Magistrado Ponente: PEDRO RAFAEL RONDON HAAZ

Consta en autos que el 26 de octubre de 1999 los

abogados Freddy J. Orlando S. y Freddy G. Orlando F., inscritos en
el Inpreabogado bajo los ns 6.960 y 41.679, respectivamente,
actuando como apoderados judiciales del ciudadano ALFREDO
ESQUIVAR VILLARROEL, titular de la cdula de identidad n
3.665.476, ejercieron, ante la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, amparo constitucional contr a la Contralora Interna
de la C.A. de Administracin y Fomento Elctrico (CADAFE), en la
persona de Aura Figuera de Arias, a causa del acta de formulacin
de cargos en el procedimiento relativo a la averiguacin
administrativa que cursa en el expediente n CADAFE-C.I.-98-007,
por la presunta violacin de su derecho a la presuncin de inocencia
con fundamento en lo dispuesto en el artculo 49, numeral 2, de la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.
El 15 de noviembre de 1999, la Corte Primer a de lo
Contencioso Administrativo juzg sobre la pretensin interpuesta y
la declar con lugar.
Transcurrido el l apso de apel aci n si n que l as partes hubi eren
hecho uso de ese derecho, el tri bunal de la causa, mediant e aut o del 26 de
enero de 2000, remit i el expedi ent e a esta Sala, a los fines de l a consult a
de ley.
Consta que, el 18 de febrero de 2000, fue recibido el
expediente en la Sala Constitucional, se dio cuenta y se design
ponente al Magistrado Moiss A. Troconis Villarreal.
El 9 de mayo de 2000, la representacin judicial de la
demandada consign escrito de observaciones al fallo objeto de la
presente consulta. Este escrito no ser apreciado por cuanto esta
alzada contar en consulta del presente asunto, en tanto que la falta
de apelacin expresa la voluntad conforme de las partes con lo
fallado y les impide, por tanto cuestionarlo posteriormente.
El 27 de di ci embre de 2000 se reconstit uy l a Sal a y, el 9 de
febrero de 2001, se reasi gn l a ponenci a al Magist rado Pedro Rafael
Rondn Haaz.

I
DE LA PRETENSIN DE LA PARTE ACTORA
1. Al eg l a represent acin judi cial de la part e actora:
1.1 Que los das 10, 11 y 16 de junio de 1999 y 24 de
septiembre de ese mismo ao, compareci ante la Contralora
Interna de la C.A. de Administracin y Fomento Elctrico
(CADAFE), a fin de rendir declaracin, .. . en su condicin de Ex-
Vicepresidente Ejecutivo de Finanzas de CADAFE, con motivo de
las actividades de compra de ttulos de Estabilizacin Monetaria
Capitalizables (TEMC) por intermedio de la Sociedad de Corretaje
I.S.C. INVERMERCADO, S.A. efectuadas durante el ao 1997 y
primer semestre del ao 1998, oportunidad en la cual el accionante
expuso ... los pormenores de su actuacin en la referida
operacin.
1.2 Que la Contralora Interna demandada procedi a
formularle cargos a su representado en los trminos contenidos en el
Acta de Formulacin de Cargos del 1 de octubre de 1999.
1.3 Que antes de verificar si la conducta del
accionante se encontraba o no ajustada a derecho, la Contralora
Interna de CADAFE lo consider culpable por estimar que su actitud
fue negligente e ilegal. Al respecto seal:
Resulta a todas luces obvio que antes de siquiera
permitir a nuestro representado contestar a los cargos
arriba transcritos, la Contralora Interna de CADAFE ya
juzg y condeninaudita parte al ciudadano Alfredo
Esquivar Villarroel al pretender establ ecer en forma
clara y definitiva que su conducta fue entre otras cosas
negligente e imprudente como se puede apreciar en el
texto de la mencionada acta.
Se advierte fcilmente, ciudadanos Magistrados, que
antes de siquiera apreciar las defensas de nuestro
representado, antes de verificar si su conducta estuvo o
no ajustada a derecho, la Contralora Interna de CADAFE,
ha prejuzgado a nuestro representado considerndolo a
priori culpable, por estimar que su actitud fue negligente
e ilegal. Ello, sin duda alguna viola el derecho
fundamental del ciudadano Alfredo Esquivar Villarroel a
la presuncin de inocencia, en mrito de lo cual, las
actuaciones de la mencionada Contralora pueden ser
enervadas mediante la presente accin de amparo
constitucional. (sic)


Respecto de la procedencia de la pretensin de amparo
arguy:

Por otra parte, es indudable que el nico medio idneo
y eficaz que tiene nuestro representado (...) es la va del
amparo autnomo que estamos ejerciendo en su nombre,
por las siguientes razones:
1) La propia Ley Orgnica de la Contralora General de
la Repblica, en el artculo 119, parte final del primer
aparte, expresamente seala que contra el acto de
formulacin de cargos no se admitir ningn recurso.
2) La nica manera de restablecer la situacin jurdica
infringida y reponerle de inmediato en el goce de la
Garanta de Presuncin de Inocencia, es mediante el
mandamiento de amparo que profiera ese Tribunal.
3) Defenderse contra esta flagrante violacin de un
derecho constitucional en la oportunidad de presentar el
escrito de descargos que prev el artculo 120 de la Ley
Orgnica de la Contralora General de la Repblica,
aparte de ineficaz dado que la proteccin constitucional
que estamos solicitando es contra el hecho de formularle
cargos en violacin de la Garanta de la Presuncin de
Inocencia, configurara un consentimiento o aceptacin,
de su parte, de esta violacin.

2. Denunci:
2.1 La violacin del derecho a la presuncin de
inocencia, . ..previsto en los artculos 11, numeral 1, 8, numeral 2,
y 14, numeral 2, de la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos, de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y
del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos,
respectivamente, todos en concordancia con el artculo 50 de la
Constitucin venezolana..., en virtud de que en el Acta de
Formulacin de Cargos se determin que el personal ejecutivo
adscrito a la Vicepresidencia Ejecutiva de Finanzas, en el proceso
de Compraventa de Ttulos de Estabilizacin Monetaria, procedi
negligentemente.
2.2. Que igualmente estiman conculcado el mencionado
derecho constitucional, por cuanto en el acta de formulacin de
cargos, se usaron expresiones como: por haber actuado
negligentemente; el vicepresidente Ejecutivo de Finanzas arriesgo
(sic) el patrimonio de Cadafe, no obrando con la diligencia acorde
con su experiencia, investidura y responsabilidad; la negligencia
de su actuacin en perjuicio de CADAFE resulta evidente al no
preservar los intereses de la empresa; por la forma negligente e
imprudente en que se realizaron esas inversiones ; por lo que su
conducta encuadra en hechos generadores de responsabilidad
administrativa previstos y sancionados en el artculo 41, numeral 8
de la Ley Orgnica de Salvaguarda del Patrimonio Pblico en el
artculo 113 numerales 3 y 4 de la Ley Orgnica de la Contralora
General de la Repblica.. .
3. Pidi:
Se suspendan los efectos del Acta de Formulacin de
Cargos levantada en su contra y de los actos subsiguientes y, como
medida cautelar; que declare que mientras se decida esta accin de
amparo no correr para Alfredo Esquivar Villarroel el plazo de
cuarenta y cinco (45) das que le fue concedido para contestar a los
cargos que se le formularon.

II
DE LA COMPETENCIA DE LA SALA
Visto que, con fundamento en las disposiciones previstas
en los artculos 266 numeral 1, 335 de la Constitucin de la
Repblica Bolivariana de Venezuela y 35 de la Ley Orgnica de
Amparo sobre Derechos y Garantas Constitucionales, esta Sala se
declar competente para conocer de los recursos de apelacin y
consultas que se ejerzan contra las sentencias que, en materia de
amparo constitucional, dicten los Juzgados Superiores de la
Repblica, salvo el caso de las que pronuncien los Juzgados
Superiores en lo Contencioso Administrativo. Y visto que, en el
caso de autos, la consulta fue planteada respecto de sentencia
dictada, en materia de amparo constitucional, por la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo, esta Sala se declara competente
para conocer de la consulta en referencia. As se decide.

III
DE LA SENTENCIA OBJETO DE CONSULTA
A juicio del juez de la sentencia objeto de la presente
consulta: la Contralora Interna de la mencionada empresa
estatal, consider que el accionante est incurso en los hechos que
se le sealan y por ende es procedente la sancin administrativa que
se le imputa, es decir emiti opinin sobre la culpabilidad del
investigado, cuando todava faltaba una fase del proceso tan
importante como era la de la presentacin de los descargos por
parte de ste, por lo que lesion el derecho constitucional a la
presuncin de inocencia del ciudadano ALFREDO ESQUIVAR
VILLARROEL, y as se declara.
En consecuencia declar:

.. .(i) se deja sin efecto el acto de formulacin de cargos
de fecha 1 de octubre de 1999, y dems actos
subsiguientes, realizados por la prenombrada
ciudadana; (ii) se le ORDENA a dicha ciudadana, que se
inhiba de la instruccin de la averiguacin administrativa
seguida al accionante, (iii) ante lo cual, conforme a lo
previsto en los artculos 38 y 39 de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos, la Junta Directiva de
dicha empresa estatal deber designar a un nuevo
funcionario instructor, para que, una vez examinadas las
pruebas que cursan en el expediente de dicha
averiguacin administrativa, formule cargos al ciudadano
ALFREDO ESQUIVAR VILLARROEL, respetando su
derecho constitucional a la presuncin de inocencia.

IV
MOTIVACIN PARA DECIDIR
En l a oport unidad para decidi r l a presente causa, se observa
que l a misma se reci bi en esta Sala con ocasin de la consul ta obli gat ori a
de l a sent enci a dict ada por la Corte Primera de l o Contencioso
Administ rat ivo el 15 de novi embre de 1999, en vi rtud de l a presunt a
viol aci n del derecho a l a presunci n de inocenci a del ci udadano Al fredo
Esqui var Villarroel, como consecuencia del Act a de Formulaci n de Cargos
dict ada, el 1 de oct ubre de 1999, por la titul ar de la Contralora Int erna de
la C. A. de Admi nistraci n y Foment o Elct ri co (CADAFE), Eco. Aura
Fi guera de Ari as.
Al respect o es necesari o preci sar que, si bi en el derecho
denunci ado como conculcado no se encontraba previ sto de forma expresa
en el t exto constitucional para el momento en que se confi gur el hecho
presuntamente l esi vo, el mismo fue recogido en l a recin promul gada Cart a
Magna en el numeral 2 del art culo 49, conforme al cual toda persona se
presume inocente mient ras no se pruebe lo contrario. Ms an, esta
garant a se encuentra reconocida t ambin en el art cul o 11 de la
Decl aracin Universal de los Der echos Humanos, segn la cual: . . . t oda
persona acusada de delito ti ene derecho a que se presuma su inocenci a
mientras no se compruebe su cul pabilidad, conforme a la Ley y en jui ci o
pbli co en el que se hayan asegurado todas las garant as necesari as para
su def ensa . . . Igual ment e, est consagrada en el art cul o 8, numeral 2 de la
Convencin Ameri cana Sobre Derechos Humanos, norma que postula
que: . . . toda persona inculpada de delit o tiene derecho a que se presuma
su inocenci a mientras no se establ ezca l egalmente su culpabil idad . . . .
Ahora bien, t al y como seal l a Cort e Primera de lo
Cont encioso Admini strativo, es necesari o, por ser asunt o objeto de debat e
ent re las part es, det erminar si el derecho a l a presuncin de inocenci a,
puede verse mermado por un act o de trmi te como es el Acta de
Formulacin de Cargos-, o si por el contrario, su prot eccin slo se
extiende a los act os definit ivos que imponen l a sancin.
Al respecto, esta Sala observa que, efectivament e, como fue
sost enido por el a quo, l a presuncin de i nocenci a de l a persona invest i gada
abarca cual qui er et apa del procedimi ent o de naturaleza sancionatoria t ant o
en el orden admi nist rat ivo como judi cial , por lo que debe darse al someti do
a procedimi ent o sancionador la consideracin y el t rato de no part ci pe o
aut or en los hechos que se l e imput an. As lo sosti ene el catedrti co
espaol Al ej andro Nieto, qui en en su obra Derecho Admi nist rati vo
Sancionador, seal lo si guient e:

(. . . ) El cont enido de la presunci n de inocencia se ref i ere
primordi almente a l a prueba y a l a carga probatoria, pero
tambi n se extiende al tratamiento general que debe darse al
imputado a l o largo de todo el proceso. (Edit ori al Tecnos,
Segunda Edici n, Madrid, 1994) (Subrayado y resalt ado de l a
Sal a).

As estima est a Sal a acert ado l o expresado al respecto por l a
Cort e Primera de lo Cont encioso Admini strativo, ya que es evident e que el
derecho a l a presuncin de inocenci a es suscept ibl e de ser vulnerado por
cualquier acto, bi en sea de t rmit e o de mera sust anci acin, o bi en sea
definit ivo o sancionador, del cual se desprenda una conducta que juzgue o
precali fique al investi gado de est ar incurso en i rregulari dades, sin que para
llegar a est a conclusin se l e de a aqul l a oportunidad de desvirt uar, a
travs de la apert ura de un cont radi ctori o, l os hechos que se le imputan, y
as permit rsel e l a oport uni dad de uti lizar todos l os medi os probatori os que
respalden las defensas que considere pert inente esgrimi r.
En est e sentido, el art cul o 85 de l a Ley Orgni ca de
Procedimi ent os Administ rativos, facult a a los interesados para recurrir
contra . . . t odo act o administrativo que ponga fi n a un procedi mi ent o,
imposibili te su continuacin, cause i ndef ensin o l o prej uzgue como
definiti vo. . . , de t al manera que si la norma parci almente transcrit a
est abl ece l a recurribi lidad de ci ertos actos que, aunque no sean defini tivos,
ci ert ament e afect en o lesi onen l a esfera de derechos a det erminado
indivi duo, puede ent onces el presunto afectado, de considerar que con t al
acto se han vulnerado sus derechos fundament al es, opt ar por la v a del
amparo constit uci onal, como ha sucedi do en el present e caso.
En efecto, en el caso bajo anli sis, la presunt a t rasgresin
constituci onal se at ribuye, como ya se dijo, al cont eni do del Acta de
Formulacin de Cargos del 1 de octubre de 1999, espec ficamente en
expresiones como: por haber actuado negli gentemente; el
vi cepresident e Ej ecutivo de Fi nanzas arri esgo (si c) el patrimoni o de
Cadaf e, no obrando con la diligencia acorde con su experi encia,
investi dura y responsabilidad; l a negligencia de su actuaci n en
perj ui cio de CADAFE result a evi dent e al no preservar los i ntereses de la
empresa por l a forma negligent e e i mprudent e en que se reali zaron esas
inversiones; por l o que su conduct a encuadra en hechos generadores de
responsabil idad administrati va previstos y sancionados en el artculo 41,
numeral 8 de l a Ley Orgnica de Sal vaguarda del Patri monio Pblico en
el art culo 113 numeral es 3 y 4 de la Ley Orgnica de l a Contralor a
General de la Repblica.
Corresponde a esta Sala determinar si se verifica la
vulneracin del derecho a la presuncin de inocencia del hoy
demandante. Al respecto conviene realizar un anlisis del asunto
desde la perspectiva del Tribunal Constitucional espaol, quien en
decisiones 76/1990 y 138/1990, ha sostenido que: . ..es doctrina
reiterada de este Tribunal que la presuncin de inocencia rige sin
excepciones en el ordenamiento administrativo sancionador para
garantizar el derecho a no sufrir sancin que no tenga fundamento
en una previa actividad probatoria sobre la cual el rgano
competente pueda fundamentar un juicio razonable de
culpabilidad. (negrillas de la Sala).

Sobre el criterio supra citado del Tribunal Constitucional
espaol, respecto a la presuncin de inocencia y sus implicaciones
en el procedimiento administrativo sancionador, ha sealado
Alejandro Nieto lo siguiente:

. . . concebi da por t anto, la presunci n de i nocencia como un
derecho a ser asegurado en ella (un derecho subj etivo que,
adems, es de naturaleza fundamental ), en palabras de l a
citada sent encia del Tribunal Constitucional de 26 de abril de
1990 comport a: 1. Que l a sancin est basada en actos o
medios probatori os de cargo o incri minadores de la conducta
reprochada. 2 Que l a carga de l a prueba corresponde a qui en
acusa, si n que nadie est obli gado a probar su propi a
inocenci a. 3. Y que cualquier insufi ci encia en el resul tado de
las pruebas pract icadas, librement e val oradas por el
organismo sanci onador, deben t raducirse en un
pronunciami ento absol utorio (. . . )
Todos estos elementos constituyen, en uno y otro campo,
el contenido primero y directo de la presuncin de
inocencia; pero conste que todava existe otra segunda
vertiente, que excede con mucho de la garanta procesal
de la carga de la prueba y de sus cuestiones anejas, ya
que como seala el Tribunal Constitucional - la
presuncin de inocencia implica adems, una regla de
tratamiento del imputado en el proceso penal - o del
sometido a procedimiento sancionador [...] que
proscribe que pueda ser tenido por culpable en tanto su
culpabilidad no haya sido legalmente declarada .
Extremo que, como puede suponerse, afecta directamente
a la capital cuestin de la ejecucin de las sanciones
antes de haber sido declaradas firmes o confirmadas en
la va judicial .. .
(Cfr.: NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo
Sancionador. Editorial Tecnos, Madrid, 1993, pp. 380 y
ss.).

Como puede observarse, la garanta de la presuncin de
inocencia comporta, entre otros aspectos: (i) la necesaria
tramitacin de una fase probatoria en la cual el particular, sin
perjuicio de que la carga probatoria corresponde en estos casos a la
Administracin, pueda desvirtuar los hechos o infracciones que se le
imputan, permitiendo as que el rgano competente pueda efectuar
un juicio de culpabilidad y (ii) que la culpabilidad del indiciado
haya sido legalmente declarada. Tales elementos requieren, sin
duda, de la previa tramitacin del procedimiento administrativo
correspondiente, pues, sin el cumplimiento de esta formalidad, es
obvio que no pueda verificarse la actividad probatoria que permita
derivar la culpabilidad, ni que pueda considerarse que sta ha sido
legalmente declarada.
En efecto, en toda averiguacin sancionatoria de la
Administracin pueden distinguirse tres fases. En la primera, surgen
indicios de culpabilidad respecto a un sujeto en especfico, los
cuales motivan la apertura de la invest igacin. Tales indicios de
culpabilidad sern el fundamento de cargos a que se refiere el
numeral primero del artculo 49 constitucional.
El catedrtico espaol Luciano Parejo Alfonso, con
respecto a esta primera fase de iniciacin del procedimiento, lo
siguiente:

El acto de iniciacin o incoacin tiene un contenido
mnimo predeterminado, que comprende la identificacin
de la persona o personas presuntamente responsables; la
exposicin sucinta de los hechos motivantes,
su posible calificacin y las sanciones
que pudieran corresponder....

Es as como la iniciacin del procedimiento debe
hacerse de tal manera que al investigado se le permita, en la
siguiente fase del proceso, desvirtuar los hechos de los que
presuntamente es responsable, as como su posible calificacin, ya
que a quien corresponde probar su responsabilidad es a la
Administracin y no al indiciado su inocencia.
En la segunda fase, tales cargos deben ser notificados al
sujeto indiciado para que ste ejerza su derecho a la defensa.
Igualmente, en dicha fase deber la Administracin, a travs de
medios de prueba concretos, pertinentes y legales, atendiendo a las
razones y defensas expuestas por el sujeto indiciado, determinar,
definitivamente, sin ningn tipo de duda, la culpabilidad del sujeto
indiciado. Esta fase fundamental por dems- fue omitida en el
presente caso, ya que el demandante nunca tuvo oportunidad de
desvirtuar las irregularidades que de antemano le fueron imputadas
y dadas por probadas. Y de haberse efectuado, su defensa no habra
tenido sentido, ya que la Administracin anticipadamente determin
o concluy en su responsabilidad en irregularidades tipificadas en la
Ley, por lo que su defensa habra consistido en demostrar su
inocencia, en lugar de desvirtuar las irregulari dades que se le
imputan, lo que contrara el derecho constitucional a ser presumido
inocente.
Por ltimo, corresponder a la Administracin, si fuere el
caso, declarar la responsabilidad de funcionarios y aplicar las
sanciones consagradas expresamente en leyes, de manera
proporcional, previa comprobacin de los hechos incriminados .
Ntese, entonces que el derecho constitucional a la
presuncin de inocencia, slo puede ser desvirtuado en la tercera
fase, esto es, cuando se determina definitivamente la
culpabilidad del sujeto incriminado, luego de un procedimiento
contradictorio. Por el contrario, si en la primera o segunda fase, la
Administracin determina, preliminarmente, que el sujeto
investigado, en efecto, infringi el ordenamiento jurdico, y con
prescindencia de procedimiento alguno, concluye en la culpabilidad
del indiciado, se estara violando, sin duda alguna, el derecho
constitucional a la presuncin de inocencia. En consecuencia, la
Sala comparte el criterio sostenido en este sentido por el a quo y as
se declara.

V
DECISIN
Por los razonamientos precedentemente expuestos, esta
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando
justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la Ley,
declara CON LUGAR la demanda de amparo constitucional
intentada por los abogados Freddy J. Orlando S. y Freddy G.
Orlando F, actuando como apoderados judiciales del
ciudadano ALFREDO ESQUIVAR VILLARROEL, contra la
Contralora Interna de la C.A. de Administracin y Fomento
Elctrico (CADAFE) y, en consecuencia, CONFIRMA la sentencia
dictada el 15 de noviembre de 1999, por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo.

Publquese, regst rese y devul vase el expediente.

Dada, fi rmada y sel lada en el Saln de Sesi ones de l a Sal a
Constit ucional del Tribunal Supremo de Justici a, en Caracas, a los 07 das
del mes de AGOSTO de dos mi l uno. Aos: 191 de l a Independencia y
142 de l a Federaci n.