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Este artigo discute dois modelos tradicionais de avaliação de políticas públicas: o modelo tradicional e o modelo pluralista. O modelo tradicional envolve avaliação gerencialista, enquanto o modelo pluralista enfatiza a participação de múltiplos atores no processo de avaliação. O artigo também analisa a evolução histórica da avaliação de políticas, desde os testes iniciais até os métodos qualitativos e participativos atuais.
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AVALIAÇÃO de POLÍTICAS PÚBLICAS- Modelos Tradicional e Pluralista
Este artigo discute dois modelos tradicionais de avaliação de políticas públicas: o modelo tradicional e o modelo pluralista. O modelo tradicional envolve avaliação gerencialista, enquanto o modelo pluralista enfatiza a participação de múltiplos atores no processo de avaliação. O artigo também analisa a evolução histórica da avaliação de políticas, desde os testes iniciais até os métodos qualitativos e participativos atuais.
Este artigo discute dois modelos tradicionais de avaliação de políticas públicas: o modelo tradicional e o modelo pluralista. O modelo tradicional envolve avaliação gerencialista, enquanto o modelo pluralista enfatiza a participação de múltiplos atores no processo de avaliação. O artigo também analisa a evolução histórica da avaliação de políticas, desde os testes iniciais até os métodos qualitativos e participativos atuais.
R. Pol. Pbl., So Lus, v.15, n.2, p. 305-313, jul./dez. 2011
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS: modelos tradicional e pluralista Dinah dos Santos Tinco Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) LincoIn Moraes de Souza Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) Alba Barbosa de Oliveira Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS: modelos tradicional e pluralista. Resumo: A avaliao de polticas pblicas tem sido adotada no Brasil, principalmente a partir da segunda metade dos anos 1990, seguindo uma tendncia mundial. Todavia, a literatura sobre avaliao quanto aos aspectos tericos e metodolgicos ainda limitada no pas. Este artigo tem como objetivo contribuir com algumas questes e refexes sobre o assunto, especialmente a partir da literatura especializada de origem europeia. Em relao aos modelos, destacam-se a chamada avaliao tradicional, que contempla a avaliao dita gerencialista e a denominada avaliao de quarta gerao, envolvendo a viso pluralista, cuja participao de mltiplos atores no processo de avaliao vem sendo enfatizada. PaIavras-chave: Avaliao, metodologias, polticas pblicas. PUBLIC POLICIES EVALUATION: traditional and pluralist models. Abstract: Public policies evaluation has been used, in Brazil, especially from the 1990's onwards, following an international tendency. However, literature regarding the theoretical and methodological aspects of evaluation is still rather limitedly produced in the country. This article aims at presenting and discussing the evaluation of public policies while contributing with concepts, methodologies and analytic categories under the scope of the specialized literature, particularly the European one. t also aims at establishing relations between some of the models and higher education evaluation in Brazil. The concept of evaluation is polysemic and can include the creation of a program; formative or corrective evaluation; and conclusive or comparative evaluation. Among the models, the ones that stood out were the traditional evaluation and the pluralist one. The latter has been gaining emphasis recently because of the engagement and participation of multiple individuals. Keywords: Evaluation, methodologies, public policies. Recebido em 01.04.2011 Aprovado: 10.10.2011 306 Dinah dos Santos Tinco, Lincoln Moraes de Souza e Alba Barbosa de Oliveira R. Pol. Pbl., So Lus, v.15, n.2, p. 305-313, jul./dez. 2011 1 INTRODUO O Estado vem sendo alvo de amplas transformaes, objeto de sucessivas reformas administrativas, redefnio de estruturas, presena de novos atores nas aes pblicas (ONG's, empresariado, etc) reformulao e inovao de processos e de instrumentos de gesto, que se generalizaram em mbito mundial. Nesse contexto, a avaliao de polticas pblicas parece ter encontrado um lugar de destaque para onde convergem as expectativas quanto sua utilidade e oportunidade. Segundo Kressler (1998, p. 1): A avaliao uma atividade infnitamente complexa visto que encerra em si mesma a complexidade de toda e qualquer poltica, cujos objetivos so variados, os atores numerosos, os instrumentos diversifcados, enquanto os resultados so, principalmente, decepcionantes. A incapacidade das polticas cumprirem os resultados esperados tem sido observada reiteradamente na literatura especializada, tornando ainda mais premente e necessria a atividade avaliativa. Segundo Perret (2001) a avaliao uma atividade polissmica, que se aplica a objetos diversos: polticas, programas e projetos; em diferentes domnios da ao pblica (educao, sade, meio ambiente, segurana etc.) e em espaos geogrfcos de abrangncia varivel (local, regional, nacional e internacional). E, seguindo direta ou indiretamente os passos de Scriven (1967) ressalta que uma atividade motivada por diferentes fnalidades: 1) uma avaliao pode visar esclarecer o planejamento da concepo de um programa ou poltica; 2) elucidar os seus processos de implementao - avaliao formativa ou corretora e, principalmente; 3) apreender os seus resultados - avaliao de balano e conclusiva. (SUBRATS, 1994; PERRET, 2001). A primeira concepo tem por preocupao principal descobrir as debilidades ou os aspectos problemticos do planejamento do programa para promover ajustes. A segunda, pode ser chamada de estudos de implementao, visto que pretende analisar o funcionamento real do programa e os aspectos a ele relacionados. Visa conhecer as difculdades e os pontos crticos para favorecer melhorias e aperfeioamentos. A terceira, busca informaes sobre os resultados fnais da poltica ou do programa e, assim, permitir um julgamento sobre o seu valor global e comparar resultados obtidos com objetivos defnidos anteriormente. (SUBRATS, 1994). No passado, a avaliao era assemelhada a um teste ou descrio e, posteriormente, como uma pesquisa na rea de cincias sociais ou, para usar os termos de Weiss (1978) j na dcada de 1970, pode ser tratada como uma investigao avaliativa. Perret (2001, p.8), por exemplo, vai se referir a uma maneira de agir (dmarche) de carter institucional e com uma viso operacional e v a avaliao na pespectiva de "pesquisa avaliativa (recherche evaluative). Por pesquisa avaliativa, designa mtodos e tcnicas das cincias sociais aplicadas anlise dos efeitos da ao pblica. Essa pesquisa busca responder s questes colocadas pelos proponentes polticos no mbito do projeto de avaliao. Dessa forma, parte do planejamento da avaliao deve dispor de uma direo encarregada de sua conduo, bem como de questes que devem guiar os estudos avaliativos que conduzem elaborao de um relatrio. A avaliao, em alguns casos, pode tambm ser concebida como um instrumento de carter operacional; mais pontual e menos compreensiva que a pesquisa avaliativa. Algumas prticas ditas avaliativas, de fato, apenas aplicam instrumentos que visam a mensurao de alguns elementos valorizados pelos experts. o caso dos exames nacionais aplicados com fns avaliativos, como o Exame Nacional do Ensino Mdio-ENEM. Neste caso, a avaliao praticamente reduzida a testes, e materializa de certa forma, o que Guba e Lincoln (1989) chamam de avaliao de primeira gerao. O presente artigo tem por objetivo principal apresentar e discutir alguns aspectos metodolgicos sobre a avaliao de polticas pblicas. Trata-se de uma pesquisa bibliogrfca, baseada principalmente na literatura europeia. Pretende, igualmente, ressaltar a avaliao enquanto uma tendncia que vem sendo fortalecida em mbito mundial. Neste sentido, o texto foi estruturado em quatro sees, incluindo esta ntroduo que a primeira; a segunda conceitua a avaliao sob diferentes ngulos de acordo com a literatura especializada; a terceira aborda os principais modelos de avaliao, com destaque para a avaliao tradicional e a avaliao pluralista, bem como os paradigmas que lhes do suporte; a quarta e ltima enfatiza algumas questes e aponta tendncias gerais da avaliao guisa de concluso. 2 AVALIAO SOB NGULOS DIFERENTES A avaliao de polticas pblicas exercida desde o incio do sculo XX nos pases anglo- saxes, como os Estados Unidos, pioneiros na difuso de seus resultados. Utilizou-se, em princpio, testes, descries, mtodos experimentais e tcnicas de anlise quantitativas para apreender a efccia de variveis de impacto, em amostras de benefcirios e de no benefcirios de programas governamentais, dentre outros procedimentos. Segundo Guba e Lincoln (1989), a avaliao de primeira gerao era caracterizada por testes de medio, seja de aspectos relativos a componentes 307 AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS: modelos tradicional e pluralista R. Pol. Pbl., So Lus, v.15, n.2, p. 305-313, jul./dez. 2011 curriculares das escolas, seja quanto a coefcientes de inteligncia, ou at medidas para aferir a idade mental das crianas; a avaliao de segunda gerao aprofunda os aspectos referentes medio, incorporando elementos descritivos sobre parmetros, pontos fortes e fracos em relao aos objetivos estabelecidos, introduz o que se conhece hoje por avaliao formativa; a terceira gerao incorpora um elemento que se tornou atualmente essencial, o julgamento; tanto os objetivos como os desempenhos esperados devem possibilitar estabelecer juzos sobre a avaliao. nmeras escalas, parmetros e modelos foram criados para esse propsito. Por fm, a avaliao de quarta gerao, de base construtivista, adota mtodos qualitativos e participativos e incorpora os anseios, expectativas e vises dos stakeholders, que devem participar desde a concepo da avaliao: informaes privilegiadas, formas de interpretao das mesmas, resoluo de confitos, tratamento das divergncias entre os participantes, em um processo de negociao permanente. Os pases europeus e latino-americanos passaram a utilizar sistematicamente a avaliao mais recentemente, principalmente a partir dos anos 1990. As agncias internacionais tm difundido e requerido a avaliao como elemento condicionador de seus emprstimos. Sua importncia e disseminao se tornaram estratgicas, constituindo- se em um meio de obter informaes a respeito das atividades por elas fnanciadas. (PERRET, 2001). No Brasil, a avaliao tambm tem sido ampliada como prtica sistemtica de programas e projetos fnanciados por agncias nacionais e internacionais. Alguns setores tm apresentado avanos, como a educao. Desde 1996, com a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, mecanismos de avaliao da educao foram adotados em todo o pas. Dos anos 1990 em diante, as reformas da gesto pblica passaram a exigir a aplicao de instrumentos de avaliao, sincronizados com a tica produtivista, que guia a sociedade mercantil no mbito das reformas de cunho neoliberal, abrindo espao para uma avaliao gerencial, na qual mtodos e parmetros das empresas privadas servem de modelos a serem adotados pelo servio pblico no mbito das organizaes pblicas. No tocante ao tipo de avaliao situada no tempo, segundo Mny e Thoenig (1989), encontra- se a avaliao ex-ante ou a priori, e ex-post ou a posteriori. A avaliao ex-ante prospectiva e constitui um instrumento de ajuda deciso. Esse tipo de avaliao ajuda os decisores a efetuar escolhas sobre investimentos muito elevados como armamentos militares, estradas, meios de transportes, entre outros. Quanto avaliao ex- post, diferentemente da anterior, retrospectiva, busca apreender os impactos gerados por uma poltica pblica, a relao entre as realizaes pblicas e seus impactos no meio social e natural. Trata da efccia externa da ao pblica. A avaliao ex-post, de balano ou conclusiva consiste em: dentifcar e medir os efeitos prprios de uma ao, com vistas a estabelecer um julgamento sobre o xito ou o fracasso da interveno pblica, se o problema foi erradicado ou resolvido, se os objetivos foram ou no atingidos. (MNY; THOENG, 1989, p. 287, traduo nossa). Avaliar uma poltica pblica, portanto, consiste para os autores referidos em apreciar os efeitos atribudos a uma interveno governamental, no domnio da vida social e do meio ambiente fsico. E o analista poderia ter o suporte de: tcnicas de explorao, que seriam as das cincias sociais como estudos de caso, estudos de srie, etc.; planos de investigao ou experimento ao se tratar a poltica pblica como hiptese de mudana. Outros autores como Jean Leca (apud KRESSLER, 1998) explicam que a avaliao pode se apresentar tanto como um julgamento de resultados, quanto como um instrumento de melhoria do policy process. Ainda para Mny e Thoenig (1989), a avaliao pode ser diferenciada segundo a atitude do avaliador e as suas funes junto ao processo avaliativo. Neste sentido, haveria: a atitude descritiva (realizao de inventrio e lista dos efeitos em um perodo de tempo e o avaliador procura apenas fornecer dados, busca a neutralidade, no estabelece julgamento sobre xito ou fracasso da interveno); a atitude clnica (se aprofunda mais que a anterior, pois alm do registro dos resultados, explica por que um objetivo proposto foi alcanado e por que os objetivos no buscados o foram. Estabelece prioridade para os parmetros correspondentes ao objetivo buscado e olvida os efeitos ligados a outros parmetros, alm de procurar descobrir as diferenas entre a meta perseguida e a realizada); atitude normativa (o avaliador adota os valores eleitos por ele mesmo para se referenciar na medio dos resultados observveis; isso pode ocorrer por diversas razes, at pela falta de clareza dos objetivos da poltica); a atitude experimentalista (procura relaes estveis de causalidade em termos do contedo da poltica e o conjunto de efeitos no terreno, adotam-se as variveis independentes como causas e as dependentes como efeitos). a postura mais ambiciosa. Os citados autores observaram que so raras as polticas pblicas que dispem desde o incio de dispositivos de coleta de dados sobre seus impactos. Por isso, os avaliadores devem construir indicadores de efeitos, de forma direta, ou indicadores indiretos provenientes de outras fontes como estatsticas. E esse justamente um aspecto problemtico que 308 Dinah dos Santos Tinco, Lincoln Moraes de Souza e Alba Barbosa de Oliveira R. Pol. Pbl., So Lus, v.15, n.2, p. 305-313, jul./dez. 2011 pode suscitar questes: Quais indicadores refetem melhor os impactos da poltica? Como garantir que os impactos observados se devem poltica em foco e no a outras politicas, ou at mesmo evoluo natural dos acontecimentos? A teoria de mudana pode ser compreendida como uma relao de causa e efeito presente nos dispositivos que regem a ao pblica (MNY; THOENG, 1989). Chevalier (2005) v a mudana social como um conjunto de processos que podem ser positivos, ou negativos, inovadores ou regressivos, mas que modifcam os equilbrios sociais. O autor sugere aproximar o conceito de mudana social ao de inovao:
A mudana social implica de fato em todo caso um elemento de inovao em relao ao estado prvio da sociedade, e o desenvolvimento de prticas inovadoras uma alavanca de mudana social. (CHEVALER, 2005, p. 383, traduo nossa).
preciso ressaltar, todavia, que os adeptos da teoria da mudana social atribuem um poder relevante ao Estado em realizar transformaes na sociedade, o caso da teoria e do mtodo de anlise conhecidos como anlise sequencial de polticas pblicas (BRAUD, 2006), que veem a poltica composta por fases que se sucedem no tempo (formulao, implementao e avaliao). Porm, os partidrios da anlise estratgica apresentam uma viso menos otimista do Estado e de sua ao, a qual vista como marginal, capaz apenas de acompanhar as mudanas sociais. Diversos autores colocam-se nessa posio, destacando-se Crozier (1991), Kingdon (2006) entre outros. A seo seguinte aborda os principais modelos de avaliao e destaca os paradigmas a eles associados. 3 PARADIGMAS E MODELOS DE AVALIAO Os paradigmas so geralmente utilizados para especifcar caractersticas e tendncias dos modelos de anlise. nspirados na noo concebida por Thomas Kuhn para a pesquisa cientfca, os paradigmas compreendem, em geral, princpios metafsicos, hipteses, metodologias e instrumentos. (BOUSSAGUET; JACQUOT; RAVNET 2006). A seo seguinte destacou dois principais paradigmas com vistas a elucidar as bases epistemolgicas que lhes fundamentam. As duas sees subseqentes explicam os modelos de avaliao com destaque para o tradicional e o pluralista, sendo que o primeiro apresenta mais afnidade com o paradigma positivista e o segundo com o paradigma construtivista. Esses aspectos podem ser observados nas anlises que seguem. 3.1 Paradigmas: positivista e construtivista Embora existam outras concepes que no a positivista quanto existncia da realidade e de sua explicao, como o caso do marxismo; na literatura de polticas pblicas est mais presente a postura ou viso predominantemente positivista, com suas leis supostamente imutveis ou pouco variveis, que se impem a todos e da o foco da ateno voltar-se para a mesma. Assim, o homem seria condicionado pelo meio e com uma viso determinista do mundo social. O conhecimento sendo apenas algo objetivo, observa-se uma independncia entre o sujeito e o objeto de estudo. (PERRET; SVLLE, 2007). No outro polo, estaria o construtivismo mais extremado, afrmando que a realidade no existe e refere-se inveno da realidade a partir da viso de mundo dos indivduos. Os construtivistas moderados, por sua vez, no aceitam nem rejeitam a hiptese da realidade objetiva. Porm, essa realidade no seria independente do esprito, da conscincia daquele que a observa. Para os construtivistas o mundo social feito de interpretaes. Essas interpretaes se constroem pela interao entre atores em contextos particulares. (PERRET; SVLLE, 2007, p. 17). As abordagens construtivistas criticam a avaliao tradicional em razo de dois aspectos dignos de considerao: o carter multiforme das situaes estudadas e a pluridimensionalidade dos problemas objetos de anlise, atualmente muito mais transversais que setoriais, bem como a diversidade de vises possveis devido aos atores envolvidos, ou seja, variedade de maneiras de apreenso do real e dos valores em que se baseiam. (LASCOUMES, 1998). possvel distinguir, em termos de predominncia, dois principais modelos de avaliao quanto perspectiva dos atores nela engajados e dos mtodos utilizados: a avaliao tradicional e a avaliao pluralista, segundo Pierre Lascoumes (1998) ou, no sentido mais geral, esta ltima est mais ligada avaliao de quarta gerao, como a denominam Guba e Lincoln (1989). Esses modelos correspondem, em linhas gerais, a posturas ou paradigmas positivistas e construtivistas. 3.2 ModeIos de avaIiao: avaIiao tradicionaI A avaliao tradicional considerada uma avaliao tcnica, enfatiza os efeitos da poltica, mediante pesquisa do sistema causal que busca explicar o seu funcionamento. Neste tipo de avaliao ocorrem tambm difculdades, visto que a expertise de um ou mais avaliadores, selecionados segundo medidas de performance anteriores que deve garantir a pertinncia do conhecimento e dos julgamentos produzidos. A boa metodologia guarda relao com o "bom expert. (LASCOUMES, 1998, p. 24). A ele cabe a responsabilidade da escolha dos mtodos, visto como objetivos e neutros. 309 AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS: modelos tradicional e pluralista R. Pol. Pbl., So Lus, v.15, n.2, p. 305-313, jul./dez. 2011 No mbito da avaliao tradicional, destaca- se o mtodo experimental que aplicado avaliao de uma poltica pblica consiste em se estabelecer duas amostras homogneas, uma submetida ao pblica e a outra no. Quando a poltica alcana a maturidade, uma medida dos efeitos a ela relacionados operada sobre a amostra experimental, que ser confrontada com o estado da outra amostra. (SANTO; VERRER, 1993). Adeptos tambm do processo experimental Mny e Thoenig (1989, p.309, traduo nossa) esclarecem esse processo: dentifcar o objeto a avaliar, medir as variaes possveis, comparar o que se passou com o que teria se passado se a autoridade pblica no tivesse intervido, explicar o que se passou ocorreu [...]. A ao pblica tratada como uma hiptese de mudana do tecido social e fsico. A avaliao tradicional foi designada por Turgeon (1998, p. 198, traduo nossa), de avaliao "prt a porter, visto que pode ser aplicada a contextos diversos e corresponderia postura positivista. Nota-se que o autor enfatiza os resultados: A avaliao aqui normativa, experimental e de balano. Ela visa a identifcar a posteriori se o programa ou a poltica: a) produz o impacto almejado; b) encontra seus prprios objetivos; c) fornece um rendimento (custos/ impactos) interessante e d) no poderia ser substituida por solues alternativas menos dispendiosas. (TURGEON, 1998, p. 198, traduo nossa).
Retomando as contribuies de Mny e Thoenig (1989), dois tipos de dimenso de tempo podem ser adotados nas avaliaes: 1) O corte longitudinal, ou seja, considerar diversos momentos aps o comeo da interveno pblica e mesmo um momento anterior interveno (t0; t1;t2...tn). 2) O corte transversal ou instntaneo, isto , em um nico momento depois que a interveno ocorreu. Todavia, nesse caso deve-se pesquisar dois tipos de populao, com caractersticas idnticas, aquela que foi objeto de interveno (grupo alvo) e outra que no foi (grupo controle), para observar as diferenas. Todavia, a validao interna e externa dos processos utilizados constitui uma questo delicada e deve ser cuidadosamente considerada tanto em relao a fatores capazes de infuenciar a populao estudada no primeiro caso, quanto no segundo, quando o processo mostrou-se capaz de generalizao para outros contextos, no caso se as mesmas causas apresentaram os mesmos efeitos. A administrao pblica adota principalmente a avaliao tradicional, embora algumas experincias de avaliao participativas, incorporando elementos da avaliao pluralistas tambm estejam presentes, sobretudo em mbito municipal de governo. A avaliao tradicional, de tipo gerencial, foi incorporada no mbito das reformas do Estado, introduzidas em todo o mundo, com o discursos de modernizar e inovar o setor pblico, atravs de alguns elementos tidos como componentes da boa gesto do setor pblico, como os seguintes. (LAGROYE; FRANOS; SAWCK, 2006, p. 491): 1) a modernizao da administrao pblica se far mediante a aplicao de princpios do gerencialismo (management), de mtodos de gesto de recursos considerados exitosos oriundos da empresa privada, baseados na valorizao dos resultados e da performance, inclusive no que diz respeito gesto de recursos humanos; 2) o funcionrio deve ser tratado como um assalariado privado, as diferenas de estatuto devem ser minoradas; 3) os indivduos so vistos como "recursos que devem ser utilizados visando a otimizao. Para isso utilizar os mtodos da empresa privada: gesto previsional dos empregos, formao, mobilidade, circulos de qualidade. Preconiza-se a responsabilizao dos gestores, a defnio de um "projeto fxando os objetivos a atingir e servindo a mobilizao do pessoal. sso exige dos servios autonomia de gesto, da a generalizao da contratualizao 1 . GAUDN, 2007; CHEVALER, 2004). Nesse contexto, a avaliao um processo importante, com vistas a averiguar a consecuo dos objetivos estabelecidos e a correo de rumos. Todavia, em razo da incorporao de outros atores, a gesto pblica pode, num futuro prximo, favorecer o desenvolvimento de avaliaes dos dois tipos: a permanncia da avaliao tradicional para funes desempenhadas no mbito de algumas instituies pblicas e a avaliao de cunho pluralista para os servios e polticas mais transversais e que contemplem atores diversifcados. sso comea a constituir uma tendncia, em alguns lugares, devido aos novos princpios que guiam a ao estatal como os trs seguintes destacados por Chevalier (2004, p. 46-47): A Substituio refere-se ao incentivo dado pelo Estado s iniciativas dos atores sociais no que se refere gesto das funes coletivas tipo mecenato, benevolncia, associacionismo, economia social, bem como o apoio por ele concedido aos acordos para regular as relaes mutuais estabelecidas. Destaca-se o papel das fundaes nos pases anglo- saxes como os EUA. A Proximidade - os problemas devem ser tratados no nvel em que eles se colocam para os cidados, logo os dispositivos de gesto devem 310 Dinah dos Santos Tinco, Lincoln Moraes de Souza e Alba Barbosa de Oliveira R. Pol. Pbl., So Lus, v.15, n.2, p. 305-313, jul./dez. 2011 obedecer essa lgica de proximidade; As Parcerias - buscam associar os atores sociais na implantao de resoluo de problemas pblicos mediante a delegao nas diversas escalas (nacional, local) e no mbito de todos os servios (sociais, culturais e econmicos). Destacam-se as parcerias pblico-privado, mediante as quais pessoas pblicas se associam s pessoas privadas para efetuar o fnaciamento, a concepo ou execuo de servios de infraestrutura de transporte ou mesmo a gesto de servios urbanos. A seo seguinte trata da avaliao de tipo pluralista, que em muitos aspectos, se contrape avaliao tradicional. 3.3 ModeIos de avaIiao: avaIiao pIuraIista Enquanto na avaliao tradicional o avaliador um especialista externo ao programa, poltica ou organizao, sendo o mesmo o ator central da avaliao, na concepo pluralista, a avaliao se torna uma construo coletiva na qual os diversos atores envolvidos julgaro a pertinncia da ao estatal e no observaro simplesmente se os efeitos da mesma esto de acordo com os objetivos iniciais. Na avaliao pluralista, o especialista no tem o monoplio do mtodo de avaliao. A delimitao do campo e dos objetivos so postos em discusso entre parceiros da poltica avaliada ao longo desse processo. Esse tipo de avaliao, conforme apresentado, est baseada no construtivismo, que se ope ao positivismo ao defender, dentre outros aspectos que: 1) no h nenhuma realidade objetiva, mas verdades relativas. O avaliador no pode fazer julgamentos sobre a ao pblica, sem considerar diferentes pontos de vista que se relacionam com os envolvidos; 2) um programa pblico, uma vez que opera em um sistema social, um conjunto complexo de interaes entre aes, reaes dos atores e do contexto e no pode ser estudado independentemente de seu ambiente, ou parcialmente. (BARON; MONNER, 2003). O modelo pluralista de avaliao questiona o postulado da supremacia dos experts e valoriza a representao poltica dos implicados, ou seja, grupos de interesse, representantes das administraes, corpos intermedirios, ou melhor, a avaliao coletiva ou os stakeholders como j acentuavam anteriormente Guba e Lincoln (1989). O que est implcito nesse tipo de avaliao o conceito de aprendizagem coletiva, no qual a qualidade da avaliao baseada na integrao de ideias produzidas na sociedade e nos debates suscitados. (CORCUFF, 1993). Turgeon (1998), por exemplo, denomina a avaliao pluralista de avaliao sob medida (le sur mesure) que se contrape avaliao tradicional, por ele designada de "prt a porter. Segundo o autor: Realizar uma avaliao sob medida aceitar, quando de seu planejamento como de sua realizao, de encorajar um papel de primeiro plano aos diferentes grupos de atores interessados na poltica pblica. Assim, o avaliador est na 'escuta do terreno' [...]. Ele no chega com uma srie de questes formuladas a priori, as quais os sujeitos devero responder. Ele empreende com as partes interessadas (stakeholders) um processo de construo coletiva do conhecimento. (TURGEON, 1998, p. 198). Quando se trata de observar os efeitos da poltica, esse mtodo elege os participantes como aqueles que devem estim-los, e no uma lista de efeitos fornecida antecipadamente ou uma identifcao a partir de uma teoria do programa. Todavia, a difculdade da escolha e formulao da metodologia permanece um problema de difcil soluo, visto que a avaliao pluralista deve combinar a racionalidade cientfca com a racionalidade poltica dos atores envolvidos. A adoo do modelo pluralista tem apresentado alguma expanso nos ltimos anos no mbito internacional e no Brasil, em alguns setores e programas especfcos, em razo de diversos fatores como maior descentralizao e participao de atores no governamentais em polticas de mbito local. Observou-se desde a desmistifcao do Estado devido s prticas de corrupo e supremacia de interesses pessoais e particulares em detrimento do interesse pblico, como uma espcie de diluio da especifcidade do pblico. Atualmente e em alguns casos, o setor privado tambm tem se encarregado de assegurar o servio pblico. Dessa forma, um amplo elenco de atores pblicos e privados tem, igualmente, se encarregado mediante articulaes e parcerias diversas, da gesto de programas sociais no mbito do que vem sendo designado por governana: A governana um fenmeno mais amplo que o governo, Ela inclui os mecanismos governamentais, no sentido estrito do termo, mas ela se estende a dispositivos informais, no governamentais, pelos quais no seio desse quadro, indivduos e organizaes perseguem seus prprios interesses. A governana ento um sistema de regras baseando-se tanto sobre o jogo de relaes interpessoais que sobre leis e sanes explicitas. (ROSENAEAU, J.N., 1992, apud DEFARGES, 2006, p. 32, traduo nossa). Na Frana, a avaliao pluralista tem sido amplamente adotada e suscitado muitos debates junto Societ Franaise d'Evaluation 2 . Para se ter 311 AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS: modelos tradicional e pluralista R. Pol. Pbl., So Lus, v.15, n.2, p. 305-313, jul./dez. 2011 uma ideia, a experincia sobre a institucionalizao da avaliao na regio de Rhne-Alpes implementada em 2005 sobre os auspicios de Henri Jacot, conselheiro regional, mostra uma abordagem sistematizada sob a perspectiva conceitual e metodolgica, que contou com participao da chamada classe poltica, da administrao regional, dos experts, dos atores socioprofssionais e dos cidados. Barbaroux (2007) descreveu essa abordagem, que pode ser apreendida a partir de trs fases principais, sendo a avaliao a terceira, embora as precedentes se faam necessrias para que os participantes disponham de um nivelamento em termos de conhecimento da poltica: Anlise das polticas - compreende uma teoria da ao e a cartografa dos atores de todas as polticas novas. A teoria da ao explicita as realizaes e os efeitos esperados (sintetizados num diagrama de impactos) e a cartografa dos atores mostra o conjunto dos atores envolvidos. Ambos so apresentados a uma Comisso Temtica. Monitoramento da execuo das polticas - Descreve as realizaes efetuadas em continuidade, fazendo um balano delas em um relatrio para permitir ajustes, inclusive em sua implementao. Para as polticas prioritrias so igualmente monitorados os primeiros efeitos. A avaliao das polticas - distingue avaliaes cujos efeitos se do no curto prazo daquelas com efeitos no longo prazo. Enquanto as primeiras permitem adaptaes, as segundas justifcam reorientaes fundamentais relativas s polticas mais complexas. A avaliao pluralista realizada na regio de Rhne-Alpes da Frana busca nivelar o conhecimento dos participantes sobre a poltica objeto de avaliao, o que efetuado a partir das fases acima especifcadas. Essa base de conhecimento permite o estabelecimento de questionamentos, incita o debate, inclusive sobre os pontos discordantes e permite que se estabelea o tratamento com base em processos participativos. Um dos efeitos esperados desenvolver nos participantes a capacidade de assimilao dos resultados da avaliao pluralista, alm de aumentar a possibilidade de adoo das medidas propostas. Logicamente, existem tambm desvantagens e essas esto relacionadas principalmente ao oramento e ao cronograma do projeto de avaliao. O oramento normalmente mais elevado do que nas avaliaes tradicionais devido ao nmero de reunies necessrias para se encontrar um ponto em comum entre os diferentes pontos de vista dos participantes. O patrocinador do processo tambm pode no estar interessado ou disposto a compartilhar o controle do processo. (BARON; MONNER, 2003). As vantagens desta abordagem metodolgica so inmeras, como a participao ampliada dos envolvidos, a possibilidade de apreender a realidade em sua complexidade, uma vez que o compartilhamento de diferentes perspectivas permite o surgimento de um quadro mais completo da realidade a avaliar. Apesar da vantagem citada, um processo de avaliao por meio de negociao demorado, exige muito tempo, alm de requerer uma representatividade equitativa dos diferentes grupos de atores sociais. (GARON; ROY, 2001). 4 CONCLUSO De uma maneira geral, a avaliao de polticas pblicas tem apresentado grande expanso, principalmente a partir dos anos 1990 no contexto da reforma do Estado e da administrao pblica. Foi observado no mbito deste artigo que o conceito de avaliao pode se extender a um amplo elenco de atividades que vai da determinao das necessidades do programa, passando pela fase do funcionamento (implementao) at a apreenso dos resultados fnais, ou seja, dos efeitos ou impactos da poltica pblica. Do ponto de vista mais amplo dos modelos, tm predominado aqueles inspirados no positivismo e ligados chamada avaliao tradicional. A chamada avaliao gerencialista (tratamento do Estado como se esse fosse uma empresa privada, foco na organizao e particularmente no pessoal da instituio, objetivo de reduzir custos, apresenta um certo vis de auditoria (DERLEN, 2001), para se ter uma ideia, como regra, um exemplo signifcativo da aplicao do modelo positivista. De um lado, essa avaliao gerencialista, inclusive no Brasil, como aponta Faria (2005) tem se expandido, principalmente ligada s chamadas reformas do Estado e como decorrncia da presso das agncias internacionais de fnanciamento, incluindo, igualmente, aplicao tambm nos Estados Unidos e na Europa como nos lembra, dentre outros, Derlien (2001). Por outro lado, e isto relevante, a avaliao pluralista vem apresentando uma aceitao e se destacando nas atuais iniciativas de polticas transversais e no apenas setoriais e, em razo do envolvimento e participao crescentes dos atores sociais, em todas as etapas das polticas pblicas, sobretudo no mbito municipal de governo. Esses modelos apresentam, por sua vez, modifcaes ao longo do tempo, at porque existem tambm variaes internas nos prprios modelos. No obstante, a avaliao de polticas pblicas se defronta com muitos problemas e difculdades, pois nem sempre os elementos indispensveis sua concretizao como a defnio dos objetivos que se quer alcanar com a poltica est disponvel para guiar a apreenso e julgamento dos efeitos e do impacto da poltica. Ademais, faz-se preciso no subestimar que a avaliao serve muitas vezes a propsitos diversos 312 Dinah dos Santos Tinco, Lincoln Moraes de Souza e Alba Barbosa de Oliveira R. Pol. Pbl., So Lus, v.15, n.2, p. 305-313, jul./dez. 2011 como a legitimao, a comunicao e mesmo aos efeitos de anncio. muito comum tambm a avaliao constituir-se em um fm em si mesma, e no em um meio estratgico na busca de uma compreenso mais acurada dos efeitos e impactos da ao pblica. preciso no descurar dos propsitos perseguidos pela poltica ou ao pblica, visto que a complexidade da avaliao exige do analista, especialista e do cidado, preparao e capacidade crtica para apreender a dinmica que perpassa a teoria da mudana social ou os objetivos coletivos defnidos pelos participantes. Os mtodos e tcnicas utilizados nas avaliaes pluralistas devem, igualmente a outras propostas, serem estudados e podem constituir outras vertentes de pesquisas, possibilitando a troca de experincias e de aprendizagem entre diferentes participantes de realidades tambm distintas, que mobilizam, sem dvida, aportes inestimveis e diferenciados segundo suas posies e vivncias. Em outras palavras, mesmo considerando-se as crticas que podem ocorrer (qualitativismo etc.), essas metodologias baseadas na negociao entre as partes devem ser levadas a srio, pois podem acentuar a participao e a troca de experincias e procuram adotar uma maior fexibilidade, aspecto esse fundamental gesto contempornea. Por fm, ressalta-se que as metodologias de avaliao no so neutras, visto que expressam em seus procedimentos e fnalidades vises de mundo distintas e por vezes antagnicas. REFERNCAS BARBAROUX, Jrme. La dimension pluraliste de la dmarche d'valuation des politiques : de la thorie la pratique dans la Rgion Rhne-Alpes. n: JACOT, Henri; FOUQUET, Annie (Dir.). Le citoyen, I'Iu, I'expert, pour une dmarche pIuraIiste d'vaIuation des poIitiques pubIiques. Paris : L'Harmattan, Socit Franaise d'Evaluation, 2007. BARON, Galle; MONNER, Eric. Une approche pluraliste et participative: coproduire l'valuation avec la socit civile. Revue Informations SociaIes, n. 110, p.1-7, sept. 2003. 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Apresentam trs caracteristicas: 1)uma fase de discusso sobre os objetivos da ao; 2) engajamentos recprocos sobre um calendrio de aes e de realizaes a mdio prazo; 3)contribuies conjuntas das partes envolvidas na realizao de objetivos (em termos fnanceiros ou de competncias humanas e tcnicas). O todo inscrito em um texto de engajamento consignado por diferentes participantes. 2. A Socit Franaise de l'valuation fundada em junho de 1999 em Marseille-Frana tem por fnalidade: Contribuir com o desenvolvimento da avaliao e promover sua utilizao em organizaes pblicas e privadas e coletividades encarregadas da elaborao e implementao de polticas pblicas. Visa tambm contribuir com o progresso de tcnicas e mtodos e incentivar o respeito a regras ticas e processuais para garantir a qualidade das avaliaes e o uso apropriado de seus resultados. Dinah dos Santos Tinco Bacharel em Economia Doutora em Urbanismo pela Universite de Paris X Professora do Programa de Ps-Graduao em Administrao Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN E-mail: dinahtinoco@uol.com.br LincoIn Moraes de Souza Bacharel em Cincias Sociais Doutor em Poltica Social pela Universidade Estadual de Campinas - UEC Professor do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN E-mail: lincolnmoraes@ufrnet.br Alba Barbosa de Oliveira Bacharel em Administrao Doutoranda em Administrao do Programa de Ps- Graduao em Administrao da Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN E-mail: albabarbosa@ig.com.br Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Campus Universitrio, s/n, Lagoa Nova. Natal - RN CEP: 59.072-970