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vEl artculo 33.

1 de la Constitucin reconoce como derechos la propiedad privada y la


herencia, a continuacin, en el apartado 2 proclama su funcin social y, en el apartado 3
garantiza que nadie podr ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de
utilidad pblica o inters social, mediante la correspondiente indemnizacin y de
conformidad con lo dispuesto en las leyes. Esto es, reconoce constitucionalmente el
instituto jurdico de la expropiacin forzosa.
La primera reflexin que merece este artculo es su ubicacin en el texto constitucional.
Si bien la propiedad privada y la herencia se incluyen en el Captulo Segundo del Ttulo
Primero, referente a los derechos y libertades, no se integra en los derechos fundamentales
y libertades pblicas de la Seccin 1, sino que se sita entre los "derechos y deberes de los
ciudadanos" de la Seccin 2.
Ello se debe a que la propiedad ha pasado a ser considerada como un derecho
"estatutario" y no como derecho individual propio del Estado liberal clsico, cuyo ejemplo
lo encontramos en el artculo 348 del Cdigo Civil que la define como "el derecho a gozar
y disponer de una cosa, sin ms limitaciones que las establecidas en las leyes".
El Tribunal Constitucional ha sealado que el concepto de dominio recogido en este
artculo "no puede entenderse como un tipo abstracto". Por el contrario, la progresiva
incorporacin de finalidades sociales relacionadas con el uso y aprovechamiento de los
distintos tipos de bienes sobre los que el derecho de propiedad puede recaer ha producido
una diversificacin de la institucin dominical en una pluralidad de figuras o situaciones
jurdicas reguladas con un significado y alcance diverso. De ah que se venga reconociendo
con general aceptacin doctrinal y jurisprudencial la flexibilidad o plasticidad actual del
dominio que se manifiesta en la existencia de diferentes tipos de propiedades dotadas de
status jurdicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que cada
derecho de propiedad recae" (STC 37/1987, de 26 de mayo).
En efecto, la propiedad, sobre todo, ha sido uno de los derechos que ms ha
evolucionado desde el punto de vista constitucional y legislativo. Ha pasado de entenderse
como el derecho individual y personal por antonomasia a articularse como una institucin
jurdica objetiva, cargada de limitaciones impuestas por la funcin social a la que se
encuentra sujeta.
As lo tiene reconocido la ya constante jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional
como del Tribunal Supremo.
El Tribunal Constitucional en la sentencia citada con anterioridad, acotando el concepto
constitucional de la propiedad privada seala que "su contenido esencial no puede hacerse
desde la exclusiva consideracin subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a
ste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la funcin social,
entendida, no como mero lmite externo a la definicin de su ejercicio, sino como parte
integrante del derecho mismo".
Y contina nuestro Alto Tribunal insistiendo en esta idea al afirmar que "la Constitucin
reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como
un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero tambin y al mismo tiempo como un
conjunto de derechos y obligaciones establecido, de acuerdo con las leyes, en atencin a
valores e intereses de la comunidad..."
Utilidad individual y funcin social definen, por tanto, ineludiblemente el contenido de
propiedad sobre cada categora o tipo de bienes.
En el mismo sentido el Tribunal Supremo configura el derecho de propiedad como un
derecho estatutario, modificable, por tanto, por el ordenamiento jurdico, que no dar lugar,
por norma general, a indemnizacin, ya que al ser creacin de la ley, el titular tendr
nicamente aquellas facultades que en cada caso la norma jurdica le conceda (STS de
7/11/1988, 2/11/1989 y 5/11/1996, entre otras muchas).
Pero el Tribunal Constitucional parece que ha dado un nuevo paso adelante en esta
concepcin estatutaria del derecho de propiedad, especialmente en el mbito urbanstico.
En la sentencia STC 61/1997 ha dicho que el Estado puede plasmar una determinada
concepcin del derecho de propiedad urbana en sus lneas ms fundamentales como, por
ejemplo, la que disocia la propiedad del suelo del derecho de edificar, modelo ste que ha
venido siendo tradicional en nuestro urbanismo. Esta Sentencia realiz una operacin de
legislacin negativa sobre el entonces vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo, Real
Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio. Este texto refundido traa causa de la ley
8/1990 de25 de julio, de reforma del rgimen urbanstico y valoraciones del suelo, que a su
vez sustituy a la reforma de la ley del Suelo y ordenacin urbana (Ley 3/1956) operada
por Texto Refundido 1346/1976.
La lnea jurisprudencial precedente ha sido confirmada en la sentencia 164/2001, que a
su vez realiz una nueva operacin de legislacin negativa sobre la entonces vigente ley del
Rgimen del Suelo y Valoraciones, Ley 6/1998, de 13 de abril. Ambas resoluciones han
producido un impacto en el Derecho urbanstico ya que vienen a confirmar que la
regulacin de la propiedad del suelo ha abandonado el mbito del Derecho Civil. La
propiedad privada casi desaparece cuando se trata del suelo afectado por un proceso
urbanizador.
Estas transformaciones del derecho dominical suponen tambin que se haya
flexibilizado la reserva de ley en lo que concierne a la delimitacin de su contenido, en
virtud precisamente de su funcin social. El Tribunal Constitucional ha venido a subrayar al
respecto que si bien el artculo 33 de la Constitucin prohbe toda operacin de
deslegalizacin de la materia o todo intento de regulacin del contenido del derecho de
propiedad privada por reglamentos independientes o "extra legem", pero no la remisin del
legislador a la colaboracin del poder normativo de la Administracin para completar la
regulacin legal y lograr as la plena efectividad de sus mandatos, remisin inexcusable,
por lo dems, cuando, como es caso arquetpico de la propiedad inmobiliaria, las
caractersticas naturales del bien objeto de dominio y su propia localizacin lo hace
susceptible de diferentes utilidades sociales, que pueden y deben traducirse en restricciones
y deberes diferenciados para los propietarios y que como regla general solo por va
reglamentaria pueden establecerse.
Entre las principales normas jurdicas que afectan al art. 33 debe citarse la Ley del Suelo
8/2007 de 8 de mayo, cuya Exposicin de Motivos ofrece tres razones para su aprobacin:
En primer lugar, la existencia de ocho innovaciones legislativas en los ltimos doce aos, lo
que no constituye un marco idneo para que las Comunidades Autnomas puedan
desarrollar sus competencias. En segundo trmino, se prescinde por primera vez de regular
tcnicas urbansticas, como son los tipos de planes o las clases de suelo, por su alta
conflictividad en materia competencial. Por ello, la ley no se define como urbanstica, sino
como ley del rgimen del suelo e igualdad de los espaoles en el ejercicio de sus derechos,
de acuerdo con la competencia que corresponde al Estado en virtud del art. 149.1.1 de la
Constitucin. Y en tercer lugar, se acoge la preocupacin ambiental que domina
actualmente en el derecho de la Unin Europea, y se hace hincapi en el valor
medioambiental del suelo tanto urbano como rural. La Disposicin final segunda de esta
Ley deleg en el Gobierno la potestad de dictar un Real Decreto Legislativo que refundiera
el texto de sta y los preceptos que an quedaban vigentes del Real Decreto Legislativo
1/1992, de 26 de junio por el que se aprob el Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen
del Suelo y Ordenacin Urbana. El plazo para la realizacin de dicho texto era de un ao, a
contar desde la entrada en vigor de aqulla. La norma resultante es el vigente Real Decreto
Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba la ley del Suelo.
Por otra parte, debe hacerse referencia a la Ley de Expropiacin Forzosa de 17 de
diciembre de 1954. En efecto, de entre todas las restricciones de la propiedad y otros
derechos patrimoniales legtimos, la expropiacin forzosa a la que se refiere el apartado
tercero de este artculo 33 de la Constitucin es la ms enrgica y radical, debiendo, en todo
caso, ser objeto de indemnizacin por la Administracin expropiante.
As lo tiene reiteradamente reconocido la jurisprudencia del Tribunal Supremo cuando,
entre otras, en sentencia de 18 de febrero de 1991 y la ms reciente de 10 de febrero de
2000 seala que "las llamadas expectativas urbansticas que la jurisprudencia viene
concediendo es uno de los elementos a ponderar en la determinacin del justiprecio como
forma de obtener el valor de reposicin compensatoria del sacrificio patrimonial que para el
expropiado supone la privacin del bien o derecho a expropiar, siempre que se den los
factores para su admisin".
En el mismo sentido el Tribunal Constitucional se ha pronunciado manifestando que "el
titular de un inters patrimonial legtimo debe ser indemnizado por la Administracin al
haber sido expropiado... (pues) la expropiacin forzosa constituye una garanta
constitucional reconocida en el artculo 33.3 de la Norma Fundamental, que alcanza tanto a
la medidas ablatorias del derecho de propiedad privada en sentido estricto, como a la
privacin de toda clase de bienes y derechos individuales e incluso de intereses legtimos de
contenido patrimonial" (STC 227/1998 de 29 de noviembre).
La expropiacin forzosa se constituye as en la transmisin imperativa de los derechos e
intereses patrimoniales legtimos por causa de utilidad pblica o inters social de una
persona que debe recibir, a cambio, la justa indemnizacin que pudiera corresponderle por
los daos y perjuicios sufridos.
Cuestin fundamental en los procedimientos expropiatorios es la determinacin del
valor del bien expropiado. La vigente ley del Suelo seala en su artculo 21.1 b) las
valoraciones del suelo, las instalaciones, construcciones y edificaciones, y los derechos
constituidos sobre o en relacin con ellos, se rigen por lo dispuesto en esta Ley cuando
tengan por objeto la fijacin del justiprecio en la expropiacin, cualquiera que sea la
finalidad de sta y la legislacin que la motive.
El Tribunal Constitucional ha manifestado, en este sentido, que la indemnizacin por la
expropiacin debe corresponderse con el valor econmico del bien objeto de expropiacin,
siendo por ello preciso que entre ste y la cuanta de la indemnizacin exista un equilibrio
proporcional con el dao expropiado y su reparacin.
Existe ya una doctrina consolidada del justiprecio como valor de sustitucin que puede
incluso ser superior al precio de mercado y que tiene en cuenta el impacto subjetivo de la
privacin del bien para el sujeto expropiado.
El Tribunal Supremo, por su parte, tiene declarado que el valor real del bien
indemnizable no es sin ms el valor de mercado, sino ms bien el valor objetivo del bien o
derecho, establecido en trminos de equidad y mediante el empleo de criterios estimativos o
excluyentes, es decir el valor que permita mantener el patrimonio del expropiado, tanto sin
menoscabo injusto como sin enriquecimiento injusto (SSTS de 18 marzo 1982, 18 abril
1989 y 18 de febrero de 1992, entre otras).
Y es que como destaca la doctrina ms reciente, el precio justo de la expropiacin debe
aproximarse al valor de sustitucin que otorga al perjudicado la cantidad suficiente para
sustituir o reponer en su patrimonio otro bien de naturaleza anloga del que ha sido
desposedo, de suerte que se responda a los principios de conversin y equivalencia.
Debe recordarse, finalmente, que existe la posibilidad de expropiar mediante Decreto-
ley (en este Sentido, entre otras, STC 11/1983 y 166/1986 sobre RUMASA), y tambin
cabe la figura de la expropiacin por ley singular (STC 48/2005 sobre una ley singular de
expropiacin aprobada por el Parlamento canario). La expropiacin legislativa debe, no
obstante, cumplir con las garantas constitucionales, como son la declaracin del fin de
utilidad pblica o inters social, la relativa a la indemnizacin y el cumplimiento del
procedimiento previsto en la ley.
En el mbito del Consejo de Europa tambin podemos encontrar ejemplos de regulacin
de la propiedad.
El Protocolo Adicional de 20 de marzo de 1952 al Convenio Europeo para la proteccin
de los Derechos Humanos y las Libertades Pblicas, ratificado por Espaa el 2 de
noviembre de 1990 reconoce en su artculo 1 el derecho a la propiedad privada.
En el apartado primero se reconoce el derecho de toda persona fsica o moral al respeto
de sus bienes sin que nadie pueda ser privado de su propiedad ms que por causa de
utilidad pblica y en las condiciones previstas por la Ley y los principios generales del
Derecho Internacional.
El apartado segundo reconoce a los Estados el poder de regular el uso de los bienes
conforme al inters general. Dice textualmente este apartado: "las disposiciones
precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de poner en vigor
las leyes que juzguen necesarias para la reglamentacin del uso de los bienes de acuerdo
con el inters general o para garantizar el pago de los impuestos u otras contribuciones o de
multas".
La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha dado a este artculo
una significacin ms acorde con el concepto tradicional de la propiedad que con la
concepcin estatutaria.
En la sentencia MARCKX de 13 junio 1979 reconoce el derecho de uso y disfrute de los
bienes y el respeto al derecho fundamental de la propiedad. En la sentencia EX-REY DE
GRECIA y otros miembros de su familia contra GRECIA de 23 noviembre 2000, el
Tribunal defiende la proteccin de este derecho incluso en contra de las disposiciones de
derecho interno y en la sentencia Belvedere Alberghiera S.R.L. contra Italia de 30 mayo
2000, corrige la jurisprudencia italiana que permita la expropiacin indirecta, en el sentido
de que debe basarse directamente en la Ley.
En la sentencia de la herencia Sponrrong y Lnroth contra Suecia de 23 septiembre 1982
consider el Tribunal Europeo que la duracin excesiva del procedimiento expropiatorio
puede dejar vaco el contenido del derecho de propiedad, principio que ya se estableci en
el caso Mandyside de 7 diciembre 1976. En el mismo sentido, por ejemplo, Caso Kurt y
Firat contra Turqua, de 21 de abril de 2009.
En la sentencia ms reciente de 1 marzo 2001 en el caso Malama contra Grecia el
Tribunal reitera la necesidad de que se respete el principio de proporcionalidad entre la
necesidad de proteccin de la propiedad privada y las razones de inters general para
restringirla. En este mismo sentido, por ejemplo, el Caso Aizpurua Ortiz y Otros contra
Espaa, Sentencia de 2 febrero de 2010, que presenta inters por tratarse de una
expropiacin sobre derechos, en este caso sobre una pensin de jubilacin.
Puede consultarse la bibliografa bsica sobre los contenidos de este artculo
Sinopsis realizada por:
Jos Luis Ruiz-Navarro, Letrado de las Cortes Generales. Abril, 2004.
Actualizada por Sara Sieira, Letrada de las cortes Generales. Enero, 2011.
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