Políticase Estratégias para o Desenvolvimento Econômico e Social

Polticas
e Estratgias para
o Desenvolvimento
Econmico e Social
Sustentvel
Polticas
e Estratgias para
o Desenvolvimento
Econmico e Social
Sustentvel
Dejalma Cremonese
Hemerson Luiz Pase
Obra organizada pela Universidade Luterana do Brasil. Informamos que de inteira responsabilidade
dos autores a emisso de conceitos.
Nenhuma parte desta publicao poder ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prvia
autorizao da Editora da ULBRA.
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do Cdigo Penal.
Dejalma Cremonese possui graduao em Filosofa Habilitao em Histria pela Faculdade de Filosofa
Imaculada Conceio de Viamo/RS (1990); graduao em Teologia pelas Faculdades Palotinas (1992 incompleto)
Santa Maria/RS; mestrado em Filosofa pela Universidade Federal de Santa Maria (1996) e doutorado em Cincia
Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (2006). Atualmente professor adjunto do Instituto
de Sociologia e Poltica (ISP) da Universidade Federal de Pelotas (UFPEL). Tem experincia na rea de Cincia
Poltica, com nfase em Cultura Poltica e Comportamento Poltico, atuando principalmente nos seguintes temas:
capital social, democracia participativa, Estado, sociedade civil e cidadania.
Hemerson Luiz Pase Doutor em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (2006), Mestre
em Desenvolvimento Rural pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (2001) e graduado em Filosofa (1992).
Professor adjunto da Universidade Federal de Pelotas RS. Temas de interesse: democracia, cidadania, cultura
poltica, capital social, desenvolvimento e polticas pblicas.
Setor de Processamento Tcnico da Biblioteca Martinho Lutero - ULBRA/Canoas
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
Conselho Editorial EAD
Dris Cristina Gedrat (coordenadora)
Mara Lcia Machado
Jos dil de Lima Alves
Astomiro Romais
Andrea Eick
Andr Loureiro Chaves
Ctia Duizith
Dados tcnicos do livro
Fontes: Minion Pro, Ofcina Sans
Papel: ofset 90g (miolo) e supremo 240g (capa)
Medidas: 15x22cm
Projeto Grfco: Humberto G. Schwert
Editorao: Rodrigo Saldanha de Abreu
Capa: Juliano DallAgnol
Coordenao de Prod. Grfca: Edison Wolf
Impresso: Grfca da ULBRA
Outubro/2010
ISBN 978-85-7528-337-0
C915p Cremonese, Dejalma
Polticas e estratgias para o desenvolvimento econmico e social
sustentvel I / Dejalma Cremonese, Hemerson Luiz Pase.- Canoas :
Ed. ULBRA, 2010.
144 p.
1. Poltica. 2. Estado. 3. Desenvolvimento. 4. Brasil. I. Pase, Hemerson
Luiz. II. Ttulo.
CDU: 321(81)
Sumrio
Introduo ................................................................. 7
1 | Formao e desenvolvimento do Estado Moderno ............ 11
2 | Os entraves histricos do desenvolvimento do Brasil ....... 23
3 | O Estado regulador na Era Vargas ................................. 39
4 | Estado e regulao social ........................................... 49
5 | A reforma do Estado e a globalizao ........................... 57
6 | Estado e poltica pblica ............................................ 71
7 | Sociedade civil e desenvolvimento ............................... 85
8 | Capital social: um ingrediente a ser considerado ........... 93
9 | O capital social e a relao com o desenvolvimento .......103
10 | Juventude, polticas pblicas e participao .................113
Referncias .............................................................131
Introduo
Este livro um subsdio terico disciplina Polticas e Estratgias para
o Desenvolvimento Econmico e Social Sustentvel I do curso de Gesto
Pblica da Universidade Luterana do Brasil ULBRA (modalidade Educao
a Distncia).
O trabalho divide-se em dez unidades, cada uma delas referencia um tema
especfico e contm ao seu fim exerccios de apoio e bibliografia auxiliar. A
unidade inicial apresenta aspectos tericos da formao e desenvolvimento do
Estado Moderno discorrendo sobre a sua etimologia e diferentes concepes.
Ainda nesta unidade, discorre-se sobre elementos constitutivos do Estado, a
contribuio de Maquiavel para a formao do Estado Moderno e o Estado
para os contratualistas.
A segunda unidade traz para o debate os entraves histricos do
desenvolvimento do Brasil. A unidade est estruturada em trs partes: duas
gerais e uma especfica. Na primeira seo procura-se discutir aspectos da cultura
poltica brasileira, ou seja, alguns males que esto arraigados nas instituies
e nas prticas da nossa cultura poltica. Na segunda, trata-se, exclusivamente,
da questo do insolidarismo e da cordialidade, seguindo a descrio de Oliveira
Vianna e Srgio Buarque de Holanda. Na terceira seo, discute-se o termo
coronelismo tratando, mais especificamente, da realidade do Rio Grande do
Sul. Inserida nesta ltima seo, desenvolve-se ainda uma discusso detalhada
8
Introduo
da Revoluo Federalista (1893-1895),

uma guerra civil intraclasse no campo
poltico e econmico da elite rio-grandense.
Na terceira unidade aborda-se a emergncia do Estado desenvolvimentista
brasileiro. Esta unidade tambm dividida em trs sees: na primeira
apresentam-se alguns elementos que contribuem para o entendimento do
mosaico que se materializa no processo de transio do pas agrrio para a
estruturao econmica industrial. Na segunda parte destacam-se alguns
elementos do processo de construo poltica da nao, cuja marca o
autoritarismo, materializado pelo Estado Novo, e pelo populismo, que se revela
no carisma de Getlio Vargas. Na terceira parte discute-se o papel da burocracia
estatal, que comea a se consolidar, no planejamento econmico e na regulao
poltica.
Na quarta unidade discute-se o processo de regulao poltica que o Estado
empreende na perspectiva de regulamentar a ao social e o mercado. Esta
unidade est organizada da seguinte forma: na primeira parte, discute-se a
origem e motivao contempornea da regulao: sua relao com a economia.
Na segunda parte, empreende-se uma aproximao conceitual no sentido de
definir a regulao e diferenci-la da regulamentao. Na parte final apresenta-se
a regulao em processos sociais, destacando-se a necessidade de flexibilidade
conceitual.
A quinta unidade faz uma aproximao ao debate sobre a globalizao e a
reforma do Estado, cujo tema recorrente em razo do esgotamento do modelo
de Estado de bem-estar social. Esta unidade apresenta alguns elementos sobre
a reforma do Estado nao contemporneo, no em razo da exigncia da
globalizao, mas sim, da sua limitao essencial, ou seja, de proporcionar
cidadania que sistematiza as demandas clssicas por liberdade e igualdade.
Alm disso, apresentam-se as demandas que a nova ordem econmica mundial
a globalizao faz ao estado, exigindo sua transformao, cujas exigncias
precisam ser relativizadas, pois a prpria globalizao, necessita de regulao.
Na sexta unidade destacam-se as polticas pblicas como mecanismo de ao
do Estado. Inicialmente, faz-se uma definio e um mapeamento da tradio
acadmica que teoriza a respeito das polticas pblicas. Na primeira parte, faz-se
um breve mapeamento da tradio acadmica que teoriza a respeito das polticas
pblicas. Na segunda parte, discutem-se algumas abordagens sob as quais as
9
Introduo
polticas pblicas podem ser analisadas e avaliadas. Na parte final, apresenta-se
a dinmica das polticas pblicas, descrevendo, a partir da opo do ciclo da
poltica, como isso pode ocorrer.
A stima unidade discute a relao entre a sociedade civil e o desenvolvimento.
Tem como objetivo mostrar o necessrio protagonismo da sociedade civil
que, ao lado do Estado, tem condies de impulsionar o desenvolvimento e,
principalmente, contribuir para definir seu rumo numa perspectiva que supere
as receitas envelhecidas e decadentes do progresso, crescimento econmico,
desenvolvimento setorializado e/ou de polos de irradiao. a sociedade civil que
tem condies de direcionar o desenvolvimento para ampliao das liberdades
da cidadania e da democracia, melhoria da qualidade de vida, sustentabilidade
ambiental e produo e distribuio de riquezas.
A oitava unidade discorre sobre o tema do capital social: origem, evoluo e
a relao com o desenvolvimento. Na primeira seo, discutem-se as origens e
a evoluo do conceito. Na segunda seo, apresenta-se a contribuio terica
do cientista poltico americano Robert Putnam para a popularidade do conceito
do capital social nas Cincias Sociais nos ltimos 20 anos. Por fim (seo 3),
apresentam-se algumas limitaes e crticas ao conceito social.
A nona unidade apresenta uma continuidade ao oitavo item agora
discorrendo sobre capital social e sua relao com o desenvolvimento. Para
tanto, no primeiro momento apresentam-se diferentes entendimentos acerca do
conceito. No segundo, as correntes culturalista e institucionalista so destacadas.
Aps debate-se sobre a relao de capital social e desenvolvimento e, por fim,
apresentado um componente tido como essencial para que exista capital social
a confiana.
A ltima unidade relaciona juventude, polticas pblicas e participao
poltica. O item estrutura-se em trs partes: na primeira, analisa-se a juventude
pela tica da cidadania contrapondo-a alienao poltica. Na segunda parte,
questiona-se o papel das polticas pblicas voltadas juventude como mecanismo
de relaes horizontais e sua incidncia na construo da cidadania. Finalmente,
a ltima parte versa sobre o comportamento eleitoral dos/das jovens nas eleies
municipais de 2008.
1
Formao e desenvolvimento
do Estado Moderno
Esta unidade tem como objetivo discutir aspectos tericos do Estado
Moderno: origem, elementos e desenvolvimento no Estado, bem como a relao
do Estado com a nao.
1.1 A etimologia e concepes de Estado
O conceito de Estado varia conforme a poca histrica a que se refere. Os
gregos da Antiguidade Clssica introduziram o conceito de plis (algo como
Cidade ou Cidade-Estado, segundo o que se poderia entender em termos mais
atuais) do qual deriva poltica (arte de governar a Cidade). Entre os romanos,
civitas que de acordo com Koehler (1960) significa cidade (como conjunto de
cidados) ou res pblica a coisa pblica, o Estado, seja repblica ou monarquia
chamada de status (situao ou condio). Na modernidade o Estado emerge
como instituio, em semelhana ao que se conhece hoje.
A definio etimolgica de Estado feita por Dallari (1995, p. 43) perpassa a
origem latina, status, que significa estar firme, significando situao permanente
de convivncia e ligada sociedade poltica, aparecendo pela primeira vez em O
Prncipe, de Maquiavel, escrito no incio do sculo XVI indicando mais uma
vez o fato de o conceito atual de Estado ser recente, da Modernidade.
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Formao e desenvolvimento do Estado Moderno
Para Azambuja (1971), o Estado uma sociedade poltica determinada por
normas de Direito positivo, hierarquizada em governantes e governados, tendo
no bem pblico sua finalidade, constituda por uma coletividade de indivduos
unidos e organizados permanentemente em prol de um objetivo comum. O
Estado emerge na tentativa de superar o instinto natural do homem e instituir
definitivamente a sociedade poltica. O instinto social leva ao Estado, criado e
organizado pela razo e pela vontade.
1
Eusebio de Queiroz Lima (1957) v o Estado como uma nao organizada.
Nao um conceito vasto para o autor, sendo a mais complexa das formas
por que as sociedades humanas se apresentam, antecedida pela ordem civil. A
nacionalidade, em Queiroz Lima, subentendida nos conceitos afirmados por
outros escritores. Dessa forma, Queiroz Lima cita H. Hauriou, que define o
termo nao como uma populao fixada no solo, na qual um lao de parentesco
espiritual desenvolve o pensamento da unidade do grupamento. Tambm o
entendimento de Jellinek citado: quando um grande nmero de homens
adquire a conscincia de que existe entre eles um conjunto de elementos comuns
de civilizao, e que esses elementos lhe so prprios (...). O conceito de nao
essencialmente subjetivo, resultante de um certo estado de conscincia
(JELLINEK, apud QUEIROZ LIMA, 1957, p. 4).
Sahid Maluf (1995) concebe o Estado como [...] rgo executor da soberania
nacional [sendo] apenas uma instituio nacional, um meio destinado
realizao dos fins da comunidade nacional... (1995, p. 11). [...] a sociedade
poltica necessria, dotada de um governo soberano, a exercer seu poder sobre
uma populao, dentro de um territrio bem definido, onde cria, executa e aplica
seu ordenamento jurdico, visando ao bem comum (p. 19-22).
Jos Geraldo Filomeno (1997) tem o Estado como um tipo especial de
sociedade, devendo ser analisado nos aspectos sociolgico, poltico e jurdico.
Assim, cita Perez a fim de elucidar a questo: o Estado um ser social e, portanto,
nico, embora complexo e no simples, em ateno aos diversos aspectos que
apresente: mtodo cientfico, mtodo filosfico, mtodo histrico e mtodo
jurdico (1997, p. 17). O Estado se presta ao servio do homem, sendo [...]
1 Para aprofundar o debate sobre as origens e o desenvolvimento do Estado na histria, ver: |
Cremonese (2008), Dallari (1995), Mann (1992), Bedin (2008).
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mero instrumento para a realizao do homem, tendo em vista sua fragilidade
e impossibilidade de bastar-se a si mesmo (p. 18).
1.2 Os elementos do Estado
Para Michael Mann (1992), o Estado se constitui de quatro elementos
fundamentais: centralidade (atravs de um conjunto diferenciado de instituies
e funcionrios, as relaes polticas se irradiam de um centro), territorialidade
(pois essas relaes polticas visam cobrir uma rea demarcada territorialmente),
monoplio do estabelecimento de leis autoritariamente obrigatrias (as relaes
polticas do Estado visam sancionar leis, e apenas a ele isso compete), monoplio
da violncia (apenas ao Estado cumpre realizar a violncia, a fim de manter sua
autoridade).
Quatro elementos fundamentais (e essenciais) consubstanciam o Estado,
segundo a concepo de Azambuja (1971): populao, territrio, governo e
soberania. A populao de um Estado integrada pelos conceitos de povo e nao,
sendo o primeiro uma entidade jurdica, grupo humano de indivduos sujeitos ao
mesmo ordenamento jurdico, ainda que com ideais e aspiraes diferentes. J a
nao uma entidade moral, a coletividade de [...] indivduos que se sentem
unidos pela origem comum, pelos interesses comuns e, principalmente, por ideais
e aspiraes comuns (p. 19). uma comunidade de conscincias unidas por
um sentimento comum (como ocorre no patriotismo). O que une um povo at
constituir uma nao a identidade histrica, o passado comum (raa, lngua
e religio coadjuvantes, fundamentalmente caractersticos da nao).
O territrio a base fsica, geogrfica, da nao, onde ocorre sua validade
jurdica, constitudo de solo, subsolo, espao areo, embaixadas, navios e avies
de uso comercial ou civil e o mar territorial (200 milhas, no caso brasileiro).
Porm, h naes e povos sem territrio (como judeus at 1948 quando se
criou o Estado de Israel e ciganos).
O governo a instituio (temporria) que efetiva polticas pblicas, podendo
estar assumido por partidos (de orientaes polticas denominadas esquerda,
centro e direita, ou ainda combinaes desses elementos), lderes religiosos
(Ir, de Khomeini), chefes tribais ou foras armadas. a gama de funes que
mantm a ordem jurdica e a administrao pblica. Por fim, soberania [...] a
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capacidade de impor a vontade prpria, em ltima instncia, para a realizao do
direito justo (PINTO, 1975). Ou seja, a autonomia sem intervenes externas,
a forma suprema de poder incontestvel e incontrastvel do Estado em criar,
executar e aplicar o seu ordenamento jurdico dentro do seu territrio e para a
sua populao, visando ao bem comum.
1.3 Maquiavel e o Estado Moderno
Maquiavel, em O Prncipe (escrito em 1513), inicia a discusso terica acerca
do Estado, afirmando que todos os Estados e todos os governos que exerceram
ou exercem certo poder sobre a vida dos homens foram e so ou repblicas ou
principados (2007, p. 5). Isso no significa que antes da formao do Estado
moderno no existissem outras formas de governo e de poder. Entretanto, como
o presente estudo se destina ao Estado moderno e suas formas posteriores, este
o primeiro conceito realmente relevante. Nessa obra, Maquiavel transmite o
seu conhecimento e sua experincia, buscando ensinar a arte da guerra. Nela o
autor ensina como conquistar, aumentar e manter o poder, e avisa tambm dos
perigos que existem em se manter o poder.
A concepo de Estado encontrada em Maquiavel parte da experincia real
do seu tempo. O autor funda seu pensamento poltico no contexto moderno,
buscando oferecer respostas novas a uma situao histrica nova, tendo sido
o primeiro autor a tratar do Estado no seu sentido moderno, e sua principal
contribuio especificidade da poltica, a qual, ao contrrio da concepo da
ordem moral, que unia a sociedade na Idade Mdia, a poltica que o faz. Em
outras palavras, separa tica de poltica, dizendo que a primeira diz respeito
s questes do indivduo e a ltima, s coisas pblicas. necessrio a um
prncipe, para se manter no poder, que aprenda a ser mau e que se valha ou
deixe de valer-se disso segundo a necessidade (MAQUIAVEL, apud BEDIN,
2008, p. 97). Quaisquer meios utilizados (sejam bons ou maus) justificam o fim
da manuteno do Estado.
A origem do Estado tem sido tratada atravs dos tempos pelos mais diversos
tipos de tericos, nos mais variados contextos, no tendo havido consenso acerca
da matria. Nessa linha de trabalho, desenvolveram-se quatro principais teorias
acerca dessa origem: a teoria da fora, a teoria evolucionria, a teoria do direito
divino e a teoria contratualista.
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Segundo a teoria da fora, o Estado nasceu quando uma pessoa ou grupo
controlou os demais, gerando a luta de classes (concepo marxista), sendo o
principal escopo do Estado a defesa dos interesses dos integrantes da classe
dominante. Tambm para Max Weber o Estado se origina na fora, pois a
[...] empresa institucional de carter poltico onde o aparelho administrativo
leva avante, em certa medida e com xito, a pretenso do monoplio da legtima
coero fsica, com vistas ao cumprimento das leis (1999, p. 56).
A teoria evolucionria preconiza que o Estado se desenvolveu naturalmente a
partir da unio de laos de parentesco, em que o mais forte (guerreiro ou caador
mais hbil, ou o ancio) detinha o controle do poder. Evoluiu-se do bando (cls,
tribos) at agricultores e pastores, quando nasce o Estado.
A teoria do direito defende que o Estado foi criado por Deus, que delegou
o poder divino de mando aos reis. Os exemplos mais notrios fundamentados
nessa teoria foram os reinados absolutistas de Henrique VIII (Inglaterra) e Lus
XIV (Frana). Jean Bodin e Bossuet defendiam o poder divino dos reis para
administrar o Estado:
Nada havendo de maior sobre a Terra, depois de Deus, que os prncipes
soberanos, e sendo por Ele estabelecidos como seus representantes
para governarem os outros homens, necessrio lembrar-se de sua
qualidade, a fim de respeitar-lhes e reverenciar-lhes a majestade com
toda a obedincia, a fim de sentir e falar deles com toda a honra,
pois quem despreza seu prncipe soberano, despreza a Deus, de quem
ele a imagem na Terra (BODIN, apud CHEVALLIER, 1986, p. 61).
Igualmente, para Bossuet, o rei a prpria presena de Deus na Terra,
conforme se pode concluir na anlise do trecho a seguir:
Considerai o prncipe em seu gabinete. Dali partem as ordens graas
s quais procedem harmonicamente os magistrados e os capites,
os cidados e os soldados, as provncias e os exrcitos, por mar e
por terra. Eis a imagem de Deus que, assentado em seu trono no
mais alto dos cus, governa a natureza inteira... Enfim, reuni tudo
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quanto dissemos de grande e augusto sobre a autoridade real. Vede
um povo imenso reunido numa s pessoa, considerai esse poder
sagrado, paternal e absoluto; considerai a razo secreta, que governa
todo o corpo do Estado, encerrada numa s cabea: vereis a imagem
de Deus nos reis, e tereis ideia da majestade real (BOSSUET, apud
CHEVALLIER, 1986, p. 97-98).
A teoria do contrato social, desenvolvida por Hobbes, Locke e Rousseau nos
sculos XVII e XVIII, foi a mais significativa das quatro aqui citadas. Segundo
ela, o Estado nasce do contrato social. Nos sculos 17 e 18 os filsofos John
Locke, Thomas Hobbes e Jean-Jacques Rousseau desenvolveram esta teoria do
estado de natureza para o estado civil.
1.4 O Estado para os contratualistas
O filsofo e cientista poltico Thomas Hobbes era um defensor do regime
absolutista monrquico, afirmando que um rei era mais capaz que uma repblica.
Achava que a democracia era um perigoso sistema de governo. Foi o primeiro
terico considerado contratualista, pois defendia a ideia de que a origem do
Estado e da sociedade est em um contrato. Sua principal obra foi O Leviat,
que apresenta a sntese de seu pensamento, no qual o Estado um monstro
poderoso que tem liberdade, oferecendo segurana, fundindo a sociedade e o
poder de maneira que um fosse totalmente dependente do outro. Neste Estado,
o governante tem poderes absolutos, decidindo o futuro de seus sditos. Sua
principal contribuio foi, portanto, a justificativa da centralizao do poder e
suas implicaes polticas (BEDIN, 2008).
O estado de natureza e o estado poltico justificam o poder ou seja: para
que saia do primeiro, atingindo a civilidade, o homem precisa criar o artifcio da
sociabilidade humana. Isso contraria a concepo aristotlica de que o homem
seria naturalmente civilizado.
Da a expresso latina homo homini lupus (o homem o lobo do prprio
homem), afirmando que o homem no naturalmente bom, como declarava
Aristteles. Sem a presena do poder poltico centralizado, os homens,
naturalmente no bons, esto livres para a realizao de suas paixes e satisfao
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dos seus instintos, o que caracteriza a falta de civilidade. Assim, quando se
encontra nesse estgio, a existncia humana temerria, sendo apenas a partir
da centralizao artificial do poder que alguma segurana pode surgir e permitir
a vida em sociedade.
Fora do Estado, para Hobbes, o homem livre de qualquer princpio moral,
humanitrio, ou tico. Portanto, do mesmo modo como pode vitimar pela sua
liberdade, pode tambm ser vtima, estando amedrontado a toda hora, pois a
qualquer instante pode perder seu bem maior que a vida. Isso configura o
estado natural, no qual a liberdade a ausncia de oposio, e o homem livre
o que no impedido de fazer a sua vontade, tornando-se um selvagem. A
verdadeira liberdade existiria apenas dentro do Estado soberano contendo as
liberdades de cada um.
A teoria contratualista se faz presente em sua obra porque os homens
firmariam um acordo, apoiados na ideia de que sozinhos estariam expostos
barbrie, contando somente com as suas foras para defender-se de uma
humanidade sem regras, onde cada um poderia proceder frente ao outro da
maneira que as suas foras permitissem. Essa concepo fruto do seu conceito
de liberdade.
Hobbes afirma no faltar liberdade no Estado Absoluto, pois esta significa,
em sentido prprio, a ausncia de oposio, e oposio seriam os impedimentos
externos do movimento. A leitura de gregos e latinos nos fez pensar errado a
questo da liberdade, princpio pelo qual homens lutam e morrem. Para Hobbes,
liberdade se reduz a uma determinao fsica, aplicvel a qualquer corpo fsico.
Portanto, a liberdade est depositada no Estado e no nos sditos. Para ele, o
Poder sempre o mesmo, est sob todas as formas, leis ou acordos que se supe
serem suficientes para proteger ou controlar os sditos. A condio incmoda
do homem aceitvel visto que a sua condio natural infinitamente pior
e, ainda, no Estado Absoluto de Hobbes, o indivduo conserva um direito
vida.
O segundo contratualista a ser aqui abordado John Locke, que escreveu Dois
Tratados sobre o Governo Civil, Ensaio Filosfico sobre o Entendimento Humano e
a Carta sobre a Tolerncia. O contexto histrico-cultural em que produz sua obra
a Inglaterra da segunda metade do sculo XVII, que se tornou um promissor
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imprio mercantil, cuja burguesia necessita de fundamentao s aspiraes de
liberdade (direitos individuais) e soberania.
Em Dois Tratados sobre o Governo Civil, Locke teoriza contra o absolutismo,
buscando derrubar a teoria do direito divino. Dessa forma, tambm adota as
ideias da passagem do estado de natureza ao estado civil atravs do contrato entre
indivduos. No entanto, ao contrrio de Hobbes, que tem o estado de natureza
como um mbito de profunda inimizade e insegurana, Locke o v como um
mbito no qual os indivduos esto regulados pela razo e h uma organizao
pr-social e pr-poltica onde todos nascem com os direitos naturais: vida,
liberdade, propriedade privada e punio queles que infligem o mal contra
inocentes.
A propriedade a extenso de terra que cabe a cada um, tendo a capacidade
de lavr-la, seme-la e cultiv-la, no sendo tratada a acumulao especulativa
da propriedade. A unio dos homens em sociedades polticas, bem como a sua
submisso a um governo, visa conservao de suas propriedades, pois o estado
natural no as garante por si s.
O Estado concebido por Locke liberal, pois soberano, mas sua autoridade
vem somente do contrato que o faz nascer. Da advm o fato de ter sido Locke
um terico monarquista parlamentar liberal, e no absolutista. Esse contrato
tambm o fundamento do livre consentimento segundo o qual os homens
formam a sociedade civil para preservar e consolidar os direitos originalmente
possudos no estado de natureza.
O governo civil em Locke tem como poder mais importante o Legislativo,
cabendo a ele a elaborao das leis de proteo s propriedades de todos os
membros da sociedade, sustentando-se sobre o poder delegado pelo povo.
Concomitantemente concepo liberal do Estado moderno nasce a
concepo democrtico-burguesa com Jean-Jacques Rousseau, cuja principal
obra, Do Contrato Social, tambm preconiza a existncia da condio natural
dos homens, a qual de felicidade, de virtude e de liberdade, desacreditada pela
civilizao (ou seja, outra concepo oposta de Hobbes). Rousseau tambm
contratualista, pois para ele a sociedade nasce de um acordo, de um contrato,
firmado pelos indivduos que preexistem a ele.
Para Rousseau, a Assembleia o nico rgo soberano, que representa o povo,
que pode confiar a alguns indivduos tarefas administrativas estatais, podendo
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a qualquer momento revog-las. Mas o povo nunca perde sua soberania, nunca
a transfere para um organismo estatal separado.
As ideias de Rousseau afirmam a igualdade, pois s nessa condio se pode ser
livre. Assim, nota-se a oposio a Locke, para quem a liberdade condicionada
justamente pela desigualdade entre proprietrios e no proprietrios (visto
que, para o liberal ingls, a liberdade diretamente proporcionada pela
propriedade).
Rousseau tem em vista a democracia da Antiga Atenas, porm, v igualmente
limitaes nesse modelo (justamente a diferenciao entre homens livres e
escravos). O autor afirmava a impossibilidade de existir a democracia em
qualquer tempo, bem como a condio natural a ela.
A democracia, conforme elucidado por Norberto Bobbio (1983), que
apresenta duas diferenas bsicas para a sua efetivao. Para os antigos, ela era
entendida como democracia direta; j para os modernos, como representativa. A
teoria clssica (aristotlica) tem a democracia como a forma de governo de todos
os cidados, em contraposio aristocracia (governo de poucos) e da monarquia
(de um s). Era termo sinnimo de isonomia, e para Plato (conforme citado
por BOBBIO), era vista como a pior das formas boas de governo e a melhor das
formas ms de governo.
A teoria romano-medieval a tem como o governo de soberania popular
(ascendente), em contraposio ao poder do prncipe (descendente). A partir
dessa teoria, h a separao entre a titularidade e o exerccio do poder: numa
monarquia, o povo transferiria o exerccio do poder ao prncipe, justamente por
possuir a titularidade do poder de faz-lo (ou revog-lo).
A teoria moderna (iniciada com Maquiavel) nasce com o Estado moderno,
e tem a antiga democracia como uma das duas formas de repblica: haveria a
repblica democrtica e a repblica aristocrtica. Sofre transformaes at que
conclua que [...] por democracia se entende toda a forma de Governo oposta a
toda forma de despotismo (DAHL, apud BOBBIO, 1983). Sofre modificaes
importantes principalmente aps o contratualismo.
Com o liberalismo, passou-se a entender o termo liberdade como dividida
entre civil (liberdade negativa, mera capacidade de fazer e no fazer) e poltica
(liberdade positiva, atribuio de uma capacidade jurdica especfica de
participar, mesmo que indiretamente, do governo). O poder poltico deve ser
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exercido por representantes eleitos pelos detentores da liberdade poltica. O
desenvolvimento da democracia representativa deu-se com o alargamento
gradual do direito de voto e na multiplicao dos rgos representativos.
Com o socialismo, o sufrgio universal, que constitua o fim do processo de
democratizao do Estado dos liberais, torna-se apenas o seu incio (BOBBIO,
1983). criticada a democracia simplesmente representativa e retomam-se
alguns pontos da democracia direta, alargando a participao popular no
apenas nos rgos de deciso poltica, mas tambm econmica, passando-se do
autogoverno para a autogesto, buscando a mxima descentralizao (conselhos
operrios e camponeses, por exemplo).
Independente de qual teoria a encare pode-se entender que democracia um
conjunto de regras para se conduzir a governana: eleio (direta ou indireta),
instituies locais eleitas (alm da instituio mxima de governo), sufrgio
universal, igualdade de voto, liberdade de opo de voto, maioria numrica, no
limitao de direitos da minoria por parte da maioria e confiana do rgo de
governo por parte do Parlamento ou do chefe do Executivo eleitos pelo povo.
Democracia no significa a participao de todos no processo eleitoral.
Para Kelsen, um dos maiores tericos da democracia moderna, a eleio o
elemento essencial da democracia real, pois possibilita a seleo dos lderes para
o progresso (apud BOBBIO, 2000). Uma frase ilustrativa demonstra o carter
sagrado que a Corte Suprema dos EUA, por ocasio das eleies no ano de
1902, confere ao seu processo eleitoral, mesmo que quem dela participe seja
apenas uma minoria: A cabine eleitoral o templo das instituies americanas,
onde cada um de ns um sacerdote, ao qual confiada a guarda da arca da
aliana e cada um oficia do seu prprio altar (BOBBIO, 2000, p. 272). possvel
perceber que a democracia ocidental um processo relativamente novo, e as
revolues Americana e Francesa marcam seu incio.
A democracia nasceu de uma concepo individualista da sociedade e do
Estado. Para isso, ocorreram trs eventos que caracterizaram a filosofia social
da Idade Moderna: o contratualismo, o nascimento da economia poltica (com
Adam Smith) e a filosofia utilitarista (de Jeremy Bentham e John Stuart Mill).
Neste sentido,
21
O Estado liberal o pressuposto no s histrico, mas jurdico
do Estado democrtico... Estado liberal e Estado democrtico so
interdependentes... pouco provvel que um Estado no liberal
possa assegurar um correto funcionamento da democracia, e de outra
parte, pouco provvel que um Estado no democrtico seja capaz
de garantir as liberdades fundamentais (BOBBIO, 2000, p. 20).
imprescindvel tambm para o entendimento da formao do Estado
moderno a considerao das ideias de Montesquieu. O francs entrou para a
histria da cincia poltica pela importncia e atualidade dos argumentos da
sua principal obra O Esprito das Leis (1748), que influenciou principalmente
as polticas do sistema de governo ingls, das revolues Americana e
Francesa e de todo o mundo vindo aps ele. Nela encontra-se a separao dos
poderes como mtodo para assegurar a liberdade. Assim, criam-se os poderes
Legislativo, Executivo e Judicirio, atuando de forma harmnica e independente,
colaborando entre si e mantendo relaes recprocas, auxiliando-se e corrigindo-
se mutuamente, para a efetivao da liberdade, sendo que a mesma no existe se
uma pessoa ou grupo exercer os referidos poderes ao mesmo tempo.
Exerccios
1. Como poderamos definir a palavra Estado?
2. Quais os aspectos caractersticos de uma nao?
3. Explique a teoria contratualista, bem como as ideias de seus principais
tericos.
4. O que foi o absolutismo e o liberalismo clssico?
22
Referncias
Para aprofundar os tpicos deste captulo importante ler:
MALUF, Sahid. Teoria geral do Estado. 23. ed. So Paulo: Saraiva, 1995.
MAQUIAVEL, Nicolau. O Prncipe (trad. Antonio Caruccio-Caporale).
Porto Alegre: L&PM, 2007.
QUEIROZ LIMA, Eusebio de. Teoria do Estado. Rio de Janeiro: Record,
1957.
WEFFORT, Francisco. Os clssicos da poltica. So Paulo: tica, 1991. Vol. 1.
2
Os entraves histricos do
desenvolvimento do Brasil
Nesta unidade, pretende-se discorrer sobre algumas categorias explicativas
dos entraves histricos das instituies e da cultura poltica brasileira que
impedem a consolidao democrtica e o pleno desenvolvimento do pas.
Para isso, preciso retroceder, na histria poltica e social do Brasil, para avaliar
o carter inusitado da emancipao poltica do pas (processo de Independncia
e Proclamao da Repblica). No entanto, nas dcadas de 1930 e 40 do sculo
passado que se d, no Brasil, a transio da sociedade tradicional e rural para
a sociedade moderna e urbana, e que aparecem, mais nitidamente, as prticas
do populismo, personalismo (messianismo), clientelismo, patrimonialismo e
coronelismo na poltica. Essas categorias foram discutidas com profundidade
pelos cientistas sociais da poca e servem, ainda hoje, para a compreenso de tais
prticas. Frente s mazelas polticas do Brasil, essas categorias so consideradas
empecilhos para o melhoramento das instituies sociais e polticas do pas.
A unidade est estruturada em trs partes: duas gerais e uma especfica.
Na primeira seo procura-se discutir aspectos da cultura poltica brasileira,
ou seja, alguns males que esto arraigados nas instituies e nas prticas da
nossa cultura poltica. Na segunda seo trata-se, exclusivamente, da questo
do insolidarismo e da cordialidade, seguindo a descrio de Oliveira Vianna e
Srgio Buarque de Holanda. Na terceira parte, discute-se o termo coronelismo
tratando, mais especificamente, da realidade do Rio Grande do Sul. Inserida
24
Os entraves histricos do desenvolvimento do Brasil
nesta ltima seo, desenvolve-se ainda uma discusso detalhada da Revoluo
Federalista (1893-1895),

uma guerra civil intraclasse no campo poltico e
econmico da elite rio-grandense.
2
2.1 Os males de origens
da cultura poltica brasileira
Desde o perodo colonial, o Brasil tornou-se totalmente dependente da
metrpole, tanto no aspecto econmico quanto no poltico. A relao de
dependncia com Portugal no permitiu formar uma identidade prpria,
nem edificar uma nao propriamente dita. A primeira manifestao de nossa
nacionalidade ocorreu, segundo Carvalho (2000), apenas em 1865, na Guerra
do Paraguai. A luta contra o inimigo externo, a formao de uma liderana
poltica (chefe inspirador), o culto ao smbolo nacional (a Bandeira), a unio dos
voluntrios de todo o Brasil possibilitaram o advento de um sentimento comum:
o orgulho nacional e a criao da primeira ideia de identidade nacional: no
vejo conscincia nacional no Brasil antes da Guerra do Paraguai (p. 11).
Os principais fatos polticos do Brasil ocorreram para atender interesses
individuais, ou de pequenos grupos hegemnicos. Assim foi na Independncia,
como nos diz Costa (1981): as coisas vo simplesmente acontecendo: no jogo
das circunstncias e das vontades individuais, no entrechoque de interesses
pessoais, de paixes mesquinhas e de sonhos de liberdade, faz-se a independncia
do pas (p. 65).
Da mesma forma, a Proclamao da Repblica brasileira apresentou
caractersticas sui generis ao ser instituda, haja vista que o povo, por sua vez,
no s no participou, como foi tomado de surpresa com a proclamao do
novo regime. A frase de Aristides Lobo bastante elucidativa, neste sentido:
O povo assistiu quilo bestializado, atnito, surpreso, sem conhecer o que
2 Para a fundamentao terica da primeira seo, recorremos a Carvalho (1996, 1997, 2000), |
Costa (1981), DaMatta (2000), Ribeiro (2000), Prado Jnior (1993, 1994) e Leal (1975). Para
tratar do insolidarismo e cordialidade, a Oliveira Vianna (1955) e Srgio Buarque de Holanda
(2000). Para tratar do coronelismo rio-grandense e da Revoluo Federalista, apoiamo-nos nos
trabalhos de Dourado (1979), Flix (1987), Flores e Flores (1993), Love (1975), Trindade (1979)
e Vlez (1980).
25
significava. Muitos acreditavam sinceramente estar vendo uma parada militar.
3

A Repblica frustrou, igualmente, boa parte da intelectualidade da poca, como
Alberto Torres, Francisco Campos, Oliveira Vianna e Azevedo Amaral, que
empreenderam esforos para o seu bom desempenho, mas acabaram desiludidos
com a mesma.
O processo eleitoral (participao poltica) da populao durante os perodos
imperial e republicano foi insignificante. De 1822 at 1881 votavam apenas 13%
da populao livre. Em 1881 privou-se o analfabeto de votar. De 1881 at 1930
fim da Primeira Repblica , os votantes no passaram de 5,6% da populao.
Foram cinquenta anos de governo, imperial e republicano, sem povo.
4
Outro aspecto da vida poltica brasileira de outrora, mas tambm ainda
presente nos nossos dias, diz respeito ao populismo e ao personalismo das
nossas lideranas.
5
O populismo, segundo DaMatta (2000), est vivo, no
apenas no Brasil, assim como em toda a Amrica Latina. As lideranas
polticas carregam consigo, alm do personalismo, uma boa dose do elemento
messinico,
6
que tem suas longnquas razes histricas no sebastianismo
portugus. Vivemos ainda esperando que algum heri sagrado, ou um
salvador da ptria desa do Olimpo e resolva os problemas que estamos
enfrentando.
7
Dependemos sempre de um lder: J que somos incapazes
de construir nossa grandeza, quem sabe se um novo Dom Sebastio no o
pode fazer por ns (CARVALHO, 2000, p. 24). Este autor insiste na herana
lusitana, que achou terreno frtil por estas paragens para crescer e proliferar: o
exemplo mais evidente foi, e continua sendo, a promiscuidade entre o pblico
3 LOBO (apud CARONE, 1969, p. 289). |
4 Quanto participao poltica dos brasileiros no processo eleitoral, tem-se os seguintes dados: |
em 1950 16%; 1960 18%; 1970 24%; 1986 47%; 1989 49%; 1998 51% (CARVALHO,
2000, p. 17).
5 O tema do personalismo tambm discutido pelo antroplogo DaMatta (2000, p. 94): O Brasil, |
at hoje, combina clientelismo com liberalismo e personalismo com lealdade ideolgica.
6 Entende-se por messianismo a esperana da salvao coletiva posta nas mos dos indivduos |
vistos como dotados de dons especiais.
7 Como bem afrma Renato Janine Ribeiro (2000, p. 66): as pessoas carregam a expectativa |
messinica no surgimento de algum pai da ptria que as livrar do desamparo. preciso parar
de esperar por um milagre sobrenatural: a questo brasileira a necessidade da laicizao
(p. 80). DaMatta, igualmente, trata da esperana messinica da sociedade brasileira: espera-se
um salvador da ptria (p. 104).
26
e o privado; assim, corrupo, clientelismo e patrimonialismo parecem se
perpetuar na terra brasilis.
8

A anlise de Caio Prado Jnior evidencia, da mesma forma, alguns vcios da
poltica brasileira, como o clientelismo e a dependncia da metrpole.
9

No perodo colonial, cerca de 60% da populao ainda vivia no litoral, mas,
aos poucos, houve uma migrao para o interior (ciclo da minerao); esta,
porm, com a decadncia desse modelo econmico, volta-se para o litoral,
novamente. A economia no perodo colonial era baseada na monocultura
junto ao trabalho escravo. A colnia apenas devia fornecer matria-prima
metrpole, deixando a maioria da populao brasileira com os parcos excedentes.
Quanto organizao social do Brasil, era constituda de escravos (totalmente
excludos) e mulatos (com possibilidade de ascender socialmente atravs da
Igreja). Caio Prado Jnior buscou explicitar, igualmente, a base material do
Brasil, evidenciando os pecados capitais do pas: latifndio, monocultura, af
fiscal da metrpole, trabalho braal, desqualificao e escravido.
Na Evoluo poltica do Brasil (1993), Prado Jnior tratou da colnia e do
processo de ocupao da terra atravs das capitanias: para ele, um ensaio de
feudalismo que no deu certo. No Imprio, estimulou-se a agricultura e a
pecuria, mas acabou prevalecendo o clientelismo poltico atravs da doao de
sesmarias. O poder poltico concentrou-se nas mos dos proprietrios. A vinda
da famlia real para o Brasil, em 1808, no passou de uma manobra poltica (com
a abertura dos portos) beneficiando os ingleses e franceses. Alguns anos mais
tarde, as condies se mostravam favorveis para a independncia do Brasil, o
que veio a ocorrer em 7 de setembro de 1822; porm, revelia do povo.
10
8 | O Estado portugus delegou poderes da metrpole, preferiram manter a vinculao patrimonial
a rebelar-se [...]. O patrimonialismo tambm no sofreu contestao no momento da
independncia, graas natureza do processo de transio (CARVALHO, In: CORDEIRO e COUTO,
2000, p. 24).
9 Caio Prado Jnior (1907-1990), em sua obra | Formao do Brasil contemporneo (1994), tratou
do povoamento do Brasil, do Tratado de Tordesilhas e do Tratado de Madri. No Norte, segundo o
autor, prevaleceu a cultura do cacau e da Companhia de Jesus; em So Paulo, o bandeirantismo.
Tratou ainda da aliana entre Espanha e Portugal.
10 | Caio Prado Jnior procurou entender o pas sob o enfoque da interpretao marxista, com o
materialismo histrico tendo servido de fundamento terico para explicar o Brasil. J Srgio
Buarque de Holanda faz sua anlise em Razes do Brasil, partindo da Economia e da sociedade, de
Weber. Celso Furtado, Nestor Duarte e Raymundo Faoro herdam a vertente do patrimonialismo de
Weber. Para Faoro, a formao do Estado Portugus est na origem do Brasil, que , essencialmente,
estadocntrico, centralizado no poder da autoridade, dela a distribuio do mesmo.
27
Jos Murilo de Carvalho, no livro A construo da ordem (1996), trata,
igualmente, entre outras questes, do processo de colonizao, do Brasil Imperial
e da elite poltica. O autor apresenta, logo na introduo de sua obra, a diferena
entre a evoluo das colnias espanhola e portuguesa na Amrica. Para ele, a
diferena bsica que os territrios espanhis se fragmentaram politicamente,
tornando-se estados independentes, ao passo que os portugueses concentraram-
se. Enquanto os espanhis passaram por perodos anrquicos (instabilidade e
rebelies), os portugueses no recorreram a essas formas violentas. O domnio
poltico portugus sobre a colnia foi intenso, sendo que os capites-gerais eram
nomeados diretamente pela Coroa e a ela respondiam (p. 12).
Deste modo, o Brasil herdou, na construo de seu Estado, a burocratizao
do Estado moderno, conforme fora descrito por Max Weber: A ordem legal,
a burocracia, a jurisdio compulsria sobre um territrio e a monopolizao
do uso legtimo da fora so caractersticas essenciais do Estado moderno. O
Estado moderno utilizou quatro mecanismos: a burocratizao, o monoplio da
fora, a criao de legitimidade e a homogeneizao da populao dos sditos
(WEBER, apud CARVALHO, p. 23).
A elite brasileira da poca era portadora do conhecimento, enquanto o
analfabetismo imperava nas classes mais pobres: quase toda a elite possua
estudos superiores, o que acontecia com pouca gente fora dela: a elite era uma
ilha de letrados num mar de analfabetos (CARVALHO, p. 55). Imperava entre
os letrados, principalmente, a formao jurdica feita em Portugal: primeiro
em Coimbra e, depois, em Lisboa. Enquanto Portugal proibiu o Brasil de abrir
universidades em seu territrio, a Espanha permitiu, desde o incio, a criao
de universidades em suas colnias (p. 16).
Tal contraste pode ser percebido, entre Espanha e Portugal, no que se refere
ao nmero de matrculas: Calculou-se que at o final do perodo colonial umas
150.000 pessoas tinham se formado nas universidades da Amrica Espanhola. S
a Universidade do Mxico formou 39.367 estudantes at a independncia. Em
vivo contraste, apenas 1.242 estudantes brasileiros matricularam-se em Coimbra
entre 1772 e 1872, quadro esse que ser revertido apenas aps a chegada da
famlia real ao Brasil, em 1808 (p. 62). No final do sculo XVIII, somente 16,85%
da populao brasileira entre 6 e 15 anos frequentava a escola (p. 70). notvel a
formao de bacharis em Direito desde o incio de nossa histria. Somente em
1879 houve uma reforma que o dividiu em Cincias Jurdicas e Cincias Sociais:
28
A reforma de 1879 dividiu o curso em Cincias Jurdicas e Cincias Sociais,
as primeiras para formar magistrados e advogados, as segundas diplomatas,
administradores e polticos (p. 76).
importante mencionar que somente os advogados e mdicos receberam
o ttulo de doutores, que podia referir-se tanto a mdico como a doutores em
direito (p. 90). Os cargos polticos ocupados na esfera estatal pertenciam elite,
principalmente os proprietrios rurais. Essa mesma elite circulava pelo pas e
por postos no Judicirio, Legislativo e Executivo, buscando assegurar vantagens
pessoais. A burocracia foi a vocao da elite imperial brasileira (p. 129).
Sobre os partidos polticos imperiais, sua composio e ideologia, Carvalho
(1996) apresenta dois partidos, o Conservador e o Liberal. O primeiro defendia
os interesses da burguesia reacionria proveniente dessa mesma classe, dos
donos das terras e senhores de escravos (domnio agrrio); enquanto o segundo
defendia os interesses da burguesia progressista, representada pelos comerciantes
(domnio urbano) (p. 182). Diz Carvalho que, at 1837, no se pode falar em
partido poltico no Brasil, existindo apenas a maonaria.
A questo do coronelismo, outro caracterstica da poltica brasileira, foi
tratada por Victor Nunes Leal, na obra Coronelismo, enxada e voto, publicada
em 1948. Na concepo de Leal, o coronelismo visto como um sistema poltico,
uma complexa rede de relaes que vai desde o coronel at o Presidente da
Repblica, envolvendo compromissos recprocos. Leal se expressa da seguinte
forma: o que procurei examinar foi, sobretudo, o sistema. O coronel entrou na
anlise por ser parte do sistema, mas o que mais me preocupava era o sistema,
a estrutura e a maneira pelas quais as relaes de poder se desenvolviam na
Primeira Repblica, a partir do municpio (LEAL, apud CARVALHO, 1997).
O autor tratou da relao entre o poder local e o poder nacional na qual o
coronelismo estava inserido.
O coronelismo surge dentro de um contexto histrico especfico, inserido
na conjuntura poltica e econmica do Brasil no perodo da Repblica Velha
(1889-1930). No mbito poltico, cria-se o federalismo, que fora implantado
em substituio ao centralismo imperial. A partir do federalismo, criou-se um
novo ator poltico com amplos poderes, o Governador de Estado. No mbito
econmico, segundo Leal, vivia-se a decadncia econmica dos fazendeiros,
que tambm comentada por Carvalho: esta decadncia acarretava
29
enfraquecimento do poder poltico dos coronis em face de seus dependentes e
rivais. A manuteno desse poder passava, ento, a exigir a presena do Estado,
que expandia sua influncia na proporo em que diminua a dos donos de terra.
O coronelismo era fruto de alterao na relao de foras entre os proprietrios
rurais e o governo e significava o fortalecimento do poder do Estado antes que
o predomnio do coronel.
11
Fica explcito, a partir das consideraes de Leal, que o coronelismo foi um
sistema poltico nacional baseado na troca de favores entre o governo central
e os detentores do poder local. As relaes entre o poder local (coronis) e
o governo podem ser descritas como um caminho de duas vias, ou seja, um
necessitava do outro para sobreviver: O governo estadual garantia, para baixo,
o poder do coronel sobre seus dependentes e seus rivais, sobretudo cedendo-
lhe o controle dos cargos pblicos, desde o delegado de polcia at a professora
primria. O coronel hipoteca seu apoio ao governo, sobretudo na forma de votos.
Para cima, os governadores do seu apoio ao presidente da Repblica em troca
do reconhecimento deste, de seu domnio no estado. O coronelismo a fase
de processo mais longo de relacionamento entre os fazendeiros e o governo
(LEAL, apud CARVALHO, 1997).
Leal (1975) seguiu a definio de Baslio de Magalhes para explicar a origem
do conceito de coronelismo no Brasil: o tratamento de um coronel comeou
desde logo a ser dado pelos sertanejos a todo e qualquer chefe poltico, a todo e
qualquer potentado... at hoje recebem popularmente o tratamento de coronis
os que tm em mos o basto de comando da poltica edilcia ou os chefes
de partidos de maior influncia na comuna, isto , os mandes dos corrilhos
de campanrio (p. 20-21). Leal acredita que o mandonismo, o filhotismo, o
falseamento do voto e a desorganizao dos servios pblicos locais sejam
caractersticas prprias do coronelismo. Junto ao coronel est ligado o voto de
cabresto e a capangagem (p. 23).
Os trabalhadores rurais, desprovidos de qualquer estrutura que lhes
possibilitasse mudana de vida, eram dependentes do coronel: completamente
analfabeto, ou quase, sem assistncia mdica, no lendo jornais, nem revistas,
nas quais se limita a ver as figuras, o trabalhador rural, a no ser em casos
11 | O artigo de Carvalho (1997) tambm encontra-se disponvel em http://www.scielo.br/scielo.
Acesso em 10 de maro de 2005.
30
espordicos, tem o patro na conta de benfeitor. E dele, na verdade, que recebe
os nicos favores que sua obscura existncia conhece (p. 25). A troca de favores
era a essncia do compromisso coronelista, que consistia em apoiar os candidatos
do oficialismo nas eleies estaduais e federais: enquanto que, da parte da
situao estadual, vinha carta branca ao chefe local governista (de preferncia
o lder da faco local majoritria) em todos os assuntos relativos ao municpio,
inclusive na nomeao de funcionrios estaduais do lugar (p. 50).
2.2 O insolidarismo do brasileiro
de Oliveira Vianna
Oliveira Vianna, em Instituies polticas brasileiras (1955),
12
considerava o
insolidarismo como o trao mais caracterstico dos indivduos e dos grupos na
sociedade brasileira, razo pela qual defendia o papel coativo e educador do
Estado na formao do que ele chamava de um comportamento culturolgico,
capaz de sobrepor-se ao esprito insolidarista.
13
Contudo, na segunda parte
dessa obra, intitulada Morfologia do Estado, que Vianna discutir o significado
sociolgico do antiurbanismo colonial (gnese do esprito insolidarista).
Para o autor, o esprito insolidarista tem sua origem nos primrdios da
colonizao.
14
Dessa maneira, criou-se no Brasil o homo colonialis, tendo como
caractersticas fortes traos de individualismo e desconfiana: um amante da
solido, do deserto, rstico e antiurbano... O bandeirante paulista citado como
um exemplo clssico: Os paulistas so de nimos ferozes, porque a criao que
quase todos eles tm lhes fez um hbito de ferocidade; so de gnio spero e
desconfiado, pronto a internar-se pelos matos (p. 145-146).
12 | Vianna escreveu, ainda: Evoluo do povo brasileiro (1956) e Populaes meridionais do Brasil
e instituies polticas brasileiras (1982).
13 | Para Vianna, o Estado o guardio da sociedade, e tambm sua fora vital: Um poderoso
centro de fxao e coordenao capaz de lhe dar direo e vontade (apud LAMOUNIER, 1990,
p. 371).
14 | Vianna (1955) discute longamente as doaes das sesmarias em que todos os membros da
famlia ganhavam a terra, at mesmo os flhos que ainda estavam por nascer: Famlias h
inteiras dizia o governador Paulo da Gama, da Capitania do RS que esto possuindo 15 a
18 lguas de terra. Os pais conseguem 3 lguas e os flhos, cada um outro tanto. Do mesmo
modo se tem dado sesmarias de 3 lguas a irmos e irms, e cada um por cabea, cedendo
depois todos em benefcio de um s (p. 140).
31
Na questo do trabalho, o homem brasileiro, comparado com outros homens
do mundo, caracterizou-se pelo particularismo e individualismo: O trabalho
agrcola, em nosso pas ao contrrio do que aconteceu no mundo europeu
sempre foi essencialmente particularista e individualista: centrifugava o homem
e o impelia para o isolamento e para o serto (p. 151). No houve a formao
da solidariedade social, hbitos de cooperao e de colaborao, nem mesmo
esprito pblico: claro que os laos de solidariedade social, os hbitos de
cooperao e colaborao destas famlias na obra do bem pblico local no
podiam formar-se. Com mais razo, no precisavam elas associar-se para a vida
pblica, para organizarem como as comunidades agrrias da Espanha, por
exemplo os rgos da administrao da regio do municpio, da freguesia,
do distrito. Em consequncia: o esprito pblico no podia encontrar leira, nem
hmus para germinar e florescer como tradio e cultura (p. 154).
Segundo Vianna, o que houve, na verdade, foi uma solidariedade social
negativa: No ponto de vista culturalstico, o nosso povo , por isto, sob o
aspecto de solidariedade social, absolutamente negativo. Os pequenos traos
de solidarismo local, que nele encontramos, so tenussimos, sem nenhuma
significao geral: prticas de mutiro. rodeio e quase nada mais. Isto no que
toca com as relaes sociais privadas. Politicamente isto , no que toca com
as relaes dos moradores com os poderes pblicos locais nada se registra
tambm de assinalvel (p. 153).
Em relao a outros povos latino-americanos, o brasileiro , essencialmente,
individualista, no necessita da ajuda comunitria e vive de forma isolada: O
brasileiro fundamentalmente individualista, mais mesmo, muito mais do que
os outros povos latino-americanos. Estes ainda tiveram, no incio, uma certa
educao comunitria de trabalho e de economia. o que nos deixam ver as
formas do coletivismo agrrio praticadas durante o seu perodo colonial e
que, ainda hoje, de certo modo, subsistem ali como se observa nos ejidos do
Mxico ou nos ayllus bolivianos. Ns no. No Brasil, s o indivduo vale e, o
que pior, vale sem precisar da sociedade da comunidade [...]. Estude-se a
histria da nossa formao social e econmica e ver-se- como tudo concorre
para dispersar o homem, isolar o homem, desenvolver, no homem, o indivduo.
O homem socializado, o homem solidarista, o homem dependente do grupo
ou colaborando com o grupo no teve aqui clima para surgir, nem temperatura
para desenvolver-se (p. 155).
32
Tambm na formao social e econmica do brasileiro o extremado
individualismo familiar que prevalece. Para Vianna, esse individualismo e essa
ausncia de esprito pblico tm raiz cultural: claro que de tudo isto outra
cousa no se poderia esperar seno este trao cultural nosso, caracterizado
pela despreocupao do interesse coletivo, pela ausncia do esprito pblico,
de esprito do bem-comum, de sentimento de solidariedade comunal e coletiva
e pela carncia de instituies corporativas em prol do interesse do lugar, da
vila, da cidade (p. 155).
Mais adiante, Vianna assinala pontualmente que os brasileiros, contrariamente
aos ingleses, possuem um baixo interesse pela solidariedade e pelo interesse
coletivo: Ns, os brasileiros povo sem esprito de colaborao e de equipe ,
observando esta extrema solidariedade, esta extrema harmonia, esta extrema
compreenso do interesse coletivo e nacional, este maravilhoso esprito de
colaborao e de ao em conjunto em que cada cidado ingls agia como
se fora pea de uma mquina nica e enorme, funcionando com regularidade,
em pleno regime liberal, de livre e espontnea iniciativa ns, brasileiros,
contemplando tudo isto, ramos levados a exclamar com orgulho, como se
framos ns o autor de toda essa maravilha: Isto, sim, que um povo (p.
205). O que existe no Brasil apenas uma solidariedade parental, isto , desde
que se mantenham os interesses fechados entre as famlias dominantes: Esta
solidariedade interfamiliar e clnica , assim, peculiar e exclusiva classe
senhorial (p. 272). Vianna assinala que a solidariedade s existiu na vida
pblica (do cl feudal e do cl parental), no tendo acontecido na ordem social
(religiosa e econmica), sendo apenas de ordem poltica: Esta solidarizao,
este entendimento, esta associao, este sincretismo, que se processa entre eles,
era puramente poltico porque tinha fins exclusivamente eleitorais (p. 298).
No mbito do comportamento partidrio, percebe-se, igualmente, a carncia
de motivaes coletivas. Somente no Extremo Sul entre os gachos o esprito
pblico aparecer, para Vianna, com um maior grau de evidncia. Alm disso,
so muitas as citaes em que Oliveira Vianna queixa-se da inexistncia da
cooperao do povo do Brasil, da sua pouca participao da vida pblica (que
se mantm desde o Imprio at a Repblica), sem contar com o processo de
imitao dos outros para a elaborao da nossa Constituio.
A falta de educao para a cooperao outro problema elencado por Vianna:
O grande domnio brasileiro, a fazenda ou o engenho ao contrrio do grande
33
domnio feudal europeu nunca pde constituir-se, justamente por isto, numa
escola de educao do povo-massa para a cooperao no sentido de realizar
qualquer interesse coletivo da comunidade moradora nele: o labor escravo
dispensou ou impediu esta articulao entre o senhor do domnio do povo massa
livre nele residente (p. 357). Segundo o autor, o povo nunca participou, sequer
transitoriamente, da administrao do domnio. Essa administrao sempre foi
feita ditatorialmente, em estilo antidemocrtico, pelo senhor de engenho.
Desse modo, fica evidente a carncia de motivaes coletivas e de esprito
pblico no Brasil: E a razo disto est em que no havia quando institumos
o regime democrtico no nosso pas nada que se houvesse constitudo em
tradio de interesse coletivo do municpio, da provncia ou da nao (p. 371).
O processo de imitao fora uma constante: Sempre imitando os modelos em
voga, ou do outro lado do Atlntico, ou do outro lado do continente (p. 374).
Onde existiu, ento, solidariedade? Vianna cita os Estados Unidos e a Inglaterra
como exemplos de pases onde existiu o esprito de solidariedade: Na Inglaterra
e nos Estados Unidos, por exemplo onde o esprito de solidariedade muito
desenvolvido e o gosto da associao muito vivo este interesse pblico,
estas necessidades coletivas, estas aspiraes do bem-comum da Nao so
expressas por mirades de rgos, que representam a tradio da solidariedade
social ou profissional desses povos: sindicatos, ligas, associaes, universidades,
sociedades, cooperativas, comits, corporaes, federaes, etc. (p. 393).
2.3 O homem cordial
de Srgio Buarque de Holanda
Srgio Buarque de Holanda (1902-1982), em Razes do Brasil, tratou,
igualmente, das origens da sociedade brasileira, vendo nela a continuidade
da herana das naes ibricas (Espanha e Portugal), que priorizavam a
responsabilidade individual e no coletiva. Tratou, ainda, da repulsa ao trabalho:
o cio importando mais do que o negcio.
Holanda falou sobre o xito da solidariedade, que se d no Brasil somente
num plano sentimental. Tratou tambm do binmio trabalho e aventura.
Mencionou a ausncia do orgulho de raa entre os portugueses e da cooperao
entre os agricultores. Sobre a questo do trabalho, Buarque de Holanda tem em
34
mente a tica protestante, de Max Weber (o Brasil optou pelo cio ao invs do
negcio), e discute longamente a relao entre o pblico (Estado) e o privado
(famlia patriarcal).
O tema central de Razes do Brasil a anlise do homem cordial, que se
ope ao ritualismo e polidez. O homem cordial presta culto sem obrigao
e rigor. a predominncia do sentimento contradio entre o racional e o
afetivo. Para Dias (1998), a figura do homem cordial representou este aspecto
conciliador das elites, preocupados em atrair simpatias pessoais, em reforar
alianas de interesse particulares, familiares, oligrquicas. Atravs da metfora da
cordialidade referia-se preocupao das elites dirigentes brasileiras de manter
uma aparente harmonia, assim como sua capacitao de reagir com violncia,
quando os conchavos pessoais no bastavam (p. 26). Por aqui se estabeleceram
as relaes de compadrio e os laos afetivos e pessoais: Corresponde atitude
natural aos grupos humanos que, aceitando de bom grado uma disciplina da
simpatia, da concrdia, repelem as do raciocnio abstrato ou que no tenham
como fundamento, para empregar a terminologia de Tnnies, as comunidades
de sangue (p. 27).
A promiscuidade entre o pblico e o privado prevaleceu por muito tempo
na vida poltica brasileira, ou melhor, sempre houve a usurpao do pblico pelo
interesses privados. Srgio Buarque de Holanda afirma que a entidade privada
precede, sempre, a entidade pblica, [assim] o resultado era predominarem, em
toda a vida social, sentimentos prprios comunidade domstica, naturalmente
particularista e antipoltica, uma invaso do pblico pelo privado, do Estado
pela famlia (apud ESTEVES, 1998, p. 60).
Esteves, no artigo Cordialidade e familismo amoral: os dilemas da
modernizao,
15
faz uma relao entre as obras Razes do Brasil de Srgio
Buarque de Holanda e The moral basis of a backward society de Edward C.
Banfield, demonstrando o grau de similaridade entre as sociedades brasileira e
do Sul da Itlia. Para Esteves, a cordialidade e o familismo amoral tm apenas
um significado: o atraso. Em Razes do Brasil, Buarque de Holanda apresenta a
possibilidade da convergncia entre o ethos cordial e os postulados de uma ordem
racionalizadora e formalista. Isso significa afirmar que a cultura ibrica deixou
15 | Esteves (1998), In: Revista Brasileira de Cincias Sociais. Disponvel em <http://www.scielo.
br/> Acesso em junho de 2004.
35
marcas profundas na sociedade brasileira desde a colonizao, notadamente por
sua extrema valorizao da autonomia da personalidade: trata-se da cultura da
sobranceria, na qual cada um tenta elevar-se diante dos demais, demonstrando
independncia, prestgio e superioridade (ESTEVES, 1998).
Srgio Buarque de Holanda v a sociedade brasileira como sendo incapaz de
formar associaes: Numa cultura com tal caracterstica, as condutas seriam
sempre orientadas por um esprito de fidalguia, relacionado percepo de
uma dignidade e mrito prprios e singulares. Trata-se de uma sociedade
hierarquizada, onde a recusa de qualquer valor igualitrio obstaculiza relaes
horizontais de tipo associativo, ao mesmo tempo em que demanda um princpio
unificador externo [...], representados pelos governos (ESTEVES, 1998).
Mais adiante, Holanda continua a descrever a sociedade brasileira marcada
pela fidalguia, incapacidade de um autogoverno, exaltao da personalidade
e extremada obedincia. Com efeito, conforme percebe Srgio Buarque,
numa sociedade marcada to profundamente pela exaltao extrema da
personalidade, o nico princpio poltico capaz de ordenar a vida em sociedade
a obedincia.
Buarque trata, igualmente, em Razes do Brasil, da diferena entre o
aventureiro e o trabalhador. O trabalhador , segundo o autor, aquele que
age em um empreendimento usando um mtodo racional, com vistas a uma
compensao final; j o aventureiro age na conduta baseada, sobretudo, na
adaptao s condies vigentes, de maneira a obter a recompensa imediata.
Para Buarque de Holanda, o elemento orquestrador do Brasil foi a aventura. A
plasticidade caracterstica deste ethos, diz Holanda, foi responsvel pela adaptao
do portugus aos trpicos, pela ocupao do territrio e, principalmente, pela
montagem de um sistema de gerao de riqueza baseado no latifndio e na
mo de obra escrava. No Brasil, segundo Holanda, no houve, propriamente, o
processo de colonizao e, sim, a feitorizao; afinal, colonizar remete ideia
de projeto, e essa no participa do horizonte portugus.
16
H muito tempo os portugueses j haviam deixado de tratar diretamente com
a terra. Sua atuao era comercial, era a transao do comrcio com outros povos
sua maior vocao. Mas o que fazer, ento, com o Brasil, esse gigante recm-
16 | Diz Buarque de Holanda: Somos ainda hoje uns desterrados em nossa terra (apud DIAS, 1998,
p. 15).
36
descoberto? Portugal no teve alternativa seno o processo da agricultura para a
acumulao de riquezas. O cenrio rural agrrio entra em cena: Os portugueses
construram um cenrio basicamente rural, de propriedades relativamente
autrquicas, governadas de forma imperial por seus respectivos proprietrios.
A caracterstica principal desse cenrio o domnio de famlias patriarcais
tradicionais (proprietrios), baseados em laos afetivos e emocionais privados,
estendido dimenso da vida pblica. O Estado apenas seguiu essa lgica
particularista e clientelista, imposta a partir do mundo rural: O patriarcado
rural estabelecera, assim, um tipo de domnio que transpunha para o mundo
pblico padres de relacionamento tipicamente privados, baseados em laos
afetivos e relaes pessoais e avessos a qualquer tipo de abstrao por meio de
normas racionais e impessoais (ESTEVES, 1998).
A cordialidade, segundo a descrio de Srgio Buarque de Holanda, est
intimamente ligada ao mundo rural e s relaes patriarcais: A sntese da
herana colonial e do domnio do patriarcado rural denominada cordialidade.
A cordialidade um padro de convvio humano que tem como modelo as
relaes privadas caractersticas do meio rural e patriarcal; a expresso legtima
de um fundo emotivo extremamente rico e transbordante. Cordialidade, assim,
o oposto civilidade. Na cordialidade, o indivduo exposto s vicissitudes
de uma socializao na qual suas idiossincrasias so dissolvidas no interior das
relaes parciais e familiares de fundo emotivo, transformando-o numa espcie
de parcela ou periferia da sociedade; j a civilidade significa polidez. O homem
cordial, ao contrrio do que muitas vezes pensamos, no significa o homem afvel
e brando, seno que abrange tambm o dio, sentimentos que procedem [...]
da esfera do ntimo, do familiar, do privado (HOLANDA, apud FAORO, 1998,
p. 62). O Estado a grande entidade capaz de propiciar um grande interesse
das pessoas que veem nele uma possibilidade de conseguir um emprego: o
funcionalismo a profisso nobre e a vocao de todos. Tomem-se, ao acaso,
vinte ou trinta brasileiros em qualquer lugar onde se rena a nossa sociedade
mais culta: todos eles ou foram ou so, ou ho de ser, empregados pblicos;
seno eles, seus filhos (p. 66).
Em Razes do Brasil, Buarque de Holanda trata ainda da polaridade entre
igualdade versus hierarquia; trabalho versus aventura; racionalizao versus
afetividade, e civilidade versus cordialidade. Mas, qual , afinal, a raiz de tal
personalismo? Holanda entende que tais caractersticas advm da tradio
37
ibrica excessivamente personalista e avessa formalizao, abstrao e
equidade, terminando por desenhar uma sociedade hierarquizada. Revela ainda
um ethos aventureiro, cuja plasticidade orienta o indivduo na direo do lucro
fcil e, no mais das vezes, da predao. A simulao do modelo apresenta, enfim,
um sistema poltico assentado sobre bases patriarcais, que extrai sua legitimidade
de relaes pessoais face to face de mtua dependncia e proteo.
Por fim, Holanda trata da questo da democracia no pas. Para o autor, a
democracia no Brasil foi sempre um mal-entendido. Os ensaios de modernizao
e democratizao no Brasil partiram sempre de cima para baixo, baseados na
crena intelectualstica, dos pedagogos da prosperidade, de que a razo por si,
e em si, suficiente no apenas para ordenar politicamente a nao, mas, tambm,
para dotar-lhe de novos hbitos, costumes e, sobretudo, de nova feio social.
Srgio Buarque anunciava a necessidade de uma ruptura com a cultura ibrica
para colocar o Brasil no caminho do progresso: Precisamos da nossa revoluo
na qual as bases da cultura ibrica vo sendo minadas. Trata-se da progressiva
e pujante urbanizao e do estabelecimento de novas relaes de trabalho no
campo, desde a abolio da escravido, o declnio da cultura aucareira e o
advento das fazendas de caf do oeste paulista (apud ESTEVES, 1998). Buarque
de Holanda entende que a sociedade brasileira perdeu o carter orgnico e
comunal; assim, o que nela predomina a ordenao impessoal mecnica: O
que distingue os povos ibricos daqueles nos quais viria a se afirmar a chamada
mentalidade capitalista a capacidade, que se diria congnita, de fazer prevalecer
qualquer forma de ordenao impessoal e mecnica sobre as relaes de carter
orgnico e comunal, como so as que se fundam no parentesco, na vizinhana
e na amizade (ESTEVES, 1998). Sobre as relaes horizontais: Neste caso,
as relaes horizontais de solidariedade ou associaes existem somente onde
h vinculao de sentimentos mais do que relaes de interesse no recinto
domstico ou entre amigos. Crculos forosamente restritos, particularistas e
antes inimigos que favorecedores das associaes estabelecidas sobre um plano
mais vasto, gremial ou nacional (apud ESTEVES, 1998).
38
Exerccios
1. Quais os principais entraves histricos (males de origens) que impedem
o real desenvolvimento brasileiro?
2. O que podemos entender sobre o conceito de insolidarismo segundo
Oliveira Vianna?
3. Disserte sobre o entendimento de O homem cordial de Srgio Buarque
de Holanda.
Referncias
CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de
Janeiro: Civilizao Brasileira, 2004.
COSTA, Emlia Viotti. Introduo ao estudo da emancipao poltica do
Brasil. In: MOTTA, Carlos Guilherme (Org.). Brasil em perspectiva. So
Paulo: Difel, 1981.
HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. Lisboa: Gradiva, 2000.
VIANNA, Francisco Jos de Oliveira. Evoluo do povo brasileiro. 4. ed. Rio
de Janeiro: Jos Olympio, 1956.
VIANNA, Francisco Jos de Oliveira. Instituies polticas brasileiras. 2. ed.
Belo Horizonte: Jos Olympio, 1955.
3
O Estado regulador na Era Vargas
Nesta unidade analisamos um dos perodos que marcam o desenvolvimento
econmico nacional. Duas so as caractersticas mais marcantes: o lanamento
das bases do processo de industrializao da economia e de construo das
infraestruturas nacionais e, de outro lado, o fortalecimento do Estado nacional,
cuja consolidao ocorre fortemente baseada numa relao populista e autoritria
entre o Estado e a sociedade. Aqui se encontram, tambm, os marcos iniciais
do processo de construo burocrtica do Estado nacional que tem objetivos
dbios: de um lado, transparncia concedida s aes de estado e, de outro,
controlar a sociedade e, principalmente, a oposio.
Essa seo apresenta, na primeira parte, elementos que contribuem para o
entendimento do mosaico que se materializa no processo de transio do pas
agrrio para a estruturao econmica industrial. Na segunda parte, apresentam-
se algumas caractersticas do processo de construo poltica da nao, cuja
marca o autoritarismo, materializado pelo Estado Novo, e pelo populismo,
que se revela no carisma de Getlio Vargas. Na terceira parte discute-se o papel
da burocracia estatal, que comea a se consolidar, no planejamento econmico
e na regulao poltica.
3.1 O desenvolvimento econmico e o Estado
O Estado desenvolvimentista, no Brasil, tem como figura central Getlio
Vargas, especialmente no perodo em que ocupou o posto mximo da poltica
40
nacional 1930 a 1945 e 1951 a 1954. O pas sofreu transformaes vultosas,
especialmente no que se refere ao papel do Estado. O Estado desenvolvimentista,
devido a sua insero na economia e na sociedade, tambm pode ser chamado
de regulador ou planejador. Dentro do processo capitalista, esse tipo surge,
para os pases perifricos, quando estes, embora de forma tardia, iniciam sua
industrializao. comum a tais pases a inexistncia de poupana interna e de
uma classe empresarial nacional que deem conta do processo de industrializao,
criando dependncia do capital externo. De acordo com Cardoso (1963), a
mentalidade e a postura do empresariado brasileiro da poca colaboraram
muito para a interveno estatal no processo produtivo e para a formao do
Estado regulador.
[...] Isto quer dizer que qualquer teoria objetiva do papel da burguesia
no processo de desenvolvimento e do prprio desenvolvimento acaba
apontando um beco sem sada e que, portanto, a ao econmica
dos industriais termina tendo de ser orientada antes pela opinio do
dia a dia, ao sabor do fluxo e refluxo dos investimentos estrangeiros
e da poltica governamental, do que por um projeto consciente que
permita fazer coincidir, a longo prazo, os interesses dos industriais
com o rumo do processo histrico, (CARDOSO, 1963, p. 209).
O incio dos processos de industrializao dos pases latino-americanos a
partir da dcada de trinta colocou em questo as principais correntes tericas
que defendiam a diviso internacional do trabalho e a vocao agrcola das ex-
colnias, agora economias nacionais. Love (1994, p. 207) afirma que, no que
tange histria das ideias econmicas na Amrica Latina, houve, de 1930 a 1980,
notvel desenvolvimento de ideias autctones, em especial aquelas associadas
CEPAL e s subsequentes teorias da dependncia.
Conforme aponta Diniz (1978), o processo de industrializao do Brasil
impulsionado a partir do primeiro governo de Vargas, mediante a adoo
de mecanismos protetores para setores da economia nacional. Tambm o
momento em que se engendra a burocracia estatal regulatria da economia e que
so criadas as empresas estatais encarregadas de promover o desenvolvimento
industrial. A regulao estatal se relaciona com os rgos federais de coordenao
41
e planejamento econmico, as autarquias reguladoras de setores especficos da
economia e as prprias empresas estatais, promotoras diretas do desenvolvimento
ligado industrializao.
Os investimentos no setor produtivo so, a partir da dcada de 1930,
coordenados pelos rgos do governo, o qual passa a atuar por meio de tcnicas
administrativas de regulao da economia, a fim de possibilitar a criao e
acumulao do capital produtivo, bem como a centralizao e intermediao
do capital financeiro. Destarte, como salientam Coutinho e Reichstul (1977)
surge um intrnseco relacionamento entre os setores pblico e privado no
cenrio econmico nacional. Nessa poca, a economia brasileira centrou
esforos na institucionalizao de processos de industrializao, o que coloca o
Estado, nos moldes em que foi apresentado, como fulcro do desenvolvimento,
principalmente atravs da articulao entre capital estatal e capital privado.
Atravs da atuao dos rgos e empresas estatais no plano poltico possvel
compreender a maneira como foram engendradas as articulaes entre capital
pblico e capital privado no fomento do setor produtivo nacional. Boschi (1979)
compreende que
apesar da dependncia dos grupos industriais nacionais em relao ao
Estado, os empresrios puderam estabelecer um estilo de interao
entre os setores privado/pblico abrindo um espao participao
direta em questes-chave relacionadas aos seus interesses enquanto
classe (BOSCHI, 1979, p. 53-54).
Entretanto, para Ianni (1989), a expanso do capitalismo industrial no pas
no foi um processo forjado monoliticamente pelo Estado. Pelo contrrio, teria
sido
o resultado de um largo e crescente convvio entre a burguesia
industrial e o poder pblico. Depois da Revoluo de 1930,
paulatinamente, os membros dessa burguesia nascente procuraram
interferir nas decises do governo, no sentido de estimular-se
a industrializao e planificar-se o desenvolvimento econmico
nacional. Quando as transformaes da estrutura econmica abriram
42
possibilidades de ampliao e diversificao da produo industrial,
a burguesia industrial nascente, os tcnicos e o governo perceberam
que o aparelho estatal precisava ser convertido em conformidade com
a nova situao, favorecendo-a. As possibilidades de desenvolvimento
das foras produtivas somente poderiam ser aproveitadas em maior
escala atravs da reorientao da poltica econmica do Estado. E
foi o que preconizou a prpria liderana empresarial, juntamente
com os governantes (IANNI, 1989, p. 94).
Conforme salienta Leopoldi (2000), o protecionismo econmico foi
responsvel por impulsionar o empresariado brasileiro em demandas que
resultam em polticas governamentais voltadas para a consolidao do
desenvolvimento industrial, ainda que atreladas ao exerccio do poder no interior
da burocracia estatal, determinadas pela regulao da economia e determinantes
do desenvolvimento econmico.
3.2 A construo da nao:
centralizao autoritria e populista
A formao e a institucionalizao do Estado desenvolvimentista brasileiro
foram notadamente marcadas pelo pensamento autoritrio nacionalista. O
modelo de organizao da economia centralizava-se no Estado, e, apesar de
criticar o pensamento liberal, no promoveu rompimento com as relaes
vigentes de poder. Entre as principais intelectuais da poca destacam-se Oliveira
Vianna, Alberto Torres e Francisco Campos, entre outros.
O Estado forte, centralizado e de concepo autoritria traz no cerne do
processo poltico a oligarquia, cuja tnica o patrimonialismo. Sobre as relaes
do Estado em funo do patrimonialismo mister a obra de Raymundo Faoro
(1958), segundo o qual, perturbado o mundo coronelista com o crescimento da
massa urbana, os dirigentes, ciosos do mando, utilizam processos mais duros
para domesticar o rebanho tresmalhado.
Isolado o esboo da tendncia comunista, pela primeira vez proposto em nvel
nacional e entregue ao seu destino prprio, o campo antiliberal se aproxima nas
reivindicaes comuns, tecido de equvocos e contradies. Ao nacionalismo
43
estatizante dos tenentes se agrupa o nacionalismo tradicionalista das oligarquias
em protesto. A espinha dorsal do novo modelo ser o elemento militar.
As transformaes e as reformas se enquadrariam em um nacionalismo
econmico dirigido por um Estado cada vez mais fortalecido, o qual deve ter
poder para intervir e regular toda a vida coletiva e disciplinar a nao, criando
os rgos e aparelhos prprios para organizar a economia, obrigar todos ao
trabalho e satisfazer o mnimo das necessidades morais e materiais de todo o
cidado.
Um sistema estamental, com a reorganizao da estrutura patrimonialista,
ocupa o Estado. O centralismo, fonte da homogeneidade da conduo de
diretrizes do governo, quebra o estadualismo, agora apenas o perturbador
exclusivismo de oligarquias desnacionalizantes.
O populismo funda-se no momento em que as populaes rurais se deslocam
para as cidades, educadas nos quadros autoritrios do campo. O nmero
de operrios, no Brasil, entre 1940 e 50 cresceu 60%, enquanto a populao
aumentou 26%. O preo da transformao, na qual grupos errantes se integram
numa sociedade diversa, quase traumaticamente, se processa no ambiente de
tenses e crises. Da o contedo do getulismo ou do queremismo dos meados
da dcada de 40 que se enreda no dilema de suas origens e evoluo.
marcante a relao de subordinao dos tecnocratas (o estamento
burocrtico de Faoro) com a burguesia representante do capitalismo, fato
maximizado pela incluso dos militares enquanto nova classe social que ascende
ao poder. Em relao a essa subordinao, Bresser-Pereira (1982) afirma que:
A burguesia industrial comea a ser significativa nos anos trinta
no Brasil, mas sempre em uma posio claramente subordinada. No
perodo populista, entre 1930 e 1964, ela est aliada e subordinada
s fraes no cafeeiras, orientada para o mercado interno da velha
burguesia mercantil. A partir de 1964, quando toda a burguesia se
une e se alia tecnoburocracia, a burguesia industrial apenas um
dos componentes do pacto poltico autoritrio ento constitudo
contra os trabalhadores e as fraes progressistas da tecnoburocracia.
S a partir de meados dos anos setenta, depois de um contnuo e
explosivo aumento do poder material da burguesia industrial, esta
44
inicia um projeto de hegemonia poltica (BRESSER-PEREIRA, 1982,
p. 271).
Em anlise sobre as tecnocracias e burocracias, Carlos Estevan Martins
(1972) aponta que:
A expanso, no do poder burocrtico, mas da envergadura estrutural
das burocracias , em geral, atribuda s transformaes requeridas
pelo prprio desenvolvimento do sistema capitalista. O surgimento
de gigantescas corporaes, a ampliao da interveno do estado
e de seu papel planejador, o carter mais complexo e multifactico
assumido pela luta sindical, so algumas das novas realidades que
impuseram a organizao de estruturas burocrticas extensas e
altamente diferenciadas. [...] Associado ao gigantismo da camada
burocrtica e estimulado pela progressiva interdependncia das
unidades do sistema capitalista moderno, ocorre o fenmeno da
crescente multiplicao das interaes burocrticas entre o setor
pblico e o privado e dos diferentes ramos de um e de outro entre
si (MARTINS, 1972, p. 127-128).
A centralizao do poder nas mos do Estado e sua concentrao na figura
do Presidente da Repblica denotam a pouca importncia do Poder Legislativo
neste perodo.
Cardoso (1973) tece uma crtica ao modelo jurdico-institucional,
desenvolvendo o conceito de anis burocrticos, segundo o qual, a partir do
modelo econmico keynesiano, o crescimento da burocracia estatal ocorre com
vistas ao planejamento racional de vrias esferas da vida social e, em particular,
da economia, especialmente por meio da criao de rgos de planejamento
econmico, autarquias especializadas e empresas estatais:
no caso brasileiro, desde os primrdios da ao planejadora, no
Governo Dutra e, especialmente, no segundo governo de Vargas,
o plano surgiu como o resultado de um diagnstico de carncias
45
formulado por tcnicos, guiados por valores de fortalecimento
nacional, mas num quadro de apatia da sociedade civil e,
especialmente, dos polticos profissionais (CARDOSO, 1973, p. 94).
3.3 A regulao via estamento burocrtico
O Estado regulador ou desenvolvimentista possibilitou a emergncia de uma
nova classe: os funcionrios pblicos tecnocratas, cujo suporte poltico se apoia
no populismo e no dinamismo econmico verificados para o pas no governo
Vargas. correto inferir, portanto, a dependncia existente do Estado Regulador
com relao ao resultado econmico, de forma a obter legitimidade frente
baixssima representao de fato observada junto sociedade civil.
Em relao ao populismo, vale destacar que ele surge no momento em
que as populaes rurais se deslocam para as cidades, educadas nos quadros
autoritrios do campo. O nmero de operrios, no Brasil, entre as dcadas
de 1940 e 50 cresceu 60%, enquanto a populao aumentou 26%. O preo da
transformao, na qual grupos errantes se integram numa sociedade diversa,
quase traumaticamente, se processa no ambiente de tenses e crises. Da o
contedo do getulismo ou do queremismo dos meados da dcada de 40 que
se enreda no dilema de suas origens e evoluo.
No que tange ao controle de tenses e possveis crises, a fim de exercer controle
sobre a imprensa escrita e os demais meios de comunicao, especialmente o
rdio e o cinema, dada a insipincia da televiso, Getlio Vargas institui o
Departamento de Imprensa e Propaganda DIP, rgo de controle e censura
estatal. Sua criao foi precedida por outros rgos, tambm estatais, mas com
menor autonomia para agir.
17
O DIP atuava notadamente em duas frentes: a
censura dos meios de comunicao e a propaganda estatal.
Entendiam-se como funes do DIP todas as reas que se relacionavam
educao nacional, censura, ao controle das atividades dos meios de
comunicao, promoo do Brasil no exterior (impulsionando jornalistas
vinculados direta ou indiretamente ao DIP em meios de comunicao
estrangeiros) e criao do Boletim de Informaes, do Cinejornal Brasileiro
17 | Departamento Ofcial de Publicidade (DOP), Departamento de Propaganda e Difuso Cultural
(DPDC), Departamento Nacional de Propaganda (DNP).
46
e da Hora do Brasil, mecanismos de difuso da ideologia do Estado Novo.
Vargas, conforme temos em Moreira (2004), foi o primeiro presidente brasileiro,
possivelmente por influncia dos lderes fascistas e nazistas europeus, que
percebeu a influncia e a importncia dos meios de comunicao e da formao
da opinio pblica.
Dividido em setores de divulgao, imprensa, radiodifuso, cinema,
literatura poltica e social, teatro e turismo, cabia ao DIP, alm de coordenar e
orientar a propaganda estatal interna e externa e desempenhar a censura aos
meios de comunicao, ao teatro, cinema e eventos esportivos e recreativos,
tambm organizar manifestaes cvicas, festas de promoo do patriotismo,
exposies, conferncias, concertos sobre o sentimento nacional e a Histria do
Brasil (com exaltao dos valores e das glrias nacionais), fomentar a produo
cinematogrfica e dirigir os programas de rdio com contedo governamental.
No mbito estatal, havia rgos vinculados ao DIP, os chamados Departamentos
Estaduais de Imprensa e Propaganda (DEIP).
A estrutura do DIP era altamente centralizada, o que permitia ao governo
o controle total da informao e o domnio de toda a cena cultural brasileira.
Mesmo as notcias e propagandas provenientes dos Ministrios, Departamentos,
Autarquias e demais rgos da administrao pblica federal eram produzidos
e distribudos pela Agncia Nacional, de forma gratuita e cujo contedo
reproduzia a tnica da ideologia do Estado Novo. Os organismos privados de
imprensa e comunicao encontravam dificuldades para divulgar pontos de
vista divergentes do estatal. O governo implementou mecanismos de coero
das empresas privadas de comunicao, especialmente atravs de bloqueios
financeiros, exigncias burocrticas e sanes de cunho fiscal. Para aqueles
organismos que compactuassem com a ideologia estatal, encaixando-se no
sistema engendrado pelo governo, eram concedidos favores fiscais. Aos que
insistissem em permanecer em oposio, era reservada a interveno fsica.
18
O DIP reportava-se diretamente ao presidente Vargas, alcanando o grau de
superministrio. Exercendo a propaganda poltica do Estado, conforme Moreira
(2004), Vargas atingia o auge de sua promoo pessoal, consolidando a imagem
de pai dos pobres e benfeitor dos trabalhadores do Brasil.
18 | Como exemplo, tome-se o ocorrido em 1940 com o jornal O Estado de So Paulo.
47
A interveno do Estado operou a politizao da cultura, atribuindo aos
intelectuais e estudiosos o papel de formadores da opinio pblica dentro do
espectro da nova ordem, com a misso de aproximarem governo e povo. Os
pensadores cuja produo intelectual oferecesse oposio ao governo eram
declarados elementos subversivos contra o regime do Brasil, e passavam ser
alvo de perseguies, prises, torturas e exlios.
O trao marcante do estamento burocrtico que compe o Estado regulador
a permanncia do patrimonialismo e a institucionalizao da burguesia, que
fortalecida e, com ela, ganham fora as alianas entre interesses polticos e
econmicos sistematizados no que Cardoso chama ilhas de racionalidade, que
justificam e legitimam as polticas pblicas da poca, sem, entretanto, desfazer-
se do clientelismo e da promiscuidade entre os capitais pblico e privado no
pas.
Exerccios
1. Luiz Carlos Bresser Gonalves Pereira analisa o papel da burguesia
industrial brasileira, atribuindo-a um papel subordinado a quem? A
quais instituies? E quais as razes que levaram a burguesia a assumir
tal papel?
2. O ex-presidente da Repblica, o socilogo renomado, Fernando
Henrique Cardoso mostra como a burguesia nacional teve dificuldades
de se consolidar na liderana do desenvolvimento brasileiro. Quais as
consequncias deste difcil processo de consolidao para o Brasil?
3. Octvio Ianni, no livro Estado e capitalismo, apresenta a tese de que a
expanso da industrializao brasileira ocorre impulsionada a partir
da convivncia entre burguesia nacional e o poder pblico. Segundo o
autor, quais os motivos levaram a tal convivncia?
48
Referncias
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Seis interpretaes sobre o Brasil. Dados
Revista de Cincias Sociais, 5(3) 1982, p. 269-306.
CARDOSO, Fernando Henrique. O empresrio industrial e o desenvolvimento
econmico do Brasil. Tese (Livre-Docncia) Faculdade de Filosofa, Letras
e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo, So Paulo, 1963.
IANNI, Octvio. Estado e capitalismo. 2. ed. So Paulo; Brasiliense, 1989.
4
Estado e regulao social
Nesta unidade, discute-se o processo de regulao poltica que o Estado
empreende na perspectiva de regulamentar a ao social e o mercado. A
regulao estatal tem como objetivo principal limitar a liberdade de tomada de
deciso dos atores sociais e/ou agentes econmicos.
A regulao social e econmica importante quando considera-se relevante
a escassez de recursos, os limites da produo e, principalmente, a distribuio
de mercadorias, a tendncia ambiciosa de concentrao de renda e riqueza, cuja
materialidade pe por terra a teoria que defende a possibilidade de uma ao
social racional de agentes econmicos num mercado perfeito.
Esta unidade est organizada da seguinte forma: na primeira parte, discute-se
a origem e motivao contempornea da regulao: sua relao com a economia.
Na segunda parte, empreende-se uma aproximao conceitual no sentido de
definir a regulao e diferenci-la da regulamentao. Na parte final apresenta-se
a regulao em processos sociais, destacando-se a necessidade de flexibilidade
conceitual, j que a ao social muito pouco aceita a previsibilidades exatas.
4.1 A economia e a regulao
Durante o sculo XX, houve perodos em que o Estado interveio na economia
com maior peso e fora, cuja razo estava intimamente ligada ao desempenho
do setor econmico, especialmente nos perodos entre guerras, priorizando-se o
50
interesse pblico materializado pela proteo da propriedade privada, da livre
iniciativa e ampliao do mercado consumidor. No obstante, esses perodos de
interveno econmica foram marcados fortemente por uma regulao e por um
controle social com objetivo de minimizar as demandas polticas segmentadas,
o que possibilitaria o crescimento econmico, condio para o afrouxamento
regulatrio (HUNTINGTON, 1975).
Polanyi (1980) afirma que o parmetro de regulao do Estado e de
regulao social a ao do Estado que tem por objetivo a limitao dos graus
de liberdade dos agentes econmicos dentro dos seus processos de tomada de
deciso. Tal conceito apoia-se na noo de mercado enquanto um elemento
isolado do restante da sociedade, o que no o contempla como uma instncia
social integrada e condicionada pelos processos de natureza histrica e poltica
que afetam o conjunto da sociedade.
Aps a Segunda Guerra Mundial, durante o perodo chamado de perodo
dourado da economia, h a institucionalizao dos mecanismos regulatrios,
com a difuso das prticas regulacionistas no apenas entre os pases capitalistas
avanados, mas tambm naqueles em desenvolvimento, tendncia que se
verificou paralelamente aos movimentos de emancipao nacional.
No caso brasileiro, a regulao na economia alcana ponto culminante
nos anos 1930, quando o enfoque da regulao foi norteado por objetivos
desenvolvimentistas, privilegiando a industrializao mediante investimentos
realizados ou regulados pelo Estado, notadamente atravs de empresas estatais
e de programas de investimento no setor pblico. caracterstica comum ao
bloco de pases em desenvolvimento a intensa atividade regulatria ligada ao
comrcio exterior, com a meta de proteger indstrias nascentes e estimular o
desenvolvimento de tecnologia nacional.
Entretanto, das instncias de interveno do Estado, a economia no a
nica, apesar de sua notoriedade. A regulao exercida pelo Estado estende-
se por toda a sociedade, de forma que diferem conforme contextos, locais e
momentos. Entretanto, maior ou menor, ela existe e pode ser estudada segundo
alguns parmetros basilares.
51
4.2 Aproximao conceitual
A regulao institucional pode ser compreendida, segundo Maroy e Dupriez
(2000) como o conjunto de aes postas em prtica por uma instncia (governo,
hierarquia de uma organizao) para orientar as aes e as interaes dos atores
sobre os quais detm certa autoridade. Por meio da abordagem institucional
pode-se compreender que, ao tratar-se de regulao, trata-se, na verdade, das
dimenses de coordenao, controle e influncia exercidas pelos detentores
de uma autoridade legtima, aproximando-se da teoria inglesa de regulao
enquanto interveno das autoridades pblicas para introduzir regras e
constrangimentos no mercado ou na ao social.
A questo da reforma do Estado, redesenhando suas estruturas, em especial a
partir dos anos 1980, aparece de forma central nos debates polticos em diversos
pases, colocando-se na origem de medidas polticas e legislativas, muito diversas,
que afetaram a administrao pblica em geral.
Dentro do debate sobre a reestruturao do Estado so discutidas,
promovidas e aplicadas medidas polticas e administrativas que, em geral,
como aponta Fukuyama (2005), direcionam-se no sentido de alterar a forma
de regulao do poder pblico na sociedade, assim como no mercado, ou de
substituir esse poder pblico por entidades privadas, em muitos dos domnios
que constituam, at ento, um campo privilegiado da interveno do Estado.
Tais medidas podem seguir e serem justificadas conforme um ponto de
vista mais tcnico, que atenda aos critrios de modernizao, desburocratizao
e maximizao da eficincia do Estado (new public manegement), conforme
Rhodes (2000), da mesma forma como podem atuar e ser justificadas de acordo
com imperativos de natureza poltica, desenhados em funo de projetos
neoliberais ou neoconservadores, os quais tencionam livrar a sociedade civil do
controle exercido pelo Estado. Trata-se dos processos de privatizao da mesma
forma que, em anlise conceitual, pode-se tratar dos mecanismos de incentivo
participao poltica da comunidade, da adaptao s particularidades locais
e demais medidas de cunho filosfico ou cultural, como tambm mecanismos
de cunho pedaggico, que envolvam o aprendizado de prticas democrticas
participativas ou deliberativas.
52
Porm, a viso institucional da regulao, cuja tnica marcadamente estatal,
redutora do complexo processo de mltipla regulao a que est submetido
o sistema interativo que envolve a multiplicidade de atores polticos e sociais
presentes no contexto ps-moderno, o que torna imprevisvel o efeito da
regulao institucional desencadeada pelo Estado e sua administrao.
O emprego do termo regulao geralmente est associado ao objetivo
de consagrar outro estatuto, ainda que no plano simblico, interveno do
Estado na conduo das polticas pblicas. Em muito, as referncias feitas ao
novo papel regulador do Estado so destinadas a demarcar as propostas de
modernizao da administrao pblica com relao s prticas tradicionais
de controle burocrtico, das quais possvel citar, como exemplo, o Estado
Regulador da era Vargas.
Quando se fala em regulao, conforme Reynaud (1997), aborda-se um
conceito mais flexvel na definio dos processos e rgido na avaliao de
eficincia e eficcia dos resultados pretendidos. Trata-se do oposto do conceito
clssico de regulao, que centra-se no controle, a priori, dos procedimentos,
sem maior interesse na eficcia ou eficincia com relao aos resultados.
Cumpre salientar, conforme Demailly (2001), que o processo de regulao
compreende no s a produo de regras na forma de normas, injunes,
constrangimentos destinados a orientar o funcionamento do sistema, porm
tambm a articulao da diversidade de aes empreendidas pelos atores em
funo dessas mesmas regras. Ento, fica claro que a regulao no pode ser
vista como um processo nico, automtico e previsvel, seno antes um processo
complexo que resulta mais da articulao de modelos.
A regulao, em sua acepo clssica, advm do ato de regular, e representa
o modo como se ajusta ao objeto de sua interveno a determinadas
finalidades, o que vem a constituir determinado conjunto de regras ou normas
que se instituem, a partir de uma definio prvia. Analisando-se sob tal ngulo,
a diferena entre regulao e regulamentao no reside na sua finalidade,
na medida em que ambas se dedicam a definir e exigir o cumprimento do
conjunto de regras que operacionalizam os objetivos, mas com a noo de
regulamentao enquanto um tipo particular de regulao, onde as regras que
compem o conjunto normativo incidente sobre o objeto da regulao acabam
53
por transformarem-se em valores por si mesmas, independente do uso que se
faa delas.
Para compreender o conceito de regulao, essencial visualizar a associao
deste ao controle de elementos autnomos, porm interdependentes, como ocorre
na regulao da economia, a fim de se identificar a interveno de instncias
com autoridade legtima, provenientes, em sua maioria, do prprio Estado, com
objetivo de orientarem e coordenarem a ao dos agentes econmicos, tal qual,
por exemplo, na regulao dos preos, do comrcio, entre outros.
O desenvolvimento da teoria dos sistemas, de acordo com Rosnay (1975),
incrementou, em muito, a noo de regulao. De um modo geral, tem-se
regulao como uma funo essencial para a manuteno do equilbrio sistmico,
associada a processos de retroao, positiva ou negativa. a partir dessa funo
que possvel, para o sistema, identificar as perturbaes, analisar os casos de
desequilbrio e atuar sobre eles, para, assim, transmitir um conjunto coerente de
ordens aos rgos executores. Diebolt (2001) afirma que, a partir da classificao
hierrquica dos nveis de regulao que so estabelecidos por Piaget (1977),
possvel formular um parmetro de distino entre dois tipos de regulamentao
que, ao fim, revelam-se complementares:
Regulaes conservadoras: cuja funo assegurar a coerncia, o
equilbrio e a reproduo idntica do sistema;
Regulaes transformadoras: cuja funo compreender de que forma
um sistema engendra novas formas de organizao; explicar de que
maneira um processo de regulao propicia a emergncia de outro
processo de regulao, em seu lugar; conhecer qual a interdependncia
que se estabelece entre os diferentes modos de regulao.
4.3 A regulao e os processos sociais
No que se refere regulao social, apesar do enorme potencial explicativo
e descritivo propiciado pela teoria dos sistemas, h que se observar as
particularidades que distinguem o sistema social dos demais sistemas e impedem
a transposio imediata das regras aplicveis a estes para aquele. Para aqueles,
determinam Crozier & Friedberg (1977), que utilizam este tipo de abordagem
para descrever a ao coletiva nas organizaes (sistemas concretos de ao),
54
o modelo sistmico mais comumente aplicado ignorando-se a dimenso
estratgica, imprevisvel e inerente ao comportamento humano. Conforme tais
autores, o sistema social no obedece a regras precisas oriundas de mecanismos
automticos de reajustamento, como acontece com os demais sistemas:
[...] nos sistemas humanos que chamamos de sistemas concretos
de ao, a regulao no se opera, de fato, nem por sujeio a um
rgo regulador, nem pelo exerccio dum constrangimento mesmo
que inconsciente, e muito menos por mecanismos automticos de
ajustamento mtuo, ela opera-se por mecanismo de jogos atravs dos
quais os clculos racionais estratgicos dos atores se encontram
integrados em funo de um modelo estruturado. No so os
homens que so regulados e estruturados, mas os jogos que lhes
so oferecidos (CROZIER & FRIEDBERG, 1977, p. 244).
Tambm Bauby (2002) adota semelhante posicionamento, ao definir a
regulao de sistemas sociais enquanto modos de ajustamento permanentes,
dotados de mltiplas aes e mltiplos efeitos que permitem assegurar equilbrio
dinmico a um sistema de natureza instvel. Justamente porque as regras no
podem prever a totalidade dos eventos possveis necessrio interpret-las, de
forma a contemplar a interao entre os interesses particulares de cada membro
da sociedade e desta entendida como um ator em si.
Maroy & Dupriez (2000), observam que, quando aplicada s organizaes ou
sistemas de ao organizada, a regulao resultante da articulao transacional
entre vrios processos regulatrios de controle e processos orientados de forma
horizontal, para a produo de normas aplicveis no interior da sociedade. A
regulao compreendida enquanto o processo social ativo de produo de
regras do jogo que possibilitam a resoluo de problemas de interdependncia
e de coordenao.
Ainda em Reynaud (1997 e 2003), possvel identificar trs dimenses
complementares do processo regulatrio dos sistemas sociais:
(1) Institucional, normativa, de controle: conjunto de aes empreendidas
por uma instncia, em geral governamental, a fim de orientar a ao e as
interaes dos atores sobre os quais detm legtima autoridade. o tipo de
55
regulao de sistemas sociais mais abordado pelos estudiosos norte-americanos,
especialmente no tocante interveno das autoridades pblicas com o objetivo
de introduzir regras e constrangimentos no mercado e na ao social;
(2) Ativa e autnoma: vista como um processo ativo de construo de
regras do jogo, onde acontece no apenas a definio destas, mas tambm a
orientao do funcionamento do sistema a partir de sua aplicao perante a
dimenso estratgica da ao dos diferentes atores. Sendo assim, num sistema
social complexo existem mltiplas fontes, finalidades e tipos de regulao,
relacionadas com a multiplicidade de atores envolvidos e em funo das
estratgias de ao traadas pelos mesmos;
(3) Conjunta: importa na interao entre a regulao de controle e a
regulao autnoma, objetivando a produo de regras comuns, as quais, ainda
que produzidas pelo Estado, sero internalizadas pela sociedade, proporcionando
transformaes no sistema social inclusive para alm das transformaes
pretendidas quando da criao das normas regulatrias.
No que tange s Cincias Sociais, as teorias sobre a regulao social no so
conflitantes, e vislumbram, entre os diferentes atores envolvidos no processo
regulatrio, um ajustamento direcionado para a construo de um equilbrio
social timo. A regulao social existe, pois, para permitir que o sistema
social funcione de acordo com um modelo correto dentro de um timo pr-
estabelecido e legitimado pelas regras do jogo.
De acordo com as abordagens polticas, entretanto, o processo regulatrio
no capaz de assegurar, por si, a harmonia, a estabilidade ou a otimizao dos
efeitos pretendidos, visto que a elaborao das regras efetuada dentro de um
contexto de disputas sociais e d lugar a conflitos, sejam eles abertos e violentos
ou institudos e velados.
Destarte, importante que a regulao social seja compreendida como um
processo constitutivo do sistema social, cuja principal funo assegurar a
esse sistema um mnimo de equilbrio e coerncia sem, todavia, engess-lo,
inviabilizando que ele, dinmico como , transforme-se. O processo de regulao
no se limita produo de regras e normas com a finalidade de orientar o
funcionamento do sistema, mas tambm assiste s realocaes das aes dos
atores em funo dessas mesmas regras.
56
Um sistema social complexo apresenta pluralidade de fontes, modalidades e
finalidades de regulao, o que se justifica pela diversidade de atores envolvidos,
cada qual com seus interesses individuais e coletivos, com suas estratgias e
das diferentes posies que ocupam dentro da sociedade. Assim, o processo
regulatrio social no pode ser visto como uno, nico, automtico e previsvel,
mas sim como uma composio de diferentes processos de regulao, sobrepostos
e articulados. Trata-se, sobremaneira, de um processo cujos resultados so
imprevisveis, dada a inerente imprevisibilidade da prpria ao social.
Exerccios
1. Segundo Fukuyama (2005), como se organizaram os Estados no
sculo XX?
2. Em que medida o processo de regulao limita os graus de liberdade
dos agentes econmicos nas suas decises, segundo explicao de
Polanyi?
Referncias
CHANG, Ha-Joon. Te Economics and Politics of Regulation. Cambridge
Journal of Economics, v. 21 n. 6, 1997, p. 703-728.
FUKUYAMA, F. Construo de Estados governo e organizao no sculo
XXI. Rio de Janeiro: Rocco, 2005.
POLANYI, Karl: A grande transformao. Rio de Janeiro, Ed. Campus,
1980.
5
A reforma do Estado
e a globalizao
Nessa unidade de estudo, far-se- uma aproximao ao debate sobre a
globalizao e a reforma do Estado, tema recorrente em razo do esgotamento
do modelo de Estado de bem-estar social, cujo processo de financiamento
invivel atualmente. No entanto, o novo modelo econmico, baseado na
globalizao, impe uma redefinio do papel do Estado que, exige-se, deixa
de ser propulsor da economia e, no obstante, deve arrefecer suas limitaes
territoriais, principalmente no que tange s fronteiras fiscais que limitam o
mercado.
Esta unidade tem o objetivo de apresentar alguns elementos sobre a reforma
do Estado-nao contemporneo, no em razo da exigncia da globalizao, mas
sim, da sua limitao essencial, ou seja, de proporcionar cidadania que sistematiza
as demandas clssicas por liberdade e igualdade. Alm disso, apresentam-se as
demandas que a nova ordem econmica mundial a globalizao faz ao estado,
exigindo sua transformao, cujas exigncias precisam ser relativizadas, pois a
prpria globalizao, necessita de regulao.
5.1 A sociedade do sculo XX
O Estado Liberal se caracterizou pelo Estado de direito esttico e inflexvel,
uma vez possuidor de uma normatizao legalizante que, em razo da sua
58
A reforma do Estado e a globalizao
pouca flexibilidade social e econmica, se tornou um sistema legal anacrnico e
inadequado s reais necessidades dos indivduos e segmentos sociais organizados,
que emergem a partir da sociedade de massas do sculo XX.
Houve a necessidade imperiosa de uma adaptao ou deslocamento tico-
jurdico da prpria essncia do Estado de Direito, adequando-o s diversas
transformaes sociais, econmicas e culturais do sculo XX: o Estado passou a
visar o bem estar da sociedade como um todo e no mais do indivduo em si.
Nesta ordem de ideias, no Estado contemporneo do ps-Guerra Fria e ps-
industrial, sobretudo aps as experincias traumticas advindas de duas Guerras
Mundiais e das prticas dos vrios regimes totalitrios, os quais existiram no
decorrer do sculo XX (os regimes nazista e sovitico stalinista se constituem
exemplos padres), no h mais lugar para a liberdade individual irrestrita e
absoluta.
O exerccio poltico, social e cultural da liberdade individual deve ser definido
e delimitado face aos interesses e necessidades da sociedade como um todo, isto
, a restrio da liberdade individual condio para a realizao dos interesses e
necessidades da sociedade, sem implicar na negao do livre-arbtrio e extino
das garantias e direitos fundamentais, mas preciso ter claro que a liberdade
individual no pode servir de pretexto contra os interesses ou direitos difusos
de determinados grupos sociais ou da sociedade como um todo.
A economia capitalista foi objeto de drsticas e rpidas mudanas no
decorrer dos anos oitenta. A internacionalizao, j presente nas dcadas
anteriores, aconteceu de forma mais avanada, a tecnologia teve seu avano
acelerado, os padres de produo de bens e gesto de capital foram rapidamente
difundidos, os investimentos financeiros na esfera privada foram intensificados
internacionalmente, e o aspecto social sofreu intensa e desigual mudana,
gerando oportunidades para alguns e excluso para outros.
Segundo Boaventura de Sousa Santos (2002), na falta de uma definio
melhor, atribui-se a essas mudanas o ttulo de globalizao, cujas caractersticas
so a diminuio do papel do Estado, o enfraquecimento de suas instituies, a
ampliao da rapidez na comunicao e troca de informaes; o fortalecimento
da iniciativa privada, especialmente sob a forma de grandes conglomerados
transnacionais, industriais e financeiros, que, para otimizarem o lucro, necessitam
do encolhimento dos direitos sociais, que passam a ser relativizados.
59
Entretanto, h que se perceber que os direitos sempre so histricos, conforme
orienta Bobbio (1992), ou seja, nascidos em certas circunstncias, caracterizadas
por lutas em defesa de novas liberdades contra velhos poderes, e nascidos de
modo gradual, no todos de uma vez e nem de uma vez por todas. O autor
italiano tambm observa que o campo dos direitos sociais est em contnuo
movimento:
[...] assim como as demandas de proteo social nasceram com
a revoluo industrial, provvel que o rpido desenvolvimento
tcnico e econmico traga consigo novas demandas, que hoje no
somos capazes nem de prever. A Declarao Universal representa
conscincia histrica que a humanidade tem seus prprios valores
fundamentais na segunda metade do sculo XX. uma sntese do
passado e uma inspirao para o futuro: mas suas tbuas no foram
gravadas de uma vez para sempre (BOBBIO, 1997, p. 34).
5.2 O Estado e a economia globalizada
Durante o sculo XX, especialmente nas dcadas de 40 e 50, em que
perduraram as polticas inspiradas na teoria de John Maynard Keynes, o Estado
proveu garantias de emprego, remunerao e condies mnimas de bem-estar,
que funcionaram como amortecedores dos conflitos sociais distributivos.
Durante esse perodo foi possvel conciliar transformaes tecnolgicas
substanciais e modificaes na atividade gerencial com a ampliao do emprego e
a reduo de desigualdades em boa parcela do mundo capitalista, principalmente
na Europa, nos Estados Unidos da Amrica e no Japo. Ao mesmo tempo, foi
possvel encontrar espao para a industrializao de economias consideradas
atrasadas, como da Amrica Latina e do Leste Asitico, sempre com a forte e
marcada presena do Estado na atividade econmica (ANDRADE, 1987).
5.3 Direitos sociais ou econmicos?
Os direitos sociais, tambm conhecidos como de segunda gerao na
nomenclatura/categoria sugerida por Rawls em 1993, embora rotulados de
sociais, so notoriamente econmicos. O carter social perceptvel quando
60
contrasta com o significado de outros direitos, individualmente postulados,
como o direito de propriedade (tanto de bens externos quanto da prpria fora
de trabalho), o direito de gozar de proteo pblica, o direito de ser julgado
segundo normas equitativas e o direito de tomar parte da vida. Em termos gerais,
compreendem as garantias de trabalho, remunerao, segurana econmica, e
de acesso ao mercado em condies dignas. Compreendem a gama de direitos
que permitem ao indivduo e sociedade diminuir as diferenas e colocar-se em
posio equitativa. Para Rawls (1993), so os direitos que estabelecem o padro
de equidade. A justia como equidade pensada para aplicao ao que se chama
de estrutura bsica de uma democracia constitucional moderna. A estrutura
bsica designa as principais instituies polticas, sociais e econmicas dessa
sociedade, e o modo pelo qual elas se combinam num sistema de cooperao
social.
Para chegar a uma real igualdade das chances, a sociedade deve prestar mais
ateno queles que so desprovidos de bens desde o nascimento e queles que
nasceram em posies sociais menos favorveis (RAWLS, 1993, p. 100).
5.4 Globalizao
Na ltima dcada do sculo XX, os pases de alta renda, assim como os pases
emergentes, verificaram uma acelerao simultnea de quatro aspectos inerentes
ao fenmeno da globalizao, segundo Coutinho (1996). No aspecto comercial,
verificou-se o grande crescimento do comrcio internacional. No aspecto
financeiro, ocorreu grande expanso dos mercados financeiros mundiais. No
aspecto produtivo, deu-se a transnacionalizao crescente de cadeias produtivas
intracorporativas e intercorporativas. Finalmente, no aspecto tecnolgico,
percebeu-se a inovao ininterrupta de tecnologias possibilitando o crescimento
da produtividade econmica.
Ao passo em que, para as sociedades de alta renda, a acelerao da globalizao
promoveu a integrao social, nos pases de baixa renda verificou-se um grande
aumento da marginalidade e da excluso de diversas camadas populacionais.
A ltima dcada do sculo XX vivenciou uma crise de governabilidade
em padres globais, por conta da impossibilidade de se manter as polticas
keynesianas, bem como a derrocada do Estado de bem-estar social, deixando
61
em seu lugar regies de misria, caos econmico e guerra civil, tal como se
verifica no Haiti, na antiga Iugoslvia e na maior parte da frica, bem como
retrocesso econmico e social de regies que j contavam com padro de
relativo crescimento econmico, como o caso da Rssia, da Indonsia e do
Paquisto. Soma-se a esses fatores de causa da crise de governabilidade tambm
a expanso do crime organizado, que assume carter global, bem como das
redes de terrorismo.
5.4 Brasil e a globalizao
Jos Murilo de Carvalho (2004) atenta para o fato de que a Constituio
Federal do Brasil de 1988 ampliou os direitos sociais, fixando limites inferiores
para aposentadorias e penses, ordenando pagamento de penses aos
portadores de deficincia fsica e idosos (mesmo queles que no contriburam
para a Previdncia Social), introduzindo a licena-paternidade, garantindo
a aposentadoria do trabalhador rural, entre outras. Entretanto, as maiores
dificuldades da rea social ainda persistem, sob a forma de desigualdade.
O Brasil hoje o oitavo pas do mundo em termos de Produto Interno Bruto.
No entanto, em termos de renda per capita, o 34. Segundo relatrio do Banco
Mundial, era o pas mais desigual do mundo em 1989, medida a desigualdade
pelo ndice Gini que era de 0,6.
importante lembrar que a desigualdade , sobretudo, de natureza regional
e racial. A escandalosa desigualdade que concentra nas mos de poucos a
riqueza nacional tem como consequncia nveis dolorosos de pobreza e misria.
Tomando-se a renda de 70 dlares que a Organizao Mundial de Sade
(OMS) considera ser o mnimo necessrio para a sobrevivncia como a linha
divisria de pobreza, o Brasil tinha, em 1997, 54% de pobres. A porcentagem
correspondia a 85 milhes de pessoas, numa populao total de 160 milhes.
No Nordeste, a porcentagem subia para 80%.
Atualmente, em relao desigualdade regional e racial, conforme dados do
Instituto de Investigao Econmica Aplicada (IPEA) divulgados no relatrio
Sade das Amricas 2007 (OPAS), o percentual da populao pobre (renda
mensal abaixo de meio salrio mnimo) foi de 33,3% em 2001 e de 32,0% em
2004, com grandes desigualdades entre as diferentes regies e grupos tnicos
62
no pas. Enquanto que o PIB per capita da regio Nordeste em 2003 foi de R$
4.305,86, o da regio Sudeste chegou a R$ 11.257,54. (OPAS, 2007, p. 3).
Segundo o relatrio da Organizao Pan-Americana da Sade (OPAS), entre
1990 e 2003 houve uma reduo no percentual da populao que se encontrava
em situao de pobreza extrema no Brasil: de 9,9% da populao para 5,7%,
(42,4% menos). No relatrio destacam como possvel causa desta queda da taxa
de pobreza extrema a uma melhor situao nas zonas rurais:
Considera-se que esta queda da taxa de pobreza extrema se deveu em
boa parte a uma melhor situao nas zonas rurais, onda a pobreza
extrema caiu de 24,2% para 13,5% entre 1990 e 2003. Por outro
lado, no mesmo perodo, a pobreza urbana variou apenas de 4,8% em
1990 para 4,2% em 2003. A pobreza extrema afeta principalmente
aos jovens, que encontram dificuldades para ingressar no mercado
de trabalho, e, quando o conseguem, suas remuneraes podem ser
muito baixas. (OPAS, 2007, p. 3)
Embora as polticas pblicas implementadas nos ltimos anos tenham
obtido um avano significativo na melhoria dos indicadores sociais, no foram
suficientes para sanar as desigualdades entre as raas e os gneros, conforme se
verifica no quadro abaixo.
Quadro Indicadores Sociais da Desigualdade no Brasil
1993 1997 2007
Taxa de analfabetismo
9,2% entre homens brancos
10,8% para mulheres brancas
24,9% entre mulheres negras
9% entre brancos
22% entre negros e
pardos
5,9% entre homens brancos
6,3% entre mulheres
brancas
13,7% entre mulheres
negras
63
1993 1997 2007
Mdia de escolaridade em anos
7,1 para brancos
4,7 para negros
6,3 entre os brancos
4,3 entre os negros e
pardos
7,1 entre os homens
7,4 entre as mulheres
8,8 para brancos
6,8 para negros
Distribuio de renda 10% mais pobres da populao
- - 67,9% eram negros
Distribuio de renda 10% mais ricos da populao
Distribuio de renda 1% mais ricos da populao
ndice de Gini
- 0,6* 0,503
Fonte: Quadro elaborado a partir de CARVALHO (2004); e do Retrato da Desigualdade IPEA (2008).
*Ano de Referncia: 1996.
Conforme as informaes destacadas no quadro, no que diz respeito taxa
de analfabetismo e anos de estudo, percebe-se um movimento de diminuio
do analfabetismo e de melhora nas condies de escolaridade via diminuio
nas taxas de analfabetismo e via aumento homogneo entre gnero e raa da
mdia de anos de estudo. Observa-se tambm que, em 1993, enquanto a mdia
de anos de estudo era de 7,1 para indivduos brancos e de 4,7 para pessoas negras,
em 2007 os valores aumentaram para 8,8 e 6,8 respectivamente. Conforme o
relatrio Retrato da Desigualdade realizado pelo IPEA, isso significa que houve
um reduo de somente 0,4 anos no quadro de desigualdade social brasileiro
durante um perodo de quinze anos.
Cabe neste momento ressaltar alguns dados regionais, os quais destacam
que em 1997, a taxa de analfabetismo no Sudoeste era de 8,6% e no Nordeste,
de 29,4%. O analfabetismo funcional no Sudeste era de 24,5%; no Nordeste era
de 50%, e no Nordeste rural, de 72%. Esta desigualdade ainda persiste, segundo
dados do IBGE, no ano de 2004:
64
H grande desigualdade entre a taxa de analfabetismo urbana (8,7%)
e a rural (25,8%), com flutuaes regionais que oscilam entre 22,4%
na regio Nordeste e 6,3% na regio Sul. [...] A taxa de analfabetismo
funcional (incapacidade de ler e escrever e interpretar um texto
simples e breve) foi de 24,4% no pas, com cifras superiores entre
os homens (25,0%) do que entre as mulheres (23,9%). A populao
rural apresentou uma taxa de analfabetismo funcional de (47,5%)
duas vezes maior que a observada na populao urbana (20,1%).
(OPAS, 2007, p. 4).
No item sobre desigualdade econmica, segundo dados do IPEA, a
desigualdade econmica cresceu ligeiramente entre 1990 e 1998. Na primeira
data, os 50% mais pobres detinham 12,7% da renda nacional; na segunda, 11,2%.
De outro lado, os 20% mais ricos tiveram sua parcela de renda aumentada de
62,8% para 63,8% no mesmo perodo (CARVALHO, 2004, p. 207-209). Conforme
destaque no quadro acima, ainda em 2007 a permanncia da desigualdade segue
sendo o destaque, percebe-se tambm a desvantagem da populao negra pois,
medida que cresce a riqueza da populao diminui o nmero de indivduos
negros pertencentes ao grupo mais rico.
Ainda em relao desigualdade econmica, vale destacar que, no ano
de 1997, entre os brancos, 33,6% ganhavam at um salrio mnimo; entre os
negros, 58% estavam nessa situao, e 61,5% entre os pardos; a renda mdia
dos brancos era de 4,9 salrios mnimos; a dos negros, 2,4 e a dos pardos, 2,2.
Esses exemplos poderiam ser multiplicados sem dificuldade. As diferenas de
remunerao entre os grupos aqui analisados vm caindo ao longo dos anos.
Segundo o Retrato da Desigualdade, apresentado pelo IPEA, entre 1996 e 2007,
as desigualdades de renda entre brancos e negros e entre homens e mulheres se
reduziram aproximadamente de 13% e 10%, respectivamente.
O ndice de Gini mede a desigualdade de um pas, varia de 0 a 1; quanto
mais prximo de 1, maior a desigualdade; quanto mais distante de zero, menor
a desigualdade. Segundo dados do IPEA, no segundo trimestre de 2002 o ndice
de Gini, entre os assalariados passou de 0,538 para 0,503 no quarto trimestre
de 2007. Embora o pas tenha avanado ainda est muito longe do satisfatrio.
Segundo estimativas do IPEA, provvel de que o ndice chegue a 0,496 em
2009 e a 0,490 em 2010. Entretanto, enquanto o ndice no chegar a 0,45 ainda
65
estar em situao de desigualdade extrema comparvel quela dos pases menos
desenvolvidos do mundo.
Como se observa, a ao do Estado na perspectiva de construir a igualdade,
no obteve sucesso linear para todos. No entanto, fica uma questo: ser que
o mercado teria melhor sucesso? Qual seria a situao contempornea sem o
Estado de bem-estar?
5.5 Estado-Nao
hoje mais urgente que nunca fomentar formas de produo e de distribuio
de bens e servios alternativos s formas capitalistas, uma vez que estas nunca
foram to excludentes e nunca deixaram os excludos em condies de to grande
vulnerabilidade (as populaes descartveis) (SANTOS, 2002, p. 16).
Hirst e Grahame (1996) afirmam que a importncia e o papel dos Estados-
nao modificam-se de forma marcada desde a era keynesiana. Os Estados so
menos autnomos, tm menos controle exclusivo sobre os processos econmicos
e sociais dentro de seus territrios e. igualmente, so menos capazes de manter
a coeso nacional e a homogeneidade cultural. Ainda, visvel, sob o ponto de
vista econmico, a existncia da universalizao da produo, dos mercados
e das finanas, especialmente no tocante perda de soberania nacional em
funo da convivncia com institutos internacionais, como o Fundo Monetrio
Internacional (FMI), Organizao Mundial do Comrcio (OMC), Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Faria (1993) sintetiza algumas das principais reformas empreendidas na
esfera estatal em funo da globalizao:
(I) Mundializao da economia, a partir da internacionalizao dos mercados
de produo, consumo e finanas, dissolvendo fronteiras geogrficas, fiscais,
sanitrias, e exercendo limites para as polticas cambiais, tributrias e monetrias
dos Estados;
(II) Descentralizao da mquina estatal, em funo da descentralizao das
obrigaes do Estado, da privatizao de empresas pblicas, da desformalizao
das responsabilidades e a flexibilizao das legislaes sociais;
66
(III) Integrao dos Estados e sua consequente internacionalizao, atravs
da construo de blocos, tratados de livre comrcio, revogao dos mecanismos
de proteo tarifria, das reservas de mercado e dos incentivos fiscais;
(IV) Alteraes na matriz produtiva, atravs de atuaes internacionais como
a terceirizao e o offshoring, realocando de um pas para outro os processos de
negcios que incluem produo, manufatura e servios, mundializando a escala
tecnolgica e fragmentando entre pases os elementos da indstria, comrcio
e servios;
(V) Substituio das plantas industriais do modelo fordista (rgido)
para o modelo toyotista (flexvel) e flexibilizao das legislaes e relaes
trabalhistas;
(VI) Emergncia de um Direito Negocial de existncia paralela ao Direito
Estatal, resultante dos foros descentralizados de negociaes entre os grandes
grupos empresariais.
5.6 Desafio atual
No atual momento histrico, a humanidade est diante do desafio de
restabelecer o curso do desenvolvimento, configurando um novo modelo
poltico onde o Estado, j despido do papel de protagonista maior, transfere para
a sociedade grande parte da responsabilidade pelo desempenho em iniciativas
de diminuio das desigualdades e melhoria da qualidade de vida, sem ignorar
o papel que o mercado e a iniciativa privada tm.
O pensamento liberal renovado volta a insistir na importncia do
mercado como mecanismo autorregulador da vida econmica e social e,
como consequncia, na reduo do papel do Estado. Para esse pensamento,
o intervencionismo estatal foi um momento infeliz da histria, iniciado em
1929, em decorrncia da crise das Bolsas de Valores, e terminado em 1989
aps a queda do Muro de Berlim. Nessa viso, o cidado se torna cada vez mais
um consumidor, afastado de preocupaes com a poltica e com os problemas
coletivos. Os movimentos de minoria nos Estados Unidos contriburam, por
sua vez, para minar a identidade nacional ao colocarem nfase em identidades
culturais baseadas em gnero, etnia, opes sexuais, etc. Assim como h
67
enfraquecimento do poder do Estado, h fragmentao da identidade nacional.
O Estado-nao se v desafiado dos dois lados (CARVALHO, 2004, p. 226).
A redefinio do papel do Estado em funo das mudanas sofridas pela
nossa sociedade, especialmente em relao ao desenvolvimento econmico, tem
sido objeto de estudos que extrapolam o ambiente acadmico:
[...] quando existe uma base compartilhada de conhecimentos (shared
knowledge) sobre um certo problema (neste caso, o desenvolvimento
econmico), torna-se mais fcil construir instituies e polticas
aceitveis para todos os agentes num contexto democrtico
(MEIRELLES, 1996, p. 239).
Krischke (2003), analisando as consequncias das polticas neoliberais
implementadas pelos governos da Amrica Latina nos anos 80 e 90, verifica
o impacto da crise econmica, poltica e social, do aumento da pobreza e da
violncia, da significativa piora de todos os ndices sociais, para o aprendizado
da democracia, visto que essa tambm foi poca de transio de governos
autoritrios ditatoriais para governos democrticos. As crises econmicas e
polticas vieram acompanhadas de crises das estruturas e orientaes sociais,
as quais acentuam as diferenas e conflitos preexistentes, tanto tnicos quanto
socio-culturais, que atingem a sociedade e os indivduos:
[...] h um lado obscuro (de fato ameaador e imprevisvel) nas
atuais polticas de internacionalizao em nosso continente. [...] As
tendncias dominantes, no sentido da modernizao e da democracia,
abrigam em seu interior efeitos perversos, problemas no resolvidos
do passado, e possibilidades muito srias e visveis de regresso
(KRISCHKE, 2003, p. 164).
As polticas de reestruturao scio-econmica no podem prescindir de
mudanas de mentalidade e orientao dos atores polticos e sociais, sejam
eles integrantes do Estado ou da sociedade civil. Alm disso, necessitam da
68
consolidao de instituies e processos de gesto do Estado que contemplem
a abertura democrtica e a lgica da ao coletiva.
A partir do momento em que a globalizao e a crise do Estado exigem um
reexame das relaes entre o Estado, a sociedade e o mercado, redefinindo os
papis de todos esses atores no cenrio poltico, o espao pblico pode fazer
surgir respostas para os novos papis emergentes. O surgimento de parcerias
envolvendo o setor estatal e privado propicia a construo de um terceiro
elemento para superar a dicotomia prevalecente entre o pblico e o privado.
Essa interao o terreno onde se desenvolve um crculo virtuoso democrtico,
destinado a combater, com a sua efetivao, as prticas polticas predatrias e
o clientelismo, todos fundamentados na opacidade das atividades estatais, no
encastelamento dos governos, na extrema burocratizao e no afastamento da
sociedade civil das esferas decisrias.
Para que o Estado no consista em um obstculo competio no mundo
globalizado, necessrio que empreenda reformas administrativas no mbito
de seus aparelhos, a fim de ajustar-se s demandas impostas pela nova
ordem. Trata-se de modificaes que alterem, em princpio, a arquitetura das
naes, conforme listado em Rosenau e Czempiel (1992): declnio dos grupos
econmicos; dissoluo dos limites territoriais; inviabilidade das alianas de
cunho militar.
Exerccios
1. Cite algumas caractersticas do modo de produo capitalista
contemporneo, o qual Boaventura de Souza Santos atribuiu o ttulo
de globalizao, e indique as implicaes destas caractersticas sob os
direitos humanos:
2. Quais os limites impostos pelo processo de construo da cidadania
brasileira, segundo a viso de Jos Murilo de Carvalho?
3. Para Rawls a justia como equidade pensada para aplicao ao que
se chama de estrutura bsica de uma democracia constitucional
moderna. Na opinio deste autor, quais so os direitos que estabelecem
69
o padro de equidade e assim constituir-se numa sociedade com real
igualdade das chances?
Referncias
BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Editora Campus, 1992.
CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de
Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.
RAWLS, John. Uma teoria da justia. Lisboa: Editorial Presena, 1993.
SANTOS, Boaventura de Sousa. Produzir para viver: os caminhos da
produo no capitalista. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.
6
Estado e poltica pblica
Neste captulo, discutem-se as polticas pblicas como mecanismo de ao do
Estado. A anlise das polticas pblicas permite avaliar a eficincia e a eficcia
da ao do Estado, considerando os atores sociais que orbitam sua elaborao
e implementao.
Na primeira parte, faz-se um breve mapeamento da tradio acadmica que
teoriza a respeito das polticas pblicas. Na segunda parte, discutem-se algumas
abordagens sob as quais as polticas pblicas podem ser analisadas e avaliadas.
Na parte final, apresenta-se a dinmica das polticas pblicas, descrevendo, a
partir da opo do ciclo da poltica, como isso pode ocorrer.
6.1 Polticas pblicas algumas abordagens
As polticas pblicas materializam a ao do Estado no sentido de construir
a igualdade entre os cidados, uma das mximas que inspiraram a criao do
Estado moderno. A ao poltica do Estado tem o objetivo prioritrio de, aps
ponderar as disputas de interesse e poder, desenvolver aes que contemplem os
diferentes interesses, sem, contudo, comprometer a sobrevivncia do conjunto
da sociedade, nem, tampouco, quebrar o pacto da legitimidade, cuja definio
ocorre atravs da aceitao da derrota por parte dos perdedores.
Elas podem ser delineadas a partir de quatro imperativos intelectuais: o
interesse na configurao do conjunto de sistemas polticos e dos processos
72 Estado e poltica pblica
a eles inerentes, a convico da importncia do papel desempenhado pelas
aes governamentais e as consequncias que delas advm, a procura do
desenvolvimento de conhecimento concreto, relevante tanto terica quanto
empiricamente e, sobretudo, a certeza do papel central da democracia e do seu
significado, conforme exibe a figura 1.
Figura 1 Imperativos intelectuais da poltica pblica
Fonte: Gooding e Klingemann, 1998.
Esses imperativos so frequentemente contraditrios, mas estruturam a
anlise de polticas pblicas, numa avaliao feita em dois modos complementares
que incidem sobre os mesmos eventos, instituies e ideias:
1. Definio do processo poltico e exame da histria do empreendimento
poltico;
2. Anlise dos conflitos e descobertas provenientes dos quatro
imperativos.
O fato de faltar instituies unificadoras e de o discurso acadmico
ser concentrado em correntes comuns da cincia poltica, afeta os quatros
imperativos citados acima. O caminho do discurso acadmico pode ser traado
pela histria da cincia poltica, porm com o risco de se realizar uma anlise
reta, que no leva em conta os ns da disciplina. O histrico do campo o de
ressurgimento de ideias, de gerao para gerao.
Distino de poltica
pblica atravs
de 4 imperativos
intelectuais.
Interesse na
confgurao
do conjunto
de sistemas
polticos e seus
processos.
Convico
de que as
consequncias
das aes
governamentais
so importantes.
Luta para
construir um
conhecimento
concreto tanto
terico quanto
empiricamente.
Convico
de que a
democracia tem
signifcado.
73
6.2 As polticas pblicas: uma aproximao terica
A origem do campo de pesquisa das polticas pblicas americana, formulada
a partir da estabilidade democrtica, da existncia de plataformas independentes
externas ao corpo do governo e da presena constante de anlises crticas
efetuadas a respeito da atuao governamental, conforme esquema demonstrado
na Figura 2.
Figura 2 Origem do campo de pesquisa das polticas pblicas
Em nenhum outro lugar do mundo se verificam as condies citadas acima.
Disso resulta a sistemtica falta de ateno a assuntos que incluem a luta pela
construo de instituies democrticas e os dilemas de redistribuio, igualdade
e liberdade.
Na lngua inglesa, a palavra policy designa a administrao do governo, o
plano de ao, com metas e ideais, principalmente o construdo por um governo.
Por sua vez, politics refere-se conduo das questes e problemas pblicos.
Conforme Howlett e Hamesh (1995), a disciplina de polticas pblicas
surgiu na Amrica do Norte e na Europa aps a II Guerra Mundial, tendo por
base as pesquisas de cientistas polticos que procuravam desvendar a relao
entre o governo e os cidados. A base dos estudos feitos at ento eram os
grandes textos de filosofia poltica ocidental. A partir desse momento, os
pesquisadores tomaram por base a anlise emprica das estruturas poltico-
administrativas existentes, buscando articular a teoria poltica e as prticas
polticas dos Estados Modernos. Os estudiosos das instituies governamentais,
cujos trabalhos eram eminentemente descritivos, sem contemplar uma
Americanismo
Democracia estvel
Plataformas independentes
fora do governo
Anlises crticas das direes
de aes polticas
avaliao das prprias instituies, estavam, nesse ps-guerra, buscando uma
abordagem que aproximasse seus estudos com as questes de justia, equidade
e desenvolvimento.
Historiadores do desenvolvimento da Cincia Poltica americana definem o
governo em trs aspectos centrais: instrumento a partir do qual potencialmente
possvel modelar o carter do homem para o bem; garantia do indivduo e
dos grupos contra a anomia e as massas desregradas, potenciais agressoras;
impulsionador e promotor do progresso e do incremento da qualidade de vida
dos cidados, segundo exibio da figura 3.
Figura 3 Governo
As abordagens entre a poltica e a filosofia na experincia americana,
presentes em Howlett e Hamesh (1995), so:
Institucionalistas James Madison: as instituies so estabelecidas
para prevenir qualquer governo das paixes humanas.
Democratas radicais Thomas Paine: a melhor salvaguarda para um
bom sistema de governo a virtude cultivada numa comunidade
politicamente ativa.
Terceira abordagem Raymond Seidelman e Edward Harpham:
onde o campo de polticas pblicas tem razes mais profundas, visto
que os cientistas polticos sempre procuraram um Estado nacional
operacionalizado por especialistas profissionais e mantido por maiorias
populares democrticas responsveis e virtuosas.
Governo
Instrumento
potencialmente
bom na formao do
homem
Garantia contra as
massas desregradas
Fora positiva para
o progresso
75
As definies de polticas pblicas evidenciam as contradies inerentes
terceira abordagem: poder poltico concentrado ou difuso, os locais apropriados
do profissionalismo e da participao popular, o valor da cincia comparada
para a poltica na arte do encontro de solues de problemas pblicos.
A multidisciplinaridade do campo permite que ele seja visualizado segundo
vrias e distintas abordagens. Entretanto, conforme Parsons (1995), essa
caracterstica constitui um entrave para a evoluo da disciplina, que corre o risco
de fragmentar-se, impedindo a constituio de um corpo nico de conceitos.
H poucas definies de poltica pblica enquanto campo dentro a disciplina
Cincia Poltica. A maior parte dos autores preocupa-se em distinguir polticas
pblicas de processo poltico. As definies de processo poltico so as mais
variadas: desde o conjunto de atividades do governo, agindo pessoalmente
ou por representao e influenciando as vidas dos cidados; at definies
menos abrangentes, que apontam um conjunto de atividades para a soluo de
problemas.
Conforme encontramos em Theodoulou (1995) e em Howlett e Hamesh
(1995), o objeto das polticas pblicas apresenta as seguintes caractersticas
bsicas:
(1) Polticas pblicas so as linhas de ao efetivamente adotadas por um
governo. O processo de desenvolvimento dessas linhas de ao o public policy
making.
(2) As linhas de ao so intencionais, decididas pelos governos, e envolvem
o estabelecimento de metas a cumprir, bem como dos meios para alcan-las.
O public policy making o processo orientado ao alcance das metas por parte
dos governos.
(3) O estabelecimento de uma linha de ao est conectado com a percepo
de um problema, ou questo, que demanda ateno.
(4) As polticas pblicas envolvem decises governamentais de fazer,
incluindo a opo de no fazer.
(5) Em uma poltica pblica, normalmente no h uma deciso singular, mas
um conjunto de decises inter-relacionadas, tomadas por indivduos ou grupos
de indivduos dentro do governo.
(6) As polticas pblicas envolvem todos os nveis do governo, assim como
os atores formais e informais.
(7) As polticas pblicas so limitadas legislao promulgada e abrangem
todas as aes subsequentes de implementao e avaliao.
(8) As polticas pblicas so influenciadas pelo contexto poltico-jurdico e
pelo histrico das polticas anteriores.
A observncia desses aspectos revela uma preocupao em entender as
polticas pblicas como realmente so, de acordo com a orientao da disciplina
para a resoluo de problemas existentes. Lowi (1964) identifica, na arena
poltica, tipos distintos de poltica, os quais resultam em diferentes custos para
o Estado e a sociedade.
Em primeiro lugar, possvel apontar as polticas distributivas, que so
desenvolvidas para favorecer a clientelas especficas, de fcil multiplicao
e que possibilitam atender simultaneamente a diversos interesses. A relao
concernente a esse tipo de poltica de baixo grau de conflito, de no interferncia
mtua entre os diferentes interesses em pauta na tomada de deciso.
Em segundo lugar, possvel apontar as polticas regulatrias, as quais
distinguem de forma clara os atores favorecidos e os atores desfavorecidos.
Tendem a promover relaes de alto grau de conflito e de resistncia por parte dos
atores desfavorecidos, os quais podem unir-se em coalizes de resistncia.
Em terceiro lugar, esto as polticas redistributivas, que afetam a alocao
da propriedade, renda ou riquezas. Seus efeitos so sentidos por toda uma
classe social e, semelhana das polticas regulatrias, implicam relaes sociais
conflituosas.
Por fim, existem as polticas constitutivas, determinadoras de regras e
normas, de natureza instrumental, que vm a atuar em complementaridade s
demais polticas, e cuja formulao envolve a atuao dos atores formais. So
as polticas condicionantes dos demais tipos de polticas. A tipologia de Lowi
demonstrada na Figura 4:
77
Figura 4 Tipologia de Lowi
importante assinalar que todas as quatro abordagens de polticas pblicas
compartilham uma caracterstica comum epistemologicamente importante:
a crena de que o todo maior do que a soma de suas partes, que indivduos,
instituies, interaes e ideologia importam, ainda que existam divergncias
sobre a importncia proporcional de cada um.
A histria da estruturao do campo de polticas pblicas se d mais como
a histria do discurso do que a histria de uma disciplina convencional que alia
ideias e instituies. O campo fragmentado e carente de uma arbitragem para
as ideias e abordagens levantadas pelos estudiosos, fato que apresenta um lado
Polticas distributivas: distribuem vantagens sem acarretar
custos perceptveis diretamente para outros grupos. Baixo grau
de confito; consenso e indiferena amigvel. Ex.: polticas de
proteo ambiental.
Tipologia de Theodore Lowi policy arena
Polticas redistributivas: promovem o desvio e o deslocamento
intencional de recursos, valores ou direitos, entre as camadas
da sociedade. Alto grau de confito e polarizao do processo
poltico. Ex.: polticas de reduo da desigualdade social.
Polticas regulatrias: baseadas em ordens e proibies, decretos
e portarias, com efeitos referentes a custos e benefcios
no previamente determinveis. Grau varivel de confito e
polarizao do processo poltico. Ex.: polticas tarifrias.
Polticas distributivas: distribuem vantagens sem acarretar
custos perceptveis diretamente para outros grupos. Baixo grau
de confito; consenso e indiferena amigvel. Ex.: polticas de
proteo ambiental.
bom e um lado ruim. No existe patrocnio oficial da Associao Americana de
Cincia poltica a nenhuma publicao. Os artigos do tema so frequentemente
publicados em revistas multidisciplinares.
Don Price (1965) identifica diferena entre scientific estate, que visa
descoberta do conhecimento, e professional estate, que visa aplicao do
conhecimento para a resoluo de problemas. No incio, o estudo sobre poltica
era apenas terico, vindo a constituir um estudo de resoluo de problemas
apenas a partir dos anos 1920.
6.2 As diferentes abordagens de polticas pblicas
As polticas pblicas so, portanto, um fenmeno complexo envolvendo
numerosas decises tomadas por numerosos indivduos e instituies. So
influenciadas por um contexto poltico-administrativo e de polticas anteriores.
So de estudo complexo, visto que a disciplina surgiu segundo multimtodos e
multidisciplinas. As abordagens, como mencionado, para a anlise, surgiram a
partir de diferentes comunidades de analistas:
(I) Analistas ligados a governos e a grupos no governamentais afetados
pelas polticas pblicas (empresas, sindicatos, por exemplo) tendem a focalizar
a pesquisa das polticas nos seus impactos outcomes;
(II) Analistas ligados a centros de inteligncia (think tanks) ou institutos de
pesquisa, vinculados ou no a governos e grupos de lobby, tendem a focalizar a
pesquisa nos resultados das polticas ou nos instrumentos e tcnicas que levam
a esses resultados;
(III) Analistas independentes, associados a universidades ou no, podem
focalizar as questes mais tericas, conceituais e metodolgicas, voltando o
olhar para a totalidade do processo de polticas pblicas, abrangendo regimes,
determinantes, instrumentos e contedo.
Os diferentes graus de neutralidade e interesse poltico geraram correntes de
pesquisa diversas. Em Howlett e Hamesh (1995) encontramos:
79
(a) O estudo de polticas pblicas, que se refere ao estudo da poltica pblica,
conduzido por acadmicos, relacionado com meta-anlise,
19
com orientao
descritiva e explanatria, buscando a compreenso dos processos de polticas
pblicas.
(b) A anlise de polticas pblicas, que se refere ao estudo para a poltica
pblica, demandada por organizaes governamentais ou centros de
inteligncia, tem orientao prescritiva e direcionada para o projeto de polticas
reais.
Parsons identifica duas categorias de anlise em polticas pblicas:
(1) Anlise do processo de polticas, que pesquisa como os problemas so
definidos, como as agendas so construdas, como a poltica pblica formulada,
como as decises so tomadas e como a poltica avaliada e implementada.
Essa categoria mais desenvolvida em Dye (1976), para quem a anlise envolve:
descrio do contedo das polticas pblicas; avaliao do impacto das foras
ambientais no contedo das polticas pblicas; anlise do efeito de vrios
arranjos institucionais e processos polticos nas polticas pblicas; inquirio das
consequncias de vrias polticas pblicas para o sistema poltico; avaliao do
impacto na sociedade, em termos de consequncias esperadas e inesperadas.
(2) Anlise dentro e para o processo de polticas, categoria desenvolvida por
Dunn (1994), que compreende o uso de tcnicas analticas, pesquisa e advocacia
na definio de problemas, tomada de decises, avaliao e implementao.
6.3 A dinmica das polticas pblicas
O processo de polticas pblicas deve ser visto como um ciclo dinmico que
se estende no tempo. A poltica pblica deve ser constantemente monitorada para
verificar no apenas como est operando, mas se eficaz e efetiva. Os estgios
identificados comumente para o ciclo de polticas pblicas so:
19 | Conforme temos em Parsons (1995), a meta-anlise trata dos meios e abordagens usados no
estudo de polticas pblicas e do discurso e linguagem que este emprega, ou seja, a anlise
da atividade de anlise.
1. Reconhecimento do problema e identificao das questes: percepo
dos responsveis pelo policy-making de um problema que pode requerer ao
governamental. Os problemas, se legtimos, tornam-se questes.
Para que uma situao venha a constituir um problema poltico e passe a
figurar como item prioritrio da agenda, necessrio que apresente ao menos
uma das seguintes caractersticas: mobilize a ao poltica: seja a ao coletiva
de grandes grupos, seja a ao poltica de pequenos grupos dotados de recursos
de poder, seja ao de atores individuais estrategicamente situados; constitua
uma situao de crise, calamidade ou catstrofe, de maneira que o nus de no
resolver o problema seja maior do que o nus de resolv-lo; constitua uma
situao de oportunidade, ou seja, onde haja vantagens, antevistas por algum
ator relevante, a serem obtidas com o tratamento daquele problema;
2. Elaborao da agenda: so selecionadas as questes a serem tratadas. Tais
questes passam a constituir um input.
3. Formulao da poltica pblica: so desenvolvidas propostas para
enfrentar as questes. o momento da manifestao das preferncias dos
atores possuidores de recursos de poder: influncia, capacidade de afetar o
funcionamento do sistema, meios de persuaso, votos, organizao, etc. As
preferncias dos atores dependem do clculo de custo-benefcio, vantagens e
desvantagens que cada ator tem em relao a cada alternativa proposta para
solucionar um problema. As preferncias se formam em torno de issues
20
ou
questes. Em funo das preferncias e das expectativas de resultados (vantagens
e desvantagens) de cada alternativa na soluo de um problema, os atores fazem
alianas entre si e entram em disputa. Da se formam as arenas polticas:
distributivas, regulatrias e redistributivas.
4. Adoo da poltica pblica: fase de competio entre os defensores de cada
proposta para que ela se torne a opo de curso de ao do governo.
A grosso modo, a dinmica das relaes entre os atores que interferem na
proposio de polticas pblicas pode obedecer a vrios padres:
20 | Issue um item ou aspecto de uma deciso, que afeta interesses de vrios atores e que, por
esse motivo, mobiliza as suas expectativas quanto aos resultados da poltica e catalisa o confito
entre os atores. Dependendo da deciso que for tomada, alguns atores ganham e outros perdem,
seus interesses so afetados e a poltica assume uma confgurao ou outra.
81
a) Lutas: geralmente acontecem quando se trata das arenas redistributivas,
onde se tem o chamado jogo de soma-zero, ou seja, uma situao
na qual para que um ator ganhe, o outro tem que perder. Apesar de
maximizar o conflito, pode haver mecanismos de acomodao, onde
cada ator cede um tanto de suas pretenses, seja por necessidade ou
por estratgia de adiamento do prprio conflito;
b) Jogos: so as situaes em que a lgica vencer o adversrio em uma
situao especfica, sem elimin-lo totalmente no processo, de tal modo
que ele possa vir a ser um aliado em algum momento posterior. So as
barganhas, negociaes, conluios, coalizes e interesses;
c) Debates: so situaes onde cada um dos atores procura convencer o
outro da adequao de suas propostas, de tal maneira que aquele que
vence o que se mostra capaz de transformar o adversrio em um
aliado imediato. Funciona segundo a lgica da persuaso. Conforme
Lindblom (1981), no jogo do poder, diversos so os procedimentos
ou tticas utilizadas pelos atores. A persuaso a tentativa de buscar
a adeso pela avaliao das possibilidades de um determinado curso
de ao. Envolve anlise e argumentao. Alm da persuaso, os atores
tambm recorrem ao intercmbio, ou troca de favores, ou, no caso de
nenhum dos dois funcionar, h a possibilidade do uso da ameaa;
d) Presso pblica: pode ser realizada por atores individuais ou coletivos,
com o uso da mdia, ou com aes radicais como a greve de fome, as
manifestaes populares (pacficas ou no);
e) Exerccio da autoridade: significa a exigncia da obedincia;
f) Negociao e compromisso: tentativa de encontrar solues negociadas
nas quais todas as partes sintam-se mais ou menos satisfeitas com o que
obtiveram.
O que garante que uma deciso se transforme em ao nos regimes
democrticos a efetiva resoluo de todos os pontos de conflito envolvidos
na poltica pblica em questo. Essa efetiva resoluo no compreende um
arcabouo tecnicamente perfeito, mas o que se considera politicamente uma boa
deciso: uma deciso em relao qual todos os atores envolvidos acreditem
que saram ganhando e nenhum ator acredite que foi inteiramente prejudicado.
Ou seja, a melhor deciso possvel para o momento especfico, onde todos
os atores dotados de efetivos recursos de poder para inviabilizar uma poltica
pblica devem acreditar que saram ganhando algo e, consequentemente,
nenhum ator dotado desses mesmos recursos acredite que saiu totalmente
prejudicado com a deciso.
5. A implementao da poltica pblica exercida mediante programas e a
burocracia federal, frequentemente com a cooperao de Estados, municpios e
cidados. Trata-se de um conjunto de aes realizada por grupos ou indivduos
de natureza pblica ou privada, as quais so direcionadas para a consecuo
de objetivos estabelecidos mediante decises anteriores quanto s polticas. H
que se acompanhar esse processo, para que seja possvel, entre outras coisas,
identificar as razes de sucesso ou insucesso de dada medida. O sucesso da
fase de implementao objeto de alguns estudos, que apontam pr-condies
necessrias para que ele ocorra:
a) As circunstncias externas agncia implementadora no devem impor
restries que a desvirtuem;
b) O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;
c) A combinao necessria de recursos deve ser disponvel para cada fase
da implementao;
d) A base da poltica a ser implementada deve ser uma teoria adequada
sobre a relao entre a causa do problema e a soluo que pretende
resolv-lo, sendo que essa relao deve ser direta, com um mnimo de
fatores intervenientes;
e) Deve haver uma s agncia implementadora, independente, ou, caso haja
correlao entre agncias, a interdependncia deve ser minimizada;
f) Deve haver total compreenso e consenso em relao aos objetivos;
g) A especificao das tarefas a serem realizadas deve ser completamente
detalhada;
h) Todos os elementos do processo devem comunicar-se e coordenar-se
com o mnimo de distoro e conflito;
i) Os comandantes do processo devem poder confiar totalmente na
execuo de suas ordens pelos comandados.
83
A fase de implementao compreende quatro variveis fundamentais em
relao aos agentes de topo: natureza da poltica no pode haver ambiguidade;
estrutura de implementao: mnimo de elos na cadeia; preveno de
interferncias externas; controle sobre os atores.
6. A anlise e avaliao da poltica pblica envolve o exame das consequncias
das aes, verificando seu funcionamento e efetividade.
As polticas pblicas distributivas, redistributivas, constitutivas ou
regulatrias implicam em negociao de interesses, articulao de recursos,
definio de territrio, setor, segmento social e responsabilidades. Alm disso,
a gesto e a avaliao, atravs da constituio de indicadores, devem constitu-
las para permitir a identificao e acompanhamento da eficincia, eficcia e
efetividade dos resultados.
O Estado o ator central na elaborao, proposio e financiamento das
polticas pblicas, no entanto, a sociedade precisa assumir a responsabilidade
na elaborao diagnstico, partilha de responsabilidades de elaborao e,
principalmente, gesto e avaliao.
As polticas pblicas representam a materializao da ao do Estado
num sentido especfico o da realizao dos principais objetivos sociais: a
liberdade, enquanto possibilidade de se diferenciar e de se constituir singular
ou particularmente atravs de caractersticas econmicas, sociais ou culturais;
e a igualdade, enquanto possibilidades de opo para o conjunto dos cidados,
ou seja, a constituio de condies mnimas ou bsicas que todos os cidados
possuam para, a partir da, poderem diferenciar-se.
As polticas pblicas so aes que possuem objetivos, mtodo, indicadores,
objeto e instrumentos, cujo Estado o ator que tem os recursos necessrios
para realiz-lo. No obstante, as teorias contemporneas tm advertido sobre
a necessidade de a sociedade participar ativamente na sua elaborao e,
principalmente, gesto e avaliao.
Exerccios
1. Quais as principais concepes tericas sobre as polticas pblicas
evidenciadas por Faria?
2. Por que Ghanem considera importante e necessria a participao da
sociedade civil na proposio de polticas pblicas?
3. Parsons identifica duas categorias de anlise em polticas pblicas,
indique quais os critrios que devem ser levados em conta na escolha
entre uma ou outra.
Referncias
FARIA, C. A. P. Ideias, conhecimento e polticas pblicas: um inventrio
sucinto das principais vertentes analticas recentes. In: Revista Brasileira de
Cincias Sociais, vol. 18, n. 51, fevereiro de 2003, p. 21 a 29.
GHANEM, Elie (org.). Infuir em polticas pblicas e provocar mudanas
sociais: experincias a partir da sociedade civil brasileira. So Paulo: Ashoka:
Avina: Imprensa Ofcial do Estado de So Paulo, 2007.
PARSONS, W. Public Policy: An Introduction to the Teory and Practice of
Policy Analysis. Cambridge: University Press, 1995.
7
Sociedade civil e desenvolvimento
A questo do desenvolvimento e da cooperao para a sua promoo tem
sido objeto de interesse acadmico atualmente. O momento atual de profundas
transformaes, que atingem no apenas o setor econmico, mas principalmente
os setores cultural, social e poltico.
Mais do que envolver as pessoas no aprendizado da democracia e na
construo da cidadania, a interao entre instituies polticas e sociedade
civil revela-se um modelo alternativo de promoo do desenvolvimento, face ao
modelo j praticamente exaurido, baseado na urbanizao e industrializao que
privilegiam grandes centros, em detrimento das regies do interior formadas por
pequenas e mdias comunidades. A promoo do desenvolvimento das pequenas
regies do interior do pas, protagonizada em comunho de esforos pela
instituio poltica e pela comunidade, efetivamente combate s desigualdades
regionais e sociais, descentralizando a produo de recursos, os empregos, a
urbanizao.
Este captulo discute a relao entre a sociedade civil e o desenvolvimento.
Tem como objetivo mostrar o necessrio protagonismo da sociedade civil
que, ao lado do Estado, tem condies de impulsionar o desenvolvimento e,
principalmente, contribuir para definir seu rumo numa perspectiva que supere
as receitas envelhecidas e decadentes do progresso, crescimento econmico,
desenvolvimento setorializado e/ou de polos de irradiao. a sociedade civil que
tem condies de direcionar o desenvolvimento para ampliao das liberdades
86 Sociedade civil e desenvolvimento
da cidadania e da democracia, melhoria da qualidade de vida, sustentabilidade
ambiental e produo e distribuio de riquezas.
7.1 A fora da sociedade civil
A sociedade civil composta por todos aqueles que no fazem parte da sociedade
poltica, ou seja, do estado e/ou do governo: os cidados, suas organizaes,
clubes, grupos religiosos, clubes esportivos, associaes de moradores, de bairro,
de agricultores familiares, clubes de canto, comunidades religiosas, sindicatos,
cooperativas, organizaes no governamentais e outros.
claro que um funcionrio pblico, ou um detentor de cargo eletivo pode
fazer parte de uma associao de moradores ou sindicato, no entanto sua atuao
no tem o mesmo teor que a de um cidado que no participa desses espaos.
O conceito de desenvolvimento surge no sculo XIX, inserido no ambiente
social e intelectual da modernidade num perodo em que se constituem os Estados
nacionais. A redefinio do contedo do conceito de desenvolvimento, no perodo
mais recente, coincide com a decadncia do mundo medieval e emergncia do
moderno, ocorrido com as revolues burguesas, principalmente a Francesa,
revoluo industrial e as inovaes tecnolgicas. definido a partir de uma
perspectiva positivista e funcionalista, sob a noo de crescimento econmico e de
progresso, que supe determinismo histrico evolucionista no sentido do pior para
o melhor, do atrasado para o moderno, do tradicional ao desenvolvido, do rural
para o urbano. A partir desse contexto, o desenvolvimento identificado como
sinnimo de progresso, que significa o que bom e belo, melhor e urbano.
Este conceito sofrer uma superao da noo de progresso que passa por um
crescente processo de questionamento a partir de crticas em termos econmicos
e sociais no final da Segunda Guerra evidencia-se grande destruio ambiental,
nas dcadas de 1970 e 80 emerge a acadmica da questo ambiental e culturais,
na dcada de 1990 o debate acerca das minorias, discriminao e, novamente, as
questes sociais relacionadas pobreza e excluso ganham grande nfase.
Neste incio de sculo, quando tambm se inicia um novo milnio, a urgncia
de pensarmos novas alternativas diante do mundo, das relaes e das organizaes
se impe como condio de sobrevivncia. Conforme Morin (1998), estamos
subordinados a pensamentos e aes que, de um lado, determinam nossa
cultura e, de outro, so determinados por ela. As sociedades so complexas,
plenas de diversidades e multiplicidades, onde regras de conduta e de aceitao
so editadas, reeditadas e incorporadas moralmente pelas comunidades, na
frequente busca pela adequao e unificao de procedimentos, critrios e
valores, no apenas para distinguir os povos, mas para constituir a coeso que
une os indivduos em um grupo.
A partir da dcada de noventa, disseminaram-se, em nosso pas, iniciativas
de polticas pblicas voltadas para a promoo do desenvolvimento regional.
A prpria Constituio Federal de 1988, em seu artigo 3, inciso III, prev a
reduo das desigualdades regionais como um dos objetivos fundamentais da
Repblica Federativa do Brasil. Tais iniciativas, em sua maioria, primam pela
descentralizao poltica, aproximando o governo e a sociedade em um plano
mais horizontal.
A aproximao do Estado com a sociedade apresenta um ganho para
a democracia, pois envolve a sociedade em uma nova cultura poltica, de
cooperao, participao, fiscalizao, transparncia. A construo da cidadania
torna-se uma consequncia imediata e desejada, a partir desse envolvimento do
indivduo com as iniciativas de promoo do desenvolvimento da regio onde
vive, trabalha, se relaciona.
Segundo Woolcock (1998), j no final da dcada de noventa, a comunidade
acadmica renovou seu interesse pelas dimenses institucionais, organizacionais e
sociais do desenvolvimento, arquitetando o termo capital social como designativo
da capacidade de organizao e constituio de redes de cooperao social,
que, sob a forma da ao coletiva, so fundamentais para o referido processo.
Comunidades articuladas, capazes de empreender aes coletivas so, segundo
o autor, mais capacitadas para demandar, quantitativa e qualitativamente, aes
por parte do Estado e das instituies polticas. A base comunitria dinmica,
atuando em cooperao, aproxima-se de instituies e organizaes sociais de
apoio e fomento do desenvolvimento.
O conceito de capital social inclui no somente redes e relaes sociais,
mas tambm aspectos psicolgicos, como habilidades sociais, cooperao,
honestidade, e medidas polticas, como a liberdade civil, por exemplo, o que
permite que o capital social possa ser utilizado como um fator de crescimento
econmico (WOOLCOCK, 1998).
Durston (2000) salienta que a habilidade de uma determinada comunidade
em empreender aes coletivas, em articular-se cooperativamente, est
intimamente relacionada ao uso de metodologias participativas, onde a
influncia de atores externos importante e deve acompanhar todo o processo,
na inteno de, gradualmente, transferir o protagonismo do planejamento e da
execuo das iniciativas implementadas para os prprios beneficirios finais, de
forma sinrgica, entre as organizaes da sociedade civil, as entidades privadas
e as entidades governamentais.
A ideia de gesto social, segundo Jacobi (2000), pretende que os agentes sociais,
a sociedade e o poder pblico (Estado, mercado e sociedade) se faam presentes
em todos os momentos do processo, desde a mobilizao e a conscientizao
dos atores a serem envolvidos, at o acompanhamento e o controle social que
devem inclinar-se sobre as aes empreendidas. Assim, surge a implementao
de um projeto poltico que visa ampliar a participao e o envolvimento dos
atores sociais na definio da agenda poltica, de forma a tornar vivel um maior
controle social sobre as aes governamentais, priorizando a descentralizao
na formulao e na implementao das polticas pblicas.
Entretanto, o sucesso dessas polticas depende de determinados fatores. Alm
do ambiente democrtico institucional, necessrio que os atores demonstrem
predisposio atitudinal democrtica. Muitas das iniciativas de promoo
do desenvolvimento que, ao longo da histria do Brasil, se verificaram com
orientao vertical, padeceram de continuidade, sendo interrompidas por conta
da alternncia no projeto de governo, assumido por diferentes partidos polticos.
O entendimento da necessidade da alternncia do poder para a democracia no
fica prejudicado mas sim se evidencia que a sociedade no possui a cultura do
envolvimento com as polticas pblicas, o que drasticamente agravado pela
falta de transparncia que separa a sociedade do Estado, conforme j destacava
Schattschneider (1960), ao discutir a relao entre o enclausuramento do Estado
e o afastamento da sociedade.
A existncia de prticas clientelistas, de grupos de interesse poltico e de
prticas polticas predatrias na relao entre o poder pblico e os interesses sociais
tambm so obstculos para a efetividade das polticas pblicas de incentivo ao
desenvolvimento. So barreiras difceis de transpor que, muitas vezes, coexistem
com os mecanismos de participao democrtica, metamorfoseando-se sob a capa
do engajamento social. A capacidade que a participao democrtica da sociedade
na formulao de polticas pblicas tem de diminuir as prticas predatrias de
poltica entre elas o clientelismo, em especial sabida. Neste sentido, Cohen
(2000) salienta que uma srie de vantagens pode decorrer da transferncia
de determinadas atribuies do Estado para redes de arenas deliberativas,
principalmente no que tange promoo da igualdade social.
A solidariedade, item essencial para o agir coletivo de cooperao, vista,
por Morin (1998), como fundamental para a sobrevivncia da humanidade. O
princpio da cooperao entre as pessoas o elemento-chave na constituio
de uma nova humanidade. A cooperao o elemento balizador das relaes
sociais humanas. A solidariedade tem papel central na adaptao s mudanas e
transformaes vivenciadas pela sociedade. Lvy (2003) aponta que a evoluo
tcnica, o progresso da cincia, as turbulncias geopolticas e os elementos
aleatrios dos mercados so dissociados da coeso comunitria, obrigando
as pessoas a se deslocarem em busca da satisfao de suas necessidades de
sobrevivncia e qualidade de vida. O autor afirma: a riqueza das naes
depende hoje da capacidade de pesquisa, de inovao, de aprendizado rpido e
de cooperao tica de suas populaes (LVY, 2003, p. 44).
A obrigatoriedade de as pessoas sarem de seus territrios de origem em
busca de melhores condies de vida, muitas vezes, fabrica a excluso, rompe
laos sociais e prejudica a construo identitria. Lvy (2003) considera essa
desterritorializao a causa de um terrvel desajuste, uma imensa necessidade de
se reconstruir o coletivo, os laos sociais e as estruturas de identidade. Percebe-se,
portanto, a necessidade associativa como, alm de inerente condio humana, mais
necessria do que nunca no contexto atual. O associativismo e o cooperativismo
representam, no entender de Frantz (2003), modelos de organizao social mais
justos para produzir e distribuir riquezas, bem como estruturas e espaos de poder
econmico e poltico mais prximos da populao.
Entende-se, assim, que a capacidade de ao coletiva um requisito para
o desenvolvimento. Haddad (2004) ressalta a importncia do envolvimento e
articulao dos atores sociais, afirmando:
[...] a capacidade de organizao social de uma regio como fator
endgeno para transformar o crescimento em desenvolvimento,
atravs de uma intensa malha de instituies e agentes de
desenvolvimento, articulados por uma cultura regional e por um
projeto poltico regional (HADDAD, 2004, p. 11).
7.2 O desenvolvimento
O debate acerca do desenvolvimento rico e est longe de ser esgotado.
Conforme Morin (1995), a ideia de desenvolvimento funda-se em dois aspectos
bsicos: tanto um mito global, no qual sociedades industrializadas atingem o
bem-estar, reduzem suas desigualdades extremas e dispensam aos indivduos
o mximo de felicidade de que uma sociedade dispe, quanto uma concepo
redutora, onde o crescimento econmico o motor necessrio e suficiente
de todos os desenvolvimentos sociais, psquicos e morais. Trata-se de uma
concepo tecnoeconmica, que ignora os problemas humanos da identidade, da
comunidade, da solidariedade e da cultura enfatizadas na concepo de Sen, para
quem o desenvolvimento consiste na eliminao de privaes de liberdade que
limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente
sua condio de agente (2000. p. 10).
Arruda salienta a importncia da prxis cooperativa, com dimenso
econmica, poltica e cultural: [...] o associativismo e o cooperativismo
autogestionrios, transformados em projeto estratgico, podem ser os meios
mais adequados para a reestruturao da scioeconomia na nova era que se
anuncia (ARRUDA, 1996, p. 8).
O conhecimento dos processos, das dinmicas e estratgias regionais de
desenvolvimento e a articulao dos atores polticos locais fundamental para a
compreenso da estruturao territorial no Brasil. A formao e a transformao
dos espaos urbanos brasileiros, so cruciais para a compreenso dos processos
territoriais no pas. Enquanto centros no autnomos, as cidades articulam-se
de uma maneira interdependente, constituindo um espao que est sempre
em constantes transformaes, reflexivas dos processos de transformao que
ocorrem na prpria sociedade, conforme Rolim (1990).
As economias regionais que se formaram no Brasil no perodo colonial
comearam a se modificar com a industrializao, na dcada de 30, quando
a regio Sudeste, especialmente So Paulo, concentra a economia com
caractersticas nacionais. Com o decorrer desse processo, algumas cidades
passaram a assumir um papel proeminente, vindo a constituir metrpoles,
elementos cruciais da articulao nacional assim configurada. A matriz
urbano-industrial desse sistema econmico implica a expanso dos centros
urbanos, o esvaziamento das reas rurais e os problemas inerentes ao processo
de urbanizao no planejada.
Rolim (1997) cita como principais metrpoles So Paulo, Rio de Janeiro,
Recife, Belo Horizonte, Porto Alegre, Salvador, Fortaleza, Belm e Curitiba.
As partes perifricas, geralmente vinculadas a bases de recursos naturais,
especializaram-se gradativamente, promovendo certo grau de desconcentrao
da economia da regio Sudeste e integrando, a partir dos anos 70, o pas
economicamente. Com a crise econmica dos anos 80, as empresas tiveram de
se reestruturar e se adaptar a novos modelos gerenciais e de produo, reflexos
da globalizao.
Conforme Diniz e Lemos (1990), a descentralizao das regies brasileiras
sempre se vinculou a trs fatores: o Estado, as bases de recursos naturais e
o sistema de vantagens de aglomerao e localizao. Rolim (1997) atenta
para o fato de que, em funo da crise financeira do setor pblico, o Estado
tendeu a tratar a questo regional como prioridade menor, em funo da
recuperao econmica da regio tradicionalmente hegemnica: Sudeste. As
regies perifricas, no prioritrias nesse modelo de desenvolvimento, acabam
por padecer do risco de desarticulao produtiva, reforando ainda mais as j
histricas diferenas sociais presentes no pas. Bacelar (1996) tambm identifica
essa reconcentrao de esforos polticos na regio Sudeste, tanto por parte do
Estado quanto por parte do mercado.
Boisier (1989) percebe que, para as regies perifricas, no apenas as foras
exgenas so determinantes para o desenvolvimento, nem apenas ele pode
ocorrer de cima para baixo, vindo do Estado. O desenvolvimento endgeno,
que ocorre de baixo para cima, determinante para a condio regional, desde
que as estratgias locais contem com a articulao e organizao dos seus
prprios elementos. O autor identifica cinco questes bsicas que determinam
a capacidade de uma regio para promover o seu desenvolvimento endgeno:
o conhecimento de seu entorno paramtrico, a fim de avaliar sua possibilidade
de ao; a compreenso das indicaes emitidas pelo restante do sistema; com
que e quanto dos recursos nacionais a regio pode contar; os efeitos das polticas
macroeconmicas sobre a regio; e a capacidade de organizao regional, o
capital social da regio.
O capital social de cada regio, segundo Boisier (1989), depende da
quantidade de identidade da prpria regio com sua classe poltica, assim como
a qualidade da sua tecnocracia, do empresariado local e do envolvimento dos
demais setores sociais. Na prxima unidade deste livro, os autores aprofundaro
o conceito de capital social.
Exerccios
1. Boisier afirma que para as regies perifricas no apenas as foras
exgenas so determinantes para o desenvolvimento, o endgeno
tambm , principalmente na condio regional. Descreva as
caractersticas destas diferentes foras e indique as cinco questes
identificadas pelo autor como sendo bsicas para determinar a
capacidade de uma regio para impulsionar o seu desenvolvimento.
2. A aproximao do Estado com a sociedade apresenta um ganho para a
democracia, pois envolve a sociedade em uma nova cultura poltica, de
cooperao, participao, fiscalizao, transparncia, segundo Morin.
Por que o autor afirma ser a solidariedade um item essencial para o agir
coletivo de cooperao e tida como fundamental para a sobrevivncia
da humanidade?
3. Segundo Rolim, o Estado tendeu a tratar a questo regional como
prioridade menor. Indique as razes elencadas pelo autor.
Referncias
BOISIER, Srgio. Poltica econmica, organizao social e desenvolvimento
regional. In: HADDAD, P. R. (org.). Economia regional: teorias e mtodos de
anlise. Fortaleza: BNB/ETENE, 1989.
MORIN, Edgar. A sociologia do microssocial ao microplanetrio. Trad. Maria
G. de Bragana e Maria da Conceio Coelho. Portugal: Publicaes Europa-
Amrica, 1998.
ROLIM, Cssio Frederico Camargo. A nova diviso espacial do trabalho no
Brasil. Relatrio de pesquisa CNPQ. Curitiba: 1997.
8
Capital social: um ingrediente
a ser considerado
Esta unidade tem como objetivo tratar do tema do capital social: origem,
evoluo e a relao com o desenvolvimento. Na primeira seo, discutem-se as
origens e a evoluo do conceito. Na segunda seo, apresenta-se a contribuio
terica do cientista poltico americano Robert Putnam para a popularidade do
conceito do capital social nas Cincias Sociais nos ltimos 20 anos. Por fim (seo
3), apresentam-se algumas limitaes e crticas ao conceito social.
21
8.1 As origens e a evoluo do conceito
Pode-se encontrar na obra A democracia na Amrica (1962), de Alexis de
Tocqueville, os primeiros fundamentos do significado do que seja capital social.
No entanto, um dos primeiros tericos a utilizar o termo capital social nos
crculos acadmicos foi a educadora progressista e reformista social norte-
americana Lyda Judson Hanifan, em 1916.
22
Mais tarde, Jacobs (1961), Bourdieu
21 | Os autores tm conscincia de que o capital social no uma panaceia. Mas, sim mais um
elemento agregador da comunidade que pode contribuir no fortalecimento democrtico e no
desenvolvimento sustentvel.
22 | A autora ressalta que, com o termo capital, no se refere propriedade de bens pessoais, se
refere a fazer com que esses elementos tangveis sejam parte da comunidade: a amizade, as
relaes sociais entre os indivduos e famlias que formam uma unidade social.
94
Capital social: um ingrediente a ser considerado
(1986), Coleman (1988, 1990), Putnam (1993, 1995), Woolcock e Narayan (2000),
Portes e Landolf (1996), Woolcock (1998), Sen (2000) e Kliksberg (2001), entre
outros, contriburam para a popularizao do termo.
23
Com o objetivo de estudar o funcionamento do regime poltico e analisar a
vida scio-poltica dos norte-americanos, Tocqueville chegou a Nova Iorque, em
1831, com 25 anos de idade. Como sntese dos seus estudos prticos, escreveu a
sua principal obra terica intitulada A democracia na Amrica (La dmocratie
en Amerique), cujo primeiro volume impresso em 1835 e o segundo, em
1840. Munido de instrumentos empricos, Tocqueville procurou construir
teoricamente um tipo ideal de democracia.
Na referida obra, Tocqueville inicia descrevendo os hbitos e os costumes,
assim como a organizao social e poltica dos americanos, para depois tratar da
estrutura de dominao, de suas instituies polticas e das relaes do Estado
com a sociedade civil.
24

Outro tema que Tocqueville (1962) considera importante o da associao
poltica. Diz o autor que os Estados Unidos so o pas do mundo onde mais
se tirou partido da associao e se tem aplicado esse poderoso meio de ao
maior diversidade de objetos. Essa tradio associativa dos norte-americanos
vem de bero, desde o seu nascimento, aprende o habitante dos Estados Unidos
que precisa apoiar-se sobre si mesmo para lutar contra os males e os embaraos
da vida (p. 146). A associao objetiva obter a segurana pblica, estimular o
comrcio, incrementar a indstria, desenvolver a moral e a religio. Nada h que
a vontade humana se desespere de atingir pela simples ao do poder coletivo
dos indivduos. A associao causa de unio e progresso: A associao enfeixa
os esforos dos espritos divergentes e os impele com vigor para uma nica
finalidade claramente indicada por ela (p. 147).
23 | Para a fundamentao terica da primeira seo, foram analisadas, principalmente, as obras: A
democracia na Amrica de Alexis de Tocqueville (1962) e Comunidade e democracia: a experincia
da Itlia Moderna de Robert Putnam (2002). Para tratar da origem, evoluo e crtica ao capital
social, recorreu-se a Ricotta (2003), Abu-el-Haj (1999), Bandeira (1999, 2003), Monasterio
(2001, 2002) Baquero (2001, 2002, 2003A, 2003), Schmidt (2003) e Higgins (2005).
24 | Conferir o artigo intitulado Tocqueville: sobre a liberdade e a igualdade, de Clia Galvo
Quirino (2001), em que a autora comenta as principais ideias de A democracia na Amrica (p.
149-188).
95
A ideia principal de A democracia na Amrica (1962) resume-se importncia
que Tocqueville atribuiu experincia prtica dos americanos, aos seus hbitos, s
suas opinies, aos seus costumes, na manuteno das suas leis. Ou seja, os hbitos e
os costumes dos americanos so a base da manuteno das leis: A minha finalidade
foi mostrar, pelo exemplo da Amrica, que as leis e, sobretudo os costumes, podiam
permitir a um povo democrtico permanecer livre (p. 242).
O esprito pblico dos americanos sobressaa aos olhos de Tocqueville, alm
do apoio mtuo. Mais frente, fica ainda mais explcito o carter associativo da
vida civil dos americanos:
Os americanos de todas as idades, de todas as condies, de todos
os espritos, esto constantemente a se unir. No s possuem
associaes comerciais e industriais, nas quais tomam parte, como
ainda existem mil outras espcies: religiosas, morais, graves,
fteis, muito gerais e muito pequenas. Os americanos associam-
se para dar festas, fundar seminrios, construir hotis, edifcios,
igrejas, distribuir livros, enviar missionrios aos antpodas; assim
tambm criam hospitais, prises, escolas (TOCQUEVILLE, 1962, p.
391-392).
Foi esse esprito cvico, segundo o autor, que fez dos Estados Unidos uma
verdadeira democracia participativa.
Mais adiante, j no sculo XX, a educadora Lyda Hanifan (1916) observou e
analisou o fenmeno de desvinculao social ocorrido nas escolas rurais de sua
localidade de origem Virginia do Oeste , que se manifestava pelo isolamento
paulatino dos seus alunos e de suas famlias em relao vida comunitria em
decorrncia da perda progressiva de diversas tradies cvicas. Hanifan enfatizou
em seus escritos a importncia de manter a participao e o engajamento da
comunidade para sustentar a democracia e o desenvolvimento. No uso da noo
de capital social, no fez referncia ao uso habitual do termo capital, e sim o
associou com conceitos como a solidariedade, as redes sociais, a vizinhana
e o cooperativismo, todos os produtos intangveis da vida comunitria que
podem melhorar sua condio de vida. Assinalou que, na medida em que um
indivduo se relaciona com os outros, particularmente com seus vizinhos, vai
96
acumulando capital social que pode satisfazer imediatamente suas necessidades
sociais, o que permitir que desenvolva seu potencial social para a melhoria
substancial das condies de vida em toda a comunidade. Alm do mais, tratou
sobre os benefcios pblicos e privados do capital social, enfatizando que a
comunidade se beneficia com a cooperao de todos os membros, enquanto
que os indivduos descobrem, com suas relaes com os vizinhos, as vantagens
da solidariedade, da ajuda, de ser bem recebido. Os estudos de Hanifan sobre o
capital social se anteciparam s ideias nucleares das interpretaes posteriores
deste conceito, porm, suas contribuies no atraram a ateno de outros
estudiosos das Cincias Sociais e, por isso, o conceito desapareceu na primeira
metade do sculo.
25
Como vimos, Hanifan (1916) definiu capital social como os ativos intangveis
que contam para a maioria das pessoas na vivncia diria, isto , confiana,
companheirismo, simpatia e relacionamento social entre os indivduos e famlias,
os quais compem uma unidade social. A integrao entre vizinhos favorece para
que haja acumulao de capital social, que pode satisfazer imediatamente suas
necessidades sociais e pode ter uma potencialidade suficiente para a melhora
substancial das condies de vida em toda a comunidade.
26
Aps a elaborao
inicial de Hanifan, o conceito de capital social desapareceu da literatura durante
vrias dcadas, vindo a retornar ao debate no final da dcada de setenta em
diversos campos cientficos.
Bem mais tarde, o conceito de capital social ressurge pela anlise do socilogo
Pierre Bourdieu, no ano de 1986, que o definiu como as redes permanentes que
pertencem a um grupo e asseguram a seus membros um conjunto de recursos
atuais e potenciais.
27
Mas foi com Coleman (1988), na Sociologia da Educao
e Putnam (1993), na Cincia Poltica, que o conceito de capital social passou a
ter maior expresso e importncia.
25 | Conferir Seminrio de Mercocidades: Integrao e Participao da Juventude das Mercocidades.
Disponvel em http://library.fes.de/pdf-fles/bueros/argentinien/03559-port.pdf. Acesso em 13
de janeiro de 2007.
26 | Conferir Hanifan In: Woolcock (2000).
27 | Para Bourdieu (1986), quanto maiores forem as relaes sociais, econmicas e culturais de uma
pessoa, maior ser o seu capital social.
97
8.2 O capital social segundo Robert Putnam
Robert Putnam entende o capital social como consequncia de um processo
cultural de longo prazo, ou seja, acredita na evoluo histrica do sistema
poltico e na existncia de pr-requisitos desenvolvimentistas que facilitam
a implementao eficaz de polticas pblicas. O autor cita, em seus estudos,
enquanto exemplo, o Norte da Itlia como a regio mais desenvolvida daquela
nao por razes de suas origens culturais herdadas da Idade Mdia. Putnam
acredita que o capital social vem de longe, da histria.
Putnam, em Making democracy work: civic traditions in modern Italy (obra
escrita em 1993), alm de tratar do desempenho institucional (avaliao e
explicao) e da origem da comunidade cvica, afirma que o capital social traz
intrnsecas caractersticas da organizao social, como confiana, normas e
sistemas, que contribuem para aumentar a eficincia da sociedade, facilitando
as aes coordenadas (p. 177).
28
Em outras palavras, o capital social entendido
como um dos elementos da organizao social, tais como a confiana, as normas
e as redes que estabelecem relaes de reciprocidade, ativadas por uma confiana
social que emerge das fontes, das normas de reciprocidade e das redes de
compromisso cidado.
Putnam (2002), em sua pesquisa na Itlia, entrevistou os conselheiros
regionais, com o objetivo de examinar as origens do governo eficaz, quais
instituies tiveram bom desempenho e quais no tiveram, na tentativa de
explicar as diferenas de desempenho institucional e a relao entre desempenho
e natureza da vida cvica (comunidade da vida cvica). O autor, apoiando-se
na teoria tocquevilliana, argumenta que a comunidade cvica se caracteriza
por cidados atuantes e imbudos de esprito pblico, por relaes polticas
igualitrias e por uma estrutura social firmada na confiana e na colaborao
(p. 30-31).
Segundo Putnam (2002), em certas regies da Itlia houve maior engajamento
cvico, ao passo que em outras houve uma poltica verticalmente estruturada,
uma vida social caracterizada pela fragmentao e pelo isolamento, e uma
cultura dominada pela desconfiana. Diz Putnam que primeiro preciso
28 | As citaes de Putnam foram extradas da obra Comunidade e democracia: a experincia da Itlia
Moderna (2002), traduo de Making democracy work: civic traditions in modern Italy (1993).
98
conhecer as diferenas bsicas da vida cvica de uma comunidade para,
posteriormente, perceber o xito ou o fracasso das instituies. Putnam acredita
que a relao entre o bom desempenho institucional e a comunidade cvica leva,
inexoravelmente, ao desenvolvimento da regio. Mas, para chegar a um nvel
satisfatrio de engajamento cvico e de solidariedade social, necessrio que se
perceba a herana histrico-cultural da regio. O capital social s foi possvel
ser construdo graas herana histrica que a Itlia teve.
Existe virtude cvica em uma comunidade, segundo Putnam (2002), quando
existe interesse pelas questes pblicas e devoo s causas. Por outro lado, para
caracterizar a falta de virtude cvica, Putnam apoia-se na teoria de Banfield de
que uma das caractersticas da falta de virtude cvica o familismo amoral, ou
seja, maximizar a vantagem material e imediata da famlia nuclear; supor que
todos os outros agiro da mesma forma (p. 102). A caracterstica fundamental
da comunidade cvica o seu esprito pblico, onde os interesses individuais
esto submetidos aos interesses coletivos. Por isso, diz Putnam, na comunidade
cvica, a cidadania implica direitos e deveres iguais para todos (p. 102).
Da mesma forma, depois de desenvolver pesquisas em vrios pases, Putnam
(2002) chegou concluso de que as pessoas que se unem em associaes tm
maior conscincia poltica, confiana social, participao poltica e competncia
cvica subjetiva, pois, conclui o autor: tanto maior a participao em associaes
locais, maior a cultura cvica ser; quanto maior a cultura cvica da regio,
mais eficaz ser o seu governo (p. 112). Assim, o desempenho de um governo
regional est, de algum modo, estritamente relacionado com o carter cvico
da vida social e poltica da regio. Da mesma forma, o civismo tem a ver com
igualdade e, tambm, com engajamento.
Em sntese, a partir da experincia comprovada na Itlia, Putnam (2002)
chegou concluso de que existem regies mais cvicas comparadas a outras,
dependendo da maior ou menor cultura cvica. Configuram-se como regies
menos cvicas, geralmente, aquelas cujos cidados que as habitam pedem ajuda
a polticos para obter licenas, empregos e assim por diante. O autor cita o Sul
da Itlia como exemplo de regies menos cvicas, principalmente a Pglia e a
Basilicata. Nessas regies com menor grau de civismo, a poltica caracteriza-se
por relaes verticais de autoridade e dependncia, tal como corporificadas no
sistema clientelista (p. 115). Da mesma forma, as relaes polticas so mais
autoritrias e a participao poltica se restringe elite. Putnam constatou, nas
99
suas pesquisas, que, quanto menor a participao cvica das pessoas, menor o
ndice de instruo. H uma relao aproximada entre o grau de instruo e o
nvel de civismo da regio. Regies menos cvicas esto mais sujeitas corrupo
(mfias). Nas regies menos cvicas, predomina a desconfiana entre as pessoas
e a vida pblica organiza-se hierarquicamente. Parece ser uma concluso lgica
aquela a que Putnam chegou: quanto menor o capital social e a cultura cvica
das pessoas, menor ser o desenvolvimento econmico da regio. A recproca
igualmente verdadeira: quanto maior o acmulo de capital social e maior a
cultura cvica, maior ser o desenvolvimento.
Mais tarde, em 1995, Putnam escreveu o artigo Bowling alone: the collapse
and revival of American community que, em 2000, tornou-se livro. Neste,
Putnam fez um estudo do capital social no seu pas de origem, os Estados
Unidos da Amrica. O autor comprovou o declnio da participao (cerca de
25%) dos americanos nas organizaes polticas, religiosas, sociais, profissionais,
culturais e desportivas nas ltimas dcadas. O declnio deu-se nos grupos e
associaes (equipes de futebol, grupos e comunidades), tendo aumentado nas
atividades de lazer individual (assistir televiso). A participao eleitoral caiu
substancialmente, sobretudo a partir dos escndalos iniciados no governo de
Nixon. Mas tambm caiu o envolvimento em atividades locais, nas associaes
de pais e mestres, nos clubes, nos sindicatos, na Cruz Vermelha, nas igrejas.
Curiosamente, s aumentou a prtica do boliche, mesmo assim fora dos clubes.
O boliche o esporte mais popular entre os norte-americanos (80 milhes
jogaram pelo menos uma vez em 1993), mas jogam cada vez mais sozinhos.
Eis a razo do polmico ttulo do artigo de Putnam, Bowling alone ou Jogando
boliche sozinho (CARVALHO, 2003).
8.3 As limitaes do conceito
Por fim, importante afirmar que, apesar da popularidade, o conceito de
capital social no unanimidade entre os cientistas sociais. Algumas crticas
aparecem, dentre elas a relao imediata que Putnam faz ao aproximar o capital
social com a comunidade cvica e a democracia e, outra, pelo carter reducionista
e determinista do conceito. Segundo Lchmann (2003), o conceito de capital
social no supera os padres da democracia liberal, na medida em que, ao
privilegiar as relaes de confiana e reciprocidade, negligencia um carter mais
100
combativo, crtico e tensionador do associativismo civil, bem como o carter
participativo e efetivamente deliberativo desses atores sociais. Para a autora, o
conceito de sociedade civil (espelhado nas prticas dos movimentos sociais)
melhor corresponde ao modelo terico da democracia deliberativa.
29
Reis (2003) estende sua crtica ao conceito de capital social de Putnam, ao
afirmar que, depois de toda a teorizao do autor, o conceito continua vago.
Diz Reis que Putnam tratou de comunidade cvica em quase todo o livro, mas
s nas 18 pginas finais ele tratou especificamente de capital social, quando
ele o aponta como o elemento facilitador da cooperao voluntria, decisiva
para a instaurao dos crculos virtuosos favorecedores do bom desempenho
institucional esta sim a varivel dependente fundamental de todo o estudo.
30
Como todo e qualquer conceito, o capital social apresenta diferentes
dimenses e entendimentos entre os pesquisadores. Da mesma forma, o debate
o tem levado a estar no centro das discusses das Cincias Sociais nas ltimas
dcadas. Se, por um lado, o conceito tem suscitado severas crticas entre os
cientistas, por outro, nos ltimos anos, tem-se constatado uma convergncia
sobre a salincia dos aspectos positivos.
Esta unidade discorreu sobre a evoluo do conceito de capital social, a partir
da anlise de duas obras: A Democracia na Amrica de Tocqueville e Comunidade
e democracia: a experincia da Itlia Moderna, de Robert Putnam.
29 | Para Lchmann (2003), a democracia deliberativa constitui-se como um modelo ou um processo
de deliberao poltica, caracterizado por um conjunto de pressupostos terico-normativos que
incorporam a participao da sociedade civil na regulao da vida coletiva. Segundo a autora,
trata-se de um conceito que est fundamentalmente ancorado na ideia de que a legitimidade
das decises e aes polticas deriva da deliberao pblica da coletividade de cidados livres
e iguais.
30 | A construo terica de Putnam sobre capital social est resumida nas duas dezenas de pginas
do captulo fnal do livro (REIS, 2003). Outras crticas ainda so pertinentes: Portes e Landolf
(1996) criticam os argumentos de Putnam por consider-los sustentados por um raciocnio
tautolgico, quando explica que o fracasso ou o sucesso de uma comunidade identifcam-se
com a presena ou a ausncia de capital social: The very concept of citizenship is stunted
here: If your is civic, it does civic things; if it is uncivic, it does not [o prprio conceito
de cidadania est truncado aqui. Se o seu cvico, ele faz coisas cvicas; se ele incvico,
ele no faz coisas cvicas N. R.] (apud COSTA, 2003).
101
Exerccios
1. Pode-se afirmar que as primeiras ideias atribudas ao capital social
podem ser encontradas na obra A Democracia na Amrica de Alexis
de Tocqueville? Disserte:
2. Com os estudos de Robert Putnam o conceito de capital social ganha
evidncia nas Cincias Sociais. Procure dissertar sobre o significado
desse conceito a partir dos estudos do autor realizados na Itlia.
3. Na sua opinio, o capital social pode ser considerado um ingrediente
importante o desenvolvimento? Disserte
Referncia
PUTNAM, Robert. Comunidade e democracia: a experincia da Itlia
Moderna. Rio de Janeiro: FGV, 2002.
9
O capital social e a relao
com o desenvolvimento
Parece ser evidente o crescimento da discusso em torno do capital social na
ltima dcada, da qual a discusso trouxe a participao comunitria para o centro
do interesse dos cientistas sociais. Antecipando-se percepo de relevncia do
tema, os tericos Tocqueville (1977) e Coleman (1988) j haviam afirmado que,
quanto maior a participao dos indivduos em associaes comunitrias, com
a valorizao das normas e regras democrticas, maior seria a contribuio
positiva para o funcionamento e a consolidao da democracia.
31
Se, nos ltimos anos, presenciamos uma desiluso com os rumos da
democracia, com o descrdito e a desconfiana tendo imperado fortemente
contra o desempenho dos governantes, nada melhor que, atravs do capital
social, se possa pensar estratgias que recuperem a credibilidade das instituies
frente s demandas e exigncias dos cidados contribuintes. Neste sentido,
h uma concluso geral aceita no meio acadmico de que a consolidao e
solidez da democracia de um pas dependem de uma sociedade civil dinmica
e participativa orientada para a valorizao das normas democrticas, baseada
na tica, na moral e nos costumes. O capital social, frente crise por que passam
as instituies democrticas, surge como um bem pblico capaz de gerar um
31 | James Coleman distinguiu capital social de outras trs formas de capital: fnanceiro, fsico e
humano.
104
novo contrato social, alicerado na cooperao recproca, solidria e coletiva
(BAQUERO, 2003, p. 29).
O conceito de capital social comeou a ser utilizado recentemente na literatura
acadmica. O tema teve um desenvolvimento rpido no interesse de cientistas
sociais. Apesar da popularidade da temtica, no podemos definir o conceito
capital social como se fosse um conceito homogneo, pois o mesmo envolve um
conjunto de valores sociais que promovem tanto a ao individual quanto a ao
coletiva. Neste sentido, sua definio problemtica; por isso, o entendimento
conceitual e terico do capital social continua a se desenvolver.
32
Como vimos na unidade anterior, uma das primeiras tericas a utilizar o
termo capital social nos crculos acadmicos foi Lyda Judson Hanifan em
1916.
Aps a conceituao inicial de Hanifan, o termo capital social desapareceu da
literatura durante vrias dcadas, vindo a retornar ao debate no final da dcada
de setenta em diversos campos cientficos. Foi o socilogo Pierre Bourdieu
quem, no ano de 1986, conceituou capital social como as redes permanentes
que pertencem a um grupo que asseguram a seus membros um conjunto de
recursos atuais e potenciais. Mais tarde, em 1888, com James Coleman, na
Sociologia da Educao e Robert Putnam (1993; 1996), nas Cincias Polticas,
o conceito capital social passou a ter maior expresso e maior importncia.
Coleman concebeu o capital social como os aspectos da estrutura social que
facilitam certas aes comuns dos agentes dentro da estrutura.
Segundo o entendimento de Woolcock, est surgindo, na literatura recente,
um consenso quanto ao cerne da definio de capital social. Este cerne consiste
na afirmao de que o capital social refere-se s normas e redes que facilitam a
ao coletiva (WOOLCOCK, apud BANDEIRA, 2003, p. 39). O cientista poltico
Robert Putnam, de forma similar, entende capital social como os aspectos das
organizaes sociais, tais como as redes, as normas e a confiana que permitem a
ao e a cooperao para o benefcio mtuo (desenvolvimento e democracia).
32 | Conferir LEDERMAN (2001) e BANCO MUNDIAL (2003).
105
O capital social e a relao com o desenvolvimento
Trabalhos recentes de Putnam (2000), Narayan (1999) e Woolcock (2001)
apontam para trs dimenses essenciais do capital social: (1) as redes Bonding
(aglutinadoras); (2) as redes Bridging (pontes) e (3) as redes Linking (conectoras).
A primeira dimenso ocorre quando as pessoas esto unidas e interligadas
entre si por laos fortes de amizade ou parentesco. Neste nvel, prepondera o
sentimento de amizade e solidariedade, entre membros de famlias ou grupos
da mesma etnia... So as conexes entre as pessoas (que se associam para poder
sobreviver...). So os agrupamentos formados por pessoas que tm caractersticas
semelhantes e, juntas, resolvem os problemas do grupo. Na segunda dimenso,
esto as redes denominadas bridging, que consistem na interao entre grupos
sociais. So associaes com maior mobilidade onde as relaes sociais so
horizontais objetivando bem comuns. E, na terceira, esto as redes denominadas
linking, que consiste na unio entre as pessoas com o objetivo de alavancar
recursos ou poder junto s instituies estabelecidas, acesso a bancos, governos
e outros: quando os pobres batem porta do Estado para pedir recursos.
33
Kliksberg (2003) argumenta que o campo do capital social bastante amplo
e est imerso em controvrsias, mas, diz o autor, possvel definir capital social
seguindo quatro elementos essenciais, quais sejam: (1) clima de confiana
existente em uma sociedade, tanto nas relaes interpessoais, como para
poderes e atores sociais chaves, com o que, quanto menor for a confiana entre
os membros de uma comunidade, maior ser a dependncia de terceiros para
proteger os acordos e obrigar a sua execuo, mais gestores legais, tribunais,
polcia; em outro plano, a confiana nas instituies e nas elites diretivas decai,
se reduz a governabilidade, com mltiplos efeitos negativos; (2) a capacidade
de uma sociedade gerar formas de cooperao e associaes com sinergia; (3) a
conscincia cvica, a atitude predominante para o coletivo desde o mais elementar
at o cuidado dos parques pblicos, at a responsabilidade fiscal e (4) valores
ticos preservados entre os integrantes da comunidade.
Estudos tm comprovado a correlao estatstica entre os nveis de confiana
e fatores como a eficincia judicial, ausncia de corrupo, a qualidade da
burocracia e o pagamento de impostos (American Economic Association, papers).
Constatou-se, tambm, que o incremento da participao em organizaes
melhora o rendimento econmico dos campesinos pobres (Banco Mundial).
33 | Para esta discusso, ver PUTNAM (1998; 2000), NARAYAN (1999), WOOLCOCK (2000).
106
Dados da OCDE demonstram que quanto maior for o nvel de confiana
e associativismo, maior ser o desenvolvimento econmico da regio: O
capital social est associado a um nvel mais elevado de confiana, cooperao,
compromisso recproco e coeso social e pode ajudar a melhorar os resultados
das instituies e das empresas (KLIKSBERG, 2003).
Estudos da Escola de Sade Pblica de Harvard (1997) tm demonstrado,
igualmente, que o clima de confiana nas relaes interpessoais aumenta a
esperana de vida: se h desconfiana, a esperana de vida diminui. O estudo
comprova tambm que a desigualdade do pas tem relao com a esperana de
vida das pessoas. Se h um alto nvel de desigualdade, a esperana de vida se
reduz. A igualdade e um maior capital social so fatores chaves de sade pblica
(KLIKSBERG, 2003). Estudos empricos comprovam ainda que o acmulo de
capital social pode promover um maior crescimento com maior igualdade,
melhorar a produtividade, promover o consenso em tempos de discusso e
auxiliar na segurana dos mais pobres e vulnerveis, de modo a proteger as
comunidades, promover normas aceitveis e reduzir a pobreza.
34
9.1 O capital social: as correntes
culturalista e institucionalista
O conceito capital social apresenta uma polarizao entre duas correntes
tericas. Putnam defende a perspectiva culturalista do capital social e
Peter Evans defende a concepo neoinstitucionalista. Putnam entende o
capital social como consequncia de um processo cultural de longo prazo,
ou seja, acredita na evoluo histrica do sistema poltico e na existncia de
pr-requisitos desenvolvimentistas que facilitam a implementao eficaz de
polticas pblicas. O autor cita como exemplo o Norte da Itlia como sendo
a regio mais desenvolvida por razes de suas origens culturais herdadas da
Idade Mdia. Putnam acredita que o capital social vem de longe, da histria.
J, a perspectiva neoinstitucionalista, defendida por Peter Evans, entende
que o capital social pode ser desenvolvido sem, necessariamente, ter uma
raiz histrica. O capital social pode ser criado. Evans defende o surgimento
34 | Ver tambm Knack E Keefer (1997), Collier (1998), Temple (1998), Easterly (2000), Grootaert;
Bowles (1999), Seligman (1997), Abraham (1985), Moser (1996).
107
da autonomia institucional inserida no cotidiano da sociedade como sendo a
fonte de utilizao tima de recursos disponveis coletividade.35 Evans v a
possibilidade de uma sinergia entre o pblico e o privado, capaz de aumentar
a capacidade de interveno do Estado. Para ele, sem a intermediao direta
do Estado, os pases em desenvolvimento no teriam qualquer possibilidade
de industrializao. Evans defende a sinergia entre Estado e sociedade.
36
9.2 Capital social e desenvolvimento
Kliksberg (2001) v, assim, a possibilidade do capital social e da cultura
contriburem para o desenvolvimento econmico e social, pois ambos constituem
potentes instrumentos de construo histrica: As pessoas, as famlias, os
grupos, so capital social e cultural por essncia. So portadores de atitudes
de cooperao, valores, tradies, vises da realidade, que so sua prpria
identidade.
37
importante, porm, notar a diferena entre capital humano e capital
social. O capital humano requer grande investimento em sade e educao,
enquanto o capital social requer valores, solidariedade, confiana e participao.
O capital social requer: a) o importante papel que jogam, no mbito societal
e institucional, os nveis de confiana entre os atores em uma sociedade; b) a
existncia e a prtica, por parte dessa populao, de normas cvicas; c) o nvel
de associativismo, que incide diretamente no fortalecimento do tecido social e,
por ltimo, d) importante presena na cultura de valores, tais como o respeito
dignidade do outro, justia social, solidariedade e tolerncia para facilitar a
convivncia.
Segundo a perspectiva da Comisso Econmica para a Amrica Latina e
Caribe (CEPAL), o capital social conhecido como o conjunto de relaes sociais
baseadas na confiana e nos comportamentos de cooperao e reciprocidade.
Quando a riqueza e a receita no esto distribudas equitativamente em uma
sociedade, surge uma pergunta importante: Qual a contribuio que se
35 | Para este debate, conferir ABU-EL-HAJ (1999).
36 | EVANS (1997). FERNNDEZ (2003), tambm defendem a necessria revalorizao do papel o
Estado nos processos de desenvolvimento localizado. Adiante so resgatadas algumas ideias
desta obra.
37 | KLIKSBERG (2001), p. 115.
108
pode esperar dos instrumentos de desenvolvimento e mobilizao do capital
social para sustentar e aplicar polticas sociais efetivas destinadas reduo da
pobreza?
Kliksberg assinala os baixos ndices de corrupo, delinquncia e
criminalidade em pases desenvolvidos, como a Finlndia, Noruega, Sucia,
Holanda e Canad, citando os referidos pases como exemplos de um nvel
elevado de qualidade de vida (sade, educao, equidade econmica). A razo
de tal xito, para o autor, estaria no forte capital social que faz parte de suas
respectivas populaes.
Kliksberg trabalha com o conceito de capital social seguindo a teoria
de Putnam, segundo a qual o entendimento de capital social abarca quatro
dimenses: a) os valores ticos dominantes de uma sociedade; b) sua capacidade
de associatividade; c) o grau de confiana entre seus membros e d) a conscincia
cvica. Os resultados, diz Kliksberg, so positivos: Quanto mais capital
social, mais crescimento econmico a longo prazo, menor criminalidade,
mais sade pblica, mais governabilidade democrtica. Instituies e
entidades internacionais, como o Banco Mundial, o Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID) e as Naes Unidas, esto empenhadas em criar
reas especficas dedicadas a impulsionar o capital social. Como diz Amartya
Sem, Prmio Nobel de Economia: Os valores ticos dos empresrios e
os profissionais de um pas (e outros autores sociais chaves) so parte de
seus recursos produtivos. E conclui Kliksberg: Se so a favor da inverso,
a honestidade, o progresso tecnolgico, a incluso social, so verdadeiros
ativos; se, em troca, predominam a ganncia rpida e fcil, a corrupo, a falta
de escrpulos, bloquear o avano. Kliksberg cita a participao de outras
instituies civis e privadas que atuam de forma concreta para o fortalecimento
do capital social no mundo, como, por exemplo, o voluntariado da Critas,
Amia e Rede Solidria (KLIKSBERG, 2003).
O conceito capital social tambm est suscitando interesse nas instituies
econmicas internacionais. Aps o fracasso da aplicabilidade das polticas do
Consenso de Washington no mbito econmico e social nos pases de economias
emergentes, h uma tendncia das instituies (FMI, Banco Mundial) reverem
seus programas, considerando mais a dimenso social com a parceria da
sociedade civil no desenvolvimento econmico de cada pas. A reviso das metas
109
do Consenso de Washington e sua nova abordagem so conhecidas, agora, como
Post-Washington Consensus.
38
As propostas do Banco Mundial e da Organizao para a Cooperao e o
Desenvolvimento Econmico (OCDE) se encontram nesta mesma direo. Para
o Banco Mundial (1998), o capital social faz referncia s instituies, relaes
e normas que conformam a qualidade e a quantidade das interaes sociais de
uma sociedade. A OCDE o define, em seu informe The Well-Being of Nations:
the role of human and social capital (2001), como as redes junto com normas,
valores e opinies compartilhadas que facilitam a cooperao dentro e entre
os grupos.
O grupo temtico que discute o capital social no Banco Mundial o entende,
em outras palavras, como a capacidade de relacionamentos dos indivduos,
suas redes de contatos sociais baseadas em expectativas de reciprocidade e
comportamento confiveis que, no conjunto, melhoram a eficincia individual.
No plano coletivo, o capital social ajudaria a manter a coeso social, pela
obedincia s normas e leis, bem como a negociao em situaes de conflito
e a prevalncia da cooperao sobre a competio, tanto nas escolas quanto
na vida pblica, o que resultaria em um estilo de vida baseado na associao
espontnea, no comportamento cvico, enfim, numa sociedade mais aberta e
democrtica (Banco Mundial).
Para Woolcock (1998), o capital social um conjunto de relaes sociais que
tem por base a confiana do grupo e que permite alcanar seus fins. Spagnolo
define o capital social como a extenso para aplicar o poder presente em uma
relao social, a quantidade de poder de castigo social acreditvel e disponvel
com uma ameaa em excesso do requerido para manter cooperao na interao
social (apud HERNNDEZ, 2003).
Para Giuseppe Ricotta (2003), o capital social pode ser entendido como
a unio de duas ou mais pessoas que se organizam em associaes com o
objetivo de resolver os problemas locais, ou seja, o capital social tudo o que
se refere ao associativismo, cooperativismo, pequenas empresas locais, onde os
principais favorecidos so a prpria comunidade, entidade ou associaes, com
a finalidade de atingir um desenvolvimento local sustentvel e necessariamente
38 | Conferir Stiglitz (2002).
110
alternativo ao capital econmico internacional. O capital social o interesse da
coletividade, a cooperao em oposio ao individualismo. Capital social, no
dizer de Ricotta, a qualidade nas relaes entre os indivduos desde a famlia,
comunidade, empresa e instituies pblicas. Capital social construir redes e
no hierarquias.
39

9.3 A confiana
A confiana um componente essencial para que exista capital social. Por
outro lado, o que inibe a construo do capital social e do desenvolvimento de
uma regio o seu lado oposto: a desconfiana. Putnam enumera algumas
frases e dizeres que comumente as pessoas mencionam quando desconfiam das
coisas e das pessoas: Quem confia nos outros est perdido; No empreste
dinheiro, no d presente, no faa o bem, para no te arrependeres depois;
Todos s pensam no prprio bem e enganam o companheiro; Se a casa do
teu vizinho estiver em chamas, leva gua para a tua (p. 154). Certamente no
haver progresso e desenvolvimento se a desconfiana existir entre as pessoas.
Tudo est perdido quando o eu se sobrepe ao ns (p. 154). Putnam afirma
que a combinao de pobreza e desconfiana mtua minou a solidariedade
horizontal, o que Banfield chamou de familismo amoral (p. 154). No Sul
da Itlia, diz Putnam, imperam relaes clientelistas: o clientelismo
fruto de uma sociedade desorganizada e tende a manter a fragmentao e a
desorganizao sociais (p. 155-156). At mesmo Gramsci j havia notado
tal situao: o Sul continuou sendo uma grande degradao social (p.
156). Como vimos, Putnam relaciona nveis elevados de civismo com nveis
elevados de desenvolvimento: a comunidade cvica est estreitamente ligada
aos nveis de desenvolvimento social e econmico. Na mesma ideia, Putnam
complementa: regies cvicas so prsperas, industrializadas e tm boas
condies sanitrias (p. 162), ou, quanto maior a participao cvica, maior
o crescimento econmico (p. 188).
Como exemplo de sociedades mais cvicas e mais prsperas da Itlia,
Putnam cita as regies da Emlia Romagna e da Lombardia. Nessas regies, a
39 | RICOTTA, Giuseppe. Cooperativismo, associativismo e capital social. Palestra proferida no Auditrio
da Uniju, Iju no dia 21 de julho de 2003.
111
populao tem uma grande participao nos assuntos regionais na tentativa
de resolver seus problemas locais. Nas regies mais cvicas, percebe-se,
igualmente, um maior nmero de filiao sindical e maior concentrao de
redes de solidariedade social (p. 127). Prevalece, nessas regies, uma elevada
virtude cvica, pois nelas a honestidade, a confiana e a observncia da lei
imperam. Essas populaes, diz Putnam, so dotadas de esprito pblico
extraordinariamente desenvolvido, formando um verdadeiro complexo de
comunidades cvicas. O engajamento cvico, a valorizao da solidariedade,
a cooperao e a honestidade so marcas fundamentais das comunidades.
Numa comunidade cvica, tem-se coeso social, harmonia poltica e bom
governo. Putnam acredita que a comunidade cvica forma-se graas herana
histrico-cultural e diz que a mesma pode apresentar crculos virtuosos
ou viciosos. Numa comunidade cvica os estoques de capital social, como
confiana, normas e sistemas de participao tendem a ser cumulativos e
a reforar-se mutuamente. Os crculos virtuosos redundam em equilbrios
sociais com elevados nveis de cooperao, confiana, reciprocidade, civismo
e bem-estar coletivo. Por outro lado, a inexistncia dessas caractersticas
na comunidade no cvica tambm algo que tende a autorreforar-se. A
desero, a desconfiana, a omisso, a explorao, o isolamento, a desordem
e a estagnao intensificam-se reciprocamente num miasma sufocante de
crculos viciosos (p. 186-187). diante de uma sociedade civil vigorosa, diz
Putnam citando Tocqueville, que o governo democrtico se fortalece em vez
de enfraquecer. Na comunidade cvica, as associaes proliferam, as afiliaes
se sobrepem e a participao se alastra (p. 191).
Talvez o conceito mais usado que integra o capital social seja a confiana
(trust). nela que residem todas as relaes que solidificam a comunidade,
no existe empreendimento, cultura cvica nem capital social sem a confiana.
Segundo Baquero, trs vertentes de pensamento tm indicado as fontes geradoras
da confiana e que podem ser assim definidas: a) a atividade voluntria, que se
constitui no mecanismo essencial para sustentar a confiana generalizada; b)
a confiana, surgida como resposta a experincias pessoais e com instituies
fora do universo daquelas pequenas associaes s quais um indivduo
filiado; e c) h um leque de instituies que promovem o capital social alm das
associaes voluntrias, tais como a famlia, as escolas, os meios de comunicao
(BAQUERO, 2003, p. 31).
112
Assim, percebe-se a debilidade do capital social de uma comunidade na
medida em que nela impera a desconfiana. O capital social, ao contrrio do
capital financeiro, no se desgasta com o uso: quanto mais se utiliza, mais capital
social se tem, aumenta-se o estoque ao invs de diminuir. O capital social o
capital dos menos favorecidos, dos que esto fora do eixo econmico dominante.
O capital social se apresenta como uma alternativa para a sobrevivncia
econmica dos pobres, pois na associao comunitria, na confiana mtua
entre os membros, que os problemas locais, como falta de moradia, energia e
saneamento, sero resolvidos.
A atuao conjunta da comunidade servir como instrumento de presso para
que os governantes disponibilizem recursos e atendam as demandas locais atravs
de polticas pblicas eficientes e eficazes. O capital social , desta maneira, um
mecanismo de incluso daqueles que esto fora do eixo econmico dominante.
Incluir no significa reproduzir as mesmas formas e relaes do pensamento
dominante, mas pensar e viver um novo modo dentro da ao comunicativa
proposta pela teoria de Habermas. Pensar o capital social possibilita uma nova
cultura poltica em que os indivduos estejam conscientes de seus direitos e
deveres frente ao Estado. Os indivduos no podem esperar pelas migalhas
das instituies pblicas. O clientelismo poltico deve ser banido das novas
relaes polticas. A nova cultura poltica requer a participao efetiva de
todos os cidados no poder deliberativo do Estado. Somente a organizao da
sociedade civil ser capaz de fazer presso ao Estado, consolidando, assim, o
processo democrtico.
Exerccios
1. Qual a relao entre o capital social e o desenvolvimento?
2. Qual a importncia da confiana para o fortalecimento das relaes
interpessoais e para o desenvolvimento?
Referncia
PUTNAM, Robert. Comunidade e democracia: a experincia da Itlia
Moderna. Rio de Janeiro: FGV, 2002.
10
Juventude, polticas pblicas
e participao
Frente a uma ampla discusso sobre polticas pblicas de/com/para a
juventude e aps um perodo eleitoral, sempre cabe questionarmos se o voto
jovem faz, realmente, diferena. E tal pergunta no tem a inteno de valorizar
uma democracia meramente formal, mas refora que a participao social
atravs dos meios legtimos (a eleio, nesse caso) nunca foi to importante, pois
tambm a partir dela que se potencializam (ou no) possibilidades de mudar
materialmente a vida dos indivduos.
Ao falarmos especificamente da juventude, necessrio ter presente que
falamos do grupo de maior vulnerabilidade social, que busca continuamente
novas experincias e, atravs delas, um lugar prprio na sociedade e, antes
mesmo, um lugar no prprio grupo jovem. Existem, afinal, juventudes: diferentes
tipos de culturas, desejos e oportunidades dentro de uma mesma faixa etria.
Existem jovens brasileiros nas melhores universidades do mundo (e existem
outros tantos que sequer pensam em chegar universidade); existem aqueles
para quem o futuro algo previsvel e os que no sabem como sobrevivero ao
prximo dia. Apesar disso, possvel, ainda, afirmar que a juventude brasileira
possui importantes demandas comuns: a criao de novos postos de trabalho,
a soluo dos problemas relacionados ao consumo de drogas, a reduo do
nmero de acidentes de trnsito.
114
Juventude, polticas pblicas e participao
Ao mesmo tempo em que possui grandes demandas e um nmero de pessoas
suficiente para reivindic-las segundo informao do IBGE, mais de 50 milhes
de brasileiros tm entre 15 e 29 anos na prtica, a capacidade e mesmo o
interesse da juventude em organizar-se em torno de tais necessidades tem
levado a muitas discusses. H entendimentos diversos, no entanto, visvel
um processo de alienao da juventude: distanciamento das questes poltico-
sociais e reproduo contnua de discursos miditicos que, invariavelmente,
desmotivam a participao.
10.1 Juventude: cidadania X alienao
Educao de qualidade; ateno mdica digna e eficiente; segurana
que contemple os direitos humanos; oportunidades de trabalho com
remunerao condigna. Enfim, os jovens desejam viver em uma
sociedade onde a solidariedade seja possvel e onde possam esperar
tratamento e oportunidades iguais, ou seja, demandam cidadania
(RUAS, 1998).
Embora verdica, instigante a afirmao de Ruas: a juventude demanda
cidadania. Cabe ento questionar o que significa, de fato, ser cidado e, para,
alm disso, como possvel, em tempos de exerccio da cidadania, um discurso
que demanda por ela. fundamental entender que a cidadania comporta dois
sentidos: um estritamente jurdico, formalista; outro, poltico, que credita
cidadania uma relevncia real. Seguindo uma dimenso meramente formalista,
a cidadania o direito a ter direitos, ou seja, o vnculo que cada sujeito,
pelo simples fato de ter reconhecida determinada nacionalidade, adquire
com um Estado. Essa viso est fundada em preceitos constitucionais como
o artigo 5 CF/88 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas
a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade..., ou o artigo 1, que prega, entre outros valores, a soberania, a
cidadania e a dignidade da pessoa humana como fundamentos da Repblica
Federativa do Brasil.
Sob uma tica materialista, que considera as possibilidades de efetivao dos
direitos legalmente previstos como forma de conquistar a cidadania, esta no
115
se restringe a um vnculo, mas , justamente, a luta pela conquista de direitos.
Corra, ao conceituar cidadania, a define como a realizao democrtica de uma
sociedade, compartilhada por todos os indivduos ao ponto de garantir a todos
o acesso ao espao pblico e condies de sobrevivncia digna. Em seguida,
destaca que isso exige organizao e articulao poltica da populao voltada
para a superao da excluso existente.
Fica claro, nesse sentido, que a cidadania demandada pelos jovens no
aquela restrita s leis e ao formalismo, mas a que capaz de sanar as demandas
da juventude, assegurando o acesso (material) aos direitos civis, polticos e
sociais, como definiria Marshall.
Para T.H. Marshall, a consolidao da cidadania depende da efetivao de
trs direitos: civis, polticos e sociais, sendo que os direitos civis seriam a base
da pirmide da cidadania (os mais importantes e, portanto, os primeiros a ser
conquistados). Entre esses direitos esto a vida, a liberdade, a dignidade... os
direitos essenciais que, segundo os contratualistas modernos, seriam inerentes ao
homem anteriores ao Estado. Os direitos polticos so o segundo grupo mais
significativo e, entre eles, esto o direito ao sufrgio universal, iniciativa popular,
enfim, participao. importante notar que tais direitos esto invariavelmente
relacionados democracia, ou seja, ao espao pblico que pretende, ao menos
teoricamente, ser universal (e, nesse sentido, cabe a ressalva de que a democracia
brasileira bastante recente). No topo da pirmide, estariam os direitos sociais,
como a educao, o trabalho, a sade e a segurana. Sublinhe-se que, para que
Direitos
Sociais
Direitos Polticos
Direitos Civis
116
existam os direitos polticos, necessrio que os civis estejam suficientemente
consolidados e, para que se conquistem direitos sociais imprescindvel que
tantos os direitos civis como os polticos tenham significativa fora entre uma
sociedade. Ou seja, entende-se perfeitamente a cidadania como processo de
construo coletiva.
Paradoxalmente, necessrio analisar as perspectivas da juventude hoje
e questionar as possibilidades de construir cidadania entre um grupo to
diversificado, visto que os jovens tm sido comumente caracterizados como
alienados, como sujeitos que no ocupam seus espaos polticos e deixam,
portanto, para os outros a responsabilidade de decidir seu prprio rumo. Embora
tal afirmativa no possa ser generalizada, est claro que a juventude, grupo
que tradicionalmente seria identificado pelo desejo e pela ao em prol de
grandes mudanas, encontra-se aptica e assiste histria da sociedade, em
muitos aspectos, como se dela no fizesse parte. Cabe questionar por qu.
Existem dados de diferentes pesquisas que, por convergirem, apontam para
causas significativas relacionadas participao poltica da juventude. Quando a
questo confiana nos outros (e h que se dizer que em um sistema democrtico
representativo como o nosso a confiana fator fundamental, na medida em
que se atribui a responsabilidade de deciso a um grupo restrito), pode-se
referenciar o apresentado por Castro, extrado de pesquisa de abrangncia
nacional, em 2004:
Sobre a confiana nas instituies polticas, verifica-se que 84,6%
dos jovens declararam no confiar nos partidos polticos; 76,7%
afirmaram no confiar no Governo; 82% no confiar no Congresso
Nacional e 79,9% no confiar nas Assembleias Legislativas e Cmaras
de Vereadores.
No mesmo sentido, de acordo com pesquisa local, realizada por Cremonese
no municpio de Iju RS, em 2005, tem-se que, entre os jovens de 16 a 19 anos,
82,9% pensa que no se pode confiar nas pessoas e, no mesmo grupo, somam
91,9% que se dizem pouco satisfeitos ou insatisfeitos quanto ao funcionamento
da democracia no Brasil. A mesma pesquisa traz uma comparao da opinio
dos jovens de 16 a 19 anos com relao ao funcionamento da democracia e da
117
populao ijuiense como um todo. Constata-se que, enquanto o nmero de
jovens pouco satisfeitos com o funcionamento da democracia atinge 56,8%,
na totalidade dos entrevistados (sem considerar a faixa etria) esse nmero se
reduz para 48,8%. Ou seja, notvel a descrena particularmente jovem quanto
ao funcionamento da democracia e, por conseguinte, da poltica, no nosso
Pas. Alm disso, a proximidade das respostas obtidas por Castro e Cremonese
em diferentes reas, mas com uma mesma faixa etria, comprovam a pouca
credibilidade do outro para com o sujeito jovem.
A pesquisa de Castro aponta, no entanto, para um nmero prximo a 30% de
jovens que participam de alguma organizao, embora as organizaes religiosas
prevaleam (81%) e as partidrias estejam restritas cerca de 3%. Tais dados
levam inevitavelmente a uma correo queles que negam a participao jovem
em qualquer esfera, mas, ao mesmo tempo, afirmam o descrdito da poltica
(ao menos da poltica partidria, que , para a grande maioria, o nico sentido
de poltica) pela juventude.
118
De acordo com a mesma pesquisadora, os jovens manifestam disposio
para atuar socialmente: o que falta so canais de participao novos, ou seja,
sem os vcios das instituies tradicionais.
Um ltimo ponto deve ser comentado ao falarmos em desinteresse poltico
da juventude: os sentidos e significados contemporneos, que valorizam
exageradamente o indivduo e menosprezam a coletividade, produzindo a ideia
j naturalizada de que as conquistas que valem a pena so aquelas feitas pelo
e para o indivduo de forma isolada. A opinio de Ruas, ao falar da juventude
dos anos 90, merece ser citada integralmente:
Embora os jovens dos noventa se mostrem pouco preconceituosos e
exibam abertura discusso, no sabem dizer quase nada a respeito
das grandes questes que preocupam o pas, a no ser aquelas que
so do seu interesse direto e imediato. Embora sejam capazes de
participar de grandes aes coletivas, como a mobilizao pelo
impeachment em 1992, na maioria das vezes permanecem calados
e preocupados apenas em como garantir o seu prprio sustento e
a satisfao das suas necessidades de consumo. A dvida que se
coloca se estas caractersticas so peculiares juventude ou se
so tpicas de uma poca vivida indiscriminadamente por todas as
idades e geraes.
Independente do que se pense sobre o questionamento levantado pela
autora, o fato que a juventude brasileira independente da classe social, do
grau de instruo ou do gnero tem sido atingida por mltiplas informaes,
que so simplesmente despejadas e que, carregadas de intenes, certamente,
levam produo de opinies e de desejos que no so, na maioria das vezes, os
desejos prprios da juventude. So vontades e opinies criadas por outros e,
nesse sentido, necessrio citar os meios de comunicao de massa, sobretudo
a televiso e, cada vez mais, a Internet , que so reproduzidas pelos indivduos
(e de modo especial, pela juventude, em funo das construes tpicas dessa
fase) como se fossem autnticas. Na verdade, no o so.
Tendo a construo da cidadania jovem como grande objetivo (e retomando
a dimenso da cidadania enquanto construo coletiva das possibilidades de
119
acesso ao espao pblico) e a no participao poltica jovem como um grande
empecilho, deve-se questionar quais so as possibilidades de produzir meios de
incluso social especficos para esse grupo. Mesmo porque parece fora de foco
pensar polticas verticais, das quais os jovens sejam meros alvos e no sujeitos
que participem ativamente da construo de tais iniciativas.
10.2 Polticas pblicas de/com/para
a juventude como relaes horizontais:
construo da cidadania?
no sentido de responder demanda por cidadania da juventude brasileira
que as polticas pblicas de juventude tm sido importante tema de discusso
(tanto no que tange elaborao, como implementao das mesmas). Entende-
se por polticas pblicas as aes desenvolvidas pelo Estado permanentemente,
capazes de qualificar a vida da populao e oportunizar melhores perspectivas de
futuro. No entanto, quando o grupo social alvo , especificamente, a juventude,
as polticas pblicas precisam ir alm, buscando efetivar a igualdade de direitos
e produzir reais possibilidades de emancipao.
Entender a complexa situao da juventude brasileira , certamente, o ponto
de partida para construir solues s demandas juvenis. As polticas pblicas
dependem essencialmente de provocaes, visto que elas so respostas aos
problemas polticos existentes. preciso, portanto, que os problemas sejam vistos
socialmente como urgentes e, para tanto, cabe que algum lhos mostre. Nesse
sentido, para que se produzam polticas pblicas preciso que a sociedade sinta
necessidade de t-las, que as reivindique. Assim, informar ou alertar a sociedade
civil sobre as dificuldades enfrentadas pelos diferentes grupos sociais basilar
quando se quer chamar a ateno para a soluo dos problemas.
A juventude tem sido foco especfico de inmeros relatrios que buscam
quantificar ou qualificar as situaes sociais brasileiras. De acordo com a
contagem populacional realizada pelo IBGE em 2007, 29. 987. 504 possuam
entre 15 e 29 anos. Considerando que tal contagem alcanou 108. 765. 037
brasileiros (embora a estimativa do Instituto fosse de que o Brasil ultrapassasse
os 183 milhes de habitantes), a populao jovem representava 27,57% da
populao do Pas. Sendo um nmero to significativo e possuindo demandas
120
e situaes especficas (diferenciadas dos demais grupos sociais), a juventude
requer aes do Estado que busquem sanar exatamente as suas necessidades.
Assim, a ideia de poltica pblica voltada especificamente para a juventude tem
ganhado fora e mesmo as polticas (programas) desenvolvidas para atender
quaisquer faixas etrias tm sido acompanhadas de ressalvas especficas
referentes juventude. Por exemplo: embora as polticas referentes reduo
da violncia tenham como foco todos os brasileiros, a juventude tida como
grupo que deve receber especial ateno no que se refere a este problema, uma
vez que reconhecidamente o grupo que mais sofre com tal fenmeno, tanto
como vtima quanto como agressor.
Nesse sentido, o boletim do IPEA Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada , que analisa polticas sociais recentes referentes Justia e Segurana
Pblica, atenta para o fato de que, em julho de 2007, 59,6% do total de presos
brasileiros possuiam entre 18 e 29 anos, embora esta faixa etria representasse
apenas 32,5% da populao. Tal nmero, somado a outros fatores j conhecidos
(como a agressividade da polcia ao abordar jovens e a precariedade dos locais
de cumprimento de medidas socioeducativas, por exemplo), levou criao
do Pronasci Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania , que
pretende articular projetos relacionados segurana pblica a polticas sociais.
O grande desafio , portanto, o envolvimento do Estado e da sociedade civil
em aes que qualifiquem a segurana pblica. Resultado da ao conjunta de
diversos Ministrios e Secretarias do Governo Federal, o programa apresenta
trs focos: um etrio (jovens entre 15 e 29 anos), um social (tais jovens devem
encontrar-se em situaes de risco social, ser egressos do sistema prisional,
estar em conflito com a lei ou pertencer a famlias expostas violncia) e um
foco territorial (regies metropolitanas e regies urbanas com altos ndices de
violncia).
Alm da violncia e das polticas pblicas relacionadas segurana, deve-
se citar outro importante tema em que a juventude , invariavelmente, o mais
importante foco: a educao. Vale apresentar a tabela publicada no mesmo
relatrio do IPEA:
121
Tabela 1 Situao educacional dos jovens em 2006
(Em %)
Faixa etria
15 a 17
anos
18 a 24
anos
25 a 29
anos
Analfabetos 1,6 2,8 4,7
Frequentam o ensino fundamental
(regular ou supletivo)
33,6 4,8 1,9
Frequentam o ensino mdio
(regular, supletivo ou pr-
vestibular)
47,7 13,9 3,3
Frequentam o ensino superior
(inclusive mestrado ou doutorado)
0,4 12,7 7,4
Frequentam a alfabetizao de
jovens e adultos
0,1 0,2 0,2
Esto fora da escola 16,6 65,7 82,5
Ensino fundamental incompleto 11,5 19,0 27,0
Ensino fundamental completo 2,0 6,2 7,3
Ensino mdio incompleto 1,4 6,8 5,8
Ensino mdio completo 1,1 28,9 30,2
Ensino superior incompleto 0,0 0,9 1,7
Ensino superior completo
(inclusive mestrado ou doutorado)
0,0 1,9 8,6
Populao jovem
(valor absoluto)
10.424,755 24.285,150 15.821,341
Fonte: Pnad/IBGE. Elaborao: Disoc/IPEA.
A partir dos dados que aqui aparecem, possvel termos um panorama geral
da situao da educao jovem no Brasil. Pode-se colocar como as duas grandes
questes deste tema o acesso educao e a qualidade da mesma. No que tange
ao acesso, tm sido desenvolvidos diversos mecanismos para ampli-lo, como o
ProUni (programa que custeia a universidade privada para jovens que tenham
cursado o Ensino Mdio em escolas pblicas ou em escolas particulares, com
122
bolsa integral). As cotas para ingresso nas universidades pblicas tambm so
uma importante tentativa de diversificar o pblico universitrio, ampliando as
oportunidades de acesso a minorias que, comumente, encontram-se privadas
de cursar o ensino superior. A criao de novas vagas nas universidades pblicas,
em especial vagas noturnas, tambm uma estratgia importante para garantir
que os jovens trabalhadores tambm possam estar na universidade. Alm disso,
com relao s universidades privadas, outra tentativa de ampliar o acesso
tem sido o financiamento dos cursos de graduao, em que o estudante paga
apenas uma percentagem do curso ao longo de sua durao e, aps ter sado da
universidade, paga o restante. Com relao universidade, importante citar,
enfim, que est em discusso um amplo projeto de reforma universitria, que
conta com a participao dos diversos setores sociais ligados diretamente
realidade universitria, com nfase para a contribuio da Unio Nacional dos
Estudantes. Tal reforma comporta questes referentes ampliao do acesso,
regulamentao do ensino superior privado, s formas de gesto interna das
universidades, entre outros importantes temas.
Alm da educao relacionada ao Ensino Superior, o Brasil sofre tambm ou
principalmente com a precariedade da Educao Bsica, ao passo que muitas
crianas esto fora das escolas e muitos adultos no tiveram a oportunidade
de concluir o Ensino Mdio. Foi pensando justamente na educao como
algo complexo e na totalidade deste tema que o Governo Federal criou o PDE
(Plano de Desenvolvimento da Educao), que tem como finalidade maior o
acesso universal educao no Brasil. O PDE sustenta-se em quatro grandes
eixos de ao: educao bsica (preocupando-se, entre outras questes, com
estratgias que assegurem a qualificao de professores e a incluso digital);
educao superior (atentando fundamentalmente para a expanso da oferta e pela
democratizao do acesso); educao profissional (tendo como meta a expanso
da educao profissional pblica); e alfabetizao e educao continuada
(almejando a erradicao do analfabetismo, atravs de programas de educao
de jovens e adultos e assessoria especial aos municpios com os mais baixos
ndices de alfabetizao).
importante esclarecer que tais medidas decorrem de uma transformao
paradigmtica caracterstica do modernismo, em que as crianas, adolescentes
e jovens, tratados comumente de forma privada e entendidos como objetos de
proteo social, represso e disciplinamento, passam a ser entendidos como
123
sujeitos de direitos. No Brasil, de acordo com Baquero e Cunha (2008), h uma
mistura dessas diferentes culturas (jovem enquanto objeto e jovem enquanto
sujeito), o que tem gerado cidados cticos, cnicos e desconfiados em relao
ao sistema poltico e seus representantes, o que retoma a ideia j apresentada
sobre a no participao poltica da juventude. Os mesmos autores afirmam que
a instaurao da democracia no Pas
coincidiu com o aumento da desigualdade social, a alta concentrao
de renda, a ampliao da idade marginal, o surgimento de um mercado
informal de trabalho, o aumento do desemprego e a pauperizao
generalizada de amplos setores da populao, que atingiram mais
diretamente a juventude.
nesse sentido que a participao jovem deve ser aproximada da elaborao
das polticas pblicas. No interessa aqui, essencialmente, apontar os problemas
da juventude brasileira, mesmo porque, como j dito, eles so bastante
diversificados em funo da heterogeneidade do grupo social a que se refere.
O que importa , certamente, a anlise da importncia da participao (poltica,
diga-se) da juventude na elaborao de polticas pblicas, constituindo-se no
apenas como pblico alvo das polticas, mas como sujeitos que participam
ativamente da sua construo. A cidadania, por isso, no deve ser vista apenas
como a finalidade das polticas pblicas, mas como algo a ser consolidado ao
longo da elaborao das mesmas, j que a participao social a possibilidade real
de interferir nas escolhas , indubitavelmente, um dos aspectos fundamentais
a ser considerados. Trata-se, portanto, da busca por relaes horizontais, que
permitam e valorizem o dilogo com setores da sociedade civil e, especialmente,
com os prprios jovens para elaborar as polticas pblicas de juventude. Por
isso, tem-se usado o termo de/com/para a juventude, ressaltando o carter
especfico dessas polticas; a importncia da participao da juventude na
elaborao das mesmas; e o seu foco.
Embora o Programa de Ao da Conferncia Mundial sobre Populao
e Desenvolvimento nas Naes Unidas estabelea o envolvimento ativo da
juventude no planejamento, na implementao e avaliao das atividades que
tenham impacto direto sobre suas vidas, o pouco interesse pela questo poltica
124
tem sido um empecilho para a verdadeira discusso das polticas pblicas de/
com/para a juventude entre os prprios jovens. Este pode ser citado como um
dos grandes desafios s polticas pblicas atuais.
...essa gerao [dos anos sessenta e setenta], certamente, era
mobilizada por uma utopia, com dimenses mais ou menos claras:
o socialismo, o pacifismo, a liberdade, a igualdade, etc; exibia
disposio para a ao coletiva; e, em consequncia, em maior ou
menos escala, dispunha de recursos de poder capazes de fazer ou
com que suas demandas fossem includas na agenda governamental
ou com que fossem tratados como uma ameaa a ser combatida
(RUAS, 1998).
Paradoxalmente, so justamente os filhos dessa gerao que, de acordo com
Ruas, agia coletivamente mobilizada por utopias, que, atualmente, mostram-
se em um estado singular de apatia e desinteresse social (como colocado
anteriormente). A juventude dos anos noventa (estendendo juventude do
sculo XXI, certamente) percebe o poder como no sendo o poder dos jovens,
em funo de uma cultura de poder institucionalizado que privilegia os mais
velhos. Est aqui o principal aspecto responsvel pela apatia poltica da juventude
deste tempo: o entendimento de que as instituies polticas existentes no
so atingveis pela juventude e, consequentemente, no so espaos com
credibilidade para efetivar nenhum tipo de mudana social significativa. claro
que tal entendimento que privilegia a alienao, vale lembrar no acontece
por acaso, afinal, como diversos tericos tm repetido, depois da teoria marxista
de interesse das classes socialmente dominantes que as coisas se mantenham
inertes. Ou seja, importa ter clareza de que a no participao juvenil interessa,
sim, manuteno do sistema poltico atual.
A participao da juventude, quando falamos em construir polticas pblicas,
no pode ficar restrita participao meramente formal (votar, por exemplo).
necessrio esforo na busca da compreenso da realidade social, desenvolver
a capacidade de opinar sobre ela e, enfim, propor solues. Para tanto, claro,
uma participao democrtica limitada ao voto (que no cobra a efetivao
125
dos projetos propostos no perodo eleitoral e no tem interesse em interferir
diretamente) intil.
10.3 Jovem e eleies municipais 2008
Longe de ser o nico meio de participao mas nem por isso pouco
importante a eleio tem sido um mecanismo que traz consigo, periodicamente,
a inteno de fortalecer o esprito democrtico da populao, lembrando da
necessidade de sua preocupao e envolvimento com as questes coletivas. A
juventude, nesse sentido, vem se mostrando, de modo geral, pouco propensa
participao, considerando-se a j comentada falta de credibilidade das
instituies tradicionais e a ideia consequente de que o voto no mudar o
funcionamento das mesmas. por isso que, mesmo sendo alvo de campanhas de
incentivo ao voto ou de projetos dispostos a discutir participao jovem (como
o projeto de extenso j citado, da UNIJU), grande parte da juventude de 16
e 17 anos, para quem o voto facultativo, opta por no exerc-lo. De acordo
com pesquisa desenvolvida por Cremonese, em 2005, no municpio de Iju RS,
tem-se que 41,7% dos jovens entre 16 e 19 anos no votariam, caso no fosse
obrigatrio. Paradoxalmente, entre o mesmo grupo, tem-se que 68,3% considera
importante votar nas eleies para mudar as coisas. No parece contraditrio
que se julgue importante votar, mas, ao mesmo tempo, se limite o voto a uma
obrigatoriedade? A opinio relacionada importncia do voto para mudar as
coisas parece mais mera reproduo de um discurso idealizado, produto das
prprias instituies governamentais. J a afirmao de que no votaria, caso
no fosse obrigatrio est, sem dvida mais prxima a realidade dos jovens que,
embora teoricamente saibam que importante votar, optar por no faz-lo.
Apesar do pouco interesse relativo ao voto, a juventude um pblico
significativo numericamente em uma eleio (e teria, portanto, condies de
apontar demandas especficas e eleger candidatos com elas comprometidos).
Interessa aqui, ento, questionar a relevncia do voto facultativo frente
totalidade, procurando entender, numericamente, a quantidade de jovens que
optam por votar. No Brasil, em 1996, havia 157.070.163 habitantes, sendo que
6.681.387 possuam 16 ou 17 anos (ou seja, 4,25%). J em 2007, de acordo
com estimativa do IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ,
o Brasil possui 183.987.291 habitantes. A populao recenseada em 2007 foi
126
de 108.765.037, dentre os quais 3.766.751 tm 16 ou 17 anos (3,46%). Logo,
observa-se uma provvel reduo da populao que possui 16 ou 17 anos
(provvel, porque impreciso apontar quantos indivduos, entre os quase oitenta
milhes que o IBGE estima existirem, mas que no sabe quem so, possuem
16 ou 17 anos). Com relao ao nmero de votantes dessa faixa etria, em 1996
representavam 2.376.217 (logo, apenas 35% dos jovens aptos a fazer o ttulo
eleitoral naquele ano o fizeram). J em 2008, quando o Pas possui 2.922.538
votantes facultativos (de uma populao recenseada de 3.766.751 com esta faixa
etria), tem-se que 77,58% dos jovens de 16 ou 17 anos votaram. Nota-se que tais
nmeros no corresponderiam com o discurso da no participao, ao menos
no sentido de que o nmero de votantes facultativos teria proporcionalmente
ao nmero de indivduos nesta faixa etria, j que o nmero de brasileiros de 16
ou 17 anos teria praticamente diminudo pela metade (informao que parece
falha) e o nmero de eleitores aumentado em 600 mil.
Seguindo os mesmos critrios, pode-se partir para uma anlise local, mais
precisamente do municpio de Iju, avaliando o histrico numrico da populao.
No ano de 1996, Iju contava com 75. 575 habitantes, entre os quais 2.865
possuam 16 ou 17 anos (nmero que se eleva para 4.421 se somados os jovens
com 15 anos 1.556). Destes, 1.378 tiraram seus ttulos e participaram da votao
daquele ano (logo, 48% dos jovens daquela faixa etria considerando apenas
os jovens de 16 e 17 anos). Em 2001, o municpio possua 75.915 habitantes,
sendo que 4.352 tinham entre 15 e 17 anos, representando 5,73% da populao.
Embora tal contagem inclua a populao de 15 anos, nota-se que a variao do
nmero de jovens de 16 e 17 anos foi, provavelmente, pequena. Tomando como
referncia o ano de 2000, em funo de tratar-se igualmente de eleies de nvel
municipal, tem-se que 1.587 jovens pertencentes a essa faixa etria eram votantes,
ou seja, nmero ligeiramente superior ao de 1996.
Em 2008, embora no se tenha o nmero especfico de jovens entre 16 e 17
anos, sabe-se, de acordo com a contagem populacional realizada em 2007 pelo
IBGE, que o municpio possui 76.739 habitantes. Temos, no entanto, o dado
de que, no ano de 2007, havia 4011 estudantes matriculados no Ensino Mdio,
somando as escolas pblicas municipais ou estaduais e privadas. Considerando
que nem todos os jovens acima de 16 anos frequentam a escola e que pelo menos
a metade dos jovens do Ensino Mdio possuem mais de 16 anos, entende-se
que o nmero de votos facultativos corresponde cerca de 50% dos jovens
127
desta faixa etria (16 e 17 anos), j que o nmero de eleitores jovens facultativos
resume-se a 1.017. , portanto, o menor das ltimas eleies municipais, ao
passo que o nmero de jovens com essa faixa etria, se no cresce, ao menos se
mantm. O voto jovem facultativo menos representativo frente ao eleitorado
total hoje, se comparado aos ltimos anos. Entre os 58.553 eleitores ijuienses,
pouco mais de mil votos so facultativos, sendo que estes representam 1,73%
do eleitorado ijuiense.
128
Comparando-se os dados referentes ao municpio de Iju com os referentes
conjuntura nacional, nota-se que, com pequenas variaes, a percentagem
que os jovens com 16 e 17 anos representam frente totalidade do eleitorado
significativamente prxima.
Embora possa haver muitas ressalvas, sobretudo com relao ao crescimento
populacional brasileiro e ijuiense, significativo o nmero de jovens que,
podendo participar dos processos democrticos da sociedade (deixando claro
que a eleio apenas um dos aspectos da democracia representativa), optam
por no participar. Considerando o importante argumento de que as instituies
contemporneas tradicionais perderam sua credibilidade enquanto agentes
de mudana, cabe trazer tona o velho questionamento: melhor criar novas
ordens organizacionais, inexistentes at ento, ou reformular as instituies
existentes, no tirando-lhes o poder, mas abrindo novos espaos de participao,
que permitam a opinio jovem como fator definitivo de mudana?
No cabe contentar-se com a participao jovem apenas em outros setores da
sociedade civil, na medida em que a poltica continua sendo a esfera fundamental
das decises importantes. Assim, a participao poltica no necessariamente
partidria , o fim da ideia de que feio ou chato falar em poltica, faz-se
necessrio. importante tambm, recolocando a questo em nvel de juventude
(e no apenas com relao ao voto facultativo) lembrar que o voto jovem,
129
considerando tambm os votos obrigatrios, tem peso significativo, sendo que,
atualmente, no Brasil, os votos de 16 a 24 anos representam 19,24% do total
de votantes e, em Iju, 16,34%. Logo, a juventude no pode, de modo algum,
ser vista como um pblico pouco importante eleitoralmente. Alm de ampliar
o nmero de eleitores facultativos, fundamental que a juventude perceba o
quo significativa , numericamente falando, e que tal fato pode ser o caminho
para a reivindicao de demandas comuns e para a eleio de candidatos
verdadeiramente comprometidos com as mesmas. Certamente, ser um comeo
da reinterpretao das instituies polticas, passando estas a serem espaos de
debate e de construo de polticas pblicas pela juventude.
Exerccios
1. Disserte sobre a relao juventude e poltica: aproximaes e
distanciamentos; o jovem brasileiro interessado ou alienado em relao
poltica? Explique.
2. As polticas pblicas do Estado so eficientes e eficazes em relao s
demandas provindas da juventude? (Em outras palavras, o Estado est
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