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FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO





ELISA RODRIGUES ALVES LARROUD


Dissertao:

ACCOUNTABILITY DE ORGANIZAES
DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL:
uma apreciao crtica da regulao brasileira













SO PAULO
2006

FUNDAO GETLIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO



ELISA RODRIGUES ALVES LARROUD


Dissertao:

ACCOUNTABILITY DE ORGANIZAES
DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL:
uma apreciao crtica da regulao brasileira

Dissertao apresentada Escola de
Administrao de Empresas de So Paulo
da Fundao Getlio Vargas, em
cumprimento parcial dos requisitos para
obteno do ttulo de Mestre em
Administrao Pblica e Governo.
Linha de Pesquisa: Transformaes do
Estado e Polticas Pblicas
Orientador: Prof. Dr. Marcos Fernandes
Gonalves da Silva


SO PAULO
2006

















Larroud, Elisa Rodrigues Alves.
ta lity de organizaes do espao pblico no-estatal:
crtica da regulao brasileira / Elisa Rodrigues Alves
2006.
Accoun bi uma
apreciao
Larroud.
199 f.
Disserta e
So Paulo.
3. Associa
pblica R
Brasil. 6.
Gonalves
Empresas

CDU 347.471.8(81)
Orientador: Marcos Fernandes Gonalves da Silva
o (mestrado) Escola de Administrao de Empresas d

1. Interesse pblico. 2. Organizaes no-governamentais Brasil.
es sem fins lucrativos Brasil. 4. Servios de utilidade
egulamentao Brasil. 5. Responsabilidade administrativa
Responsabilidade penal Brasil. I. Silva, Marcos Fernandes
da. II. Dissertao (mestrado) Escola de Administrao de
de So Paulo. III. Ttulo.

ELISA RODRIGUES ALVES LARROUD

Dissertao

ACCOUNTABILITY DE ORGANIZAES
DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL:
uma apreciao crtica da regulao brasileira

Dissertao apresentada Escola de
Administrao de Empresas de So Paulo
da Fundao Getlio Vargas
(EAESP - FGV), em cumprimento parcial
dos requisitos para obteno do ttulo de
Mestre em Administrao Pblica e
Governo.
Linha de Pesquisa: Transformaes do
Estado e Polticas Pblicas

Data de Aprovao: ___/___/_____
Banca Examinadora:

_____________________________
Prof. Dr. Marcos Fernandes Gonalves da
Silva (Orientador)
Escola de Economia de So Paulo FGV
_____________________________
Prof. Dr. Mrio Aquino Alves
EAESP FGV
_____________________________
Prof. Dr. Oscar Vilhena Vieira
Faculdade de Direito PUC/SP


RESUMO
Esta dissertao examina as organizaes do espao pblico no-estatal e
suas relaes de accountability com o Estado e com outros atores da sociedade, com
o propsito de avaliar as necessidades e possibilidades de regulao para a
responsabilizao de tais organizaes no Brasil.
A partir de parmetros normativos e acadmicos internacionais, a
pesquisa busca apreciar em que medida a regulao brasileira das organizaes do
espao pblico no-estatal assegura e o que necessrio para que assegure
a accountability destas organizaes perante o Estado e a sociedade, indicando os
principais mritos e falhas do correspondente aparato regulatrio e apresentando
possibilidades para seu aprimoramento.
Esta anlise salienta que apesar de tais organizaes terem numerosos
deveres de demonstrar sua probidade administrativa e financeira e as atividades
executadas, so pouqussimas as obrigaes de comprovar o cumprimento dos
resultados pretendidos. Alm disso, depreende-se que o Estado detm amplos
poderes para fiscalizar tais organizaes e aplicar-lhes sanes, mas a sociedade
como um todo tem consideravelmente menos oportunidades de demandar sua
accountability. Isto evidencia a importncia de tais organizaes ampliarem seus
deveres de transparncia e de assegurar a prevalncia do interesse pblico, de modo
a garantir a qualquer cidado a prerrogativa de fiscalizar as organizaes do espao
pblico no-estatal.

Palavras-chave: accountability, responsabilizao, espao pblico
no-estatal, transparncia, controle, regulao, interesse pblico, terceiro setor,
sociedade civil e organizaes no governamentais (ONGs).
v

ABSTRACT
This dissertation examines private nonprofit organizations operating in the
public sphere and their accountability relationships with the State and with other
societal actors, with the purpose of evaluating the regulatory needs and possibilities
for the accountability of such organizations in Brazil.
Drawing on international academic and normative parameters, the
research seeks to assess to what degree Brazilian regulation of private nonprofit
organizations operating in the public sphere ensures and what is needed for it to
ensure the accountability of such organizations before the State and society,
indicating the main merits and shortcomings of the corresponding regulatory
apparatus and presenting possibilities for its improvement.
This analysis highlights that while such organizations have numerous
duties of demonstrating their managerial and financial rectitude and the activities
they carry out, they have very little obligation to validate that any intended results
have been achieved. Furthermore, one realizes that the State has ample power to
monitor such organizations and apply sanctions thereto, but society as a whole has
considerably less opportunities to demand their accountability. This reveals the
importance of such organizations broadening their duties of transparency and of
ensuring the prevalence of public interest, so as to ensure to any citizen the
prerogative of monitoring private nonprofit organizations operating in the public
sphere.

Key-words: accountability, responsibility, non-state public space,
transparency, control, regulation, public interest, third-sector, civil society and
non-governmental organizations (NGOs).
vi

AGRADECIMENTOS
Muitas contribuies permitiram a realizao deste trabalho: tangveis e
intangveis, contnuas e pontuais, assessrias e fundamentais, todas me so
valiosssimas, e por elas tenho enorme gratido. Procurei aqui compartilhar com
todos a essncia dos apoios que recebi, e agradecer a cada uma das pessoas que, de
algum modo, colaborou com a minha empreitada.
Em primeiro lugar (por ser o que me permite de fato concluir), agradeo a
preciosa orientao do Prof. Marcos Fernandes Gonalves da Silva, que me acolheu,
incentivou, criticou e o que foi particularmente inestimvel deixou-me
continuamente segura de sua confiana em mim.
Aos professores de Ps-Graduao, sou grata pelo entusiasmo e pela
destreza com que transmitiram seus conhecimentos. Em especial, agradeo a
dedicao dos Profs. Fernando Luiz Abrcio e Mrio Aquino Alves, que
minuciosamente examinaram e fortaleceram minha proposta de dissertao.
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo e Secretaria
Escolar dos Programas de Ps-Graduao, sou grata por toda a estrutura, apoio e
cooperao que me concederam; em particular, agradeo aos colegas da Biblioteca
Karl A. Boedecker pela extrema eficincia e cortesia com que sempre auxiliaram
minhas pesquisas. Sou especialmente grata ao Ncleo de Publicaes e Pesquisas
pela gentil concesso de quatro semestres de bolsa-taxa GVPesquisa, o que tornou
possvel a minha participao no curso.
Agradeo aos colegas de curso, por compartilharem tantas aprendizagens
que enriqueceram minha experincia, e particularmente aos recm-mestres de
Administrao Pblica e Governo, em especial Fernando, Marcelo, Srgio, Paloma e
Carol, por viverem comigo aspiraes, aflies e alvios da mesma trajetria, fazendo
com que eu me sentisse sempre bem acompanhada.
vii

A meus colegas de trabalho, sou grata pelo suporte e pelo estmulo que
me permitiram conduzir esta empreitada simultaneamente minha atuao na
ABDL. Agradeo tambm aos meus amigos e minha famlia, que proporcionaram
apoios imensurveis e afetuosamente compreenderam minhas ausncias durante
todo este perodo. Sou especialmente grata a Christina, cmplice consangnea desta
veia acadmica, que doou incontveis conselhos sbios e descontraes calorosas
roubadas em meio ao cotidiano institucional. E ao Marcelo, amado companheiro,
agradeo o carinho e a gentileza de ser solidrio de longas horas para que no
fossem solitrias.
Por fim (que na verdade o comeo), dedico esta dissertao
minha me, minha maior aliada.
_________________________________________________

Agradeo a cada uma destas pessoas por sua contribuio:
Alejandro Litvski Giovanna Ceccolini Patrcia Tavares
Alexandre Ciconello Henrique Britto Larroud Paula Santoro
Alfred Vernis Domenech Jnio Costha Paulo Eduardo Palombo
Andr Leirner Jos Dionsio da Silva Peter Kevin Spink
Andres Pablo Falconer Las Carvalho de Figueiredo Lopes Raul Silva Telles do Valle
Andres Sandoval Laura Colucci Renata da Costa Guimares
Anita Schlsser Liane Nishe Ricardo Rodrigues Alves Larroud
Anna Cynthia Oliveira Lorena Barberia Robert Lloyd
Carlos Estevo Martins Lus Carlos Baum Ludmer Roberto Rodrigues Alves Larroud
Carlos Jos Quinteiro Lus Eduardo Schmidt Sarmento Roberto Vilela
Caroline Shamass Ranzani Luiz Carlos Bresser Pereira Rosa Maria Fischer
Cssio Frana Lygia Britto Larroud Rodrigo Bandeira
Cathy Williams Mara Levy Correa de Moraes Rosely Moraes Sampaio
Ceclia Olivieri Marcelo Estraviz Samantha lz
Christina Britto Larroud Marcelo Tyszler Sami Storch
Clarissa Magalhes Mrcia Reis Srgio Blasbalg de Arruda Sampaio
Cludia Valentina de Arruda Campos Marcos Fernandes Gonalves da Silva Srgio Talocchi
Cristiano de Brito Lafet Marcos Vincius P Silvia Giovannoni
Daniel Lage Chang Mari M. Nishimura Silvia Kawata
Daniela Pais Costa Maria Izabel Fagundes Gomes Silvia Pompia
David Polessi Maria Rita Garcia Loureiro Durand Silvio Caccia Bava
Edson Sadao Iizuka Marina Bitelman Silvio Santanna
Eduardo de Lima Caldas Marina Ribeiro Larroud Simon Collings
Fbio Franklin Storino dos Santos Mrio Aquino Alves Susilei Goes
Fernanda Martinez de Oliveira Martha Gomes Rodrigues Alves Thyago Nogueira
Fernando do Amaral Nogueira Nathan Fox Tiago Cassique
Fernando Luiz Abrcio Oscar Vilhena Vieira Valdemar de Oliveira Neto
Francisco Aranha Otvio Prado Vanessa Ferrari
Gabriela Spanghero Lotta Paloma Albino Borba Cavalcanti Vanessa Paternostro Melo
George Avelino Filho Patrcia Fiuza Veronika Paulics

viii

SUMRIO
RESUMO.......................................................................................................... V
ABSTRACT ...................................................................................................... VI
AGRADECIMENTOS ..........................................................................................VII
RELAO DE FIGURAS ....................................................................................... XI
RELAO DE TABELAS ....................................................................................... XI
RELAO DE ABREVIATURAS E SIGLAS .................................................................XII
I. INTRODUO............................................................................................ 2
II. APRESENTAO DO PROBLEMA ..................................................................... 6
II.1. Accountability e organizaes do espao pblico no-estatal.............. 6
II.1.1. A ampliao do espao pblico no-estatal ........................................6
II.1.2. Interpretaes de accountability e responsabilizao........................ 17
II.1.3. Dimenses de accountability no espao pblico no-estatal .............. 23
II.2. Justificativa .........................................................................................32
II.2.1. Demanda de organizaes do espao pblico no-estatal
e outros atores .............................................................................. 32
II.2.2. Como assegurar accountability
de organizaes do espao pblico no-estatal? .............................. 37
II.2.3. Disperso regulatria ..................................................................... 42
II.2.4. Lacuna acadmica.......................................................................... 43
II.3. Descrio do trabalho e metodologia..................................................44
II.3.1. Objeto, objetivos e hipteses de anlise.......................................... 46
II.3.2. Metodologia................................................................................... 53
III. PARMETROS DE REGULAO PARA A ACCOUNTABILITY DE
ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL........................................ 57
III.1. Paradigmas de accountability: abordagens e implicaes..................57
III.2. Referncias de regulao ....................................................................59
III.3. Experincias estrangeiras de regulao para accountability..............63
III.3.1. Alemanha ..................................................................................... 65
III.3.2. Austrlia ....................................................................................... 66
III.3.3. Mxico ......................................................................................... 68
III.3.4. Nigria ......................................................................................... 71
III.3.5. Anlise comparativa das experincias estrangeiras........................... 73
ix

IV. A REGULAO BRASILEIRA PARA A ACCOUNTABILITY
DAS ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL.................................. 82
IV.1. Legislao brasileira positiva ..............................................................83
IV.1.1. Certificao pblica ........................................................................ 85
IV.1.2. Fiscalizao e prestao de contas .................................................. 88
IV.1.3. Governana ................................................................................... 98
IV.1.4. Patrimnio................................................................................... 105
IV.1.5. Acesso a recursos pblicos ........................................................... 114
IV.1.6. Transparncia e publicidade ......................................................... 122
IV.1.7. Participao................................................................................. 126
IV.1.8. Avaliao..................................................................................... 128
IV.1.9. Ouvidoria e sanes ..................................................................... 131
IV.1.10. Auto-regulao ............................................................................ 139
IV.2. Legislao brasileira projetada .........................................................140
V. OPORTUNIDADES DE APRIMORAMENTO DA REGULAO BRASILEIRA
PARA ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL.............................. 147
V.1. Accountability aplicada s formas jurdicas e certificaes..............147
V.2. Mritos a preservar e lacunas a sanar...............................................153
V.2.1. Os deveres das organizaes ........................................................ 155
V.2.2. Os poderes dos diferentes pblicos ............................................... 157
VI. CONSIDERAES FINAIS ......................................................................... 160
VII. BIBLIOGRAFIA E REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ......................................... 164
VII.1.1. Legislao positiva nacional consultada ........................................ 172
VII.1.2. Legislao projetada nacional consultada ...................................... 178
APNDICE A PRINCIPAIS PROJETOS DE LEI SOBRE OEPNES
EM TRAMITAO NO CONGRESSO NACIONAL............................................... 185
ANEXO A CARACTERSTICAS DE MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY.................... 187
x

RELAO DE FIGURAS

FIGURA 1 DIMENSES DE ACCOUNTABILITY
PARA ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL..................... 26
FIGURA 2 MODELO DE ACCOUNTABILITY
(GLOBAL ACCOUNTABILITY PROJECT, ONE WORLD TRUST, 2005) .. 29

RELAO DE TABELAS

TABELA 1 COMPOSIO DO CONCEITO DE
ORGANIZAO DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL.............................. 13
TABELA 2 COMPOSIO DOS DIFERENTES CONCEITOS DE
ACCOUNTABILITY E RESPONSABILIZAO.......................................... 31
TABELA 3 REFERNCIAS DE REGULAO PARA A RESPONSABILIZAO DE OEPNES . 61
TABELA 4 COMPOSIO DOS CRITRIOS DE SELEO DOS CASOS ESTRANGEIROS..... 64
TABELA 5 SNTESE COMPARADA DAS EXPERINCIAS ESTRANGEIRAS DE REGULAO 76
TABELA 6 PROJETOS DE LEI SOBRE OEPNES
EM TRAMITAO NO CONGRESSO NACIONAL ................................... 185
TABELA 7 MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY (EBRAHIM, 2003).................... 187

xi

RELAO DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABONG Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais
AUSAID Australian Agency for International Development
(Agncia Australiana para Desenvolvimento Internacional)
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CEAS Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social
CEI Cadastro Especfico do INSS
CEMPRE Cadastro Central de Empresas (IBGE)
CETS Centro de Estudos do Terceiro Setor (FGV)
CF/88 Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988
CLAD Centro Latino Americano de Administracin para el Desarrollo
(Centro Latino-americano de Administrao para o Desenvolvimento)
CLT Consolidao das Leis do Trabalho
CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social
CNPJ Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica
COF Council on Foundations (Conselho de Fundaes)
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
CSO civil society organization (organizao da sociedade civil)
DIPJ Declarao de Informaes Econmico-Fiscais da Pessoa Jurdica
DRF Departamento da Receita Federal
EAESP Escola de Administrao de Empresas de So Paulo
e. g. exempli gratia (por exemplo)
et al. et alii (e outros)
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FGV Fundao Getlio Vargas
GAP Global Accountability Project (Projeto de Accountability Global)
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICNL International Center for Not-for-profit Law
(Centro Internacional para Direito de Organizaes No-Lucrativas)
i. e. id est (isto )
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei n 8.742/93)
LPOSC Lei de Promoo de Organizaes da Sociedade Civil (Mxico)
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MJ Ministrio da Justia
MTE Ministrio do Trabalho e Emprego
OEPNE organizao do espao pblico no-estatal
ONG organizao no-governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
OS Organizao Social
PIB Produto Interno Bruto
RAIS Relao Anual de Informaes Sociais
SICAP Sistema de Cadastro e Prestao de Contas
SRF Secretaria da Receita Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TSE Tribunal Superior Eleitoral
UPF Utilidade Pblica Federal
USIG United States International Grantmaking (Financiamento Internacional dos Estados Unidos)


xii
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira















It is noble to be good;
it is still nobler to teach others to be good
and less trouble.

(Mark Twain)
1

1
muito nobre fazer o bem; ainda mais nobre ensinar outros a fazer o bem e menos trabalhoso
(traduo nossa).
1
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
I. INTRODUO
Esta dissertao examina, no mbito das relaes entre Estado e
sociedade, as organizaes do espao pblico no-estatal e suas relaes de
accountability com o Estado e com outros atores da sociedade. O objetivo desta
pesquisa consiste em avaliar as necessidades e possibilidades de regulao para a
responsabilizao de organizaes do espao pblico no-estatal no Brasil.
Vale esclarecer que este trabalho no tem natureza jurdica, e sim
institucionalista: a legislao examinada para delinear o marco institucional no qual
se insere o objeto de anlise. Em outras palavras, seu interesse no fazer um
julgamento tcnico da legislao em vigor, mas analisar os incentivos e restries,
determinados por parmetros regulatrios, que afetam o comportamento dos
agentes em questo: as organizaes do espao pblico no-estatal.
O caso brasileiro, abrangendo tanto a legislao positiva quanto projetada,
analisado a partir de parmetros acadmicos e normativos internacionais.
A pesquisa busca apreciar em que medida a regulao das organizaes do espao
pblico no-estatal assegura e o que necessrio para que assegure a
accountability destas organizaes perante o Estado e a sociedade. Para tanto, esta
dissertao demonstra os principais mritos e falhas do correspondente aparato
regulatrio brasileiro e indica possibilidades para seu aprimoramento.
Como se depreende neste trabalho, existem diversos mecanismos de
accountability para organizaes do espao pblico no-estatal previstos na
regulao brasileira; h muito a aprimorar, entretanto, com relao ao escopo de tais
mecanismos cumpre especialmente ampliar os deveres de transparncia e de
assegurar a prevalncia do interesse pblico , bem como no tocante sua
acessibilidade no apenas pelo Estado, mas pela sociedade como um todo.
2
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Para elaborar as premissas, anlises e concluses desta pesquisa, o
contedo da dissertao, alm da presente I. INTRODUO, est estruturado da
seguinte forma:
a) o Captulo II. APRESENTAO DO PROBLEMA dedica-se reviso
bibliogrfica dos fundamentos tericos do trabalho,
sistematizao dos conceitos operacionais de accountability e
organizaes do espao pblico no-estatal, e delimitao do
problema de pesquisa em outras palavras, por qu e como
assegurar a accountability das organizaes do espao pblico
no-estatal? , bem como a demonstrar a justificativa da
pesquisa e a metodologia adotada;
b) o Captulo III. PARMETROS DE REGULAO PARA A ACCOUNTABILITY DE
ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL sistematiza
parmetros empricos e acadmicos internacionais encontrados
a respeito de estruturas e mecanismos de accountability para
organizaes do espao pblico no-estatal, com exame da
regulao de quatro pases, e elabora a relao de referncias
para a anlise do aparato regulatrio brasileiro;
c) o Captulo IV. A REGULAO BRASILEIRA PARA A ACCOUNTABILITY DAS
ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL dedica-se ao
levantamento e interpretao dos fundamentos empricos do
trabalho, aplicando a mencionada relao de referncias
anlise do aparato regulatrio brasileiro, tanto positivo quanto
projetado;
d) o Captulo V. OPORTUNIDADES DE APRIMORAMENTO DA REGULAO
BRASILEIRA PARA ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL
apresenta as principais concluses depreendidas deste trabalho
a respeito da regulao brasileira para a accountability das
3
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
organizaes do espao pblico no-estatal, indicando
possibilidades para seu aprimoramento;
e) por fim, o Captulo VI. CONSIDERAES FINAIS traz uma sntese do
trabalho elaborado, sugestes de sua aplicabilidade e
indicaes para futuras agendas de pesquisa correlata.
Cabe apontar, desde logo, que a elaborao desta dissertao exigiu
adotar certos fundamentos tericos e eleger o escopo de pesquisa, entre outras
opes necessrias, o que inevitavelmente implica enfrentar algumas restries
tais limitaes so melhor elucidadas no decorrer do texto, mas vale indicar a seguir
as principais ressalvas.
Como indicado na seo II.1. ACCOUNTABILITY E ORGANIZAES DO ESPAO
PBLICO NO-ESTATAL, estes dois conceitos fundamentais so mais abrangentes do que
os considerados para os fins desta dissertao, especialmente no tocante aos
significados de pblico no-estatal e interesse pblico; esgotar a anlise dos
mesmos, porm, exigiria descartar outros objetivos, em virtude da tamanha
empreitada que este abarcaria.
A aplicao consistente de determinados critrios delimitao do objeto
de pesquisa, conforme exposto no item II.3.1. OBJETO, OBJETIVOS E HIPTESES DE
ANLISE, acaba por excluir da pesquisa diversos elementos de reconhecida relevncia
em particular, atuaes informais e organizaes de controverso interesse pblico
, cuja apreciao fica reservada para futuros estudos (que aproveitaro, conforme
aplicvel, as concluses desta dissertao).
Alm disso, cumpre esclarecer que esta pesquisa se prope a analisar a
regulao brasileira especificamente a respeito dos mecanismos de accountability das
organizaes do espao pblico no-estatal, apurando os correspondentes mritos e
falhas, mas sem a pretenso de examinar tambm a efetividade ou a percepo a
respeito de tais mecanismos o que demandaria outras abordagens metodolgicas,
4
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
a serem objeto de pesquisas futuras , nem de avaliar o restante da regulao
aplicvel a este universo, o que meramente replicaria esforos j realizados.
Por fim, as quatro referncias internacionais examinadas no subcaptulo
III.3. EXPERINCIAS ESTRANGEIRAS DE REGULAO PARA ACCOUNTABILITY tm por objetivo
fornecer subsdios para apreciar o perfil e o estgio de desenvolvimento da regulao
brasileira, sem corresponder, contudo, a uma comparao estruturada entre
diferentes pases o que configuraria propsito diverso desta dissertao, mas fica
igualmente reservado para potenciais estudos futuros.
Concluda esta apresentao preliminar do contedo da dissertao e das
restries enfrentadas na sua elaborao, cabe agora passar ao desenvolvimento do
trabalho propriamente dito, a comear pela exposio dos fundamentos tericos.
5
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
II. APRESENTAO DO PROBLEMA
Este captulo cuida de introduzir os fundamentos tericos e conceitos
operacionais da dissertao e de expor a metodologia adotada, delimitando o
problema de pesquisa, bem como de demonstrar a demanda acadmica e prtica por
maior conhecimento a respeito de accountability de organizaes do espao pblico
no-estatal e do papel da regulao para esta finalidade.
II.1. ACCOUNTABILITY E ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL
Esta seo dedicada reviso bibliogrfica dos fundamentos tericos do
trabalho, situando na literatura os temas de accountability e organizaes do espao
pblico no-estatal e sistematizando os conceitos operacionais destes termos.
A dissertao comea por descrever a transformao que vem ocorrendo
no papel das organizaes do espao pblico no-estatal e a crescente relevncia da
accountability para este conjunto; em seguida, a definio de accountability
examinada em maior profundidade: primeiramente sob a tica da doutrina de
administrao pblica, e depois luz dos estudos a respeito de organizaes do
espao pblico no-estatal, de modo a comparar e compor as diferentes perspectivas
pertinentes ao trabalho.
II.1.1. A AMPLIAO DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL
Relaes democrticas entre Estado e sociedade baseiam-se, por
princpio, nas premissas fundamentais de soberania popular e accountability
democrtica. Ambos os temas so estudados e discutidos na doutrina, mas enquanto
o primeiro recebe considervel dedicao h bastante tempo, o segundo despertou
maior interesse apenas em dcadas recentes.
6
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
A necessidade e a possibilidade de controlar o poder dos governantes j
so objeto de preocupao e anlise dos pensadores h alguns sculos, como se
pode verificar, por exemplo, nas obras de Montesquieu (1973, apud WEFFORT,
2003) e dos federalistas Hamilton, Madison e Jay (1961, apud WEFFORT, 2003),
ambos do sculo XVIII, que tratam dos princpios de separao de poderes e
mecanismos de checks and balances (freios e contrapesos). Tal preocupao deriva
da crena de que os governantes, humanos que so, esto sujeitos a falhas de
carter e de competncia, o que enseja necessariamente a desconfiana. Nesse
sentido, afirma Woodrow Wilson, em 1887, que todos os soberanos suspeitam de
seus servos, e o povo soberano no uma exceo regra
2
(apud BEHN, 1998,
p. 25).
Apesar do longo histrico do tema do controle sobre os governantes, a
nfase em accountability somente ganhou espao na literatura de administrao
pblica a partir do final do sculo XX. Dois contextos so relevantes para a
compreenso desta nfase: (i) o primeiro abrange os processos de democratizao
pelos quais passaram inmeros pases nas ltimas dcadas, e os esforos de
aperfeioamento da democracia, de modo a torn-la efetivamente democrtica;
(ii) o segundo consiste das iniciativas de reforma do Estado, na tentativa de superar
as falhas do modelo burocrtico a partir do novo paradigma da gesto pblica.
Ambos decorrem da crescente preocupao com a proteo dos direitos republicanos
e remetem importncia cada vez maior da ampliao do espao pblico
(BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 22).
Estes fenmenos ensejam uma transformao do papel da sociedade civil,
que passa a ter maior participao no apenas na definio dos rumos do Estado
mas tambm no controle de sua ao. Segundo o Consejo Cientfico del CLAD (2000,
p. 20), a participao social permite vincular o processo de reforma do Estado com a
consolidao da democracia, e os mecanismos de accountability mediante a

2
Para Behn (1998), isto resumiu sucintamente, h quase 120 anos, o problema da relao principal-agente
(BEHN, 1998, p. 42). Conforme se ver adiante, a relao principal-agente analisada em maior profundidade
na sistematizao de conceitos da dissertao.
7
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
participao social podem ser um instrumento para (re) aproximar o poder pblico
da sociedade.
Alm da esfera da participao e do controle sobre a ao do Estado, a
atuao da sociedade civil tambm modificada no mbito da proviso de bens e
servios pblicos de atendimento a necessidades coletivas Bresser Pereira e
Cunill Grau (1999) afirmam que cresce a importncia de uma forma nem privada
nem estatal de executar os servios sociais garantidos pelo Estado: as organizaes
de servio pblico no-estatais, operando [] com financiamento do Estado
(BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 16).
3
Antes de tratar da ampliao e da importncia do espao pblico
no-estatal, cabe uma pausa para examinar as diferentes expresses, utilizadas pela
doutrina, que fazem referncia a tal espao e seus integrantes, de modo a
fundamentar e esclarecer a adoo do termo organizaes do espao pblico
no-estatal (OEPNEs) neste trabalho.
Para Bresser Pereira e Cunill Grau (1999), a expresso pblico
no-estatal corresponde a organizaes ou formas de controle pblicas, porque
voltadas ao interesse geral [] no-estatais porque no fazem parte do aparato do
Estado (BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 16). Cumpre esclarecer que
estes autores distinguem a esfera pblica no-estatal da esfera corporativa:
ambas tm fins no-lucrativos, uma vez que no distribuem lucros e similares, e so
regidas pelo direito privado, mas a primeira voltada ao interesse pblico enquanto
a segunda orientada por interesses de um determinado grupo ou corporao. Tais
esferas, juntamente com a esfera pblica estatal e a esfera privada, compem as

3
Bresser Pereira e Cunill Grau (1999) ressalvam, em todo caso, que os estudos acerca da proviso de bens e
servios pela esfera pblica no-estatal ainda no so conclusivos: enquanto alguns autores fornecem
elementos em seu favor e. g., em virtude de serem motivadas pelo compromisso ideolgico ao invs do
lucro, as organizaes pblicas no-estatais tm a vantagem competitiva da confiana e tendem a ser mais
eficientes, do ponto de vista da qualidade, que a produo privada ou a estatal (ROSE-ACKERMAN, 1996,
apud BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 16, e WEISBROD, 1988, apud BRESSER PEREIRA e
CUNILL GRAU, 1999, p. 16) outros argumentam que a no-motivao de lucro opera justamente como um
fator de ineficincia (STEINBERG, 1987, apud BRANCO, 2000, p. 39). Para Bresser Pereira e
Cunill Grau (1999, pp. 33-36), entretanto, a principal razo para tal proviso o fato de as organizaes
pblicas no-estatais, em virtude de sua flexibilidade, experincia especializada e habilidade para chegar a
clientes difceis de alcanar, desempenharem papis que nem o Estado nem o mercado poderiam cumprir e
permitirem a pluralizao da oferta de servios sociais.
8
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
quatro formas de propriedade relevantes no capitalismo contemporneo
(ibidem, p. 17).
4
Reconhecem, entretanto, que no simples definir o que
interesse pblico, nem tampouco distinguir entre o pblico e o corporativo, visto que
organizaes corporativas, ao defenderem interesses particulares, tambm podem
estar defendendo o interesse geral (ibidem, p. 26).
Apesar do indiscutvel benefcio de esmiuar ainda mais o conceito de
pblico no-estatal, tal empreitada faz jus a uma dedicao que ultrapassaria
demasiadamente o escopo da presente proposta, qual seja, o de apreciar as relaes
de accountability previstas na regulao brasileira das organizaes do espao
pblico no-estatal. Para cumprir tal proposta, necessrio partir de fundamentos
tericos j desenvolvidos na doutrina. Esta dissertao examina e compara o
mencionado conceito com diferentes definies de terceiro setor, sociedade civil,
organizaes no-governamentais e no-lucrativas, a partir das quais elabora, mais
adiante, o conceito operacional da expresso organizaes do espao pblico
no-estatal (OEPNEs).
Para Bresser Pereira e Cunill Grau (1999), o termo sociedade civil um
conceito poltico que abrange tanto a esfera pblica no-estatal quanto a esfera
corporativa. Para estes autores, a sociedade civil formada por indivduos com
poder derivado de sua riqueza, de seu conhecimento ou de capacidade organizadora,
por organizaes corporativas e por entidades pblicas no-estatais, do terceiro
setor (BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, pp. 19-20).

4
Vale apontar tambm que estes autores no distinguem entre o uso dos termos esfera e espao
(BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 22). Para os fins desta dissertao, tais termos tambm sero
considerados equivalentes, visto que a pretenso de elucidar qualquer distino entre os mesmos conduziria a
um extenso debate que ampliaria por demais o escopo deste trabalho.
9
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
O termo organizaes no-governamentais (ONGs) tambm
apresenta natureza poltica, designando especialmente atuaes de militncia. O
estudo n
o
226 realizado pela Consultoria Legislativa (1999) apresenta a seguinte
definio:
[] ONG seria um grupo social organizado, sem fins lucrativos,
constitudo formal e autonomamente, caracterizado por aes de
solidariedade no campo das polticas pblicas e pelo legtimo
exerccio de presses polticas em proveito de populaes excludas
das condies da cidadania (CONSULTORIA LEGISLATIVA, 1999,
p. 3).
Considerando que a expresso foi originalmente adotada no mbito da
Organizao das Naes Unidas (ONU) para designar organizaes supranacionais e
internacionais que no foram estabelecidas por acordos governamentais (ABONG,
2005a, p. 3), e posteriormente empregada de maneira mais ampla, abrangendo
tambm instituies constitudas por integrantes da sociedade civil, no
surpreendente que Bresser Pereira e Cunill Grau (1999) a rotulem de anglicismo que
reflete uma confuso entre Estado e governo (BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU,
1999, p. 17).
A expresso terceiro setor, por sua vez, tida por Bresser Pereira e
Cunill Grau (1999) como limitada ao no-estatal enquanto produo, no incluindo o
no-estatal enquanto controle (BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 17).
Esse entendimento alinha-se com o de Fernandes (1994), que apresenta o terceiro
setor como um conjunto de organizaes e iniciativas privadas que visam produo
de bens e servios pblicos. Trata-se de um resultado da conjuno entre o pblico e
o privado, de modo que o terceiro setor mobiliza agentes de origem privada para
fins pblicos, diferentemente do Estado, em que tanto os agentes quanto os fins
tm carter pblico, e do mercado, em que tais elementos so todos privados, bem
como do que denomina corrupo, caso em que agentes pblicos so mobilizados
para fins privados (FERNANDES, 1994, p. 21).
Abordagens mais tcnicas, porm, consideram sinnimos os termos.
O BNDES (2001) apresenta o terceiro setor como a esfera de atuao pblica
no-estatal, formado a partir de iniciativas privadas, voluntrias, sem fins lucrativos,
10
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
no sentido de bem comum (BNDES, 2001, p. 4). Ioschpe (1997) o define como o
das organizaes da sociedade civil, sem fins lucrativos, criadas e mantidas com
nfase na participao voluntria, que atuam na rea social visando soluo de
problemas sociais (IOSCHPE, 1997, apud ASHOKA e MCKINSEY, 2001). De todo
modo, estas quatro interpretaes Bresser Pereira e Cunill Grau (1999), Fernandes
(1994), BNDES (2001) e Ioschpe (1997) atribuem s organizaes do terceiro
setor, expressa ou implicitamente, as caractersticas de no-lucrativas, regidas
pelo direito privado e orientadas para alguma finalidade pblica.
Note-se que o atributo de no-lucratividade tambm j foi empregado
como denominao de um conjunto de organizaes, especialmente nos Estados
Unidos, em que freqente o uso da expresso nonprofit sector (setor sem fins
lucrativos). Entretanto, tal caracterstica, e por conseqncia o termo, revela-se
insuficiente para definir ou denominar o universo de organizaes do espao pblico
no-estatal, uma vez que organizaes corporativas tambm no tm fins lucrativos.
O entendimento dos quatro autores acima referidos difere em alguns
aspectos da posio de Lester Salamon, S. Wojciech Sokolowski e Regina List (2003),
em The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project, no qual consideraram
insuficientes as definies de cunho predominantemente econmico ou jurdico.
Estes autores adotaram uma interpretao estrutural-operacional para definir o
setor da sociedade civil como composto por:
(i) organizaes (formais ou no, desde que estruturadas);
(ii) privadas (i. e., fora do aparato estatal);
(iii) que no distribuem lucros (i. e., destinam todo o superavit
aos objetivos da organizao);
(iv) autogovernadas; e
(v) voluntrias (i. e., de adeso no-compulsria) (SALAMON
et al., 2003).
11
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Esta interpretao corresponde, em grande medida, quela adotada pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em seu levantamento sobre as
fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos existentes no Brasil (2004).
Neste universo, foram consideradas aquelas registradas no Cadastro Central de
Empresas (CEMPRE) como entidades de natureza jurdica sem fins lucrativos e que
se enquadram simultaneamente nos cinco seguintes critrios:
(i) privadas;
(ii) sem fins lucrativos;
(iii) legalmente constitudas;
(iv) auto-administradas (ou capazes de gerenciar suas prprias
atividades); e
(v) voluntrias (podem ser constitudas livremente por qualquer
grupo de pessoas) (IBGE, 2004).
Estas ltimas definies tambm atribuem outras caractersticas
definio de organizao do terceiro setor, a saber, a criao ou participao
voluntria e a autogovernabilidade, bem como, no caso do IBGE (2004), a
constituio formal. Nenhuma das duas, porm, faz meno finalidade pblica
referida nas anteriores.
Em virtude das ressalvas apresentadas acima com relao ao uso das
denominaes de organizaes no-governamentais, no-lucrativas, sociedade civil e
terceiro setor, esta dissertao adota a expresso organizaes do espao
pblico no-estatal (OEPNEs) para designar o universo que prope analisar.
Apesar das divergncias encontradas nos termos acima examinados,
quase todas as caractersticas selecionadas por cada autor no se excluem
mutuamente, de modo que possvel compor um conceito de organizaes do
espao pblico no-estatal que rena todos os atributos, conforme demonstra a
tabela na prxima pgina.
12
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
TABELA 1 Composio do conceito de organizao do espao pblico no-estatal
Privadas
No-lucrativas
Formalmente constitudas
Auto-administradas
De criao ou
participao voluntria
Voltadas ao
interesse pblico
Legenda: Referncia expressa
Referncia implcita
Sem referncia
BNDES
(2001)
SALAMON et al.
(2003)
TABELA 1 COMPOSIO DO CONCEITO DE ORGANIZAO DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL
AUTORES
CONSULTORIA
LEGISLATIVA
(1999)
Fonte: a autora, a partir dos autores citados na tabela.
IBGE
(2004)
C
A
R
A
C
T
E
R

S
T
I
C
A
S
FERNANDES
(1994)
IOSCHPE
(1997)
BRESSER PEREIRA
e CUNILL GRAU
(1999)

Assim, para os propsitos deste trabalho, o termo organizaes do
espao pblico no-estatal corresponder ao universo de organizaes
formalmente constitudas, regidas pelo direito privado, sem fins lucrativos,
auto-administradas, de criao ou adeso voluntria e com alguma finalidade de
interesse pblico. Note-se, em todo caso, que este conceito se destina apenas a
servir de instrumento operacional para a presente dissertao, sem a pretenso de
substituir ou emular quaisquer das interpretaes anteriores.
Os conceitos anteriormente expostos abrangem tanto organizaes
formalmente constitudas quanto iniciativas informais ou mesmo individuais. Nesta
dissertao, porm, faz-se necessrio restringir tal universo somente ao primeiro
conjunto, pois o aparato regulatrio de tais organizaes pode se aplicar,
forosamente, apenas quelas legalmente existentes, e a existncia legal das
pessoas jurdicas s comea com o registro de seus atos constitutivos
(Lei de Registros Pblicos: Lei n
o
6.015/73, art. 119).
5
Alm disso, a necessidade de tais organizaes serem simultaneamente
regidas pelo direito privado, sem fins lucrativos, auto-administradas e de criao ou
adeso voluntria implica excluir determinadas formas e categorias de pessoas

5
No mbito das iniciativas e organizaes informais, ainda se aplicam normas de carter geral, especialmente
as que regem o comportamento e a responsabilidade civil e penal de indivduos. No obstante o inegvel
proveito em se realizar um levantamento e anlise de tal aplicao, tal tarefa tambm fugiria ao escopo
proposto para esta dissertao, que o de apreciar as relaes de accountability previstas na regulao
brasileira das organizaes do espao pblico no-estatal. Este tema permanece, de todo modo, como
potencial objeto de futuras pesquisas.
13
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
jurdicas da presente anlise. Por fim, deve-se atentar que o conceito apresentado
tambm enfrenta certa dificuldade de delimitao no tocante finalidade de
interesse pblico, visto que tal atributo no se ampara num fundamento nico, mas
em critrios diversos, especificados por diferentes fontes. A aplicao concreta de
tais critrios explorada em maior profundidade mais adiante, ainda neste captulo,
quando da especificao do objeto de anlise na seo referente metodologia.
Uma vez elaborado o conceito operacional de organizaes do espao
pblico no-estatal, cumpre retomar o tema da ampliao e da importncia do
espao pblico no-estatal. Para tanto, torna-se relevante conhecer as dimenses
deste universo no Brasil e no mundo, a partir da apresentao sucinta que segue.
Os nicos dados globais disponveis a respeito de organizaes do espao
pblico no-estatal provm de um levantamento comparativo entre 35 pases de
todos os continentes, intitulado The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector
Project. De acordo com esta pesquisa, a atividade no-lucrativa desses pases
acumulava, entre 1995 e 1998, despesas da ordem de US$ 1,3 trilhes, o que
equivalia a 5,1% da soma de seus produtos internos brutos (PIBs), e empregava
39,5 milhes de pessoas, das quais 21,8 milhes em carter remunerado, o que
equivalia a 46% dos empregos no setor pblico (SALAMON et al., 2003, p. 14), No
Brasil, isto correspondia, em 1995, a US$ 10,6 bilhes, ou 1,5% do PIB brasileiro, e a
1,0 milho de funcionrios assalariados, ou 19,4% dos empregos do setor pblico
(SALAMON et al., 1999, p. 395).
O mais recente levantamento brasileiro, produzido pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE) (2004), revela que em 2002 havia, no Brasil,
275.895 fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos, empregando
1,5 milhes de funcionrios assalariados (IBGE, 2004).
6
Cabe ressalvar, porm, que tais dados correspondem a um universo maior
do que o acima especificado das organizaes do espao pblico no-estatal, pois se

6
Destes 1,5 milhes de funcionrios, 1,0 milho concentra-se em 1% das organizaes (IBGE, 2004, p. 27).
14
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
baseiam nas interpretaes de SALAMON et al. (2003) e IBGE (2004), as quais no
se restringem quelas com alguma finalidade de interesse pblico.
De todo modo, estas informaes so suficientes para se depreender a
escala do processo de desenvolvimento pelo qual vm passando as organizaes
privadas no-lucrativas. O crescimento e o fortalecimento das organizaes do
espao pblico no-estatal nos ltimos tempos correspondem, no dizer de
Salamon (2003) a uma verdadeira revoluo associativa global, [] that may
constitute a significant social and political development of the latter twentieth
century as the rise of the nation state was of the nineteenth century
7

(SALAMON et al., 2003, p. 2).
De fato, a atuao das organizaes do espao pblico no-estatal se
mostra relevante em termos econmicos, em decorrncia das externalidades
positivas que gera; polticos, pela ampliao do escopo da ao coletiva; e
jurdicos, em virtude do interesse pblico que acolhe. Da que o interesse em
regular sua atuao, pela perspectiva estatal, visa:
[] assegurar que os agentes sociais que provm servios sociais o
faam eficientemente em funo da e para a sociedade, evitando que
as organizaes sejam privatizadas (submetidas a interesses
privados) ou feudalizadas (controladas autoritariamente por uma
pessoa ou grupo, ainda que voltada para o interesse pblico)
(BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 42).
A perspectiva social tambm contempla estas apreenses, especialmente
em face da enorme confiana pblica de que goza o setor. Para preservar tal
confiana, o desafio que se apresenta s organizaes do espao pblico no-estatal
consiste em buscar aprimorar our internal governance, which is a crucial element of
maintaining the public trust that we have all worked so hard to achieve
8
(NAIDOO,
2005).

7
que pode constituir um desenvolvimento sciopoltico significativo para o fim do sculo XX como o
surgimento do Estado-Nao foi para o sculo XIX (SALAMON et al., 2003, p. 2, traduo nossa).
8
nossa governana interna, que um elemento crucial na manuteno da confiana pblica pela qual todos
trabalhamos tanto para conquistar (NAIDOO, 2005, traduo nossa).
15
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Peter Shiras (2003) compartilha esta preocupao com governana,
alertando que as organizaes do espao pblico no-estatal devem parar para
refletir a respeito das estruturas de governana; que as fundaes financiadoras
devem investir recursos para seu aprimoramento. Alm disso, o autor aponta como
necessidades prioritrias a ampliao da auto-regulao do setor e o compromisso
de tais organizaes com a busca de regulao governamental eficaz, pois assegurar
que o governo tenha real capacidade de policiar o setor e coibir abusos representa
um benefcio de curto e longo prazo para todas as organizaes do espao pblico
no-estatal (SHIRAS, 2003, p. 28).
A ampliao da participao, controle social e proviso de bens e servios
pblicos por parte de organizaes de servio pblico no-estatais aumenta a
necessidade de accountability por parte das mesmas. Segundo Bresser Pereira e
Cunill Grau (1999),
[] na medida em que a esfera pblica transcende cada vez mais os
limites do Estado, se requerem modalidades de controle social que
tambm se exeram sobre a sociedade, e, em particular, sobre as
organizaes pblicas no-estatais (BRESSER PEREIRA e
CUNILL GRAU, 1999, p. 22).
9
Demonstrada, assim, a efetiva ampliao do espao pblico no-estatal e
apresentado o conceito operacional do termo organizaes do espao pblico
no-estatal, este trabalho passar agora a examinar o conceito de accountability e
sua aplicao a este universo de anlise.

9
Vale distinguir entre trs diferentes expresses j referidas ao longo deste trabalho: organizaes de
servio pblico no-estatal, organizaes pblicas no-estatais e organizaes do espao pblico
no-estatal Bresser Pereira e Cunill Grau (1999) utilizam as duas primeiras, enquanto esta dissertao
adota a terceira. Tais autores empregam organizaes pblicas no-estatais para denominar aquelas
pertencentes ao pblico no-estatal, j definido anteriormente, e esclarecem que organizaes de servio
pblico no-estatal correspondem a uma parte especfica deste conjunto: as organizaes produtoras de
servios sociais de educao e sade (BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 37). Assim, a expresso
organizaes do espao pblico no-estatal deste trabalho designaria, em princpio, o mesmo universo de
organizaes pblicas no-estatais, mas encontra-se empregada aqui de maneira mais restrita, em virtude
das limitaes metodolgicas expostas no subcaptulo II.3. DESCRIO DO TRABALHO E METODOLOGIA. Ademais, a
presena do termo espao traz uma facilidade adicional: suficiente para reconhecer o carter pblico da
atuao de tais organizaes sem a necessidade de iniciar uma discusso hermenutica a respeito da
natureza de pblico e privado, a qual, apesar de inegavelmente relevante, ultrapassaria os objetivos deste
trabalho.
16
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
II.1.2. INTERPRETAES DE ACCOUNTABILITY E RESPONSABILIZAO
Na primeira seo deste captulo, discutiu-se o conceito de organizaes
do espao pblico no-estatal. Procurou-se descrever a ampliao do espao
pblico no-estatal e introduzir consideraes a respeito da relevncia da
accountability para este universo. Cumpre, agora, conceituar o termo
accountability, bem como os termos correspondentes no idioma portugus, para
depois examin-los no mbito das organizaes do espao pblico no-estatal.
Definies diversas para accountability j foram oferecidas por estudiosos
sobre teoria democrtica e organizaes do espao pblico no-estatal, assim como
por profissionais atuantes nestas reas. Esta dissertao examina as diferentes
concepes oferecidas por cada perspectiva, complementadas por acepes lexicais,
de modo a compor um conceito operacional do termo a ser empregado neste
trabalho.
Como j foi exposto anteriormente, o conceito de accountability uma
das premissas em que se baseiam relaes democrticas entre Estado e sociedade,
de modo que os estudos sobre o tema se originam principalmente na teoria
democrtica e na administrao pblica, e nesta perspectiva que se inicia a
presente anlise.
Jon Elster (1999) relata que recorreu ao Oxford English Dictionary para
iniciar sua anlise sobre accountability na poltica ateniense. Mesmo decepcionado
por encontrar trs termos quase sinnimos (accountability, responsibility e
answerability) que se definem um pelo outro, pde depreender que os trs conceitos
possuem uma estrutura formal em trade: an agent A is accountable to a principal B
for an action X
10
(ELSTER, 1999, p. 255, nfases no original).
Para a aplicao da idia de [B] holding [A] accountable
11
(i. e., da
accountability de A perante B), Elster (1999) apresenta trs possibilidades: (i) B pode

10
um agente A responsabilizvel perante um principal B por uma ao X (ELSTER, 1999, p. 255, nfases no
original, traduo nossa).
11
[B] responsabilizando [A] (ELSTER, 1999, p. 255, nfases no original, traduo nossa).
17
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
dispensar A sem punio adicional; (ii) B pode punir A enquanto o mantm como
agente; e (iii) B pode dispensar A com punio adicional. Trata-se, portanto, de um
mecanismo de controle ex post, sem prejuzo das possibilidades de controle ex ante
exercido em democracias modernas (ELSTER, 1999, pp. 254-255).
Para este autor, o mais importante, em termos polticos, o primeiro
mecanismo (em que eleitores podem no reeleger seus representantes eleitos, um
parlamento pode votar contra um governo ou um presidente talvez possa demitir seu
primeiro-ministro). O segundo mecanismo representa, em todo caso, um instrumento
de controle das relaes entre o Poder Executivo e seus agentes. J o terceiro
mecanismo cabe em caso de culpa criminal do agente, hiptese em que a punio
adicional geralmente no uma opo diretamente controlada pelo principal
(ELSTER, 1999, pp. 255-256).
No mbito das relaes entre Estado e sociedade, Przeworski, Stokes e
Manin (1999) abordam a questo da accountability como um elemento da
representao, assim entendida como uma relao entre os interesses dos
cidados e os resultados do governo. Um governo considerado representativo se
for responsivo s preferncias sinalizadas pelos cidados durante seu mandato ou
s plataformas proclamadas anteriormente eleio ou se for accountable, isto ,
sujeito ao escrutnio pblico e aplicao de sanes (PRZEWORSKI et al., 1999,
pp. 8-10).
Estes autores alinham-se interpretao de Guillermo ODonnell (1991,
apud PRZEWORSKI et al., 1999, p. 19) na distino das dimenses vertical e
horizontal da accountability: enquanto eleies diretas constituem o principal
mecanismo vertical, a separao de poderes e o sistema de checks and balances
correspondem a mecanismos horizontais.
Constata-se, assim, que o significado de accountability, na perspectiva da
teoria democrtica, trata principalmente da relao entre governantes e governados,
e fundamentada na soberania destes os principais , da qual emana sua
autoridade sobre aqueles os agentes.
18
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
De fato, o conceito de autoridade aparenta ter uma relao intrnseca
com o de accountability. Mesmo EDWARDS e HULME (1994), que, como se ver
adiante, exploram a aplicao deste termo ao universo das organizaes do espao
pblico no-estatal, reconhecem que accountability geralmente interpretada como
o meio pelo qual indivduos e organizaes se reportam a uma ou mais autoridades
reconhecidas e so responsabilizados por suas aes (1994, apud EDWARDS e
HULME, 1996a, p. 8).
Para complementar a apreciao dos usos do termo accountability na
literatura e suas respectivas implicaes tericas, vale elucidar o significado lexical da
palavra. Segundo o dicionrio Webster (2002), o substantivo accountability
corresponde a the quality or state of being accountable, liable or responsible
12
.
Este adjetivo accountable tem origem medieval anglo-francesa (aconter + -able) e
significa 1: subject to giving an account: ANSWERABLE
13
ou 2: capable of being
accounted for: EXPLAINABLE
14
(WEBSTER, 2002).
A segunda acepo de accountable se baseia no verbo [to] account [for],
da mesma origem, que apresenta cinco acepes, das quais vale destacar duas:
3: to furnish a justifying analysis or a detailed explanation of one's
financial credits and debits or of the discharge of any of one's
responsibilities;

4: to furnish substantial reasons or a convincing explanation: make
clear or reveal basic causes
15
(WEBSTER, 2002).
J a primeira acepo de accountable se baseia no substantivo account,
tambm da mesma origem, que, por sua vez, apresenta quatorze acepes, das
quais vale destacar as seguintes trs:
4: a statement or explanation of one's activities, conduct, and
discharge of responsibilities especially in financial administration; []

12
qualidade ou estado de ser accountable, sujeito a ou responsvel (WEBSTER, 2002, traduo nossa).
13
1. sujeito a prestar contas: REPORTVEL (WEBSTER, 2002, traduo nossa).
14
2. capaz de ser explicado: EXPLICVEL (WEBSTER, 2002, traduo nossa).
15
3. fornecer uma anlise justificativa ou uma explicao detalhada dos crditos e dbitos financeiros ou do
cumprimento de uma responsabilidade; 4. fornecer motivos substanciais ou uma explicao convincente:
esclarecer ou revelar causas bsicas (WEBSTER, 2002, traduo nossa).
19
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira

8 (a): a statement or exposition of underlying or explanatory
reasons, causes, grounds, or motives; (b): a reason giving rise to an
action, decision, opinion, or any other result: BASIS,
(c): ATTENTION, CONSIDERATION: careful thought; (d): a usually
mental record based on close observation;

9 (a): a statement of facts or events; (b): an informative report or
descriptive narration; (c): a study or narrative usually nonfictional
and wholly objective; []
16
(WEBSTER, 2002).
Pela anlise lexical do termo no idioma ingls, percebe-se que o
significado de accountability abrange, entre outros, os conceitos de
responsabilidade, relato, explicao, justificao e prestao de contas
(financeiras ou no).
Como se pode ver, este significado encontra substancial correspondncia
com o uso do termo na literatura de administrao pblica, mas so justamente as
variaes mais acentuadas que propiciam uma compreenso mais precisa da
aplicao concreta do termo esfera das relaes entre Estado e sociedade. Em
especial, na literatura de administrao pblica, destaca-se a presena de conceitos
especficos que no se evidenciam no significado lexical de accountability:
(i) controle ou autoridade e (ii) sano ou punio conceitos que so
inter-relacionados, na medida em que o direito de aplicar sanes decorre
justamente do exerccio da autoridade.
De todo modo, com base nos elementos identificados, j possvel
comear a esboar o conceito de accountability que orienta esta dissertao: trata-se
de uma relao entre duas partes, sejam individuais ou coletivas, em que a primeira
(agente) tem o dever de prestar contas de (i. e., explicar, justificar ou responder
por) seus atos e decises segunda (principal), e a segunda tem o poder de

16
4: uma declarao ou explicao de atividades, conduta ou cumprimento de responsabilidades,
especialmente em administrao financeira; [] 8 (a): uma declarao ou exposio de razes, causas,
fundamentos ou motivos explicativos ou subjacentes; (b): um motivo conducente a uma ao, deciso,
opinio, ou qualquer outro resultado: BASE; (c): ATENO, CONSIDERAO: pensamento cuidadoso; (d): um
registro geralmente mental baseado em observao com proximidade; 9 (a): uma declarao de fatos ou
eventos; (b): um relato informativo ou narrao descritiva; (c): um estudo ou narrativa geralmente no-
ficcional e integralmente objetiva; [] (WEBSTER, 2002, traduo nossa).
20
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
controlar a primeira e aplicar-lhe as conseqncias de eventuais impropriedades ou
inadequaes em tais atos e decises ou na prpria prestao de contas.
A partir desta conceituao preliminar, este trabalho passa a examinar o
significado de accountability no contexto da literatura de administrao pblica da
Amrica Latina, tambm complementada pela anlise lexical dos termos
correspondentes no idioma portugus.
A transposio do conceito de accountability para o contexto da Amrica
Latina vem sendo tema de especial preocupao para o Centro Latino Americano de
Administracin para el Desarrollo (CLAD), para quem o termo alude, em sua acepo
original, al cumplimiento de una obligacin del funcionario pblico de rendir
cuentas, sea a un organismo de control, al parlamento o a la sociedad misma
17

(CLAD, 1999, p. 329, nfases no original) e no encontra um equivalente direto e
preciso nos idiomas latinos. A concluso oferecida para tanto que si un idioma es
incapaz de expresar conceptos [] con una sola palabra, ello se debe a que la idea
que subyace a esos conceptos no forma parte de la cultura vigente
18

(CLAD, 1999, p. 329).
O CLAD, nas obras que publicou a respeito deste tema, recorreu ao
correspondente latino responsabilizacin, reconhecendo, contudo, que o emprego
deste termo modifica em parte o sentido original:
[] responsabilizacin (o hacer responsable a otro por sus actos)
implica el ejercicio de un derecho, sea porque forma parte de la
competencia de un rgano de control o de la potestad ciudadana.
[] No es igual estar obligado a rendir cuenta de mis actos porque
ello forma parte de mi cultura como funcionario, que exigir a otro que
lo haga
19
(CLAD, 2000, pp. 329-330, nfases no original).

17
ao cumprimento de uma obrigao do funcionrio pblico de prestar contas, seja a um organismo de
controle, ao parlamento ou sociedade mesma (CLAD, 1999, p. 329, nfases no original, traduo nossa).
18
se um idioma incapaz de expressar conceitos [] com uma nica palavra, isto se deve a que a idia
subjacente a esses conceitos no faz parte da cultura vigente (CLAD, 1999, p. 329, nfases no original,
traduo nossa).
19
[] responsabilizao (ou fazer algum responsvel por seus atos) implica o exerccio de um direito, seja
porque faz parte da competncia de um rgo de controle ou da soberania cidad. [] No igual estar
obrigado a prestar contas de meus atos porque isto faz parte de minha cultura como funcionrio, que exigir a
algum que o faa (CLAD, 1999, pp. 329-330, nfases no original, traduo nossa).
21
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Depara-se com igual dilema de traduo na tentativa de encontrar uma
palavra correspondente no idioma portugus. Segundo Anna Maria Campos (1990),
o que nos falta o prprio conceito, razo pela qual no dispomos da palavra em
nosso vocabulrio (CAMPOS, 1990, p. 31).
Complementando esta interpretao com a anlise lexical do termo
responsabilizao, apura-se que o mesmo deriva de responsabilizar, que, segundo
o Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa, de Aurlio Buarque de Holanda Ferreira
(1975), significa 1: Imputar responsabilidade a; 2: Tornar ou considerar
responsvel; 3: Considerar, tachar, qualificar, reputar; 4: Tornar-se responsvel por
seus atos ou pelos de outrem; responder (FERREIRA, 1975, p. 1225).
Percebe-se claramente que este significado lexical contempla o conceito
de responsabilidade, mas apenas uma interpretao muito indulgente abrangeria
tambm (na quarta acepo de responder) os elementos de explicao,
justificao, prestao de contas ou sano; ademais, em parte alguma se
detecta os conceitos de relato ou controle. Depreende-se tambm que a
concepo latino-americana de responsabilizao tem mais fundamento no direito ou
poder do principal do que na obrigao ou dever do agente.
De todo modo, fica evidente que o exame do conceito de
responsabilizao no contexto da Amrica Latina no altera o significado esboado
anteriormente. Assim, para os fins desta dissertao, o conceito geral de
accountability ou responsabilizao corresponder, como j estipulado, a uma
relao entre duas partes, sejam individuais ou coletivas, em que a primeira
(agente) tem a responsabilidade, dever ou obrigao de prestar contas de (i. e.,
explicar, justificar ou responder por) seus atos e decises segunda (principal), e a
segunda tem o poder ou direito de controlar a primeira e aplicar-lhe as
conseqncias de eventuais impropriedades ou inadequaes em tais atos e decises
ou na prpria prestao de contas. Cumpre ressalvar, mais uma vez, que este
conceito se coloca meramente como instrumento operacional para o presente
trabalho, sem pretender substituir ou emular as interpretaes em que se baseia.
22
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Vale esclarecer que, tal como ocorre com o conceito de organizaes do
espao pblico no-estatal, este conceito operacional de accountability tambm pode
ser interpretado de maneira a abranger tanto os poderes e deveres formalmente
institudos como aqueles informais, de natureza moral. Nesta dissertao, porm, a
anlise do aparato regulatrio aplicvel s organizaes do espao pblico
no-estatal acaba separando os dois conjuntos. Enquanto os direitos e obrigaes j
estabelecidos embasam a apreciao da medida em que tais normas asseguram a
responsabilizao destas organizaes perante o Estado e a sociedade, as lacunas
existentes apontam o que necessrio para que o citado aparato assegure tal
responsabilizao i. e., quais os poderes e deveres de natureza moral que
precisam passar a ter previso formal em lei.
Uma vez elaborado o conceito geral de accountability a partir da
perspectiva da literatura de administrao pblica e das acepes lexicais, cabe
agora analisar a aplicao deste conceito ao universo das organizaes do espao
pblico no-estatal, de modo que a isto se dedicar o prximo item.
II.1.3. DIMENSES DE ACCOUNTABILITY NO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL
A partir da conceituao dos termos organizaes do espao pblico
no-estatal e accountability nas sees anteriores, possvel examinar a relao
entre os conceitos e o tratamento dado pela literatura a respeito de
responsabilizao no universo das organizaes do espao pblico no-estatal.
As contribuies da doutrina demonstram uma variao de paradigmas.
Pela abordagem tradicional, interpretada pela teoria democrtica segundo a lgica da
relao principal-agente, uma organizao do espao pblico no-estatal deve
accountability queles que tm alguma autoridade formal, institucionalizada, sobre
sua atuao, em especial, doadores, conselheiros e agentes governamentais.
Entretanto, a perspectiva deste universo apresenta uma interpretao
mais recente, em que o conceito, os mecanismos e as prticas de responsabilizao
23
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
constituem um processo contnuo que incorpora diversos outros atores interessados
(stakeholders) que afetam e/ou so afetados pela atuao da organizao do espao
pblico no-estatal, em particular, beneficirios e pblico interno.
20
Esta nova
abordagem de accountability perante stakeholders defendida por diversos autores
e organizaes do espao pblico no-estatal (ONE WORLD TRUST, 2003;
KEYSTONE, 2004; CIVICUS, 2005; EBRAHIM, 2003, 2005; KOVACH et al., 2003;
LEE, 2004; LLOYD, 2005).
Em especial, Lloyd (2005) aponta que tal abordagem amplia o escopo do
conceito de modo a abranger tambm a natureza da accountability como fora de
transformao, ao ampliar o conhecimento e a tolerncia das organizaes do
espao pblico no-estatal com relao a outras realidades (YOUNG, 2000, apud
LLOYD, 2005, p. 3) e o potencial da responsabilizao para a transformao
organizacional, por meio de processos de retro-alimentao positiva e aprendizagem
(LLOYD, 2005, p. 3). Ebrahim (2003) aponta, de todo modo, que a maior parte deste
debate ainda carece de uma perspectiva integrada a respeito de como as
organizaes do espao pblico no-estatal lidam com accountabilities mltiplas e s
vezes concorrentes (EBRAHIM, 2003, p. 814).
Lee (2004) esclarece que este modelo de accountability perante
stakeholders constitudo a partir de trs questes-chave:
(i) por qu uma organizao do espao pblico no-estatal
responsabilizvel? quais os critrios?;
(ii) a quem uma organizao do espao pblico no-estatal
responsabilizvel? quais os pblicos?; e
(iii) como uma organizao do espao pblico no-estatal
responsabilizvel? quais os mecanismos? (LEE, 2004, pp. 6-7).
A segunda questo-chave acima corresponde ao principal elemento
introduzido pela nova viso, em que as organizaes do espao pblico no-estatal

20
Neste sentido, estudos sobre comportamento organizacional e dependncia de recursos oferecem
perspectivas relevantes para accountability (LLOYD, 2005; EBRAHIM, 2005).
24
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
tm relaes de accountability com mltiplos pblicos. Lee (2004, pp. 6-7) e
Lloyd (2005, pp. 3-4) apontam quatro diferentes perfis de pblicos que compem
este universo.
21
So os seguintes:
(i) aqueles que determinam o ambiente de sua atuao (em
especial, doadores, governos e organizaes do Hemisfrio
Norte);
(ii) aqueles que a organizao do espao pblico
no-estatal procura afetar (inclusive beneficirios, setor
privado, instituies internacionais, governos etc.);
(iii) aqueles que integram a organizao do espao pblico
no-estatal (inclusive associados, membros da equipe,
conselhos, apoiadores, parceiros locais); e
(iv) a sociedade em geral (inclusive cidados, movimentos,
outras organizaes do espao pblico no-estatal etc.).
De acordo com Lloyd (2005, pp. 3-4), Ebrahim (2003, pp. 814-815),
Kovach et al. (2003, p. 3) e Edwards e Hulme, (1996a, p. 8), estas relaes de
accountability ocorrem em quatro sentidos diferentes:
a) na dimenso vertical,
(i) a relao da organizao com financiadores (doadores) e
agentes governamentais (reguladores e doadores)
tratada por upward accountability (i. e.,
responsabilizao ascendente);
(ii) sua relao com beneficirios e outros pblicos-alvos
reconhecida por downward accountability (i. e.,
responsabilizao descendente) (EDWARDS e HULME,
1996a, p. 8); e

21
EBRAHIM (2003, p. 814) e NAJAM (1996, apud EBRAHIM, 2003, p. 815) tambm examinam os diferentes
perfis de pblicos, mas apontam apenas 3 (trs) categorias, sem referncia dimenso horizontal externa.
EDWARDS e HULME (1999, p. 10) mencionam, sem classific-los, 7 (sete) pblicos diferentes j
especificados nos perfis aqui indicados mas tambm no incluem nesse rol a sociedade em geral.
25
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
b) na dimenso horizontal,
(iii) os integrantes da organizao constituem atores de
accountability interna;
(iv) sua relao com a sociedade em geral corresponde
accountability externa (KOVACH et al, 2003, p. 3).
Tais relaes esto ilustradas na Figura 1, abaixo:
FIGURA 1 Dimenses de accountability para organizaes do espao pblico no-estatal
ORGANIZAO
GOVERNO E
DOADORES
PBLICOS-ALVO
SOCIEDADE
EM GERAL
PBLICO
INTERNO
ORGANIZAO
GOVERNO E
DOADORES
PBLICOS-ALVO
SOCIEDADE
EM GERAL
PBLICO
INTERNO

Fonte: a autora.
Estes autores observam que tais relaes de accountability apresentam
diferenas significativas em termos de fora e clareza, conforme o poder relativo que
cada grupo exerce sobre a organizao. Na prtica, enfatizam a upward
accountability, em que as responsabilidades freqentemente decorrem de normas
especficas, determinadas por financiadores ou pelo Estado, deixando grandes
lacunas nas demais dimenses, predominantemente orientadas por princpios e
obrigaes de natureza moral, o que proporciona amplo espao para interpretao e
escolha (LLOYD, 2005, pp. 3-4; EBRAHIM, 2003, p. 824).
Verifica-se outra distino pertinente, desenvolvida por AVINA (1993,
apud EDWARDS e HULME, 1996a, p. 8) entre as dimenses funcional (focada em
comportamentos organizacionais de curto prazo) e estratgica (voltada para
26
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
impacto de longo prazo e transformaes estruturais) de accountability.
Najam (1996) observa que a accountability funcional tipicamente alta perante
doadores e baixa perante os demais pblicos, enquanto a estratgica fraca em
todas as dimenses (NAJAM, 1996, apud EBRAHIM, 2003, p. 815).
Em seu levantamento sobre a prtica de accountability por organizaes
do espao pblico no-estatal, Ebrahim (2003) examina as caractersticas de cinco
grandes mecanismos, adotveis por e aplicveis a organizaes do espao pblico
no-estatal, que abrangem tanto ferramentas (tcnicas ou expedientes discretos
usados por um determinado perodo de tempo) quanto processos (mais amplos e
multifacetados, menos tangveis do que ferramentas) (EBRAHIM, 2003, p. 815,
cf. Anexo A Caractersticas de mecanismos de accountability):
(i) divulgao de relatrios e demonstraes (ferramenta);
(ii) avaliao de desempenho (ferramenta): monitoramento e
avaliao de desempenho e impacto;
(iii) participao (processo): mtodos participativos de
planejamento, aprendizagem e avaliao;
(iv) auto-regulao (processo): elaborao e adoo de cdigos
de conduta e desempenho;
22
e
(v) balano social (ferramenta e processo): procedimento
complexo que integra muitos dos demais mecanismos.
Lee (2004) parte do trabalho de Ebrahim (2003) e examina dois
mecanismos adicionais de accountability de organizaes do espao pblico
no-estatal:
(vi) sistemas de certificao: organizaes do espao pblico
no-estatal so avaliadas e qualificadas segundo um conjunto

22
Estima-se que haja iniciativas de auto-regulao em mais de 40 pases (NAIDOO, 2004, apud LLOYD,
2005, p. 2).
27
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
de critrios (e. g., Fundacin Lealtad (2001) na Espanha e
Conselho das Filipinas para Certificao de ONGs);
23
e
(vii) sistemas de gradao: organizaes do espao pblico
no-estatal so avaliadas e classificadas segundo um conjunto
de medidas (e. g., Foreign Aid Ratings,
24
American Institute of
Philanthropy,
25
Charity Navigator,
26
e Worth Magazine).
27

Alguns destes mecanismos tambm so contemplados pelo modelo
recentemente revisado do Global Accountability Project (GAP) (ONE WORLD TRUST,
2005), que aponta quatro dimenses centrais de accountability, inter-relacionadas e
mutuamente influentes, conforme demonstra a Figura 2 na prxima pgina. Para
que uma organizao seja responsabilizvel, tais dimenses devem ser integradas
em suas polticas, procedimentos e prticas, em todos os nveis e estgios de tomada
de deciso e implementao, com relao aos principais pblicos. Trata-se, portanto,
de um processo e do correspondente compromisso organizacional de equilbrio
de poder, para que os pblicos mais afetados pelas atividades de uma organizao
no sejam ofuscados pelos interesses dos mais poderosos (ibidem, 2005).

23
Philippines Council for Nonprofit Certification (2004, apud LEE, 2004, p. 6).
24
Foreign Aid Ratings (2004, apud LEE, 2004, p. 6).
25
American Institute of Philanthropy (2004, apud LEE, 2004, p. 6).
26
Charity Navigator (2004, apud LEE, 2004, p. 6).
27
UNDP et al. (2003), apud LLOYD, 2004, p. 6.
28
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
FIGURA 2 Modelo de accountability
(Global Accountability Project, ONE WORLD TRUST, 2005)

Fonte: ONE WORLD TRUST, 2005.
28

28
Accountability aumentada
Mecanismos de ouvidoria e resposta
Mecanismos pelos quais uma organizao
possibilita aos seus pblicos encaminhar
objees s suas decises e aes, e assegura
que tais objees so devidamente revistas,
com a tomada de medidas cabveis
Transparncia
A proviso de informaes acessveis e em
tempo hbil para os pblicos e a abertura
de procedimentos, estruturas e processos
organizacionais sua avaliao
Avaliao
O processo pelo qual uma organizao monitora
e rev seus avanos e resultados comparados a
metas e objetivos; retro-alimenta o aprendizado
decorrente organizao de maneira contnua;
e relata os resultados do processo
Participao
O processo pelo qual uma organizao possibilita
que seus principais pblicos assumam um
papel ativo nas atividades e processos de
tomada de deciso que os afetem

29
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Pode-se depreender que o significado de accountability neste modelo
perante stakeholders continua correspondendo a um conceito relacional as
iniciativas e mecanismos no existem apenas por si, mas refletem relacionamentos
entre atores incrustados em um ambiente social e institucional (EBRAHIM, 2005,
p. 60).
Percebe-se, portanto, que continuam presentes muitos dos elementos que
compem o conceito de accountability estipulado no item anterior:
responsabilidade, relato, explicao, justificao e prestao de contas. As
transformaes vislumbradas neste novo paradigma tratam principalmente da
quantidade e da qualidade das relaes de accountability. No primeiro caso, por
considerar que as organizaes do espao pblico no-estatal tm dever de
responder a mltiplos pblicos; no segundo, por um lado, por contemplar uma
abrangncia substancialmente maior de dimenses, e por outro, por constatar que
h considerveis variaes no poder efetivo de cada pblico, inclusive em funo de
ser ou no uma autoridade estabelecida.
Contudo, considerando ainda o conceito de responsabilizao estipulado
no item anterior, cumpre ressaltar que o modelo de accountability perante
stakeholders se aproxima menos das definies encontradas na literatura de
administrao pblica, e mais do significado lexical do termo, pois apresenta a
mesma lacuna deste: os elementos de controle e sano imprescindveis na
perspectiva da teoria democrtica no so assegurados ou mesmo encontrados
em todas as dimenses deste paradigma.
Ou seja, de modo a efetivamente contemplar as diferentes perspectivas
de accountability no universo das organizaes do espao pblico no-estatal, vale
compor os elementos e dimenses vislumbrados por cada uma de maneira
comparativa, conforme organizados na tabela na prxima pgina.
30
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
TABELA 2 Composio dos diferentes conceitos de accountability e responsabilizao
Responsabilidade
Relato / explicao
Justificao / prestao de contas
Autoridade / controle
Sano / punio
Accountability vertical
Accountability horizontal
Accountability ascendente
Accountability descendente
Accountability interna
Accountability externa
Accountability funcional
Accountability estratgica
Transparncia
Participao
Avaliao
Ouvidoria e resposta
Legenda: Referncia expressa
Referncia implcita
Sem referncia
Modelo de
accountability
perante stakeholders
Fonte: a autora, a partir de AVINA (1993), CLAD (1999),
EDWARDS e HULME (1996), FERREIRA (1975), ODONNELL (1991),
ELSTER (1999), KOVACH et al. (2003), LEE (2004), LLOYD (2005),
ONE WORLD TRUST (2005), PRZEWORSKI et al. (1999) e
WEBSTER (2002).
E
L
E
M
E
N
T
O
S

/

D
I
M
E
N
S

E
S
TABELA 2 COMPOSIO DOS CONCEITOS DE ACCOUNTABILITY E RESPONSABILIZAO
PERSPECTIVAS
Doutrina de
administrao pblica
Doutrina de
administrao pblica
na Amrica Latina
Acepes
lexicais


Esta comparao salienta a grande disparidade existente entre as diversas
perspectivas de accountability para as organizaes do espao pblico no-estatal.
Tais diferentes elementos e dimenses, inclusive os mltiplos pblicos que
abrangem, so novamente contemplados no Captulo III. Nele so sistematizados os
parmetros normativos e acadmicos utilizados para a elaborao das referncias
adotadas na anlise do aparato regulatrio brasileiro aplicvel a organizaes do
espao pblico no-estatal.
Conclui-se, assim, esta seo II.1. ACCOUNTABILITY E ORGANIZAES DO ESPAO
PBLICO NO-ESTATAL, em que, alm de elaborar os conceitos operacionais de
organizaes do espao pblico no-estatal e accountability, procurou-se descrever a
ampliao do espao pblico no-estatal e introduzir consideraes acerca da
importncia da responsabilizao para este conjunto. O item seguinte tratar de
apresentar as motivaes empricas e acadmicas que fundamentam a abordagem
deste tema.
31
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
II.2. JUSTIFICATIVA
Na seo anterior, apresentou-se a primeira parte da reviso bibliogrfica
relativa ao presente tema, elucidando os conceitos-chave em que se desenvolve esta
dissertao e tecendo os primeiros comentrios a respeito da relevncia da questo
que ela aborda. Nesta parte, o trabalho complementa a reviso da literatura de
modo a expor mais profundamente a demanda por accountability de organizaes do
espao pblico no-estatal, as perspectivas da doutrina a respeito do papel e do
status quo da regulao para esta finalidade, e a demanda acadmica pela
contribuio deste conhecimento.
II.2.1. DEMANDA DE ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL
E OUTROS ATORES
Para explicar a crescente ateno dos diferentes pblicos com este tema,
Ebrahim (2003), Shiras (2003), Lee (2004) e Lloyd (2005) apontam diversos fatores
inter-relacionados em mbito interno e externo s organizaes do espao pblico
no-estatal:
1. O rpido crescimento da quantidade de organizaes do
espao pblico no-estatal. Estima-se que haja cerca de 40 mil organizaes do
espao pblico no-estatal operando internacionalmente (KOVACH et al., 2003, p. 5),
e em torno de dois milhes de organizaes do espao pblico no-estatal nos
Estados Unidos (ZADEK, 2003). O levantamento latino-americano realizado por
Fernandes (1994) revela que aproximadamente 68% das organizaes do espao
pblico no-estatal listadas nos diretrios pesquisados na regio foram constitudas
depois de 1975 (1994, pp. 69-70).
29
No Brasil, em 2002, havia 275.895 associaes
e fundaes privadas, das quais 50,45% foram constitudas ao longo da dcada de
1990, e mais 11,19% em 2001 e 2002 (IBGE, 2004, p. 25). Em um setor to

29
O crescimento no hemisfrio Sul se deve, em parte, crena de doadores (mesmo sem evidncias empricas)
de que as organizaes do espao pblico no-estatal sejam mais eficientes que governos, mais capazes de
chegar aos pobres, e atores fundamentais nos processos de democratizao (EDWARDS e HULME, 1996,
apud EBRAHIM, 2003).
32
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
numeroso, torna-se difcil distinguir entre os diferentes mritos e legitimidades (LEE,
2004, p. 4).
2. O aumento dos recursos mobilizados e da riqueza acumulada
pelas organizaes do espao pblico no-estatal. Em termos globais, estima-
se que o setor no-lucrativo valha hoje mais de um trilho de dlares
norte-americanos (SUSTAINABILITY, 2003). O levantamento do The Johns Hopkins
Comparative Nonprofit Sector Project, conduzido em cerca de 35 pases, evidencia
que este setor mobiliza 1,3 trilhes de dlares norte-americanos, o que corresponde
a 5,1% do PIB mundial (SALAMON et al., 2003, p. 18). Tal volume de recursos
necessariamente atrai mais ateno (SHIRAS, 2003, p. 25).
3. A ampliao, em escala e natureza, do poder dos grupos de
cidados. Alm da capacidade de mobilizar quantidades cada vez maiores de
indivduos, o novo poder das organizaes do espao pblico no-estatal tambm
abrange a habilidade de mobilizar a imprensa, a opinio pblica, a internet, os
tribunais e pesquisas avanadas em prol das causas que defendem, o que lhes
permite formar massa crtica e exercer grande influncia no cenrio poltico, do nvel
local ao internacional (LEE, 2004, p. 5; SHIRAS, 2003, p. 25). Tamanha fora deveria
ser acompanhada por igual responsabilidade: it is critically important that CSOs
recognise that with increasing influence, presence, and command of publicly raised
resources comes also the burden of greater public accountability
30
(NAIDOO,
2005).
4. Evidncias de falhas de accountability em outros setores.
A crise de legitimidade que assola diversos setores, especialmente o governo e as
empresas (BROWN, 2003, apud LEE, 2004, p. 5), traz tona a questo da
accountability como uma prtica de governana corporativa (SHIRAS, 2003, p. 26) e
de democracia, particularmente salientada no contexto da terceira onda de
democratizao (LEE, 2004, p. 5).

30
crucialmente importante que as organizaes da sociedade civil reconheam que com maior influncia,
presena e controle de recursos publicamente captados tambm vem o nus de maior responsabilizao
pblica (NAIDOO, 2005, traduo nossa).
33
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
5. O aumento da disponibilidade e da divulgao de
informao. Por iniciativa de alguns organismos (e. g. Guidestar, Philanthropic
Research, Inc., 2005) ou por fora de lei, h cada vez mais informaes acessveis a
respeito das organizaes do espao pblico no-estatal, ainda que imprecisas ou
descontextualizadas, ainda mais via internet, o que amplia o interesse e o poder de
investigao da mdia especialmente para a divulgao de prticas indevidas
(SHIRAS, 2003, p. 25).
6. As seqelas do episdio de 11 de setembro de 2001.
A preocupao com evitar que recursos chegassem a organizaes terroristas levou a
uma seleo mais criteriosa de organizaes de origem muulmana ou que atuam
em pases muulmanos. Alm disso, a cobertura da mdia sobre as contribuies s
vitimas da tragdia retratou um quadro de propaganda abusiva e mau uso dos
recursos captados, o que gerou uma queda no nvel de confiana do pblico nas
organizaes do espao pblico no-estatal (SHIRAS, 2003, p. 26).
7. A distncia entre o discurso e a prtica das organizaes do
espao pblico no-estatal. A autoproclamao de legitimidade das organizaes
do espao pblico no-estatal pode se basear mais em sua orientao por valores do
que em uma efetiva apreciao de suas realizaes (RIDDEL, 1999, apud EBRAHIM,
2003, p. 813). Somam-se a isto os casos notrios de abusos praticados por
organizaes do espao pblico no-estatal (GIBELMAN e GELMAN, 2001, apud
EBRAHIM, 2003, p. 813), que evidenciam a precariedade desta legitimidade
autoproclamada e afetam a credibilidade do setor como um todo, ensejando assim
uma demanda setorial por maior responsabilizao. Alm disso, em decorrncia de
cobrarem accountability de governos, empresas e organismos multilaterais, as
organizaes do espao pblico no-estatal comearam a suportar tal demanda
tambm destes atores (BROWN, 2003, apud LEE, 2004, p. 5; LLOYD, 2005, p. 2).
Em seu estudo sobre a ao poltica das organizaes da sociedade civil no Brasil,
Kawata (2004) observa que elas no praticam a to demandada responsabilizao
que proporciona maior coerncia entre suas aes e exigncias (KAWATA, 2004,
p. 107).
34
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
8. A cada vez mais evidente crise de governana das
organizaes do espao pblico no-estatal. Conselhos diretores ou
administrativos tm falhado sistematicamente em satisfazer suas responsabilidades
legais, ticas e fiducirias de supervisionar as polticas, prticas, finanas e
executivos das organizaes do espao pblico no-estatal que dirigem. Tais falhas
de governana tm sido o tema mais recorrente nas denncias da mdia (SHIRAS,
2003, p. 27).
9. A falta de auto-regulao confivel no setor. As organizaes
que atuam como guardis (watchdogs) de outras organizaes do espao pblico
no-estatal, alm de raramente chegarem a um consenso a respeito dos padres a
serem aplicados, tm abrangncia e reconhecimento bastante limitados; por
conseqncia, sua capacidade de controle consideravelmente precria (SHIRAS,
2003, pp. 26-27). Em todo caso, nota-se atuao especfica em prol da accountability
de organizaes do espao pblico no-estatal,
31
com instituies criadas
exatamente para esse propsito, tais como NGO Watch e Public Interest Watch
(SHIRAS, 2003, p. 27), e crescentes demandas de organizaes do espao pblico
no-estatal do Hemisfrio Sul pela responsabilizao das organizaes do espao
pblico no-estatal do Hemisfrio Norte que proclamavam falar em seu nome
(BOONYARAK, 2002, apud LEE, 2004). Alm disso, diversos relatos demonstram
insuficincias de accountability nas organizaes do espao pblico no-estatal
e. g., o relato da One World Trust (2003) revela que algumas das organizaes mais
conhecidas e reputadas alcanam nveis de responsabilizao inferiores aos de
determinados organismos internacionais ou empresas (LEE, 2004, p. 5; KOVACH
et al., 2003, p. 7).
10. As deficincias dos reguladores governamentais. Em muitos
pases de ambos os hemisfrios, o crescimento das organizaes do espao pblico

31
H casos em que as organizaes do espao pblico no-estatal se preocupam com accountability em virtude
de situaes de ameaa ao seu espao poltico: LEE (2004) relata um episdio em 1994, aps o genocdio em
Ruanda, que levou enorme quantidade de organizaes do espao pblico no-estatal aos campos de
refugiados. Em face das circunstncias caticas resultantes, uma coalizo de organizaes do espao pblico
no-estatal criou seu prprio Cdigo de Conduta sob os auspcios do Humanitarian Accountability Project
(LEE, 2004, p. 4).
35
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
no-estatal ultrapassa a capacidade do governo de efetivamente supervision-las e
polici-las contra prticas indevidas (NAIDOO, 2004, apud LLOYD, 2005, p. 6); o que
representa um risco para o setor, pois o torna muito vulnervel a abusos. Mais do
que vontade poltica, o principal motivo desta deficincia a falta de recursos; e. g.,
nos Estados Unidos, a quantidade de organizaes do espao pblico no-estatal
registradas com o Internal Revenue Service
32
aumentou em 40% nos ltimos dez
anos enquanto o nmero de fiscais permaneceu constante (SHIRAS, 2003, p. 26).
11. As tendncias a aumento da regulao governamental. H
considervel atividade parlamentar, tanto legislativa quanto investigativa, que
objetiva aplicar mais limites e exercer maior controle sobre a atuao das
organizaes do espao pblico no-estatal (SHIRAS, 2003, p. 27); no Congresso
Nacional brasileiro, tramitam pelo menos 42 projetos de lei relativos ao setor,
apensados em 17 projetos, cf. Apndice A Principais projetos de lei sobre OEPNES
em tramitao no Congresso Nacional.
12. Os limites da regulao governamental. Mesmo com
capacidade de regulao, a legislao do Estado nunca tratar adequadamente de
questes como o equilbrio entre mltiplas accountabilities (LLOYD, 2005, p. 6) e a
promoo de uma cultura tica (NAIDOO, 2004, apud LLOYD, 2005, p. 6). Como j
mencionado, a demanda setorial por accountability de organizaes do espao
pblico no-estatal visa ultrapassar o escopo legislativo para definir padres mais
altos de governana, transparncia e integridade.
13. A necessidade das organizaes do espao pblico
no-estatal manterem a confiana do pblico. Na maior parte dos pases, as
organizaes do espao pblico no-estatal alcanam mais confiana do que
quaisquer outros atores (SUSTAINABILITY, 2003, apud LLOYD, 2005, p. 6), em
virtude de seus valores e do mrito moral das causas que as norteiam. Ocorrncias
que comprometam esta base de legitimidade podem afetar a capacidade das

32
rgo da administrao pblica dos Estados Unidos, equivalente Secretaria da Receita Federal no Brasil.
36
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
organizaes do espao pblico no-estatal cumprirem sua misso (LLOYD, 2005,
p. 6).
14. A necessidade das organizaes do espao pblico
no-estatal diversificarem as fontes de recursos. Em virtude do estreitamento
das fontes externas de financiamento, as organizaes do espao pblico no-estatal
reconhecem que precisam identificar novas arenas de recursos (NAIDOO, 2004, apud
LLOYD, 2005, p. 6), e cada vez mais se voltam a fontes endgenas (LLOYD, 2005,
p. 6).
Este conjunto de fatores demonstra no apenas o crescimento acelerado
da demanda por responsabilizao de organizaes do espao pblico no-estatal,
mas tambm a existncia de conexes entre esta demanda e questes de confiana,
legitimidade, regulao, poder, sustentabilidade e governana, entre outras fato
que reitera a natureza relacional do conceito de accountability enfatizada na seo
anterior. O prximo item examina as perspectivas da doutrina acerca das relaes
mais pertinentes entre tais questes, no que diz respeito ao papel da regulao para
assegurar a responsabilizao das organizaes do espao pblico no-estatal.
II.2.2. COMO ASSEGURAR ACCOUNTABILITY
DE ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL?
A partir da exposio dos fatores inter-relacionados que conduzem
crescente demanda pela accountability das organizaes do espao pblico
no-estatal, o presente tpico complementa a reviso bibliogrfica apresentada na
seo anterior, buscando agora identificar barreiras a superar e oportunidades a
aproveitar no atendimento a esta demanda, alm de abordar o papel da regulao
para este propsito.
Entre as dificuldades enfrentadas pelas organizaes do espao pblico
no-estatal na prtica da accountability, encontram-se a considervel quantidade de
tempo e outros recursos que isto demanda e a distncia entre os resultados de curto
e longo prazo destes processos (LEE, 2004). De fato, preciso atentar que
37
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
accountability no uma panacia; pode provocar tenses, e, se mal aplicada,
produzir resultados at piores (KOVACH et al., 2003, p. 4).
Ebrahim (2005) tambm alerta para o risco das miopias da
accountability, entre elas a valorizao do curto prazo em detrimento do longo prazo
e a priorizao de um conjunto de stakeholders em prejuzo dos demais. O autor
observa que o desafio encontrar um equilbrio entre external and internal, upward
and downward, and functional and strategic approaches,
33
em que as relaes de
responsabilizao das organizaes do espao pblico no-estatal sirvam como
instrumento de aprendizagem organizacional (EBRAHIM, 2005, p. 826).
Apesar de haver um custo na prtica da accountability, pacfico na
doutrina que ela traz diversos benefcios para as organizaes do espao pblico
no-estatal. Lee (2004) destaca os seguintes:
(i) maior confiana e compromisso de stakeholders, e, por
conseqncia, maior legitimidade (SUSTAINABILITY, 2003,
apud LEE, 2004, p. 7);
(ii) melhoria de desempenho e aprendizagem organizacional
(BROWN et al., 2003, apud LEE, 2004, p. 7; EBRAHIM, 2005,
pp. 817-818); e
(iii) maior potencial de mobilizao de recursos financeiros
(SUSTAINABILITY, 2003, apud LEE, 2004, p. 7)
A importncia de assegurar a accountability das organizaes do espao
pblico no-estatal independe, porm, das dificuldades ou benefcios envolvidos.
Como j explicitado nesta dissertao, trata-se de organizaes voltadas, de algum
modo, para o interesse pblico, e justamente deste interesse, exercido no espao
pblico no-estatal cada vez mais ampliado, que decorre a necessidade de assegurar
a responsabilizao de tais organizaes, no apenas perante o Estado, mas perante

33
abordagens externas e internas, para cima e para baixo, e funcionais e estratgicas (EBRAHIM,
2005, p. 826, traduo nossa).
38
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
a sociedade como um todo, ou seja, de maneira institucionalizada e universalmente
acionvel.
Para atender a tal necessidade, cumpre abordar o seguinte problema:
como controlar as organizaes do espao pblico no-estatal de modo a
assegurar sua accountability perante o Estado e a sociedade?
Conforme j exposto, existem diferentes modelos de accountability e
diversos mecanismos para sua prtica. Contudo, nos termos do conceito de
responsabilizao em que se baseia esta dissertao, o direito ou poder dos
diferentes pblicos de exigir a accountability faz parte de uma relao que envolve
o dever destas organizaes de prest-la.
Tais relaes podem se estabelecer caso a caso, entre cada organizao e
os pblicos por ela contemplados, adotando variados mecanismos de accountability.
O mecanismo com maior capacidade de assegurar a responsabilizao das
organizaes do espao pblico no-estatal perante o Estado e a sociedade
como um todo, porm, a regulao governamental de tais organizaes. Por
no ser o nico mecanismo, alis, tal regulao precisa contemplar a aplicao e o
aprimoramento dos demais.
Bresser Pereira e Cunill Grau (1999) salientam a importncia da regulao
das organizaes do espao pblico no-estatal, alm de apoio financeiro para sua
atuao, para a proteo da coisa pblica (res publica): a esfera pblica no-estatal
[] necessitar [] de um sistema de autoridade poltica plural para assegurar a
governabilidade democrtica (BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 29) e
para minimizar os riscos de privatizao e feudalizao (ibidem, p. 41).
Estes autores apontam algumas questes crticas e orientaes a
contemplar no aprimoramento do aparato regulatrio, enumeradas aqui como segue:
(i) [adoo de] critrios de ordem procedimental para definir
onde aplicar os recursos pblicos de modo a minimizar os riscos
de discricionalidade burocrtica e de clientelismo poltico;
39
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
(ii) adoo de um esquema de contratualizao das relaes entre
Estado e as associaes pblicas no-estatais que evite os
riscos que as regulaes uniformes criam para a diversidade
ideolgica e a diferenciao de servios;
(iii) estabelecimento de critrios pblicos como base da avaliao
de desempenho, de forma a considerar no s os critrios
tradicionais de eficincia, eficcia e efetividade, mas tambm
at que ponto se satisfazem valores pblicos;
(iv) [garantia de] meios para conseguir a publicidade dos
contratos, de modo que possam constituir-se em instrumento
de accountability das organizaes; e
(v) adaptao da legislao jurdica, para que se possa preservar
a flexibilidade das organizaes (BRESSER PEREIRA e
CUNILL GRAU, 1999, p. 42).
Vale salientar dois desafios especficos levantados por Bresser Pereira e
Cunill Grau (1999) com relao regulao das organizaes do espao pblico
no-estatal. O primeiro trata especificamente do acesso a e uso de recursos
pblicos por parte destas organizaes. Isto se deve necessidade de assegurar
[s organizaes do espao pblico no-estatal] um fluxo estvel de financiamento
pblico e privado, para evitar a presso pela mercantilizao de todas as suas
atividades (BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 41). Em outras palavras,
como assegurar um financiamento estatal que concilie as necessidades de
autonomia das entidades pblicas sociais com a preservao de sua
responsabilidade pelo uso dos recursos (ibidem, p. 42)?
O segundo desafio lanado pelos autores concerne sua preocupao com
a valorizao da diversidade das organizaes do espao pblico no-estatal,
dado que esta heterogeneidade (de reas e estratgias de atuao, formas
organizacionais, atores sociais, recursos e interesses) justamente uma das maiores
contribuies do setor pblico no-estatal proviso de servios sociais. Tais autores
indagam como assegurar que as regulaes no atentem contra a
40
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
diversidade [], conseguindo simultaneamente preservar a responsabilidade do
Estado pela execuo de uma poltica social abrangente e profunda?
(BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 42, nfases nossas). Completam:
fundamental explorar modalidades para evitar o risco de s favorecer s
organizaes visveis, reforando as desigualdades nos recursos de poder
(ibidem, p. 43). Estas consideraes so contempladas adiante, na anlise mais
aprofundada da legislao brasileira positiva e projetada.
Constata-se que as preocupaes apontadas neste tpico continuam em
discusso. No Frum Global sobre Direito da Sociedade Civil, realizado pelo
International Center for Not-for-Profit Law (INCL) em Istambul, em novembro de
2005, Alayli (2005) enfatizou a questo da accountability de tais organizaes como
um dos principais motivos para a regulao destas (ALAYLI, 2005). O autor indica
que o processo de regulao envolve diferentes atores, entre os quais destaca
organizaes, financiadores, o setor como um todo, a sociedade, o Estado e a
comunidade internacional. O mesmo afirma que h trs componentes fundamentais
em qualquer sistema regulatrio: (i) cadastro; (ii) monitoramento; e (iii) identificao
e aplicao de medidas a prticas indevidas (ibidem). Alm disso, aponta quatro
modelos regulatrios distintos: (i) estatal, por meio de uma agncia nica ou
mltipla; (ii) de certificao; (iii) jurisprudencial e (iv) fiscal (ibidem).
Tais referncias sero aproveitadas mais adiante, quando da anlise dos
aparatos regulatrios de outros pases, bem como na apreciao da regulao
brasileira. Para o momento, porm, cabe ao prximo item apresentar, de maneira
sinttica, a atual disperso das normas brasileiras aplicveis s organizaes do
espao pblico no-estatal.
41
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
II.2.3. DISPERSO REGULATRIA
Os dois primeiros itens desta seo apresentaram a demanda por
accountability de organizaes do espao pblico no-estatal e o papel da regulao
no atendimento a essa demanda. Cumpre agora apontar sucintamente o marco
regulatrio do pas aplicvel s organizaes do espao pblico no-estatal,
indicando a atual condio de disperso destas normas.
Diversos autores e organizaes j produziram compilaes que buscam
elucidar o aparato legal e institucional que rege a atuao das organizaes do
espao pblico no-estatal no Brasil, tornando-o mais compreensvel para os vrios
atores interessados. Destacam-se as produes de Maria Nazar Lins Barbosa e
Carolina Felippe de Oliveira (2001), Eduardo Szazi (2003), Jos Eduardo Sabo Paes
(2001), ABONG (2003a; 2005a), e do Centro de Estudos do Terceiro Setor (CETS) da
Fundao Getlio Vargas, que produziu o CD-ROM Coletnea de Legislao do
Terceiro Setor (FGV, 2004).
A partir destas obras, fica evidente que este arcabouo bastante
disperso, mesmo considerando unicamente a esfera federal: alm de todo o
ordenamento aplicvel a pessoas fsicas e jurdicas em geral, h uma grande
quantidade de normas especficas (constitucionais, ordinrias e inferiores) que se
aplicam apenas para alguns tipos organizacionais ou somente em situaes
(in)determinadas, gerando razoveis controvrsias e disparidades.
34
Neste sentido, a apreciao aprofundada do aparato regulatrio, contida
no Captulo IV., procura oferecer elementos que talvez possam contribuir para
eventuais esforos de reforma legislativa na medida em que indica seus principais
mritos e falhas em assegurar a accountability de tais organizaes.

34
Vale destacar, em todo caso, duas qualificaes jurdicas estabelecidas durante o governo de Fernando
Henrique Cardoso: as Organizaes Sociais (OSs), criadas em maio de 1998, e as Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico (OSCIPs), criadas em maro de 1999. Ambas as qualificaes so regidas por
normas especficas que buscam contemplar adequadamente a natureza hbrida (i. e., origem privada e
finalidade pblica) destas organizaes e a relevncia de seu papel na sociedade, trazendo aprimoramentos
para as relaes de accountability dos diferentes atores. Note-se, em especial, que um dos objetivos
especficos da criao das OSCIPs implementar mecanismos adequados de controle social e
responsabilizao das organizaes com o objetivo de garantir que os recursos de origem estatal
administrados pelas OSCIPs sejam, de fato, destinados a fins pblicos (FERRAREZI e REZENDE, 2001, p. 21).
42
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
O prximo item tenta apontar o potencial de contribuio desta
dissertao para o repertrio de conhecimento acadmico, em virtude das lacunas
atualmente existentes na literatura a respeito de responsabilizao e organizaes do
espao pblico no-estatal.
II.2.4. LACUNA ACADMICA
Uma vez apresentados a demanda por accountability de organizaes do
espao pblico no-estatal, o papel da regulao no atendimento a essa demanda, a
atual disperso do correspondente aparato regulatrio brasileiro e o potencial de
contribuio desta dissertao para seu aprimoramento, cumpre, neste ltimo tpico,
explorar o potencial de contribuio deste trabalho para a produo do conhecimento
no apenas a respeito de responsabilizao e organizaes do espao pblico
no-estatal, mas tambm acerca da combinao dos temas, especialmente no
mbito do aparato regulatrio aplicvel.
A questo da accountability das organizaes do espao pblico
no-estatal passou a ser objeto de debate e controvrsia em mbito internacional
desde meados da dcada de 1990, com contribuies de uma gama variada de
atores: agentes de governo, doadores privados, acadmicos, representantes da
mdia, membros do pblico em geral e da prpria comunidade de organizaes do
espao pblico no-estatal. Entre as publicaes pioneiras a respeito, destacam-se as
obras organizadas por David Hulme e Michael Edwards (1992; 1996a).
Em mbito acadmico, porm, os estudos encontrados at o momento
sobre responsabilizao examinam com maior dedicao a relao entre governantes
e sociedade do que o papel do espao pblico no-estatal (EBRAHIM, 2003, p. 814).
Encontram-se poucos estudos sobre o uso de recursos pblicos por organizaes do
espao pblico no-estatal e tambm sobre a responsabilidade de grupos
organizados que atuam nos espaos institucionalizados de participao. Em especial,
h pouco material sobre a efetividade dos mecanismos de accountability aplicados a
43
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
organizaes do espao pblico no-estatal; menos ainda a sobre a percepo
acerca de tais mecanismos.
Deste modo, a reviso bibliogrfica e a composio dos conceitos
operacionais de accountability e organizaes do espao pblico no-estatal contidas
na seo II.1. oferecem subsdios teis para a elaborao de novas pesquisas
relativas a estes temas, seja abrangendo a efetividade dos mecanismos de
accountability, a percepo acerca de tais mecanismos, o uso de recursos pblicos
por diferentes organizaes ou outros que venham a se mostrar relevantes. Por sua
vez, a relao de referncias de anlise e a efetiva apreciao crtica da regulao
brasileira podero contribuir para eventuais estudos relacionados a reforma
legislativa e para futuras investigaes a respeito de aparatos regulatrios de
diferentes pases.
Termina aqui a seo II.2., que apresentou as demandas empricas e
acadmicas existentes a respeito de responsabilizao de organizaes do espao
pblico no-estatal e o potencial de contribuio desta dissertao para a produo
de conhecimento e para eventuais esforos de aprimoramento do aparato
regulatrio. A prxima seo aborda os aspectos metodolgicos da dissertao,
especificando os objetivos, hipteses e objeto de anlise e o plano de trabalho
seguido na elaborao desta pesquisa.
II.3. DESCRIO DO TRABALHO E METODOLOGIA
As duas primeiras sees deste captulo foram dedicados reviso da
literatura, elaborao dos conceitos-chave que instrumentam este trabalho e
exposio da necessidade de accountability de organizaes do espao pblico
no-estatal e do papel da regulao no atendimento a esta necessidade, bem como
s consideraes sobre o potencial de contribuio desta dissertao em mbito
acadmico e de formulao de polticas. Cumpre, pois, nesta seo, determinar os
objetivos, hipteses e objeto de anlise e apresentar a metodologia adotada para a
elaborao da pesquisa.
44
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Tal como exposto no incio, esta dissertao estuda as organizaes do
espao pblico no-estatal e suas relaes de accountability com o Estado e com
outros atores da sociedade, com o propsito de avaliar as necessidades e
possibilidades de regulao para a responsabilizao de tais organizaes no Brasil. A
partir de parmetros normativos e acadmicos internacionais, a pesquisa buscou
apreciar em que medida a regulao das organizaes do espao pblico no-estatal
assegura e o que necessrio para que assegure a accountability destas
organizaes perante o Estado e a sociedade. Para tanto, demonstra os principais
mritos e falhas do correspondente aparato regulatrio brasileiro e indica
possibilidades para seu aprimoramento.
A apreciao do aparato regulatrio brasileiro orientada pela relao de
referncias de anlise apresentada no subcaptulo III.2. REFERNCIAS DE REGULAO,
elaborada a partir de diferentes fontes apresentadas ao longo do trabalho. Tal
relao contm uma srie de questes, agrupadas em critrios gerais, que abordam
aspectos relativos accountability das organizaes do espao pblico no-estatal.
A anlise no abrange o universo integral de normas aplicveis s organizaes do
espao pblico no-estatal, pois se restringe necessariamente quelas contidas no
escopo das relaes de responsabilizao entre tais organizaes e outros pblicos.
Vale esclarecer que esta dissertao apura principalmente a especificao
ou ausncia de previso de diferentes relaes e mecanismos de accountability nas
normas legais examinadas. Assim, fugiria aos objetivos deste trabalho avaliar a
efetividade de tais mecanismos ou a percepo de diferentes atores acerca dessa
efetividade, dado que tal pretenso exigiria incluir outros mtodos e abordagens de
pesquisa, o que comprometeria a qualidade da presente dissertao em virtude das
restries inescapveis de tempo e outros recursos. Tais propsitos podero ser
objeto de futuras pesquisas a serem desenvolvidas a respeito de responsabilizao e
organizaes do espao pblico no-estatal.
Este seo dividida em dois tpicos: o primeiro delimitar o objeto,
objetivos e hipteses de anlise, enquanto o segundo expe a metodologia adotada
no desenvolvimento do trabalho.
45
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
II.3.1. OBJETO, OBJETIVOS E HIPTESES DE ANLISE
As organizaes do espao pblico no-estatal, tal como definidas no item
II.1.1. A AMPLIAO DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL, constituem o escopo de anlise da
presente dissertao, que examina este universo no mbito da regulao de suas
relaes de accountability com o Estado e com outros atores da sociedade.
Dos seis critrios constitutivos da definio adotada para o termo
organizaes do espao pblico no-estatal, h cinco cuja delimitao pode ser feita
por levantamento meramente tcnico, tal como realizado, alis, pelo IBGE (2004), a
partir dos dados contidos no Cadastro Central de Empresas (CEMPRE) da instituio:
(i) constituio formal, (ii) regncia pelo direito privado, (iii) finalidade no-lucrativa,
(iv) auto-administrao e (v) criao voluntria. At 2002, isto correspondia, no
Brasil, a 275.895 organizaes (IBGE, 2004).
Cabe agora apontar, conforme prometido anteriormente, quais as formas
e categorias de pessoas jurdicas que efetivamente satisfazem a tais critrios. Como
j explicado, o critrio de constituio formal, imperioso em virtude de a regulao
ser aplicvel apenas a organizaes legalmente existentes, exige excluir do presente
escopo de anlise as iniciativas informais.
Os atributos de regncia pelo direito privado e finalidade no-lucrativa
impedem que diversas formas e categorias de pessoas jurdicas existentes em nosso
ordenamento jurdico sejam includas no universo de organizaes do espao pblico
no-estatal contemplado nesta dissertao. As organizaes de natureza pblica
fundaes pblicas, autarquias e rgos da administrao pblica so excludas
em virtude de serem regidas pelo direito pblico, enquanto empresas pblicas,
46
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
sociedades de economia mista, firmas e sociedades,
35
inclusive seus grupos e
consrcios, so excludas em razo de sua natureza empresarial.
Os critrios de auto-administrao e criao voluntria, conforme
elucidado no levantamento do IBGE (2004), tambm levam excluso de diversas
categorias de organizaes privadas no-lucrativas existentes no pas. So elas:
(i) partidos polticos,
36
cuja criao depende de reconhecimento
pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE);
(ii) entidades sindicais, cuja criao condicionada a uma
categoria profissional especfica e no-existncia de outra
entidade sindical na mesma;
(iii) entidades de servio social autnomo, ou do Sistema S, que
so criados por lei;
(iv) entidades de servio notarial e registral, que so estabelecidas
mediante concesso do Estado;
(v) condomnios em edifcios, cuja criao compulsria;
(vi) comisses de conciliao prvia, que s podem ser criadas por
empresas e sindicatos; e
(vii) unidades executoras do Programa Dinheiro Direto na Escola,
que so criadas a partir de exigncias do governo.
Alm destas, o IBGE (2004) tambm optou pela excluso de duas outras
categorias de organizaes: (i) fundaes ou associaes domiciliadas no exterior,
que so apenas proprietrias de bens no pas e no configuram filiais de

35
Cabe esclarecer que as sociedades cooperativas, cf. Lei n
o
5.764/71, art. 3
o
, so sociedades de pessoas
que reciprocamente se obrigam a contribuir com bens ou servios para o exerccio de uma atividade
econmica, de proveito comum, sem objetivo de lucro (BRASIL, 1971, art. 3
o
, nfases nossas). Do ponto
de vista meramente tcnico, satisfazem aos cinco primeiros critrios que constituem organizaes do espao
pblico no-estatal. Dada a classificao do IBGE (2003), porm, optou-se por no inclu-las neste universo,
em virtude de sua natureza econmica, mas permanece, de todo modo, a possibilidade de as concluses
deste trabalho tambm serem pertinentes para tais organizaes.
36
A excluso desta categoria no abrange as fundaes dos partidos polticos, que tambm gozam de
imunidades fiscais, cf. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), art. 150, VI, c.
47
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
organizaes estrangeiras nem pessoas jurdicas constitudas no Brasil; e
(ii) entidades de mediao e arbitragem, que em geral visam uma finalidade
lucrativa, apesar de enquadradas pelo CEMPRE como no-lucrativas.
Considerando os cinco primeiros critrios que definem o conceito de
organizaes do espao pblico no-estatal, h apenas trs formas jurdicas
previstas no ordenamento jurdico brasileiro abrangidas neste universo:
associaes, fundaes privadas e organizaes religiosas,
37
incluindo-se,
nestas categorias, as filiais registradas de congneres estrangeiras.
O recorte acima descrito se impe apenas por razes metodolgicas, em
prol da coerncia da pesquisa. Isto no impede que as concluses desta dissertao
se mostrem pertinentes tambm para outras formas e categorias de pessoas
jurdicas em que exista algum interesse pblico em virtude de sua atuao ou de seu
acesso a recursos pblicos.
J a delimitao do sexto critrio, finalidade de interesse pblico, revela-se
substancialmente mais complexa; at Bresser Pereira e Cunill Grau (1999, p. 26)
reconhecem a dificuldade em definir o que interesse pblico.
De todo modo, possvel ao menos caracterizar parte considervel deste
universo pela elaborao de um rol de finalidades pacificamente consideradas pela
doutrina e pelo ordenamento jurdico como sendo de interesse pblico. De incio,
pode-se presumir que as finalidades de interesse pblico abrangem aquelas previstas
no art. 3
o
da Constituio Federal de 1988 (CF/88),
38
reconhecidos como
objetivos fundamentais da nossa repblica, a saber:
I construir uma sociedade livre, justa e solidria;

37
Cumpre ressalvar que a forma jurdica de organizaes religiosas passou a existir como tal em nosso
ordenamento jurdico apenas em dezembro de 2003, por fora da Lei n
o
10.825/03. At a concluso deste
trabalho, as organizaes religiosas ainda no haviam sido contempladas na Tabela de Natureza Jurdica
elaborada pela Comisso Nacional de Classificao do IBGE (2003), utilizada tambm no j mencionado
levantamento de Associaes e Fundaes Sem Fins Lucrativos no Brasil (IBGE, 2004). A referida tabela
estabelece categorias distintas para as filiais de associaes ou fundaes estrangeiras, para as organizaes
qualificadas como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) e para as organizaes
qualificadas como Organizao Social (OS) (IBGE, 2003).
38
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 (CF/88).
48
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
II garantir o desenvolvimento nacional;
III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao
(BRASIL, Constituio, art. 3
o
).
Tambm podem ser consideradas finalidades de interesse pblico a
proteo e promoo dos direitos e garantias fundamentais previstos na Constituio
(1988), que incluem direitos individuais e coletivos, sociais e polticos (BRASIL,
Constituio, arts. 3
o
a 17).
Este rol complementado pela Lei n
o
9.790/99, que instituiu a qualificao
de Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs) e
determina, em seu art. 3
o
, as finalidades elegveis para a obteno da qualificao
as quais podem, literalmente, ser consideradas de interesse pblico. So as
seguintes:
I promoo da assistncia social;
II promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio
histrico e artstico;
III promoo gratuita da educao, observando-se a forma
complementar de participao das organizaes de que trata
esta Lei;
IV promoo gratuita da sade, observando-se a forma
complementar de participao das organizaes de que trata
esta Lei;
V promoo da segurana alimentar e nutricional;
VI defesa, preservao e conservao do meio ambiente e
promoo do desenvolvimento sustentvel;
VII promoo do voluntariado;
VIII promoo do desenvolvimento econmico e social e combate
pobreza;
49
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
IX experimentao, no lucrativa, de novos modelos scio-
produtivos e de sistemas alternativos de produo, comrcio,
emprego e crdito;
X promoo de direitos estabelecidos, construo de novos
direitos e assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar;
XI promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos
humanos, da democracia e de outros valores universais; e
XII estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias
alternativas, produo e divulgao de informaes e
conhecimentos tcnicos e cientficos que digam respeito s
atividades mencionadas neste artigo (BRASIL, 1999b, art. 3
o
).
Alm disso, pode-se acrescentar a este rol a delimitao apresentada por
Bresser Pereira e Cunill Grau (1999, p. 16) a respeito da atuao das organizaes
do espao pblico no-estatal, que abrange tanto a esfera da proviso de bens e
servios pblicos de atendimento necessidades coletivas quanto a do exerccio de
controle social da ao do Estado.
A partir destas trs fontes, a Constituio Federal (1988),
a Lei n
o
9.790/99 e Bresser Pereira e Cunill Grau (1999), constri-se um repertrio
substancial de finalidades que integram a categoria de interesse pblico. Tais
finalidades satisfazem ao sexto critrio constitutivo do conceito de organizaes do
espao pblico no-estatal.
Cumpre ressalvar, porm, que tal repertrio no pode ser considerado
exaustivo, pois h uma gama de finalidades e atuaes cuja classificao como
interesse pblico discutida, mas no prontamente descartada.
Parte desta parcela discutvel composta pelas organizaes chamadas
por Bresser Pereira e Cunill Grau (1999) de corporativas. Conforme j exposto, a
defesa de interesses particulares por parte destas organizaes pode se constituir
numa defesa de interesse geral (BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p. 26),
considerando que a sociedade civil ser tanto mais democrtica quanto mais
representativas forem as organizaes corporativas (ibidem, p. 21).
50
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Outra parte desta zona cinzenta (que pode coincidir parcialmente com a
anterior) composta por organizaes privadas no-lucrativas que, mesmo no
satisfazendo a todos os critrios adotados nesta dissertao para definir as
organizaes do espao pblico no-estatal, acessam recursos pblicos, seja por
meio de repasses diretos ou benefcios fiscais.
39
Assim, o interesse pblico vinculado
a tais organizaes no deriva necessariamente das finalidades a que se dedicam,
mas da renncia fiscal que os favorece ou da alocao direta de recursos pblicos
em suas atividades.
40
No presente trabalho, porm, optou-se por no incluir tal parcela
discutvel no universo de organizaes do espao pblico no-estatal, novamente por
razes metodolgicas. Caso tal universo fosse assim ampliado, analis-lo de maneira
plena exigiria um exame isolado do tratamento jurdico dado a cada caso especfico.
Apreciar se determinado caso demonstra ou no afinidade com interesses pblicos
exigiria adotar critrios controversos, o que comprometeria a qualidade da pesquisa.
Permanece, de todo modo, a possibilidade de as concluses desta dissertao serem
pertinentes para futuras pesquisas a respeito do interesse pblico vinculado s
organizaes pertencentes a esta zona cinzenta, inclusive para ajudar a elucid-la.
No que se refere aos fundamentos tericos, adotou-se, como principal
referencial, as relaes de accountability democrtica entre Estado e sociedade.
Em carter suplementar, tambm so extrados subsdios de estudos de regulao,
na medida em que se aplicam aos objetivos da dissertao. A reviso bibliogrfica
procurou esclarecer a relao entre regulao e responsabilizao de organizaes

39
A categoria de benefcios fiscais abrange seguramente as isenes legais e incentivos fiscais. juridicamente
discutvel, porm, a caracterizao de imunidades constitucionais como acesso a recursos pblicos, uma vez
que derivam no de um favor do Estado mas de uma limitao ao seu poder de tributar. Vale indagar: se o
tributo nunca foi devido ao Estado, como poderia ser classificado como um recurso pblico?. Para os fins da
presente anlise, contudo, tal distino no se mostra pertinente. So, portanto, considerados benefcios
fiscais as imunidades constitucionais, em virtude de beneficiarem organizaes cuja atuao abrange o
atendimento a direitos fundamentais garantidos pela Constituio Federal (1988), integrando assim o conceito
de interesse pblico acima exposto.
40
Vale lembrar que h organizaes privadas com fins lucrativos que tambm acessam recursos pblicos por
meio de incentivos fiscais. Independentemente de satisfazerem os demais critrios, as organizaes privadas
no-lucrativas que acessam recursos pblicos, assim como as com fins lucrativos que utilizam incentivos
fiscais, poderiam, pelo menos em tese, ser circunscritas por levantamento tcnico junto Secretaria da
Receita Federal (SRF).
51
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
do espao pblico no-estatal, bem como a maneira como transparncia, probidade,
desempenho e governana figuram ou no nessa relao.
A anlise emprica focou principalmente em fontes normativas nacionais e
estrangeiras, buscando apreciar em que medida a regulao das organizaes
do espao pblico no-estatal assegura (e o que necessrio para que
assegure) a accountability destas organizaes perante o Estado e a
sociedade. A anlise emprica das fontes normativas em vigor no Brasil foi
complementada por um exame da correspondente legislao projetada no pas.
Pressups-se, inicialmente, que a legislao brasileira ainda estivesse muito aqum
de assegurar a responsabilizao de organizaes do espao pblico no-estatal.
O objetivo desta pesquisa consistiu, portanto, em avaliar as necessidades
e possibilidades de regulao para a accountability de organizaes do espao
pblico no-estatal no Brasil. Pressups-se que tal regulao fosse, em alguma
medida, tanto necessria quanto possvel.
Assim, a questo central que orientou este trabalho foi a seguinte: que
mecanismos presentes no aparato regulatrio brasileiro asseguram a
accountability de organizaes do espao pblico no-estatal?
Para cumprir tal propsito, foi preciso abordar, ao longo do trabalho, as
seguintes questes conexas:
a) Quais os instrumentos e critrios necessrios, segundo a
doutrina, na regulao para a accountability de organizaes do
espao pblico no-estatal perante o Estado e perante a
sociedade?
b) Quais os parmetros encontrados nos correspondentes
aparatos regulatrios de outros pases?
c) Qual o aparato legal e institucional existente para regular a
atuao e a accountability das organizaes do espao pblico
52
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
no-estatal no Brasil? Quais os principais mritos e falhas de tal
aparato luz dos parmetros internacionais?
Constituram hipteses de anlise os pressupostos adotados ao longo do
raciocnio exposto neste item. A partir desta abordagem, o contedo do trabalho tem
carter principalmente analtico, com concluses de cunho normativo.
A partir da especificao do objeto, hipteses e objetivos de anlise da
pesquisa, passa-se agora a descrever a metodologia adotada para a dissertao.
II.3.2. METODOLOGIA
Para atender ao objetivo proposto de avaliar as necessidades e
possibilidades de regulao para a accountability de organizaes do espao pblico
no-estatal no Brasil, examinou-se o caso brasileiro a partir de referncias empricas
e acadmicas internacionais. Para responder s questes acima, tanto a central
quanto as conexas, esta pesquisa foi elaborada, em linhas gerais, nas seguintes
etapas:
(i) consolidao dos referenciais tericos;
(ii) organizao dos parmetros de referncia;
(iii) anlise referenciada de fontes secundrias nacionais; e
(iv) sistematizao das concluses e sugestes para novas
pesquisas.
O estudo teve incio com a delimitao do problema de pesquisa, a
descrio do trabalho a ser desenvolvido e a justificativa para a escolha do tema e da
metodologia. A consolidao dos referenciais tericos fruto de uma reviso da
literatura existente, abrangendo o estado da arte a respeito do conceito de
accountability, partindo de sua interpretao na esfera das relaes entre Estado e
sociedade e analisando sua aplicao s organizaes do espao pblico no-estatal.
53
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
A dissertao apresenta uma sistematizao dos conceitos de accountability ou
responsabilizao e organizaes do espao pblico no-estatal.
Concluda tal reviso bibliogrfica, foi possvel, alm de elucidar e
estabelecer as diversas terminologias empregadas neste trabalho, apreciar as
interpretaes doutrinrias a respeito da necessidade de accountability de
organizaes do espao pblico no-estatal e o papel da regulao para este
propsito.
A etapa seguinte comeou pelo levantamento e anlise dos
parmetros e modelos de regulao e accountability de organizaes do espao
pblico no-estatal adotados em outros pases, em diferentes continentes e estgios
de desenvolvimento, com diferentes perfis de relao entre Estado e sociedade civil.
Este levantamento foi realizado a partir de referncias e compilaes da legislao
aplicvel ao terceiro setor em diferentes pases preparadas pelo International Center
for Not-for-profit Law (ICNL, 1998), bem como das concluses apresentadas pelo
Global Accountability Project (ONE WORLD TRUST, 2003) e pelo projeto Keystone
(2004), alm de outros autores citados no decorrer deste trabalho, entre os quais
Lee (2004), Lloyd (2005), Ebrahim (2003), Bresser Pereira e Cunill Grau (1999) e
Edwards e Hulme (1996a).
Tais tarefas forneceram subsdios para a formulao de uma relao
de referncias de anlise a respeito dos critrios universais e particulares que
regem a regulao e as relaes de responsabilizao das organizaes do espao
pblico no-estatal. Em seguida, foram sucintamente examinados os aparatos
regulatrios de quatro pases federalistas, luz dos critrios gerais constantes
das referncias de anlise, a fim de obter parmetros concretos da medida em que
tais aparatos asseguram a accountability destas organizaes perante o Estado e a
sociedade.
Os pases federalistas selecionados (Alemanha, Austrlia, Mxico e
Nigria) resultam da combinao de dois critrios adicionais: o fundamento do
54
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
sistema jurdico, direito romano-germnico ou common law,
41
e o estgio de
desenvolvimento do pas. Assim, cada pas representa uma combinao distinta
destes dois critrios, como segue:
(i) Alemanha: pas desenvolvido com base no direito
romano-germnico;
(ii) Austrlia: pas desenvolvido com base no common law;
(iii) Mxico: pas em desenvolvimento com base no direito
romano-germnico; e
(iv) Nigria: pas em desenvolvimento com base no common law.
A partir de ento, a relao de referncias passou a orientar o passo
seguinte: levantamento e anlise das correspondentes normas, institutos e
mecanismos brasileiros vigentes em mbito federal. Este levantamento se
concentrou na Coletnea de Legislao do Terceiro Setor

preparada em CD-ROM pelo
Centro de Estudos do Terceiro Setor (CETS) da Fundao Getlio Vargas (FGV, 2004)
e em outras publicaes referentes legislao aplicvel ao terceiro setor
brasileiro,
42
bem como na sistematizao do depoimento prestado em 2002
Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) sobre ONGs no Senado Federal por Srgio
Haddad, ento presidente da Associao Brasileira de Organizaes
No Governamentais (ABONG, 2003b).
A relao de referncias orientou tambm a anlise da correspondente
legislao projetada, ainda em tramitao no Congresso Nacional, com intuito de
examinar as mudanas propostas luz dos critrios universais e particulares que
regem a regulao e as relaes de responsabilizao de organizaes do espao
pblico no-estatal.
Por fim, as concluses depreendidas desta anlise do aparato legal e
institucional brasileiro, tanto vigente quanto projetado, demonstram alguns de seus

41
Direito consuetudinrio.
42
Barbosa e Oliveira (2001), Szazi (2003), Sabo Paes (2001) e ABONG (2003a; 2005a).
55
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
mritos e falhas com relao a tais critrios universais e particulares que regem a
regulao e as relaes de accountability das organizaes do espao pblico
no-estatal, bem como indicam possibilidades para seu aprimoramento, apontando
campos frteis para novas pesquisas.
Assim, o produto essencial desta dissertao consiste na descrio e
anlise do status quo regulatrio das organizaes do espao pblico
no-estatal no Brasil, luz das diversas relaes e mecanismos de
accountability. Alm disso, dentro de suas possibilidades, este trabalho prope
princpios e prioridades, inclusive em termos de agenda de pesquisa, para contribuir
para o aprimoramento da regulao aplicvel a organizaes do espao pblico
no-estatal que melhor conduza responsabilizao.
Conclui-se, assim, este captulo, tendo apresentado os fundamentos
tericos do trabalho e os conceitos-chave de accountability e organizaes do espao
pblico no-estatal, delimitado o problema de pesquisa e demonstrado a justificativa
da pesquisa e a metodologia adotada. No prximo captulo, so desenvolvidas as
referncias de anlise da pesquisa, a serem aplicados apreciao da regulao
brasileira, tal como consta no captulo seguinte.
56
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
III. PARMETROS DE REGULAO PARA A ACCOUNTABILITY DE
ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL
O captulo anterior tratou de apresentar a problemtica abordada pela
dissertao, no apenas descrevendo as demandas acadmicas e prticas por maior
conhecimento a respeito de responsabilizao de organizaes do espao pblico
no-estatal e a metodologia adotada para tal tarefa, mas tambm expondo os
fundamentos tericos do trabalho e consolidando os conceitos operacionais em que
se baseia.
Nesta parte, o propsito de sistematizar os parmetros normativos e
acadmicos internacionais encontrados a respeito de estruturas e mecanismos de
accountability para organizaes do espao pblico no-estatal e apresentar a
relao de referncias para a anlise do aparato regulatrio brasileiro.
III.1. PARADIGMAS DE ACCOUNTABILITY: ABORDAGENS E IMPLICAES
Partindo dos diferentes elementos e dimenses que compem as distintas
perspectivas de accountability para as organizaes do espao pblico no-estatal,
pode-se apreciar as respectivas abordagens e implicaes de cada paradigma.
Conforme j exposto, a viso tradicional de responsabilizao, na
perspectiva da teoria democrtica, assume a lgica da relao principal-agente
embasada na soberania do principal, de modo que uma organizao deve
accountability a quem tem autoridade formalmente estabelecida sobre ela. Esta
abordagem apresenta, desta forma, o simultneo benefcio e empecilho do
fundamento institucionalizado. vantajoso que tal relao de poder e dever seja
formalmente assegurada, pois assim se torna executvel por meios administrativos
ou judiciais. limitante, contudo, na medida em que deixa de contemplar todas as
demais relaes em que haja interesses moralmente relevantes mas desamparados
de poder ou autoridade formal.
57
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
J a nova viso defendida por organizaes do espao pblico no-estatal
corresponde accountability da organizao perante os diversos stakeholders
afetados por sua atuao, traduzindo-se, assim, em diferentes relaes refletidas em
prticas e mecanismos de informao, participao, avaliao e ouvidoria. Esta
abordagem apresenta a vantagem de pretender envolver mltiplos pblicos e
abranger mais dimenses do que a viso tradicional; sua limitao, contudo, reside
justamente no fato de inexistir qualquer previso formal que assegure a
responsabilizao da organizao a todos os pblicos e em todas as dimenses.
Deste modo, o efetivo exerccio de tais prticas e mecanismos determinado
particularmente pela disposio e pela capacidade da organizao de realiz-lo, visto
que a falta de autoridade formal impede que a maior parte dos stakeholders recorra
a meios institucionais para garanti-lo.
Pode-se perceber que as respectivas vantagens e limitaes destas duas
abordagens, aparentemente conflitantes, so na verdade complementares entre si.
Enquanto a nova viso de accountability perante stakeholders contempla a
multiplicidade de pblicos e dimenses potencialmente abrangidos nas relaes de
responsabilizao, a viso tradicional da teoria democrtica evidencia a importncia
da previso formal de tais relaes para que haja meios institucionais de garantia.
Depreende-se, portanto, que a possibilidade de assegurar a
responsabilizao das organizaes do espao pblico no-estatal perante o Estado e
a sociedade como um todo depende de conjugar as duas abordagens. A necessria
previso formal, isto , no aparato regulatrio deste universo, deve considerar os
diversos pblicos e dimenses em que ocorrem as relaes de accountability.
Com base nesta premissa que foi elaborada a relao de referncias
apresentada no prximo tpico, selecionando critrios de verificao de legislao
preparados pelo International Center for Not-for-profit Law (ICNL) (1998) e
acrescentando outros diferentes aspectos de accountability apontados na seo II.1.,
conforme exposto a seguir.
58
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
III.2. REFERNCIAS DE REGULAO
A primeira parte deste captulo procurou retomar os principais paradigmas
de accountability apurados na reviso bibliogrfica, analisando-os em conjunto de
modo a apurar sua complementaridade. Nesta segunda parte, o trabalho passa a
expor o processo e o resultado da elaborao da relao de referncias de regulao.
A compilao das referncias de regulao para organizaes do espao
pblico no-estatal busca responder primeira questo conexa apresentada na
seo II.3., a saber: a) quais os instrumentos e critrios necessrios,
segundo a doutrina, na regulao para a accountability de organizaes do
espao pblico no-estatal perante o Estado e perante a sociedade?
Considerando os paradigmas de accountability acima e com base nas
referncias j citadas (EDWARDS e HULME, 1994, apud EDWARDS e HULME, 1996a;
BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999; KOVACH et. al., 2003; EBRAHIM, 2003;
ONE WORLD TRUST, 2003; LEE, 2004; e LLOYD, 2005) foi possvel elaborar uma
relao de critrios a serem verificados na apreciao da legislao positiva e
projetada brasileira, de modo a apurar se as normas estabelecem por qu, a quem
ou como as organizaes do espao pblico no-estatal so responsabilizveis. Em
outras palavras, quais os deveres da organizao perante quais pblicos, e quais os
correspondentes poderes destes?
Esta relao foi construda a partir dos critrios de verificao elaborados
pelo ICNL (1998) em suas experincias de anlise de legislaes nacionais aplicveis
a organizaes do espao pblico no-estatal em geral. Deste conjunto, foram
selecionados apenas os critrios que, de algum modo, afetam a responsabilizao
das organizaes do espao pblico no-estatal. Tais critrios foram ento
complementados pelos aspectos e mecanismos propostos pelos demais autores, j
expostos no decorrer deste trabalho.
59
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
O resultado consiste em uma relao de 10 critrios gerais, aos quais se
aplicam 20 questes especficas:
(i) certificao / classificao pblica;
(ii) fiscalizao e prestao de contas;
(iii) governana;
(iv) patrimnio;
(v) acesso a recursos pblicos;
(vi) transparncia e publicidade;
(vii) participao;
(viii) avaliao;
(ix) ouvidoria e sanes; e
(x) auto-regulao.
60
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Tais critrios e questes esto relacionados na tabela a seguir.
TABELA 3 Referncias de regulao para a responsabilizao de OEPNEs

TABELA 3 REFERNCIAS DE REGULAO PARA A RESPONSABILIZAO
DE ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL (OEPNEs)
A) CERTIFICAO / CLASSIFICAO PBLICA
1. H dispositivos legais que determinem sistemas de certificao de OEPNEs segundo um
conjunto de critrios?
2. H dispositivos legais que determinem sistemas de classificao ou gradao de OEPNEs
segundo um conjunto de medidas?
B) FISCALIZAO E PRESTAO DE CONTAS
3. H dispositivos legais que exijam algum registro, geral ou no, de OEPNEs, aberto ou no ao
pblico?
4. H dispositivos legais que garantam o direito a rgos fiscalizadores de examinar os
documentos e atividades de uma OEPNE, inclusive mediante auditorias aleatrias e
seletivas?
5. H dispositivos legais que exijam que OEPNEs submetam relatrios regulares de suas
finanas e operaes a um rgo fiscalizador?
C) GOVERNANA
6. H dispositivos legais que exijam provises relativas a governana e atividades nos
estatutos e regulamentos internos das OEPNEs?
7. H dispositivos legais que definam deveres e responsabilidades dos rgos soberanos
das OEPNEs, inclusive o de receber e apreciar os relatrios financeiros e de atividades da
organizao?
8. H dispositivos legais que exijam que os fundadores, membros, dirigentes, conselheiros
e funcionrios das OEPNEs evitem qualquer conflito real ou potencial entre seus
interesses privados e os interesses da OEPNE?
D) PATRIMNIO
9. H dispositivos legais que probam que as receitas, lucros ou patrimnio sejam
distribudas a fundadores, membros, dirigentes, conselheiros, funcionrios ou
doadores vinculados s OEPNEs?
10. H dispositivos legais que exijam que o patrimnio das OEPNEs seja transferido a outra
organizao similar, em caso de dissoluo, ou, se aplicvel, perda da certificao?
11. H dispositivos legais que probam que fundadores, membros, dirigentes, conselheiros,
funcionrios ou doadores vinculados s OEPNEs detenham direitos ou interesses
patrimoniais sobre os ativos da organizao?
(continua na prxima pgina)
61
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
TABELA 3 REFERNCIAS DE REGULAO PARA A RESPONSABILIZAO
DE ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL (OEPNEs)
E) ACESSO A RECURSOS PBLICOS
12. H dispositivos legais que estabeleam mecanismos procedimentais e contratuais para
o uso de recursos pblicos por OEPNEs, inclusive prevendo sua publicizao?
F) TRANSPARNCIA E PUBLICIDADE
13. H dispositivos legais que exijam que informaes sobre governana, atividades e
finanas das OEPNEs sejam publicadas ou disponibilizadas ao pblico?
14. H dispositivos legais que exijam que as OEPNEs tenham transparncia e processos
abertos na tomada de decises, na execuo de atividades e/ou na prestao de
contas?
G) PARTICIPAO
15. H dispositivos legais que exijam que as OEPNEs assegurem a participao dos
diferentes pblicos, empregando mtodos participativos na tomada de decises,
na execuo e na avaliao de atividades?
H) AVALIAO
16. H dispositivos legais que exijam que as OEPNEs estabeleam ferramentas, processos e
critrios pblicos para avaliao do desempenho da organizao?
I) OUVIDORIA E SANES
17. H dispositivos legais que prevejam, alm das sanes gerais aplicveis s pessoas jurdicas e
fsicas, sanes especiais violao de normas especficas s OEPNEs?
18. H dispositivos legais que prevejam circunstncias em que o Estado pode interferir no
funcionamento de uma OEPNE? Tais interferncias esto sujeitas a fiscalizao judicial?
19. H dispositivos legais que exijam que as OEPNEs estabeleam mecanismos pelos quais
diferentes pblicos podem encaminhar objees s decises e aes da
organizao e buscar as correspondentes medidas, se aplicveis?
J) AUTO-REGULAO
20. H dispositivos legais que prevejam que as OEPNEs estabeleam e adotem padres
auto-regulatrios, compulsrios ou no, de conduta e desempenho? H organismos
que fiscalizam o cumprimento de tais padres?
Fonte: a autora, a partir de Edwards e Hulme (1994, apud EDWARDS e HULME, 1996),
ICNL (1998), Bresser Pereira e Cunill Grau (1999), Ebrahim (2003), Lee (2004) e
Lloyd (2005).
62
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Considerou-se mais adequado deixar as questes especficas
propositadamente abrangentes, no intuito de permitir uma anlise mais extensiva
dos dispositivos encontrados. Alm destas questes, so examinados aspectos
transversais relativos aos diferentes pblicos com os quais as OEPNEs tm relaes
de accountability, bem como, conforme cabvel, aos diferentes tipos e finalidades de
organizaes.
Uma vez elaboradas as referncias acadmicas de anlise do aparato
regulatrio para a responsabilizao de organizaes do espao pblico no-estatal,
e antes de aplic-las ao caso brasileiro, cumpre examinar algumas referncias
empricas de outros pases, no intuito de obter parmetros concretos da medida em
que tais aparatos asseguram a accountability destas organizaes perante o Estado e
a sociedade.
III.3. EXPERINCIAS ESTRANGEIRAS DE REGULAO PARA ACCOUNTABILITY
Os dois subcaptulos anteriores cuidaram de reexaminar os paradigmas de
accountability e de compilar a relao de referncias acadmicas para a anlise do
aparato regulatrio brasileiro. O presente subcaptulo trata de examinar a segunda
questo conexa apresentada no subcaptulo II.3., a saber: b) quais os parmetros
encontrados nos correspondentes aparatos regulatrios de outros pases?
Assim, antes de aplicar a relao de referncias regulao brasileira,
esta dissertao examina o aparato regulatrio de organizaes do espao pblico
no-estatal de quatro outros pases, com o propsito de apurar parmetros
existentes que subsidiem a anlise mais aprofundada do caso brasileiro. Pelo exame
comparado de casos estrangeiros, torna-se possvel apreciar o perfil e o estgio de
desenvolvimento da regulao brasileira.
Para a anlise da regulao de organizaes do espao pblico no-estatal
em outras localidades, foram consultados os relatrios de 31 pases preparados pelo
International Center for Not-for-profit Law (ICNL) de acordo com as especificaes
63
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
do U. S. International Grantmaking (USIG) para o Council on Foundations (COF)
(2005a).
43
Destes, foram selecionados quatro pases federalistas (Alemanha,
Austrlia, Mxico e Nigria), conjugando dois critrios adicionais para a seleo, a
saber, a base do ordenamento jurdico e o estgio de desenvolvimento do pas, para
que resultasse um caso de cada combinao, como ilustra a tabela abaixo:
TABELA 4 Composio dos critrios de seleo dos casos estrangeiros
Base no direito romano-germnico Base no common law
Pas desenvolvido Alemanha Austrlia
Pas em desenvolvimento Mxico Nigria
Fonte: a autora.
TABELA 4 COMPOSIO DOS CRITRIOS DE SELEO DOS CASOS ESTRANGEIROS

Apesar do interesse em combinar tambm os critrios de sistemas federais
e no-federais, sistemas presidencialistas e parlamentaristas, e sistemas
democrticos e autocrticos, tais anlises exigiriam uma comparao estruturada
entre um grande nmero de pases, o que fugiria ao propsito do presente exame,
que fornecer subsdios concretos de referncia que permitam apreciar o perfil e o
estgio de desenvolvimento da regulao brasileira. Assim, tal comparao
estruturada fica reservada para futuras pesquisas relativas regulao para a
accountability de organizaes do espao pblico no-estatal.
Os relatrios dos quatro pases selecionados (COF, 2005b, 2005c, 2005d e
2005e) foram examinados luz dos critrios gerais constantes das referncias de
regulao. A seguir, so apresentadas as principais concluses a respeito de cada
pas.
44

43
Tais relatrios foram preparados com o propsito especfico de facilitar o investimento de organizaes
financiadoras norte-americanas em outros pases, de maneira que seu teor no necessariamente abrange
todas as formas jurdicas sem fins lucrativos existentes no ordenamento do pas em questo ou aspectos
particulares accountability. Desta forma, alguns dos critrios gerais e questes especficas da relao de
referncias desta dissertao no puderam ser avaliados com relao s experincias estrangeiras, mas os
relatrios permitem apreciar, de todo modo, o modelo de regulao de cada pas com relao s organizaes
do espao pblico no-estatal, o qual pode ser comparado ao caso brasileiro.
44
Nestes trechos, foi mantida a terminologia utilizada por cada pas para a denominao das organizaes.
64
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
III.3.1. ALEMANHA
45

A Repblica Federal da Alemanha foi selecionada para esta dissertao por
atender simultaneamente aos critrios de ter seu ordenamento jurdico baseado no
direito romano-germnico e de ser considerado um pas desenvolvido.
Segundo o relatrio preparado pelo ICNL (COF, 2005c), h diversas
formas jurdicas para a constituio de organizaes sem fins lucrativos, seja para
benefcio mtuo, privado ou pblico: as duas principais de que trata o relatrio so
associaes e fundaes, mas existem tambm cooperativas, institutos,
fundaes pblicas e fundaes eclesisticas. Alm disso, possvel constituir uma
organizao no-lucrativa sob formato corporativo, com scios proprietrios.
A classificao de associaes e fundaes como organizaes de
benefcio pblico determinada pela legislao fiscal federal, a qual prev trs
categorias de finalidade que atendem a esta condio:
(i) fins de benefcio pblico geral: apoio material, intelectual
ou moral sociedade, desde que no restrito a um grupo
hermtico;
46

(ii) fins benevolentes ou caridosos: apoio a pessoas
necessitadas, seja por sua condio econmica, fsica,
psicolgica ou mental; e
(iii) fins eclesisticos: apoio a comunidades religiosas, construo
de casas de culto, desenvolvimento espiritual, educao
religiosa, entre outros.
A legislao fiscal estabelece os requisitos e normas especficas, inclusive
relativas a governana, a serem observadas por tais organizaes. Entre tais normas,

45
Todas as informaes contidas neste item so extradas de COF (2005c).
46
Tais fins incluem, entre outros, cincia e pesquisa, educao, arte e cultura, religio, harmonia internacional,
auxlio de desenvolvimento, preservao do meio ambiente e do patrimnio cultural, apoio a jovens ou idosos,
sade pblica, esportes amadores (inclusive xadrez), apoio democracia e auxlio a soldados e reservistas.
65
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
existe a proibio de distribuio de lucros ou similares,
47
de manuteno de
propriedade sobre a organizao ou seus ativos e de obteno de benefcios pessoais
(inclusive salrios exagerados) e a obrigatoriedade de destinar todos os ativos para
os fins de benefcio pblico, inclusive em caso de dissoluo,
48
mediante
transferncia do patrimnio para outra organizao similar ou para o Estado.
H diversos incentivos fiscais para doaes de indivduos e de empresas a
organizaes de benefcio pblico. Alm disso, a legislao concede tratamento fiscal
especial para as doaes feitas para fins caridosos, eclesisticos, religiosos ou
cientficos [] e para fins de benefcio pblico especialmente dignos de apoio
49

(COF, 2005c, p. 6, traduo nossa).
O relatrio da Alemanha no contm informaes sobre dispositivos legais
existentes a respeito de fiscalizao e prestao de contas, governana,
transparncia, participao, avaliao, relaes contratuais com o poder pblico,
sanes ou auto-regulao de organizaes do espao pblico no-estatal.
Tampouco contm informaes no que se refere s relaes das organizaes com
seus diferentes pblicos que no o Estado.
III.3.2. AUSTRLIA
50

A comunidade
51
da Austrlia foi selecionada para este trabalho por
atender simultaneamente aos critrios de ter seu ordenamento jurdico baseado no
common law e de ser considerado um pas desenvolvido.
Segundo o relatrio preparado pelo ICNL (COF, 2005b), as principais
formas jurdicas para a constituio de organizaes sem fins lucrativos so

47
Note-se, porm, que permitido s fundaes utilizar at um tero de sua renda para apoiar o instituidor ou
seus familiares prximos, ou para manter seus tmulos.
48
Em organizaes estabelecidas como corporaes, permitida aos acionistas a restituio, quando da
dissoluo, de sua contribuio financeira inicial e de sua contribuio em espcie de menor valor.
49
Entre estas, encontram-se a preservao ao meio ambiente e a harmonia internacional.
50
Todas as informaes contidas neste item so extradas de COF (2005b).
51
No original, commonwealth.
66
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
associaes constitudas (incorporated associations), fundos fiducirios de
caridade (charitable trusts) e companhias limitadas por garantia (companies
limited by guarantee). Existem tambm organizaes religiosas, sindicatos e partidos
e movimentos polticos.
A legislao federal do pas no estabelece uma definio ou classificao
de fins de caridade, de modo que o conceito se fundamenta em interpretaes
jurisprudenciais, as quais correspondem, em geral, a quatro categorias descritas no
common law ingls nos seguintes termos: (i) alvio da pobreza; (ii) avano da
educao; (iii) avano da religio; e (iv) certos outros fins para benefcio pblico da
comunidade.
Segundo o common law, o fundo fiducirio de caridade s pode ser
constitudo para algum dos fins de caridade apontados acima. Nesta forma jurdica,
so proibidas a distribuio de lucros ou similares e a obteno de benefcios
pessoais, sendo obrigatrio destinar todos os ativos para fins de benefcio pblico,
inclusive em caso de dissoluo, mediante transferncia para uma organizao
similar. Os conselheiros (trustees) tm deveres fiducirios organizao, inclusive na
qualidade de titulares de seu patrimnio, exclusivamente para os fins do fundo, e
podem ser destitudos em caso de negligncia ou transgresso. A regulao
especfica de fundos tambm trata de conflitos de interesse.
Associaes constitudas podem ser formadas para qualquer finalidade
lcita, exceto para ganho pecunirio de seus membros, mas permanece a proibio
de distribuir lucros ou similares ou membros deterem a propriedade sobre ativos
vinculados organizao. J as companhias limitadas por garantia tambm
podem existir para qualquer finalidade lcita, mas no h qualquer proibio quanto
distribuio de lucros ou similares. Em todo caso, os ativos da organizao so de
propriedade da mesma. Para nenhuma destas formas jurdicas h meno quanto
destinao dos ativos, exceto quando a organizao beneficiria de isenes
fiscais, o que geralmente a obriga a prever estatutariamente a transferncia do
patrimnio para uma organizao similar em caso de dissoluo.
67
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Algumas categorias de organizaes no-lucrativas so isentas de recolher
imposto de renda,
52
e so anualmente obrigadas a se auto-avaliar com relao a sua
adequao. Desde julho de 2005, o status de iseno de uma organizao
australiana pode ser apurado mediante busca na base de dados Australian Business
Number. Alm disso, h incentivos fiscais para doaes de empresas a certas
categorias de organizaes no-lucrativas,
53
por vezes com requisitos adicionais, tais
como o registro com a Comisso Tributria. Tais doaes geralmente no podem ser
condicionadas, e as dedues no tero limites desde que no provoquem uma
perda tributria.
O relatrio relativo Austrlia no contm informaes sobre dispositivos
legais existentes a respeito de transparncia, participao, relaes contratuais com
o poder pblico, sanes e auto-regulao. O documento tampouco contm
informaes no que se refere s relaes das organizaes com seus diferentes
pblicos que no o Estado.
III.3.3. MXICO
54

Os Estados Unidos Mexicanos foram selecionados para este trabalho por
atenderem simultaneamente aos critrios de ter seu ordenamento jurdico baseado
no direito romano-germnico e de serem considerados um pas em desenvolvimento.
Segundo o relatrio preparado pelo ICNL (COF, 2005d), as formas
jurdicas mais comuns de organizaes sem fins lucrativos so a associao civil
(aplicvel tambm fundao), a instituio de assistncia privada, a

52
Tais categorias incluem instituies educacionais pblicas, religiosas, cientficas ou de caridade; hospitais
pblicos ou no-lucrativos; organizaes de benefcio mdico ou hospitalar; a fundao talidomida, sindicatos
e associaes de empregadores; sociedades de auxlio mtuo (friendly societies); associaes para fins
musicais, arte, cincia ou literatura; estmulo e promoo de jogos ou esportes e corridas de animais;
associaes de servio comunitrio; associaes para o desenvolvimento de recursos de aviao, agricultura,
pastagem, horticultura, viticultura, manufatura ou indstria da Austrlia; e um capital estabelecido por
testamento ou fundo fiducirio para fins pblicos de caridade ou pesquisa cientfica por um hospital ou
universidade pblica.
53
Tais categorias incluem sade; educao; pesquisa; assistncia e direitos; defesa; meio ambiente; indstria,
comrcio e desenho industrial; a famlia; assuntos internacionais; esportes e recreao; fundos filantrpicos;
organizaes culturais e outros.
54
Todas as informaes contidas neste item so extradas de COF (2005d).
68
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
sociedade civil e o fundo fiducirio (trust), mas tambm h associaes
religiosas, sindicatos e cmaras de comrcio, entre outras.
Qualquer dos quatro primeiros tipos de organizao pode pleitear uma ou
ambas as qualificaes de reconhecimento do carter pblico de suas atuaes,
desde que satisfaa s condies especficas (distintas mas similares) de cada uma:
(i) donatrio autorizado,
55
nos termos da Lei de Imposto de
Renda, e/ou
(ii) cadastro nos termos da Lei de Promoo de Organizaes
da Sociedade Civil (LPOSC).
56

A legislao que regula estas qualificaes estabelece requisitos e normas,
inclusive operacionais, financeiras e contbeis, a serem observadas pelas
organizaes reconhecidas; entre estas, h a proibio de distribuio de lucros ou
similares e a obrigatoriedade de destinar os ativos para os fins de benefcio pblico,
inclusive em caso de dissoluo, mediante transferncia do patrimnio para outra
organizao similar. Adicionalmente, organizaes cadastradas nos termos da LPOSC
tm algumas obrigaes de prestao de contas, so proibidas de realizar atividades
em benefcio prprio ou mtuo de seus integrantes, e tm direito a acessar certos
financiamentos governamentais.
Na falta de qualquer destas qualificaes, porm, aplicam-se as normas
especficas, substancialmente menos severas, da forma jurdica adotada pela
organizao. Para associaes civis, no h qualquer proibio especfica de
obteno de benefcios pessoais, inclusive distribuio de lucros ou similares, desde
que a finalidade principal da organizao no seja de carter predominantemente

55
So elegveis como donatrios autorizados as associaes civis, instituies de assistncia privada e
sociedades civis que prestam auxlio a necessitados, promovem educao ou pesquisa, atuam em proteo
ambiental, apiam a cultura e as artes, preservam tesouros nacionais ou fornecem bolsas de estudo, bem
como os fundos e outras instituies financiadoras que auxiliam outros donatrios autorizados.
56
So elegveis para cadastro nos termos da LPOSC as organizaes que exercem uma ou mais das seguintes
atividades: assistncia social; sade social; desenvolvimento cvico; servios de apoio a pessoas com
diferentes habilidades; desenvolvimento comunitrio; defesa e proteo de direitos humanos; promoo de
esportes; sade e saneamento; proteo ambiental; desenvolvimento urbano e rural; promoo da educao,
cultura, artes, cincia e tecnologia; melhoria da economia; proteo civil e apoio criao e ao fortalecimento
da sociedade civil.
69
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
econmico. Em caso de dissoluo, podem ser restitudas as contribuies dos
membros, devendo ser o restante do patrimnio transferido para uma associao ou
fundao com fins similares ou para agncias de bem-estar pblico controladas pelo
Estado.
Sociedades civis, cujas atividades geralmente tm natureza econmica,
excetuando-se a especulao comercial, tambm podem restituir as contribuies
dos membros em caso de dissoluo, antes de destinar o patrimnio para outra
organizao similar. Esta forma jurdica, porm, probe limitar os benefcios a
membros especficos, o que se estende tambm distribuio de lucros ou similares.
Em fundos fiducirios, por sua vez, no so permitidas a distribuio de lucros ou
similares e a obteno de benefcios pessoais em virtude da obrigao fiduciria dos
conselheiros, mas o patrimnio poder, em caso de dissoluo, reverter para os
instituidores ou seus herdeiros.
J s instituies de assistncia privada so proibidas a distribuio
de lucros ou similares, a manuteno de propriedade sobre a organizao ou seus
ativos e a obteno de benefcios pessoais por seus integrantes. Em caso de
dissoluo desta forma jurdica o que ocorre voluntariamente ou por deciso dos
rgos regulatrios, as chamadas Juntas de Assistncia Privada , o patrimnio
transferido para uma organizao similar, existente ou nova, observada a vontade do
instituidor. Tais organizaes so constitudas para fins humanitrios ou
filantrpicos.
57
Para tais propsitos, podem exercer diversas atividades econmicas,
muitas das quais devem ser previamente aprovadas por reguladores
governamentais.
Diversas organizaes, entre as quais donatrios autorizados que atuam
com educao certificada pela Lei Geral de Educao, e associaes e sociedades
civis que atuam em pesquisa cientfica ou tecnolgica e esto cadastradas no
Registro Nacional de Instituies Cientficas e Tecnolgicas, esto isentas de recolher

57
Tais fins incluem assistncia, educao, proteo de pessoas necessitadas, e a incorporao de pessoas
marginalizadas vida produtiva, bem como, em carter temporrio, a proviso de auxlio em conseqncia de
desastres naturais, guerra ou dificuldades financeiras.
70
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
imposto de renda. Incentivos fiscais para doaes so concedidos, mas beneficiam
apenas a donatrios autorizados.
O relatrio relativo ao Mxico no contm informaes sobre dispositivos
legais existentes a respeito de transparncia, participao, avaliao e
auto-regulao e tampouco contm informaes no que se refere s relaes das
organizaes com seus diferentes pblicos que no o Estado ou seus instituidores.
III.3.4. NIGRIA
58

A Repblica Federal da Nigria foi selecionada para este trabalho por
atender simultaneamente aos critrios de ter seu ordenamento jurdico baseado no
common law e de ser considerada um pas em desenvolvimento.
Segundo o relatrio preparado pelo ICNL (COF, 2005E), h diversas
formas jurdicas para a constituio de organizaes sem fins lucrativos. As principais
de que trata o relatrio so a associao com conselheiros constitudos
(association with incorporated trustees) e a companhia limitada por garantia
(company limited by guarantee). So mencionados tambm o fundo fiducirio
de common law (common law charitable trust) e a associao informal
(unincorporated association), bem como cooperativas, sindicatos e sociedades de
auxlio mtuo (friendly societies).
No h previso legal que defina a condio de benefcio pblico, mas o
carter pblico da atuao de certas organizaes reconhecido pela concesso de
vantagens fiscais. Atividades consideradas de benefcio pblico incluem as
eclesisticas, caridosas, educacionais ou que promovam esportes.
As associaes com conselheiros constitudos
59
devem ter
finalidades religiosas, educacionais, literrias, cientficas, sociais, culturais, caridosas

58
Todas as informaes contidas neste item so extradas de COF (2005e).
59
Vale notar que a constituio dos conselheiros supervisionada pela Comisso de Assuntos Corporativos.
71
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
ou de desenvolvimento, enquanto as companhias limitada por garantia devem
se destinar promoo de comrcio,
60
arte, cincia, religio, esporte, cultura,
educao, pesquisa, caridade ou similares.
61
Aplicam-se a ambas estas formas
jurdicas as proibies de distribuio de lucros ou similares,
62
de manuteno de
propriedade sobre a organizao ou seus ativos e de obteno de benefcios
pessoais, alm da obrigatoriedade de destinar os ativos para os fins de benefcio
pblico, inclusive em caso de dissoluo, mediante transferncia do patrimnio para
outra organizao similar.
Certos tipos de receita das organizaes no-lucrativas esto isentas de
recolher imposto de renda.
63
Qualquer organizao pode pleitear uma ordem do
Conselho Nacional de Ministros que conceda tal iseno aos lucros de qualquer fonte.
H incentivos fiscais para as doaes de empresas a organizaes no-lucrativas
especificadas pela legislao fiscal,
64
desde que constitudas no pas.
O relatrio da Nigria no contm informaes sobre dispositivos legais
existentes a respeito de governana, transparncia, participao, avaliao, relaes
contratuais com o poder pblico e auto-regulao. Ele tampouco contm informaes
no que se refere s relaes das organizaes com seus diferentes pblicos que no
o Estado.

60
Curiosamente, esta forma jurdica aparenta ser proibida de exercer atividades econmicas ou comerciais.
61
Vale notar que certas atividades, entre as quais perturbar ou estimular a perturbao da paz e da ordem em
qualquer parte do pas, podero ser consideradas ilcitas pelo Cdigo Criminal aplicvel aos estados do sul da
Nigria. Uma organizao pode ser considerada ilcita se declarada pelo Presidente como perigosa boa
governana da Nigria ou de qualquer parte dela.
62
H excees a esta proibio que se aplicam s companhias limitadas por garantia, mas tambm h previso
de pena de multa para a inobservncia destas normas. s associaes com conselheiros institudos proibido,
inclusive, remunerar os integrantes de seu conselho gestor ou diretor.
63
Tais receitas incluem os lucros qualquer companhia que opere com atividades eclesisticas, caridosas ou
educacionais de carter pblico, desde que no oriundas de comrcio exercido por tal companhia. Incluem
tambm os lucros de qualquer companhia constituda com o fim de promover atividades esportivas, desde
que tais lucros no sejam essenciais finalidade.
64
Entre estas, esto as eclesisticas, caridosas, benevolentes, educacionais e cientficas, sendo que este rol
pode ser modificado pelo Conselho de Ministros.
72
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
III.3.5. ANLISE COMPARATIVA DAS EXPERINCIAS ESTRANGEIRAS
At o momento, examinou-se o aparato regulatrio aplicvel a
organizaes do espao pblico no-estatal em quatro pases. Cabe agora compilar
as informaes encontradas de maneira a comparar e melhor apreciar a abordagem
adotada por cada pas em seu tratamento deste universo, bem como extrair
indicaes de aspectos que merecem ateno especial na anlise do caso brasileiro.
Convm iniciar a comparao pelas formas jurdicas mencionadas em
cada relatrio. Todos os pases apresentam alguma modalidade de associao como
uma das principais formas de organizao no-lucrativa. A fundao tambm
citada em quase todos os casos, com exceo da Nigria. Os fundos fiducirios,
originrios do common law, tambm aparecem em quase todos os pases, exceto a
Alemanha. Adicionalmente, os pases de common law apresentam a chamada
friendly society e a forma corporativa da companhia limitada por garantia.
A Alemanha tambm prev um formato corporativo de organizao. Alm disso, h
meno a sindicatos, cooperativas e partidos polticos, que no so abrangidos pelos
referidos relatrios.
Com relao s finalidades que fazem jus ao status
65
de benefcio
pblico, pode-se notar que todos os pases reconhecem o carter pblico de
atividades ligadas a religio, educao, caridade (ou alvio da pobreza) e esportes.
Alemanha, Austrlia e Mxico tambm incluem nessa categoria atividades ligadas a
sade, cultura e meio ambiente, entre outras. Ressalte-se, porm, que os dois
ordenamentos jurdicos baseados no direito romano-germnico tm previso legal
expressa a respeito da definio de benefcio pblico, enquanto a Austrlia recorre a
interpretaes jurisprudenciais e a Nigria apenas estabelece categorias que fazem
jus a vantagens fiscais.
No que se refere s possibilidades de fiscalizao e prestao de
contas, trs pases determinam algum registro de organizaes. No Mxico, trata-se

65
O termo status aqui faz referncia tanto concesso de um ttulo ou certificado propriamente dito quanto ao
reconhecimento por outras formas, tais como benefcios fiscais.
73
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
de condio inerente ao cadastro nos termos da LPOSC. No caso da Austrlia, est
vinculado ao status de iseno fiscal, que pode ser consultado on-line por qualquer
cidado. Na Nigria, exige-se o registro da instituio de conselheiros na forma
jurdica da associao. No h informao sobre isto no relatrio da Alemanha.
A respeito de governana, os relatrios apontam apenas que o Mxico
estabelece normas operacionais para a obteno do status de benefcio pblico, e,
assim como a Austrlia, dispe acerca de conflitos de interesse dos dirigentes. No
h meno a este respeito nos relatrios da Alemanha e da Nigria.
Um aspecto tratado em todos os pases envolve o uso e a destinao do
patrimnio das organizaes. Nos pases de direito romano-germnico, a proibio
de distribuir lucros ou similares e a obrigatoriedade de transferir o patrimnio para
outra organizao similar em caso de dissoluo, entre outras exigncias, esto
condicionadas ao status de benefcio pblico. Nos pases de common law, tais
restries so predominantemente impostas a determinadas formas jurdicas.
Outro tpico presente nos quatro relatrios a concesso de isenes e
incentivos fiscais. Na Alemanha e na Nigria, tais benefcios esto vinculados s
categorias de benefcio pblico. Na primeira, este status que determina vantagens
fiscais, enquanto na segunda, ao contrrio, so as categorias de iseno e incentivo
fiscal que reconhecem o carter pblico de algumas atividades. J nos outros dois
pases, tais benefcios so concedidos a conjuntos especficos de organizaes; de
modo geral, mas no necessariamente, pertencem s categorias de benefcio
pblico. No Mxico, apenas donatrios autorizados podem usar incentivos fiscais,
assim como apenas organizaes educacionais e cientficas certificadas tm direito a
isenes fiscais. Na Austrlia, as isenes e incentivos so concedidos a dois
conjuntos distintos, ainda que semelhantes e aparentemente contidos nas categorias
gerais de benefcio pblico.
Com relao a outras modalidades de acesso a recursos pblicos,
apenas o Mxico informa que uma de suas qualificaes requisito para obteno de
alguns financiamentos governamentais.
74
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
No que se refere aplicao de sanes e outras medidas especficas, a
Austrlia prev a destituio de conselheiros de fundos fiducirios em caso de
negligncia ou transgresso. No Mxico h possibilidade de dissoluo da forma
jurdica instituio de assistncia privada por seus rgos regulatrios. Na Nigria
uma organizao pode ser considerada ilcita por declarao do Presidente. No h
meno sobre isto no relatrio da Alemanha.
Por fim, a nica informao encontrada sobre avaliao diz respeito
Austrlia, em que organizaes com iseno fiscal anualmente auto-avaliam sua
adequao a tais categorias, mas no h indicao do envolvimento de diferentes
pblicos neste processo.
Lamentavelmente, nenhum dos relatrios traz elementos especficos
acerca de transparncia e publicidade, participao ou auto-regulao, nem
tampouco sobre a existncia de sistemas de classificao ou gradao de
organizaes, alm dos j citados requisitos de registro, que, entretanto, no fazem
meno publicizao de informaes,. Cabe ressalvar, porm, que esta lacuna no
significa necessariamente que no haja previses legais a respeito destes aspectos
nos pases examinados; tambm possvel que apenas no tenham sido
consideradas relevantes para o escopo dos relatrios preparados.
As informaes a respeito de formas jurdicas, benefcio pblico, isenes
e incentivos fiscais, bem como as restries e vantagens previstas nos relatrios dos
quatro pases, esto organizadas de modo resumido na tabela comparativa
apresentada nas prximas pginas.
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Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Esta comparao permite observar as diferentes abordagens de regulao
adotadas por cada pas. Dentre os quatro casos examinados, h enfoques isolados
ou combinados de certificao, formas jurdicas especiais, rgos reguladores ou
supervisores especficos para algumas formas jurdicas e qualificaes, interpretaes
jurisprudenciais e normas fiscais.
Percebe-se que o sistema da Alemanha tem fundamento
exclusivamente fiscal. A partir das categorias de benefcio pblico definidas na
legislao fiscal, so determinadas as diversas restries e vantagens, especialmente
fiscais, aplicveis a tal conjunto de organizaes.
A abordagem da Nigria tambm pode ser considerada de base
predominantemente fiscal, ainda que mais imprecisa, em virtude de no haver
propriamente uma definio de benefcio pblico, mas apenas a indicao de
algumas atuaes que fazem jus a vantagens fiscais. As restries aplicveis a
organizaes do espao pblico no-estatal, contudo, so inerentes s prprias
formas jurdicas existentes no pas. Este sistema, apesar de prever um rgo
supervisor, no aparenta ter, a princpio, muita semelhana com o modelo de
agncia estatal, visto que o relatrio informa apenas que tal rgo supervisiona a
instituio de conselheiros de associaes, sem mencionar qualquer competncia
reguladora propriamente dita.
J a abordagem da Austrlia se baseia em interpretaes
jurisprudenciais que abrangem, mas no definem, as categorias com direito a
benefcios fiscais as quais, por sua vez, determinam algumas das correspondentes
restries. As demais exigncias aplicveis s organizaes do espao pblico
no-estatal so inerentes s formas jurdicas existentes no pas, tal como na Nigria.
O sistema do Mxico tem como principais alicerces as certificaes
previstas (donatrio autorizado e cadastro nos termos da LPOSC), as quais
determinam a maior parte das vantagens e restries aplicveis a organizaes do
espao pblico no-estatal. Note-se que esta abordagem aliada existncia de um
78
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
rgo regulador para a forma jurdica da instituio de assistncia privada que tem,
entre outras competncias, a de dissolver tais organizaes.
Deste breve conjunto de referncias estrangeiras, depreende-se maior
paridade entre os pases cujos ordenamentos jurdicos tm bases semelhantes,
especialmente no que se refere s condies que atribuem exigncias para as
organizaes do espao pblico no-estatal. Nos pases de direito
romano-germnico, as principais restries esto atreladas ao status de benefcio
pblico, ao passo que os pases baseados no common law vinculam-nas mais a
formas jurdicas.
66
Esta paridade tambm se estende em grande medida s vantagens
usufrudas por tais organizaes. Isenes e incentivos fiscais so concedidos a todas
as organizaes de benefcio pblico alems e a algumas mexicanas, bem como a
organizaes especficas de pesquisa cientfica e tecnolgica. Para a Alemanha e a
Nigria, isto determinado principalmente pelas atividades das organizaes.
Ou seja, percebe-se que h dois enfoques distintos para a regulao das
organizaes do espao pblico no-estatal: um orientado pelas formas jurdicas,
utilizado nos pases baseados no common law, e outro voltado para qualificaes,
adotado pelos ordenamentos fundados no direito romano-germnico.
A principal diferena entre estes enfoques reside na natureza facultativa
das qualificaes, em oposio essncia fixa das formas jurdicas. No segundo
caso, a prpria constituio de uma organizao sem fins lucrativos j implica
determinar se existe ou no um interesse pblico vinculado a ela, ao optar por uma
ou outra forma jurdica. No primeiro caso, ao contrrio, a finalidade no-lucrativa no
pressupe a qualidade de pblico no-estatal, de modo que tal aspecto pode ser
tratado na constituio ou em momento posterior, conforme for mais adequado.

66
Cabe esclarecer que esta distino no taxativa, pois apresenta algumas variaes de menor porte:
associaes devem ser formadas e regidas por associados; fundos fiducirios em geral observam normas
caractersticas de trusts; no Mxico, h preceitos peculiares s instituies de assistncia privada; na
Austrlia, h exigncias especficas para a obteno de isenes fiscais.
79
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Em outras palavras, este carter facultativo persiste ao longo do tempo, o
que se mostra relevante em pelo menos duas circunstncias, que so as seguintes:
(i) medida que uma organizao amadurece e se transforma,
sua atuao pode se revelar gerando um benefcio pblico que
no estivesse evidente (ou mesmo presente) no nascimento;
assim, a possibilidade de pleitear o reconhecimento de tal
benefcio pblico somente se torna cabvel aps algum tempo
de existncia;
(ii) quando o Estado institui uma nova forma jurdica, esta s
admissvel para organizaes que se constituam a partir de
ento, ou para as j existentes que tenham condies jurdicas
e financeiras de realizar uma transformao societria; ao
instituir uma nova qualificao, por outro lado, abre-se a
possibilidade tanto para organizaes j existentes quanto para
as que venham a se constituir.
Percebe-se, portanto, que o mecanismo das qualificaes facultativas
oferece maior flexibilidade, tanto s organizaes do espao pblico no-estatal
quanto ao Estado que as regula. Entre outras potenciais vantagens, este enfoque
valoriza a diversidade destas organizaes, inclusive de trajetria, e abrange a
possibilidade de aprendizagem organizacional deste universo. Ressalte-se, alis,
que estas so algumas das preocupaes anteriormente apontadas por Lee (2004),
Ebrahim (2005) e Bresser Pereira e Cunill Grau (1999). Tais vantagens no
descartam a importncia de haver normas aplicveis s formas jurdicas,
67
mas so
relevantes serventia do sistema regulatrio adotado por cada Estado para a
promoo e o controle de organizaes do espao pblico no-estatal.
Cabe apontar, por fim, um aspecto comum aos pases em
desenvolvimento: a previso de hipteses de interveno estatal nas organizaes.
68

Instituies de assistncia privada do Mxico podem ser dissolvidas por deciso de

67
Desde que preservados os princpios constitucionais, inclusive o de liberdade de associao e de
no-interferncia estatal em seu funcionamento, cf. CF/88, art. 5
o
, XVII, XVIII e XIX.
68
A ausncia de meno quanto a tal possibilidade nos relatrios dos pases desenvolvidos no significa
necessariamente que no haja dispositivos semelhantes na Alemanha e na Austrlia.
80
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
seus rgos reguladores, enquanto organizaes nigerianas podem ser consideradas
ilcitas por declarao do Presidente. Tais hipteses, comparveis a um poder de vida
ou morte sobre as organizaes, especialmente no caso da Nigria, sugerem que
esses Estados mantm maior controle sobre as organizaes do espao pblico
no-estatal.
As caractersticas analisadas nesta seo, especialmente aquelas relativas
aos ordenamentos baseados no direito romano-germnico, sero particularmente
teis para o exame do caso brasileiro que ocupa o prximo captulo.
Assim, encerra-se este Captulo III. PARMETROS DE REGULAO PARA A
ACCOUNTABILITY DE ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL, tendo alcanado seu
objetivo de sistematizar os paradigmas de accountability encontrados na doutrina e
examinar os aparatos regulatrios de quatro outros pases, bem como de elaborar a
relao de referncias para a anlise do aparato regulatrio brasileiro.
81
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
IV. A REGULAO BRASILEIRA PARA A ACCOUNTABILITY
DAS ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL
O primeiro captulo apresentou os objetivos, fundamentos tericos e
conceitos operacionais do trabalho, enquanto o segundo descreveu os parmetros
normativos e acadmicos internacionais a respeito deste tema e elaborou a relao
de referncias para a anlise do aparato regulatrio brasileiro.
Este captulo aborda os fundamentos empricos da dissertao, apurando
e analisando as normas federais brasileiras, tanto positivas quanto projetadas, a
partir da relao de referncias acima mencionada. Com isto, o trabalho passa a
atender terceira e ltima questo conexa apresentada na seo II.3. DESCRIO DO
TRABALHO E METODOLOGIA, a saber: c) Qual o aparato legal e institucional
existente para regular a atuao e a accountability das organizaes do
espao pblico no-estatal no Brasil? Quais os principais mritos e falhas
de tal aparato luz dos parmetros internacionais?
A anlise aborda, inicialmente, a legislao em vigor no pas, considerando
os critrios gerais e questes especficas contidas na relao de referncias, bem
como as experincias estrangeiras apresentadas no captulo anterior, de modo a
apreciar quais os mecanismos presentes na regulao que asseguram a
accountability das organizaes do espao pblico no-estatal no Brasil, bem como
identificar eventuais lacunas a serem sanadas.
Em seguida, so examinados os projetos de lei atualmente em tramitao
no Congresso Nacional que concernem tais mecanismos ou lacunas, avaliando seu
potencial de aprimoramento ou prejuzo ao aparato em vigor.
Esta questo conexa abordada novamente no Captulo V. OPORTUNIDADES
DE APRIMORAMENTO DA REGULAO BRASILEIRA PARA ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO
NO-ESTATAL, em que so sistematizados os principais mritos e lacunas do aparato
regulatrio brasileiro.
82
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
IV.1. LEGISLAO BRASILEIRA POSITIVA
Para apurar o aparato legal e institucional existente que regula a atuao
e a accountability das organizaes do espao pblico no-estatal no Brasil, foram
consultadas as principais obras j publicadas a respeito da legislao aplicvel ao
terceiro setor brasileiro,
69
bem como a Coletnea de Legislao do Terceiro Setor

preparada em CD-ROM pelo Centro de Estudos do Terceiro Setor (CETS) da
Fundao Getlio Vargas (FGV, 2004).
Tais compilaes tratam especialmente de formas jurdicas, aspectos
societrios, fiscais, tributrios e trabalhistas, bem como ttulos e qualificaes e
outras relaes com a administrao pblica, inclusive acesso a recursos pblicos.
Cabe notar que tais elementos so regidos por normas de mbito federal, estadual e
municipal. Vale assinalar que a parte considervel deste acervo regulatrio se aplica
no apenas a organizaes do espao pblico no-estatal, mas a pessoas jurdicas
como um todo, abrangendo tambm organizaes de direito privado com fins
lucrativos ou de direito pblico. Por esta razo foi necessrio dar prioridade a alguns
aspectos, examinando os demais em carter suplementar, sempre que houvesse
uma conexo entre estes e os primeiros.
Em primeiro lugar, foram consultadas apenas normas da esfera federal,
visto que esta dissertao se prope a apreciar a regulao do pas como um todo.
O exame das inmeras normas oriundas de outras esferas de governo ampliaria
demasiadamente o campo de anlise. Permanece, de todo modo, a relevncia de
apreciar tambm o aparato regulatrio especfico dos diferentes entes federativos.
Foram enfatizados os dispositivos que regulam as formas jurdicas
contempladas nesta dissertao associaes, fundaes e organizaes religiosas
, bem como os ttulos e certificaes que reconhecem o carter pblico da
atuao de organizaes privadas, visto que isto comprova o cumprimento do critrio

69
Barbosa e Oliveira (2001), Szazi (2003), Sabo Paes (2001) e ABONG (2003a e 2005).
83
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
da finalidade de interesse pblico, circunscrevendo ao menos parcialmente o
universo de anlise deste trabalho.
Coube apurar tambm alguns dispositivos que determinam obrigaes
relativas ao registro e fiscalizao de pessoas jurdicas, bem como hipteses de
responsabilidade civil e administrativa pela prtica de irregularidades e atos ilcitos de
seus dirigentes, conforme sugerido na sistematizao do depoimento prestado CPI
das ONGs no Senado Federal pelo presidente da Associao Brasileira de
Organizaes No Governamentais (ABONG, 2003b).
No que se refere aos demais aspectos, cumpre observar que
correspondem a um volume substancial de normas variadas, abrangendo todas as
esferas de governo. Optou-se por abord-los predominantemente na medida em que
impem registros e prestao de informaes pelas organizaes a rgos pblicos
federais, sem adentrar nas obrigaes mais especficas que estipulam. Assim
tambm ocorre com normas de natureza tributria, de maneira que no coube,
portanto, examinar a incidncia especfica de todos os diferentes impostos ou
contribuies, a no ser excepcionalmente, quando o conhecimento das condies
exigidas para o gozo de algum benefcio fiscal tenha sido relevante para elucidar a
circunscrio do universo de organizaes do espao pblico no-estatal.
A partir das consideraes acima, foram analisadas as principais normas
vigentes aplicveis s organizaes do espao pblico no-estatal, bem como
algumas acessrias, conforme cabvel. Deste conjunto, foram selecionadas apenas as
que dispem sobre alguma relao ou mecanismo que assegura a accountability de
tais organizaes. Tal seleo abrange um total de quarenta normas, apresentadas
em separado na bibliografia. Destas, vinte e duas regem certificaes especficas,
onze dispem sobre pessoas jurdicas e/ou suas formas, seis tratam especificamente
do uso de recursos pblicos e uma notadamente versa, de um modo ou de outro,
sobre todos estes aspectos: a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de
1988.
84
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
A seguir, as disposies relevantes de tais normas so sistematizadas
segundo os critrios gerais e questes especficas anteriormente apresentados.
Sempre que possvel, so apontadas as similaridades e diferenas entre o aparato
regulatrio brasileiro e os casos estrangeiros examinados.
IV.1.1. CERTIFICAO PBLICA
Este critrio busca apurar se o ordenamento jurdico brasileiro prev
mecanismos de certificao ou de classificao de organizaes do espao pblico
no-estatal que reconheam o status de benefcio pblico das mesmas. Esta anlise
foi orientada pelas seguintes questes especficas:
1. H dispositivos legais que determinem sistemas de certificao
de OEPNEs segundo um conjunto de critrios?
2. H dispositivos legais que determinem sistemas de classificao
ou gradao de OEPNEs segundo um conjunto de medidas?
Conforme se explicita a seguir, a legislao brasileira prev diversas
certificaes facultativas s OEPNEs, algumas das quais so cumulativas. No foi
encontrado, porm, qualquer mecanismo de classificao gradativa para tais
organizaes, como nos casos estrangeiros estudados.
1. H dispositivos legais que determinem sistemas de
certificao de OEPNEs segundo um conjunto de critrios?
Sim, existem alguns ttulos, registros e certificaes de carter facultativo
concedidos pelo Governo Federal a organizaes privadas no-lucrativas que
satisfazem a determinados requisitos especficos.
85
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
As principais certificaes previstas na legislao brasileira so:
(i) declarao de Utilidade Pblica Federal (UPF):
70
requer
comprovao do exerccio predominante de atividades de
educao, pesquisa cientfica, culturais ou filantrpicas e da
no-remunerao dos cargos deliberativos, consultivos ou
fiscais; permite oferecer incentivos fiscais a doadores
empresariais, entre outras exigncias e vantagens;
(ii) registro no Conselho Nacional da Assistncia
Social (CNAS):
71
exige declarao de UPF, atuao em
assistncia social,
72
educao, sade, cultura
73
ou defesa de
direitos dos beneficirios da Lei Orgnica da Assistncia Social
(LOAS) e no-remunerao dos cargos deliberativos,
consultivos ou fiscais, entre outras exigncias;
(iii) Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia
Social (CEAS):
74
requer declarao de UPF, registro no CNAS,
inscrio no Conselho de Assistncia Social do municpio,
Estado ou Distrito Federal da sede, e comprovao da atuao
em assistncia social,
75
educao, sade ou defesa de direitos
dos beneficirios da LOAS
76
e da no-remunerao dos cargos
deliberativos, consultivos ou fiscais; permite pleitear iseno do
recolhimento da cota patronal da contribuio previdenciria
incidente sobre a folha de pagamento, entre outras exigncias
e vantagens;

70
Cf. Lei n
o
91/35, regulamentada pelo Decreto n
o
50.517/61.
71
Cf. Lei n
o
8.742/93 (Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS) e Resolues CNAS n
o
31/99 e n
o
191/05.
72
Cf. LOAS, art. 1
o
.
73
Note-se que cultura a nica categoria de atuao que no consta tambm do rol de atuaes
reconhecidas pela certificao seguinte, CEAS, a qual exige prvio cadastro no CNAS.
74
Cf. Lei n
o
8.742/93 (LOAS), Decretos n
o
2.536/98, n
o
3.504/00, n
o
4.327/02 e n
o
4.381/02 e Resolues
CNAS n
o
177/00, n
o
2/02 e n
o
107/02. Este certificado era anteriormente denominado Certificado de Entidade
de Fins Filantrpicos, denominao que ainda consta em algumas das referncias legais.
75
Cf. LOAS, art. 1
o
.
76
Note-se que esta ltima categoria de atuao consta do rol da Resoluo CNAS n
o
177/00, art. 2
o
, IV, mas
no do rol do Decreto n
o
2.536/98, art. 2
o
.
86
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
(iv) Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIP):
77
exige atuao em um dos objetivos
previstos no art. 3
o
da lei que o instituiu, preveno de conflitos
de interesse e constituio de rgo fiscal; permite previso de
remunerao para os cargos executivos, celebrao de termo
de parceria com o poder pblico e todas as vantagens relativas
declarao de UPF, entre outras exigncias e vantagens;
(v) Organizao Social (OS):
78
requer atuao em ensino,
pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e
preservao do meio ambiente, cultura ou sade, e participao
de representantes do poder pblico no rgo deliberativo
superior, e permite celebrao de contrato de gesto com o
poder pblico e declarao de utilidade pblica,
79
entre outras
exigncias e vantagens.
No possvel a obteno simultnea de todas as certificaes pela
mesma organizao, visto que o ttulo de OSCIP no permite sua cumulao com o
de OS,
80
nem tampouco com as qualificaes baseadas em outros diplomas
legais,
81
o que seguramente abrange UPF e CEAS, mas no o CNAS, conforme
esclarecem Ferrarezi e Rezende (2001). H casos, por outro lado, em que a
cumulao obrigatria: a obteno do CEAS exige previamente a declarao de
UPF e o registro no CNAS. Vale notar que as OS so consideradas entidades de
utilidade pblica para todos os fins legais,
82
o que aparenta implicar que esto
sujeitas aos mesmos benefcios e restries aplicveis s organizaes declaradas de
UPF.
Com relao s finalidades abrangidas por tais certificaes, percebe-se
bastante similaridade com os casos estrangeiros. A legislao brasileira tambm
valoriza especialmente as atuaes em educao e assistncia social e d

77
Cf. Lei n
o
9.790/99, regulamentada pelo Decreto n
o
3.100/99 e pela Portaria MJ n
o
361/99.
78
Cf. Lei n
o
9.637/98.
79
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 11.
80
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 2
o
, IX.
81
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 18, caput e 1
o
e 2
o
.
82
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 11.
87
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
considervel ateno a sade, cultura e, mais recentemente, meio ambiente, entre
outros temas. A principal diferena encontrada neste rol a ausncia de religio, que
aparece nos quatro pases estudados.
2. H dispositivos legais que determinem sistemas de
classificao ou gradao de OEPNEs segundo um
conjunto de medidas?
No foi encontrada qualquer previso de classificao ou gradao de
OEPNEs na legislao brasileira, salvo em circunstncias de concorrncia pblica, o
que no corresponde propriamente a um sistema, mas a uma classificao
meramente ad hoc. Esta situao aparenta ser semelhante dos pases estudados
no captulo anterior, visto que nenhum dos relatrios faz meno a tal possibilidade.
Cabe esclarecer que este item de anlise foi includo nesta relao de
referncias em virtude do tipo de mecanismo de accountability apontado por
Lee (2004) no tpico II.1.3. Todos os exemplos apontados por tal autor
correspondem, porm, a iniciativas privadas, sem qualquer sugesto de regulao ou
mesmo envolvimento estatal.
IV.1.2. FISCALIZAO E PRESTAO DE CONTAS
Este critrio pretende apreciar se a legislao brasileira prev mecanismos
de fiscalizao de organizaes do espao pblico no-estatal e de sua prestao
geral de contas ao Estado e sociedade. As questes especficas que orientaram
este exame so:
3. H dispositivos legais que exijam algum registro, geral ou no,
de OEPNEs, aberto ou no ao pblico?
4. H dispositivos legais que garantam o direito a rgos
fiscalizadores de examinar os documentos e atividades de uma
OEPNE, inclusive mediante auditorias aleatrias e seletivas?
88
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
5. H dispositivos legais que exijam que OEPNEs submetam
relatrios regulares de suas finanas e operaes a um rgo
fiscalizador?
Conforme analisado a seguir, h diversos mecanismos de fiscalizao e
prestao de contas previstos na legislao brasileira, abrangendo registros
obrigatrios e facultativos, possibilidades de fiscalizao por rgos pblicos,
apresentao de relatrios a tais autoridades e publicao dos mesmos. A maior
parte, porm, assegura a responsabilizao das organizaes do espao pblico
no-estatal somente perante o Estado. Perante a sociedade como um todo, a
accountability de tais organizaes assegurada apenas mediante exigncias de
publicizao.
Nos relatrios dos pases examinados, h meno especfica apenas a
algumas obrigatoriedades de registro, o que pode implicar fiscalizao, mas nenhum
traz elementos a respeito de prestao de contas propriamente dita.
3. H dispositivos legais que exijam algum registro,
geral ou no, de OEPNEs, aberto ou no ao pblico?
O ordenamento jurdico brasileiro estabelece diversos registros
compulsrios a todas as pessoas jurdicas para que adquiram existncia legal e
regularidade fiscal perante o Estado:
83
(i) registro dos atos constitutivos: obrigatrio inscrever o
ato constitutivo da organizao e posteriores alteraes no
respectivo registro,
84
que dever declarar, entre outras
especificaes, o modo pelo qual a organizao se administra e
representa, ativa e passivamente, judicial e
extrajudicialmente;
85
o estatuto das associaes dever

83
Vale apontar que tais registros obrigatrios fazem parte dos mecanismos institucionais de controle das ONGs
citados por Srgio Haddad, ento presidente da Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais
(ABONG), em depoimento dado CPI das ONGs em dezembro de 2002 (ABONG, 2003b).
84
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 45, caput.
85
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 46, III.
89
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
definir, ademais, qual a forma de aprovao das contas da
gesto administrativa,
86
preservando a competncia privativa
da assemblia geral de destituir os administradores e alterar o
estatuto;
87
as fundaes, por sua vez, devero registrar seus
atos constitutivos tambm junto Curadoria de Fundaes do
Ministrio Pblico de sua comarca;
88
para organizaes
religiosas no h qualquer determinao especfica;
89

(ii) inscrio no Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica
(CNPJ): as pessoas jurdicas devem inscrever todos os seus
estabelecimentos nacionais ou estrangeiros no CNPJ antes de
iniciarem suas atividades;
90
e
(iii) matrcula no Instituto Nacional da Seguridade Social
(INSS): este registro dever ser feito simultaneamente com a
inscrio da pessoa jurdica no CNPJ.
91

A partir de consulta aos atos constitutivos, possvel apurar quem
responsvel pela gesto administrativa de uma organizao, bem como, no caso das
associaes, pela correspondente aprovao das contas. Note-se, porm, que para
realizar tal consulta necessrio conhecer o nmero e o cartrio de registro da
organizao, para ento solicitar as correspondentes certides ao tabelio mediante
pagamento das respectivas taxas. Trata-se, portanto, de informao acessvel, mas
no disponvel a qualquer cidado.

86
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 54, VII.
87
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 59, incisos I e II.
88
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 66.
89
So livres a criao, a organizao, a estruturao interna e o funcionamento das organizaes religiosas
(BRASIL, 2002a, art. 44, 1
o
, includo pela Lei n
o
10.825/03, art. 2
o
).
90
Cf. Instruo Normativa RFB n
o
568/05, art. 10, caput.
91
Cf. Lei n
o
8.212/91, art. 49, I.
90
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Alm dos registros obrigatrios, h outras obrigaes decorrentes das
certificaes apontadas acima.
92
So as seguintes:
(i) declarao de Utilidade Pblica Federal (UPF): h
previso legal de que o nome e caractersticas da organizao
sejam inscritos em livro especial;
93

(ii) Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia
Social (CEAS): h previso legal de que todos os certificados
devem ser registrados em livro prprio;
94
obrigatrio a tais
organizaes afixar placa indicativa, em local visvel, em que
conste: esta entidade tem Certificado de Fins Filantrpicos
concedido pelo Conselho Nacional de Assistncia Social, para
prestar atendimento a pessoas carentes;
95
e
(iii) Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
(OSCIP): h previso legal expressa de que todas as
informaes pertinentes s OSCIPs sejam de livre acesso
pblico, mediante requerimento.
96

Vale ressaltar que o nico dispositivo legal aplicvel s certificaes
facultativas que expressamente garante o acesso pblico integral s informaes o
referente s OSCIPs. No caso das organizaes declaradas de UPF e com CEAS,
percebe-se apenas que a informao existe, mas no h previso a respeito do
acesso mesma, com exceo, no caso do CEAS, da obrigao de afixar a citada
placa. No h qualquer meno acerca de registros obrigatrios para organizaes
cadastradas no Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), nem tampouco para
aquelas qualificadas como Organizaes Sociais (OSs).

92
Cabe frisar que tais obrigaes aplicveis s certificaes tambm constam dos mecanismos institucionais de
controle das ONGs referidos por Srgio Haddad no supracitado depoimento CPI das ONGs (ABONG, 2003b).
93
Cf. Decreto n
o
50.517/61, art. 4
o
.
94
Cf. Resoluo CNAS n
o
02/02, art. 15, 3
o
.
95
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 8
o
-A e Resoluo CNAS n
o
177/00, art. 13.
96
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 17.
91
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
4. H dispositivos legais que garantam o direito a rgos
fiscalizadores de examinar os documentos e atividades
de uma OEPNE, inclusive mediante auditorias aleatrias
e seletivas?
Para todas as pessoas jurdicas, h previso legal expressa de que o
Departamento da Receita Federal (DRF) e o Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS) tm prerrogativa de examinar sua contabilidade e que as organizaes devem
prestar a tais rgos todas as informaes cadastrais, financeiras e contbeis, bem
como os esclarecimentos necessrios fiscalizao.
97
Com relao s fundaes, o Cdigo Civil determina que velar por elas
o Ministrio Pblico do Estado onde situadas,
98
de modo que cabe a cada um
determinar as normas de fiscalizao e prestao de contas aplicveis s fundaes
no mbito de sua jurisdio. Vale notar, em todo caso, que os Ministrios Pblicos
Estaduais de dezessete estados
99
j adotaram, mediante convnio com a Fundao
Instituto de Pesquisas Econmicas (FIPE), o Sistema de Cadastro e Prestao de
Contas (SICAP), um instrumento de coleta de dados e informaes, com
procedimentos uniformes para a prestao de contas.
A regulao especfica aplicvel certificao de OEPNEs tambm
contm algumas obrigaes de fiscalizao. O Conselho Nacional de Assistncia
Social (CNAS) poder solicitar a outros rgos do poder pblico, inclusive o INSS,
que fiscalizem in loco as organizaes registradas no CNAS e as que tm o
Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEAS).
100
O termo de
parceria firmado entre uma Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
(OSCIP) e um rgo pblico estar sujeito aos mecanismos de controle social
previstos em lei
101
e sua execuo ser acompanhada e fiscalizada pelo

97
Cf. Lei n
o
8.212/91, arts. 32, III, e 33, caput e 1
o
.
98
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 66.
99
Acre, Alagoas, Bahia, Maranho, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Par, Paraba, Pernambuco, Piau, Paran,
Rio Grande do Norte, Roraima, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, So Paulo e Tocantins.
100
Cf. Resolues CNAS n
o
31/99, art. 12, e n
o
177/00, art. 12.
101
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11, 3
o
.
92
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
correspondente Conselho de Poltica Pblica, caso exista.
102
A execuo do contrato
de gesto celebrado por Organizao Social (OS) ser fiscalizada pelo rgo
supervisor da rea de atuao correspondente.
103
No h previso expressa a
respeito disto com relao s organizaes declaradas de Utilidade Pblica Federal
(UPF).
Conforme exposto adiante no item IV.1.9. OUVIDORIA E SANES, a
fiscalizao de fundaes e organizaes certificadas tambm abrange hipteses de
aplicao de sanes e outras formas de interveno nas organizaes.
5. H dispositivos legais que exijam que OEPNEs submetam
relatrios regulares de suas finanas e operaes a um
rgo fiscalizador?
A legislao brasileira determina certas obrigaes que se aplicam a todas
as pessoas jurdicas:
104
(i) Declarao de Informaes Econmico-Fiscais da
Pessoa Jurdica (DIPJ): preciso apresentar, anualmente,
DIPJ Secretaria da Receita Federal (SRF);
105

(ii) Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS): todas as
pessoas jurdicas empregadoras devem apresentar a RAIS
anualmente ao Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE);
106
e
(iii) Guia de Recolhimento ao Fundo de Garantia do Tempo
de Servio e Informaes Previdncia Social (GFIP):

102
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11, caput.
103
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 8
o
, caput.
104
Cumpre lembrar que tais relatrios obrigatrios correspondem a mecanismos institucionais de controle das
ONGs, conforme afirmado por Srgio Haddad no supracitado depoimento CPI das ONGs, em que afirma: o
Estado competente para fiscalizar essas organizaes, assim como competente para fiscalizar qualquer
pessoa jurdica ou pessoa fsica para que atuem de acordo com a Lei, no podendo contudo, interferir em seu
funcionamento e em sua autonomia (ABONG, 2003b).
105
Cf. Instruo Normativa SRF n
o
127/98, art. 2
o
.
106
Cf. Portaria MTE n
o
500/05, art. 2
o
, incisos I e II, e Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), Decreto-
Lei n
o
5.452/43, art. 2
o
, caput e 1
o
.
93
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
todas as pessoas jurdicas empregadoras devem apresentar a
GFIP mensalmente ao Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS).
107

No que se refere especificamente s fundaes, j foi exposto na
questo anterior que estas organizaes esto sujeitas tutela do Ministrio Pblico
do Estado em que se situam,
108
os quais determinam as normas de fiscalizao e
prestao de contas aplicveis s fundaes no mbito de sua jurisdio.
Alm das obrigaes comuns s pessoas jurdicas em geral, h diversas
outras referentes a relatoria que se aplicam s organizaes que detm alguma das
certificaes j apontadas. So elas:
(i) declarao de Utilidade Pblica Federal (UPF): ao pleitear
a certificao, necessrio apresentar relatrios quantitativos e
qualitativos das atividades desenvolvidas e das receitas e
despesas dos ltimos trs anos;
109
anualmente, preciso
apresentar relatrio circunstanciado dos servios que
houverem prestado coletividade ao Ministrio da Justia
(MJ);
110
e, em caso de uso de incentivos fiscais para doadores,
obrigatrio fornecer aos mesmos declarao de que aplica
integralmente os recursos recebidos na realizao de seus
objetivos sociais e no distribui lucros, bonificaes ou
vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados, sob
nenhuma forma ou pretexto;
111

(ii) registro no Conselho Nacional da Assistncia Social
(CNAS): ao pleitear a certificao, necessrio apresentar
relatrios quantitativos e qualitativos das atividades

107
Cf. Decreto n
o
2.803/98, art. 1
o
.
108
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 66.
109
Cf. Decreto n
o
50.517/61, art. 2
o
, c.
110
Cf. Lei n
o
91/35, art. 4
o
.
111
Cf. Lei n
o
9.249/95, art. 13, 2
o
, III, caput e alneas a a c, e Regulamento do Imposto de Renda, Decreto
n
o
3.000/99, art. 365, II, b.
94
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
desenvolvidas;
112
a qualquer tempo, obrigatrio apresentar
informaes e documentos solicitados pelo CNAS;
113

(iii) Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia
Social (CEAS): ao pleitear a certificao, necessrio
apresentar relatrios de atividades, balanos patrimoniais,
demonstrativos do resultado e de mutao do patrimnio dos
trs ltimos exerccios,
114
devidamente auditadas, se
aplicvel;
115
note-se que a apresentao anual de relatrios e
demonstraes contbeis ao CNAS fica dispensada, visto que o
CEAS dever ser renovado a cada trs anos;
116
e em
momentos indeterminados, parece ser necessrio apresentar
plano de trabalho de assistncia social para aprovao pelo
CNAS e relatrio de execuo do plano;
117

(iv) Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
(OSCIP): ao pleitear o registro, necessrio apresentar
balano patrimonial e demonstrao do resultado do ltimo
exerccio;
118
no encerramento de cada exerccio fiscal,
obrigatrio dar publicidade, por qualquer meio eficaz, ao
relatrio de atividades e s demonstraes financeiras, entre
outros documentos;
119
anualmente, preciso realizar prestao
de contas, instruda com a) relatrio de execuo de atividades,
b) demonstrao de resultados do exerccio; e outros de

112
Cf. Resoluo CNAS n
o
31/99, art. 4
o
, V.
113
Cf. Resoluo CNAS n
o
31/99, art. 10, III.
114
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 4
o
, incisos I a V, e Resoluo CNAS n
o
177/00, art. 4
o
, incisos V a IX.
115
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 5
o
, 1
o
e 2
o
, e Resoluo CNAS n
o
177/00, art. 4
o
, 2
o
e 3
o
.
116
Cf. Resoluo CNAS n
o
177/00, art. 15. Existe alguma dubiedade quanto a este dispositivo, pois no consta
em nenhuma das resolues consultadas do CNAS a obrigatoriedade de apresentao anual de relatrios ou
demonstraes contbeis.
117
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 3
o
, 1
o
, art. 4
o
, caput. H alguma confuso em torno desta obrigao: as nicas
referncias constam do citado Decreto, que estipula que o CEAS somente ser fornecido a entidade cuja
prestao de servios gratuitos seja permanente e sem qualquer discriminao de clientela, de acordo com
o plano de trabalho de assistncia social apresentado e aprovado pelo CNAS e que para fins do
cumprimento do disposto neste Decreto [i. e., concesso do certificado], a pessoa jurdica dever apresentar
ao CNAS, alm do relatrio de execuo do plano de trabalho aprovado [] (BRASIL, 1998a, art. 3
o
,
1
o
e art. 4
o
, caput, nfases nossas). A partir disso, deduz-se que a aprovao do plano de trabalho seja
anterior concesso do certificado; supor-se-ia que fosse necessrio ao registro no CNAS, mas no h
meno dele em nenhuma das Resolues consultadas do CNAS.
118
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 5, III.
119
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, VII, b.
95
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
natureza contbil;
120
em caso de celebrao de termo de
parceria, necessrio apresentar ao poder pblico, ao trmino
de cada exerccio, relatrio sobre a execuo do objeto do
termo de parceria, comparando as metas propostas com os
resultados alcanados, acompanhado de prestao de contas
dos gastos e receitas efetivamente realizados,
121
bem como
realizar auditoria independente caso o montante isolado ou
agregado de recursos seja igual ou superior a
R$ 600.000,00;
122
e, em caso de uso de incentivos fiscais para
doadores, obrigatrio fornecer aos mesmos declarao de
que aplica integralmente os recursos recebidos na realizao de
seus objetivos sociais e no distribui lucros, bonificaes ou
vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados, sob
nenhuma forma ou pretexto;
123
e
(v) Organizao Social (OS): para obter a certificao,
necessrio dispositivo estatutrio sobre a obrigatoriedade de
publicao anual, no Dirio Oficial da Unio, dos relatrios
financeiros e do relatrio de execuo do contrato de
gesto;
124
e, em caso de celebrao de contrato de gesto,
preciso apresentar ao poder pblico, ao trmino do exerccio ou
a qualquer momento, relatrio pertinente execuo,
comparando as metas propostas com os resultados alcanados,
acompanhado da prestao de contas correspondente ao
exerccio financeiro.
125


120
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4, VII, d e Decreto n
o
3.100/99, art. 11, caput e 1
o
e 2
o
. Ressalve-se, porm,
que estas normas no esclarecem se tal prestao de contas dever ser submetida ao Ministrio da Justia ou
apenas disponibilizada para consulta por qualquer cidado. Nota-se uma discrepncia entre a lei e seu decreto
regulamentador: a primeira determina prestao de contas de todos os recursos e bens de origem pblica
(BRASIL, 1999b, art. 4
o
, VII, d, nfases nossas), sem estabelecer periodicidade, ao passo que o segundo
especifica prestaes de contas anuais [] sobre a totalidade das operaes patrimoniais e resultados
(BRASIL, 1999d, 1
o
, nfases nossas).
121
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4, VII, d, e art. 10, 2
o
, V, e Decreto n
o
3.100/99, art. 11, caput e 1
o
e 2
o
, e
art. 12, caput e incisos I a IV.
122
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4, VII, c, e Decreto n
o
3.100/99, art. 11, 2
o
, VII, e art. 12, III. No especificado
se o relatrio de auditoria dever ser publicado, mas pode-se presumir que sim, por acompanhar as
demonstraes financeiras.
123
Cf. Lei n
o
9.249/95, art. 13, 2
o
, III, caput e alneas a e b, e Medida Provisria n
o
2.158-35/01, art. 59.
124
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, f.
125
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 8
o
, 1
o
.
96
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Pode-se depreender que todas as certificaes estipulam a apresentao
de relatrios ou documentos comprobatrios para que sejam concedidas.
Posteriormente qualificao, porm, h considervel variao. O CNAS no exige
apresentao regular de relatrios, mas pode solicit-los a qualquer tempo. J o
CEAS os exige trienalmente, por fora da renovao. Para a declarao como UPF e
a qualificao como OSCIP, obrigatria a apresentao anual de relatrios de
atividades, no caso das OSCIPs, tambm financeiros. Para as OS, por fim, so
exigidos apenas em caso de celebrao do contrato de gesto. Vale ressaltar,
entretanto, que apenas as qualificaes de OSCIP e OS exigem a publicizao dos
relatrios financeiros e de atividades. Para as OS, isto se aplica apenas ao contrato
de gesto.
Cabe destacar algumas restries aplicveis especificamente s OSCIPs e
s OSs:
(i) A qualificao de uma organizao como OS exige aprovao
do Ministro ou titular de rgo supervisor ou regulador da rea
de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro
de Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado;
126
e
(ii) para termos de parceria em reas de atuao em que existam
Conselhos de Polticas Pblicas, obrigatria a consulta prvia
ao correspondente Conselho, no respectivo nvel de governo,
127

bem como acompanhamento e fiscalizao da execuo do
termo de parceria pelo referido Conselho.
128
Alm disso, os
resultados atingidos com a execuo do termo de parceria
devem ser analisados por comisso de avaliao, composta de
comum acordo entre o rgo parceiro e a OSCIP, com
representante do referido Conselho, se houver.
129


126
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, II.
127
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 10, 1
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 10, caput e 1
o
a 3
o
.
128
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11. Note-se que tal acompanhamento e fiscalizao no pode introduzir nem
modificar as obrigaes estabelecidas no termo de parceria; eventuais recomendaes ou sugestes do
Conselho devero ser encaminhadas ao rgo estatal parceiro, que adotar as providncias que entender
cabveis e manter informado o Conselho, cf. Decreto n
o
3.100/99, art. 17, 1
o
e 2
o
.
129
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11, 1
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 20.
97
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Tais obrigaes de relatoria e sujeio fiscalizao correspondem a
mecanismos de responsabilizao das organizaes do espao pblico no-estatal.
Ressalve-se, porm, que somente os dispositivos que exigem a publicizao de
informaes ou o envolvimento dos Conselhos de Polticas Pblicas podem ser
considerados mecanismos de accountability sociedade como um todo. Os demais
alcanam, em princpio, apenas os rgos da administrao pblica.
IV.1.3. GOVERNANA
Este critrio tem por objetivo avaliar se o ordenamento jurdico brasileiro
prev mecanismos de accountability por meio de exigncias relativas governana
das organizaes do espao pblico no-estatal. As questes especficas que
orientaram esta apreciao so enumeradas a seguir:
6. H dispositivos legais que exijam provises relativas a
governana e atividades nos estatutos e regulamentos internos
das OEPNEs?
7. H dispositivos legais que definam deveres e responsabilidades
dos rgos soberanos das OEPNEs, inclusive o de receber e
apreciar os relatrios financeiros e de atividades da
organizao?
8. H dispositivos legais que exijam que os fundadores, membros,
dirigentes, conselheiros e funcionrios das OEPNEs evitem
qualquer conflito real ou potencial entre seus interesses
privados e os interesses da OEPNE?
Conforme exposto a seguir, a legislao brasileira estabelece diversas
normas a respeito da governana de organizaes do espao pblico no-estatal. Em
alguns casos, limita-se a exigir que os atos constitutivos das organizaes
determinem a estrutura de administrao e as responsabilidades dos dirigentes. Em
outros, atribui competncias especficas para determinados rgos obrigatrios. H
tambm algumas previses a respeito de conflito de interesses, de maior ou menor
alcance, a depender do carter implcito e expresso da norma.
98
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Alguns dos aparatos regulatrios examinados no captulo anterior
apresentam disposies a respeito de conflitos de interesse dos dirigentes de
organizaes; um prev tambm normas operacionais para obteno do status de
benefcio pblico. possvel, porm, que existam diversas determinaes sobre
governana, ainda que no tenham sido cobertas pelos correspondentes relatrios.
6. H dispositivos legais que exijam provises relativas a
governana e atividades nos estatutos e regulamentos
internos das OEPNEs?
No ordenamento jurdico brasileiro, h diversas exigncias estatutrias
impostas s organizaes do espao pblico no-estatal: algumas aplicveis a todas
as pessoas jurdicas, outras a determinadas formas jurdicas, e outras ainda s
diferentes certificaes apresentadas.
Com relao s disposies exigidas de todas as pessoas jurdicas, vale
destacar, em especial, que os atos constitutivos das organizaes devem prever o
modo pelo qual ela se administra e representa, ativa e passivamente, judicial e
extrajudicialmente, as condies de reforma do ato no tocante administrao e o
destino do patrimnio em caso de dissoluo.
130
Alm disso, exigido
adicionalmente que as associaes estipulem os requisitos para a admisso,
demisso e excluso dos associados e quais os seus direitos e deveres, bem como
especifiquem o modo de constituio e de funcionamento dos rgos deliberativos e
a forma de gesto administrativa e de aprovao das respectivas contas;
131

preservando a competncia privativa da assemblia geral de destituir os
administradores e alterar o estatuto.
132
Tais obrigaes so relevantes para
determinar as responsabilidades dos dirigentes de uma organizao, como discutido
na questo seguinte.

130
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 46, incisos III, IV e VI.
131
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 54, incisos II, III, V e VII.
132
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 59, incisos I e II.
99
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Algumas das citadas certificaes tambm estabelecem diversos
pr-requisitos estatutrios, relativos a governana e atividades, para a concesso das
mesmas. So eles:
(i) Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
(OSCIP): o estatuto social da organizao deve dispor sobre a
observncia dos princpios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, economicidade e da eficincia;
133

a adoo de prticas de gesto administrativa para coibir a
obteno de benefcios e vantagens pessoais em decorrncia da
participao em processos decisrios;
134
a constituio de
conselho fiscal ou rgo equivalente, competente para opinar
sobre relatrios de desempenho financeiro e contbil e
operaes patrimoniais realizadas;
135
e as normas de prestao
de contas, que incluem a publicizao de relatrios e a
realizao de auditoria em determinados casos;
136
e
(ii) Organizao Social (OS): o estatuto social da organizao
deve dispor sobre a natureza social de seus objetivos inerentes
respectiva rea de atuao;
137
a finalidade no-lucrativa, com
obrigatoriedade de investimento de excedentes financeiros no
desenvolvimento das prprias atividades;
138
a constituio de
um conselho de administrao como rgo de deliberao
superior e de uma diretoria como rgo de direo,
139

estipulando-se a composio e as atribuies de ambos
140
e a
participao, no primeiro, de representantes do poder pblico e
de membros da comunidade, de notria capacidade profissional
e idoneidade moral;
141
a obrigatoriedade de publicao anual,
no Dirio Oficial da Unio, dos relatrios financeiros e do

133
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, I.
134
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, II. Note-se, ademais, que a definio de benefcios ou vantagens pessoais
consta do Decreto n
o
3.100/99, art. 7
o
, incisos I e II.
135
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, III.
136
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, VII, caput e alneas a a d.
137
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, a.
138
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, b.
139
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, c.
140
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, e e art. 3
o
, inciso I, alneas a a e, e incisos II a VIII.
141
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, d.
100
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
relatrio de execuo do contrato de gesto;
142
e a forma de
aceitao de novos associados, no caso de associao.
143

Ambas estas certificaes exigem a constituio de rgos especficos com
determinadas competncias na gesto das organizaes, bem como a publicao, ou
disponibilizao ao pblico, de informaes referentes s atividades e finanas das
mesmas. Trata-se de mecanismos de accountability que visam dar transparncia e
demonstrar a probidade da atuao destas organizaes.
Para a certificao como OSCIPs ou OSs, assim como para registro no
Conselho Nacional da Assistncia Social (CNAS) e obteno do Certificado de
Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEAS), h outros pr-requisitos
estatutrios, relativos a questes patrimoniais, que so tratados no prximo tpico.
Curiosamente, no h pr-requisitos propriamente estatutrios para a
declarao de Utilidade Pblica Federal (UPF). As diversas comprovaes exigidas
so geralmente cumpridas por previses no estatuto das organizaes, mas no
compulsrio que assim o seja.
7. H dispositivos legais que definam deveres e
responsabilidades dos rgos soberanos das OEPNEs,
inclusive o de receber e apreciar os relatrios financeiros
e de atividades da organizao?
A legislao brasileira prev algumas atribuies especficas aos rgos
soberanos das organizaes do espao pblico no-estatal. Em primeiro lugar, cabe
citar a j mencionada competncia privativa da assemblia geral, nas associaes,
de destituir os administradores e alterar o estatuto.
144
Entre 2002 e 2005, tambm

142
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, f.
143
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, g.
144
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 59, incisos I e II.
101
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
constou deste rol a eleio dos administradores e a aprovao das contas, mas tais
competncias agora podem ser atribudas a outros rgos da administrao.
145
Para as fundaes, a alterao do estatuto social exige deliberao de
dois teros dos competentes para geri-la e represent-la.
146
Caso no seja aprovada
por votao unnime, os administradores da fundao devem requerer ao Ministrio
Pblico, ao submeterem o estatuto, que se d cincia minoria vencida para
impugn-la.
147
Conforme indicado na questo anterior, os atos constitutivos das pessoas
jurdicas devem estipular o modo pelo qual ela se administra,
148
e os das
associaes, em especial, devem prever o modo de constituio e de funcionamento
dos rgos deliberativos, bem como a forma de gesto administrativa e de
aprovao das respectivas contas.
149
Ainda que isto permita optar entre diferentes
estruturas de governana, tais requisitos obrigam as organizaes a determinar
estatutariamente as responsabilidades de seus dirigentes.
A certificao de Organizao Social (OS) estabelece diversas
competncias privativas ao Conselho de Administrao,
150
enquanto a certificao de
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), conforme j
exposto na questo anterior, requer a constituio de conselho fiscal ou rgo
equivalente, com competncia para opinar sobre relatrios de desempenho
financeiro e contbil e operaes patrimoniais realizadas, o qual dever emitir

145
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 59, incisos I a IV, antes de ser alterado pela Lei n
o
11.127/05.
146
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 67, I.
147
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 68.
148
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 46, III.
149
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 54, incisos II, III, V e VII.
150
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 4
o
. Entre tais competncias consta: fixar o mbito de atuao da organizao, para
consecuo do seu objeto; designar e dispensar os membros da diretoria, e fixar-lhes a remunerao;
fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas; e aprovar a proposta de contrato de gesto, a
proposta de oramento e o programa de investimentos, a alterao dos estatutos e a extino da
organizao, o regimento interno da entidade, o regulamento prprio para contratao de obras, servios
compras e alienaes e o plano de cargos, salrios e benefcios dos empregados, os relatrios gerenciais e de
atividades elaborados pela diretoria, com o devido encaminhamento, bem como os demonstrativos financeiros
e contbeis e as contas anuais da entidade, com o auxlio de auditoria externa.
102
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
pareceres para os organismos superiores da organizao.
151
A exigncia de OSCIPs
adotarem prticas de gesto administrativa para coibir a obteno de benefcios e
vantagens pessoais
152
implica a observncia de tais prticas pelos administradores.
Para as demais pessoas jurdicas, no h previses especficas, mas
aplicam-se as normas gerais previstas no Cdigo Civil, segundo o qual os atos dos
administradores, exercidos nos limites de seus poderes definidos no ato constitutivo,
obrigam a organizao,
153
e decai em trs anos o direito de anular as decises
tomadas pela administrao da organizao, quando violarem a lei ou estatuto, ou
forem eivadas de erro, dolo, simulao ou fraude.
154
Para Barbosa e Oliveira (2001),
cabe aplicar analogamente alguns dispositivos da Lei das Sociedades Annimas,
segundo a qual dirigentes e conselheiros tm, entre outros, os deveres de diligncia
e lealdade.
155
8. H dispositivos legais que exijam que os fundadores,
membros, dirigentes, conselheiros e funcionrios das
OEPNEs evitem qualquer conflito real ou potencial entre
seus interesses privados e os interesses da OEPNE?
A legislao aplicvel a pessoas jurdicas em geral ou s formas jurdicas
examinadas neste trabalho no contm dispositivos expressos a respeito do
tratamento de conflito de interesses na atuao de uma organizao, mas
encontram-se diversos na regulao especfica das certificaes concedidas s
organizaes do espao pblico no-estatal.
Cabe apontar inicialmente o dispositivo encontrado que mais
explicitamente determina a obrigao de impedir que a ocorrncia de conflitos de

151
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, III.
152
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, II, e Decreto n
o
3.100/99, art. 7
o
, incisos I e II.
153
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 47.
154
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 48, nico.
155
Cf. Lei das Sociedades Annimas, Lei n
o
6.404/76, art. 153, art. 155, caput, e art. 165, caput.
103
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
interesse prejudique o interesse pblico inerente atuao da organizao. Para a
obteno da certificao como Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIP), preciso prever estatutariamente que a organizao adota
prticas de gesto administrativa necessrias e suficientes a coibir a obteno, de
forma individual ou coletiva, de benefcios e vantagens pessoais, em decorrncia da
participao no respectivo processo decisrio.
156
O decreto regulamentador desta
certificao estabelece ainda que o carter pessoal do benefcio ou vantagem
corresponde quele obtido pelos dirigentes da organizao e seus cnjuges,
companheiros e parentes colaterais ou afins at o terceiro grau e/ou pelas pessoas
jurdicas controladas por ou com participao superior a dez por cento de algum
destes indivduos.
157
Adicionalmente, a certificao como OSCIP exige previso estatutria de
que a organizao observa, entre outros, os princpios da impessoalidade e da
moralidade,
158
os quais excluem a possibilidade de benefcios pessoais como
objetivos de atuao.
159
A observncia de tais princpios exigida tambm das
Organizaes Sociais (OSs) para a elaborao do contrato de gesto.
160
Para as organizaes registradas no Conselho Nacional da Assistncia
Social (CNAS) e para as que detm o Certificado de Entidade Beneficente de
Assistncia Social (CEAS), obrigatrio prever estatutariamente que seus
diretores, conselheiros, scios, instituidores, benfeitores ou equivalentes no

156
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, II.
157
Cf. Decreto n
o
3.100/99, art. 7
o
, incisos I e II.
158
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, I.
159
Pode-se depreender esta interpretao a partir dos entendimentos de Ferrarezi e Rezende (2001), para quem
o princpio da impessoalidade corresponde ao ato centrado na busca do bem pblico e no no benefcio
individual ou personalizado e o da moralidade ao ato que [] obedece valores ticos socialmente adotados
(FERRAREZI e REZENDE, 2001, p. 61), e de Szazi (2003), segundo o qual o princpio da impessoalidade
significa que o ato administrativo no deve ser editado nem elaborado tendo por objetivo beneficiar a pessoa
de algum e o da moralidade tambm conhecido como princpio da probidade administrativa, [] trata []
da moral jurdica, assim entendida como o conjunto de regras de condutas tiradas da disciplina interior da
organizao (SZAZI, 2003, p. 102).
160
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 7
o
, caput.
104
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
percebem vantagens ou benefcios, direta ou indiretamente, em razo das
competncias, funes ou atividades que lhes sejam atribudas.
161
Pode-se entender que este tipo de restrio tambm se aplica
implicitamente s organizaes declaradas como Utilidade Pblica Federal (UPF),
em virtude de a concesso desta certificao ser condicionada ao requisito de servir
desinteressadamente coletividade,
162
o que deve pressupor a no-prevalncia de
outros interesses em sua atuao.
Vale questionar, em todo caso, se referncias meramente implcitas
alcanam a mesma serventia de dispositivos expressos, visto que estes claramente
estipulam o modo de cumprimento da norma, enquanto aquelas do margem a
ampla interpretao para tanto.
IV.1.4. PATRIMNIO
Este critrio visa apurar se o ordenamento jurdico brasileiro prev
mecanismos que especificamente protejam o patrimnio das organizaes do espao
pblico no-estatal. As questes especficas que orientaram este exame so:
9. H dispositivos legais que probam que as receitas, lucros ou
patrimnio sejam distribudas a fundadores, membros,
dirigentes, conselheiros, funcionrios ou doadores vinculados s
OEPNEs?
10. H dispositivos legais que exijam que o patrimnio das OEPNEs
seja transferido a outra organizao similar, em caso de
dissoluo, ou, se aplicvel, perda da certificao?
11. H dispositivos legais que probam que fundadores, membros,
dirigentes, conselheiros, funcionrios ou doadores vinculados s
OEPNEs detenham direitos ou interesses patrimoniais sobre os
ativos da organizao?

161
Cf. Resolues CNAS n
o
31/99, art. 3
o
, III, e n
o
177/00, art. 3
o
, V, d, respectivamente.
162
Cf. Lei n
o
91/35, art. 1
o
, II.
105
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Conforme elucidado a seguir, todas as certificaes probem a distribuio
de lucros e similares; quase todas tambm probem a remunerao de dirigentes e,
em caso de dissoluo, ou, em alguns casos, perda da certificao, exigem a
destinao do patrimnio da organizao a outra semelhante, o que tambm impede
a deteno de direitos ou interesses patrimoniais sobre os ativos da organizao.
Para associaes e fundaes, tambm proibida a distribuio de lucros,
mas a remunerao de dirigentes se torna obrigatria apenas por exigncia da
legislao tributria. Para estas organizaes, alis, tambm possvel no destinar
o patrimnio da organizao a outra semelhante em caso de dissoluo, desde que
satisfeitas determinadas circunstncias, e permitir a deteno de direitos ou
interesses patrimoniais sobre os ativos da organizao.
Exceto pelo aspecto de remunerao de dirigentes, tais restries esto
presentes em todos os relatrios estrangeiros examinados. O caso brasileiro se
assemelha ao de pases de direito romano-germnico, em que apenas organizaes
com status de benefcio pbico so proibidas de distribuir lucros ou similares e
obrigadas a transferir o patrimnio para outra organizao similar em caso de
dissoluo, diferentemente dos pases de common law, em que estas restries so
vinculadas s formas jurdicas adotadas.
9. H dispositivos legais que probam que as receitas, lucros
ou patrimnio sejam distribudas a fundadores, membros,
dirigentes, conselheiros, funcionrios ou doadores
vinculados s OEPNEs?
A apreciao especfica desta questo abrange tanto a proibio de
distribuio de lucros e similares quanto a de no remunerar dirigentes; a destinao
do patrimnio em caso de dissoluo da organizao tratada na prxima questo.
106
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
O ordenamento jurdico brasileiro contm dispositivos a respeito de ambas
as restries, especialmente no que se refere s certificaes apontadas acima no
item IV.1.1., mas tambm relativas a organizaes sem fins lucrativos em geral.
A declarao de uma organizao como Utilidade Pblica Federal
(UPF) pressupe que os cargos de sua diretoria ou conselhos no so
remunerados
163
e que a organizao no distribui lucros, bonificados ou vantagens a
dirigentes, mantenedores ou associados, sob nenhuma forma ou pretexto;
164
tais
requisitos precisam ser comprovados perante o Ministrio da Justia (MJ), no
necessariamente com previses estatutrias.
J o registro no Conselho Nacional da Assistncia Social (CNAS)
requer disposio expressa no estatuto social da organizao a respeito de no
distribuir resultados, dividendos, bonificaes, participaes ou parcela do seu
patrimnio, sob nenhuma forma.
165
Tanto esta certificao quanto a obteno do
Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEAS) exigem
que o estatuto social da organizao determine que a mesma aplica seus recursos e
eventual resultado operacional integralmente no territrio nacional e na manuteno
e no desenvolvimento de seus objetivos institucionais.
166
Outra exigncia de no
conferir a seus diretores, conselheiros, scios, instituidores, benfeitores ou
equivalentes remunerao, direta ou indiretamente, por qualquer forma ou ttulo, em
razo das competncias que lhes sejam atribudas.
167
A segunda certificao acima
tambm estipula que as subvenes e doaes recebidas sejam aplicadas nas
finalidades a que estejam vinculadas.
168

163
Cf. Lei n
o
91/35, art. 1
o
, c, e Decreto n
o
50.517/61, art. 2
o
, d.
164
Cf. Decreto n
o
50.517/61, art. 2
o
, d.
165
Cf. Resoluo CNAS n
o
31/99, art. 3
o
, II. Note-se que isto no mais expressamente exigido para o CEAS, por
fora da Resoluo CNAS n
o
02/01, mas permanece a obrigao em virtude de o registro no CNAS ser
pr-requisito para a obteno do CEAS.
166
Cf. Resolues CNAS n
o
31/99, art. 3
o
, I, e n
o
177/00, art. 3
o
, V, a, respectivamente.
167
Cf. Resolues CNAS n
o
31/99, art. 3
o
, III, e n
o
177/00, art. 3
o
, V, d, respectivamente.
168
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 3
o
, V. Note-se que isto no mais uma exigncia estatutria, por fora da
Resoluo CNAS n
o
02/01.
107
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
A certificao como Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIP), por sua vez, exige optar entre remunerar ou no os dirigentes
que atuem efetivamente na gesto executiva da organizao.
169
Esta previso
corresponde a uma bem-vinda inovao na certificao das organizaes do espao
pblico no-estatal, em comparao com as demais certificaes, pois reconhecer o
direito remunerao dos dirigentes [] favorece a profissionalizao do quadro
funcional das entidades, na direo da gesto social estratgica (FERRAREZI e
REZENDE, 2001, p. 32). Note-se, porm, que a possibilidade de participao de
servidores pblicos no conselho da organizao condicionada proibio de
perceberem remunerao ou subsdio, a qualquer ttulo.
170
Permanece, em todo caso, o pr-requisito de OSCIPs no distriburem,
entre os seus scios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou
doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos,
bonificaes, participaes ou parcelas do seu patrimnio, que devem ser
integralmente aplicados na consecuo do respectivo objeto social.
171
Pode-se
interpretar que tal proibio tambm amparada pela j mencionada
obrigatoriedade de adotar prticas de gesto administrativa para coibir a obteno
de benefcios e vantagens pessoais em decorrncia da participao em processos
decisrios,
172
uma vez que a distribuio de lucros e similares corresponde a um
benefcio pessoal.
Por fim, a certificao como Organizao Social (OS) requer previso
no estatuto social sobre finalidade no-lucrativa, com a obrigatoriedade de
investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das prprias
atividades,
173
e sobre a proibio de distribuio de bens ou de parcela do

169
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, VI.
170
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, nico.
171
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 1
o
, 1
o
. Ressalte-se que tal dispositivo estabelece essas condies como a prpria
definio de pessoa jurdica de direito privado sem fins lucrativos para os fins desta lei.
172
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, II, e Decreto n
o
3.100/99, art. 7
o
, incisos I e II.
173
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, b.
108
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
patrimnio lquido em qualquer hiptese.
174
Os membros de seu Conselho de
Administrao no devem receber remunerao por esta atribuio.
175
Percebe-se que comum a todas as certificaes a proibio de
distribuio de lucros e similares e que a remunerao de dirigentes tambm
vedada a todas as qualificaes com exceo das OSCIPs. O primeiro caso
corresponde a um entendimento pacfico de que o patrimnio das organizaes do
espao pblico no-estatal deve necessariamente ser destinado s finalidades de
interesse pblico a que se dedicam. Tal proibio visa, portanto, assim, assegurar a
responsabilidade das organizaes e de seus dirigentes pelo uso de seus recursos.
J o segundo envolve alguma divergncia: de um lado, a remunerao de
dirigentes se confunde com a j mencionada obteno de benefcios pessoais e
proibida; de outro, considerada parte do custo operacional da organizao, sem
corresponder, por si, a uma vantagem pessoal, de modo que permitida, sem ser
obrigatria.
Com relao a pessoas jurdicas no-lucrativas em geral, o Cdigo Civil
apenas determina que uma associao se constitui pela unio de pessoas para fins
no econmicos
176
e que uma fundao somente pode ser constituda para fins
religiosos, morais, culturais ou de assistncia,
177
sendo que no h definio para a
forma jurdica de organizaes religiosas. A partir disto, deduz-se que associaes e
fundaes correspondem a organizaes sem fins lucrativos. Entretanto, afora a
citada disposio referente s OSCIPs,
178
as nicas definies de finalidade
no-lucrativa so encontradas na legislao tributria, pela qual considera-se
organizao sem fins lucrativos a que no apresente superavit em suas contas ou,
caso o apresente em determinado exerccio, destine o resultado, integralmente,

174
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, h.
175
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 3
o
, VII.
176
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 53, caput.
177
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 62, nico.
178
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 1
o
, 1
o
, que define pessoa jurdica de direito privado sem fins lucrativos para os
fins dessa lei.
109
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
manuteno e ao desenvolvimento dos seus objetivos sociais.
179
Da decorre,
necessariamente, a proibio de distribuio de lucros ou similares. A proibio de
remunerao de dirigentes tem o mesmo fundamento tributrio, posto que
condio para a iseno fiscal.
180
10. H dispositivos legais que exijam que o patrimnio das
OEPNEs seja transferido a outra organizao similar, em
caso de dissoluo, ou, se aplicvel, perda da certificao?
Conforme j apontado no item IV.1.3., todas as pessoas jurdicas devem
dispor estatutariamente acerca do destino do patrimnio em caso de dissoluo.
181
Em caso de dissoluo das associaes, obrigatrio destinar o
remanescente do patrimnio liquido entidade de fins no econmicos designada no
estatuto, ou, omisso este, por deliberao dos associados, a instituio municipal,
estadual ou federal, de fins idnticos ou semelhantes. Cumpre ressalvar, porm, que
antes de tal destinao, preciso deduzir eventuais quotas ou fraes ideais do
patrimnio de que sejam titulares os associados ou seus herdeiros, e permitido
restituir aos associados as contribuies que tenham feito ao patrimnio da
organizao, desde que disposto no estatuto ou deliberado pelos associados.
182
A dissoluo de fundaes tambm requer que seu patrimnio seja
incorporado em outra fundao, designada pelo juiz, que se proponha a fim igual ou
semelhante, desde que no haja disposio em contrrio no estatuto social.
183

179
Cf. Regulamento do Imposto de Renda, Decreto n
o
3.000/99, art. 170
o
, 2
o
, e art. 174, caput e 3
o
, e
Lei n
o
9.532/97, art. 12, 2
o
, a, 3
o
e art. 15, caput e 3
o
.
180
Cf. Regulamento do Imposto de Renda, Decreto n
o
3.000/99, art. 170
o
, 3
o
, a, e Lei n
o
9.532/97, art. 12,
2
o
, a, 3
o
e art. 15, caput e 3
o
. Note-se, em todo caso, que o art. 34 da Lei n
o
10.637/02 esclarece que
tal proibio no alcana a hiptese de remunerao de dirigentes por OSCIPs e OSs.
181
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 46, VI.
182
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 61, caput e 1
o
.
183
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 69.
110
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Depreende-se, portanto, que h plena possibilidade de o patrimnio da
organizao no ser destinado a outra semelhante em caso de dissoluo. No caso
das fundaes, basta que o estatuto disponha diversamente. Para as associaes,
preciso que o patrimnio seja composto por contribuies dos associados. Com
relao a organizaes religiosas, ainda no h previso legal a respeito, mas
pode-se presumir que a possibilidade seja igual ou maior, haja vista a liberdade que
dada para sua criao, organizao, estruturao interna e funcionamento.
184
Conforme exposto a seguir, o contrrio ocorre com quase todas as
certificaes apontadas acima, com exceo das organizaes declaradas de
Utilidade Pblica Federal (UPF), a respeito das quais no h previso expressa.
Para organizaes registradas no Conselho Nacional da Assistncia
Social (CNAS) e para as detentoras do Certificado de Entidade Beneficente de
Assistncia Social (CEAS), obrigatrio prever estatutariamente que destinaro o
eventual patrimnio remanescente a entidade congnere registrada no CNAS ou a
entidade pblica em caso de dissoluo ou extino.
185
As Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs)
devem igualmente dispor em seus estatutos que o patrimnio lquido ser transferido
a outra OSCIP em caso de dissoluo;
186
devem dispor, ademais, que em caso de
perda da certificao, o respectivo acervo patrimonial disponvel, adquirido com
recursos pblicos durante o perodo em que perdurou a qualificao, ser transferido
a outra OSCIP.
187
Do mesmo modo, as Organizaes Sociais (OSs) devem dispor
estatutariamente que, em caso de extino ou desqualificao, o patrimnio, legados
ou doaes que lhe foram destinados, bem como excedentes financeiros decorrentes
de suas atividades, sero integralmente incorporados ao patrimnio de outra OS ou

184
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 44, 1
o
.
185
Cf. Resoluo CNAS n
o
31/99, art. 3
o
, IV, no primeiro caso, e Decreto n
o
2.536/98, art. 3
o
, IX, e Resoluo
CNAS n
o
177/00, art. 3
o
, V, e, no segundo.
186
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, IV.
187
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, V.
111
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
ao patrimnio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, na
proporo dos recursos e bens por estes alocados.
188
H previso legal de que a
desqualificao importar reverso dos bens permitidos e dos valores entregues
utilizao da OS.
189
Ou seja, uma vez reconhecido o carter pblico da atuao de uma
organizao, por meio de certificao que no UPF, torna-se obrigatria a destinao
de seu patrimnio a outra organizao similar em caso de dissoluo ou extino, ou,
para OSCIPs e OSs, desqualificao.
11. H dispositivos legais que probam que fundadores,
membros, dirigentes, conselheiros, funcionrios ou doadores
vinculados s OEPNEs detenham direitos ou interesses
patrimoniais sobre os ativos da organizao?
Pelo teor da questo anterior, percebe-se que possvel vincular ativos de
uma organizao sem fins lucrativos a direitos patrimoniais de seus associados ou
instituidores, que podem efetiv-los no momento da dissoluo da organizao.
Conforme exposto, em caso de dissoluo de uma associao, os
associados ou seus herdeiros tm direito a reaver eventuais quotas ou fraes ideais
do patrimnio de que sejam titulares, sendo possvel que associados recebam em
restituio as contribuies que tenham feito ao patrimnio da organizao.
190
Do
mesmo modo, o estatuto de uma fundao pode dispor que o patrimnio no ser
incorporado ao de outra fundao, o que permite que o mesmo seja restitudo aos
seus instituidores.
191
No h disposio legal a respeito disto no que se refere s
organizaes religiosas, mas pode-se presumir que exista a possibilidade, em virtude

188
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, i.
189
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 16, 2
o
. Este dispositivo sugere que, em caso de desqualificao e no extino, no
permitido destinar o patrimnio a outra OS, apesar de esta possibilidade ser dedutvel a partir do disposto
no art. 2
o
, I, i desta lei.
190
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 61, caput e 1
o
.
191
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 69.
112
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
da liberdade que concedida sua criao, organizao, estruturao interna e
funcionamento.
Com relao s certificaes apontadas acima, a nica disposio expressa
encontrada a respeito desta questo prev que as organizaes que detm o
Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEAS) no podem
constituir patrimnio de indivduo ou de sociedade sem carter beneficente de
assistncia social;
192
cabe ressalvar, porm, que esta vedao pode ser interpretada
como correspondendo apenas pessoa jurdica em si, sem abranger seu patrimnio.
H previso tambm de que tais organizaes devem aplicar as subvenes e
doaes recebidas nas finalidades a que estejam vinculadas,
193
mas este dispositivo
tampouco exclui a possibilidade de que alguma doao reverta posteriormente para
o doador.
De todo modo, a proibio de que fundadores, membros, dirigentes,
conselheiros, funcionrios ou doadores detenham direitos ou interesses patrimoniais
sobre os ativos da organizao est amparada pela obrigatoriedade de destinao do
patrimnio a outra organizao similar em caso de extino ou desqualificao. Isto
aplicvel s organizaes registradas no Conselho Nacional da Assistncia
Social (CNAS), s detentoras do Certificado de Entidade Beneficente de
Assistncia Social (CEAS), s Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIPs) e s Organizaes Sociais (OSs). Como j exposto, apenas
no h previso expressa a respeito disto no caso de organizaes declaradas de
Utilidade Pblica Federal (UPF).

192
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 3
o
, X.
193
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 3
o
, V.
113
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
IV.1.5. ACESSO A RECURSOS PBLICOS
Este critrio busca apreciar se o ordenamento jurdico brasileiro prev
mecanismos procedimentais, contratuais e de transparncia para o acesso a e uso de
recursos pblicos por organizaes do espao pblico no-estatal. A questo
especfica que orientou esta anlise a seguinte:
12. H dispositivos legais que estabeleam mecanismos
procedimentais e contratuais para o uso de recursos pblicos
por OEPNEs, inclusive prevendo sua publicizao?
Apesar de o acesso a recursos pblicos corresponder tanto a repasses
diretos quanto a benefcios fiscais, o segundo caso abrange modalidades de
imunidades, isenes e incentivos fiscais, regidos por uma infindvel abundncia de
normas, oriundas das trs esferas de governo, bem como as que emanam da
Constituio Federal de 1988. Exceto pelas obrigaes de prestao de contas
decorrentes dos incentivos fiscais aplicveis s certificaes de Utilidade Pblica
Federal (UPF) e Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP),
apresentadas em IV.1.2. FISCALIZAO E PRESTAO DE CONTAS, o escopo desta
dissertao no comporta examinar pormenorizadamente as diversas hipteses de
benefcios fiscais aplicveis s organizaes do espao pblico no-estatal.
Conforme examinado a seguir, h diversos dispositivos que favorecem a
accountability das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs) e
das Organizaes Sociais (OSs) com relao ao uso de recursos pblicos. Para as
demais organizaes do espao pblico no-estatal, existe amparo constitucional que
determina a obrigatoriedade de prestao de contas. Em alguns casos, h
obrigatoriedade de publicao resumida dos instrumentos firmados entre rgos
pblicos e organizaes privadas.
Nos relatrios estrangeiros examinados, h diversas disposies a respeito
dos requisitos para a concesso de isenes e incentivos fiscais, e uma com relao
obteno de financiamentos governamentais, mas nenhuma meno especfica s
obrigatoriedades decorrentes.
114
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
12. H dispositivos legais que estabeleam mecanismos
procedimentais e contratuais para o uso de recursos pblicos
por OEPNEs, inclusive prevendo sua publicizao?
A tutela dos recursos pblicos utilizados por organizaes do espao
pblico no-estatal tem seu principal fundamento na Constituio Federal de 1988,
que determina que prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores pblicos.
194
Esta obrigao existe no apenas perante o rgo que repassar
a verba mas tambm ao respectivo Tribunal de Contas (DI PIETRO,
1999, p. 182).
195
Em se tratando de recursos no mbito da Unio, alis, h previso
expressa da obrigatoriedade de comprovar no apenas seu bom e regular emprego
mas tambm os resultados alcanados.
196
Segundo Szazi (2003, p. 102-103), h diversas modalidades de
formalizao da transferncia de recursos pblicos para organizaes privadas sem
fins lucrativos, dentre as quais cita as seguintes:
197
(i) contrato administrativo: instrumento jurdico para estipular
obrigaes recprocas entre rgos da administrao pblica e
particulares com interesses opostos;
198

(ii) convnio, acordo ou ajuste: instrumento jurdico para
execuo de servios de interesse recproco de rgos da
administrao federal e outras entidades pblicas ou privadas,
sob regime de mtua cooperao;
199


194
Cf. CF/88, art. 70, nico.
195
Note-se que tal prestao de contas pelo uso de recursos pblicos tambm constitui um mecanismo
institucional de controle das ONGs, segundo afirma Srgio Haddad no supracitado depoimento CPI das
ONGs (ABONG, 2003b).
196
Cf. Decreto n
o
93.872/86, art. 66, caput.
197
Outras modalidades de relaes contratuais ou similares entre a administrao pblica e organizaes
privadas incluem concesses, permisses e autorizaes (DI PIETRO, 1999).
198
Cf. Lei n
o
8.666/93, art. 2
o
, nico e Decreto n
o
93.872/86, art. 48, 1
o
.
199
Cf. Decreto n
o
93.872/86, art. 48, caput, e Instruo Normativa STN n
o
1/97, art. 1
o
, 1
o
, I.
115
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
(iii) termo de parceria: instrumento firmado entre o poder pblico
e Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP),
destinado formao de vnculo de cooperao para o fomento
e a execuo das atividades de interesse pblico previstas na
lei;
200

(iv) contrato de gesto: instrumento jurdico firmado entre o
poder pblico e entidade da administrao indireta
201
ou
Organizao Social (OS), com vistas, neste caso, formao de
parceria para fomento e execuo de atividades de ensino,
pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e
preservao do meio ambiente, cultura e sade;
202

(v) auxlio: transferncias de capital derivados diretamente da Lei
do Oramento a entidades de direito publico ou privado, sem
finalidade lucrativa, independentemente de contraprestao
direta em bens ou servios;
203

(vi) contribuio: transferncia de capital concedida em virtude
de lei especial, tambm a entidades de direito publico ou
privado, sem finalidade lucrativa, destinada a atender a nus ou
encargo assumido pela Unio, independentemente de
contraprestao direta em bens ou servios;
204
e
(vii) subveno social: transferncia corrente destinada a cobrir
despesas de custeio, concedidas, independentemente de
legislao especial ou contraprestao direta em bens ou
servios, a entidades pblicas ou privadas sem fins lucrativos,

200
Cf. Lei n
o
9.790/99, arts. 3
o
, 9
o
e 10, caput e 1
o
e 2
o
, incisos I a VI; e Decreto n
o
3.100/99, art. 8
o
, caput e
nico.
201
Cf. CF/88, art. 37, 8
o
, caput e incisos I a III. Segundo Di Pietro (1999), contratos desse tipo tambm
podero ser celebrados no mbito da prpria Administrao direta, entre dirigentes de rgos integrantes da
mesma pessoa jurdica (DI PIETRO, 1999, p. 192).
202
Cf. Lei n
o
9.637/98, arts. 1
o
e 5
o
.
203
Cf. Lei n
o
4.320/64, art. 12, caput e 6
o
, Decreto n
o
93.872/86, art. 63, caput e 1
o
, e Instruo Normativa
STN n
o
1/97, art. 1
o
, 1
o
, VII. Vale ressalvar que esta ltima norma impropriamente especifica que o auxlio
se destina a atender a nus ou encargo assumido pela Unio (SZAZI, 2003, p. 103).
204
Cf. Lei n
o
4.320/64, art. 12, caput e 6
o
, Decreto n
o
93.872/86, art. 63, caput e 2
o
, e Instruo Normativa
STN n
o
1/97, art. 1
o
, 1
o
, VI.
116
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
visando prestao dos servios essenciais de assistncia
social, mdica e educacional.
205

Algumas das modalidades auxlio, contribuio e subveno
independem de contraprestao de bens ou servios, enquanto o restante
necessariamente a envolve. Vale ressaltar que duas delas tratam especificamente de
relaes firmadas entre o poder pblico e organizaes que detm certificaes j
apresentadas acima no item IV.1.1.: o termo de parceria, que se aplica
exclusivamente a OSCIPs, e o contrato de gesto, que pode se aplicar a OSs e a
outras organizaes. Nenhuma outra modalidade exige a certificao da organizao,
mas a eficcia dos contratos e convnios fica condicionada publicao do
respectivo extrato.
206
No obstante a indiscutvel relevncia de aprofundar o conhecimento a
respeito de todas as modalidades acima, tal tarefa exigiria exame minucioso de um
substancial volume de normas que no se aplicam somente s organizaes do
espao pblico no-estatal, mas tambm s relaes de rgos pblicos entre si,
com entidades da administrao indireta e com sociedades privadas com fins
lucrativos, o que escapa aos objetivos do trabalho. Na apreciao da presente
questo, esta pesquisa enfatiza, conforme j exposto, a regulao que se aplica
especificamente s certificaes que reconhecem seu carter pblico da atuao de
organizaes privadas; o aprofundamento das demais normas fica reservado a
pesquisas a serem futuramente desenvolvidas.
207
A regulao especfica do termo de parceria contm diversos
dispositivos que visam assegurar a accountability da Organizao da Sociedade Civil
de Interesse Pblico (OSCIP) e a prevalncia do interesse pblico na relao. Tais
dispositivos se aplicam inclusive previamente celebrao do instrumento, ao exigir

205
Cf. Lei n
o
4.320/64, art. 12, caput e 2
o
e 3
o
, Decreto n
o
93.872/86, art. 59 e 60, caput e 1
o
, e Instruo
Normativa STN n
o
1/97, art. 1
o
, 1
o
, VIII. Vale apontar que existe tambm a subveno econmica,
destinada a organizaes com fins lucrativos.
206
Cf. Lei n
o
8.666/93, art. 61, 2
o
, e Instruo Normativa STN n
o
1/97, art. 17, caput.
207
No foi encontrada nenhuma norma que regulamente o uso de recursos pblicos sob a tica das formas
jurdicas adotadas pelas organizaes do espao pblico no-estatal.
117
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
que seja precedida de consulta aos Conselhos de Polticas Pblicas das reas
correspondentes de atuao existentes, nos respectivos nveis de governo.
208
Alm
disso, o decreto regulamentador desta certificao prev que a escolha da
organizao poder ser feita por meio de publicao de edital de concursos de
projetos. Neste caso, a comisso julgadora do concurso dever ser composta, no
mnimo, por um membro do Poder Executivo, um especialista no tema e um membro
dos correspondentes Conselhos de Polticas Pblicas, quando houver.
209
O termo de parceria dever conter, entre outras, clusulas que obriguem
a OSCIP a apresentar ao poder pblico, ao trmino de cada exerccio, relatrio sobre
a execuo, comparando as metas propostas com os resultados alcanados,
acompanhado de prestao de contas dos gastos e receitas efetivamente
realizados,
210
como j exposto no item IV.1.2., e que determinem a publicao, na
imprensa oficial cabvel, tanto do extrato do termo de parceria quanto do
demonstrativo da sua execuo fsica e financeira.
211
O termo de parceria tambm dever prever os critrios objetivos de
avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado.
212

Posteriormente, os resultados alcanados sero analisados por comisso de
avaliao, a ser composta de comum acordo por dois membros do respectivo Poder
Executivo, um da OSCIP e um indicado pelo correspondente Conselho de Poltica
Pblica, quando houver.
213
A execuo do objeto do termo de parceria ser acompanhada e
fiscalizada por rgo do poder pblico da rea de atuao correspondente
atividade fomentada e pelos correspondentes Conselhos de Polticas Pblicas,
214
e

208
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 10, 1
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 10, caput e 1
o
a 3
o
.
209
Cf. Decreto n
o
3.100/99, arts. 23 a 31.
210
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 10, 2
o
, V, e Decreto n
o
3.100/99, art. 12, incisos I a IV, e art. 18.
211
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 10, 2
o
, VI, e Decreto n
o
3.100/99, art. 10, 4
o
, e art. 18.
212
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 10, 2
o
, III.
213
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11, 1
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 20 e nico.
214
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11, caput e 1
o
a 3
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 17, caput e 1
o
e 2
o
.
118
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
monitorada pela comisso de avaliao.
215
A OSCIP dever publicar regulamento
prprio com os procedimentos para compras e contratao de obras e servios com
emprego de recursos provenientes do poder pblico,
216
alm de prestar contas da
execuo do termo de parceria,
217
com o citado relatrio comparativo entre metas e
resultados, demonstrativo financeiro e parecer de auditoria independente, caso o
montante isolado ou agregado de recursos seja igual ou superior a
R$ 600.000,00,
218
tudo acompanhado do referido extrato de execuo fsica e
financeira.
Vale recordar que se aplicam, ainda, as obrigatoriedades da OSCIP,
previstas inclusive estatutariamente, de dar publicidade, por qualquer meio eficaz, ao
relatrio de atividades e s demonstraes financeiras, entre outros documentos, no
encerramento de cada exerccio fiscal,
219
e de transferir a outra OSCIP, caso perca
esta certificao, o acervo patrimonial disponvel, adquirido com recursos pblicos
durante o perodo em que perdurou a certificao.
220
A regulao do contrato de gesto celebrado com Organizao Social
(OS) tambm contm dispositivos que visam garantir a accountability da OS e a
predominncia do interesse pblico. O contrato de gesto deve ser aprovado pelo
Conselho de Administrao da OS,
221
do qual participam, entre outros, membros
natos representantes do poder pblico e de entidades da sociedade civil, e membros
de notria capacidade profissional e idoneidade moral.
222
Depois, o contrato

215
Cf. Decreto n
o
3.100/99, art. 20, nico.
216
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 14, e Decreto n
o
3.100/99, art. 21.
217
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4, VII, d, e art. 10, 2
o
, V, e Decreto n
o
3.100/99, art. 11, caput e 1
o
e 2
o
, e
art. 12, caput e incisos I a IV.
218
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4, VII, c, e Decreto n
o
3.100/99, art. 11, 2
o
, VII, e art. 12, III. No especificado
se o relatrio de auditoria dever ser publicado, mas pode-se presumir que sim, por acompanhar as
demonstraes financeiras.
219
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, VII, b.
220
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, V.
221
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 4
o
, II.
222
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, d, e art. 3
o
, inciso I, alneas a a e, e incisos II a VIII.
119
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
submetido ao ministro de Estado ou autoridade supervisora da rea correspondente
atividade fomentada.
223
A elaborao do contrato de gesto deve observar os princpios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e economicidade,
224
A OS
dever publicar regulamento prprio com os procedimentos para compras e
contratao de obras e servios com emprego de recursos provenientes do poder
pblico.
225
A OS tambm compelida a dispor estatutariamente sobre a
obrigatoriedade de publicar todos os anos, no Dirio Oficial da Unio, os relatrios
financeiros e o relatrio de execuo do contrato de gesto.
226
Tais relatrios,
comparando as metas propostas com os resultados alcanados, podero ser
apresentados ao trmino de cada exerccio ou a qualquer momento, conforme
recomende o interesse pblico,
227
visto que a execuo do contrato de gesto
fiscalizada pelo rgo ou entidade supervisora da rea de atuao correspondente
atividade fomentada.
228
O contrato de gesto tambm dever prever expressamente os critrios
objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de
qualidade e produtividade.
229
Os resultados devem ser analisados periodicamente
por comisso de avaliao indicada pela autoridade supervisora, composta por
especialistas de notria capacidade e adequada qualificao.
230
Alm destas modalidades contratuais, a regulao especfica das demais
certificaes, tal como apresentadas no item IV.1.1., tambm estipula determinadas

223
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 6
o
, nico.
224
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 7
o
, caput.
225
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 17.
226
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, f.
227
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 8
o
, 1
o
.
228
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 8
o
, caput.
229
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 7
o
, I.
230
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 8
o
, 2
o
e 3
o
.
120
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
obrigaes referentes ao acesso a recursos pblicos. Organizaes declaradas de
Utilidade Pblica Federal (UPF) se obrigam a publicar, anualmente, a
demonstrao da receita e despesa realizadas no perodo anterior, desde que
contemplada com subveno por parte da Unio.
231
Organizaes que detm o
Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEAS) devem
aplicar as subvenes e doaes recebidas nas finalidades a que estejam
vinculadas
232
e apresentar cpia do balano patrimonial, demonstraes financeiras
e notas explicativas.
233
Apenas no h qualquer previso expressa a respeito no que
se refere s organizaes registradas no Conselho Nacional da Assistncia
Social (CNAS).
Depreende-se que o uso de recursos pblicos por organizaes
certificadas como OSCIP e OS assegurado por diversos dispositivos legais e
mecanismos procedimentais que favorecem sua accountability perante o Estado e a
sociedade como um todo. Com relao s demais certificaes, apenas as
organizaes declaradas de UPF tm obrigatoriedade expressa de publicar suas
demonstraes financeiras. Quanto ao restante das organizaes e seu acesso a e
uso de recursos pblicos, existe o amparo geral apontado no incio desta questo,
bem como a obrigatoriedade de publicao resumida dos contratos e convnios para
que tenham eficcia, entre outros mecanismos previstos na correspondente
legislao.
234

231
Cf. Decreto n
o
50.517/61, art. 2
o
, g.
232
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 3
o
, V.
233
Cf. Resoluo CNAS n
o
188/05, art. 6
o
.
234
Cf. Lei n
o
8.666/93 e Instruo Normativa STN n
o
1/97.
121
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
IV.1.6. TRANSPARNCIA E PUBLICIDADE
Este critrio tem por objetivo avaliar se o ordenamento jurdico brasileiro
prev mecanismos que asseguram a transparncia e a publicizao da atuao de
organizaes do espao pblico no-estatal. As questes especficas que orientaram
esta apreciao so:
13. H dispositivos legais que exijam que informaes sobre
governana, atividades e finanas das OEPNEs sejam
publicadas ou disponibilizadas ao pblico?
14. H dispositivos legais que exijam que as OEPNEs tenham
transparncia e processos abertos na tomada de decises, na
execuo de atividades e/ou na prestao de contas?
Conforme apontado a seguir, apenas a certificao como Organizao
da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) garante o livre acesso s
informaes da organizao. Outras garantias tambm esto previstas em caso de
acesso a e uso de recursos pblicos por organizaes do espao pblico no-estatal,
fato que reflete a considervel precariedade do ordenamento jurdico em assegurar a
transparncia destas organizaes e a disponibilidade de suas informaes ao
pblico.
Tal precariedade parece existir tambm nos pases examinados em III.3.:
afora os citados requisitos de registro, que no mencionam a publicizao de
informaes, nenhum dos relatrios traz elementos especficos sobre transparncia.
13. H dispositivos legais que exijam que informaes sobre
governana, atividades e finanas das OEPNEs sejam
publicadas ou disponibilizadas ao pblico?
A publicizao de informaes referentes ao uso de recursos pblicos j
foi contemplada pelo item IV.1.5., de modo que esta questo se ater to-somente
122
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
s demais obrigaes das organizaes do espao pblico no-estatal no que se
refere a transparncia e publicidade.
O dispositivo encontrado que mais expressamente garante a publicizao
de informaes trata das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIPs), estabelecendo que todas as informaes pertinentes a elas so
de livre acesso pblico, mediante requerimento.
235
Tais organizaes devem prever
estatutariamente que observam o princpio da publicidade
236
e que, no
encerramento de cada exerccio fiscal, daro publicidade, por qualquer meio eficaz,
ao relatrio de atividades, s demonstraes financeiras, e s certides negativas de
dbitos junto ao Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS) e ao Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS), colocando-os disposio para exame de
qualquer cidado.
237
No caso de celebrao de termo de parceria, existem diversas
obrigaes de publicizao de informaes, conforme exposto na questo anterior.
Para organizaes que detm o Certificado de Entidade Beneficente
de Assistncia Social (CEAS), como j informado no item IV.1.2., obrigatrio
afixar placa indicativa, em local visvel, em que conste que a organizao possui tal
certificao,
238
mas no h previso expressa da obrigatoriedade de disponibilizar
outras informaes. Para organizaes declaradas de Utilidade Pblica Federal
(UPF) e ou qualificadas como Organizaes Sociais (OSs), h previses
especficas aplicveis em caso de acesso a recursos pblicos, como exposto na
questo anterior. No h qualquer previso expressa, neste caso, a respeito de
organizaes registradas no Conselho Nacional da Assistncia Social (CNAS).
Deste modo, percebe-se que, afora os casos de acesso a recursos
pblicos, apenas a certificao como OSCIP assegura o livre acesso s informaes

235
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 17.
236
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, I. Segundo Ferrarezi e Rezende (2001), isto se traduz no ato anunciado,
publicado, visvel, transparente para toda a sociedade (FERRAREZI e REZENDE, 2001, p. 61, nfases
nossas); Szazi (2003), ao elucidar os princpios constitucionalmente estabelecidos da Administrao pblica,
esclarece que todo ato administrativo deve ser pblico [] representado pela necessria publicao de
extrato dos atos nos dirios oficiais (SZAZI, 2003, p. 102).
237
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, VII, b.
238
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 8
o
-A e Resoluo CNAS n
o
177/00, art. 13.
123
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
referentes organizao. Para as demais certificaes, no h dispositivos que
explicitamente garantem que tais informaes sejam disponibilizadas ao pblico. Esta
situao demonstra grande deficincia da legislao brasileira no tocante ao acesso a
informaes relativas a tais organizaes perante a sociedade como um todo.
14. H dispositivos legais que exijam que as OEPNEs tenham
transparncia e processos abertos na tomada de decises,
na execuo de atividades e/ou na prestao de contas?
Alm das parcas obrigaes de publicizao de informaes j expostas na
questo anterior, o ordenamento jurdico brasileiro prev algumas circunstncias em
que as organizaes do espao pblico no-estatal devem adotar processos mais
transparentes e abertos para tomar decises, executar atividades ou prestar contas.
No caso das Organizaes Sociais (OSs), obrigatria a participao,
no rgo colegiado de deliberao superior, ou seja, no Conselho de Administrao,
de membros natos representantes do poder pblico e de entidades da sociedade
civil, definidos no estatuto, os quais devem, em conjunto, compor mais de cinqenta
por cento do Conselho, bem como de pessoas de notria capacidade profissional e
idoneidade moral, entre outros.
239
O dirigente mximo da organizao deve
participar das reunies do Conselho, ainda que sem direito a voto.
240
No que refere
celebrao de contrato de gesto, conforme exposto no item IV.1.5., a OS tambm
obrigada a prever em seu estatuto, como condio para a certificao, a
obrigatoriedade de publicar os relatrios financeiros e o relatrio de execuo do
contrato de gesto.
241

239
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, d, e art. 3
o
, inciso I, alneas a a e e inciso III.
240
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 3
o
, V.
241
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, f.
124
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
As demais obrigaes encontradas a respeito desta questo tambm j
foram expostas no item IV.1.5.:
(i) para Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIPs), a execuo do termo de parceria ser
fiscalizada por rgo do poder pblico e pelos Conselhos de
Polticas Pblicas cabveis,
242
bem como monitorada por
comisso de avaliao composta de comum acordo por dois
membros do respectivo Poder Executivo, um da OSCIP e um
indicado pelo correspondente Conselho de Poltica Pblica, se
houver,
243
sendo obrigatrio realizar auditoria independente
caso o montante isolado ou agregado de recursos seja igual ou
superior a R$ 600.000,00;
244
e
(ii) para organizaes declaradas de Utilidade Pblica Federal
(UPF), em caso de subveno por parte da Unio, obrigatrio
publicar a demonstrao da receita e despesa realizadas no
perodo anterior.
245

No foram encontrados dispositivos que tratem de transparncia ou
processos abertos para tomada de decises, execuo de atividades ou prestao de
contas com relao a organizaes registradas no Conselho Nacional da
Assistncia Social (CNAS) e organizaes que detm o Certificado de Entidade
Beneficente de Assistncia Social (CEAS).
No que se refere s formas jurdicas abrangidas por este estudo, cabe
recordar o dever do Ministrio Pblico de cada Estado de velar pelas fundaes ali
situadas,
246
conforme apontado no item IV.1.2., de modo que tais organizaes so
obrigadas a prestar contas aos referidos rgos segundo as normas de fiscalizao e
prestao de contas por eles institudas. H, portanto, possibilidade de se requerer

242
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11, caput e 1
o
a 3
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 17, caput e 1
o
e 2
o
.
243
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11, 1
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 20 e nico.
244
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4, VII, c, e Decreto n
o
3.100/99, art. 11, 2
o
, VII, e art. 12, III. No especificado
se o relatrio de auditoria dever ser publicado, mas pode-se presumir que sim, por acompanhar as
demonstraes financeiras.
245
Cf. Decreto n
o
50.517/61, art. 2
o
, g.
246
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 66.
125
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
consulta s informaes prestadas; entretanto, trata-se novamente de informao
acessvel mas no disponvel a qualquer cidado. O acesso s informaes relativas
s associaes e organizaes religiosas ainda mais intricado, visto que tal
consulta exige conhecer o nmero e o cartrio de registro da organizao.
Depreende-se, assim, que so poucos os dispositivos legais que exigem
transparncia, e ainda mais raros os que exigem processos abertos, na tomada de
decises, execuo de atividades e prestao de contas das organizaes do espao
pblico no-estatal. As excees regra encontram-se predominantemente nos
casos de acesso a e uso de recursos pblicos por tais organizaes e nas normas
aplicveis certificao de OSCIP, bem como nas normas de composio do
Conselho de Administrao das OSs.
IV.1.7. PARTICIPAO
Este critrio visa examinar se o ordenamento jurdico brasileiro prev
mecanismos que assegurem a participao de diferentes pblicos na tomada de
decises, na execuo e na avaliao de atividades das organizaes do espao
pblico no-estatal. A questo especfica que orientou esta anlise :
15. H dispositivos legais que exijam que as OEPNEs assegurem a
participao dos diferentes pblicos, empregando mtodos
participativos na tomada de decises, na execuo e na
avaliao de atividades?
Conforme apresentado a seguir, a legislao brasileira prev a
obrigatoriedade de participao de alguns pblicos apenas na governana das
Organizaes Sociais (OSs) e na celebrao, fiscalizao e avaliao dos termos
de parceria executados por Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIPs), o que demonstra a enorme lacuna regulatria do nosso
ordenamento quanto a estes mecanismos de accountability de organizaes do
espao pblico no-estatal.
126
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Esta lacuna aparenta ocorrer tambm nos pases examinados no item
III.3., pois nenhum dos relatrios faz meno obrigatoriedade de participao de
diferentes pblicos na tomada de decises, na execuo e na avaliao de atividades
das organizaes.
15. H dispositivos legais que exijam que as OEPNEs assegurem
a participao dos diferentes pblicos, empregando mtodos
participativos na tomada de decises, na execuo e na
avaliao de atividades?
A legislao brasileira estabelece determinadas circunstncias, sempre
vinculadas a algumas das certificaes j apontadas acima no item IV.1.1., em que
se torna obrigatrio s organizaes do espao pblico no-estatal assegurar a
participao de diferentes pblicos em distintos aspectos de sua atuao.
Conforme exposto na questo anterior, um dos pr-requisitos para a
certificao como Organizao Social (OS) exige que representantes do poder
pblico e de entidades da sociedade civil, definidos no estatuto, assim como pessoas
de notria capacidade profissional e idoneidade moral, entre outros, sejam membros
de seu Conselho de Administrao.
247
Nas reunies deste Conselho, a participao
do dirigente mximo da organizao, ainda que sem direito a voto, tambm deve ser
assegurada estatutariamente.
248
J nas Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (OSCIPs), a participao de servidores pblicos em seu
conselho permitida, mas no obrigatria.
249
Ainda com relao s OSCIPs, a celebrao de termo de parceria com o
poder pblico implica a obrigatoriedade de participao de alguns pblicos em
diversas instncias, conforme exposto no item IV.1.5. Quando houver Conselhos de
Polticas Pblicas correspondentes rea de atuao do objeto do termo de parceria,

247
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 2
o
, I, d, e art. 3
o
, inciso I, alneas a a e e inciso III.
248
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 3
o
, V.
249
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, nico.
127
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
os mesmos devero ser consultados previamente celebrao do instrumento,
250
e
acompanharo e fiscalizaro a execuo do termo de parceria, em conjunto com o
respectivo rgo do poder pblico.
251
Os Conselhos devem indicar um membro para
compor, juntamente com outro indicado pela OSCIP e dois indicados pelo rgo do
poder pblico, a comisso de avaliao dos resultados alcanados pela
organizao.
252
No tocante s demais certificaes, bem como s formas jurdicas
abrangidas nesta pesquisa, no foram encontrados dispositivos legais que
obrigassem as organizaes do espao pblico no-estatal a assegurar a participao
de diferentes pblicos em sua tomada de decises, execuo e avaliao de
atividades. Nota-se, assim, a precariedade do ordenamento jurdico brasileiro na
previso de mecanismos de participao como meio de assegurar a accountability
das organizaes do espao pblico no-estatal.
IV.1.8. AVALIAO
Este critrio busca apurar se o ordenamento jurdico brasileiro prev
mecanismos que assegurem a avaliao da atuao da organizao, por meio de
ferramentas, processos e critrios pblicos. A questo especfica que orientou este
exame :
16. H dispositivos legais que exijam que as OEPNEs estabeleam
ferramentas, processos e critrios pblicos para avaliao do
desempenho da organizao?
Conforme analisado a seguir, so raros os dispositivos que determinem a
avaliao do desempenho das organizaes do espao pblico no-estatal. Os
dispositivos existentes esto vinculados aos instrumentos jurdicos celebrados por
OSCIPs e OSs com o poder pblico, e asseguram apenas as dimenses externa e
ascendente das relaes de accountability destas organizaes.

250
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 10, 1
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 10, caput e 1
o
a 3
o
.
251
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11, caput e 1
o
a 3
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 17, caput e 1
o
e 2
o
.
252
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11, 1
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 20 e nico.
128
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Semelhante escassez ocorre com relao aos pases estudados na seo
III.3.: o tema da avaliao mencionado apenas no relatrio da Austrlia, em que
prevista a auto-avaliao anual das organizaes com iseno fiscal, mas sem
especificar que pblicos so envolvidos neste processo.
16. H dispositivos legais que exijam que as OEPNEs
estabeleam ferramentas, processos e critrios pblicos
para avaliao do desempenho da organizao?
As nicas previses legais expressas encontradas a respeito da
obrigatoriedade de avaliao em organizaes do espao pblico no-estatal esto
vinculadas ao uso de recursos pblicos por organizaes com determinadas
certificaes, conforme j exposto no item IV.1.5. e em outros tpicos:
(i) no termo de parceria executado por Organizao da
Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) a qual
deve observar os princpios da economicidade e da eficincia,
entre outros;
253
obrigatria a previso dos critrios objetivos
de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante
indicadores de resultado;
254
, e os resultados sero analisados
por comisso de avaliao composta por dois membros do
respectivo Poder Executivo, um da OSCIP e um indicado pelo
correspondente Conselho de Poltica Pblica, quando
houver;
255
e
(ii) no contrato de gesto executado por Organizao Social
(OS), tambm obrigatria a previso expressa dos critrios
objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados,
mediante indicadores de qualidade e produtividade,
256
e os
resultados devem ser analisados periodicamente por comisso
de avaliao indicada pela autoridade supervisora, composta

253
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 4
o
, I.
254
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 10, 2
o
, III.
255
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11, 1
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 20 e nico.
256
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 7
o
, I.
129
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
por especialistas de notria capacidade e adequada
qualificao.
257

Alm disto, cabe citar novamente uma previso, ainda que dbia, que
talvez oferea critrios para avaliar a atuao de organizaes que detm o
Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEAS). A partir do
plano de trabalho a ser apresentado e aprovado pelo Conselho Nacional da
Assistncia Social (CNAS), e do relatrio de execuo do mesmo, presume-se que
seja possvel apurar ao menos se a prestao de servios gratuitos da organizao
efetivamente ocorra em carter permanente e sem qualquer discriminao de
clientela.
258
No foi encontrado nenhum dispositivo referente a esta questo com
relao s formas jurdicas e demais certificaes contempladas neste estudo.
Com relao s qualidades de interna, externa, ascendente e descendente
na avaliao do desempenho das organizaes, pode-se considerar, no caso do
termo de parceria, que a presena obrigatria de representante do Conselho de
Poltica Pblica na correspondente comisso de avaliao constitui uma relao de
accountability externa, enquanto a do representante do poder pblico corresponde
predominantemente a uma relao de responsabilizao ascendente. No contrato de
gesto, apenas a segunda dimenso est assegurada na avaliao. Em ambos os
casos, no h definio prvia de critrios de avaliao, mas prevista a
obrigatoriedade de que tais critrios sejam definidos e publicados.
Depreende-se, assim, que a regulao brasileira aplicvel s organizaes
do espao pblico no-estatal ainda contm poucos dispositivos que assegurem a
avaliao externa e ascendente da atuao das mesmas, e nenhuma que assegure a
avaliao interna ou descendente.

257
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 8
o
, 2
o
e 3
o
.
258
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 3
o
, 1
o
, art. 4
o
, caput. A dubiedade referente a esta previso j foi explicitada
no item IV.1.2. As organizaes que detm o CEAS devem aplicar anualmente, em gratuidade, pelo menos
vinte por cento da receita bruta proveniente da venda de servios, acrescida da receita decorrente de
aplicaes financeiras, de locao de bens, de venda de bens no integrantes do ativo imobilizado e de
doaes particulares, cujo montante nunca ser inferior iseno de contribuies sociais usufruda (BRASIL,
1998a, art. 3
o
, VI; cf. Resoluo CNAS n
o
177/00, art. 3
o
, VI).
130
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
IV.1.9. OUVIDORIA E SANES
Este critrio visa apreciar se o ordenamento jurdico brasileiro prev
mecanismos de aplicao de sanes ou intervenes s organizaes do espao
pblico no-estatal e oportunidades para reparao de eventuais inadequaes. As
questes especficas que orientaram esta anlise so:
17. H dispositivos legais que prevejam, alm das sanes gerais
aplicveis s pessoas jurdicas e fsicas, sanes especiais
violao de normas especficas s OEPNEs?
18. H dispositivos legais que prevejam circunstncias em que o
Estado pode interferir no funcionamento de uma OEPNE? Tais
interferncias esto sujeitas a fiscalizao judicial?
19. H dispositivos legais que exijam que as OEPNEs estabeleam
mecanismos pelos quais diferentes pblicos podem encaminhar
objees s decises e aes da organizao e buscar as
correspondentes medidas, se aplicveis?
Conforme discutido a seguir, a legislao brasileira prev diversas sanes
aplicveis a organizaes do espao pblico no-estatal. H normas relativas s
certificaes apresentadas no item IV.1.1., bem como normas gerais que abrangem
todo o universo de organizaes contempladas por este trabalho. A maior parte delas
prev direito de qualquer cidado iniciar os correspondentes processos para
aplicao das medidas cabveis, inclusive, no caso das fundaes, a extino da
organizao. No foram encontrados, porm, dispositivos que atribuam s
organizaes a obrigao de institurem, elas prprias, mecanismos especficos que
assegurem a possibilidade de buscar medidas de reparao ou punio de
determinados atos praticados por organizaes. Para efetivamente fazer cumprir
qualquer das obrigaes de uma organizao, necessrio recorrer a procedimentos
administrativos ou judiciais junto s correspondentes autoridades pblicas.
H algumas referncias a sanes e intervenes nos pases examinados
em III.3., desde a destituio de conselheiros dissoluo compulsria de
organizaes, com as medidas mais severas previstas nos paises em
131
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
desenvolvimento. Mas todas as hipteses correspondem a prerrogativas estatais,
sem meno possibilidade de iniciativas semelhantes por cidados ou outros
pblicos. Os relatrios tambm no tratam da perda do status de benefcio pblico,
mas pode-se presumir que tal perda possa ocorrer em caso de descumprimento dos
respectivos requisitos.
17. H dispositivos legais que prevejam, alm das sanes
gerais aplicveis s pessoas jurdicas e fsicas, sanes
especiais violao de normas especficas s OEPNEs?
A legislao brasileira prev diversas sanes aplicveis s organizaes
do espao pblico no-estatal, especialmente quelas que detm alguma das
certificaes apresentadas acima, bem como alguns casos especficos de
responsabilidade civil dos dirigentes de tais organizaes pela prtica de
irregularidades ou atos ilcitos.
259
No mbito das organizaes certificadas, a primeira sano relevante a ser
considerada a perda da certificao. As organizaes declaradas de Utilidade
Pblica Federal (UPF) podem ter suas declaraes cassadas se no apresentarem
o relatrio circunstanciado dos servios que houverem prestado coletividade ao
Ministrio da Justia (MJ)
260
ou neguem-se a prestar servio compreendido em seus
fins estatutrios,
261
se ficar provado que no atendem mais aos requisitos (que so
ter personalidade jurdica, estar em efetivo funcionamento, servir
desinteressadamente coletividade e no remunerar a diretoria ou conselheiros);
262

ou se concederem lucros, bonificaes ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou

259
Ressalte-se que tais responsabilidades e sanes correspondem a mecanismos institucionais de controle das
ONGs, conforme afirmado por Srgio Haddad no supracitado depoimento CPI das ONGs (ABONG, 2003b).
260
Cf. Lei n
o
91/35, art. 4
o
, caput e nico, e Decreto n
o
50.517/61, art. 6
o
, a. Nota-se uma discrepncia entre
esta lei e seu decreto regulamentador: a primeira prev que a declarao pode ser cassada se a organizao
infringir a norma de apresentar o relatrio todos os anos (BRASIL, 1935, art. 4
o
, caput), enquanto o
segundo prev expressamente a no-apresentao por trs anos consecutivos como condio da cassao
(BRASIL, 1961, art. 6
o
, a).
261
Cf. Decreto n
o
50.517/61, art. 6
o
, b.
262
Cf. Lei n
o
91/35, arts. 1
o
e 5
o
, e Decreto n
o
50.517/61, art. 6
o
, c.
132
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
associados.
263
O processo de cassao poder ser instaurado de ofcio pelo
Ministrio da Justia ou mediante representao documentada de qualquer do rgo
do Ministrio Pblico ou de qualquer interessado da sede da organizao.
264
As organizaes registradas no registro no Conselho Nacional da
Assistncia Social (CNAS) podero ter cancelado seu registro se infringirem
qualquer disposio da Resoluo que regulamenta o registro; se seu funcionamento
tiver sofrido soluo de continuidade ou se, atravs de processo administrativo, ficar
comprovada irregularidade na gesto administrativa.
265
Organizaes que detm o
Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEAS) podero
ter seu certificado cancelado pelo CNAS a qualquer tempo, se verificado o
descumprimento dos requisitos estabelecidos no Decreto n
o
2536/98 (especialmente
arts. 2
o
e 3
o
), que dispe sobre a concesso do certificado, ou do disposto na
Resoluo CNAS n
o
177/00, que estabelece regras para tal concesso.
266
Em ambos os casos, o processo do cancelamento ser instaurado
mediante representao ao CNAS do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), da
Secretaria da Receita Federal (SRF) do Ministrio da Fazenda, do Ministrio Pblico,
dos Conselhos Municipais ou Estaduais de Assistncia Social, do Conselho de
Assistncia Social do Distrito Federal, de rgos especficos do Ministrio da Justia
(MJ) e do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) ou de
qualquer Conselheiro do CNAS, indicando os fatos, suas circunstncias, o
fundamento legal e as provas, ou, quando for o caso, a indicao de onde estas
possam ser obtidas, e as prprias organizaes interessadas ou o INSS podero
interpor recurso ao MDS.
267

263
Cf. Decreto n
o
50.517/61, art. 6
o
, c.
264
Cf. Lei n
o
91/35, art. 5
o
, e Decreto n
o
50.517/61, art. 7
o
.
265
Cf. Resoluo CNAS n
o
31/99, art. 13, incisos I a III.
266
Cf. Decreto n
o
2.536/98, art. 7
o
, caput, e Resoluo CNAS n
o
177/00, art. 6
o
.
267
Cf. Resoluo CNAS n
o
31/99, art. 11, caput e incisos I a VI, no caso de organizaes registradas no CNAS, e
Decreto n
o
2.536/98, art. 7
o
, 1
o
e 2
o
, e Resoluo CNAS n
o
177/00, art. 11, no caso de organizaes que
detm o CEAS.
133
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
A qualificao como Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIP) poder ser cancelada a pedido ou se a organizao deixar de
preencher os requisitos legais, aps deciso proferida em processo administrativo,
instaurado de ofcio ou a pedido do interessado, junto Secretaria Nacional de
Justia do Ministrio da Justia, ou em processo judicial, de iniciativa popular ou do
Ministrio Pblico, nos quais sero assegurados a ampla defesa e o contraditrio.
268

Vedado o anonimato e respeitadas as prerrogativas do Ministrio Pblico, qualquer
cidado, desde que amparado por evidncias de erro ou fraude, parte legtima para
requerer, judicial ou administrativamente, a perda da qualificao.
269
As Organizaes Sociais (OSs) podero ser desqualificadas como tais
pelo Poder Executivo, quando constatado o descumprimento das disposies
contidas no contrato de gesto, o que importar reverso dos bens permitidos e dos
valores entregues utilizao da organizao social.
270
A desqualificao ser
precedida de processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa,
respondendo os dirigentes da organizao social, individual e solidariamente, pelos
danos ou prejuzos decorrentes de sua ao ou omisso.
271
Alm da perda da certificao e de suas conseqncias especficas,
tambm h previso de sanes, aplicveis no s s organizaes do espao
pblico no-estatal, mas tambm aos seus dirigentes, em caso de malversao de
bens ou recursos pblicos, especialmente no mbito de termo de parceria com
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) ou contrato de
gesto com Organizao Social (OS).
Os responsveis pela fiscalizao do termo de parceria o rgo do
poder pblico da rea de atuao correspondente e os respectivos Conselhos de
Polticas Pblicas
272
devem cientificar o correspondente Tribunal de Contas e o

268
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 7
o
, Decreto n
o
3.100/99, art. 4
o
, caput, e Portaria MJ n
o
361/99, art. 4
o
, caput e 2
o
.
269
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 8
o
, Decreto n
o
3.100/99, art. 4
o
, nico, e Portaria MJ n
o
361/99, art. 4
o
, 1
o
.
270
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 16, caput e 2
o
.
271
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 16, 1
o
.
272
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 11, caput e 1
o
a 3
o
, e Decreto n
o
3.100/99, art. 17, caput e 1
o
e 2
o
.
134
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Ministrio Pblico a respeito de qualquer irregularidade ou ilegalidade no uso de
recursos pblicos, sob pena de responsabilidade solidria.
273
Se houver indcios
fundados de malversao de bens ou recursos pblicos, devem iniciar os
procedimentos administrativos e judiciais cabveis para que, entre outras medidas, o
Ministrio Pblico requeira a decretao da indisponibilidade dos bens da OSCIP e o
seqestro dos bens de seus dirigentes e de outros que possam ter cometido
improbidade administrativa; neste caso, o poder pblico permanecer como
depositrio e gestor dos bens e valores seqestrados ou indisponveis e velar pela
continuidade das atividades sociais da OSCIP.
274
Do mesmo modo, o responsvel pela fiscalizao do contrato de gesto
o rgo supervisor da rea de atuao
275
dever, caso haja indcios fundados
de malversao de bens ou recursos pblicos, iniciar os correspondentes
procedimentos administrativos e judiciais para que o Ministrio Pblico requeira a
decretao da indisponibilidade dos bens da OSCIP e o seqestro dos bens de seus
dirigentes e de outros que possam ter cometido improbidade administrativa.
276
No h previso expressa a respeito de sanes aplicveis aos dirigentes
de organizaes declaradas de Utilidade Pblica Federal (UPF), registradas no
Conselho Nacional da Assistncia Social (CNAS) ou detentoras do Certificado de
Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEAS). Cabe lembrar a possibilidade
levantada por Barbosa e Oliveira (2001) a respeito da aplicao anloga da Lei das
Sociedades Annimas, segundo a qual os dirigentes e conselheiros respondem pelos
prejuzos que causarem quando procederem com culpa ou dolo ou violarem a lei ou
o estatuto, e tal responsabilidade solidria se tais administradores forem
coniventes ou concorrerem para a prtica do ato.
277

273
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 12.
274
Cf. Lei n
o
9.790/99, art. 13, caput e 1
o
, 2
o
e 3
o
.
275
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 8
o
, caput.
276
Cf. Lei n
o
9.637/98, art. 10, caput e 1
o
a 2
o
.
277
Cf. Lei das Sociedades Annimas, Lei n
o
6.404/76, art. 158, 1
o
a 5
o
e art. 165, 1
o
a 3
o
.
135
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Vale assinalar que as sanes legalmente previstas para atos de
improbidade administrativa se aplicam tambm queles praticados por agente
pblico contra o patrimnio de organizao que receba subveno, benefcio ou
incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico, ainda que sanes patrimoniais se
limitem repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos,
278
e que,
conforme cabvel, equipara-se a agente pblico aquele que induza ou concorra para
a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou
indireta.
279
Por interpretao extensiva, poder-se-ia deduzir que tais dispositivos
referentes improbidade administrativa se aplicam a toda organizao beneficiada
com qualquer tipo de iseno fiscal, inclusive sobre a renda, o que abrange no
apenas as organizaes do espao pblico no-estatal contempladas neste trabalho,
mas tambm aquelas pertencentes parte discutvel deste universo, tal como
exposto no item II.3.1.
Constituem atos de improbidade administrativa tanto os que importam
enriquecimento ilcito ou causam prejuzo ao errio quanto os que atentam contra os
princpios da administrao pblica, inclusive negar publicidade a atos oficiais ou
deixar de prestar contas quando obrigado a faz-lo.
280
Qualquer pessoa poder
iniciar o correspondente procedimento administrativo para que seja instaurada
investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade,
281
o que pode
culminar, se houver indcios de responsabilidade, no requerimento do Ministrio
Pblico de decretao do seqestro dos bens do agente ou terceiro.
282
Por fim, cabe apontar tambm que, caso ocorra abuso da personalidade
jurdica, o que se configura por desvio de finalidade ou por confuso patrimonial,
possvel que o Poder Judicirio determine, a requerimento de parte diretamente

278
Cf. Lei n
o
8.429/92, art. 1
o
, nico.
279
Cf. Lei n
o
8.429/92, art. 3
o
.
280
Cf. Lei n
o
8.429/92, art. 9
o
, caput e incisos I a XII, art. 10, caput e incisos I a XV, e art. 11, caput e incisos IV
e VI.
281
Cf. Lei n
o
8.429/92, art. 14, caput e 1
o
a 3
o
.
282
Cf. Lei n
o
8.429/92, art. 16, caput e 1
o
e 2
o
.
136
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
interessada ou do Ministrio Pblico, quando cabvel, que os efeitos de certas e
determinadas relaes de obrigaes sejam estendidos aos bens particulares dos
administradores ou scios da pessoa jurdica.
283
Depreende-se, assim, que o ordenamento jurdico brasileiro est repleto
de previses legais a respeito de sanes imputveis a organizaes do espao
pblico no-estatal. H tanto normas especficas aplicveis quelas que detm
alguma certificao quanto normas gerais que abrangem e ultrapassam todo o
conjunto de organizaes contempladas por esta dissertao. Diversas das sanes
examinadas podem ser requeridas por qualquer cidado, com exceo daquelas
aplicveis especificamente s organizaes registradas no CNAS, s que detm o
CEAS e s qualificadas como OS.
18. H dispositivos legais que prevejam circunstncias em que
o Estado pode interferir no funcionamento de uma OEPNE?
Tais interferncias esto sujeitas a fiscalizao judicial?
A aplicao de sanes s organizaes do espao pblico no-estatal,
como a perda da certificao em caso de descumprimento das normas respectivas,
ou a decretao da indisponibilidade dos bens da organizao e o seqestro dos
bens de seus dirigentes em caso de malversao de recursos pblicos, j foi exposta
na questo anterior. Nesta, a discusso se limitar s demais hipteses em que o
Estado pode interferir no funcionamento de uma organizao do espao pblico
no-estatal.
A Constituio Federal de 1988
284
assegura a liberdade de associao
para quaisquer fins lcitos, exceto de carter paramilitar, determinando que a criao
de associaes independe de autorizao e proibindo a interferncia estatal em seu
funcionamento. Ela prev, ademais, que a suspenso de atividades ou a dissoluo

283
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 50.
284
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 (CF/88).
137
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
compulsria de associaes requer deciso judicial (no segundo caso, transitada em
julgado).
285
O novo Cdigo Civil brasileiro estabelece que o rgo do Ministrio Pblico
ou qualquer interessado poder promover a extino de fundaes
286
cujo prazo
de existncia tenha vencido ou cuja finalidade tenha se tornado ilcita, impossvel ou
intil. Para as organizaes religiosas, porm, estipula apenas que so livres a
criao, a organizao, a estruturao interna e o funcionamento [].
287
Percebe-se, assim, que h possibilidade de que o Estado suspenda as
atividades de uma organizao ou compulsoriamente a dissolva, desde que por meio
do Poder Judicirio, seja por iniciativa do Ministrio Pblico ou, no caso de
fundaes, de qualquer interessado.
19. H dispositivos legais que exijam que as OEPNEs
estabeleam mecanismos pelos quais diferentes pblicos
podem encaminhar objees s decises e aes
da organizao e buscar as correspondentes medidas,
se aplicveis?
Conforme exposto nas demais questes deste tpico, bem como em
outras conexas, h diversas previses legais que asseguram a diferentes pblicos,
entre os quais vale citar rgos pblicos, Conselhos de Polticas Pblicas, outras
organizaes do espao pblico no-estatal e cidados em geral, a possibilidade de
buscar medidas de reparao ou punio de determinados atos praticados por
organizaes do espao pblico no-estatal, bem como, em alguns casos, fiscalizar e
avaliar a atuao das organizaes.

285
Cf. CF/88, art. 5
o
, incisos XVII, XVIII e XIX.
286
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 69.
287
Cf. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406/02, art. 44, 1
o
, includo pela Lei n
o
10.825/03, art. 2
o
.
138
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Note-se, entretanto, que nenhuma das previses encontradas atribui s
organizaes a obrigao de institurem, elas prprias, mecanismos especficos que
assegurem tal possibilidade. Os mecanismos apresentados correspondem, de
maneira geral, a obrigaes de transparncia, prestao de contas, probidade e, em
menor escala, desempenho, mas a pretenso de efetivamente fazer cumprir
qualquer dessas obrigaes forosamente envolve procedimentos administrativos ou
judiciais junto s correspondentes autoridades pblicas.
IV.1.10. AUTO-REGULAO
Este ltimo critrio tem por objetivo avaliar se o ordenamento jurdico
brasileiro prev mecanismos pelos quais as organizaes do espao pblico
no-estatal podem ou devem adotar padres auto-regulatrios para a conduta e o
desempenho deste universo de organizao, parcial ou integralmente. Neste ponto, a
questo que orientou esta apreciao a seguinte:
20. H dispositivos legais que prevejam que as OEPNEs
estabeleam e adotem padres auto-regulatrios, compulsrios
ou no, de conduta e desempenho? H organismos que
fiscalizam o cumprimento de tais padres?
Conforme informado a seguir, no foi encontrado qualquer dispositivo que
atribua s organizaes do espao pblico no-estatal a obrigatoriedade de padres
e prticas auto-regulatrias para sua conduta e desempenho, o que se assemelha ao
que foi apurado a respeito dos pases estudados em III.3.
20. H dispositivos legais que prevejam que as OEPNEs
estabeleam e adotem padres auto-regulatrios,
compulsrios ou no, de conduta e desempenho? H
organismos que fiscalizam o cumprimento de tais padres?
No foi encontrada qualquer previso que determine a instituio, pelas
organizaes do espao pblico no-estatal, de padres e prticas auto-regulatrias
139
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
para sua conduta e desempenho. Isto semelhante ao que foi apurado com relao
aos pases estudados no item III.3., visto que nenhum dos relatrios faz referncia a
tal possibilidade.
Cabe apontar, porm, que as iniciativas de auto-regulao listadas por
Lloyd (2005) incluem experincias da Austrlia e da Nigria, mas no correspondem
propriamente a objeto de regulao compulsria. Vale ressaltar um sistema de
credenciamento facultativo utilizado pela Australian Agency for International
Development (Agncia Australiana para Desenvolvimento Internacional AusAid)
que exigido de organizaes australianas para acessar fundos desta agncia.
Encerra-se aqui esta seo, tendo sistematizado os mecanismos de
accountability existentes nas normas em vigor segundo as questes constantes da
relao de referncias, apontando os mritos e lacunas identificados em cada critrio
e comparando-os, conforme cabvel, aos casos estrangeiros estudados. A seguir, esta
dissertao examina a correspondente legislao projetada, buscando avaliar se tais
normas embrionrias tm perspectiva de aprimorar ou prejudicar o aparato
regulatrio brasileiro aplicvel s organizaes do espao pblico no-estatal.
IV.2. LEGISLAO BRASILEIRA PROJETADA
Para complementar a anlise do aparato regulatrio brasileiro federal, vale
apreciar tambm se a legislao projetada preencheria alguma das lacunas
apontadas na seo anterior ou obstruiria algum dos mritos identificados, ou se em
nada afetaria a accountability das organizaes do espao pblico no-estatal.
Esta apreciao se inicia com um levantamento de projetos de lei
referentes s organizaes do espao pblico no-estatal atualmente em tramitao
no Congresso Nacional. Foram identificados quarenta e dois projetos ao todo, dos
quais oito originados no Senado Federal e o restante na Cmara dos Deputados. Na
primeira casa ainda tramitam cinco projetos, pois j foram encaminhados Cmara
os demais (dois dos quais, que tramitavam em conjunto, em forma de substitutivo).
140
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Na segunda casa, muitos projetos foram apensados a outros, resultando em treze
conjuntos de projetos de lei, dos quais um j foi arquivado, de modo que hoje
tramitam, isoladamente ou com apensados, doze projetos de lei relativos s
organizaes do espao pblico no-estatal. (O Apndice A Principais projetos de
lei sobre OEPNEs em tramitao no Congresso Nacional apresenta os projetos
isolados ou com apensados em ambas as casas; a relao completa da legislao
projetada apresentada em separado na bibliografia.)
Quatro dos cinco projetos de lei do Senado Federal so fruto da Comisso
Parlamentar de Inqurito sobre ONGs e demonstram pretenso de ampliar as
possibilidades de controle sobre as organizaes do espao pblico no-estatal. Um
destes casos pretende equivocadamente impor s pessoas jurdicas de direito
privado uma obrigao j existente, qual seja, de realizarem seus registros em sua
sede.
288
Os trs outros casos refletem uma perspectiva xenofbica, na qual o que se
busca proteger a soberania nacional em face da atuao de cidados ou
organizaes estrangeiras no pas, mas sem necessariamente assegurar a
prevalncia do interesse pblico sobre o privado.
289
J o quinto projeto de lei em tramitao no Senado Federal procura
ampliar os incentivos fiscais ofertveis a pessoas fsicas por organizaes declaradas
de Utilidade Pblica Federal (UPF), o que ampliar, por conseqncia, seus deveres
perante tais doadores (conforme j ocorre com pessoas jurdicas).
290
Situao
similar ocorre na Cmara dos Deputados, em que um dos projetos de lei (apensado
ao que trata do Programa Nacional de Adoo de Crianas de Orfanatos) busca
permitir que pessoas fsicas e jurdicas possam efetuar doaes dedutveis no
imposto de renda diretamente a projetos aprovados pelos Conselhos Municipais,
Estaduais e Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, ao invs de apenas
aos correspondentes fundos geridos por tais conselhos; esta opo estreitar as

288
Cf. PLS n
o
8/2003.
289
Cf. PLS n
o
10/2003, PLS n
o
11/2003 e PLS n
o
12/2003.
290
Cf. PLS n
o
249/2004.
141
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
relaes entre doadores e organizaes beneficiadas, o que poder contribuir para
assegurar a accountability destas perante aqueles.
291
Dentre os projetos de lei tramitando na Cmara, h trs que reconhecem
o carter pblico da atuao de organizaes do espao pblico no-estatal, mas no
tratam de sua responsabilizao. Um deles corresponde a uma proposta de emenda
constitucional, que estende a imunidade tributria s Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico (OSCIPs);
292
os outros dois, na verdade, tm por objetivo
conciliar o combate ao desemprego e a reduo da dvida pblica com oportunidades
de desenvolvimento vislumbradas no espao pblico no-estatal.
293
Outros trs projetos de lei procuram oferecer maior proteo a recursos
pblicos ou privados destinados a organizaes do espao pblico no-estatal, um
dos quais indubitavelmente contribui para assegurar a accountability de tais
organizaes ao estabelecer a obrigatoriedade de realizao de concurso de projetos
para a celebrao de convnios, ajustes, acordos e outros instrumentos congneres
com rgos da Administrao (projeto apensado ao que trata da lei n
o
8.666/93).
294
O segundo projeto de lei, porm, opta simplesmente por vedar a
celebrao de convnios entre o Programa Nacional do Primeiro Emprego e
entidades privadas [...] que acabam por desviar os recursos (BRASIL, 2004g),
impedindo assim o acesso das organizaes do espao pblico no-estatal a tais
recursos e descartando, por conseqncia, a necessidade de responsabiliz-las pelo
uso dos mesmos.
295
O terceiro projeto, ainda mais sofrvel, no apenas prev uma
forma qualificada de apropriao indbita, quando praticada com valores ou bens
mveis destinados a associao ou fundao, como tambm inclui neste tipo penal a

291
Cf. PL n
o
3658/2004, apensado ao PL n
o
1645/2003, apensado, por sua vez, ao PL n
o
6845/2002.
292
Cf. PEC n
o
281/2004.
293
Cf. PL n
o
1639/2003 e PL n
o
3435/2004, respectivamente.
294
Cf. PL n
o
3935/2004, apensado ao PL n
o
3494/2004.
295
Cf. PL n
o
3659/2004.
142
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
inobservncia de requisitos legais na sua transferncia (projeto originado no Senado
Federal, tambm no bojo da CPI das ONGs).
296
Por sua vez, o conjunto dos projetos de lei que j foi arquivado buscava
alterar disposies do Cdigo Civil referentes s associaes, determinando seus
estatutos prevejam o nmero mnimo de associados com direito a convocar a
assemblia geral e removendo a competncia privativa desta de destituir os
dirigentes ou alterar o estatuto social. Apesar de estes projetos no mais tramitarem
na Cmara, vale apontar que tais modificaes dariam maior liberdade
estruturao e ao funcionamento das associaes, o que seria mais condizente com
o enfoque predominante no ordenamento jurdico brasileiro de vincular os deveres
das organizaes do espao pblico no-estatal s certificaes por elas obtidas e
no s formas jurdicas adotadas; alm disso, as normas atualmente vigentes podem
ser consideradas afronta liberdade constitucional de associao, como afirmam as
justificativas de dois dos projetos.
297
Vale notar tambm que um dos projetos prope a qualificao de
organizaes de responsabilidade socioambiental, estipulando diversas obrigaes
(algumas das quais contribuem para a responsabilizao da pessoa jurdica perante
diferentes pblicos) e algumas vantagens decorrentes da certificao; a princpio, o
texto do projeto aparenta contemplar apenas empresas com fins lucrativos, mas o
teor das obrigaes e vantagens aplicvel tambm s organizaes do espao
pblico no-estatal, de modo que ainda cabe apurar se tal certificao poder
contribuir para assegurar a accountability destas organizaes.
298

296
Cf. PL n
o
4844/2005, originado pelo PLS n
o
9/2003.
297
Cf. PL n
o
7466/2002, com o PL n
o
970/2003 e o PL n
o
1540/2003 a ele apensados.
298
Cf. PL n
o
1351/2003.
143
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Os outros quatro projetos de lei atualmente tramitando na Cmara
procuram ampliar as possibilidades de controle estatal sobre as organizaes do
espao pblico no-estatal. Dois deles estipulam competncias especficas de
fiscalizao ao Poder Legislativo, mas lamentavelmente apresentam fundamentos
inconsistentes com outros dispositivos do nosso ordenamento jurdico:
(i) um equipara associaes no governamentais a entidades da
administrao indireta, sujeitando-as fiscalizao da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal;
299
e
(ii) o outro exige
300
que o rgo pblico responsvel pelo termo de
parceria com OSCIP (aparentemente de qualquer esfera de
governo) encaminhe relatrio de execuo do mesmo
Comisso de Fiscalizao e Controle da Cmara dos Deputados,
que acionar o Tribunal de Contas da Unio para apurar
responsabilidades por quaisquer irregularidades.
301

Os outros dois projetos de lei que procuram ampliar as possibilidades de
controle estatal sobre as organizaes do espao pblico no-estatal so mais
amplos, pois tratam, em um caso, do registro, fiscalizao e controle das ONGs, e
em outro, de condies para funcionamento das ONGs nacionais e estrangeiras.
O segundo caso corresponde a projeto apresentado Cmara muito
anteriormente CPI das ONGs, mas aparentemente contemplando as mesmas
preocupaes desta Comisso, pois pretendia impor condies (registro junto ao
Ministrio da Justia e prestao mensal de contas e outras informaes, inclusive
sobre estrangeiros) para que tais organizaes tivessem autorizado seu
funcionamento;
302
o projeto recebeu parecer pela sua rejeio e arquivamento, ao
que seu autor interps recurso, o qual ainda aguarda julgamento.

299
Cf. PL n
o
1210/2003.
300
Apesar da obrigatoriedade dos responsveis pela fiscalizao do termo de parceria de cientificarem o
respectivo Tribunal de Contas e o Ministrio Pblico, cf. Lei n
o
9.790/99, art. 12.
301
Cf. PL n
o
3719/2003.
302
Cf. PL n
o
90/1999.
144
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
J o primeiro caso corresponde a projeto originado no Senado Federal,
igualmente no mbito da CPI das ONGs, mas encaminhado Cmara dos Deputados
em forma de substitutivo.
303
Este projeto prev que so livres a criao e
estruturao de entidades privadas no-lucrativas com finalidade de interesse
pblico, mas estipula que as organizaes no-governamentais (sem especificar se
os termos usados so sinnimos ou distintos) devero prestar contas ao Ministrio
Pblico de todos os recursos pblicos ou privados. Institui tambm o Cadastro
Nacional de ONGs, administrado pelo Ministrio da Justia, ao qual tais organizaes
devero prestar esclarecimentos sobre seus dirigentes e sobre a origem e a aplicao
de seus recursos, bem como sobre as atividades de qualquer natureza que
pretendam realizar no Brasil. Alm disso, estabelece que somente podero ser
beneficiarias de fomento governamental as organizaes inscritas no cadastro que
detiverem alguma das qualificaes que estipula, entre as quais se encontram as
certificaes de OSCIP, UPF e Organizao Social (OS).
Diferentemente de alguns dos projetos a este apensados,
304
esta
proposta aparenta resguardar a liberdade constitucional de associao, mas contm
algumas das preocupaes contempladas por aqueles, entre as quais a prerrogativa
de fiscalizao do Ministrio Pblico e do Ministrio da Justia e a obrigatoriedade de
autorizao para o funcionamento de organizaes estrangeiras, apesar de j existir
previso legal neste sentido. Vale notar, alis, que este projeto pretende estender as
obrigaes de prestao de contas a todas as organizaes com alguma finalidade de
interesse pblico, mas no trata do acesso a tais informaes por diferentes
pblicos.
Depreende-se, portanto, que a legislao brasileira projetada demonstra
grande preocupao com o controle sobre as organizaes do espao pblico
no-estatal, mas tal funo restringe-se predominantemente ao estatal, sem
contemplar tambm o controle pelos demais pblicos; mesmo os projetos que

303
Cf. PL n
o
3877/2004, originado pelo PLS n
o
7/2003, com o qual tramitava em conjunto o PLS n
o
246/2002;
tambm esto apensados ao atual projeto o PL n
o
2312/2003, o PL n
o
3841/2004, o PL n
o
3982/2004,
o PL n
o
4259/2004 e o PL n
o
4574/2004.
304
Apenas o PL n
o
4574/2004, apensado ao PL n
o
3877/2004, no trata do controle sobre as organizaes; o que
busca permitir que o ttulo de OSCIP possa ser mantido simultaneamente a outras certificaes.
145
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
buscam favorecer ou facilitar a atuao destas organizaes so lacunares a este
respeito.
Encerra-se aqui este Captulo IV. A REGULAO BRASILEIRA PARA A
ACCOUNTABILITY DAS ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL, uma vez cumprido seu
objetivo de sistematizar e avaliar, luz dos critrios e questes apresentados no item
III.2. REFERNCIAS DE REGULAO, o aparato regulatrio brasileiro vigente e projetado
aplicvel s organizaes do espao pblico no-estatal. O prximo captulo se
dedica a sintetizar as normas encontradas sob a tica das diferentes formas jurdicas
e certificaes e a apreciar as possibilidades de aprimoramento do aparato
regulatrio brasileiro.
146
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
V. OPORTUNIDADES DE APRIMORAMENTO DA REGULAO BRASILEIRA
PARA ORGANIZAES DO ESPAO PBLICO NO-ESTATAL
Os trs primeiros captulos desta dissertao cuidaram de apresentar os
objetivos e os fundamentos tericos e operacionais do trabalho; elaborar os
parmetros e referncias de anlise e apreciar, a partir dos correspondentes critrios
e questes, a regulao brasileira para a accountability das organizaes do espao
pblico no-estatal.
O presente Captulo elabora as principais aprendizagens depreendidas na
dissertao, considerando tanto os deveres das diferentes formas jurdicas e
certificaes quanto os correspondentes poderes de diferentes pblicos, alm de
indicar algumas oportunidades para o aprimoramento deste aparato regulatrio.
A partir da apreciao de cada um dos critrios e questes selecionados
para a anlise, possvel extrair algumas concluses a respeito dos principais
mritos e falhas encontrados na regulao brasileira aplicvel s organizaes do
espao pblico no-estatal, no que se refere a assegurar a accountability de tais
organizaes perante o Estado e a sociedade. Para tanto, convm antes sintetizar as
principais normas e lacunas legais encontradas com relao s diferentes formas
jurdicas e certificaes, de modo a melhor considerar a conjuntura de cada.
V.1. ACCOUNTABILITY APLICADA S FORMAS JURDICAS E CERTIFICAES
Esta seo se dedica a sistematizar as principais exigncias e condies
aplicveis s formas jurdicas e certificaes utilizadas por organizaes do espao
pblico no-estatal no Brasil.
De incio, vale lembrar que todas as pessoas jurdicas no-lucrativas
aqui consideradas, independentemente da forma adotada ou de qualquer
certificao, esto obrigadas a registrar seus atos constitutivos, prevendo o modo de
147
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
administrao da organizao e o destino do patrimnio em caso de dissoluo,
entre outros aspectos; e a apresentar regularmente informaes cadastrais,
financeiras, contbeis e previdencirias Secretaria da Receita Federal, ao Ministrio
do Trabalho e Emprego e ao Instituto Nacional do Seguro Social. proibida a
distribuio de lucros e similares em qualquer hiptese; j a remunerao de
dirigentes no proibida, mas condio para a iseno fiscal sobre a renda, exceto
para OSCIPs e OSs. Aplicam-se tambm as possibilidades de desconsiderao da
personalidade jurdica em caso de abuso da mesma por desvio de finalidade ou
confuso patrimonial. Por fim, cabe apontar a possibilidade de aplicao, por
interpretao extensiva, das normas relativas improbidade administrativa, que
permitem a qualquer cidado tomar as medidas cabveis para instaurao de
investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade.
As associaes podem ser criadas para quaisquer fins no-econmicos,
desde que lcitos, e devem determinar estatutariamente as responsabilidades de seus
dirigentes, estipulando, nos atos constitutivos, o modo de constituio e
funcionamento dos rgos deliberativos e a forma de gesto administrativa e de
aprovao das respectivas contas, ressalvada a competncia privativa da assemblia
geral de destituir os administradores e alterar o estatuto. A dissoluo compulsria
s poder ocorrer mediante deciso judicial transitada em julgado. Em qualquer
hiptese de dissoluo, porm, devem destinar o remanescente do patrimnio a
organizao no-lucrativa designada no estatuto ou instituio municipal, estadual ou
federal de fins idnticos ou semelhantes, mas antes necessrio deduzir quaisquer
fraes ideais do patrimnio de propriedade de associados ou seus herdeiros, sendo
permitido, desde que previsto no estatuto ou deliberado pelos associados, restituir a
estes as contribuies que tenham feito ao patrimnio da organizao.
As fundaes s podem ser criadas para fins religiosos, morais, culturais
ou de assistncia e esto sujeitas fiscalizao do Ministrio Pblico do Estado onde
situadas, aos quais devem submeter seus atos constitutivos e prestao de contas.
Tanto tal rgo como qualquer interessado podem promover a extino de
fundaes cujo prazo de existncia tenha vencido ou cuja finalidade tenha se
148
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
tornado ilcita, impossvel ou intil. Em caso de dissoluo, o patrimnio dever ser
incorporado em outra fundao designada pelo juiz, que se proponha a fim igual ou
semelhante, a menos que haja disposio em contrrio no estatuto social, o que
permite restituir o tal patrimnio aos instituidores.
Com relao s organizaes religiosas, para as quais so livres a
criao, a organizao, a estruturao interna e o funcionamento, no h qualquer
previso de obrigao especfica, alm daquelas aplicveis s pessoas jurdicas
privadas em geral.
A declarao de Utilidade Pblica Federal (UPF) exige servir
desinteressadamente coletividade pelo exerccio predominante de atividades em
educao, pesquisa cientfica, culturais ou filantrpicas, com apresentao inicial de
relatrios quantitativos e qualitativos das atividades desenvolvidas e das receitas e
despesas dos ltimos trs anos e apresentao regular, ao Ministrio da Justia, de
relatrio circunstanciado dos servios que houverem prestado coletividade. A
organizao no pode distribuir lucros ou similares nem remunerar seus cargos
deliberativos, consultivos ou fiscais. No h previso a respeito da destinao de seu
patrimnio em caso de dissoluo. Se infringirem alguma destas obrigaes, podero
ter cassada a declarao. Caso recebam subveno da Unio em determinado
exerccio, devero publicar a correspondente demonstrao da receita e despesa
realizadas.
Para o registro no Conselho Nacional da Assistncia Social
(CNAS), a declarao de UPF pr-requisito, de maneira que as respectivas
disposies aplicam-se igualmente. Para obter esta certificao, preciso atuao
em assistncia social, educao, sade, cultura ou defesa de direitos dos
beneficirios da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e apresentar, no pedido,
relatrios quantitativos e qualitativos das atividades desenvolvidas. So proibidas a
remunerao de dirigentes e a distribuio de lucros e similares, sendo obrigatrias a
aplicao dos recursos e resultados operacionais aos objetivos institucionais e a
destinao do patrimnio, em caso de dissoluo, a entidade congnere registrada
no CNAS ou entidade pblica. Tais organizaes so fiscalizadas pelo CNAS e devem
149
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
apresentar quaisquer informaes e documentos por ele solicitados. O registro
poder ser cancelado em caso de comprovada irregularidade administrativa ou
quaisquer infraes regulamentao especfica, mas apenas certos rgos do poder
pblico e Conselhos de Assistncia Social em qualquer nvel de governo podem dar
incio s medidas cabveis.
Do mesmo modo, o registro no CNAS condio para obteno do
Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEAS), ento
permanecem as correspondentes restries. Alm disso, preciso atuao em
assistncia social, educao, sade ou defesa de direitos dos beneficirios da LOAS e
afixar a placa indicativa do certificado em local visvel. No pedido e na renovao
trienal, necessrio apresentar relatrios de atividades e diversos documentos
contbeis. H meno tambm apresentao de plano de trabalho de assistncia
social para aprovao pelo CNAS e relatrio de execuo do plano. A organizao
deve aplicar as subvenes e doaes recebidas nas finalidades a que estejam
vinculadas e no pode constituir patrimnio de indivduo ou de sociedade sem
carter beneficente de assistncia social. O CEAS poder ser cancelado a qualquer
tempo em caso de descumprimento dos requisitos ou da regulamentao especfica,
mas apenas certos rgos do poder pblico e Conselhos de Assistncia Social em
qualquer nvel de governo podem dar incio s medidas cabveis.
A qualificao como Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIP) requer atuao em pelo menos um dos objetivos de interesse
pblico previstos na correspondente lei; a observncia dos princpios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da eficincia; a adoo de
prticas de gesto administrativa para coibir a obteno de benefcios e vantagens
pessoais em decorrncia da participao em processos decisrios; e a constituio de
conselho fiscal ou rgo equivalente, competente para opinar sobre relatrios de
desempenho financeiro e contbil e operaes patrimoniais. Tambm preciso optar
entre remunerar ou no os dirigentes que atuem efetivamente na gesto executiva
da organizao, desde que eventuais servidores pblicos que participem do conselho
o faam sem remunerao, mas proibida a distribuio de lucros ou similares. Em
150
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
caso de dissoluo ou perda da qualificao, o patrimnio, remanescente ou
adquirido com recursos pblicos, conforme o caso, dever ser destinado a outra
OSCIP. A qualificao poder ser cancelada se a organizao deixar de preencher os
requisitos legais; tanto o Ministrio Pblico quanto qualquer cidado podem requerer
judicial ou administrativamente a perda da qualificao.
Todas as informaes pertinentes s OSCIPs so de livre acesso pblico,
mediante requerimento. A OSCIP deve prestar contas anualmente, com relatrio de
atividades e demonstraes financeiras, entre outros de natureza fiscal e contbil
(estes apresentados tambm no pedido), aos quais dever dar publicidade para que
sejam consultados por qualquer cidado. Tambm obrigatria a prestao de
contas em caso de celebrao de termo de parceria, com relatrio comparativo
entre metas propostas e resultados alcanados e, se aplicvel, parecer de auditoria
independente. Devem ser publicados o extrato do termo e o demonstrativo da sua
execuo fsica e financeira, a ser monitorada pela comisso de avaliao que
analisar os resultados e fiscalizada pelo poder pblico e pelos Conselhos de Polticas
Pblicas cabveis, os quais devero cientificar o Ministrio Pblico sobre
irregularidade ou ilegalidade no uso de recursos pblicos, para que sejam tomadas
as medidas cabveis.
Para a qualificao como Organizao Social (OS), preciso atuao
em ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao
do meio ambiente, cultura ou sade, alm da participao, no rgo de deliberao
superior (o qual tem diversas competncias privativas), de pessoas de notria
capacidade profissional e idoneidade moral e membros natos representantes do
poder pblico e de entidades da sociedade civil, nenhum dos quais poder ser
remunerado. proibida a distribuio de lucros ou similares, devendo o patrimnio
ser destinado ou revertido, em caso de extino ou desqualificao, a outra OS ou
aos entes federativos que para ele contriburam. O poder pblico poder proceder
desqualificao em caso de descumprimento das disposies do contrato de gesto.
O contrato de gesto ser elaborado com observncia dos princpios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e economicidade, e sua
151
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
execuo ser fiscalizada pelo rgo supervisor da rea de atuao correspondente.
A OS dever apresentar relatrios financeiros e de execuo, comparando as metas
propostas com os resultados alcanados, que sero analisados periodicamente por
comisso de avaliao. Tais relatrios devem ser anualmente publicados no Dirio
Oficial da Unio. O rgo fiscalizador dever tomar as medidas cabveis junto ao
Ministrio Pblico em caso de indcios de malversao de recursos pblicos.
Depreende-se, assim, que a regulao brasileira corresponde ao perfil dos
pases de direito romano-germnico apresentado no item III.3.5., em que as
principais proibies e obrigaes esto vinculadas s certificaes facultativas que
reconhecem o carter pblico da atuao das organizaes, diferentemente dos
pases de common law, em que as restries esto atreladas mais a formas jurdicas.
Como exposto, este enfoque oferece maior flexibilidade ao aparato
regulatrio, visto que as organizaes podem abordar o potencial ou efetivo carter
pblico de sua atuao no momento mais adequado, seja na constituio ou
posteriormente. Esta opo favorece o amadurecimento das organizaes, ampliando
as possibilidades de aprendizagem organizacional deste universo. Alm disso, as
certificaes facultativas so acessveis por organizaes em diferentes estgios de
desenvolvimento, com distintas formas jurdicas e variadas atuaes, o que
obviamente valoriza a diversidade inerente ao espao pblico no-estatal.
Alm disso, vincular as citadas proibies e obrigaes s qualificaes
assegura maior autonomia s formas jurdicas, preservando assim o princpio da
liberdade de associao, o que particularmente relevante para paises em
desenvolvimento, cujos fundamentos democrticos tm consideravelmente menos
tempo de continuidade.
Pode-se considerar, deste modo, que o enfoque em certificaes
facultativas na regulao brasileira para a accountability das organizaes do espao
pblico no-estatal reflete considervel sensatez, coerente com nosso estgio de
desenvolvimento e com a diversidade deste universo no pas.
152
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
Cumpre ainda salientar, contudo, em que medida as proibies e
obrigaes decorrentes de tais certificaes asseguram ou no a responsabilizao
destas organizaes. A prxima seo cuida, portanto, de ressaltar os mritos
fundamentais da regulao brasileira neste sentido e as principais lacunas a serem
sanadas no aprimoramento de nosso aparato regulatrio.
V.2. MRITOS A PRESERVAR E LACUNAS A SANAR
A seo anterior sintetizou as principais condies aplicveis s
organizaes do espao pblico no-estatal no Brasil, constatando as utilidades do
enfoque em certificaes facultativas na regulao deste universo. O presente
subcaptulo se dedica agora a ressaltar a conexo entre tais condies e as relaes
de accountability destas organizaes perante seus diferentes pblicos, destacando
os poderes e deveres previstos, seja na dimenso externa, interna, ascendente ou
descendente, nas normas que estabelecem por qu, a quem e como as organizaes
do espao pblico no-estatal so responsabilizveis, alm de apontar as respectivas
lacunas.
Conforme tratado adiante, h diversos deveres impostos s organizaes
do espao pblico no-estatal, mas existe substancial desigualdade entre os
correspondentes poderes, visto que a responsabilizao destas organizaes perante
o Estado encontra extenso amparo em um grande nmero de normas, enquanto
poucas tratam especificamente de sua accountability perante os demais pblicos.
Como j foi destacado, h muitas normas de carter geral que prevem a
accountability das organizaes do espao pblico no-estatal perante os diferentes
pblicos, mas cabe avaliar se tais referncias gerais alcanam a mesma
aplicabilidade de dispositivos expressos, visto que estes explicitam a obrigao das
organizaes, mas aquelas esto sujeitas a diferentes interpretaes.
Depreende-se, portanto, que uma das oportunidades de aprimoramento
da regulao brasileira para a responsabilizao das organizaes do espao pblico
153
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
no-estatal consiste justamente na especificao precisa de suas obrigaes e dos
correspondentes direitos dos diferentes pblicos.
Outro aspecto que merece melhor desenvolvimento envolve os deveres de
transparncia destas organizaes. Vale aplicar a todas as organizaes do espao
pblico no-estatal, ou ao menos para as certificaes e fundaes, a louvvel
obrigao, j exigida das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
(OSCIPs), de disponibilizar os documentos oficiais para exame por qualquer cidado.
Alm disso, cumpre igualmente ampliar a titularidade do direito de iniciar
as medidas cabveis para a reparao ou punio de determinados atos praticados
por organizaes. Tal legitimidade deve ser conferida a qualquer cidado com
relao no apenas s fundaes, s OSCIPs e s organizaes reconhecidas como
Utilidade Pblica Federal (UPF), mas a todas as organizaes do espao pblico
no-estatal, ou ao menos a todas as demais qualificaes.
Por fim, vale exigir que tais organizaes comprovadamente assegurem a
prevalncia do interesse pblico existente em sua atuao. Neste sentido, uma
possibilidade seria estender s demais organizaes a obrigao j imposta s
OSCIPs de adotar prticas de gesto que cobam a obteno de vantagens pessoais
em decorrncia da participao em processos decisrios; outra seria prever a
necessria participao de diferentes pblicos na tomada de decises e na avaliao
da atuao das organizaes.
A previso de tais premissas asseguraria sociedade como um todo e,
portanto, aos diferentes pblicos a prerrogativa de fiscalizar as organizaes do
espao pblico no-estatal, compartilhando assim o direito e o dever de proteger a
coisa pblica. A atual existncia destas lacunas demonstra que a regulao brasileira
ainda est de fato aqum de assegurar a accountability de organizaes do espao
pblico no-estatal, mas que h ntidas possibilidades de avano neste propsito.
Conforme exposto anteriormente em IV.2. LEGISLAO BRASILEIRA PROJETADA,
alguns dos projetos de lei atualmente tramitando no Congresso Nacional de fato
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Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
tratam de ampliar as possibilidades de controle sobre as organizaes do espao
pblico no-estatal, mas ainda esto fundamentalmente restritos aos deveres de tais
organizaes perante o Estado, sem vislumbrar tambm sua accountability perante a
sociedade como um todo.
A seguir, os prximos itens deste subcaptulo abordam especificamente os
deveres das organizaes do espao pblico no-estatal e os poderes dos diferentes
pblicos, corroborando as concluses gerais aqui expostas.
V.2.1. OS DEVERES DAS ORGANIZAES
Como visto, as principais obrigaes e proibies aplicveis s
organizaes do espao pblico no-estatal decorrem do reconhecimento certificado
do carter pblico de sua atuao. De maneira geral, tais deveres correspondem
realizao e respectiva comprovao de determinados aspectos da atuao das
organizaes, os quais podem ser agrupados nas seguintes categorias:
(i) probidade administrativa e financeira no que se refere a
governana, patrimnio e uso de recursos;
(ii) atividades executadas; e
(iii) resultados alcanados.
Vale salientar que esto presentes nas trs categorias, ainda que com
intensidade varivel, os deveres relativos a transparncia e prestao de contas, bem
como a sujeio fiscalizao e aplicao de sanes. Obrigaes de participao
e avaliao esto presentes apenas em carter acessrio, com relao aos resultados
alcanados e, no caso da primeira, tambm probidade administrativa.
A probidade administrativa, inclusive a observncia de normas
relativas constituio de rgos especficos na estrutura de governana da
organizao, pode ser comprovada pelos documentos registrados nos
correspondentes rgos: atos constitutivos e alteraes posteriores, bem como
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Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
deliberaes dos rgos da administrao da organizao. Esta comprovao
certamente acessvel a toda a sociedade mediante consulta a tais rgos de registro,
mas tal consulta exige deter alguns dados prvios, quando no recursos financeiros,
de modo que no se pode considerar que estes documentos comprobatrios estejam
disponveis a qualquer cidado. Saliente-se, contudo, a notvel exceo a respeito
das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs), cujas
informaes so expressamente de livre acesso pblico, mesmo que mediante
requerimento.
No tocante demonstrao de probidade financeira e da execuo de
atividades, todas as certificaes apresentadas no item IV.1.1. prevem prestao
de contas, especialmente em caso de uso de recursos pblicos, mediante
apresentao de relatrios financeiros e de atividades.
nitidamente mais precria, entretanto, a obrigao de publicizao de
tais informaes. Organizaes declaradas de Utilidade Pblica Federal (UPF) a tm
somente quando recebem subvenes da Unio; Organizaes Sociais (OSs), apenas
em caso de execuo de contrato de gesto; para as Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico (OSCIPs), ao contrrio, tambm este dever pleno, visto
que tais documentos devem estar disponveis para exame por qualquer cidado.
O dever de demonstrar o cumprimento de resultados, por sua vez,
previsto em apenas duas situaes: em caso de celebrao de termo de parceria
por Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) ou de contrato de
gesto por Organizao Social (OS), os correspondentes relatrios de execuo
devem comparar as metas propostas com os resultados alcanados, analisados por
comisso de avaliao, segundo os critrios indicados no respectivo instrumento
jurdico, e tais relatrios devem necessariamente ser publicados.
Vale notar, ademais, que estas duas qualificaes so as nicas com
alguma obrigao de assegurar a participao de determinados pblicos em certos
aspectos de sua atuao. O termo de parceria fiscalizado tambm pelo Conselho de
Poltica Pblica correspondente rea de atuao, o qual integra a referida comisso
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Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
de avaliao. A Organizao Social (OS) dever ter representantes do poder pblico
e de entidades da sociedade civil, assim como pessoas de notria capacidade
profissional e idoneidade moral, entre outros, como membros de seu Conselho de
Administrao.
Depreende-se, assim, que as organizaes do espao pblico no-estatal
tm amplos deveres de demonstrar sua probidade administrativa e financeira, bem
como as atividades por elas executadas, mas parcas obrigaes de comprovar o
cumprimento de resultados pretendidos ou de envolver diferentes pblicos nos
processos de sua atuao.
Ainda cumpre evidenciar, porm, perante quais pblicos tais deveres
esto previstos. O prximo item desta seo trata, portanto, dos poderes dos
diferentes pblicos sobre as organizaes do espao pblico no-estatal.
V.2.2. OS PODERES DOS DIFERENTES PBLICOS
Conforme exposto, as organizaes do espao pblico no-estatal tm
uma srie de deveres relativos realizao e demonstrao de sua probidade
administrativa e financeira, execuo de atividades, e, em alguns casos, resultados
alcanados. Se for o caso de compeli-las a cumprir quaisquer deles, porm, preciso
recorrer a procedimentos administrativos ou judiciais externos.
Os poderes correspondentes a tais deveres esto distribudos de maneira
extremamente desigual entre os diferentes pblicos. A maior parte das referidas
obrigaes assegura a responsabilizao das organizaes do espao pblico
no-estatal apenas perante rgos da administrao pblica, especialmente os que
tm alguma prerrogativa de fiscalizao.
A accountability das organizaes perante a sociedade como um todo
assegurada predominantemente por obrigaes de publicizao de informaes.
Contudo, vale distinguir entre o acesso mnimo a informaes publicadas no Dirio
Oficial e o acesso pleno a documentos disponibilizados para exame de qualquer
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Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
cidado, como expressamente exigido de Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (OSCIPs). O envolvimento dos Conselhos de Polticas Pblicas nos
termos de parceria e a participao de representantes de entidades da sociedade
civil no conselho de administrao das Organizaes Sociais (OSs) tambm
contribuem, em alguma medida, para a accountability das organizaes do espao
pblico no-estatal perante a sociedade, ainda que indiretamente.
Alm dos poderes relativos aos deveres das organizaes do espao
pblico no-estatal, existem tambm aqueles correspondentes s sanes a elas
aplicveis, desde a perda de alguma certificao responsabilidade civil dos
dirigentes por malversao de recursos pblicos. Permanece, de todo modo, a
patente desigualdade entre os diferentes pblicos, visto que a maior parte destes
poderes alcana apenas o Estado.
As organizaes declaradas de Utilidade Pblica Federal (UPF) e as OSCIPs
podem perder sua qualificao a partir de iniciativa do Ministrio Pblico ou de
qualquer cidado, no caso da primeira, da sede da organizao. J a perda das
certificaes de registro no Conselho Nacional da Assistncia Social (CNAS),
Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEAS) e Organizao
Social (OS) s podem ser iniciadas por rgos da administrao pblica.
O poder pblico tem prerrogativa de suspender as atividades de uma
organizao ou compulsoriamente a dissolver, desde que por meio do Poder
Judicirio, seja por iniciativa do Ministrio Pblico ou, no caso de fundaes, de
qualquer interessado.
Alm disso, os dirigentes de organizaes do espao pblico no-estatal
podem ser punidos por malversao de bens ou recursos pblicos, especialmente no
mbito de termo de parceria com OSCIP ou contrato de gesto com OS. Nestes
casos especficos, tais procedimentos podem ser iniciados por rgos da
administrao pblica e, no caso do termo de parceria, pelo respectivo Conselho de
Poltica Pblica. No mbito das normas relativas improbidade administrativa,
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Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
porm, qualquer cidado poderia tomar as medidas cabveis para iniciar a apurao
da prtica de ato de improbidade.
Evidencia-se, assim, que o Estado tem amplos poderes para obrigar o
cumprimento dos deveres das organizaes do espao pblico no-estatal, e de
aplicar-lhes quaisquer das sanes previstas. Entretanto, para a sociedade como um
todo, tais poderes se restringem a alguns casos especficos, a saber, a
desqualificao de UPF e OSCIP e a extino de fundaes a menos que se admita
a interpretao extensiva das referidas normas de improbidade administrativa, o que
abrangeria qualquer caso em que a prtica de um ato atente contra os princpios da
administrao pblica ou contra o patrimnio de uma organizao que receba
subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico.
Depreende-se tambm que as relaes de accountability das organizaes
do espao pblico no-estatal com os demais pblicos que no o Estado, sejam
beneficirios, membros, doadores, funcionrios, colaboradores, conselheiros ou
quaisquer outros, esto predominantemente amparadas pelos respectivos deveres e
poderes relativos sociedade como um todo, com raras disposies mais especficas
(tais como a composio do conselho nas OSs).
Uma vez cumprido o objetivo deste captulo, que de apresentar as
principais aprendizagens deduzidas da anlise deste trabalho e indicar algumas
oportunidades para o aprimoramento deste nosso aparato regulatrio, procede-se,
no prximo, s consideraes finais, sintetizando as principais concluses e indicando
possibilidades para a aplicao e a ampliao do conhecimento aqui oferecido.
159
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
VI. CONSIDERAES FINAIS
Neste ltimo captulo, o objetivo destacar as principais contribuies da
dissertao ao conhecimento e prtica de accountability para organizaes do
espao pblico no-estatal e apontar futuras pesquisas relevantes ao tema.
O segundo captulo exps o problema de pesquisa e os objetivos do
trabalho; apresentou os fundamentos tericos e os conceitos operacionais de
accountability e organizaes do espao pblico no-estatal; demonstrou as
demandas acadmicas e prticas por maior conhecimento a respeito da relao entre
estes temas e descreveu a metodologia adotada para a pesquisa. Aqui foi possvel
perceber a variedade de perspectivas a respeito desta questo; espera-se que a
correspondente reviso bibliogrfica contribua para facilitar a aplicao dos conceitos
em futuras pesquisas e iniciativas.
No terceiro captulo, encontra-se a sistematizao dos paradigmas de
accountability encontrados na doutrina e a anlise sucinta dos aparatos regulatrios
aplicveis s organizaes do espao pblico no-estatal de quatro outros pases,
bem como a elaborao da relao de referncias para a apreciao da regulao
brasileira. Nesta etapa, constatou-se a existncia de dois enfoques distintos para a
regulao das organizaes do espao pblico no-estatal: o dos pases baseados no
common law, orientado pelas formas jurdicas, e o adotado pelos ordenamentos
fundados no direito romano-germnico, voltado para as certificaes facultativas o
qual oferece maior flexibilidade s organizaes do espao pblico no-estatal e ao
Estado que as regula, valorizando a diversidade e a possibilidade de aprendizagem
organizacional deste universo.
O quarto captulo tratou de apurar e analisar as normas federais
brasileiras, tanto positivas quanto projetadas, luz dos critrios e questes da citada
relao de referncias. No quinto captulo, esto as principais concluses
depreendidas nesta dissertao a respeito da regulao brasileira para a
accountability das organizaes do espao pblico no-estatal, sintetizando os
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Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
deveres das diferentes formas jurdicas e certificaes contempladas no trabalho e os
correspondentes poderes de diferentes pblicos, e indicando algumas possibilidades
para o aprimoramento deste aparato regulatrio.
Tais anlises permitiram observar que a regulao brasileira adota o
mesmo enfoque encontrado nos pases de direito romano-germnico em que as
principais proibies e obrigaes esto vinculadas s certificaes facultativas que
reconhecem o carter pblico da atuao das organizaes. O estudo demonstra que
as vantagens deste enfoque so propcias ao nosso estgio de desenvolvimento e
diversidade deste universo no pas.
Comprovou-se tambm que so abundantes os deveres das organizaes
do espao pblico no-estatal de demonstrar sua probidade administrativa e
financeira e as atividades por elas executadas, mas as obrigaes de comprovar o
cumprimento dos resultados pretendidos ainda so escassas. Depreendeu-se que so
fartos os poderes do Estado para fiscalizar as organizaes do espao pblico
no-estatal e aplicar-lhes sanes, mas a sociedade como um todo e outros pblicos
especficos tm consideravelmente menos oportunidades, geralmente amparadas por
normas de carter geral, de demandar a accountability de tais organizaes.
Com isto, revelaram-se algumas oportunidades de aprimoramento da
regulao brasileira para a responsabilizao deste universo, especialmente no
tocante ampliao dos deveres de transparncia e de assegurar a prevalncia do
interesse pblico, de modo a garantir sociedade como um todo, i. e., a todos os
diferentes pblicos, a prerrogativa de fiscalizar as organizaes do espao pblico
no-estatal.
Confirma-se, portanto, a importncia de conciliar as diferentes
perspectivas de accountability das organizaes do espao pblico no-estatal, de
maneira que os mltiplos pblicos e dimenses em que ocorrem as relaes de
responsabilizao sejam efetivamente contemplados na previso formal dos deveres
deste universo.
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Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
As inevitveis limitaes enfrentadas na elaborao desta dissertao,
indicadas no Captulo I. INTRODUO e explicitadas ao longo do texto, apontam
algumas agendas relevantes para pesquisas futuras. Em primeiro lugar, apesar de
este trabalho ter natureza institucionalista e no propriamente jurdica, h ampla
possibilidade de abordar este tema em reas ligadas ao Direito, seja pela anlise
tcnica das normas em vigor ou por outras abordagens.
Cabe tambm explorar de que maneira as premissas e concluses da
dissertao se aplicam aos elementos excludos do objeto da pesquisa, entre os
quais se destacam partidos polticos, entidades sindicais, sociedades cooperativas,
entidades de servio social autnomo, organizaes corporativas e outras privadas
no-lucrativas que direta ou indiretamente acessam recursos pblicos, bem como
iniciativas informais.
Do mesmo modo, cumpre aprofundar o conhecimento a respeito da
efetividade e da percepo a respeito dos mecanismos, previstos ou no em lei, para
a responsabilizao das organizaes do espao pblico no-estatal. Alm disso, vale
investigar os mecanismos de accountability previstos em mbito estadual e
municipal, bem como em normas especficas relativas a benefcios fiscais e outras
formas de acesso a recursos pblicos.
No campo terico, ademais, pode-se procurar esgotar a anlise dos
significados de accountability ou responsabilizao, espao pblico no-estatal e
interesse pblico, de modo a consolidar os conceitos e assim facilitar estudos e
aplicaes futuras. Por fim, em mbito internacional, h enormes possibilidades de
se proceder a uma comparao mais profunda entre o aparato regulatrio de
diferentes pases, considerando no apenas os critrios de estgio de
desenvolvimento e base do ordenamento jurdico, mas tambm sistemas federais e
no-federais, presidencialistas e parlamentaristas, democrticos e autocrticos, entre
outros.
Tais estudos certamente complementaro as aprendizagens depreendidas
nesta dissertao e contribuiro no apenas para o avano do conhecimento sobre
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Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
as necessidades e possibilidades de regulao para a responsabilizao das
organizaes do espao pblico no-estatal, mas tambm para eventuais esforos de
aprimoramento deste aparato regulatrio.
Ou seja, ser por meio de mltiplos esforos que se poder assegurar a
prerrogativa de diferentes pblicos de demandar a accountability das organizaes
do espao pblico no-estatal.

TECENDO A MANH

1.
Um galo sozinho no tece uma manh:
ele precisar sempre de outros galos.

De um que apanhe esse grito que ele
e o lance a outro; de um outro galo
que apanhe o grito de um galo antes
e o lance a outro; e de outros galos
que com muitos outros galos se cruzem
os fios de sol de seus gritos de galo,
para que a manh, desde uma teia tnue,
se v tecendo, entre todos os galos.

2.
E se encorpando em tela, entre todos,
se erguendo tenda, onde entrem todos,
se entretendendo para todos, no toldo
(a manh) que plana livre de armao.

A manh, toldo de um tecido to areo
que, tecido, se eleva por si: luz balo.

(Joo Cabral de Melo Neto)
163
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
VII. BIBLIOGRAFIA E REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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305
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Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D2803.htm>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Instruo Normativa SRF n
o
127, de 30 de outubro de 1998d.
Institui a Declarao Integrada de Informaes Econmico-Fiscais da Pessoa Jurdica
DIPJ e estabelece normas para a sua apresentao. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 02.nov.1998.
Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Legislacao/ins/Ant2001/1998/in1
2798.htm>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Resoluo CNAS n
o
31, de 24 de fevereiro de 1999a. Estabelece
regras e critrios para a concesso do Registro de Entidade no CNAS. Dirio Oficial
da Unio, Braslia, DF, 26.fev.1999.
Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/conselhos/down_cnas/10_legislacao/10_3_r
esolucoes_cnas/CNAS_1999_031_24021999.doc>. Acesso em: 04.jan.2006.
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Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
BRASIL. Lei n
o
9.790, de 23 de maro de 1999b. Dispe sobre a qualificao de
pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d
outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 24.mar.1999.
Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9790.htm>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Decreto n
o
3.000, de 25 de maro de 1999c (Regulamento do
Imposto de Renda). Regulamenta a tributao, fiscalizao, arrecadao e
administrao do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, DF, 29.mar.1999.
Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3000.htm>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Decreto n
o
3.100, de 30 de junho de 1999d. Regulamenta a Lei no
9.790, de 23 de maro de 1999, que dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas
de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d outras providncias.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 1
o
.jul.1999.
Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3100ret.htm>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Portaria MJ n
o
361, de 27 de julho de 1999e. Dispe sobre o
procedimento de qualificao como OSCIP junto ao Ministrio da Justia. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, DF, 05.jul.1999.
Disponvel em: <http://www.justica.gov.br/snj/oscip/legislacao/portariaMJ361_99.pd
f>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Decreto n
o
3.504, de 13 de junho de 2000a. Altera dispositivos do
Decreto no 2.536, de 6 de abril de 1998, que dispe sobre a concesso do
Certificado de Entidade de Fins Filantrpicos a que se refere o inciso IV do art. 18 da
Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF,
14.jun.2000.
Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3504.htm>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Resoluo CNAS n
o
177, de 10 de agosto de 2000b. Regras e critrios
para a concesso ou renovao do Certificado de Entidade de Fins Filantrpicos.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 24.ago.2000.
Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/conselhos/down_cnas/10_legislacao/10_3_r
esolucoes_cnas/CNAS_2000_177_10082000.doc>. Acesso em: 04.jan.2006.
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Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
BRASIL. Resoluo CNAS n
o
1, de 04 de janeiro de 2001a. Exclui os incisos II e
V do artigo 3
o
e alterar o inciso IV do artigo 4
o
da Resoluo CNAS n
o
31, de 24 de
fevereiro de 1999, publicada no Dirio Oficial em 26 de fevereiro de 1999. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, DF, 09.jan.2001.
Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/conselhos/down_cnas/10_legislacao/10_3_r
esolucoes_cnas/CNAS_2001_001_04012001.doc>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Resoluo CNAS n
o
2, de 04 de janeiro de 2001b. Exclui as alneas
b, c e f do inciso V do artigo 3
o
e alterar o inciso IV do artigo 4
o
da Resoluo
CNAS n
o
177, de 10 de agosto de 2000, publicada no Dirio Oficial em 24 de agosto
de 2000. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 09.jan.2001.
Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/conselhos/down_cnas/10_legislacao/10_3_r
esolucoes_cnas/CNAS_2001_002_04012001.doc>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Resoluo CNAS n
o
3, de 13 de fevereiro de 2001c. Resolve fazer
retificaes nas Resolues do CNAS n
o
s 01 e 02, de 04 de janeiro de 2001, que
dispe sobre critrio de Concesso de Atestado de Registro e Certificado de Entidade
de Fins Filantrpicos. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 16.fev.2001.
Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/conselhos/down_cnas/10_legislacao/10_3_r
esolucoes_cnas/CNAS_2001_003_13022001.doc>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Medida Provisria n
o
2,158-35, de 24 de agosto de 2001d. Altera a
legislao das Contribuies para a Seguridade Social - COFINS, para os Programas
de Integrao Social e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico - PIS/PASEP e
do Imposto sobre a Renda, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia,
DF, 27.dez.2001.
Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Legislacao/ins/Ant2001/1998/in1
2798.htm>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Cdigo Civil, Lei n
o
10.406, de 10 de janeiro de 2002a. Dirio Oficial
da Unio, Braslia, DF, 11.jan.2002.
Disponvel em: <http://www.presidencia.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10406.htm>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Resoluo CNAS n
o
2, de 22 de janeiro de 2002b. Regulamenta o
procedimento administrativo de concesso de registro e certificado de entidade
beneficente de assistncia social CEBAS, e d outras providncias. Dirio Oficial da
Unio, Braslia, DF, 07.fev.2002.
Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/conselhos/down_cnas/10_legislacao/10_3_r
esolucoes_cnas/CNAS_2002_002_22012002.doc>. Acesso em: 04.jan.2006.
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Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
BRASIL. Decreto n
o
4.327, de 8 de agosto de 2002c. Dispe sobre a concesso
do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social - CEAS para instituies
de sade e altera o Decreto no 2.536, de 6 de abril de 1998. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 09.ago.2002.
Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4327.htm>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Resoluo CNAS n
o
107, de 14 de agosto de 2002d. Dispe sobre o
requerimento de reviso de indeferimento dos pedidos de concesso ou renovao
de Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social, na forma do disposto
no art. 1
o
, pargrafo nico, do Decreto n
o
4.327, de 9 de agosto de 2002. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, DF, 19.ago.2002.
Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/conselhos/down_cnas/10_legislacao/10_3_r
esolucoes_cnas/CNAS_2002_107_14082002.doc>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Decreto n
o
4.381, de 17 de setembro de 2002e. Acresce pargrafos ao
art. 3o do Decreto no 2.536, de 6 de abril de 1998, que dispe sobre a concesso do
Certificado de Entidade de Fins Filantrpicos a que se refere o inciso IV do art. 18 da
Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF,
18.set.2002.
Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4381.htm>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Lei n
o
10.637, de 30 de dezembro de 2002f. Dispe sobre a no-
cumulatividade na cobrana da contribuio para os Programas de Integrao Social
(PIS) e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep), nos casos que
especifica; sobre o pagamento e o parcelamento de dbitos tributrios federais, a
compensao de crditos fiscais, a declarao de inaptido de inscrio de pessoas
jurdicas, a legislao aduaneira, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 31.dez.2002.
Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10637.htm>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Lei n
o
10.825, de 22 de dezembro de 2003. D nova redao aos
arts. 44 e 2.031 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002, que institui o Cdigo
Civil. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 23.dez.2003.
Disponvel em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2003/L10.825.htm>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Instruo Normativa RFB n
o
568, de 08 de setembro de 2005a.
Dispe sobre o Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica (CNPJ). Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 12.set.2005.
Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Legislacao/Ins/2005/in5682005.
htm>. Acesso em: 04.jan.2006.
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Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
BRASIL. Resoluo CNAS n
o
191, de 10 de novembro de 2005b. Institui
orientao para regulamentao do art. 3
o
da Lei Federal n
o
8.742, de 07 de
dezembro de 1993 LOAS, acerca das entidades e organizaes de assistncia social
mediante a indicao das suas caractersticas essenciais. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 17.nov.2005.
Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/conselhos/down_cnas/10_legislacao/10_3_r
esolucoes_cnas/CNAS_2005_191_10112005.doc>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Portaria MTE n
o
500, de 22 de dezembro de 2005c. Dispe sobre
preenchimento e entrega da RAIS ano-base 2005. Dirio Oficial da Unio, Braslia,
DF, 26.dez.2005.
Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/Empregador/rais/Legislacao/Conteudo/Porta
ria_RAIS_2005.pdf>. Acesso em: 04.jan.2006.

VII.1.2. LEGISLAO PROJETADA NACIONAL CONSULTADA
BRASIL. Projeto de Lei n
o
90/1999f. Estabelece as condies para o
funcionamento das ONGs nacionais e estrangeiras. Apresentado Cmara dos
Deputados em 24.fev.1999.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=3366
9>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
6845/2002g. Institui o auxilio adoo para o abrigo
familiar de crianas internadas em orfanatos, e d outras providncias. Apresentado
Cmara dos Deputados em 22.mai.2002.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=3997
5>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei do Senado Federal n
o
246, de 06 de novembro de
2002h. Estabelece condies para o registro, funcionamento e fiscalizao das
organizaes no-governamentais e d outras providncias. Dirio do Senado
Federal, Braslia, DF, 07.nov.2002, pp.: 19821-19826.
Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/pdf/06112002/19821.pdf>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
7466/2002i. Altera os artigos 57 e 59 da Lei n
o
10.406,
de 10 de janeiro de 2001, que institui o Cdigo Civil. Apresentado Cmara dos
Deputados em 11.dez.2002.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1092
02>. Acesso em: 04.jan.2006.
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BRASIL. Projeto de Lei do Senado Federal n
o
7, de 18 de fevereiro de 2003b.
Dispe sobre o registro, fiscalizao e controle das organizaes no-governamentais
e d outras providncias. Dirio do Senado Federal, Braslia, DF, 19.fev.2003,
pp.:622-623.
Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/pdf/18022003/00622.pdf>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei do Senado Federal n
o
8, de 18 de fevereiro de 2003c.
Institui a competncia territorial no registro de atos relativos pessoa jurdica de
direito privado. Dirio do Senado Federal, Braslia, DF, 19.fev.2003, pp.: 624-625.
Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/pdf/18022003/00623.pdf>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei do Senado Federal n
o
9, de 18 de fevereiro de 2003d.
Inclui no Cdigo Penal artigo sobre a apropriao indbita contra associao ou
fundao. Dirio do Senado Federal, Braslia, DF, 19.fev.2003, pp.: 625-626.
Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/pdf/18022003/00625.pdf>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei do Senado Federal n
o
10, de 18 de fevereiro de
2003e. Torna obrigatrio o hasteamento da Bandeira Nacional nos ncleos
habitacionais da Amaznia Legal. Dirio do Senado Federal, Braslia, DF, 19.fev.2003,
pp.: 626-628.
Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/pdf/18022003/00626.pdf>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei do Senado Federal n
o
11, de 18 de fevereiro de
2003f. Acrescenta tipo penal a Lei de Segurana Nacional (Introduzir ou divulgar
em territrio nacional mapa ou qualquer documento que retrate ou descreva sem
parte dele integrante recluso de 2 a 4 anos e multa). Dirio do Senado Federal,
Braslia, DF, 19.fev.2003, pp.: 628-631.
Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/pdf/18022003/00628.pdf>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei do Senado Federal n
o
12, de 18 de fevereiro de
2003g. Altera o Estatuto do Estrangeiro e a Lei de Registros Pblicos, criando
normas de controle da atuao de estrangeiros em entidades e de registro de
pessoas jurdicas. Dirio do Senado Federal, Braslia, DF, 19.fev.2003, pp.: 631-632.
Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/pdf/18022003/00631.pdf>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
806/2003h. Suprime o art. 1.619 da Lei n
o
10.406, de
10 de janeiro de 2002, que dispe sobre a adoo. Apresentado Cmara dos
Deputados em 23.abr.2003.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1290
19>. Acesso em: 04.jan.2006.
179
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Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
BRASIL. Projeto de Lei n
o
890/2003i. Acrescenta os pargrafos 5
o
e 6
o
ao art. 51
da Lei n
o
8.069, de 15 de julho de 1990. Apresentado Cmara dos Deputados em
06.mai.2003.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1302
78>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
970/2003j. Revoga o pargrafo nico do art. 59, da Lei
n
o
10.406, de 10 de janeiro de 2002, que institui o Cdigo Civil. Apresentado
Cmara dos Deputados em 13.mai.2003.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1321
02>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
1210/2003k. Acrescenta a redao da alnea b do
Artigo 2
o
da Lei n
o
7.295, de 19 de dezembro de 1984. Apresentado Cmara dos
Deputados em 05.jun.2003.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1382
01>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
1351/2003l. Estabelece normas para a qualificao de
organizaes de responsabilidade socioambiental e d outras providncias.
Apresentado Cmara dos Deputados em 26.jun.2003.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1434
26>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
1380/2003m. Dispe sobre a dispensa da presena de
advogados nos feitos judiciais relativos adoo de menores e adolescentes.
Apresentado Cmara dos Deputados em 02.jul.2003.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1448
04>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
1540/2003n. Altera os artigos 59, pargrafo nico, e
60 da Lei n
o
10.406, de 10 de Janeiro de 2002 - Cdigo Civil, dispondo sobre os
requisitos para convocao, instalao e deliberao da Assemblia Geral das
associaes. Apresentado Cmara dos Deputados em 24.jul.2003.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1499
79>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
1639/2003o. Institui o Programa de Estmulo ao
Terceiro Setor, o Fundo Nacional de Estmulo ao Terceiro Setor e d outras
providncias. Apresentado Cmara dos Deputados em 07.ago.2003.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1527
86>. Acesso em: 04.jan.2006.
180
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
BRASIL. Projeto de Lei n
o
1645/2003p. Acrescenta incisos aos arts. 136 e 148,
suprime parte do 1
o
do art. 42 e altera a redao do art. 260 da Lei n
o
8.069, de
13 de julho de 1990 ( Estatuto da Criana e do Adolescente). Apresentado Cmara
dos Deputados em 07.ago.2003.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1529
03>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
1756/2003q. Dispe sobre a Lei Nacional da Adoo e
d outras providncias. Apresentado Cmara dos Deputados em 20.ago.2003.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1559
95>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
2312/2003r. Dispe sobre a criao do Cadastro
Nacional das Organizaes No Governamentais. Apresentado Cmara dos
Deputados em 15.out.2003.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1727
47>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
2481/2003s. Dispe sobre o estmulo guarda e
adoo de criana ou adolescente rfo ou abandonado. Apresentado Cmara dos
Deputados em 12.nov.2003.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1802
63>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
2579/2003t. Adiciona-se dispositivo ao Decreto-Lei
n.
o
5.452, de 1
o
de maio de 1943, e dispositivo Lei n.
o
8.112,de 11 de dezembro de
1990, e d outras providncias. Apresentado Cmara dos Deputados em
25.nov.2003.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1838
39>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
2680/2003u. Institui o Programa Famlia Guardi.
Apresentado Cmara dos Deputados em 03.dez.2003.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1870
17>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
2885/2004a. Altera a redao da Lei n
o
8.069, de
1990, que dispe sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente. Apresentado
Cmara dos Deputados em 27.jan.2004.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1953
10>. Acesso em: 04.jan.2006.
181
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
BRASIL. Projeto de Lei n
o
2941/2004b. Permite o abatimento, na Declarao
Anual do Imposto de Renda da Pessoa Fsica, de gastos com custas judiciais e
honorrios advocatcios na adoo de crianas e adolescentes. Apresentado
Cmara dos Deputados em 05.fev.2004.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=1973
04>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3435/2004c. Institui Programa Nacional de
Fortalecimento Econmico da Sociedade Civil e dispe sobre a criao de incentivo
fiscal para a compra e doao de Ttulos da Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna
de Responsabilidade do Tesouro Nacional, para substituio por Certificados
Qualificados emitidos com a finalidade especfica de financiar as aes de pessoas
jurdicas de direito privado, qualificadas como OSCIP, OS, cooperativas de crdito
especificadas, ou sociedades de crdito ao microempreendedor, e d outras
providncias. Apresentado Cmara dos Deputados em 29.abr.2004.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2140
69>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3494/2004d. Acrescenta pargrafo ao art. 116 da Lei
n.
o
8.666, de 21 de junho de 1993, para determinar a dispensa de apresentao
prvia de projeto executivo por rgos e entidades da Administrao. Apresentado
Cmara dos Deputados em 06.mai.2004.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2159
90>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3597/2004e. Acrescenta 1
o
a 4
o
ao art. 32 da Lei
n
o
8.069, de 13 de julho de 1990. Apresentado Cmara dos Deputados em
19.mai.2004.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2200
32>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3658/2004f. D nova redao ao art. 260 da Lei
n
o
8.069 (ECA), de 13 de julho de 1990, acrescentando incisos com alternativa para
as pessoas fsicas e jurdicas fazerem doaes dedutveis no imposto de renda, a
projetos aprovados pelos Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional dos Direitos da
Criana e do Adolescente. Apresentado Cmara dos Deputados em 26.mai.2004.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2226
35>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3659/2004g. Probe o Ministrio do Trabalho de fazer
convnios de cooperao tcnica, no mbito do Programa Nacional do Primeiro
Emprego (PNPE), com outras entidades que no sejam escolas pblicas e servios
sociais autnomos. Apresentado Cmara dos Deputados em 26.mai.2004.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2226
39>. Acesso em: 04.jan.2006.
182
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
BRASIL. Proposta de Emenda Constitucional n
o
281/2004h. D nova redao
ao art. 150, inciso VI, alnea c da Constituio Federal, concedendo imunidade
tributria s organizaes da sociedade civil de interesse pblico OSCIP.
Apresentado Cmara dos Deputados em 26.mai.2004.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2223
47>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3877/2004i. Dispe sobre o registro, fiscalizao e
controle das Organizaes No-Governamentais e d outras providncias.
Apresentado Cmara dos Deputados em 30.jun.2004.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2315
48>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3917/2004j. Altera dispositivos da Lei n
o
9790, de
1999 que dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem
fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e
disciplina o Termo de Parceria, e d outras providncias. Apresentado Cmara dos
Deputados em 07.jul.2004.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2329
18>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3935/2004k. Altera a redao dos pargrafos 1
o
e 2
o
do art. 116 da Lei n
o
8.666, de 21 de junho de 1993, e acrescenta novos
pargrafos. Apresentado Cmara dos Deputados em 07.jul.2004.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2332
89>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei do Senado Federal n
o
249, de 25 de agosto de 2004l.
Altera a legislao do imposto de renda das pessoas fsicas, para permitir a deduo
de despesas com doaes a instituies filantrpicas. Dirio do Senado Federal,
Braslia, DF, 26.ago.2004, pp.: 27625-27627.
Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/pdf/25082004/27625.pdf>.
Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
3841/2004m. Dispe sobre as regras para registro de
Organizaes no Governamentais - ONG's, estabelece normas para celebrao de
convnio entre aquelas e o Poder Pblico, e d outras providncias. Apresentado
Cmara dos Deputados em 15.out.2004.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2297
33>. Acesso em: 04.jan.2006.
183
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
BRASIL. Projeto de Lei n
o
4259/2004n. Altera o Cdigo Civil, para estender a
fiscalizao do Ministrio Pblico s organizaes no-governamentais que realizem
parcerias com o Poder Pblico. Apresentado Cmara dos Deputados em
19.out.2004.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2450
60>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
4402/2004o. Regulamenta o inciso XIX do art. 7
o
da
Constituio Federal, dispondo sobre a licena-paternidade. Apresentado Cmara
dos Deputados em 10.nov.2004.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2499
48>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
4574/2004p. Torna possvel s Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico, manter a qualificao obtida com base em
diplomas legais diversos. Apresentado Cmara dos Deputados em 07.dez.2004.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2565
45>. Acesso em: 04.jan.2006.
______. Projeto de Lei n
o
4844/2005b. Acrescenta artigo ao Decreto-Lei
n
o
2.848, de 7 de dezembro de 1940 - Cdigo Penal, para tipificar como crime a
apropriao indbita de recursos destinados s entidades que indica. Apresentado
Cmara dos Deputados em 02.mar.2005.
Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=2786
21>. Acesso em: 04.jan.2006.
184
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
APNDICE A PRINCIPAIS PROJETOS DE LEI SOBRE OEPNES
EM TRAMITAO NO CONGRESSO NACIONAL
TABELA 6 Projetos de lei sobre OEPNEs em tramitao no Congresso Nacional
PROJETO DE LEI
(AUTOR)
EMENTA TRMITE E SITUAO
PL n 3877/2004
Senado Federal
(origem: PLS n 7/2003,
CPI ONGs)
Dispe sobre o registro, fiscalizao e controle das Organizaes
No-Governamentais e d outras providncias.
CMARA DOS DEPUTADOS
(tramitao prioritria)
CTASP: aguardando parecer
desde 28-set-05.
PL n 4844/2005
(Senado Federal)
(origem: PLS n 9/2003,
CPI ONGs)
Acrescenta artigo ao Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de
1940 - Cdigo Penal, para tipificar como crime a apropriao
indbita de recursos destinados s entidades que indica.
CMARA DOS DEPUTADOS
(tramitao prioritria)
CCJC: pronta para pauta
desde 29-set-05.
PL n 3494/2004
(Deputado Welinton
Fagundes PT/MT)
Acrescenta pargrafo ao art. 116 da Lei n. 8.666, de 21 de junho
de 1993, para determinar a dispensa de apresentao prvia de
projeto executivo por rgos e entidades da Administrao.
CMARA DOS DEPUTADOS
(tramitao prioritria)
CFT: aguardando parecer
desde 01-set-05.
PL n 7466/2002
(Deputado Luiz Antnio
Fleury PTB/SP)
Altera os artigos 57 e 59 da Lei n 10.406, de 10 de janeiro de
2001, que institui o Cdigo Civil.
Admitindo a excluso do associado de associaes sem fins
lucrativos apenas quando houver justa causa; alterando o novo
Cdigo Civil.
CMARA DOS DEPUTADOS
(tramitao prioritria)
MESA: arquivada
desde 01-ago-05.
PL n 6845/2002
(Deputado Osrio Adriano
PFL/DF)
Institui o "auxilio adoo" para o abrigo familiar de crianas
internadas em orfanatos, e d outras providncias.
Criando o Programa Nacional de Adoo de Crianas de Orfanatos.
CMARA DOS DEPUTADOS
(tramitao ordinria)
PL648502: aguardando
parecer desde 28-jun-05.
PLS n 8/2003
(CPI ONGs)
Institui a competncia territorial no registro de atos relativos
pessoa jurdica de direito privado.
SENADO FEDERAL
CCJC: pronta para pauta
desde 27-mar-03
PLS n 10/2003
(CPI ONGs)
Torna obrigatrio o hasteamento da Bandeira Nacional nos ncleos
habitacionais da Amaznia Legal.
SENADO FEDERAL
CCJC: pronta para pauta
desde 23-abr-03.
PLS n 11/2003
(CPI ONGs)
Acrescenta tipo penal a Lei de Segurana Nacional (Introduzir ou
divulgar em territrio nacional mapa ou qualquer documento que
retrate ou descreva sem parte dele integrante recluso de 2 a 4
anos e multa).
SENADO FEDERAL
CCJC: pronta para pauta
desde 28-out-03.
PLS n 12/2003
(CPI ONGs)
Altera o Estatuto do Estrangeiro e a Lei de Registros Pblicos,
criando normas de controle da atuao de estrangeiros em
entidades e de registro de pessoas jurdicas.
SENADO FEDERAL
CCJC: pronta para pauta
desde 16-mai-05
PLS n 249/2004
(Senador Edison Lobo
PFL/MA)
Altera a legislao do imposto de renda das pessoas fsicas, para
permitir a deduo de despesas com doaes a instituies
filantrpicas.
SENADO FEDERAL
CAE: pronta para pauta
desde 15-mar-05.
(continua na prxima pgina)
TABELA 6 PROJETOS DE LEIS SOBRE OEPNEs EM TRAMITAO NO CONGRESSO NACIONAL

185
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
PROJETO DE LEI
(AUTOR)
EMENTA TRMITE E SITUAO
PL n 90/1999
(Deputado Alberto Fraga
PMDB/DF)
Estabelece as condies para o funcionamento das ONGs nacionais
e estrangeiras.
CMARA DOS DEPUTADOS
(tramitao ordinria)
MESA: aguardando deliberao
de recurso desde 12-mai-04.
PL n 1210/2003
(Deputado Pastor
Francisco Olmpio
PSB/PE)
Acrescenta a redao da alnea "b" do Artigo 2 da Lei n 7.295, de
19 de dezembro de 1984.
Atribuindo competncia ao Poder Legislativo para fiscalizar as
Organizaes No-Governamentais (terceiro setor).
CMARA DOS DEPUTADOS
(tramitao ordinria)
CCJC: pronta para pauta
desde 01-jun-05.
PL n 1351/2003
(Deputada Ann Pontes
PMDB/PA)
Estabelece normas para a qualificao de organizaes de
responsabilidade socioambiental e d outras providncias.
CMARA DOS DEPUTADOS
(tramitao ordinria)
MESA: competncia transferida
ao plenrio desde 21-out-05.
PL n 1639/2003
(Deputado Eliseu Padilha
PMDB-RS)
Institui o Programa de Estmulo ao Terceiro Setor, o Fundo Nacional
de Estmulo ao Terceiro Setor e d outras providncias.
CMARA DOS DEPUTADOS
(tramitao ordinria)
CTASP: aguardando
designao de relator
desde 28-out-05.
PL n 3435/2004
(Deputado Eduardo Paes
PSDB/RJ)
Institui Programa Nacional de Fortalecimento Econmico da
Sociedade Civil e dispe sobre a criao de incentivo fiscal para a
compra e doao de Ttulos da Dvida Pblica Mobiliria Federal
Interna de Responsabilidade do Tesouro Nacional, para substituio
por Certificados Qualificados emitidos com a finalidade especfica de
financiar as aes de pessoas jurdicas de direito privado,
qualificadas como OSCIP, OS, cooperativas de crdito
especificadas, ou sociedades de crdito ao microempreendedor, e
d outras providncias.
CMARA DOS DEPUTADOS
(tramitao ordinria)
CCJC: pronta para pauta
desde 31-ago-05.
PL n 3659/2004
(Deputado Jos Carlos
Aleluia PFL/BA)
Probe o Ministrio do Trabalho de fazer convnios de cooperao
tcnica, no mbito do Programa Nacional do Primeiro Emprego
(PNPE), com outras entidades que no sejam escolas pblicas e
servios sociais autnomos.
CMARA DOS DEPUTADOS
(tramitao ordinria)
CTASP: pronta para pauta
desde 22-out-04.
PL n 3917/2004
(Deputado Renato
Casagrande PSB/ES)
Altera dispositivos da Lei n 9790, de 1999 que "dispe sobre a
qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins
lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d outras
providncias".
Determinando que o rgo do Poder Pblico responsvel pelo
Termo de Parceria com a instituio jurdica de direitos privados
sem fins lucrativos dever encaminhar Comisso de Fiscalizao
e Controle da Cmara dos Deputados, reltrio de execuo do
mesmo para investigao de irregularidades
CMARA DOS DEPUTADOS
(tramitao ordinria)
CCJC: pronta para pauta
desde 01-set-05.
PEC n 281/2004
(Deputado Ronaldo
Vasconcellos PTB/MG)
e co-autores
(179 deputados)
D nova redao ao art. 150, inciso VI, alnea "c" da Constituio
Federal, concedendo imunidade tributria s organizaes da
sociedade civil de interesse pblico OSCIP.
CMARA DOS DEPUTADOS
(tramitao especial)
CCJC: aguardando parecer
desde 23-mai-05.
Fonte: a autora. CCJC: Comisso de Constitituio, Justia e Cidadania
CAE: Comisso de Assuntos Econmicos
CFT: Comisso de Finanas e Tributao
CTASP: Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico
TABELA 6 PROJETOS DE LEIS SOBRE OEPNEs EM TRAMITAO NO CONGRESSO NACIONAL

186
Dissertao de Mestrado (FGV-EAESP, Elisa Rodrigues Alves Larroud, So Paulo / 2006):
Accountability de organizaes do espao pblico no-estatal: uma apreciao crtica da regulao brasileira
ANEXO A CARACTERSTICAS DE MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY
TABELA 7 Mecanismos de accountability (EBRAHIM, 2003)
Accountability
mechanism
(tool or process)
Accountability to whom?
(upward, downward,
or to self)
Inducement
(internal or external)
Organizational response
(functional or strategic)
Disclosures /
reports
(tool)
Upward to funders and
oversight agencies
Downward (to a lesser
degree) to clients or
members who read the
reports
Legal requirement
Tax status
Funding requirement
(external threat of loss of
funding or tax status)
Primarily functional, with
a focus on short-term
results
Performance
assessment and
evaluation
(tool)
Upward to funders
Significant potential for
downward from NGOs to
communities and from
funders to NGOs
Funding requirement
(external)
Potential to become a
learning tool (internal)
Primarily functional at
present, with possibilities for
longer-term strategic
assessments
Participation
(process)
Downward from NGOs to
clients and communities
Internally to NGOs
themselves
Significant potential for
downward from funders to
NGOs.
Organizational values
(internal)
Funding requirement
(external)
Primarily functional if
participation is limited to
consultation and
implementation
Strategic if it involves
increasing bargaining power
of clients vis--vis NGOs,
and NGOs vis--vis funders
Self-regulation
(process)
To NGOs themselves, as a
sector
Potentially to clients and
donors
Erosion of public
confidence due to scandals
and exaggeration of
accomplishments (external
loss of funds; internal loss
of reputation)
Strategic in that it
concerns long-term change
involving codes of conduct
Social auditing
(tool and process)
To NGOs themselves (by
linking values to strategy
and performance)

Downward and upward to
stakeholders
Erosion of public
confidence (external)

Valuation of social,
environmental, and ethical
performance on par with
economic performance
(internal)
Functional to the extent it
affects the behavior of a
single organization
Strategic to the extent it
affects NGO-stakeholder
interaction, promotes longer-
term planning, and becomes
adopted sector-wide
TABELA 7 MECANISMOS DE ACCOUNTABILITY (EBRAHIM, 2003)
Fonte: EBRAHIM, 2003.


187
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