ESTADO Y SOCIEDAD: LAS NUEVAS REGLAS DEL JUEGO – OSCAR

OSZLAK

El Estado después de un tiempo regresó como problema de investigación y

acción, pero sobre todo a partir de la constatación de que su dimensión y
formas de intervención estaban sufriendo una transformación profunda. La
propuesta principal del texto para el autor es analizar los procesos de
transformación del Estado y la sociedad, en el marco de los profundos cambios
que se han operado en el capitalismo como sistema de producción y
organización social.

Las fases o etapas de la reforma estatal:

La primera etapa: en el caso de la sustitución de importaciones, que tuvo su

“etapa fácil” existiría un símil en la reforma del Estado; la segunda etapa, que
aún no se ha iniciado en la mayoría de las experiencias nacionales es la
“difícil”, la de rehabilitación post operatoria, lograr un mejor Estado,
tecnológica y culturalmente más avanzado, contemplando el fortalecimiento de
aquellas instituciones y programas que promueven nuevos equilibrios en los
planos de redistribución del ingreso y del poder social. El imperativo
reduccionista que caracterizó la primera etapa de la reforma tuvo obviamente,
una intima relación con la apertura externa, la liberalización económica y la
avasalladora instauración de una ortodoxia capitalista desconocida en la
experiencia histórica.

Sobre roles y agendas:

A pesar de su creciente descrédito, tanto a partir desde el

neoconservadurismo, el Estado sigue siendo la máxima instancia de
articulación social. La reforma del Estado y su rol entraña, también, una
reforma de la sociedad civil, o una redefinición de las reglas del juego que
gobierna las relaciones entre ambas esferas. La más visible de estas reglas es:
la división social del trabajo, la radical modificación producida en pocos años
en la responsabilidad asumida por los Estados subnacionales y el sector
privado en l producción de bienes y servicios de los que antes se ocupaba el
Estado nacional.

La agenda estatal representa el “espacio problemático” de una sociedad, el

conjunto de cuestiones no resueltas que afectan a uno o más de sus sectores –
o a la totalidad de los mismos- y que, por lo tanto, constituyen el objeto de la
acción del Estado. La vigencia de esas cuestiones revela la existencia de
tensiones sociales.
El rol del Estado en cada momento histórico podría concebirse como una
expresión político-ideológica de esa agenda vigente. En el siglo pasado, estas
cuestiones se sintetizaron en la fórmula “orden y progreso”. Ya en este siglo se
transformó gracias a la expansión del capitalismo en “seguridad y desarrollo”,
“estabilidad y crecimiento”, y su tercera surgida en la escena del siglo pasado
la “cuestión social”. Todas ellas generan necesidades y opciones para su
intervención pero, paradójicamente, también originan presiones para que la
responsabilidad de resolver esas cuestiones sea transferida a otras instancia y
actores sociales… o las fuerzas del mercado.

La agenda de cuestiones socialmente problematizadas y el papel del Estado

nacional en su resolución, han sufrido una profunda mutación cuantitativa y
cualitativa.

La triple relación Estado-sociedad:

Las relaciones Estado-sociedad en tres planos diferentes: en el funcional o de

la división social del trabajo; en el material o de la distribución del excedente
social; y en el de la dominación o de la correlación de poder. Todos estos
planos tienen un ámbito propio y una zona compartida. Así, en el caso de las
relaciones funcionales, ambas esferas –Estado y sociedad- comparten un
ámbito de intervención común que exige, por parte del Estado, no sólo la
prestación de los servicios a su cargo sino también –según los casos- diversas
formas de regulación y promoción de la actividad privada. En el plano fiscal y
redistributivo, cada esfera participa en la distribución del excedente social pero
la zona de superposición expresa la masa de recursos que el Estado nacional
extrae de la sociedad y devuelve a la misma a través de gastos, transferencias
o inversiones que favorecen a determinados sectores, cumpliendo un papel
redistributivo. Por último, en las relaciones de dominación, también se
representan simbólicamente los recursos de poder que pueden movilizar el
Estado y la sociedad, distinguiéndose una zona común que pretende expresar
el espacio de legitimación del poder por parte de la sociedad y que, en tanto se
mantiene, puede considerarse como recurso de poder del Estado.

Una dimensión externa al espacio nacional, correspondería incluir a las

variables del contexto internacional que inciden sobre las relaciones dentro de,
y entre los tres planos considerados.

Las relaciones en cada uno de estos planos están gobernadas por reglas de
juegos propias, mi argumento central es que esas reglas están subordinadas, a
su vez, a otras de orden superior, que resultan de los vínculos que se
establecen entre los tres planos considerados. Tal vez la más antigua de estas
reglas de orden superior, es la alusión al vínculo entre el plano material y el
plano de las relaciones de poder entre Estado y sociedad. “Me niego a pagar
los impuestos si no se me otorga, previamente, el poder de designar a mis
representantes”, principal recurso de poder ciudadano en el plano político.
Pero a su vez, esta regla supone su recíproca: ya que en la potestad fiscal
reside uno de los pilares del poder del Estado, y ese poder no se adquiere
jampas sin recursos tributarios. La regla básica entre los planos funcional y
material es: “también me niego a pagar impuestos si no recibo a cambio
bienes y servicios medianamente satisfactorios”. La recíproca sería cierta, ya
que mal podría el Estado entregar esos bienes y servicios sin obtener los
recursos materiales para ello. En las vinculaciones entre los planos funcional y
de poder, es decir, la legitimidad del Estado, fuente en parte de un poder que
en última instancia reside en, y deriva de la sociedad, dependerá en buena
medida de la magnitud y calidad de los bienes y servicios que preste, pero
éstos no podrán generarse si el Estado no dispone del poder y la capacidad
institucional necesarios.

Si bien estas reglas son relativamente estables, el desarrollo de las partidas en

cada momento histórico y los resultados en cada uno de los planos de la
relación son inciertos. Los alcances de la relación entre Estado y sociedad se
reducen a un problema de fijar nuevas reglas de juego entre ambos. Una
menor presencia del Estado en la gestión de los asuntos sociales, unida a una
menor capacidad de extracción y asignación de recursos, tienden a debilitar
aún más su posición de poder frente a los sectores económicamente
dominantes de la sociedad. El cuadro resulta aún más complejo cuando se
considera que este conjunto de relaciones, a su vez, se ve crecientemente
condicionado por los procesos de globalización.

Algunas consecuencias del cambio de reglas:

Las consecuencias derivadas de estos cambios en las relaciones Estado-

sociedad:
+ en primer lugar, como resultado de la privatización, la sociedad ha quedado
en muchos casos “privada de Estado”, al desprenderse de empresas y
servicios, ha creado condiciones para el surgimiento de un verdadero “Estado
privado”, que hoy es responsable de resolver una creciente cantidad de
cuestiones y necesidades sociales que antes se ocupaba el Estado nacional.
Esta oligopolización produjo consecuencias sobre la distribución del poder
político.

+ en segundo lugar, al renunciar el Estado a diversos aspectos de su rol

tradicional, el Estado renunció simultáneamente a una porción del excedente
económico. Por otra parte, la estructura tributaria ha tendido a basarse
sustancialmente en la imposición a los consumos.

+ En tercer lugar, la transferencia de responsabilidades funcionales a los

gobiernos provinciales ha implicado engrosar, aún más, las abultadas
dotaciones de personal, creando nepotismo político y crisis económicas
regionales. Los gobiernos locales se vieron, así, enfrentados simultáneamente
a la necesidad de adoptar políticas de ajuste estructural para sanear sus
finanzas y asumir nuevas funciones.

+ En cuarto lugar, se advierte un empobrecimiento del Estado nación y una

creciente incapacidad del mismo para financiar las prestaciones colectivas
mediante impuestos. Los gravámenes no son decisión de los gobiernos locales
pero tampoco de los nacionales, deben someterse a una lógica transnacional
gobernada por el mercado y la competitividad. El impuesto ha pasado a ser
una mera contraprestación de la entrega de ciertos “bienes públicos” por parte
del Estado.

+ En quinto lugar, la política ha dejado de ser la conexión esencial de los

ciudadanos, debiendo competir con muchos otros vínculos generados por un
mundo cada vez más diferenciado y complejo, dónde las redes comunicaciones
o digitales han pasado a ser principios organizadores más eficientes que la
política. Perdiéndose el espacio de la solidaridad y el interés general. Los
partidos se han transformado exclusivamente en maquinarias políticas para
contiendas electorales. Los actores y procesos supranacionales han pasado a
ser participantes naturales de la escena política nacional, ejemplo: BID, FMI.

+ En sexto lugar, la premura o precipitación con que se realizó el ajuste en el

ámbito de la administración pública, determinó a menudo que las dotaciones
fueran raleadas en forma irracional, afectando la función de producción de los
organismos o unidades involucrados. La relación entre recursos humanos y
materiales, sufrió importantes distorsiones. En el afán de atacar la hipertrofia
se acentuó la deformidad del Estado.

REGIMENES POLÍTICOS CONTEMPORANEOS – HUMBERTO NOGUEIRA

ALCALÁ

Las clasificaciones clásicas de formas de Gobierno:

+ Aristóteles: la diferencia entre las formas normales o puros y las formas

degeneradas o impuras está dada por la finalidad en vista de la cual es
utilizado el poder. De este modo la monarquía es el gobierno de uno solo
dirigido la rectitud, y su forma degenerada la tiranía; la aristocracia el de unos
pocos bien intencionados y oligarquía busca su propio provecho; la república es
el gobierno de la multitud recto y la demagogia es la forma corrupta.

+ Polibio: comparte con Aristóteles las tres formas puras e impuras de

gobierno, agregando a ello su teoría cíclica, consistente en que todos los países
se dan estas formas de gobierno más o menos encadenadas. Lo ideal es tomar
lo bueno que tiene cada forma de gobierno y constituir un equilibrio.
+ Santo Tomás de Aquino: los regímenes políticos varían con el ideal o fines
que lo inspiran. Los regímenes que persiguen la virtud como su fin pueden ser
tanto la aristocracia (si la preocupación dominante es la justicia distributiva),
como la monarquía (cuando tiende fundamentalmente a la obtención de la
unidad). El régimen oligárquico tiene por finalidad la riqueza y el régimen
democrático tiene por fin la libertad. Considera también la tiranía que se basa
en el egoísmo y en la violencia. Considera, además que el mejor régimen
político es el mixto. En ella uno solo debe gobernar (monarquía), varios ejercen
el poder por su capacidad personal (aristocracia), los gobernantes pueden ser
elegidos en el pueblo y por el pueblo (democracia).

+ Maquiavelo: separa los regímenes políticos sólo entre repúblicas y

principales. Se pronuncia por una forma de gobierno mixta, donde coexistan la
monarquía, la aristocracia y la democracia, teniendo la confianza en el pueblo.

+ Montesquieu: toda forma de gobierno tiene su propia naturaleza y su propio

principio. La monarquía por su naturaleza, es el gobierno de uno, el que se
sujeta a leyes fijas y establecidas, basado en el principio del honor. El
despotismo es el gobierno de uno solo, sin sujeción a reglas o leyes, sino
librado a la arbitrariedad del gobernante. La república es, por su naturaleza, el
gobierno de parte del pueblo o de todo este. La república aristocrática cando
sea el gobierno de una parte del pueblo, cuyo principio inspirador es la
moderación, o la república democrática si por su naturaleza es el gobierno de
todo el pueblo y su principio inspirador es la virtud consistente en hacer
prevalecer el interés general.

+ Rousseau: la forma de gobierno legítima es aquella que descansa en el

principio de la soberanía popular. Las diferentes gormas de gobierno, se
diferencian por el número de miembros que la componen. Si el soberano confía
el gobierno a todo el pueblo o a la mayoría de él es democracia. Puede
reducirse depositándolo en manos de un pequeño grupo número, esto es
aristocracia. La monarquía o gobierno real es el que establece la concentración
del gobierno en un magistrado único. La democracia, puede ser más o menos
amplia según sea ejercida. En la aristocracia, reconoce tres modalidades.

Las clasificaciones modernas de las formas de gobierno y regímenes

políticos:

La expresión “forma de gobierno”, aluden a la organización de los poderes

públicos y las relaciones existentes entre ellos. Esta perspectiva ha sido
superada, hoy en día entregar una imagen superficial y vana, comprender en el
análisis no sólo las formas gubernamentales, sino también la estructura social
del grupo. No todos los autores coinciden en utilizar la expresión “régimen
político”; hay otros que hablan de sistema de gobierno e incluso formas de
Estado.
Con las expresiones sistemas políticos, formas de Estado o regímenes políticos,
lo que se quiere expresar son las grandes formas políticas que se distinguen,
Burdeau diría “por el origen, fundamentos, fines y modos de ejercicio del
poder”.

Las tipologías de regímenes políticos:

+ Loewenstein: la clasificación de los regímenes políticos del análisis del poder,

el cual puede ser monista o pluralista. El primero, se caracteriza por el ejercicio
concentrado del poder sin control y el poder pluralista implica el ejercicio
compartido. Si el proceso de formación con la libre participación en
competencia. Participación autónoma y autodeterminante es característica. La
voluntad política en el sistema monista está reservada a un grupo privilegiado.
La forma de poder pluralista produce una integración política parcial entre
Estado y sociedad, mientras que la forma de poder monista, mantenida por la
fuerza. Logra establecer dos tipos de sistemas: el constitucional y el
autocrático.

+ Burdeau: analiza los orígenes, fundamentos, formas de ejercicio y los fines

del poder, los cuales aparecen entremezclado en cada régimen político,
reconoce los regímenes democráticos y los autoritarios. La teoría autoritaria no
es autónoma, sino que se funda en una crítica de la democracia. Las
democracias, pueden ser democracias gobernadas o gobernantes, estimando
que las actuales tienden a ser gobernantes, las cuales se caracterizan por su
origen, que considera al pueblo real, a la colectividad sociológica y no a una
abstracción más o menos racional de la democracia gobernada; su expresión
es directamente la que le otorga el pueblo, no la de los órganos estatales que
hablan en nombre del pueblo como la gobernada.

+ Aron: establece una dicotomía entre regímenes pluripartidistas y de partido

único. El primero, es un régimen de partidos múltiples concurrentes, donde los
diferentes candidatos al ejercicio legítimo de la autoridad conocen los medios
que tienen derecho a utilizar los que están prohibidos. Los segundos, se
caracterizan por el monopolio otorgado a un partido de la actividad política
legítima.

+ Jiménez de Parga: es necesario considerar, asimismo el “clima” cultural del

país en el que se concreta un determinado régimen político; su pasado o
experiencia democracia, autoritaria o totalitaria; su estructura socioeconómica
de país; su tradición de país independiente o recién descolonizado. Otros
criterios para hacer una tipología más detallada: a) la manera de formalizar
jurídicamente la vida política; b) eficacia de las constituciones; c) organización
de los poderes constituidos; d) articulación e los poderes de hecho o facto. Para
el autor, hay cuatro grandes tipos de regímenes: democracia, monocracias
marxistas, el mundo hispanolusoamericano y los países recién descolonizados.
En definitiva Nogueira opta por analizar los regímenes políticos en una
perspectiva tridimensional: democracias, autoritarismos y totalitarismos.
Utilizando el concepto de régimen político más que el de sistema político o
forma de Estado. Entenderá por Régimen político, el conjunto coherente y
coordinado de instituciones en que coexisten, en una estrecha
interdependencia con las estructuras económicas, las ideologías, sistemas de
valores y creencias de la sociedad en que éste se desarrolla.