicos comerciais (ou industriais): servios que produzem renda para os
seus prestadores (ex.: transporte pblico, energia, gua), excludos os servios que
devem ser necessariamente gratuitos (ex.: sade e educao, quando prestados pelo
Estado). A execuo dos servios pblicos comerciais pode ser delegada, por concesso
ou permisso, aos particulares; e
c) servios pblicos sociais: servios que atendem as necessidades coletivas de carter
social (direitos fundamentais sociais). Esses servios podem ser prestados pelo Estado
ou pelo particular. A peculiaridade desses servios reside na ausncia de exclusividade,
na sua titularidade, por parte do Estado (servios no reservados ou no exclusivos),
uma vez que o texto constitucional admite que os particulares prestem tais servios, sem
a necessidade de delegao formal do Poder Pblico (ex.: sade art. 199 da CRFB;
educao art. 209 da CRFB; assistncia social art. 204, I e II, da CRFB; e
previdncia social art. 202 da CRFB).
13.5.4 Essenciais e no essenciais
A partir do critrio da essencialidade, a doutrina classifica os servios em duas
categorias:
417

a) servios essenciais ou servios de necessidade pblica: so, em princpio, de
execuo privativa da Administrao Pblica, e so considerados como indispensveis
coletividade (ex.: servios judicirios); e
b) servios no essenciais ou servios de utilidade pblica: so aqueles que podem
ser prestados por particulares (ex.: servios funerrios).
Entendemos, contudo, que o critrio da essencialidade no completamente adequado
para classificao dos servios pblicos, tendo em vista trs argumentos:
a) a indelegabilidade ao particular no depende da essencialidade, mas da necessidade
de exerccio do poder de autoridade estatal;
b) a prpria Constituio Federal qualifica como essenciais servios que podem ser
delegados aos particulares (ex.: art. 30, V, da CRFB); e
c) todos os servios pblicos, em razo da vinculao aos direitos fundamentais, so,
em maior ou menor medida, essenciais, e a essencialidade no atributo exclusivo dos
servios pblicos, alcanando, tambm, algumas atividades privadas de carter social
envolvido (ex.: art. 10 da Lei 7.783/1989).
13.5.5 Prprios e imprprios (virtuais)
Quanto titularidade do servio, os servios pblicos dividem-se em duas espcies:
a) servios pblicos prprios: so de titularidade exclusiva do Estado e a execuo
pode ser feita diretamente pelo Poder Pblico ou indiretamente por meio de concesso
ou permisso (ex.: transporte pblico); e
b) servios pblicos imprprios ou virtuais: so as atividades, executadas por
particulares, que atendem s necessidades da coletividade, mas que no so titularizadas
pelo Estado. Tais servios so nomeados como imprprios ou virtuais, justamente por
no serem servios pblicos propriamente ditos, uma vez ausente o requisito da
publicatio (ou publicizao).
418
So, em verdade, atividades titularizadas por
particulares, e no pelo Estado, com a peculiaridade de que satisfazem o interesse social
(atividades privadas de utilidade ou de relevncia pblica), motivo pelo qual encontram-
se submetidas a determinados princpios tpicos dos servios pblicos, tal como a
continuidade (ex.: necessidade de continuidade para atividade de compensao
bancria, com requisitos especiais para o direito de greve dos respectivos empregados
art. 10, XI, da Lei 7.783/1989).
13.5.6 Inerentes e por opo legislativa
Quanto criao do servio, os servios pblicos so divididos em duas modalidades:
419

a) servios pblicos inerentes: so aqueles geneticamente ligados s funes estatais
tpicas, que envolvem o exerccio do poder de autoridade. Em razo disso, dispensvel
a sua caracterizao normativa como servio pblico, uma vez que a natureza da
atividade j demonstra o seu carter de servio pblico (ex.: prestao jurisdicional); e
b) servios pblicos por opo legislativa: so atividades econmicas consideradas
como servios pblicos por determinada norma jurdica. A legislao, no caso, retira
determinadas atividades econmicas do regime da livre-iniciativa, colocando-as sob a
titularidade estatal. A prestao desses servios pode ser delegada iniciativa privada
(art. 175 da CRFB), como acontece, por exemplo, nos servios pblicos de transporte.
Conforme mencionado anteriormente, a criao de novos servios pblicos depende de
previso constitucional ou legal e deve ser pautada pela essencialidade das atividades e
por sua vinculao estreita com a dignidade da pessoa humana ou com o bem-estar da
coletividade.
13.6 MODALIDADES DE EXECUO: DIRETA E
INDIRETA
O Poder Pblico pode prestar servios pblicos diretamente, por meio de sua
Administrao Direta e Indireta, ou indiretamente, a partir de concesses ou permisses
iniciativa privada, na forma do art. 175 da CRFB.
A prestao direta dos servios ser formalizada por lei que determinar a sua prestao
por rgos da Administrao Direta (desconcentrao) ou por entidades da
Administrao Indireta (descentralizao legal). Na prestao indireta, o Estado (Poder
Concedente) delega por contrato de concesso ou de permisso, precedido de licitao,
o servio pblico.
420

13.7 SERVIO PBLICO E O CDC
A prestao dos servios pblicos, segundo a legislao vigente, encontra-se submetida
ao CDC. Nesse sentido, o art. 7.
o
da Lei 8.987/1995, que enumera os direitos e
obrigaes dos usurios, consagra, expressamente, a aplicao da Lei 8.078/1990 aos
servios pblicos. Da mesma forma, o CDC faz referncia aos servios pblicos (arts.
4.
o
, VII, 6.
o
, X, e 22).
H controvrsias, no entanto, sobre a amplitude da aplicao do CDC aos servios
pblicos, pois o art. 3.
o
, 2.
o
, do CDC exige a remunerao do servio, prestado por
fornecedor pblico ou privado, para qualificao da relao de consumo, sendo certo
que os servios pblicos podem ser remunerados ou no. A remunerao dos servios
pblicos, quando instituda pelo Poder Pblico, depende da espcie de servio:
a) servios pblicos uti universi: remunerados, normalmente, por impostos (ex.:
iluminao pblica);
b) servios pblicos uti singuli: remunerados por taxa (ex.: servios judicirios, quando
houver compulsoriedade e autoridade estatal, ou tarifa (ex.: fornecimento de energia
eltrica domiciliar), na hiptese de servios facultativos decorrentes de relaes
contratuais. Sobre o tema, existem trs entendimentos:
1.
o
entendimento (tese ampliativa): todos os servios pblicos submetem-se ao CDC,
que menciona os servios pblicos sem qualquer distino, bem como pelo fato de que
todos os servios pblicos seriam remunerados, ainda que genericamente por impostos.
Nesse sentido: Marcos Juruena Villela Souto e Antnio Herman de Vascocellos e
Benjamim.
421

2.
o
entendimento (tese intermediria): o CDC deve ser aplicado aos servios pblicos
uti singuli, que so remunerados individualmente pelos usurios-consumidores (taxa ou
tarifa), em conformidade com o art. 3.
o
, 2.
o
, do CDC, excludos, portanto, os servios
pblicos uti universi. Nesse sentido: Cludia Lima Marques e Dinor Adelaide Musetti
Grotti.
422

3.
o
entendimento (tese restritiva): o CDC incide apenas sobre os servios individuais,
remunerados por tarifas, excludos da sua aplicao os servios uti universi e os
servios individuais remuneradas por taxa. Essa a tese sustentamos em obra sobre o
tema.
423

Entendemos que a aplicao do CDC ocorre apenas em relao aos servios pblicos uti
singuli, que sejam remunerados individualmente por tarifa.
O art. 3.
o
, 2.
o
, do CDC exige a remunerao do servio e, nesse caso, estariam
excludos do conceito legal os servios uti universi ou gerais que no so remunerados
individualmente pelo usurio. verdade que, a rigor, os servios pblicos gerais so
remunerados, ainda que indiretamente, por impostos, mas o CDC, ao utilizar a
expresso mediante remunerao, teve, certamente, a inteno de exigir a
remunerao especfica do usurio-consumidor. No fosse assim, a expresso
remunerao, encontrada na norma legal em comento, no faria qualquer sentido,
dado que, a partir de uma viso extremada, no existe servio genuinamente gratuito,
pois sempre haver algum responsvel por cobrir os custos de sua prestao.
Dessa forma, os servios pblicos que no envolvem remunerao especfica do
usurio, pois so custeados por impostos (ex.: escolas e hospitais pblicos), esto
excludos do CDC. Nesse sentido, o STJ decidiu ser inaplicvel o CDC aos servios de
sade prestados por hospitais pblicos, tendo em vista a ausncia de remunerao
especfica.
424

A inaplicabilidade do CDC aos servios pblicos individuais, remunerados por taxas,
justifica-se pela natureza tributria e no contratual da relao jurdica. Sob o ponto de
vista jurdico, contribuinte no se confunde com o consumidor, devendo ser aplicada
relao entre o Estado e o contribuinte a legislao tributria, e no o CDC.
oportuno registrar, ainda, o potencial conflito entre o Direito Administrativo e o
Direito do Consumidor, uma vez que os servios pblicos e as relaes de consumo
apresentam peculiaridades prprias que devem ser levadas em considerao pelo
intrprete.
O Direito do Consumidor, que remonta ao Direito norte-americano, tem por objetivo
principal proteger os consumidores no mbito das atividades econmicas em sentido
estrito, submetidas ao princpio da livre-iniciativa (art. 170 da CRFB).
425

Os servios pblicos, por sua vez, so titularizados pelo Estado, admitindo-se a
execuo por particulares na hiptese de delegao formal (art. 175 da CRFB). Os
servios pblicos possuem carter coletivo, servindo como instrumento de distribuio
de renda e efetivao da dignidade da pessoa humana, o que no ocorre no sistema
privatista do CDC.
426
Assim, por exemplo, possvel o aumento da tarifa do servio
pblico para compensar a concessionria por gratuidades conferidas pelo Poder
Concedente a determinado grupo de usurios, tendo em vista o princpio constitucional
do equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos, o que seria
inadmissvel sob a tica do Direito do Consumidor, que consideraria o aumento tarifrio
abusivo por no corresponder apenas utilidade individualmente usufruda por cada
usurio (arts. 39, V, e 51, IV, da CDC). Vale dizer: os valores no arrecadados pela
concessionria, em virtude da gratuidade conferida pelo Poder Concedente, seriam
repassados para os demais usurios do servio pblico.
Alis, as clusulas exorbitantes previstas nos contratos administrativos (art. 58 da Lei
8.666/1993), especialmente a prerrogativa de alterao unilateral do contrato de
concesso, decorrente da mutabilidade (jus variandi) dos servios pblicos, demonstram
a dificuldade de compatibilizao entre o Direito Administrativo e o Direito do
Consumidor (ex.: o Poder Concedente pode alterar as regras pertinentes aos servios de
telefonia fixa, com reflexos para os usurios, que no poderiam invocar o direito
adquirido, o que no seria possvel, em princpio, nas relaes de consumo regidas
exclusivamente pelo CDC).
427

Registre-se, tambm, que o prprio texto constitucional confere tratamento formal
distinto entre os usurios de servios pblicos e os consumidores em geral. De um lado,
o art. 5.
o
, XXXII, e o art. 48 do ADCT fundamentam a existncia do Cdigo de Defesa
do Consumidor. Por outro lado, o art. 175, pargrafo nico, II, ao tratar,
especificamente, da concesso e da permisso de servios pblicos, remete ao legislador
ordinrio a incumbncia de definir os direitos dos usurios, o que ocorreu, por exemplo,
com a promulgao da Lei 8.987/1995 e legislao correlata.
A inteno do legislador constitucional, em diferenciar a situao jurdica do usurio e
do consumidor, ficou ainda mais evidente com a promulgao da EC 19/1998, que, em
seu art. 27, fixou o prazo de 120 dias (h muito ultrapassado) para o Congresso
Nacional elaborar a lei de defesa do usurio de servios pblicos.
Destarte, as caractersticas e peculiaridades inerentes ao regime jurdico dos servios
pblicos revelam a dificuldade de sua submisso completa ao CDC. Em caso de
conflito, deve ser reconhecida, em regra, a primazia do Direito Administrativo sobre o
Direito do Consumidor, tendo em vista o critrio da especialidade.
428
Nesse sentido, o
STJ admite, em regra, o corte do servio pblico concedido ao usurio inadimplente,
tendo em vista a especialidade do art. 6.
o
, 3.
o
, II, da Lei 8.987/1995 em detrimento
dos arts. 22 e 42 do CDC e o art. 6.
o
, 3.
o
, II, da Lei 8.987/1995.
429

Por fim, h interessante controvrsia sobre a possibilidade de o Estado ser considerado
consumidor, em determinada relao jurdica, luz do conceito fixado pelo art. 2.
o
da
Lei 8.078/1990.
430
Alguns autores sustentam que o Estado no pode ser considerado
consumidor, pois essa qualificao depende, necessariamente, da vulnerabilidade da
pessoa em relao ao fornecedor dos produtos e dos servios (art. 4.
o
, I, da Lei
8.078/1990), sendo certo que o Estado ocupa posio de supremacia nas relaes
jurdicas com particulares, especialmente pela presena das clusulas exorbitantes (art.
58 da Lei 8.666/1993).
431

Entendemos que, em determinados casos, o Estado pode ser considerado consumidor,
recebendo a proteo do CDC, tendo em vista a possibilidade de existir vulnerabilidade
tcnica por parte dos agentes pblicos em relao ao fornecedor, bem como pelo fato de
o conceito legal de consumidor (art. 2.
o
do CDC) no estabelecer qualquer restrio
nesse sentido.
432

verdade que a Lei 8.666/1993, em regra, protege, suficientemente, o Estado em
situaes de inadimplemento contratual ou de necessidade de mudanas contratuais para
o melhor atendimento do interesse pblico. Todavia, o CDC confere proteo
suplementar importante que, por vezes, so necessrias proteo do Estado, tais como:
a) responsabilidade civil por vcio ou defeito do produto ou servio: o Estado poderia se
valer da responsabilidade civil solidria e objetiva, prevista no CDC, para pleitear
ressarcimento no apenas em relao ao fornecedor, mas tambm no tocante s demais
pessoas que participaram da cadeia de consumo (arts. 12 e 18 do CDC);
433
b) aplicao
de sanes: o Estado-consumidor poderia aplicar sanes especificamente previstas
CDC, por exemplo, a inscrio do nome do contratado no cadastro de maus pagadores
ou a exigncia de contrapropaganda.
434

384 oportuno ressaltar que durante o Antigo Regime, no perodo antecedente
Revoluo, a Frana conhecia atividades anlogas ao servio pblico, mas que no
recebiam essa denominao. A ideia formal de servio pblico posterior Revoluo
Francesa. Nesse sentido: GROTTI, Dinor Adelaide Mussetti. O servio pblico e a
Constituio brasileira de 1988. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 20.
385 LONG, M; WEIL, P.; BRAIBANT, G.; DEVOLV, P.; GENEVOIS, B. Les
grands arrts de la jurisprudence administrative. 16. ed. Paris: Dalloz, 2007. p. 1-7;
CHEVALLIER, Jacques. Le service public. 7. ed. Paris: PUF, 2008. p. 14. Nesse caso,
uma criana de cinco anos, Agns Blanco, havia sido atropelada por uma vagonete
pertencente Companhia Nacional de Manufatura de Fumo. O Tribunal de Conflitos,
ao apreciar uma espcie de conflito negativo de competncia entre o Conselho de
Estado e a Corte de Cassao, responsveis, respectivamente, pela jurisdio
administrativa e pela jurisdio comum, fixou a competncia do Conselho de Estado
para o julgamento da causa, tendo em vista a presena do servio pblico naquele caso e
a necessidade de aplicao de regras publicsticas, diferenciadas daquelas aplicveis aos
particulares.
386 A utilizao do servio pblico, como critrio de definio de competncia do
Conselho de Estado Francs, foi feita no julgamento do caso Terrier, julgado em
1903, em que um cidado (M. Terrier) pretendia receber indenizao da Administrao
local pelo servio de caa s vboras, tendo em vista a promessa de recompensa feita
pelo Conselho Geral de Sane-et-Loire. A novidade, nesse julgado, que nem toda
demanda, envolvendo servio pblico, deveria ser julgada pela jurisdio
administrativa, mas apenas aquelas que envolvam os servios pblicos, objeto de
gesto pblica, excludos, portanto, os servios pblicos prestados sob gesto privada
(LONG, M; WEIL, P.; BRAIBANT, G.; DEVOLV, P.; GENEVOIS, B. Les grands
arrts de la jurisprudence administrative. 16. ed. Paris: Dalloz, 2007. p. 73-76).
387 DUGUIT, Lon. Las transformaciones generales del derecho. Buenos Aires:
Heliasta, 2001. p. 37. Os servios pblicos, nessa acepo sociolgica, no seriam
criados pelo Estado, mas, sim, pela prpria sociedade, que reconheceria a importncia
de determinada atividade para o atendimento das necessidades essenciais da
coletividade.
388 Nesse contexto, os servios pblicos so aqueles prestados sob regime jurdico
especial (procedimento de direito pblico), com regras derrogatrias do direito privado.
As demais atividades, prestadas por procedimentos privados, estariam excludas da
noo de servio pblico, sendo caracterizadas como gesto administrativa (gestion
administrative). Destaque-se, nessa viso, o aspecto formal (regime jurdico) na
conceituao do servio pblico (JZE, Gastn. Les principes gnraux du droit
administratif. Paris: Dalloz, 2005. t. II, p. 7).
389 Nas palavras do autor: Se o regime administrativo repousa essencialmente sobre o
poder, deve ser reconhecido que esse poder institudo, ou seja, enquadrado em uma
organizao submetida a uma ideia. Essa ideia a do servio a ser prestado ao pblico
ou de servio pblico. [...] O essencial que seja a ideia de servir, de prestar servio, em
vez daquela de pressionar e oprimir, que mais facilmente a tentao do poder
(traduo livre) (HAURIOU, Maurice. Prcis de droit administratif et de droit public.
Paris: Dalloz, 2002. p. 8 e 13-14).
390 Na lio de Caio Tcito: Sabidamente, foi tardia a acolhida, no direito anglo-
saxo, da autonomia do Direito Administrativo. Identificando a disciplina com o regime
francs de dupla jurisdio que interditava aos tribunais comuns o controle da
Administrao os autores ingleses, com Dicey frente, repudiavam o droit
administratif (expresso que at mesmo se escusavam de traduzir) por incompatvel
como princpio da supremacia do Judicirio, que era um dos pilares da rule of law, em
que repousava, na common law, o sentido da Constituio e do Estado de Direito
(TCITO, Caio. Presena norte-americana no direito administrativo brasileiro. Temas
de direito pblico (estudos e pareceres). Rio de Janeiro: Renovar, 1997. v. 1, p. 15). Em
sentido semelhante: CRETELLA JNIOR, Jos. Direito administrativo comparado.
So Paulo: Bushatsky, 1972. p. 92.
391 CARBONELL, Elosa; MUGA, Jos Luis. Agncias y procedimiento
administrativo en Estados Unidos de Amrica. Madrid: Marcial Pons, 1996. p. 22.
392 Vide: CASSESE, Sabino. La globalizacin jurdica. Madrid: Marcial Pons, 2006;
PUIGPELAT, Oriol Mir. Globalizacin, Estado y derecho. Las transformaciones
recientes del derecho administrativo. Madrid: Civitas, 2004. p. 63.
393 Os arts. 16 e 86, item 2, do Tratado, que institui a Comunidade Europeia,
estabelecem: Artigo 16. Sem prejuzo do disposto nos artigos 73.
o
, 86.
o
e 87.
o
, e
atendendo posio que os servios de interesse econmico geral ocupam no conjunto
dos valores comuns da Unio e ao papel que desempenham na promoo da coeso
social e territorial, a Comunidade e os seus Estados-Membros, dentro do limite das
respectivas competncias e no mbito de aplicao do presente Tratado, zelaro por que
esses servios funcionem com base em princpios e em condies que lhes permitam
cumprir as suas misses. [...] Artigo 86. [...] 2. As empresas encarregadas da gesto de
servios de interesse econmico geral ou que tenham a natureza de monoplio fiscal
ficam submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente s regras de
concorrncia, na medida em que a aplicao destas regras no constitua obstculo ao
cumprimento, de direito ou de facto, da misso particular que lhes foi confiada. O
desenvolvimento das trocas comerciais no deve ser afectado de maneira que contrarie
os interesses da Comunidade.
394 Nesse sentido: JUSTEN, Monica Spezia. A noo de servio pblico no direito
europeu. So Paulo: Dialtica, 2003. p. 184; ARAGO, Alexandre Santos de. Direito
dos servios pblicos. Rio de Janeiro: Forense, 2007. p. 110.
395 A dificuldade pode ser demonstrada, por exemplo, no debate sobre a caracterizao
do servio postal como servio pblico, conforme deciso do STF (Informativo de
Jurisprudncia do STF n. 554).
396 GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 4. ed. So
Paulo: Malheiros, 1998. p. 137-139.
397 ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios pblicos. Rio de Janeiro:
Forense, 2007. p. 144-149.
398 Nesse sentido: JUSTEN FILHO, Maral. Teoria geral das concesses de servio
pblico. So Paulo: Dialtica, 2003. p. 20; CARVALHO FILHO, Jos dos Santos.
Manual de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 287; DI
PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20. ed. So Paulo: Atlas, 2007.
p. 88; GROTTI, Dinor Adelaide Mussetti. O servio pblico e a Constituio
brasileira de 1988. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 43-47.
399 Nesse sentido, por exemplo: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
administrativo. 20. ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 88; ARAGO, Alexandre Santos de.
Direito dos servios pblicos. Rio de Janeiro: Forense, 2007. p. 341-348. O citado autor
ressalva os servios pblicos sociais, em que a publicatio est ausente.
400 JUSTEN FILHO, Maral. Teoria geral das concesses de servio pblico. So
Paulo: Dialtica, 2003. p. 47; ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios
pblicos. Rio de Janeiro: Forense, 2007. p. 163.
401 CHEVALLIER, Jacques. Le service public. Paris: PUF, 2008. p. 21.
402 O art. 6.
o
, 1.
o
, da Lei 8.987/1995, em conformidade com o art. 175, pargrafo
nico, IV, da CRFB, considera servio adequado aquele que satisfaz as condies de
regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na
sua prestao e modicidade das tarifas. Na mesma linha, o Cdigo de Defesa do
Consumidor, em seu art. 22, exige que os servios pblicos sejam adequados,
eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contnuos.
403 ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios pblicos. Rio de Janeiro:
Forense, 2007. p. 146-147.
404 CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho administrativo. 8. ed. Buenos Aires: Abeledo-
Perrot, 2006. t. II, p. 420.
405 Vide Captulo 11, item 11.2.7.
406 STF, Tribunal Pleno, MI 670/ES, Rel. p/ acrdo Min. Gilmar Mendes, j.
25.10.2007, DJe 31.10.2008; STF, Tribunal Pleno, MI 708/DF, Rel. Min. Gilmar
Mendes, j. 25.10.2007, DJe 31.10.2008; STF, Tribunal Pleno, MI 712/PA, Rel. Min.
Eros Grau, j. 25.10.2007, DJe 31.10.2008, Informativo de Jurisprudncia do STF n.
485. Sobre o tema, vide Captulo 23, item 23.11.
407 Sobre a exceo de contrato no cumprido, remetemos o leitor ao Captulo 18, item
18.10.1.1.
408 Smula 407 do STJ: legtima a cobrana da tarifa de gua fixada de acordo com
as categorias de usurios e as faixas de consumo.
409 Em razo do princpio da mutabilidade ou atualidade, justificvel a existncia de
prerrogativas por parte da Administrao nos contratos de concesso, tal como a
possibilidade de alterao unilateral do contrato de concesso, desde que seja respeitado
o princpio da manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato.
410 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. So Paulo:
Malheiros, 1997. p. 300.
411 Smula 670 do STF: o servio de iluminao pblica no pode ser remunerado
mediante taxa.
412 O STF, por exemplo, considerou inconstitucional a tarifa bsica de limpeza
urbana (preo pblico), instituda pelo Decreto 196/1975 no Municpio do Rio de
Janeiro, pois a coleta do lixo, por ser um servio essencial e obrigatoriamente prestado
pelo Estado, deve ser remunerada por taxa e respeitar o princpio da legalidade tributria
(RExt 89.876/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, j. 04.09.1980, DJ
10.10.1980, p. 390).
413 Apesar das polmicas em relao natureza da contraprestao cobrada pelo
servio pblico de gua, o STF entende tratar-se de tarifa (RExt 77.162/SP, Rel. Min.
Leito de Abreu, 2. Turma, j. 24.05.1977, DJ 09.08.1977, p. 763). Da mesma forma, o
STJ considera a contraprestao do servio de fornecimento de gua, prestado por
concessionrias, como tarifa ou preo pblico (Informativo de Jurisprudncia do STJ n.
349).
414 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 18. ed.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 297.
415 Nesse sentido: ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios pblicos. Rio
de Janeiro: Forense, 2007. p. 610; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na
Administrao Pblica. 5. ed. So Paulo: Atlas, 2005. p. 391. Registre-se que o art. 9.
o
,
1.
o
, da Lei 8.987/1995 admite, ainda que implicitamente, a cobrana de tarifa mesmo
sem a existncia de servio alternativo para o particular.
416 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. So Paulo:
Malheiros, 1997. p. 300; CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito
administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 292.
417 GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 12. ed. So Paulo: Saraiva, 2007.
p. 296.
418 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20. ed. So Paulo: Atlas,
2007. p. 96; CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho administrativo. 8. ed.Buenos Aires:
Abeledo-Perrot, 2006. t. II, p. 414.
419 BARROSO, Luis Roberto. Regime constitucional do servio postal. Legitimidade
da atuao da iniciativa privada. Temas de direito constitucional. Rio de Janeiro:
Renovar, 2003. t. II, p. 157-167.
420 O estudo das concesses e permisses de servios pblicos foi apresentado no
Captulo 11.
421 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo da economia. 3. ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2003. p. 338; BENJAMIM, Antnio Herman de Vascocellos e.
In: OLIVEIRA, Juarez de (Coord.). Comentrios ao Cdigo de Proteo ao
Consumidor. So Paulo: Saraiva, 1991. p. 110-111.
422 MARQUES, Claudia Lima. Contratos no Cdigo de Defesa do Consumidor. 4. ed.
So Paulo: RT, 2002. p. 486; GROTTI, Dinor Adelaide Mussetti. O servio pblico e a
Constituio brasileira de 1988. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 347.
423 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Administrao Pblica, concesses e
terceiro setor. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 229-237.
424 Processual civil. Recurso especial. Exceo de competncia. Ao indenizatria.
Prestao de servio pblico. Ausncia de remunerao. Relao de consumo no
configurada. Desprovimento do recurso especial. [...]. 2. O conceito de servio
previsto na legislao consumerista exige para a sua configurao,
necessariamente, que a atividade seja prestada mediante remunerao (art. 3.
o
,
2.
o
, do CDC). 3. Portanto, no caso dos autos, no se pode falar em prestao de
servio subordinada s regras previstas no Cdigo de Defesa do Consumidor, pois
inexistente qualquer forma de remunerao direta referente ao servio de sade
prestado pelo hospital pblico, o qual pode ser classificado como uma atividade
geral exercida pelo Estado coletividade em cumprimento de garantia
fundamental (art. 196 da CF). 4. Referido servio, em face das prprias
caractersticas, normalmente prestado pelo Estado de maneira universal, o que impede
a sua individualizao, bem como a mensurao de remunerao especfica, afastando a
possibilidade da incidncia das regras de competncia contidas na legislao especfica.
5. Recurso especial desprovido (grifo nosso) (STJ, 1. Turma, REsp 493.181/SP, Rel.
Min. Denise Arruda, DJ 01.02.2006, p. 431).
425 JUSTEN FILHO, Maral. Teoria geral das concesses de servio pblico. So
Paulo: Dialtica, 2003. p. 555.
426 ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios pblicos. Rio de Janeiro:
Forense, 2007. p. 521.
427 JUSTEN FILHO, Maral. Teoria geral das concesses de servio pblico. So
Paulo: Dialtica, 2003. p. 557.
428 JUSTEN FILHO, Maral. Teoria geral das concesses de servio pblico. So
Paulo: Dialtica, 2003. p. 560. No mesmo sentido: ARAGO, Alexandre Santos de.
Direito dos servios pblicos. Rio de Janeiro: Forense, 2007. p. 525.
429 STJ, 2. Turma, REsp 510.478/PB, Rel. Min. Franciulli Netto, j. 10.06.2003, DJ
08.09.2003, p. 312.
430 Art. 2.
o
Consumidor toda pessoa fsica ou jurdica que adquire ou utiliza produto
ou servio como destinatrio final.
431 JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos
Administrativos. 9. ed. So Paulo: Dialtica, 2002. p. 520.
432 Nos contratos privados da Administrao, a aplicao do CDC reforada pela
inexistncia, em regra, das clusulas exorbitantes e pela incidncia do regime jurdico
predominantemente privado (art. 62, 3.
o
, I, da Lei 8.666/1993).
433 Nesse sentido: GARCIA, Flvio Amaral. Licitaes e contratos administrativos.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 164-165.
434 Nesse sentido: PIMENTEL, Maria Helena Pessoa. A Administrao Pblica como
consumidora nas relaes de consumo. Boletim de Direito Administrativo, So Paulo:
NDJ, p. 276-282, abr. 2001.