Capitulo IV Loewenstein

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CAPTULO IV
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LOSTIPOSDEGOBIERNODELADEMOCRACIA-
CONSTITUCIONAL
EL CONSTlTUCIONALISMO y LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL
El constitucionalismo es igualmente un concepto genrico, y esto
todava con ms amplitud que el concepto de autocracia. Comosis-
tema poltico, el cQnsJitucionalismo~abal'cadiversos tipos de gobierno:
T~os ellSSe-;;aracterizanpor laexistenci~dediversosdetent,dore~Ael
poder entre loscuaes laconstl UClOnliadistribuido el ejercicio del po-
rlerPoltico, estandoobligadosacooperar enlaformacinde lavoluntad
estatal bajo laobservancia dedeterminados procedimientos preceptua-
.dospor laconstitucjn~.Laprimera tarea queseimponees una aclara-
cin' del concepto constitucionalismo.
I istricamente, el concepto constitucionalismoti~a d-9blesig-
nificacin; hacereferenCiatant~Ql:.d.e olticoconstitucional c~ al
orden poltico democrticp constitucional. Ambasdesignaciones no son
en absoluto idnticasyel resurgir ennuestro tiempo deregmenes auto-
ritarios hace ms necesaria dicha distincin. Para que un Estado sea
constitucionah>,tiene que tener una Constitucin gue pue e esal'
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formulada por escrito enun documento, obien puedeestar cristalizada
enlas costumbres y en las conviccionesdeun pueblo. Constitucin en
estesentido si nificaun.....sistema denormas establecidas oderegascon-
--- ------------------- -~
vencionales, lascualesregulanlasrelacionesentrelosdetentadores los
destmatanos del oder, as comolares ectlvamteraccindelosdiferen-
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tes detent~dQ.r.esdel-poder:.-enlaformacin delavoluntad estatal. Sin
eIbargo, la existencia de preceptos formales que regulen el proceso
gubernamental nosignificaimprescindiblementequeel climapolticosea
democrtico.IEs biencierto queel rimero detodos~ menes.l:.sta.:: __
tales q~~nvent_ljteralmente laform~del gobierno_c.2!!~itucion~~,Ja
polisgriega, seorganizcomounademocraciaplenamenteestructurada;
90 PROCESO POLTICO Y TIPOS DE GOBIERNO
TIPOS DE GOBIERNO DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL 91
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sin embargo, bien antes deque sehubiese formado laactual democracia
constitucional existieron Estados constitucionales, es decir, regidos por
un sistema fijo denormas, pero que no podran ser clasificados en abso-
luto dedemocrticos, dado que lamasa delos destinatarios del poder no
tena ninguna participacin decisiva en el proceso poltico. La Roma
republicana, las Ciudades-Estado italianas de la Edad Media ydel Rena-
cimiento, as como otras ciudades enel Occidente yenel norte deEuropa
pertenecen aeste grupo. Inglaterra gozaba deun gobierno constitucional
por lo menos desde la Glorious Revolution, sin alcanzar hasta la gran
reforma de 1832una autntica .base democrtica. Y, sobre todo, no se
puede negar el carcter deEstado constitucional alas monarquas consti-
tucionales legitimistas que durante el siglo XIX prevalecieron por casi
toda Europa yfueron adoptadas ampliamente en otras partes. Este tipo
no slo no era democrtico, sino que sirvi frecuentemente como cuadro
para lo que hoy designaramos como un mero gobierno autoritario. El
estadio final, lademocracia constitucion!!l,. sera alcanzado relativamente
ms tarde, cuanaola masa de los destinatarios del poder, organizada
como elector do~s partidos pohticos yco laayuda deelecciones h
nestas enb.ase a un sufragio unive[?al, particip en el proceso poltico
elevndose alacategora deun independiente yoriginario detentador del
poder. Esto ocurri en Inglaterra, Francia, Estados Unidos y en otros
pases claves slo en el siglo XIX. Por lo tanto, histricamente, el cons-
titucionalismo se presenta como una parada a medio camino entre el
bsolutismo tradicional monrq~ico y de la clase unida a l y la poca
moderna delademocracia constitucional.
En nuestra poca el concepto constitucionalismo es eminentemente
equvoco, dado que laautocracia contempornea -justamente aqu yaCe
la diferencia entre sta yotros sistemas polticos semejantes del pasado
preindustrial- tiene lacostumbre deequiparse con una constitucin es-
crita. Comoyaseindic, sta es laprctica tanto en los regmenes totali-
tarios como enlos autoritarios, que seadhieren formalmente al principio
de legitimidad democrtica. En este sentido, puramente nominal, tam-
bin las autocracias son constitucionales. El que larealidad del proceso
del poder corresponda alas exigencias del constitucionalismo, depender
de la estructura de las cor:r:espondientes instituciones existentes para el-
ejercicio del poder poltico.
1
En la mayor parte de los casos, una cons-
titucin en un rgimen autocrtico no es sino una compilacin de se-
cundarias reglas utilitarias para lagestin administrativa que serefieren
al mecanismo de un gobierno controlado por un nico detentador del
poder.
1. Sobre la importante distincin entre constituciones normativas, nominalistas
{o nominales) y semnticas o pseudoconstituciones, vid. infra, pg, 216Y ss.
/
LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL COMO CONFIGURACIN TRIANGULAR
DEL PODER
El siguienie anlisis estudia el sistema poltico delademocracia cons-
titucional ysus diferentes formas de realizarse. Lainfraestructura ideo-
lgica comn a todos los tipos de gobierno que habr que traer aqu a
colacin consiste en el convencimiento de que todo poder emana del
pueblo, de que tanto el gobierno como el parlamento deben estar de
acuerdo con lavoluntad del pueblo yde que elecciones libres yhone~tas
forman un circuito abierto dentro del cual competirn las ideologas y
las fuerzas sociales que las promueven. La conformacin del poder es
triangular: parlamento, gobierno ypueblo. El poder poltico est distri
buido entre varios detentadores del poder que, por lo tanto, estn some-
tidos aun control mutuo.
Desde las revoluciones del siglo XVIII sehan formado dentro de esta
referida estructura diversos tipos que se diferencian entre ellos segn
qu detentador del poder ostente una situacin preponderante. Sin em-
bargo, los tipos puros son relativamente raros. Sonms frecuentes, por
lotanto, los casos presentando combinaciones sincrticas enlas cuales un
determinado tipo adopta rasgos caractersticos deotros. Estos prstamos
que ciertos tipos r~alizan de otros dificultan frecuentemente la clasifica-
cin deun rgimen poltico concreto bajo determinado tipo de gobierno.
Adems, entre los diversos tipos degobierno asignables al sistema polti-
code lademocracia constitucional no hay ninguno que pueda pretender
ser el mejoT, en el sentido dequeseael tipo adecuado para todas las na-
ciones. Lapreferencia deuna nacin por undeterminado tipo parece estar
relacionada misteriosamente con sus tradiciones yexperiencias, como por
ejemplo la tendencia delosalemanes aformar unpoder ejecutivo fuerte y
lafuerza deatraccin que el gobierno deasamblea ejerce enlosfranceses.
V Loque para una observacin superficial aparece como una abrumado-
ra variedad de manifestaciones de la democracia constitucional, puede
ser reducido alos siguientes tipos fundamentales:
1. Cuando el pueblo organizado como electorado es el preponderante
detentador del poder, el tipo de gobierno se designa como democracia
directa.
2. Se designa con el nombre de gobierno de asamblea aquel tipo
en el cual el parlamento, como representante del pueblo, es el superior
detentador del poder.
3. Parlamentarismo, es la expresin para aquel tipo en el cual se
aspira a un equilibrio entre los independientes detentadores del poder,
parlamento ygobierno, atravs delaintegracin del gobierno en el par-
lamento: los miembros del gobierno -gabinete- pertenecen al mismo
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1II
tiempo ala asamblea. El parlamentarismo es, pues, la interdependencia
por integracin. En la prctica, el parlamentarismo se manifiesta en dos
formas considetblemente diferentes, segn que el parlamento sea supe-
rior en poder poltico al gabinete, o que el gabinete pueda controlar al
parlamento. tLapreponderancia delaasamblea sobre el gobierno est en-
carnada en el tipo clsico francs del parlamentarismo. La superioridad
del gabinete sobre el parlamento est institucionalizada en el gobier-
no del gabinete britnico. '
4. Cuando los detentadores del poder independientes, gobierno ypar-
lamento, permanecen separados, pero estn obligados constitucionalmen-
te acooperar enlaformacin delavoluntad estatal, la interdependencia
se lleva a cabo por coordinacin en lugar de integracin. Como en esta
conformacin poltica vaimplicado un papel de liderazgo para el ejecuti-
vo, este tipo se denomina presidencialismo; en los Estados Unidos se
suele hablar, aunque errneamente, de un gobierno con separacin de
poderes (separation of powers).
5. Finalmente, los tericos del constitucionalismo suelen considerar al
sistema de gobierno suizo como un tipo peculiar, para el cual se suele
usar generalmente la de ominacin de gobierno directoria! dada su
estructura colegial. ....
El tipo idea!, conexpresin deMaxWeber, deuna conformacin equi-
librada del poder consistira enuenadisposicin en lacual los dhrersos de-
'" tentadores del poder, o por lomen()s el gobierno y el parlamento, seen-
frentaran con facultades coincidentes simtricamente de tal manera que
ninguno pudiese dominar al otro. Enesto consisti el sueo mecanicista de..
lateora estatal del primitivo_constitucionalismo, arrumbada visin utpi-
caqueno correspondi enninguna poca alarealidad del proceso del po-
der.lIa resultado ser leynatural del Estado constitucional queel centro de
gravitacin poltica oscile constantemente detal manera queunavezlahe-
gemona yaceenla asamblea legislativa yotras veces el liderazgo poltico
lo ostenta el gobierno. En los tiempos de normalidad tiende aincremen-
tarse el peso del parlamento yentiempos decrisis el del gobierno. Desde
el final del siglo XIX -que prcticamente llega hasta lavspera de la gue-
rra mundial-, el mundo ha estado en una crisis ininterrumpida, conse-
cuencia dela revolucin mundial en la que vive el siglo XX. El resultado
final hasido, lgicamente, un fortalecimiento delos gobiernos yel debili-
tamiento delos parlamentos. El fenmeno esuniversal, ylas desviaciones
de esta experiencia general estn condicionadas por determinadas cir-
cunstancias locales.
En las pginas siguientes seanalizarn brevemente cada uno de estos
cinco (oseis) tipos degobierno queabarca el sistema poltico delademo-
cracia constitucional. En este anlisis sesometer el proceso del poder a
lanueva triloga: decisin poltica fundamental, ejecucin de la decisin
ontrol poltico. fero antes de entrar en esta exposicin se tendr que
It 1 "er referencia aun punto importante: los tres detentadores del poder
asamblea, gobierno y pueblo- no seran sino un mecanismo muerto
un aparato estatal vano si no estuvieran impulsados por aquellas insti-
luciones que constituyen las fuerzas incentivas delavida poltica en una
democracia constitucional, esto es, los partidos polticos.
Los PARTIDOS POLTICOS Y EL PROCESO GUBERNAMENTAL
En lamoderna sociedad tecnolgica de masas todo gobierno 'es siem
pregobierno departidos, indiferentemente deq~e setrate den sistema
poltico autocrtico odemocrtico constitucionall Todava no seha escri-
lOuna historia de los partidos polticos. Como fenmeno poltico, los
partidos no tienen ms de trescientos aos yno operan como elemento in-
legral del proceso del poder desde hace ms de ciento cincuenta aos.
Apoyndose en las definiciones basadas en experiencias modernas, un
partido poltico es una asociacin depersonas con las mismas concepcio-
nes ideolgicas que sepropone participar en el poder poltico o conquis-
larlo y que para la realizacin de este objetivo posee una organiZacin
permanente.IGrupos unidos que perseguan objetivos polticos comunes,
organizados generalmente en la relacin lder-partidarios, tambin se
dieron frecuentemente en el pasado; sin embargo, laausencia de una oro
ganizacin permanente los descualifica como partidos polticos en el sen-
tido moderno. Estas asociaciones no pasaron de ser facciones o cama-
rillas polticas, generalmente como seguidores ad hoc o clientela deun
lder poltico; constituyeron un fenmeno corriente en todos los Estados
constitucionales del pasado, yhasta surgieron ocasionalmente enlas allto-
cracias. Ejemplos bien conocidos son las facciones aristocrticas yrepu-~
blicanas en laltima poca delaRoma republicana; los partidos de cir-
code los azules ydelos verdes cruelmente aplastados por Justinmo y
Belisario en lasublevacin deNika (532); los bianchi yneri en la floren-
ciamedieval. Muysignificativo aeste respecto es el ejemplo de Venecia,
cuyadominante oligarqua demercaderes supo evitar laformacin defac-
ciones atravs deuna combinacin, imaginada diablicamente, deproce-
dimientos electivos ytcnicas de sorteo para la designacin de funciona-
rios ycomits gubernamentales. ,
ampoco eran partidos en el sentido actual los cabezas redondas y.
los caballeros de la Revolucin puritana, o los mismos whigs y tories
que seconstituyeron inmediatamente antes delaGlorious Revolution. To-
dava en el siglo XVIII, cuando el constitucibnalismo funcionaba ya con
plena eficacia, Inglaterra no posea ningn sistema organizado de parti-
dos. En el mejor deloscasos, operaban unas combinaciones aristocrticas
fluctuantes que tanto apoyaban como seoponan alacorona.
2
En la con-
vencin deFiladelfia no hubo ningn partido poltico yThe Federalist no
se cans de lanzar diatribas contra la influencia desintegrad ora de las
facciones.
Lahistoria obliga aconcluir que existe una conexin causal entre los
partidos polticos ylaintegracin de lamasa electoral en el proceso del
poder por medio delaampliacin del sufragio. El sistema departidos es-
tuvo obligado apermanecer en forma rudimentaria siempre ycuando el
parlamento, envirtud deun sufragio restringido, no era ms que un club
cerrado de dignatarios representando una clase dominante homognea.
El partido poltico sehace necesario, y, en realidad, indispensable para
organizar yactivar lavoluntad poltica delamasa electoral. El encuentro
entre el sufragio universal enuna sociedad demasas ylamovilizacin de
los electores atravs delos partidos polticos seproduce claramente con
ocasin de la primera aparicin de un autntico partido poltico en el
sentido tcn'co moderno, esto es, los jacobinos bajo el dominio de la
Convencin. En este caso, una ideologa poltica completa fue llevada a
la masa con laayuda deuna organizacin yde una propaganda raciona-
lizada por una estructura departido.
3
En los Estados Unidos, laaparicin deautnticos partidos polticos se
hace esperar hasta el perodo de democratizacin total con el presidente
Jackson; el sistema americano de partido qued definitivamente estable-
cido antes delaguerra de Secesin. Pero una vez ms corresponde a In-
glaterra el honor dehaber sabido institucionalizar definitivamente lospar_o
tidos polticos. En los aos.60 del siglo pasado, primero los liberales -Jo-
seph Chamberlain y el caucus en Birmingham- yuna dcada despus
los conservadores bajo Disraeli descubrieron lalgicainexorable queyace
en lademocratizacin del sufragio. En consecuencia, crearon estructuras
departidos permanentes que fueron encargadas deinculcar susideologas
a los votantes a travs de organizacin ypropaganda, y de preparar las
elecciones quecomprenda sobre todo lainscripcin delos electores enlas
listas, laproclamacin decandidatos ylafinanciacin delacampaa elec-
toral. Los partidos seconstituyeron deesta manera como un elemento de
unin indispensable entre el electorado ylos miembros del parlamento y
gobierno. Enuna palabra, laentrada de los partidos polticos caracteriza
el paso deun control oligrquico-burgus del proceso del poder alademo-
cracia constitucional moderna. Junto al descubrimiento elelatcnica dela
representacin que, como tal, cre el instrumento para institucionalizar la
2. LEWISB. NAMIER,Monarchy and the Party Sistem' en Personalities and Po-
wer (Londres, 1954), pg. 13Y ss. '
3.. Cfr. CRANEBRINTON,The Jacobins (Nueva York 1930). Sobre los diferentes
aspectos jurdicos, sociales y doctrinarios del rgimen jacobino, cfr. la bibliografa
en MAURICEDUVERGER, Droit constitutionnel et institutions politiques (Pars 1955)
pg.. 413 Y ss. (Trad. cast., Arie!. Barcelona.) , ,
di:-lribucin del poder entre diversos detentadores,4 sepuede considerar
que laintercalacin delos partidos polticos en el proceso poltico es la
II1Vcncinms importante en el campo de la organizacin poltica.
Pero con esto no est todo dicho. La sociedad estatal autocrtica de
1, erapreindustrial desconoci los partidos polticos, extraos asu clima
p ltico. No ocurre esto en la moderna sociedad autocrtica de masas.
Tambin para ella, el partido estatal nico se ha convertido en un ele-
mcnto tan indispensable como el sistema pluripartidista en el Estado de-
mocrtico constitucional. El partido nico es la grapa organizadora que
mantiene sujetos adetentadores ydestinatarios del poder ysin l lamo-
derna autocracia es incapaz de accin. Las excepciones que presenta' el
rgimen de Vargas en Brasil (1937-1945) 5 Y otras dictaduras recientes
sudamericanas (Colombia, Venezuela) confirman laregla. En lapoca de
masas, el dominio autocrtico sin una infraestructura de partido est
'ondenada aser un experimento efmero.
Laexposicin entra ahora en el anlisis yaanunciado delos seis tipos
degobierno que, como fue indicado, caen dentro del sistema de la demo-
cracia constitucional.
I
PRIMER TIPO: LA DEMOCRACIA DIRECTA
Lademocracia directa es el modelo de gobierno en el cual el pueblo,
es decir, la totalidad de aquellos que segn la costumbre o la ley estn
considerados como ciudadanos dotados detodos los derechos, serene en
asambleas -la ekklesia de los griegos- o en comits para llevar a cabo
lafuncin de tomar la decisin poltica y de control poltico, as como
para participar en laejecucin dela decisin tomada, siempre ycuando
setrate de medidas deejecucin de naturaleza judicial. La ejecucin de
las decisiones por vaadministrativa est normalmente asignada afuncio-
narios omagistrados que son elegidos o sorteados por cortos perodos, y
queposeen competencias estrictamente delimitadas. Una distincin clara
entre las funciones ejecutiva, legislativa yjudicial no era conocida por la
teora o la prctica de la democracia directa, ni hubiese sido, de hecho,
compatible con ella. El tipo de'la democracia directa slo poda encajar
enun orden social relativamente sncillo yasentado en un territorio pe-
queo. Laetnologa comparada ha confirmado ampliamente laafirmacin
de Tcito sobre las primitivas tribus teutnicas en De Germania (XI):
Deminoribus rebus principes consultant, de mayoribus omnes.
El ejemplo ms famoso de democracia directa lo constituyen las Ciu-
dades-Estado griegas donde dicha forma poltica estuvo operando durante
4. V id. supra, pg. 57 Y ss.
5. Cfr. KARL LOEWENSTEIN, Brazil under V argas (Nueva York, 1942), pg. 141
y siguientes.
96
PROCESO POLTICO Y TIPOS DE GOBIERNO
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1,1
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un perodo no menor de dos siglos; su posibilidad de funcionamiento
dependi delaexistencia deuna clase social que tena tiempo para dedi-
carse alapoltica por poseer una economa no tecnolgica basada en la
esclavitud. Mientras que los griegos han dejado alahumanidad verdade-
r~s t~soros ~~literatu:a, en arte, en filosofa, en ciencias naturales yen
CIenCIaspohtlcas, su SIstema de gobierno result un fracaso; expulsaron
a Temstocles, su Washington, que les haba salvado del imperialismo
persa yque tuvo que buscar un asilo inseguro en la corte de su mortal
enemigo; desterraron aArstides, que desde entonces seha convertido en
el smbolo de la honestidad poltica. Hicieron beber la copa de cicuta a
Scrates; sedejaron seducir por Clen, que desde entonces cuenta como
~l prototipo delos demagogos; serieron deAristfanes ydes mismos, e
Ignoraron las advertencias de Demstenes sobre la quinta columna de
Fi!ipo. Y as, en los griegos, se cerr el crculo aristotlico bajo la bota
mIhtar delos macedonios.
El fracaso de la experiencia griega con la democracia directa ha ser-
vido para no alentar intentos posteriores. Pese a tener unas condiciones
s?cioec?nmicas semejantes, la primitiva Repblica romana supo evitar
dIChotlpo gubernamental. Por otra parte, las Ciudades-Estado limitadas
territorialmente ala Italia medieval yaEuropa occidental seconstituye-
ron como oligarquas. All donde aparecieron, las corrientes democrti-
cas6 no fueron losuficientemente fuertes para convencer alaclase domi-
nant.e. de la capacidad de la masa de destinatarios del poder para
partlcIpar enel proceso poltico. .
, Lademocracia directa surgi en el siglo XIII en ciertos cantones yco-
munidades de campesinos en Suiza, yfue despus sustituida casi total-
mente por instituciones representativas. En aquellas localidades donde
las instituciones dela democracia directa sehan mantenido -las Lands-
gemeinde existen todava en cinco pequeos cantones de preponderante
economa agraria- deben ser consideradas ms como piezas de museo
que como una tcnica eficaz degobierno. En todos los cantones, los cuer-
pos representativos ordinarios -Consejos cantonales (Kantonsrate)-
preparan el orden del da delas Landsgemeinde, ypor' oquier el aparato
gubernamental desempea la funcin administrativa. or otra parte, en
cantone~~otados exclusivamente con un gobierno representativo el pue-
b~o~artlCIpa enel proceso poltico atravs deiniciativas populares yple-
bISCItoScelebrados enlos cantone;;Los town meetings, enNueva Inglate-
. -
6. Sobre laorganizacin poltica ysocial de las ciudades en la poca feudal, cfr.
HEINRICHMITTEIS~Der Staat ~es hohen Mittelalters (Weimar, 1948), pg. 259 Y ss.
S.ob~elas tendenCIas ~emocrhcas en la Repblica Florentina en la poca del Rena.
clmlent.o, cfr., por ejemplo, LEOPOLD VONRANKE,Savonarola und die f10rentinise
Repu?hk gegen ~nde des fnfzechnten Jahrhunderts, en Ranke, Meisterwerke X
(Mumch: ~915), pago7? yss, Sobre la Toulouse medieval, cfr. JOHNH. MUNDY, Liberty
and PoZ,tlcal Power In Toulouse, 10501230 (Nueva York, 1954), pg. 149 Y ss.
,'1' , tambin en un proceso de desaparicin, gozan de una jurisdiccin
d'rnasiado limitada para poder ser considerados como democracias di-
1 " tas delarealidad poltica.
Sinembargo, ciertos rasgos delademocracia directa estn experimen-
Inndo entiempos modernos un resurgir importante enlas tcnicas plebis-
riLarias que son aplicadas tanto en latoma dela decisin poltica funda-
lI1ental, como en el control poltico!\En la teora constitucional esta va-
riante hainducido ahablar deun tipo semidirecto osemirrepresentativo.
F 1 electorado participa en la funcin de tomar la decisin a travs del
referndum; ste es el caso, especialmente, all donde est prescrito para
'nmiendas constitucionales: en ciertos Estados los electores pueden in-
-lusoiniciar la decisin poltica fundamental que tendr que ser, conse-
'uentemente, aprobada por el gobierno yel parlamento.
7
SEGUNDO TIPO: EL GOBIERNO DE ASAMBLEA
Detodos los tipos de gobierno democrtico constitucional, el go}Jier-
no de asamblea es el menos conocido en la teora de la constitucin,8 y,
por otra parte, donde sele conoce es el ms desacreditado de todos, ya
quepor haber sido aplicado conscientemente por primera vez en laRevo-
lucin france seleconsidera responsable deladictadura deRobespierre
y del Terror. n nuestros das, este tipo ha experimentado el ms ines-
perado yextraordinario resurgir al consti uirse enel tipo fundamental de
gobierno en el mbito del poder sovitico Como forma degobierno, el go-
bierno deasamblea posee una cabeza dejano, sirviendo como instrumen-
to orgnico tanto ala democracia como ala autocracia.
Laprimera aparicin, claramente accidental, del gobierno deasamblea
seproduce con la entrada histrica del constitucionalismo moderno. El
Parlamento Largo en Inglaterra (1640-1649) domin ygobern como nico
detentador del poder hasta que fue sometido por Cromwell yel Ejrcito.
Dado qe su monopolio fctico del poder no estaba fundamentado por
una teora poltica convincente, el dominio del Parlamento provoc la
ms acerb'a crtica antiparlamentaria por parte de los protagonistas dela
7. Para una exposicin detallada de los procedimientos plebiscitarios, vid, infra,
pg. 326Y ss.
8. En loque alcanza el conocimiento del autor, no hayninguna investigacin sis-
temtica sobre este tipo de gobierno. El curso (hectografiado) en la Universidad de
Pars (1954-55) de M. BASTID, Le gouvernement d'assemble, estudia el Parlamento
Largo en Inglaterra, Suiza (Confederacin y Cantones), los Liinder alemanes y las
repetidas versiones en Francia, aunque no las formas aplicadas por los soviets. Cfr.
tambin KARLLOEWENSTEIN, The Presidency outside the United States: A Study in
Comparative Political Institutions, en Journal of politics, XI (1949), pg. 470 Y ss.;
cfr. tambin la versin alemana de este estudio, Der Staatsprasident, en Archiv
des offentlichen Rechts, vol. 75 (n. serie) (1949), pg. 162 y ss., donde se designa el
gobierno de asamblea como gobierno de convencin.
incipientedemocraciaabsolutaencarnados enlasfigurasdelosindepen-
dientesydelosLevelers. El famosoAgreementof the People(1647)cas-
tiglaarroganciadel absolutismo del parlamento yexigi, enunavance
autntico sobresutiempo, eleccionesanualesyotras medidas para con-
trolar al parlamento. Enlahistoria constitucional inglesa, el gobiernode
asambleaquedcomounepisodiopara el cual apenas si hayunrecuer-
do, yaq~efuesucedidoinmediatamente por larestauracin monrquica
y, posterIormente, por laGlorious Revolution consuparlamentarismo in-
cipienteysugobierno degabinete. Dadoqueni los contemporneos ni
sus sucesoresfueronconscientes del gobiernodeasamblea comoesque-
ma terico deuna estructura gubernamental, Lockeignor este tipo y
tampocoMontesquieutuvonuncamotivoparatratarlo.
El gobiernodeasambleaaparecepor primeravezdeunaformaplena.
mente conscienteen laRevolucinfrancesa concategora deautntico
tipodegobiernodemocrtico-constitucional. ComolaConvencinsedeci-
dipor el gobierno deasambleaen su Constitucindel 24dejunio de
1793,seleconocedesdeentoncesmsfamiliarmentebajo ladesignacin
degouvernement conventionnel. Si seconsiderael desarrollo total dela
Revolucinfrancesa comoun enfrentamiento entre laprudente concep-
cindeMontesquieudeuna representacin liteyel radical principio
rousseauniano de una democracia plena, era lgico que al fracaso de
laConstitucinde1791,cargadadedoctrinarismo yqueintrodujo enla
realidad del proceso del poder laseparacindefunciones deMontes-
quieu, sucedierael proyectoconstitucional de1793deCondorcet inspira-
doenRousseauynomenosdoctrinario, ysobreel quesemontlaConsti-
tucin dela Convencin. Fiel a las premisas rousseaunianas, la Cons-
titucin fuedebidamenteratificadapor el electorado, pero tuvoqueser
suspendida antes de que entrase en vigor a causa de la invasin que
sufri Franciaconlaprimera coalicin. Sinembargo, enlaprctica los
gobiernosrevolucionariosdelaConvencinseajustaron alasdirectrices
constitucionales. El efmero experimento con el gobierno de asamblea
, acab conel Terror dedondeprovienelamalafama de quegozaeste
ti?o degobierno.Aqu, sinembargo, yaceunainjusticia histrica. El go-
bierno delaConvencincontribuyplenamenteasalvar aFranciadela
invasinextranjera yapreservar laRevolucin.
El gobiernodeasambleatieneel siguienteesquema: laasambleale-
gislativaelegidapor el puebloestdotadadel dominioabsoluto sobreto-
doslosotrosrganosestatales, ysloserresponsablefrenteal electora-
dosoberano, queserel encargadoderenovarlaconintervalos regulares
detiempo. Enoposicinalaestructura dualistadel gobiernoparlamenta-
rio -que por lo menos en teora supone dos detentadores del poder
independientes, laasambleayel gobierno, conrecprocas posibilidades
depoder-, enel gobierno deasamblea el ejecutivo est estrictamente
'ometidoalaasamblea, siendotan slosurganoejecutivo osu servi-
dor, designadoodestituido discrecionalmntepor laasamblea. Ladele-
acinenel gobiernooendeterminados ministros defunciones ejecuti-
vastienetan slouncar~ter tcnicoyno fundamenta ~ingnderecho
quepudieseser ejercidofueradel marcoimpuesto por las instrucciones
otorgadaspor laasamblea, o delasupervisin desta. Ningnrgano
statal est legalmenteautorizado para interferir enlaautonoma yen
1monopoliodel poder ejercido por laasamblea. Envirtud deesto no
hayningnderechodel gobiernoadisolVerel parlamento, aunque cabe
pensar enunadisolucin'por parte del electoradosoberano.
9
Unsistema
bicameral sera fundamentalmente incompatible con un gobierno' de
asamblea.Tampocoencajaraenestetipounjefeopresidentede,Estado,
anoser queestuvieratan slollamadoaejercitar tareas puramente ce-
remoniales, ounacabezamonrquicaquenoestuviera sometidaal con-
trol delaasamblea. Enuna palabra, el modelo clsicodeun gobierno
deasambleaesunRousseausinadulterar ysinmezcla, archidemocrti-
co,archirrepublicano ymonolticohastael final.Conl sedael extrao
fenmenodelaconcentracindel poder enunaasamblea_que, democr-
ticamenteelegida, jugarcomonicodetentador del poder.
D.esdesu introduccin por la Convencin, el gobierno de asamblea
sehaconvertidopara losfranceses enuna especiedeideafijanacional
queaparece comoun deus ex machina tras un perodo revolucionario
ounacrisisnacional. Losfrancesesrecurrieron aestetipoexpresamente
cuandocrearon laConstitucindelaIIRepblicaen 1848,quecontra-
dictoriamente estaba equipada conlainstitucin deun presidente ele-
gido popularmente; cayeron en esta forma gubernamental, ms por
casualidadquepor necesidad, enel gobiernodeAsambleanacional (1871-
1875),Y otravez, casi automticamente, tras el hundimiento del rgimen
deVichyydel episodi autoritario del gobierno provisional del gene-
ral deGaulle. Laleyde2denoviembrede 1945,vigentedurante el pe-
rodo deelaboracin delaConstitucin, fuefiel alatradicin. Lacon
cepcin del gobierno de asamblea apareci estrechamente unida a la
primera Constitucinde 1946,deinfluenciacomunista. Tras haber sido
rechazada, justamente envirtud deestarazn, por el electorado francs
enel referndumde2dejunio de1946,laIV Repblicatomfinalmente
laforma del parlamentarismo clsicofrancs enlaConstitucin del 27
deoctubre de1946.
9. Esta posibilidad est prevista por las. constituciones de algunos Lander ale-
manes, tanto en Weimar como en Bonn, por ejemplo, la Constitucin prusiana de
1920,arto6, as como laposibilidad deautodisolucin delaDieta del Land. El nico
intento del electorado dedestituir al Landtag seemprendi en el ao 1932y fracas.
100
,
PROCESO POL TI CO Y TI POS DE GOBI ERNO TI POS DE GOBI ERNO DE LA DEMOCRACI A CONSTI TUCI ONAL 101
i~lill!
ApartedeFrancia, el tipodegobiernodeasambleafueadoptado por
laConstitucinsuizade1848,completamenterevisadaen1874.
10
Traslaprimeraguerramundial, habiendo recibidounnuevoimpulso
laconviccinsobreel carcter indispensabledelademocracia, el gobier-
no deasambleafueadoptado por todos losLiinder delaRepblicade
Weimar (as comoen 1945en las cuatro zonas de ocupacin), por los
tres estados blticos: Letonia, Lituania yEstonia, por Austria (por lo
menos entre 1920-1929)ypor Kemal Ataturk en la Constitucin turca
de1924,combinndose, enlosdos ltimos casos(as comoenEstonia),
conlainstitucindeunpresidentedeEstado.
. Pero bastante ms importante que su aparicin en estos Estados,
ms' o menos al margen del acontecer mundial, es el resurgir del go-
bierno deasambleaenlaConstitucinestalinianade1936delaU.R.S.S.,
desde donde, tras la segundaguerra mundial, seextendi a todos los
Estados satlites organizados como democracias populares: Albania,
Hungra, Yugoslavia(hasta 1953),Rumaniay, tras cortos episodios in-
termedios orientados haciasurespectiva tradicin, PoloniayChecoslo-
vaquia, as comoAlemaniaoriental, Chinaroja, Mongoliaexterior, Viet-
namyCoreadel Norte. NingnEstado comunista puedeprescindir de
estetipoestndar.
Laadopcindel tipodegobiernodeasambleaenel mbitodeinfluen-
ciacomunistaesunacontecimientorealmentenotableenel marco dela
historia constitucional reciente'f.,Elautor noestensituacin, dadoque
sudesconocimientodelalengualeimpideestudiar el material ruso, de
explicar por quloscomunistashandesempolvadounaformadegobier-
noaparentemente anticuadaycadahacetiempoenel olvido. Puedeser
quelostericossoviticossehayansentidoatrados por el carcter apa-
rentemente archidemocrtico del gobierno deasamblea. Esta atraccin
puedeser, quiz, tambinresponsabledeotrainstitucinquegozadegran
preferenciaen'el m~itocomunista, el plebiscito, quetambin seremon-
ta alaConvencin. .osiblemente, los detentadores del poder sovitico
adoptaron estetipo ms bienpor razones maquiavelistas, yaqueel go-
bierno deasamblea, envirtuddesupropialeyvital, tiendeaconvertirse
automticamenteysincambiodel texto, enunrgimenenel cual unni-
codetentador del poder poseeel monopoliodesuejercicio.
Difcilmenteexisteunaprueba ms elocuentedel abismo quepuede
existir entreel nominalismoconstitucional ylar. alidaddel procesopol-
tico quelahistoria del gobierno deasamblea,. na asamblea soberana
constituidapor muchosmiembrosydominadapor disensionesdepartido
eintrigas, no esttcnicamentecapacitada para una accinconcertada
tal comolo exigela funcin de tomar y ejecutar la decisin poltica
10. Sobre laversin suiza del gobierno de asamblea, vid. in/ra, pg. 141Y ss.
fundamental. Ungobiernoeficazexige,enel fondo, unaestructura oligr-
quica; deberestar dirigidopor ungrupopequeoycerrado depersonas
queposeenladebidavoluntad deaccin.lUnaasambleanopuedegober-
nar. Alosumoloquepuedehacer eselevar al grupogobernanteasupo-
sicindepoder. Unavezquehayaocurrido esto, lade ocracia, siguien-
do la ley aristotlica, se transforma en autocracia. El gobierno de
asambleaes laplataforma plenamente archidemocrtica atravs dela
cual sepuedemontar ungobiernoautocrtieo, biendeunapersona (dic-
tador), deuncomit, deunajunta odeunpartido. Y aqu yacequizla
autntica razndelapreferencia comunistapor estetipo.
..-Latransformacin automticadel gobiernodeasambleaenunaconfor-
macinautocrticadel poder quedaconfirmadapor lahistoria detal ma-
nera, quecasi sepuedehablar deunaleybiolgica.LaConvencincay
bajo"ladictadura desuscomitsmsactivos, el ComitdeSuret Gn-
raleyel ComitduSalut Public(et delaSurveillanceGnrale), yfinal-
mentebajo,dictaduradelospresidentes delosdosltimos, DantonyRo-
bespierre.
ll
\La II Repblica acab, despus de los tres aos, en la
dictadura deNapolenIII, quehabasidoelevadoimprudentemente por
laRepblicaal cargo de presidente a travs de una eleccin popular.
Lostres Estados blticos, tras algunosaos deagitacin, tomaron el
rumbodel autoritarismo, as comoAustriadespusde1929.MustafKe-
mal Ataturk, quehaba sido elegidocuatro veces sin oposicin con la
ayudadel partido nico, hizodeTurquaunrgimenestrictamente auto-
ritario y fuesucedidopor suprimer ministro, Ismed Inon, dotado de
lasmismasprerrogativas. SolamentelosLiinder, bajolaRepblicadeWei-
mar, constituyenunaexcepcinaestaregla; pero, considerados poltica-
mente, estabandemasiadoal margenparacorresponder realmenteaeste
tipo; enel fondo, eran tan slodivisionesterritoriales del Reich, regido
en pri <i:ipioparlamentariamente, pero en ltimo trmino autoritaria-
mente. Envirtud delas mismas razones, es decir, desulimitado poder
polticoydesuincorporacinenunaestructura general degobiernore-
gida democrticamente, los Liinder se han sustrado tambin despus
de1945al destinodeungobiernodeasamblea.
Latesis dequelaConstitucinsoviticaestbasada ampliamenteso-
bre el gobierno deasamblea yque dicho tipo gubernamental, por na-
11. Aun cuando fuese correcta la suposicin de B. MIRKINE-GUETzEVITCH, de
que la Convencin, de hecho, slo accidentalmente se constituy como un gobierno
parlamentario, no invalida la tesis de que el gobierno de asamblea presenta un tipo
gubernamental sui generis. Pero la tesis de MIRKINE-GUETzEVITCH est rbatida por
los hechos y no es sostenible. Cfr. de este autor, Le Parlementarisme sous la Con-
vention, Pars, 1936,y contra l R. VILLARS, La Convention, practiqua-t-elle le gou-
vernement parlementaire?, en Revue du droit public, LVII (1951), pg. 375y ss.
MAURICEDUVERGER, Droit constitutionnel et institutions politiques (Pars, 1955),pgi-
na 414,seala custicamente que existe una diferencia entre un voto de no confianza
y la guillotina.
102 PROCESO POLfTICO y TIPOS DE GOBIERNO TIPOS DE GOBIERNO DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL 103
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turaleza, conduceaunejecutivo fuerte yhasta aunrgimen autocrtico,
es el camino para comprender el constitucionalismo sovitico, o por lo
menos la configuracin del dominio de la poca estalinista. A primera
vista, laConstitucin soviticaaparece comoel tipo clsico del gobierno
deasamblea: el rgano superior del poder estatal en la U.R.S.S. es el
Soviet Supremo delaU.R.S.S.(artculo 30).El Soviet Supremo, quepor
razones federales est compuesto dedos cmaras, es una asamblea de
unos trescientos miembros. Sinembargo, dado lopoco frecuente desus
reuniones -por logeneral dosvecesal ao'ytan slopor unos das, sufi-
cientes para cumplir su funcin de confirmar las designaciones de los
funcionarios polticos ms importantes yratificar las decisiones polticas
fundamentales del gobierno-, el tipotradicional hasidomodificadopara
hacerlo ms manejable conlainnovacin deun Presidium. Aunqueno-
minalmente el Presidium es tan slo el comit permanente del Sovie.t
Supremo, dehechosupera considerablemente aesteltimoenpoder real.
Enlaprctica constitucional, laomnipotencia jurdico-constitucional del
Soviet Supremo hasido delegadaenel Presidium, pero sin quedar afec-
tado el tipodegobierno deasambleacomotal. LaConstitucin seadapta
tambin al gobierno deasamblea al describir laposicin del consejo de
ministros (artculo 64) comoel rgano ejecutivo yadministrativo supe-
rior del Estado, estrictamente subordinado al Soviet Supremo y a su
Presidium, responsableyobligadoapresentar cuentas (artculo 65).De
acuerdo conla lgicadel sistema, la cualidad de miembro del consejo
deministros excluyelapertenencia al Presidiumdel Soviet Supremo.
Pero tambin laversin soviticaest sometida alaleybiolgicadel
gobierno deasamblea. Aunqueel consejo deministros o, enrealidad, su
presidente -Stalin detent este cargo desde 1941hasta su muerte en
1953- esconstitcionalmente unrgano sometidoalaasamblea, seelev
adominador absoluto detodos los otros rganos estatales incluyendo a
laasamblea soberana. Estaposicin del mando fuetodava fortalecida
a travs del partido nico monolticamente estructurado que haba pe-
netrado entodoel aparato estatal. Losmiembros desugrupo dirigente,
el Comit Central del Partido Comunista, ocupan las posiciones claves
en el consejo de.ministros yen el Presidium-una situacin que tiene
su modelo en el control que los jacobinos ejercieron sobre la Conven-,
cin-, ylos miembros del Soviet Supremo sonelegidos en base auna
listanica, alacual solamentetienen accesocomunistas seguros orepre-
sentantes deconfianzadegrupos aprobados por el partido. Bajo estas
condiciones, nocabedudadequelaversin soviticacoincideplenamen-
te conlaconformacin del poder propia del tipo del gobierno deasam-
blea yqueste, por lo tanto, setena que convertir 1pecesarimenteen
rgimenpolticopreferido delaautocracia comunista. El circuito cerrado
del poder seencarga de que la voluntad del pueblo corresponda a los
intereses del partido nico, as comoalas decisiones polticas delaoli-
garquadominante del partido, llevndoseacabotodo esto tras lafacha-
dadeuna teora gubernamental archidemocrtica.
JTERCER TIPO: EL GOBIERNO PARLAMENTARIO)
/
Fundamentos y principios bsicos
El parlamentarismo, en sus diversas manifestaciones, es en nuestros
das el tipo ms corriente de gobierno democrtico constitucional; En
oposicinal gobierno deasamblea yal presidencialismo, ambos produc-
tosartificiales delateorapoltica, el parlamentarismo sehadesarrollado
orgnica yempricamente. Unavez que l~sprerrogativas reales haban
sido eliminadas por laGlorious Revolution, sefueron formando progre-
sivamente losprincipios degobierno parlamentario: primero, queel go-
bierno del rey-el gabinete-:- necesita el apoyo dela mayora del par-
lamento o, por lomenos, delaCmara delos Comunes, ysegundo, que
la responsabilidad poltica del gabinete frente al Parlamento ser ase-
gurada delamejor manera cuando sus miembros sean simultneamente
miembros del Parlamento. El gobierno degabinetepropiamente dichose
desarrolla accidentalmente -a noser quesesigalainterpretacin hege-
liana delahistoria como el actuar lleno desentido del espritu absolu-
to-, por laformacin delafiguradel primer ministro; como el primer
monarca delacasadeHannover nopoda entender inglsysetena que
mantener apartado delassesionesdel gabinete, fuenecesario quealguien
seencargase depresidir el consejo real, yste nopoda ser otro queel
consejero principal delacorona, el primer ministro. El resultado esen-
cial deesteprocesohistrico queseextiendesobreuna centuria ymedia
fueel establecimiento del gabinete como un detentador del poder inde-
pendiente ycasi autnomo. Al principio, enel sigloXVIII domin al Par-
lamento a travs del soborno de sus miembros, un procedimiento que
Walpoleemple conmaestra yqueacertadamnete puede ser designado
como government by corruption. Ms tarde, tras las diversas reformas
electorales del sigloXIX, el gabinetecorrespondi ms alavoluntad elec-
toral expresada enlaseleccionesgenerales. Y deestamanera el dualismo
originario degabineteycorona setransform enlaconfiguracin trian-
gular del poder: Cmara de los Comunes-gabinete-electorado. En este
proceso orgnico no hubo elementos ni especulativos ni intencionales;
tuvosencillamente lugar, para locual necesit sutiempo.12\
12. Lamayor parte delos historiadores del parlamentarismo britnico pasan de
largo sobre el hecho deque Inglaterra, por poco, no adquiere esta forma degobier-
no. Al final del sigloXVII haban sido reconocidos los siguientes principios: 1. Cier-
tos cargos administrativos como, por ejemplo, el cargo de jue7., eran incompatibles
104 PROCESO POLTICO Y TIPOS DE GOBIERNO TIPOS DE GOBIERNO DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL 105
~I' ' ; :
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1
El gobiernoparlamentario esel nicotipoestndar delademocracia
constitucional conel cual laRevolucinfrancesanohizoningnensayo.
Conladerrota deNapolensehabaconvertidoInglaterra, laciudadela
del constitucionalismoliberal, enlaprimera potenciamundial. Laforma
de gobierno parlamentario, que se adaptaba al temperamento de su
poblacin, habaevitadolarevolucinenInglaterraynopuedeconstituir,
por lotanto, ningunasorpresa el queestaformagubernamental secOn-
virtieseenel modeloenvidiadoeimitado por todas partes. Seextendi
al continente con la Carta belga de 1831y, posteriormente, a todo el
mundo.
El parlamentarismo estambinunconceptogenricoqueabarcama-
nifestaciones diversasymuydiferentes. Paraladebidacomprensinde-
bendeser resaltados tres puntos.
Primero: laexistenciadeinstituciones representativas oparlamenta-
riasenunEstado nosignifica,alavez, queendichoEstado existauna
formadegobiernoparlamentario.
Segundo: el gobiernoparlamentario noesenabsolutoidnticoconel
gobiernodegabinete. Dadoqueesteltimo esunaversinespecficadel
gobiernoparlamentario, deberser reservadodichoconceptoparalama-
nifestacininstitucional britnica.
Tercero: paraquepuedaser calificadacomoparlamentaria, laestruc-
tura gubernamental debedeposeer determinadas caractersticas comu-
nesatodassusmanifestaciones, peroquenoseencuentranenotrostipos
degobierno.
Fundamentalmente, gobiernoparlamentario esel intento deestablecer
entrelosdosindependientesyseparados detentadores del poder -asam-
bleaygobierno- untal equilibrioqueningunopuedaganar ascendencia
conlacualidad demiembro enlaCmara delos Comunes; 2. El nmero delos fun-
cionarios enla Cmara delos Comunes deba estar detal manera limitado para ex
cluir una indebida influencia del gobierno en los miembros del Parlamento; 3. El
Parlam~nto puede ejercer tan slo un eficaz control sobre el gobierno cuando un
cierto nmero de detentadores de cargos polticos, esto es, los ministros, sean sus
miembros. Para reducir la influencia dela corona en la Cmara de los Comunes, la
Act of Settlement de 1700 (12 y 13 Will. IIJ, c. 2, seccin 6) fue tan lejos que todos
los detentadores decargos, incluidos los ministros, quedaban excluidos dela Cmara
de los Comunes. Si esta prohibicin hubiese entrado en vigor, habra hecho abso-
lutamente imposible un gobierno responsable yun sistema de gabinete. Felizmente,
la prohibicin tenaqueempezar aregir con la subida al trono de la casa de Han-
nover. Pero antes de que esto ocurriese sepuso dicha disposicin fuera de vigor a
travs dela Succession to the CrownActs de 1705 (4 ySAnne, c. 16) y 1707 (6 Anne,
c. 41). Segn las nuevas disposiciones, podan continuar siendo miembros de la C-
mara de los Comunes los detentadores de los llamados antiguos cargos, esto es,
aquellos que existan ya el 25 de octubre de 1707 -y a este grupo pertenecan los'
ministros-, mientras quelos detentadores delos nuevoscargos fueron descalifica-
dos. Sobre esto, cfr. O. HooDPHILLIPS, The Constitutional Law of Great Britain and
the Commonwealth (Londres, 1952), pg. 100 y ss., y Select Committee on Officces
and Places under the Crown, H. C. Papers, n.O120 (1941), pg. 13 y ss.
obreel otro. Enestedualismo, ambosdetentadores del poder comparten
lasfunciones dedeterminar ladecisinpolticaydeeje:utar dichade-
isinpor mediodelalegislacin.Dadoadems quearlbos estn sorne
tidos amutuas restricciones ycontroles -controles interrganos-, el
control polticoesttambindistribuidoentre ellos. Comoconformacin
dualistadel poder, el parlamentarismo correspondi al constitucionahs-
moprimitivo, incompletotodavahastael reconocimientodel electorado
comodetentador supremo del poder. Esta: ltima fase sera alcanzada
cuandoel electorado, bieneneleccionesperidicas o, enel casodediso-
lucindel parlamento, enintervalosirregulares, determinaselacomposi-
cindelaasambleay, por lotanto, del gobierno. .
El tipoidealdeestaconfiguracinserael equilibrioabsoluto entre
ambosdetentadores independientes del poder, gobierno(gabinete) ypar-
lamento, sometidoperidicamente auna nuevaorientacin polticapor
el veredicto del electorado. Ambosdetentadores del poder estaran, en
estecaso, eq ipadosconigualespoderesyposibilidadespara limitarsey
controlarse. Desde 1789,la historia del gobierno constitucional no es
sinolabsqueda delafrmulamgicapara crear ymantener un equili-
brio estable entre el gobierno yel parlamento. Esta bsqueda ha sido
hastaahorainfructuosa. 'Casientodoslostiempos, el unooel otrodeten-
tador del poder hapesadomsenlabalanzadeladinmicadel poder, y
las oscilacionesentre liderazgodel ejecutivoylasupremaca del parla-
mento parecen~ser inherentes y esenciales a la prctica del gobierno
constitucional.!:" .
Todas las variantes del autntico gobierno parlamentario tienen en
comnlossiguienteselementosestructurales:
rimero: losmiembrosdel gobiernoodel gabinetesonal mismotiem-
pomiembros del parlamento. Esteprincipio sebasaenInglaterra enla
costumbre constitucional o en convenciones, sin ninguna relacin jur-
dico-formal. DesdeWalpole, el primer ministro ha sido siempre miem-
bro deuna delas dos cmaras, yhoyrige esta regla para todos los
ministros. Lamayor parte delos otros Estados parlamentarios han se-
guido esta norma.
u
El sentido ntimo de esta disposicin yaceen el
hechodequelaasambleapuedeejercer unmejor control sobresuspro-
13. V. KARL LOEWENSTEIN, TheBalance between Legislative and Executive Po-
wer: A Study in Comparative Constitutional Law, en University of Chicago Law
Review, V (1938), pg. 680 yss., donde seda una visin histrica sobre los sucesivos
perodos de predominio parlamentario o ejecutivo.
14. La regla no deja de tener excepciones. En los Pases Bajos, un miembro
parlamentario nombrado ministro puede continuar detentando su mandato slo por
un tiempo mximo detres meses (Constitucin de 1815 en la redaccin de 1947, aro
tculo 99, prr. 2). En la Repblica de Weimar (Alemania) fueron nombrados, con
cierta frecuencia, no parlamentarios ministros tcnicos, y en un caso hasta el
canciller (Cuno) no era miembro del Reichstag. .
106 PROCESO PO~fTICO y TIPOS DE GOBIERNO TIPOS DE GOBIERNO DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL 107
piosmiembrosquesobreelementosextraosaella; deestamanerapodr
someterles auna serie depreguntas yrespuestas, pidindoles cuentas
sobreel desempeodesucargo, yexigindolesdeestamanera respon-
sabilidadpoltica. '
Segundo: el gobiernooel gabineteestconstituido por losjefes del
partido mayoritarioodelospartidos que, unindoseencoalicin, forman
unamayora. Dadoquedebenser miembros del parlamento, el gabinete
esuncomitdelaasamblea; el gobiernoestfusionadoconel parlamen-
to, formando parte de ste. Pero, a pesar de la unin personal entre
miembros del gabineteydel parlamento, ambos detentadores del poder
estn separados funcionalmenteysonindependientes. Dadoqueel gabi-
nete tieneel carcter deun comitparlamentario, este tipo puede ser
designadoapropiadamente comointerdependencia por integracin. '
Tercero: el gobiernoo, respectivamente, el gabinetemismotieneuna
estructura enformadepirmideconunprimer ministro opresidentedel
consejoasucabeza, reconocidocomolder. Si bienlasituacinprepon-
derantedel primer ministro puedecambiar deunrgimenparlamentario
aotro, ladistribucin del poder polticoentrel ysuscolaboradores ha
cambiadodetal manera recientementecomopara poder mantener lasi-
guientetesis: el primer ministro ostenta, dentro del grupo colectivodel
gobierno, unasituacinindiscutibledesupremacasobresus colegasmi-
nisteriales. El poder gubernamental est concentrado enlapersona del
primer ministro, quesepresenta, pues, comoel lder.
Cuarto: el gobiernopermanecerenel poder siempreycuandocuente
conel apoyodelamayoradelosmiembros del parlamento. Perder l
legitimacin para gobernar cuando la mayora le niegue su apoyo o
cuandonuevaseleccionescambienlaestructura mayoritaria enel parla-
mento.
Quinto: fundamentalmente, lafuncindedeterminar ladecisinpol-
ticaestdistribuida entre el gobiernoyel parlamento. Y ambos colaba-
.ran necesariamente en laejecucindeladecisinpoltica fundamental
por medio delalegislacin. En laprctica, sin embargo, su respectiva
participacin en la iniciativa delas decisiones polticas -y aun en la'
elaboracindelosproyectos deley....., depender delaversindel parla-'
mentarismo querija en el correspondiente Estado. a ejecucin dela
decisinpolticafundamental,a travs delaadministracin, serconfia-
da, por otra parte, al gobierno, sometido, sin embargo, ala constante
supervisindel parlamento.
Sexto: el punto lgidodel tipo degobiernoparlamentario yaceenel
control poltico. Solamentesepodr hablar deun autntico parlamen-
tarismo cuando ambos detentadores del poder, gobierno yparlamento,
operenconrecprocas facultadesyposibilidades decontrol, queadems
debern ser realmente utilizadas. El instrumento, ms eficazconel que
'uentael parlamento eslaposibilidadpermanente deexigir responsabi-
lidadpolticaal gobierno; sehablarderesponsabilidadcolectivacuando
'eaafectado el gabinete, comountodo, yderesponsabilidad individual
cuandoel afectadoseatanslounmiembrodel gabinete. Laultima ratio
del control parlamentario es el voto de censura acordado por lamayo-
radel parlamento al gobiernoolanegativaaconceder el voto de con-
fianza pedido por el gobierno. a consecuente dimisin del gobierno
conducebienaladisolucindel parlamento yanuevaselecciones, obien
sencillamenteauncambiodegabinete. Por parte del gobierno, el medio
msrigurosodecontrol polticoeslafacultadgubernamental dediso\ver
el parlamento yconvocarnuevaselecciones.Aqu el electorado soberano
jugarel papel derbitro entre el partido olospartidos queseencuen-
tren enlaoposicinyel gobiernomismo. Si laoposicinganalas elec-
ciones, es deSuponer queel electorado retira su confianzaal gobierno
actual yunnuevogobiernodeberser formadopor el partido -o lacoa-
licindepartidos- victorioso. Cuando, por otra parte, lamayora gu-
bernamental esnuevamenteelegida, sepodrpresumir queel electorado
apoyalaactual polticadel gobiernoyquestedeberpermanecer enel
poder. Peroel veredictodel electoradoslopoctrser claramenteconsta-
tadoenunsistemabipartidista.
{El derecho dedisolucindel parlamento yel voto deno confianza
estnjuntos comoel pistnyel cilindroenunamquina. Surespectivo
potencial hacefuncionar las ruedas del mecanismo parlamentario. All
dondeestas respectivas facultades no secorrespondan adecuadamente,
por.ejemplo, cuando el derecho del gobierno dedisolver el parlamento
estatrofiadoo, por el contrario, laaccinparlamentaria dedesaproba-
ciri estlimitada, difcilmentepodrfuncionar un sistemaparlamenta-
rio autntico yhasta puede ser quedeje deexistir. En el primer caso
-atrofia del derechodedisolucin-, el rgimengravitarhaciaunasu-
premaca delos detentadorcs del poder parlamentario. El gobierno se
debilitayel parlamento sefortalece. Cuando, por otraparte, laposibili-
daddedestituir al gobiernoatravsdeunvotodecensuraestlimitada,
el rgimentender haciauna situacindepreponderancia del gobierno.
Enambos casos tendr gran importancia laestructura delos partidos,
estoes, si setrata deunsistemapluripartidista obipartidista, ytambin
el gradodedisciplinainternaqueexistaen lospartidos ql;le,naturalmen-
te, sermayor enel sistemabipartidista queenel sistemapluripartidista.
Anteestaalternativa, laeleccinquetendr quellevaracabounanacin
noserni voluntaria ni racional, sinoquedependermucho ms dela
evolucinhistrica ydel carct'er nacional. Noespo~iblepor el simple
establecimiento dedisposicionesconstitucionalesimponer cualquier tipo
devarianteenunpueblo.
, Larealidad poltica de ladinmicadel poder ofreceejemplos para
TIPOS DE GOBIERNO DE LA DEMOCRACIA' CONSTITUCIONAL 109
cualquier versindel parlamentarismo: unaasambleafuerteyun gabi-
nete dbil en Francia bajo el clsico parlamentarismo, un ejecutivo
fuerte yuna asamblea dbil sepresenta',enel rgimen deBonndela
Alemaniaoccidental, ylacompleta,concordanciadegabineteymayora
parlamentaria seda en Inglaterra, donde seha form'adoun gabinete
fuerte, bajo cuyoliderazgopoltico seha sometidovohintariamente el
parlamento.
Parlamentarismo clsico: Francia
Franciaadopt el parlamentarismo autntico conlaConstitucinde
1875.
15
Enel anlisis del tipofrancs -la formaclsica- deparlamen-
tarismo sedebernconsiderar cuatro cuestionesdiferentes, aunquenti-
mamenteunidas entre s.
Estructura dualista del poder ejecutivo. - LaIn ylaIV Repblicas
estuvierondotadasdeloquesesuelellamar ejecutivodualista, estoes,
aquellaconformacinpolticaenlaquelafuncinejecutivaestdividida
entredosrganosestatales dif~rentes, el presidentedela'Repblicayel
gobiernoo gabinete(consejodeministros). En,realidad, estedualismo
solamentesedaenel papel. El presidentedelaRepblicaestcompleta-
mente tapado por el primer ministro (president du conseil des minis-
tres J. LanI ylaIV Repblicashabansacadoconsecuenciasdelan Re-
pblicayhabanpuesto particular inters enqueel jefedel Estado no
fueseelegidodirectamente por el pueblo, sino por ambas cmaras del
Parlamento. Suinstalacinatravsdel pueblohabatentadoyconducido
aNapolenIn, ungidoconel aceitedemocrtico, al poder absoluto. La
aversin congnitadelos franceses haciaun ejecutivo fuerte tiene su
raz enlasexperienciashechasconambos Napoleonesyconel intento,
por pocofracasado, deBoulanger (1889).
Presidentes fuertes no son queridos; el Parlamento no los aguanta
mucho, comoqueddemostrado conel ejemplodeAlexandreMillerand
(1924).Entrelaspersonalidades destacadas queocuparonlapresidencia
sloPoincarpudo mantenerse, porque supo autolimitarse sabiamente.
DeGaullefracasdespusde1945frenteal pesodelatradicin. Y, enla
eleccinmismadel primer ministro -la nica prerrogativa autnoma
quelehaquedadoal presidentedelaRepblica- estarnimpuestaslimi-
15. La Monarqua de Julio (Constitucin de 1830)no pudo funcionar como go-
bierno parlamentario debido a la preponderante influencia' del rey Luis-Felipe. La
Constitucin cocktail de 1848es clasificada diversamente por los constitucionalistas
franceses degobierno parlamentario yde gobierno presidencialista; cfr. MARCELPR
LOT,Prcis de droit constitutionnel (Pars, 1955),pgs. 124y ss., 142y ss. Segn los
criterios de nuestra clasificacin, debera ser calificado como gobierno de asamblea.
tacionesestrictas por lasconstelacionesdelospartidos, siendosupapel
pocomsqueel deunhonradomediador.
Inestabilidad del gabinete. - Loquems llamalaatencinal obser-
vador superficial del parlamentarismo clsicofrancseslainestabilidad
del gabinete. A lolargode65aos, laIn Repblicatuvoms deciengo-
biernosdiferentes; laIV entreceaosconsumimsdeveinticinco.Las
razonesdeestaprecariasituacinsonmsdetipopsicolgicoeideolgi-
coquedetipofuncional. Observadopsicolgicamente, el individualismo
francsesel responsabledel pluralismodepartidos, siendoestoacrecen-
tadoenlanI Repblicapor el sistemaelectoral basado enel escrutinio
uninominal, mayoritarioencadacircunscripcinelectoral. Y nopresenta
apenasmej~rael hexagonalismodelosbloq\fesdepartidosbajolarepre-
sentacinproporcional delaIV Repblica.Ideolgicamente, tieneconsi-
derablepesoel hechodequeel francscreeser:iamenteenel principiore-
presentativoheredadodelaRevolucinyenlasupremacadelaasamblea
representativa. Asimismo, detesta la reglamentacin desde arriba y la
divinizacinestatal. Naturalmente, tambinjueganuna seriedeelemen-
tosmenoshonorables: envidiapersonal, rivalidadyambicindeloslde-
respolticosyel extraofenmenoconcarcter biolgico, segn~l cual
el prestigio, aundel mejor gabinete, semarchftatras cortotiempo.
Larazn funcional dela falta de estabilidad del gabinete yaceen
laatrofiadel derechogubernamental dedisolver el parlamento. Unavez
queel gobiernoha sidodesposedodel arma, ms eficaz, el derecho de
disolucin, que est suspendida comoespada de Damoclessobre una
recalcitrante asamblea, tendr quecaer irremisiblemente bajo el poder
del parlamento. El abuso queel presidente'MacMahon-Le seize mai
(1 877)-- hizodel derechodedisolucin, dej el armainserviblepara el
restodelanI Repblica, ylafrvqladisolucinparlamentaria deEdgar
Faureendiciembrede1955hapodidosupone'rel mismoefectopara la
IV Repblica.
lo
Laausenciadelaposibilidad potencial ofctica dedi-
solucinprotegealosdiputados'duranteladuracindesumandatopar-
lamentario-cuatro aosycincoaosenlanI yIV Repblicas, respec-
tivamente- contralasvicisitudesdeunacampaaelectoral. EnlaIn Re-
pblica, undiputadopodacambiar departido sinestar obligadopor ello
apresentar cuentasasuselectores, cuyamemoriaenFranciacomoenel
resto del mundo es igual demala. Consecuentemente, la disciplina de
lospartidos fuetodomenosestricta, yel diputado erasloresponsable
antesuconciencia.Lasituacinsemantuvo, enesenda, bajo el sistema
16. l?MILEBLAMORT, "La mise-en-ceuvre de la dissolution, en Revue du droit pu-
blic, LXXVII (1956),pg. 105y ss.; GEORGES BERLIA,"La dissolution et le rgime des
pouvoirs publics, en Revue du dr.oit public, LXXII (1956), pg. 130y ss. V id. tam-
bin la carta del autor al New York Times del 11de diciembre de 1955.
TIPOS DE GOBIERNO DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL 1 1 1
electoral proporcional de la IV Repblica, del que se haba esperado
laformacindepartidos monopolticos.Si antes lamayoraguberna-
mental se desintegraba por la salida individual del diputado, bajo la
IV Repblicalosgabinetessedisolvieronpor laretirada.delacoalicin
gubernamental departidos enteros ofaccionesimportantes deellos. La
consecuenciainevitablebajolaIII Repblicafuequelascmaras, aban-
donando suresponsabilidad, delegaronenel gabineteamplios yplenos
poderes (pleins pouvoirs). LaIV Repblicarenovestaprctica, pesea
la voluntad contraria expresa de la Constitucin, yesta vez, adems,
conlabendicindel Conseil d'tatY Deaqu lapretensin delosrefor-
madores de fortalecer las facultades gubernamentales de disolver el
Parlamento, domesticandoas alaasambleayfortaleciendoal ejecutivo.
Pequeasreformas deprocedimiento-conocidas bajoladesignacinde
racionalizacindel parlamentarismo- fueron introducidas conel fin
deelevar laestabilidad del gabinete. Lainvestiduradel gabineteque
preceda alaconfirmacindefinitivaatravs delaAsambleaNacional,
agravaba detal .maneralas dificultadespara laformacindeun nuevo
gobierno quefueeliminadapor lareforma constitucional dediciembre
de1954.Otrasmedidas -como losperodos deenfriamientoantes de.
lavotacinfinal, ylaexigenciademayoras cualificadaspara ladestitu-
cindel gobierno- han podidocontribuir aevitar tcticas desorpresa,
pero hancurado tan slociertos sntomas sinsanar el mal fundamental
concretadoenlafaltadesentidoderesponsabilidadparlamen.taria.
18
Sinembargo, pesealagravedadquesuponelafaltadeestbilidaddel
gabinetebajo el parlamentarismo clsicobasado enlasupremacadela
Asamblea, hayuna seriedecircunstancias atenuantes al enjuiciar el r-
gimenpolticofrancs, quepasanfcilmenteinadvertidas para el obser-
vador extranjero: laslidaestabilidad delaadministracin pblicacon
sus eficientes funcionarios, aunque superburocratizados, la proteccin
queel ciudadanoencuentraenel Conseil d'tat frenteal abusodel poder
gubernamental yel mantenimiento del mismopersonal ministerial, aun-
queendiferentespuestos, encadanuevaformacindel gabinete-lo que
losfrancesesllaman enyesar(replatrer )-, estando as siempredispo-
nibleuncuadro delderes polticosexperimentados. Pero, sinembargo,
loms decisivofuelacircunstancia dequeenlaIV Repblicaprctica-
mente lamayor parte delas crisis miI!isterialesestuvieronenconexin
conimportantes decisionespolticasfundamentales'-economa, finanzas,
relacionesentrelaIglesiayel Estado, polticaexterior-=-,detal manera
quelospartidos representadqs enlaAsambleapudieronhacer valer efec-
17. V id. infra, pg. 277.. .
lB. Unaapreciacin extremadamente pesimista dela IV Repblica es la de llMlLE
GIREAUD, Quatrieme Rpublique, l'exprience des dix annes, en Revue internationa-
le de l'histoire politique et constitutionnelle (N. S.), nm. 21(1956),pg. 1Y s~.
livamentesuderechoacoparticipar ynosedejaroncercenar suderecho
por unadecisindel gabinete. Desdeel punto devistadenuestra expo-
sicinsobreel procesodel poder, significaestoquelosfranceses toman
muyenseriosudemocracia. Losfranceses creenfirmementeenel prin-
cipiodeladistribucindel poder, segnel cual diferentes combinaciones
departidos asumenlaresponsabilidad para las diferentes decisionespo-
lticas, ydetestan estar sometidos al monopoliodeunnico detentado:
del poder, indiferentementedequesteseael gobiernoounafir~e coah-
cindepartidos. Dadoqueel carcter nacional nosepuedecambIar, nose
ganar mucho reformando dispositivos funcionales. Y cabra plaIltear-
sesinmalicialacuestindesi lapolticanacional francesaesrealmente
mscontradictoria eimprevisibleque, por ejemplo, lapolticarealizada
bajoel alabadoliderazgodeunejecutivofuerteenel sistemapresidencia-
listaamericano. Dadoquenadiepuedeprever el futuro, esto no quiere
decir queFranciaseveaobligadaunda, por razonesinternas oexternas,
aequiparse temporalmente conun ejecutivo verdaderamente fuerte, y
entonceshabr quever si estainstitucionalizacinseconsolidafrente al
fundamentalismo democrtico profundamente enraizado enlatradicin
nacional.
18
Enestepunto quizseaad.ecuadauna observacingeneral: el parla-

mentarismo a la tranraise pareceser el tipodegobiernonatural para to-
das las repblicas democrticas conun sistemapluripartidista y-esto
debeser aqu aadido- para aquellas entre stas quecarecen deexpe-
riencia en la cooperacin poltica entre los partidos, tal como se ha
desarrollado enlasviejasmonarquas'parlamentarias del occidente'ydel
norte deEuropa. Laexistenciadeuninamoviblejefedel Estado monr-
quicohapodidocontribuir algoaestaestabilidad poltica, aunquenose
debedeconsiderar este dato comodecisivo. El modelo francs parece
tener unafuerzadeatraccin irresistiblepara aquellosEstados quedan
sus primeros p~soscon la democracia constitucional. Tras la primera
guerramundial fueadoptado casi por todoslosjvenesEstados qu~des-
pusdesiglosdedominioautocrticoalcanzabanlalibertad. Por doquier
-Checoslovaquia fueunanotableexcepcin- lasconstituciones, enmu-
choscasosescritas por positivistas profesores dederecho constitucional
inaccesiblesalasenseanzas delapolitical science, fijaron el centro de
gravedadpolticaenlasasambleassintomar medidascontrael pluripal'-
tidismoylasdisensionesdelospartidos, quedesunensinesperanzaalos
parlamentos. Las crisis polticas entre el gobiernoy el parlamento no
podan dejar desurgir. Laparlisis crnica en lafuncin de tomar la
decisinpolticadiocomoresultado queel hombrefuerteseapoderdel
liderazgo, montandounrgimenautoritario. Esto tenaqueoClurririrre-
IBa. V id. infra, pg. 116 Y ss.
mediablemente en todos los Estados, prcticamente, que haban alcanza-
do enpoca reciente lademocracia: Polonia, Yugoslavia, Rumania, Bulga-
ria, Grecia, Alemania yAustria. Despus delasegunda guerra mundial, el -
esquema de la supremaca padamentaria se ha repetido en la mayor
parte delas nuevas constituciones, ydado que comprensiblemente no se
ha desarrollado un sistema bipartidista -elemento que parece esencial
para un funcionamiento sinfricciones del parlamentarismo- no es injus-
tificada ala larga una cierta preocupacin por el futuro del parlamenta-
rismo clsico. Hoypor hoy, parece como si diversos factores hubiesen re-
trasado lacrisis inevitable: lanecesidad delareconstruccin econmica,
laexpansin delaprosperidad y, finalmente, la amenaza del comunismo.
Parlamentarismo hbrido: el ejecutivo dualista
No tardaron enpresentarse ensayos para remediar los defectos estruc-
turales delaforma francesa del parlamentarismo, ocasionados por la su-
premaca de la asamblea y por el pluripartidismo. La Constitucin de
Weimar enAlemania prob una conformacin nueva del poder. Al parla-
mentarismo tradicional -completamente desconocido por los alemanes-
seleinjert un presidente elegido por el pueblo que, como detentador del
poder independiente del gobierno ydel parlamento, estara destinado aju-
gar un contrapeso frente al Reichstag, elegido tambin por votacin popu-
.lar, yal gobierno apoyado por lamayora del Reichstag (Dieta del Reich).
Este conjunto de objetivos contradictorios condujo a la construccin
mortal del proceso del poder enWeimar: el canciller del Reich era desig-
nado y destituido por el presidente del Reich (artculo 53), y al mismo
tiempo, necesitaba la confianza del Reichstag para desempear su cargo
(artculo 54). Ambos requisitos slo seran compatibles siempre ycuando
el presidente ylamayora parlamentaria -en un sistema pluripartidista
siempre una coalicin- estuviesen de acuerdo sobre la persona del can-
ciller ysobre su poltica. Caso de que esto no ocurriera, tena que surgir
un conflicto irreconciliable entre el presidente ylamayora del Reichstag,
en el cual ambas partes podan hacer valer su pretensin de hablar en
nombre del pueblo, yaque ambas haban sido elegidas por l.
La catstrofe sobrevino con la destitucin del canciller Brning
(mayo, 1932) por el presidente del Reich, von Hindenburg, pese a que
el gabinete dispona todava de la mayora parlamentaria, y su mandato
tardara todava ms de dos aos en expirar. Los resultados son bien co-
nocidos: los gobiernos parlamentarios fueron sustituidos por gabinetes
presidenciales que, si bien posean la confianza del presidente, no con-
taban en absoluto con el apoyo parlamentario. Weimar se convirti en
rgimen autoritario, yesto todava antes delaparlisis final del Reichstag
por el rpido incremento de las fuerzas extremistas antiparlamentarias,
tanto dederechas (nacionalsocialistas), como deizquierdas (comunistas).
Laaccin ilegal del presidente von Hindenburg para acrecentar el poder
presidencialista acosta del poder parlamentario fuelabrecha atravs de
lacual poco despus (enero, 1933)Hitler pudo llegar legalmente al poder.
Debe ser, sin embargo, anotado que el sistema dualista parlamenta-
rio al estilo deWeimar ha funcionado con xito enFinlandia bajo lacons-
titucin de 1919. El presidente, que es elegido (aunque indirectamente)
por el pueblo, es de hecho el jefe del Estado parlamentario. Nombra y
destituye al gabinete segn su criterio, de acuerdo, bien es cierto, cQnla
mayora parlamentaria que le apoya, y le sustituye en cuanto considera
que no cuenta ms con la confianza del Riksdag. No se requiere ninguna
confirmacin oficial del gabinete a travs de la mayora parlamentaria, y
el presidente puede mantener en su cargo aun gobierno que solamente
es tolerado por lamayora. Deesta manera, la cuadratura del crculo en-
tre lacorifianza presidencial yparlamentaria, punto ste en el que fraca-
s Weimar, ha sido realizada por lo menos hasta ahora en Finlandia.
19
Parlamentarismo controlado: la versin de Bonn
Basndose en las experiencias de la Constitucin de Weimar, la Ley
Fundamental de Bonn introdujo una variante interesante delo que debe-
ra ser, segn la concepcin alemana, el verdadero parlamentarismo. La
formacin del gobierno, esto es, la designacin de canciller federal, es
llevada acabo democrticamente demanera impecable: apropuesta del
presidente federal es elegido sin debate por el Bundestag (Dieta federal)
(artculo 63). Ser elegido aquel que rena los votos de lamayora delos
miembros del Bundestag. El elegido ser nombrado por el presidente fe-
deral. Una vez en su cargo,' el canciller no podr ser, prcticamente,
destituido durante el mandato del Bundestag -cuatro aos.
Esta envidiable estabilidad del gobierno, que tan positivamente se
diferencia de Weimar o de Francia, ha sido alcanzada tras haber cerce-
nado considerablemente el derecho del gobierno dedisolver el Bundestag
y, viceversa, la posibilidad del Bundestag de destituir al gobierno
por el voto de no confianza. El derecho presidencial de disolucin esta-
blecido enel artculo 25delaConstitucin deWeimar ha sido suprimido,
ya que se consideraba incompatible con las tareas puramente de cere-
19. Sobre la situacin en Finlandia, vid. LENISLEVY, Les lections a la prsi-
dence de la Rpublique finlandese, en Revue franf,:aise de science politique, IV
(1959), P! L 115 Y ss.
moniaO simblicasdel presidente federapo LaBonner Grundgesetz ha
hechoprcticamenteimposibleladisolucindel Bundestag. Deigual for-
maestcercenaqoel control parlamentario sobreel gobierno represen-
tado por el votodenoconfianza. El canciller slopodr ser destituido
(artculo 67)porel Bundestagcuandostehayaelegidoal mismotiempo
asu sucesor (el as llamadovoto constructivodecensura). Peroeste
casoslopuededarsecuandounpartido delacoalicingubernamental
seunaalaoposicin, detal manera questasehacelosuficientemente
fuerte para constituirse en mayora. Durante los dos primeros man-
datos del Bundestagestasituacinnohasurgido, ydadalaconstelacin
actual departidos, tampocopodrahaber surgido. El sistemapluriparti-
dista existetodava, pero sehaatenuado consid~rablementey, confre-
cuencia, sedicequeseacercamuchoaunsistemabipartidista, omejor
todavaaunsistemadepartido ymedio, dadalapreponderancia num-
ricadelaunincristiano-demcratadel canciller Adenauerydesusalia-
dos. Frente a esto, los socialdemcratas, que no han podido alcanzar
.mucho ms deun tercio delosvotos electorales, no han podido hacer
nada, ni aunenel ao 1956, cu~ndohicierontambalear notablemente la
mayoragubernamental. Enel primer mandato del Bundestag(1949-1953)
laposicindel doctor Adenauer estabaasegurada, porquelacoalicinse
mantuvofirme. Enel segundoperodo (1953-1957) dispuso deunamayo-
raabsolutaconsuspropios cristianodemcratas, alosquedomincon
mano dehierro; esta situacinlepermiti prescindir enel ao 1956 de
susdospartners enlacoalicin.Enlaseleccionesparael tercer mandato
(septiembre de 1957), que tuvieron el carcter deuna avalancha, la
UninCristiano-Demcratalogrampliar suventaja detal manera que
junto consusucursalbvarapudo detentar lamayoraabsolutae~el
Bundestag, quedando as asegurado nuevamente el cargo de cancIller
enel doctor Adenauer oensusucesor por cuatro aos completos, enel
supuesto dequesemantuvieselasolidaridad delospartidos. A los~ar-
tidos de la oposicin, socialdemcratas y liberales, slo les quedo el
consuelo, enverdadbienpequeo, dequecontrasuvoluntadnosepuede
llevar acaboningunaenmiendaconstitucional.
Laestabilidad del gabineteenBonnnoesactualmente, por lotanto,
menor queenInglaterra, y, prcticamente, el canciller federal nopuede
ser destituido durante laduracin del mandato delaCmara. Aqu, sin
embargo, seacabalacomparacin con Inglaterra: Laposicin del can-
ciller es tan fuerte que, tanto sus enemigos como sus partidarios, se
quejandel desempeoautoritario desucargo. Por laestabilidaddel gabi-
20 Sobre los requisitos muy complicados, bajo los cuales es posible una diso-
lucid, cfr. THEOIlORM~UNZ:Deutsches Staatsrecht (S." ed., Munich, 1956),pg. 272
y siguientes.
netesehapagado, dehecho, unaltoprecio: el proceso democrtico ha
sido, enparte, paralizado; lamayoraparlamentaria sesometesinpro-
testa al gobierno; la opinin pblica no tiene enabsoluto influencia
sobrelamayoragubernamental, protegida ensumandato J?orlarepre-
sentacinprop'orcional, ytodavamenos influenciaenel gobierno, pro-
tegidodelaposibledestitucinpor ladificultaddeencontrar unsucesor:
Al evitar el Esciladelainestabilidadgubernamental, el rgimendeBonn
ha cado en el Caribdis de un parlamentarismo castrado. En esencia,
el rgimenesdemoautoritario,21por lomeno~durante el mandato del
Parlamento; bajo esto sedebe entender que, si bien el gobi~mo llega
al cargoen forma democrtica, el liderazgopoltico serposteriormen-
te ejercido autoritariamente y sin ninguna limitacin ejercida por el
parlamento oel electorado. Lasdecisionespolticasfundamentales sern
tomadas slopor el canciller, el indiscutibleseor del gabinete; ladeci-
sin tomada ser transformada, segn sus rdenes, en leyes por una
disciplinada mayoraparlamentaria, debiendo ser aqu reconocido.que
difcilmenteexisteotrogrupodetcnicosparlamentarios quetrabaje tan
intensa yconcienzudamente. Nohaymedios efectivospara un control
poltico aparte delas eleccionesfederales quetienenlugar cadacuatro
aos. Seha considerado convenienteeliminar eleccionescomplementa-
rias para queno hayaningunaoportunidad deconstatar el cambiode
la direccin poltica durante el mandato. El actual sistema es difcil-
menteapropiado para transmitir el funcionamiento parlamentario o de
lademocracia.
Parlamentarismo frenado: la V Repblica francesa
Antecedentes. - En nuestra agitada poca, las notas crticas que se
hicieronal parlamentarismo clsicoencamado enlaIII y IV Repblicas
francesashansidoconfirmadasexpresamentepor recientesacontecimien-
tos. El 13demayode1958 estallunarebelinmilitar enArgelia,punto
crtico delaIV Repblica, contra el gobierno centrista de Ptlimlinre-
cientementeformado, yquehacael nmeroveinticincodespusdelase-
gundaguerramundiaL Losrebeldes exigieronunareforma fundamental
21. El concepto fue utilizado por primera vez por KARLLOEWENSTEIN en James
T. Shotwell (editor), Governments 01 Continental Europe (2." ed., Nueva York,
1952),pg. 580. El tipo casi idntico de estabilidad gubernamental, que se acerca a
lainamovilidad del gobierno durante el perodo legislativo, existe tambin en la ma-
yor parte delos Lander. Sin' embargo, enel ao 1956el tiro sali por laculata cuan-
do en el Estado clave de Westfali l renana del norte los liberaIdemcratas, en una
maniobra de sorpresa, abandonaron a sus compaeros de coalicin, los cristianode-
mcratas, y se unieron a la oposicin s,ocialdemcrata, ocupando sta el cargo de
ministro presidente y formando nuevo gabinete.
del mododegobierno, postulando el liderazgo del divinizadohroe de
laresistencia, general Charles de Gaulle. Bajo la presin deuna ame-
nazadorainvasindeFranciapor losrebeldes quehaban dominadoya
Crcega, laAsambleaNacional sevio obligada, elLo dejunio de 1958,
aaceptar las condiciones del general deGaullepara tomar las riendas
gubernamentales, confindoleel cargo de primer ministro. En su go-
biernoestabanrepresentados, por mediodesuslderes, lospartidos tra-
dicionales: lossocialistas, losradical socialistas, losrepublicanos popula-
res y los independientes. El gobierno de de Gaulle exigi y obtuvo
ampliospoderespara queenel trmino deseismeses yconlasuspen-
sindeambascmaras gobernaselanacinpor mediodedecretos, yla
dotasedeunanuevaconstitucin quecorrespondiesealas ideas del ge-
neral sobreunfuertepoder ejecutivo. El 13dejunio de1958fuepromul-
gadapor ambascmaras unaleydeenmiendaconstitucional (Loi consti-
tutionnelle), quedelegabaenel gobierno, excluyendoal Parlamento, el
ejerciciodel pouvoir constituant, que, segnteorademocrtica, yaceen
el pueblo. Sinembargo, el gobiernoestabaobligadoal mantenimiento de
determinados principios inalienables: el sufragiouniversal comofunda-
mentodel poder pblico, laresponsabilidad del gobiernofrenteal Parla-
mento, laindependenciadelostribunales, el mantenimiento desufun-
cincomodefensores delosderechos fundamentales. Para suplir hasta
ciertopuntolaexclusindel Parlamento del poder constituyente, estaba
previstoel establecimientodeuncomitconcarcter consulti~o.no~bra-
dopor las comisionesparlamentarias. Finalmente, laleyconstltucIOnal
encuestindeterminaba queel proyectoconstitucional, tras uninforme
(avis) del Conseil d'tat, serasometido avotacinpopular, detal ma-
nera que, tras el trmino deun proceso del poder constituyente plena-
menteautoritario, equiparado al oprobio deuna constitucin otorgada,
sellegaraauna legalidaddemocrtica, conlocual quedara asegurada
lalegitimidaddel nuevoorden.
El proyectodel gobierno (avant projet de constitution), cuyoarqui-
tecto fueel senador yministro deJusticia (Carde de Sceaux) enel ga-
binete dedeGaulle, Michel Debr, fuepresentado al Comitconsultivo.
Comoeradeesperar, dadas las circunstancias, ste no pudo negar su
aprobacin, aunquehizoconsiderablespropuestas demodificacinconel
findesuavizardeterminados rasgosautoritarios ymantener latradicin
del sistemaparlamentario. Sinembargo, slosetuvieronencuentaparcial-
menteestaspropuestas y, enmodoalguno,enlospuntosmsimportantes.
Laparticipacin delanacinen el proceso fueparticularmente pe-
quea. Sondeosdeopinindieroncomoresultado queslounamnima
parte delapoblacinhabaledoel proyectoconstitucional, ycabra, ade-
ms, preguntarsehasta'qupuntohabraentendidoundocumentoestatal
22. Sobre la diferencia, vid. infra, pg. 331y ss.
117 TIPOS DE GOBIERNO DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL
tan complicado. Pero la gran mayora estaba de acuerdo en conceder
al general deGaulleestemandato dereforma conlaesperanza deque
consuprestigioseracapaz'deacabar conlaguerra, decasi cuatro aos
por medio, deuncompromisoentrelosintereses deFranciaydel Frente
deLiberacinNacional argelino.
El referndumsobrelaConstitucintuvolugar el 28-30deseptiembre
de1958enArgelia,yel 30deseptiembreenFranciayenotrosterritorios de
ultramar. El resultado super las esperanzas ms optimistas de los
partidarios dede Gaulle: en laFrancia metropolitana, la Constitucin
fueaprobada con 17.667.000contra 4.624.000votos, que correspond~al
78,5por cientodel electoradoquetomparte enlavotacin. Enel fondo,
sloformalmente hubo un referndumsobre laConstitucin; material.
mentefue, sinembargo, unplebiscito22 sobrelapersonayel programa
del general deGaulle, al cual sehaban unido muchos queen realidad
hubiesenrechazadolaConstitucin. Losprocedimientos del referndum
padecierontambin ei defecto delainexistenciadeuna alternativa, ya
queenel casodequelaConstitucinhubiesesidorechazada, deGaulle
habraanunciadosudimisin, conlocual sehubieseproducido unvaco
constitucional deincalculablesconsecuencias.
Consupromulgacin(5deoctubre de 1958)entr envigor laCons-
titucinquehistricamente quedarcomolaConstitucindedeGaulle.
La Constitucin de la V Repblica. - Contratodaesperanza, lanue-
vaConstitucinmostr muypocasimilitud conel sistema presidencia-
listaamericano, queenunEstadopluripartidista nopodrahaber funcio-
nadonunca. Nopocosdesusrasgosmscaractersticos estntomadosde
laLeyFundamental deBonn, loquenodejadetener ciertairona. Tam-
binsepuedededucir queel tipobritnico degobiernodegabinete, ca-
racterizado por unaposicindepreponderancia del gobierno, haestado
presenteenlaconcepcindel poder constituyente, yaquesehaincluido
enel documento constitucional, locual espocofrecuente, disposiciones
afectandoel procedimientodegestinparlamentaria. Tantopor sutexto
como, sindudaalguna, por laintencindesuscreadores, laConstitucin
pertenece, sin duda alguna, al tipo de organizacin de la democracia
constitucional. Sinembargo, sediferenciafundamentalmente delasobe-
ranaparlamentaria queencarnalademocraciarepresentativa, porqueel
centro degravedadpoltica, deacuerdo conlas intenciones del general,
sehatrasladado completamentedel Parlamento aunaestructura dualis-
tadel poder ejecutivo: el presidentey el gobierno.
Laposicindeprimaca del presidente semuestra yaexternamente
PROCESO POLTICO Y TIPOS DE GOBIERNO 116
1\.
enel documento, al anteceder losartculos regulandoel poder presiden-
cial aquellosreferentes alosotrosdetntadores del poder (articulas2-19).
El presidenteserdesignadopor eleccinindirecta. El colegioelectoral,
tomadodel mododedesignacindel Senadoenla111Repblica, dagran
importanciaalaspequasymspequeas comunidadescuyosalcaldes,
vocalesymiembros del consejomunicipal, tendrnderechoal voto, segn
el nmero desupoblacin. El predominio deloselementos agrario-con-
servadoresquedeestamaneraseproduce, secompensahastaciertopun-
toal poder designar -siendo estounaconcesindel gobiernoalacrtica
pblica- cadaciudadconms de30.000habitantes unelector por cada
10.000habitantes, con lo cual el nmero total del cuerpo electoral se
elevaa80.000electores. Durantelosseisaos del desempeodesucar-
go-en realidad, unperodoextremadamentelargoparael detentador de
uncargodotadodeverdadero poder ydesignadopor el,eccin- el presi-
denteesirresponsableyprcticamente indistituible, yaqueestsometi-
dosolamentealaacusacindealtatraicinantelaHaute Cour de Justi-
ce (artculo68,prrafo 1).LaConstitucinconcibeel papel ~el presidente
comoel rbitro (arbitrage) entre los detentadores del poder ycomoel
garantedelaunidadycontinuidadnacional (artculo 5). Pero, por enci-
ma deesto, sus prerrogativas son extremadamente importantes: nom-
bra discrecionalmenteal primer ministro y, apropuesta deste, a los
ministros (artculo 8). Por otra parte, su poder para destituir al pri-
mer ministronosederivadel texto, perodebeser supuesto, dadaslascir-
cunstancias. El presidente puede someter a referndum determinadas
custiones(artculo 11).Esdegranimportancia, finalmente,lafacultaddel
presidente dedisolver el P~rlamento(artculo 12),quetendr lugar dis-
crecionalmenteyque est, prcticamente, libre de cualquier autntico
control interrgano. Laintroduccindeladisolucinparlamentaria, dis-
positivoatrofiadoenla111Repblicayparalizadopor mediodelimita-
cionesdeprocedimientoenlaIV, seconsideraengeneral comounfreno
eficazdeirresponsables destitucionesdel gabinete, quetanto desacredita-
ronala111yIV Repblicas. Unadisposicinmuydiscutida(artculo 16)
concedeal presidente lafacultaddetomar todas lasmedidas queconsi-
derenecesariasenel casodeunseriopeligroparael funcionamientonor-
mal delas instituciones gubernamentales yante otras graves amenazas
para lavidaestatal. Esta dictadura constitucional est, sinembargo, ex-
presamentedirigidaal restablecimientodel ordenconstitucional. Vistaen
sutotalidad, laposicindel presidenteesladeunmonarcaconstitucional
que, casodehacerusodesuspoderesdeexcepcin,seconvierteenunmo-
narcaabsoluto.Comounmonarca, el presidenteestau-dessus de la mele,
tanto,delosotros detentadores del poder comodelospartidos, comouna
especiedemonarcarepublicano, yestepapel encajaperfectamenteende
Gaulle, si setieneencuentalaconcienciademisindel general.
El nuevoordensediferenciadel sistemapresidencialista norteameri-
anoy, sobretodo, del neopresidencialismo, por el hechodequeel lide-
razgogubernamental -la tomadeladecisinylosmediospara sueje-
cucin- correspondenoal presidente, sinoal gobiernoo, mejor dicho,
al primer, ministro (artculo 20, prrafo 1). El gobierno es responsable
anteel Parlamento, esdecir, antelaAsambleanacional (artculo 20, p-
rrafo 3).Sondesealar, sinembargo, dosnuevospuntos esenciales: por
unaparte, el cargodeministro es incompatible conel mandato parla-
mentario yconcualquier tipo decargo oficial (artculo 23, prrafo 1).
Esto es, evidentemente, el ncleodeloquedeGaulleysus consejeros
entiendenpor separacindepoderes, Enrealidad, lonicoquesedaes
una.separacin defunciones que, sinembargo, estructuralmente puede
ser conciliadadifcilmenteconlaesenciadel autntico parlamentarismo.
Nosepuededejar detener lasospechaqueestaseparacindefunciones
nosersinolapalancapara separar absolutamenteel liderazgoguberna-
mental delospartidos polticos, haciendoas ilusorialaresponsabilidad
del gobiernoanteel Parlamento queestconstituido, al findecuentas,
departidos organizados.
A esto hayqueaadir quelare~ponsabilidadparlamentaria del go-
biernoestablecidaenlaConstitucin(artculo 20, prrafo 3) slopodr
hacerseefectivacon dificultadyconuna constelacin de fuerzas pol-
ticas especialmente favorables. Estn previstas diversas posibilidades.
Primero: la AsambleaNacional puede acordar un voto de censura al
primer ministro (artculo49,prrafo 2), querequiereunamocinapoya-
dapor lomenospor unadcimaparte delosmiembros delaAsamblea.
Segundo: el primer ministro puede pedir un voto de confianzade la
AsambleaNacional para un programa del gobiernoopara una declara.
cingeneral desupoltica(dem, prrafo 1); el efectodedenegar dicho
voto sedebe equiparar al voto de censura, aunque la Constitucin no
diganadaaesterespecto. Enambos casos, laprivacindelaconfianza
debeser expresadapor lamayoraabsolutadelosmiembros. Si el PaFIa-
mentotienexitoal exigir responsabilidad al gobierno, seproducenece-
sariamente la dimisin deeste ltimo (artculo 50). Otro impedimento
importante para hacer efectivaunaresponsabilidad gubernamental per-
manenteanteel Parlamento, yaceenel hechodeque, casodeserrechaza-
do~l voto decensura, los firmantes delamocinno podrn presentar
otra durante laduracin dela sesinen curso (artculo 49, prrafo 2,
frasequinta). Apartedeesto, existetodavauna tercera posibilidad de
responsabilidad gubernamental (artculo 49, prrafo 3): podr ser em-
pleadapor el gobiernotambin para el texto deunaleypresentada por
l; casodequetras estapresentacin, ydentro delasveinticuatro prime-
ras horas (! ) notengalugar unamocindecensura, seconsiderar que
laleyhasidoaceptada. Estasituacincorrespondeal estadodenecesidad
legislativadel artculo 81 delaLeyFundamental deBonn, aunquesinla
limitacintemporal questaprescribe. As,pues, cuandolaAsambleaNa-
cional no quiera hacer uso contra una leyquedesaprueba desuarma
msgrave, el votodecensura, el gobiernopodrdictar al Parlamentouna
ovarias leyes.
-:1..Juntoalaresponsabilidad ylainamovilidaddel presidente, laCons-
titucin dedeGaulleha creado, adems, .ungobierno cuyopoder est
fortalecidopor todas partes acostadel Parlamento.\Entre todas las dis-
posiciones queconesta tendencia seextiendenpor todo el documento
l;:onstitucional,slopodrn ser citadas eneste contexto algunas delas
msimportantes. Sea, sobretodo, indicadoquelafacultadlegislativadel
~Parlamento estconsiderablementedisminuidaatravsdel ingeniosom-
todo deenumerar enlaConstitucinlas materias para las cuales,,Y so-
lamenteparaellas, esnecesariounaleyparlamentaria (artculo 34) Este
catlogo, envirtud delacrticapblica quesufri el proyectoguberna-
mental originario, ha sido considerablemente ampliado yabarca, sobre
todo, latotalidad del derechocivil, penal, electoral, derecho detrabajo,
fiscal yfinanciero, educacinnacional, defensanacional, regulacindel
funcionariado decarrera, as comomedidas denacionalizacin.\Si bien
estecatlogoparece ser suficientementeamplio, yano cabehablar ms
delafacultad legislativailimitada del Parlam~to, tpica en el Estado
democrtico constitucional denuestro tiempo.l'rodas las cuestiones no
incluida endichocatlogosern reguladas por el gobierno atravs de
decretos Y todavams: el gobiernopuedeexigirtambind aAsamblea
el otorgamientoexpresodelospleins pouvoirs (artculo 38),quepueden
extenderseal dominiodelapropia legislacinparlamentaria, aunquees
bienciertoquedecretosrelacionadosconestasmaterias podrn ser revo-
cadosapropuesta del Parlamento:
~ Laprdidadepoder del Parlamento sededucetambin por lalimita-
cindelosperodos desesiones queentotal no podrn durar ms de
seis meses al ao (artculo 28), as como delas dificultades impuestas
al derecho del Parlamento de autoconvocarse (artculos 29y 30): tan
slolamayoralegal delosmiembrospuedeconvocarunasesinextraor-
dinaria, quedeber tener un orden del daconcreto yfinalizar loms
tarde antes dedocedas.\Conestosetocaunasituacinqueennuestra
exposicindesignacomo autonoma funcional del parlamento, esto es,
su derechoaotorgarse libremente el reglamento desu funcionamiento
interno.
23
)
.- .".Parala dinmica poltica de un Estado, las disposiciones sobre la
regulacindel ordeninterno parlamentario sonfrecuentemente ms im-
portantes quelaconstitucin misma. rente alaprctica deotros Es-
23. Vid. infra, pg. 242 y ss.
tados democrtcoconstitucionales, estas disposiciones son comoparte
esencial delaestructura estatal yhan sidorecogidosenlaConstitucin
misma,'sustrayndolas as, por sucarcter constitucional, alosreglamen-
tosparlamentarios que, adems-en unalimitacinposterior-, debern
ser controlados en su constitucionalidad por el Consejo constitucional
(artculo 61). s, por ejempl6; el nmero delascomisionespermanentes
enambas cmaras estlimitadoaseis(artculo 43,prrafo 2). Mociones
deenmienda, oenmiendas enel plenoquenohayansidopresentadas a
unacomisinpara supreparacin pueden ser excluidasapropuesta del
gobierno(artculo44, prrafo 2):' 1gobierno, ynoel bureau delaAsam-
blea, determina el orden del dadecadareunin (artculo 48) queslo
podrcontener laspropuestas gubernamentalesyaquellasqueprovengan
del Parlamento cuando hayan sido aprobadas por el gobierno (dem).
Solamenteenunareuninsemanal tendrn prioridad laspreguntas dela
Asambleaal gobierno(dem), conlocual sehapuestofin, prcticamente,
al derechodeinterpelacin. TambinlasoberanafinancieradelaAsam-
bleaNacional est sometidaaamplias restricciones. YaenlaConstitu-
cinde 1946 no cab autorizar ningn gasto para el cual no estuviese
previsto un ingreso; hora no estar permitido, en absoluto, ninguna
propuesta oenmienda uetiendaadisminuir losingresosoaaumentar
los gastos (artculo 40). aposicinclavedel entonces poderoso comit
fina~ero delaAsambleaNacional haquedado considerablementeredu-
cida.fFinalmente: cuando ambas cmaras del Parlamento en el plazo
de75dastraslapresentacin del proyectoalaAsambleaNacional nose
han puesto deacuerdo sobre el presupuesto yno sehan pronunciado
definitivamente, el gobiernopodr, por mediodedecretos, hacerlo entrar
envigor (artculo 47), conlo cual ser ejercida una saludable coaccin
sobrelascmaras para evitar quelaleyfinancieranoseapromulgada a
su debido tiempo, defecto ste en el que incurri frecuentemente llJ.
IIIRepblica.
b Trasestasdisposicionestcnicasyestructurales delaConstitucin, se
deduceinequvocamenteloquesepuedellamar el leit-motiv delanueva
Carta: suconscienteactitud antiparlamentaria delaquesurge, indirecta
e inversamente, el fortalecimiento del poder ejecutivo. El Parlamento
pierde, yel gobiernogana. El cercenamiento delosplenospoderes parla-
mentarios setraduce, por otra parte, enel debilitamiento deuna din-
micadelospartidos libremente conformada, ystaesel elemento vital
del autntico parlamentarismo'La disminucinensustanciaparlamenta-
riaes, enrealidad, unaprdidapara el gobiernodepartidos.
4Especial inters merece la introduccin del Consejo constitucional
(Conseil Constitutionnel, artculo 56 y ss.), quees una novedad en el
derechoconstitucional francs. Estconstituidopor nuevemiembros con
unaduracindesucargodenueveaos, debiendoser renovadountercio
cadatres aos. Tres miembros estarn nombrados por el presidente de
laRepblica, otros tres por el presidente delaAsambleaNacional, ylos
tres restantes por el Senado(artculo56). 1 Consejoconstitucional esde-
fensor delalegalidaddelas eleccionespara el cargopresidencial, para
ambas cmaras yen los referndums dispuestos por el presidente (ar-
tculos 57-60).Finalmente, tambinleestasignadoel examenpreviode
laconstitucionalidad delas leyesparlamentarias (artculo 61, prrafo 2,
yartculo 6)1Este sustitutivo del control judicial de las leyes, yotros
correspondientes aspectos del nuevoorden deFrancia comoel sistema
bicameral, la disolucin parlamentaria, la enmienda constitucional, el
ConsejoeconmicoylaCommunaut -la organizacinfederal deFran-
ciametropolitanaysusterritorios deultramar- serntratados alolar-
godelaexposicin.
t
La Constitucin de de Gaulle en la teora de la constitucin. - Sera
inoportuno emitir unjuiciodevalor sobreundocumentoconstitucional
que, prescindiendoyadel hechodequenecesitaser competadoenpun-
tosesenciales,prcticamente esttodavasinexperimentar. sbiencono-
cidoquecuentamenos el textoolaintencin deuna constitucin, que
el uso quelos detentadores del poder establecidosylas personalidades
.enlas posiciones claves hagan de las funciones queles han sido asig-
nadas. Seratambinunaparcialidaddoctrinaria inadecuada, apartir del
oprobio desunacimiento autoritario -aunque hayasido externamente
compensadopor unreferndum-deducir conclusionessobrelaviabili-
dadprcticadelaConstitucin, enlaquefundamentalmente seponeen
juegolaposibilidaddequeFranciatengaungobierno paz degobernar
yquecuente conel apoyo delamayora del pueblo. Sin embargo, es
lcito yes oportuno colocar alaConstitucin enel marco desu tradi-
cinnacional constitucional que, justamente enFrancia ypeseal gran
nmero deinterrupciones revolucionarias, presenta una continuidad y
tenacidad pococorrientes.
LSi el objetivofuecrear ungobiernocapaz degobernar yremediar la
corta vidadelos gabinetes, no sepodr negar queha sido alcanzadoa
travs delosimpedimentos impuestos al votodecensuraypor lafacul-
tad dedisolverel Parlamento quetieneel presidente. dems, laConsti-
tucinarremeteenrgicamentecontraunaseriedeconocidosdefectosde
suspredecesores. qu habraquerecordar laprohibicindevotar enel
Parlamento por representacin (artculo 17, prrafos 2y3), lamoderna
estructuracin delagestinfinanciera, el equilibrioqesealcanzaren
losconflictosentreambascmarasparalizadores del funcionamientoesta-
tal, atravs delacomisindearbitraje (artculo 45, prrafo 2), ysobre
todolainstalacin, conmarcadocarcter deEstado dederecho, del Con-
sejo constitucional, que podra elevarsea un detentador del poder de
primer orden. erocabrapreguntarsesi losdefectosdelaIII yIV Rep-
blicasnohubieranpodidoser sanadospor unacuramenosradical, ysi el
precio quefiJ;\almentelademocraciafrancesa tienequepagar no es de-
masiado altol'Sobre todo, surgenlas dudas ante el hecho dequeentre
todoslosdetentadores del poder establecidos, slolaAsambleaNacional
sebasaenel sufragiodirectoyuniversal, .mientrasquelosotros selegi-
timanbienatravs delaeleccinindirecta conunderecho devotomuy
limitado-el presidenteyel Senado- obienatravsdel simplenombra-
miento-del primer ministro, sugabineteyel Consejoconstitucional-o
o provoca menos reservas el derecho de disolucin del presidente,
facultad soberanaseparada radicalmente deladinmicaorgnicadelos
partidos.ANoestenabsolutoexcluidoqueel presidente, biencomofueel
casoenel famosoydesacreditado seize mai del ao1877, destituyaaun
primer ministro quecuente todava con lamayora delaAsamblea, o
bien queen lugar deaceptar ladimisin deun ministro presidente, al
queha sido acordado un voto decensura, disuelvalaAsambleaNacio-
nal yconvoquenuevaseleccionesesperandodestasunaconstelacinde
partidos favorableal gobierno.derrotado~Nosepuededejar derecordar
laRepblicadeWeimar, enlacual el abuso del derecho dedisolucin
condujo alos gabinetes presidenciales yal gobierno presidencial auto-
ritario.
Lasmismasreflexionessurgenanteotro punto cardinal del nuevoor-
den: laincompatibilidad del cargoministerial conel mandato parlamen-
tario. ProfundamentediferenteaunadisposicinanlogaenlaConstitu-
cin federal americana (artculo 1, seccin 6, prrafo 2), donde dicha
separacin del cargomihisterial ydel mandato parlamentario vacontra
el parlamentarismo autntico quesebasaenlaintegracin del gobierno
enel Parlamentoy, por tanto, enlaestructura delospartido Estas ra-
zonesirrebatibles muestran yaqueel acoplamiento delasepaacinde
funcionesconlaresponsabilidaddel gobiernoanteel Parlamentonosola-
mente es plenamente contradictoria, sino quellevaen' s la semillade
gravesconflictosconstitucionalesquesolamentesepodrnevitar siempre
ycuandoel gobierno, apoyadopor el presidente, cuenteconuna segura
mayoraenlaAsambleaNacional. Enestepunto, el recuerdoconduceine-
vitablementealafatal construccindelaRepblicadeWeimar, quehizo
depender al canciller tanto delaconfianzadel presidente del Reich(ar-
tCulo53) comoladel Parlamento (Reichstag),'sin decidir qudebera
currir cuandonosecumplieranambosrequisitos simultneamen~e.
Apesar delaconfesinnormal delaConstitucinpor ladinmicalibre
departidos (artculo 4), ~apreciaentodo el documento constitucional
unaenemistadhaciaellos.n.aestructura tradicional delospartidosmues-
tra, sinembargo, ypesealos direrentes cambios constitucionales, una
especial constancia. Y estodebedevaler tanto mspara laV Repblica,
124 PROCESO POLTICO Y TIPOSDEGOBIERNO
TIPOSDEGOBIERNO DELADEMOCRACIA CONSTITUCIONAL 125
yaqueel derechoelectoral introducido por el gobiernodedeGaulleatra-
vsdedecreto (artculo 92,prrafo 2) haabandonado el sistemapropor-
cional yhavueltoal sistemadelanI Repblica-escrutinio uninominal
conmayor~absoluta enlaprimeravueltaymayorarelativaenlasegun-
davuelta-.fFue una decisindegran polticodel general, quedesdeel
primer momentoutilizunaestrategiapolticamaestra, el nohaber pres-
tado lafuerzadeatraccin desunombre aunnuevopartido conrasgos
personalistas, laUnindelaNuevaRepblica, einsistir enlaplenaliber-
taddelospartidos polticos, demantener sucuadro tradicional enlapri-
meraAsambleaNacional. Esdesuponer tambin quesiempreycuando
deGaulleostenteel cargodepresidente seevitarnlosconflictosentrela
mayoraparlamentaria yel gobiernoapoyadopor laconfianzadel presi-
dente. Tambinestfueradedudaquel se>:el primer presidente dela
V Repblica. Tampocoesimposible, al escribir estas lneas, queel presi-
denteconsigaconsuprestigioencontrar enel problemaargelinouncom-
promisoentrelosintereses deFranciaylasexigenciasdelosnacionalistas
argelinos, queleconstituira enel padre deunaagradecidanacin.JPero
quocurrir cuando estepapel dehroe seacargado enunas espaldas
msdbiles?lLaexperienciapoltica, ynoenltimolugar enFrancia, en-
seaqueunaconstitucinnopuedeser duradera cuandoestcortada se-
gnlas'medidasdesucreador.JExisteel peligrodequebajo uno desus
sucesores tampoco seaposibleen Francia, apesar dequeah~,comose
sabe, lascosasmarchan dediferentemanera, juntar dospolos opuestos,
y que, enltimo trmino, un poder presidencial fuerte eindependiente
osepuedaavenir conlaresponsabilidad parlamentaria.
Si finalmentesequierebuscar unarespuesta -completamente hipot-
ticaenestemomento- aunapreguntaobligadaennuestro contexto, esto
es, si laV Repblicahacreadountipo degobiernonuevoyoriginal, ha-
braquedecir losiguiente laconstitucin tieneunacabezadeJano.jPor
unaparte, corresponde consuconfesadoyafortunado esfuerzodeforta-
lecer al poder ejecutivo del presidente ydel gobiernoacostadel Parla-
mento aunatendencia visible, aunque no auna necesidad palpable, de
nuestro tiempo, alacual quizsehayaadelantado sealando nuevas di-
rectrices. Por otraparte llevaens rasgos deretroceso yhasta reacciona-
rios al limitar al Parlamento aunareducida posicindepoder, para en-
r
contrar una situacin semejante alaConstitucin de~830yhasta a la
/
Cartade1814. Si sequisiera, por lotanto, encontrar unaetiqueta para el
tipo degobierno encarnado en laV Repblica, sepodra hablar deun
parlamentarismo domado, refrenado, disciplinadoo, todavams claro
aunque expresado ms bruscamente, deun parlamentarismo castrado,
formacinhbridaque, segnlascircunstancias, seacercams al neopre-
sidencialismoquealademocraciaplena. Casodetener xitosuempresa,
deGaullehabra enriquecido lateora dea constitucin conun nuevo
tipo gubernamental dignodeser adoptado por otros pases.
Francia es para Occidenteypara el futuro del Estado. democrtico
constitucional demasiadoimportante pa't notener quedesear plenoxi-
toal osadointento del general deGa~e. Peroloscrticos ms versados
franceses yextranjeros temenquelJ V Repblicaseatodavams corta
quesus predecesoras, yquenosobrevivirlargotiempo al liderazgode
sucreador yprimer presidente.
CUARTO TIPO:GOBIERNO DEGABIN~TE
r '
Encontraste notableconFrancia, el parlamentarismo enGranBreta-
a, yenaquellospases quehanseguidoel modelobritnico, encarna la
indiscutiblepreponderancia del gobierno-primer ministro ygabinete-
sobreel Parlamento, omsexactamente, desdeel Parliament Actde1911
(1 &2Geo.V, c. 13), sobrelaCmaradelosComunes.
~. El parlamentarismo britnico ha experimentado considerables cam-
bios. Durahteel sigloXVIIIleeraposibleal gabinete, conlaayudadela
corona, m ipular laCmaradelosComunesquetodavanohabasido
reformada. 1 parlamentarismo autntic z-a-ttan' al' no 1 -
menteslod~ a r nReformade1832 1am' ~lsutrag'
acaseme laadinerada. urante un Cal' erodo, los aos 50y60
del siglopasado, el parlamentarismo britnico tend' inequvoca ente,
hacialasuperioddad delosComunessobreel gabinete.\Entre 1854y1868
tuvolugar unmovimientodegabinetes quepresent remotamente cierta
similitud conel posterior parlamentarismo clsicofrancs. Nomenos de
diezgabinetes sesucedieronunotras otro, algunodeellosdemuycorta
duracin. En una serie de casos, la cada delgabinete se produjo al
fraccionarseel partido delamayora; ni losliberalesni losconservadores
mantuvieron unadisciplinadepartido.1LaCmaradelosComunes, cons-
tituida comoun clubreservado aunos miembros queprovenan deuna
clasesocial homognea, era ms o menos inaccesibleaun control por
parte del electorado o del gabinete. La destitucin deun gobi roo no
traa consigoen todos los casos la disolucin delos Comunes~ pero
lasupremaca del cuerpo legislativosobreel gabinetefueslotemporal.
Lasituacin cambi radicalmente con la ampliacin del sufr gio a la
clasetrabajadora por medio del segundo ReformBill de 1867. a apa-
24. Esta situacin escapa, igualmente, a la atencin de la mayor parte de los
observadores delahistoria del parlamentarismo britnico. Una exposicin detallada
seencuentra en KARL LoEWENSTEIN, Zur Soziologie der parlamentarischen Reprasen-
tation in England nach der grossen Reform: Das Zeitalter der Parlamentssouverani-
tat (1832-1867>, en Archiv fr Socialwissenschaft und Sozialpolitik, LI (1924), pgi
nas 614yss., y666yss.
ricindepartidos organizadosdemasas intercallamasadel electorado
enel procesopoltico. Durantelosltimos ochentaaos, el sistemaparla-
mentario britnicopresentaunaconformacintriangular constituidapor
laCmaradelosComunes, el gabineteyel electorado. Sinembargo, en
estaconstelacinsloel electoradoyel gabinetedetentan posicionescon
igual fuerza, mientras quelosComunescumplensencillamentelafuncin
detransmitir lavoluntad del electorado al gabinete.\Enrealidad, el po-
der polticoreal delaCmaraesinferior al poder delosotros dosdeten-
tadores. Ladinmica del poder funciona ms bien entre el electorado,
quedeterminael partido demayoraysulde comoprimer ministro, y
el gabinete, queentre esteltimoylaCmara. Unaderrota del gabinete
enlosComunessobreunacuestinconsideradacomovital conduce, in-
variablemente, aladisolucindelaCmara, cuyaduracin~~:--vida, tras
ha~er sid.?intensificadoel procesopoltico, fuereducidaen~ desiete
aCInCOanos.
L,- Los rasgos principales delaversin inglesadel gobierno parlamen-
tario sepuedenresumir enlossiguientespuntos:
/1. El parlamentarismo britnico sebasaenlaexistenciadedospar-
tidos alternativos queposeensiemprelas mismas chances, si no enlas
pr~imas elecciones, s por lomenosalargoplazo, deobtener lamayo-
ra.)Esta situacin tradicional sufri una interrupcin temporal con la
aparicindel partido~borista, quepresent el dilemadeunsistematri-
partidista (1923-1931).ITrasdos gobiernos minoritarios (1923-24y 1929-
1931),el realismo britnico resolvi,dichodilemaal eliminar al tercer
partido, el de los liberales, volviendojJ un sistema bipartidista nico
adecuadoparaungobiernodegabinete":rPorlasmismas razones, losbri-
tnicoshanmantenido tenazmentelarepresentacin may~ritariaconun
diputado generalmentepoi cadacircunscripcinelectoralJLa resistencia
alarepresentacin proporcional significaquelos inglesesprefierenun
gobiernocapazdetrabajar ylas inevitables desigualdadesunidas auna
representacin mayoritaria, aunaigualdadmecanicistaqueencierra en
s el riesgodegobiernosinestables. Losdesplazamientosdepoblacinse
tienen ampliamente en cuenta por una distribucin peridica de los
puestos parlamentarios.
/2. El gabineteesuncomitrelativamentepequeoconstituidopor los
lderes del partido mayoritario. Todossusmiembrqs, as comolosotros
ministros, estoes, losmiembrosdel gobiernoquenopertenecenal crculo
interno del gabinete, debenser miembros del Parlamento. Lamayorparte
deellossonmiembros delaCmaradelosComunes; laparticipacin de
los lores en la formacin del gabinete fue regulada legalmentepor el
Ministersof theCrownActde1937(3Edw. VIII &1Geo.VI, c. 38).
. El lder reconocidodel partido mayoritario quehaganadolaselec-
cionesgeneralesserel primer ministro, constituyndoseenel lder in-
discutible-consoladoramente sepuededecir, en~ superior- del gabi-
netecuyosmiembros designardiscrecionalmente:\Su posicinsobreel
gabineteestanpreponderante que, prcticamente, enla,mencionadacon-
f}guracintriangular del poder, el primer ministro haocupado el lugar
del gabinete~~l tomar ladecisinpoltica fundamental ylaforma de
lSU ejecucin, Y segnsea su personalidad yprestigio, seguir o no el
':>consejode sus colegas en el gabinete. n grado mnimo de consulta
"estasegurado a travs de las disposiciones deprocedimiento del ga-
binete que, por otra parte, sonmuyelsticas, locual indicauna cierta
distribucin del poder. Sinembargo, el primer ministro monopoliz.ade
tal manera ladeterminacin deladecisinpolticafundamental, queal-
gunavezhasidocalificadodedictador constitucional. Peroestacalifi-
cacines incorrecta. El sistemabritnico degabineteestprotegido de
caer enel autoritarismo por laautolimitacin del primer ministro ydel
gabinete, por surespetoalosderechosdelaoposicinqueenuncambio
deladireccinpolticapodra tomar las riendas gubernamentales ypa-
gar conlamismamoneday, sobretodo, por laactitud del gobiernoante
laopininpblica.
-4. En virtud de la concentracin de la decisin en las manos del
primer ministro ydesugabinete, laCmaradelos Comunesparticipa
enlaejecucindeladecisinatravsdelalegislacin,yestoenel grado
queexijael estado delaopininpblica. En realidad, laCmaratoma
parte enladecisinpolticaenungrado limitado~esto es, al confirmar
enprincipio ladecisintomadaanteriormente por el gabinete. Lanega-
tivaaunimportante proyectolegislativodel gobiernoconduciraaladi-
solucinyal arbitraje del electorado entre los Comunesyel gabinete.
Desdelosaosochentadel siglopasadonosehaproducido ningncaso
dedesaprobacinal gabinetepor supropiamayoraenlosComunes. De
estasituacin sededucequelainiciativalegislativayaceenel gobierno.
Ningunapropuesta queno estapoyadapor el gobierno sepodr con-
vertir en leyformal. La iniciativa legislativa de los llamados private
members, estoes, delosdiputados deambospartidos quenopertenecen
al gabineteoal grupoministerial, hadesaparecidocasi totalmente, estan-
dolimitada amejorar el carcter apoltico delas leyesexistentes.2~El
gobiernoposeeuncontrol absolutosobrelatotalidaddel procesolegisla-
tivo; lasleyessernredactadas por laburocracia ministerial, fundamen-
talmente, laTreasury; el ordendel dayladistribucin del tiempodelas
reunionesdelosComunes e,llevaracabodeacuerdoconlosprogramas
legislativosdel gobierno. in embargo, la tarea legislativase realizar
enunaleal cooperacinconlaoposicin.Y esto, notanto para evitar me-
25. Cfr. la reciente investigacin de P. A. BROADHEAD, Private Members' Bills in
the Hause af Cammans (Londres, 1956).
128 PROCESO POLTICO Y TIPOS DE GOBIERNO TIPOS DE GOBIERNO DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL
129
didasdevenganzacuandolasituacincambie, sinopor unautntico sen-
tido detairness democrtica.
5. El control poltico est finalmenteasignado aambas cmaras del
arlamento yal electorado. Dentro delos Comuneses enprimera lnea
laoposicin, ymenosfrecuentemente losmiembros delamayoraguber-
namental quenopertenecen al gabineteyal grupoministerial (losback-
benchers), laqueactacomoportavoz delaopininpblicaydetodoel
pueblo. Losinformes quelosdiputados traen desusvisitas semanalesen
susrespectivas circunscripcionesyquepresentan al liderazgodel partido
atravs delosenlaces (whips, literalmente: ltigos) sonun importante
mediodecontrol.
~Las tcnicasdecontrol msvisiblessonlashoras depregunta (ques-
tion time). Laspreguntas dirigidasindividualmentealosministros tienen
sobre todo el objeto decontrolar el aspecto administrativo delaejecu-
cindeladecisintomada. EnInglaterra, laadministracin tiendecad
vez ms a sustraerse delos controles eficacesdelos Comunes, siendo
estounfenmenogeneral enlatransformacin del Estado legislativoen
Estado administrativo..tLaCmaradelosLorescarecedepoder poltico
desdeel Parliament Actde1911,yaqueslopuederetrasar comomxi-
mounaolaentrada envigor deunaley. Perotambin tomaparte enel
control polticoatravs dedeliberaciones legislativas llevadas conms
calm por mediodesus frecuentes debates generales dotados degran
nivel. Engeneral, losimponderables deun ambienteliberal democrtico
armonizan constantemente el curso delamayora, del gabineteyprimer
ministro,. con la opinin pblica. Las elecciones parciales (by-elec-
tions) que, duranteel mandato normal decincoaosdelaCmaradelos
Comunespuedenalcanzar hastacuarenta, sonsondeosdelarealidadpo-
ltica observados congran inters por el gobiernoylaoposicin, hasta
que, finalmente, laseleccionesgeneralesofrecenlaoportunidad soberana
dedecidir sobree ser yel no ser delamayora gubernamental y, por
tanto, del gabinete.\afechadelaseleccionesestar determinada exclusi-
vamente por el primer ministro. Pesea quelos polticos britnicos no
estn libres deescogerunmomentopolticofavorablepara ladisolucin
delosComunesydeestablecer disminucionesfiscalesenbeneficiodelos
electores, stostienenpor costumbre, enltimotrmino, otorgar tanto al
gobiernocomoalacrticarealizadapor laoposicinunveredicto hones-
toytair enel dadel juicio. Lasleyeselectorales intentan, dentro delas
posibilidades humanas, otorgar atodos lospartidos lasmismas chances
para lavictoria ola derrota.
. 6. La calidad de los miembros del Parlamento britnico yace por
encima del trmino medio delamayor parte delos otros parlamentos,
aunqueyanopresenta esalitequeloformaba enel sigloXIX. Lagran
mayora delos diputados sonhombres deinteligencia, integridad yex-
periencia. Cmocabe, pues, explicarseel hecho dequeestos represen-
tantes escogidos sesometan comobuenos soldados a la orden de sus
superiores? Laclavepara lacomprensindel gobiernodegabinetebrit-
nico radica en lainquebrantable disciplina departido. Las razones de
estefenmeno sonmltiples.
.)('Lafidelidadal partido induceal miembro del Parlamento aguardar
lalneadesupartido aun acostadesus propias convicciones. :ao. muy
raras ocasiones, ydeacuerdo el gobierno conlaoposicin, tendr lugar
unavotacinlibre; as, por ejemplo, sobrelareformadel libroderezoso
sobrelaabolicindelapenademuerte.\.Lafidelidadal partido cOII;lpen-
sa: el diputado podr solamenteconlaayudadestealcanzar ocanse.
guir denuevosuescaoparlamentario. Losdiputadosindependientes han
desaparecido prcticamente desdequeel partido laborista suprimi los
puestos asignadosalasuniversidades (~8). El sentidocomnylaexpe-
rienciadiariahan enseado al diputado lasventajas del sistemaactual:
el gobiernoostentael liderazgoindiscutibley, por tanto, laresponsabili-
dad, lamaquinaria legislativafuncionasinfricciones, los derechos dela
oposicinsonrespetados yel alternar delospartidos asegurarlaconfor-
macin democrtica delapoltica. Todo esto slo sepuede alcanzar a
travs deladisciplinadepartido queesalgoms quelacoaccinmec-
nicadelafraccinpoltica. Y, finalmente, laamenazadedisolucinpar-
lamentaria recalca yacenta todos los otros motivos: caso de que la
mayora gubernamental sequebrase y que el gabinete fuese derrotado
e? unacuestinpolticaquehasidodeclarada por l devital importan-
CIa,laconsecuenciainevitable seraladisolucinparlamentaria. Nuevas
eleccionessuponenpara el diputado nuevosgastospara lacampaaelec-
toral yleexponenalasvicisitudes del juego electoral. El diputado est
orgullosodesuescaoyno deseaperderlo; deaqu queobedezcaalos
party ~hips, a aquellos q~ tienen el ltigo en el partido, votando tal
comoestos selo ordenan.ILafuerza dela disciplina departido qued
probadaenla~risisdeSuezde~; queprodujo laescisindelanacin
ydelamayona conservadora enJos Comunes.\Lamaquinaria del par-
tidotrabaj~horas extraordinarias, ylatemidarevueltadelos backben-
chersnotuvolugar. Enlavotacindecisivadel 6dediciembrede1956
slo quince miembros del partido gubernamental expresaron su oposi-
cinsimblicaal abstenerse.
::K_Desdeel punto devistadel procesodel poder poltico sedeber con-
siderar al gobiernodel gabinetecomounafusindeambos detentado'res
del poder independientes, gabineteyParlamento, para constituir unme-
canismo 'co del poder, en el cual ambos rganos estn fcticamente
integrados. n esencia, el gobierno degabinete es interdependencia de
ambos detentadores del poder por integracin. El contrapeso yaceenel
constante control atravs delaopininpblica, encarnada enlaoposi-
{
" /'
QUINTO TIPO: EL PRESIDENCIALISMO
/Desde la segundaguerra mundial, el sistema gubernamental ameri-
canolees tan familiar al lector alemny, engeneral, al lector europeo
por medio deconferencias yescritos, quesepuedeprescindir aqu de
sudescripcinlimitndose laexposicinaun anlisis estructural. Este
anlisisconsistirenaplicar al tipogubernamental del presidencialismo,
cinyenlasperidicas eleccionesgenerales. Comouno delosms afor-
.tunadostiposdegobiernodenuestrotiempo-y probablementedetodos
los tiempos-, el gobierno degabinete sebasa en la existenciadedos
partidos, ydenoms, quecompitenysealternan enel gobierno, cons-
tituyndoseel electoradocomorbitro.
El gobierno degabinete ha sido aplicado en aquellos dominios bri-
tnicos-Canad, Australia, Sudfrica- que bienheredaron deInglate-
rra laestructura bipartidista, olaimitaron. Manifestacionestripartidis-
tas temporales tienden siempreatransformarse denuevoenel sistema
bipartidista tradicional. Perolaadaptabilidad deestetipogubernamental
para operar comoun gobiernoeficazbajo las leyesdel fair play demo-
crtico es tal, quepuedefuncionar conxitoennaciones polticamente
maduras conunabasepluripartidista. Enaquelloscasosenquelaestruc-
turabipartidista noexisteorgnicamentepuedeser creadaartificialmen-
tecuandodiversospartidos formenduranteladuracindel mandatouna
coalicingubernamental estable, alaqueseenfrentaunaoposicinigual-
mentefirme. ~ste esel casodelospases escan4inavos-como Noruega
y, por largotiempo, enSuecia, dondelossocialistashan tenido lamayo-
raabsoluta, oenDinamarca, dondeaunungobiernominoritario puede
estar enel poder- yenBlgicayHolanda, quesoncapaces ambas de
combinar laestabilidad degobiernodegabineteconel sistemapluripar-
tidista. Las naciones mencionadas poseen una larga experiencia en el
autogobierno responsable. Peroincluso Estados nuevosconun sistema
pluripartidista yconun violento temperamento poltico, han adoptado
confortunael tipodegobiernodegabinete, por ejemplo, IrlandaeIsrael,
quesignificativamentehan pasado por laescuelapoltica britnica. Se
puedecomprobar, por lotanto, queenlamayor parte deestos casosla
representacinproporcional, quefavorecelaformacindemuchosparti-
dos, no significa impedimento para la aplicacinafortunada del go-
bierno degabinete. ecualquier manera, estetiporequiere delanacin
quelopractique, sinounagranhomogeneidadsocial yeconmica-lo que
esdemuchaayuda-, s, por lomenos, ungran sentido deresponsabili-
dadpolticayautolimitacin, cualidades stas queno pueden ser crea-
das tan sloatravs deuna determinada regulacinconstitucional.
131
TIPOS DE GOBIERNO DE LA DEMOCRACIA CONSl'ITUCIONAL
- El principio: Interdependencia por coordinacin ".-
----
--- -- - . -
.~6. Notes o.n. the State of V irginia, Query XIII, seco4, Ford ed. of Jelferson's
Wntm~s, ed. WI1hamPeden (Chapel HilI, N. C., 1955), III, pg. 120. El hallazgo de
est~cIta hay que agradecrs~lo a los editores de los Papers of Thomas lefferson
(Prmceton, N. J.). El despotismo electivo no fue el gobierno por el que nosotros
Noexistedescripcinms adecuadapara laversinamericana dela
separacin defunciones que la declaracin deThomas Jeffer,son:.{(An
electivedespotismwasnot thegovernmentwefoug t or; but onewhich
shouldnot onlybefoundedinfreeprincipIesbut inwhichthepowersof
government should be so divided and balanced among several bodies
of.magistracy,sothat noonesh?uldtranscend their legallimits, without
bemgeffectuallycheckedandrestrainedbytheothers.26 Losveinticinco
y dentro del esquemaconceptual dedistribucin del ejercicio del poder,
lastresnuevascategorasconstituidaspor ladeterminacindeladecisin
polticafundamental, laejecucindeladecisinyel control poltico.
1gobiernoamericano es designadocomnmentecomoun gobierno
deseparacindepoderes (separation of powers). EnlosEstados Unidos
sehablaltimamente, continuando ladesignacinprimitiva, de{(separa-
cinycoordinacindepoderes. FueradelosEstados Unidosseconoce
estesistemagubernamental, envirtud delaposicindominantedel pre-
sidente, como {(~obiernopresidencial o {(presidencialismo.Yafuein-
dicadoanteriormente queenel marco delallamadaseparacin de{{PO-
deres, el concepto de poderestiene un sentido ms figurativo que
estructural ydeberaser sustituido por el conceptode{<funciones, con
loquequedaran designados los diferentes mbitos dela actividad es-
tatal.lLa concepcindefendidaenla pocadecreacin delos Estados
Unidossobreunaestrictayrgidaseparacind~funciones, vigentetanto
enlateoracomoenlaprctica constitucional "americanayfrancesa, se
nosaparecehoycomounproducto artificial del racionalismo especulati-
vodelaIh!~tracin, debiendosunacimientoal traspaso e osprirtcipios
mecan~istas delafsicadeNewton"alarealidad sociopoltica. Estein-
tento estaba inspirado por lacreenciadequeconel establecimiento de
une. uilibrioentrelosdiversosdetentadores del Roderse roducirauna
armonapermanente en asociedadestatal. Peroestasuposicindeque
detentadores del poder equilibrados sedeaicaranvoluntariamente acoo-
,,, perar al bien comn no estaba fundamentada psicolgicamente, ydes-
cuidabapeligrosamenteel carcter demonacodeladinmicadel poder.
Lacoexistenciadediversosdetentadores del poder rgidamente aislados
fueunailusinintil, comoqueddemostrado claramente enlaConsti-
tucinfrancesa de1791,queintent poner enprctica laseparacin de
"funcionesdeMontesquieu.
PROCESO POLTICO Y TIPOS DE GOBIERNO 130
132 PROCESO POLTICO Y TIPOS DE GOBIERNO TIPOS DE GOBIERNO DE LA DEMOCRACIA CONSTI TUClONAL 133
hombres delaConvencindeFiladelfiafueron mejores consejeros que
suscolegasdelaAsambleaNacional francesa. Conlaideadeevitar tanto
el despotismolegislativocomoel absolutismo del ejecutivo, montaron en
susistemagubernamental diversoseindependientes detentadores del po
der, queestaran unidos por mutua coordinacin. Paraalcanzar esteob
jetivo fueron utilizados dos principios diferentes y hasta cierto punto
contradictorios. Deacuerdo conla teora constitucional d.ominante, las
actividades estatales fueron divididas en tres campos separados, cada
unodeellosasignadoaunbody of magistracy: el ejecutivoal presidente,
el legislativoal Congresoy el judicial alos tribunales. En cadauno de
estoscamposseconcedial respectivodetentador del poder autonomay
monopolio deaccin, no pudiendo ser violadoestembito por ninguno
delosotros detentadores del poder. stefueel principio delaespeciali-
zacinenel ejercicio delasfunciones estatales asignadas. Sinembargo,
comoseeraabsolutamente conscientedequeunaislamientorgidodelas
funciones conducira necesariamente abloqueos permanentes entre los
diferentes detentadores del poder, paralizando as el proceso poltico, se
exigiqueenciertos puntos decont :lcto,exactamente determinados,
losdetentadores del poder independientesdeberanser detal maneracoor-
dinados, quesloatravs desucooperacinalc;:anzaravalidezconstit~-
cional laespecficaactividadestatal asignadaal correspondiente detenta-
do del poder.
En su totalidad, el mecanismo del poder sepresenta, por lo tanto,
comointerdependencia delosdiversos detentadores del poder por coor-
dinacin. Esfundamentalmente diferentede1 ft. interdependenciapor inte
gracin, caracterstica del tipoparlamentario;'fEnestaltima, el gobierno
yel parlamento estnindisolublementeunidosyfusionados, nopudiendo
llevar 'acabosufuncin sinlacooperacin, antecedente o subsiguiente,
del otro detentador del poder. Frente a esto, la interdependencia por
coordinacinsignificaquelosindependientes detentadores del poder ac-
tan conautonomadentro delaesferadeaccinqueleshasidoasigna-
da, estando sin embargo bligados a cooperar en puntos de contacto
establecidos deantemano. Laexigenciadecooperacinimplica, al mismo
tieV1po,unadistribucin del poder.
"Los detallesdelacoordinacinentre el presidente yel Congresoson
demasiado conocidos, y bastar aqu hacer unaexposicinsumaria. Los
casosdecooperacinprescrita jurdico-constitucionalmente nos nnume-
rosos, pero radican enpuntos estratgicos del procesopoltico. 1 presi
luchamos; nosotros luchamos por un gobierno que no estuviese fundado slo en lo;,
principios delalibertad, sinopor uno enel quelos poderes gubernamentales estuvit:-
sen de tal manera divididos y equiliOrados entre las diferentes autoridades, qUL'
ningn poder pudiese traspasar sus lmites legales sin ser eficazmente controlado \'
restringido por los otros.
dentetomaparte enlalegislacinal firmar unaleyadoptada por el Con-
greso, oal negarseahacerlo(veto).Casodequeel presidente seavencido
por unamayoradedostercios, el vetonoprocedeylaleyentraenVIgor.
El Senadoparticipaenlapolticaexterior dirigidapor el presidenteatra-
vsdelaratificacindetratados, yenel nombramiento del funcionaria-
do, funci~asignadaal presidente, por medio delanecesaria confirma-
cinsenatorial delosnombramientos presidenciales. Enambos casos, la
accindel presidentej!uede ser definitivamenteimposibilitadapor negar-
lesuapoyoel Senad El control judicial, por otraparte, otro punto de
contactoentrelosdetentadores del poder, noestabaprevisto enel e,sque-
maconstitucional ordinario, yaquelostribunales estabanlimitadosaapli-
car lasleyesdecretadas por el Congresoyfirmadaspor el presidente.
Ademsdestoscasosdecoordinacinprescritos constitucionalmente,
existenotras mutuas influenciasextraconstitucionales entrelosdetentado-
r~del poder. Por nombrar algunas: el presidente, ensucalidaddelder
del partido, influyeenlaactitud desupartido enel Congreso. El Congre-
so, al autorizar el presupuesto, seintercala entodalaesferadeactividad
presidencial querequieta medioseconmicos.El presidentepuedeiniciar
lalegislacinpor mediodesusamigosdepartido enel Congreso.El sena-
dor influyedentro desuEstadoenlosnombramientosparadeterminados
puestos, asimismoenel ejercicio del patronaje presidencial sobrelos
cargos. Entodoslosrincones delaprctica constitucional seencuentran
estasconexiones.
.., Independencia recproca de los detentadores del poder ",
--------
El factor decisivopara diferenciar el gobiernopresidencial tanto del
gobiernodeasambleacomodel gobiernoparlame~rio radicaenlarec-
procaindependenciadel presidenteydel Congres01El presidente noest
obligadoenabsolutoapresentar cuentas al Congreso.Enel lenguajedel
parlamentarismo estoquieredecir quenoexisteunaresponsabilidadpol-
ticaquesepudierahacer efectivaatravs del votodecensur:aopor ne-
garseel Par~mento aapoyar unproyectolegislativoconsiderado degran
importancia.pndiferentemente delaopininquelemerezcael presidente
-yen ciertos casospued~er muypocofavorable-, el Congresonopo-
drdestituirle desucargo Estosolamentepodrocurrir atravsdel elec-
torado que, tras el transcurso deloscuatro aos deduracin desucar-
go, podr negarseaelegirledenuevo, casodequevuelvaapresentarse.
Tampocopodrel Congresoconseguir ladestitucin deun miembro del
gabinetedel presidente. Impeachment, laacusacinquenofuejams un
control eficaz,haquedadoperfectamente anticuada.
21
Correspondiendoalainamovilidadeirresponsabilidad del presidente,
27. V id. in/ra, pg. 266 y ss.
134
el Congresopermanece tambin ensucargodurante el perodo previsto
constitucionalmente. Independientemente del desacuerdoquepuedaexis-
tir -yen ciertos casosestadesavenenciapuedeser muygrande- entre
el presidente ylamayoradel Congreso, aqul no podr disolver el Con-
greso. Lainmunidad recprocayautonoma polticasededuceindirecta-
mentedelaConstitucin(artculo 1,seccin6,prrafo 2): NoSenator 01 "
Representativeshall, duringthetimefor whichhewaselected, beappoin.
ted to anycivil officeunder theUnitedStates..., andno person holding
officeunder theUnitedStates shall beamember of either houseduring
his continuanceinoffice.27 a Laincompatibilidad constitucional del car-
gogubernamental conel mandato parlamentario esunpunto central del
rgimenpolticoamericano. Excluyendoradicalmentecualquier identidad
personal entreunmiembro del Congresoyotrodel gobiernoodelaadmi-
nistracin, sehaceabsolutamente imposiblelainterdepend~nciapor inte.
gracin, esenciadel parlamentarismo. El sistemaseparaalos detentado-
res del poder unosdeotros ysucooperacinycoordinacin',enlaquese
basa sucomnparticipacin enel ejercicio del poder, queda limitada a
lospuntos decontacto constitucionales yextraconstitucionales.
/ Dadoquelosdiferentes detentadores del poder sonmantenidos aisla-
damenteunos deotros, sedeberanproducir bloqueosentreellosy,como
consecuenciadeesto, debera ser temida constantemente una paraliza-
cindetodo el aparato estatal. Si esto no ocurri durante losprimeros
aos delaRepblicaamericana, fuedebido alasociedadagraria yso-
cialmentehomogneadelapocapreindustrtal, enlacual unaoligarqua
igualmente homogneadirigi la empresa estatal. Y que esto no haya
ocurrido mstarde, cuandolosEstados Unidosentraron enlapocadela
industrializacinydemocratizacin, sedebeal nacimientoyalaactividad
delos partidos polticos, queni pudieron ser previstos ni fueron desea-
dospor losfundadores delaConstitucin./EI partido poltico seconvir-
tienel lazodeunauninquenoexistaentrelosdiversosdetentadores
del poder, aisladosconstitucionalmente. El partido polticoesel combus-
tibledelamaquinaria estatal, sinel cual estaltima sehubieseparado
sinremedio.\El partido eslacorrea detransmisin para transformar el
liderazgopolticodel jefedegobiernoenel actuar del Congreso.
J Fueprcticamente ciertoenel pasado ytericamentelopuedeseguir
siendohoy, queel detentador del cargopresidencial, cuandodispongade
unamayoraseguraenambas cmaras -y stefue'el casocasi invara-
27a .. Ningn senador orepresentante podr, mientras dure el trmino por el cual
fue elegIdo, ser nombrado para ningn empleo civil, dependiente de la autoridad de
los Estados Unidos..., y nadie que ocupare un empleo dependiente de la autoridad
de Estados Unidos podr ser miembro de ninguna de las cmaras mientras desem-
pee tal empleo. '
blemente en el pasado al principio de un nuevo perod~esidencial
hasta que la tradicin s,erompi por las elecciones de~ est en
situacindecoordinar lapolticadel presidente conladel Congreso. s,
pues, cuandolaconstelacinbipartidista seaespecialmentefavorable, el
sistemapresidencialista americano, prcticamente, sepodr casi conver-
tir en esa variante del parlamentarismo designada como gobierno de
gabinete, yaqueel presidente podr apoyarseensupartido, mayoritario
enel Congreso, para realizar supoltica.
* " Peo esto yano es la situcin normal, si es.~uealgu~a~ez sepro-
duj . Sedebera depensar que, dada laseparacIOnconstItUCIOnall(ntre
losindependientes detentadores del poder, ladisciplinadepartido sera
casi indispensablepara un funcionamiento sinfricciones del mecanismo
del poder: [el presidente slopodr cumplir sumisindeliderazgopol-
ticocuandolamayoraen.lmbas cmaras del Congresolesigalealmente,
enlobueno yenlomalo! tleotra manera, enuns temabipartidista el
partido deoposicinpodra desbaratar su poltica. Pero es justamente
el supuesto de queel presidente pueda apoyarse en la mayora de su
partido, el quefalta.fPrescindiendo completamente delaestructura ideo-
lgicadel sistema bipartidista americano, que en puntos esenciales es
enteramente,singular, lafuncindelospartidos esdiferente bajo el sis-
temapresidencialista ybajo otras formas degobierno. Sondoslasrazo-
nesprinc'pales para queel presidente nopuedaimponer suvoluntad al
Congreso Por unaparte, sueleocurrir frecuentemente queel partido del
presidente pierde lamayoraenuna delas dos cmaras conocasinde
laseleccionesintermedias (mid-term elections J, quetienenlugar haciala
mitaddel perododesucargo, ocurriendo as, confrecuencia, queel pre-
sidenteseveaenfrentado adoscmaras enlascualeslaoposicindeten-
talamayora.\Ensegundolugar, lospartidos americanos enel Congreso
secaracterizan por la ausellcia de disciplina departido, lo que quiz
constituya sumayor defecto~Puede ser quepara estefenmeno existan
imperativas razones sociopsicolgicas; Iel Senado, especialmente, est
constituido por noventa y seis superi.ndividua~istas.prima~oIJllasq~e
no estn dispuestos a someterse a mnguna dIrectnz extenorJ Ademas,
puedeser quemuchosmiembros usensupartido para conseguir el man-
dato, pero un nmero considerable entre ellos consiguen sus escaos
comoindependientes Laraznfundamental paralainexistenciadeladis-
cipliml del partido es, sinembargo, que, comoenel parlamentarismo cl-
sicofrancs, el presidente no poseeel derecho dedisolver el Congreso.
Losmiembros del Congresosontaninamoviblescomoel presidente mis-
mo. Estepunto puedeser quetengamenos importancia enlosdiputados
delaCmaradeRepresentantes, cuyomandato dura dosaos-inusita-
damente corto para una asamblea legislativa-, que en los senadores
cuyop~rodoalcanzaseisaos. Conuna disciplinadepartido, ycasode
136
queel presidente dispusiera deunamayora seguraen ambas cmaras
.el sistemaamericanofuncionaraprobablemente comoel gobiernoparla~
menta:r:ioenInglaterra; sindisciplinadepartido, nosuponemuchadife-
renciaenel presidencialismo si enlaasamblealegislativaestnrepresen-
tados dosomspartidos polticos, comohamostrado laexperienciaen
Iberoamrica, dondesehapodidover queel sistemapluripartidista usual
nodebilitael poder del legislativo, ni el sistemabipartidista fortaleceal
presidente.
Llegadoaestepunto, hayquehacer referenciaaotro aspecto: duran-
telosltimos veinteaos, por lomenos desdeel final del New Deal, el
sistema bipartidista americano seh.atransformado en una especie de
formahbrida: estanto un sistemabipartidista comopluripartidista.~El
esquemabipartidista funcionainvariablemente enlas eleccionespara la
presidenciayparael Congres04laaparicinefmeradeterceros partidos
en ambas votaciones son las excepciones que confirman la regla. Pero
unavezquelaseleccioneshantenidolugar, enlasltimas dosdcadasse
han producido profundas fisuras en el sistema bipartidista tradicional.
Tanto los republicanos comolos demcratas carecen dehomogeneidad
poltica. Losrepublicanos estnescindidosenlafaccinliberal yconser.
vadora, yenlosdemcratas semuestra todavaunaescisinms.profun-
daentre los progresistas del Norte ylos archiconservadores en el Sur,
producindose estonoslo comoconsecuenciadelacuestin racial, 'he-
renciatodavasinliquidar delaguerra deSecesin. Estasituacin es la
razn de esas mayoras legislativas constantemente fluctuantes en el
Congreso, ydel conocido fenmeno delas votacionescruzadas (cross
votingJ, enlas cuales los disidentes del partido gubernamental seunen
alaoposicinenlavotacinylosdesertores delaoposicinvotanconel
partido gUbernamenta!.fLascondicionescasi anrquicas enel actual Con-
greso contribuyen a aumentar las dificultades para llevar a cabo el
liderazgopolticopresidencial, quenopodr apoyarseni enlalealtad ni
en.ladisci~lina.departido.IAqu hayquesealar tambin queel patro-
naJepreSIdenCIalsobre los cargos administrativos ha desaparecido en
granparte, debidoaqueenlaactualidadel personal delaadministracin
pblicaestconstituido.casi ensutotalidad por funcionarios decarrera.
Este arma presidencial, primitivamente tan poderosa para persuadir al
Congreso-un pariente lejano del government by corruption deWalpo-
le- haperdido prcticamente todasueficacia.
El rgimen de gobierno americano y la nueva divisin tripartita -1
Ir. ,. ., de las. funciones estatales
DIfIcIlmentemngunotro tIpOdegobiernodemocrtico constitucional
sehaalejadotanto desuconcepcinoriginariacomoel presidencialismo
1l11ericano. Unaobservacinsuperficial deladinmicapolticaenseaya
queladivisinclsicaenfunciones separadas degobierno, legislaciny
t1dicialestsuperada. Por ello, seobtieneunaversinms realista apli-
('ondolanuevadivisi~rtita: determinacin dela decisin, ejecu-
t'i ndeladecisinycontrol poltico.
Laimagengeneral es lasiguiente: enlamayor parte delos casos la
niciativaparaladecisinpolticafundamentl parte del presidente, oca-
sionalmente, sinembargo, el Congresopuedetambinencender lamecha.
Independientemente dedondeprovengalainiciativa,\el presidente est
obligadoacompartir ladecisinreal sobretodas lascuestiones poltica$
importantes con el Congreso y, frecuentemente, bajo las condiciones
prescritaspor ste, yaquesiempre existelanecesidaddeponer enforma
deleyladecisinpolticafundamental tomada, y, adems, encasi todos
loscasostambinporquelosmedioseconmicosnecesariospara surea-
lizacindeben deestar otorgados por el Congreso.ILas comisiones en-
argadas del presupuesto controlan framente cadapaso quelaadminis-
lracin planea.r El contraste con Inglaterra, donde no ocurre que una
decisinpoltica fundamental del gabinete seafrustrada por los Comu-
nespeseasus prerrogativas financieras, siendo.concedidoel dinero pe-
dido, enlosEstados Unidossueleocurrir confrecuenciaquenoseacon-
cedidoel dineropedidol Aunenpolticaexterior, especialmenteasignada
al ejecutivo, nosepuedehacer casoomisodel Congresocuando seanne-
cesariosmedios econmicos, teniendo quetener encuenta, adems, ue
cualquier tratado internacional necesitaser ratificado por el Senado.\ a
ejecucindeladecisintomada, nuevamentedominioespecficodel pre-
identesegnel texto constitucionaJ, es tambin una funcin que debe
ser compartida por el presidente yel Congreso, yaqueesnecesario emi-
tir leyesyotorgar recursos pecuniarios. El control poltico, finalmente,
estextendidoenel tipogubernamental ameriCanodelaformams am-
plia. Aqu hab aquerecordar losfamososfrenos y contrapesos (checks
and balances J. renteal Congreso, el presidente usael vetoque, encon-
traste con pocas anteriores de la Repblica americana, es usado con
mucha ms frecuencia contra leyes que el ejecutivo desaprueba por
razonespolticas. Conayudadel veto, ensuforma actual, el presidente
aspira dehecho auna participacin en la funcin lef1islativa,muypor
encima dela intencin originaria de la Constitucin1"Por su parte, el
Congresogozadeunmayor repertorio deposibilidades decontrol sobre
el gobiernoylaadministracin, yhaceuso deellasdeforma creciente:
junto alospuntosdecontactoestablecidos constitucionalmente -con-
firmacindenombramientos personales yratificacin detratados inter-
nacionalesatravs del Senado-, el otorgamiento demedioseconmicos
y laactividaddelascomisionesdeinvestigacinhantomado lugar pree-
138 PROCESO POL TI CO Y TI POS DE GOBI ERNO
TI POS DE GOBI ERNO DE LA DEMOCRACI A CONSTI TUCI ONAL 139
minente. Los frenos y contrapesos no estn confinados tan slo a 1
casos previstos por la Constitucin.
El pueblo, organizadocomoelectorado enlospartidos polticos, tomn
parte tambin en el control poltico. Dado, sin embargo, que no existe
ningunaposibilidad dedestituir al presidente atravs deunvotodeno
confianzaodisolver el Congreso, casos stos quepueden conducir en 1
parlamentarismo anuevaselecciones, el ejerciciodelafuncindecontrol
atravs del electorado no es ni continuado ni actualizable encadamo
mento; estarparalizado durante el mandato ysloseactivarenpocas
deelecciones, queinalterablemente tendr lugar cadadosocuatro aos
en la primera semana de noviembre. Son raras las elecciones comple-
mentarias parael Congresoynosonvaloradas enabsoluto comoindiGios
detendenciaspOlticas.fDesdeel punto devistadeunaintensificacindel
control democrtico el mandato corto, ens objetable, delos miembros
de la Cmara de Representantes es beneficioso, ya que da posibilidad,
por lomenos cadados aos, deconocer cmomarcha lacorriente pol-
tica.1Por.estarazn, el presidente yel Congresosonmucho menos sen-
sibles alas tendencias del electorado queel gabinete britnico ylaC-
mara delosComunes, pero estn, por otra parte, mucho ms expuestos
quesus equivalentes britnicos alos pressure groups y ) os grupos de
intereses queoperan conun desembarazo sorprendente.
28
Solamente es
en la segundamitad del perodo de su mandato cuando la antena del
miembro delaCmara deRepresentantes sedeja ostentar ms por el
estado denimoelectoral ensucircunscripcin.
Finalmente, estesistemadecontrol, quenotienelagunas, abarca tam-
bInal poder judicial dondeyaceunapeculiar manifestacin del sistema
gubernamental americano. (Lostribunales, enprimera lnealaSupreme
Court, seintercalan enel procesodel poder al reclamar, ousurpar, el de-
recho d9llinvalidarleyesdel Congresopor ser incompatibles conlaCons-
titucinlAs, pues, traspasando sufuncinnormal deejecutar ladecisin
poltica, laSupreme Court sehaasignadouncontrol sobrelas decisiones
polticas aprobadas por el Congresoyel presidente. Si biennocabecon-
cebir al tipo degobierno~ericano sin el control judicial delaconsti-
tucionalidad de las leyes.,29" la intercalacin del poder judicial en el
proceso del poder es, desd~luego, completamente ajena alaconcepcin
originaria de detentadores del' poder respectivamente independientes.
yesto tanto ms setieneencuenta queel tribunal, queconstantemente
interviene enlaactividad delos otros detentadores del poder, est ex-
cluido decualquier control ejercido por stos opor el electorado.
~ Considerado enun contexto funcional, el tipo americano deinterde-
,
28. Vid. infra, pg. 432 y ss.
29. El tema ser tratado en forma detallada ms adelante.
f) 'ndenciapor coordinacin noesni presidencialismo ni loquesedesig-
nacomogobierno decongreso, expresinsta quevendra adesignar la
versinamericana del gobierno deasamblea. Si el tipo de gobierno se
nclinams hacia launa ohacia laotra configuracinpoltica, esto de-
penderdelapersonalidad queseencuentre enlaCasaBlanca. Woodrow
Wilsonpudo designar acertadamente enlos aos ochenta del siglopasa-
do, el rgimenpolticoamericano despus delaguerra civil deSecesin
'omoungobiernodecongreso.tLasupremaca del legislativoseaproxim
enestetiempo alasituacindelaFranciarepublicana. El sistema ameri-
anoseconvirti enun presidencialismo autnti~olamente bajo el ~i-
derazgodeuna fuerte personalidad: Ienel sigl~IXI Jackson ~Lincoln,
y enste, el viejo R-Q!ievelt, WilsonyFranklin\JJ( Roosevelt. Des een-
tonces, tanto bajo Truialcomo ajo Eisenhower sehatendido ms al
marcodeungobiernodecongreso. Observadoresextranjeros, comoenla
Francia contempornea, queven en el sistem l americano una garanta
per se contra el riesgodeunasupremaca del Parlamento,30mal interpre-
tanladinmica del poder enlosEstados Unidosigual queMontesquieu
ensu errnea interpretacin del rgimen gubernamental ingls bajo la
casadeHannover.
VNo es ninguna exageracin cuando sedesigna al tipo americano de
gobiernocomoel dems difcil funcionamiento, particularmente si sele
equipaconlas complejidades del federalismo, quepor suparte supone
tambinel difcil intento deestablecer, enbase territorial, un equilibrio
entrecontrapuestos intereses del poder. Queel sistemaseacapaz defun-
cionar es casi unmilagro, sloexplicablepor laabundancia yfuerza de
unanacin quepuede permitirse el lujo de un sistema gubernamental
pesadoyruinoso.l~Perosil valor educativonodebeser minimizado. Justa-
menteesainterdependencia por coordinacin, queesinherente al sistema
polticoamericano, haentrenado al puebloamericano enel artenecesario
del compromiso poltico.lY enestonocambianadael ruido constante y
el, casionalmente, corrompido ypenosoolor delapolticadiariaamerica-
na. Enpocadecrisis-guerra civil oexterior, trastornos econmicos-
el sistemagubernamental americano hasido siemprecapaz demantener
laeficacianecesaria.(El centro degravedadpoltico setraslad al presi-
dente, sin obligar aste a recurrir a medios ilegales, sometindose el
Congresovoluntariamente asuliderazgo.
lfNo puedesorprender, por lotanto, queel presidencialismo americano
no hayaencontrado racesenningnotro ambientepolticoJLa introduc-
cinenel parlamentarismo europeo deunpresidente que, al estilo ame-
30. FRAN\;OISGOGUEL, Vers une nouvelle orientation de la revision constitution-
nelle?", en Revue franfaise de science politique, VI (1956), 493y ss., se muestra jus-
tificadamente escptico ante las recientes propuestas de los profesores DUVERGERy
CAPITANTde introducir el sistema presidencialista en Francia.
ricano, fueseindependiente yelegidodirectamente por el pueblo, hasig-
nificadolasentenciademuerteparael constitucionalismo LaII Repbli-
cafrancesa, laRepblicadeWeimar ylaEspaarepublicana sonprueba
deello. Estadosmarginales comoFinlandiasonexcepcionesyenestosca-
sosel presidenteaceptalasituacincreadapor ladinmicaparlamentaria.
En Iberoamrica, dondedesdehacesigloymedioseexperimenta conel
sistemapresidencialista americano, cabedecir questenohaaportadoen
absoluto lacontinuidad constitucional yel buengobiernoqueseesperaba
del.lPor doquier el presidencialismo deinspiracin norteamericana ha
dadolugar aunaformaiberoamericana de,autoritarismo, el caudillis o
Lapresidenciaseconvirtienel insfiietoae poderpara ia-;ni"bici
deunindividuoapoyadopor el ejrcito, laoligarquaterritorial ylaIgle-
sia, olapresidenciaadquiri, enconcesinalatendenciadelapoca, ras-
goscuasiplebiscitarios parapoder n vegar conel vientodelasmasas su-
blevadas contra el arcasmo feudal. Frecuentemente, una junta militar,
siempreconunpresidente alacabeza, dominasinningunas pretensione's
ideolgicasysepresenta con un disfraz pseudoconstitucional, o como
nudo poder ufano deno poseer ningn adorno constitucional.\El presi-
dencialismoamericano hapodidofuncionar tolerablemente s\oenalgu-
nas pocas naciones polticamente maduras yconuna las mediainde-
pendit;.ntecomo, por ejemplo, ArgentinayBrasil hast 1930enColombia
hasta 19~8yen Mxicoenlosltimos treinta aos. vwJJi\i (/JItO I
ltimamente, el presidencialismo americano ha perdido mucho del
carcter mgico deque gozabaen Iberoamrica.
31
Chileposey, desde
1891a1935,ungobiernoparlamentario completamente articulado, en el
quelainestabilidad del gabineteyel dtourngment du pouvoir sease-
mejaron mucho a las ltimas dcadas dela III Repblica francesa y,
justamente, por lasmismas razones: al presidente lefaltaba lafacultad
dedisolver el Parlamento.IEnel ao1925,Chileretorn aunpresidencia-
lismomodificado, dotado, sinembargo, deciertosrasgosparlamentarios:
el Congresopuedeoperar comocontrapeso delasupremacapresidencial
yel gabinetenopuedegobernar sinel apoyoparlamentario. LaConstitu-
cin ha confirmado su utilidad tambin en pocas de crisis. Intentos
semejantes para conciliar el presidencialismo conel gobiernoparlamen-
tario comoenCuba(1940, Venezuela'(1947)yGuatemala(1945)han sido
deco aduracin yhan acabado enjuntas autocrticas anticonstitucio-
nales. I tros experimentos hechos conel presidencialismoamericano en
Asia son todava poco convincentes, como ~n Filipinas (Constitucin
de 1935),o completamente descorazonadores, como en Corea del Sur
(Constitucinde1949).
31. Vid. Lainteresante exposicin de WILLIAM S. STOKES, "Parliamentary Govern-
ment in Latin America, en American Political Science Review, XXXIX (1945),
pg. 522. .
Enunapalabra: el tipo degobiernoamericano, bien queseledesig-
lI' comopresidencialismo, o comogobierno conseparacindepode-
, ' oconseparacinycoordinacindefunciones, escasi unproducto
'pecficamente nacional del pueblo americano, que ha recibido ms
hndjdones delaprovidencia queningunaotra nacinenlahistoria de
I humanida . El milagro delaRepblicaamericana no sebasa en su
onstitucin, sinoqueseha dadoapesar deella.
,......--SEXTO TIPO: EL GOBIERNO DIRECTORIAL EN SUIZA
, /
Suizapresenta, para el estudioso deinstituciones polticas compara-
las, untipo degobiernosui eneris, aunquelaConstit "n delaConfe-
deracin Suizade 1848,completamente revisada en 1874, iga muy de
ercael tipodegobiernodeasamblea. Unavezms, sor,pr ndeel abismo
xistente entre lavoluntad delaConstitucin ylarealidad poltica.iEl
rgimenpoltico suizo en la actualidad no tiene nada en comn con
1modeloclsicodelaRevolucinfrancesa.tEl punto central loocupa-la
AsambleaFederal (Bundesversanunlung) que,Segun e artculo 71, esel
detentador del poder supremo (oberste Gewalt) dela Confederacin.
Estconstituido por dos cmaras, lacmara baja llamada ConsejoNa-
cional (Nationalrat) ylacmaraalta, ConsejodelosEstados (Stanaerat ;
estaultimaesunrganofederal quehasidoconscientementeimitado de
larealidadamericana, aunquenoposeelasuperioridad quesobre-laotra
cmaradetenta el Senadoamericano. Por otraparte, el gobiernofederal,
llamadoConsejoFederal (Bundesrat), est constituido por un grupo de
ietehombres que, comolacmara baja del Parlamento, estn elegidos
porunperodo decuatro aos./Laeleccintienelugar atravs deambas
maras del Parlamento, que juntas constituyen la Asamblea Federal
(1j1undesversanunlung).' El gobierno suizoes, pues, un rgano colectivo,
undirectorio, por lo cual el tipo degobierno ser tambin designado
comogobiernodirectoriaLtEsta institucin seremonta alaConstitucjn
directorial francesa de1795.IEnoposicin, si sesigueexclusivamenteal
lextoconstitucional, alaAsambleaFederal dotadadeilimitadCl.\poderes,
1ConsejoFederal esdesignadopor laConstitucin(artculo 9,5)exclusi-
vamentecomolaautoridad (Behorde) ejecutivaydirectora~prema de
)a Confederacin.(Es,digno de ser notado gu~estas disposiciones co-
rresponden casi textualmente alos artculos 5J'y64delaConstitucin
soviticade1936,quepresenta, comoyasedijo, untipopuro degobierno
deasamblea.fDe acuerdo con el principio fundamental que inspira la
onstitucin del gobiernodeasamblea, el ConsejoFederal es solamente
1agentesubordinado del Parlamento ynoundetentador depoder, inde-
pendientepor propio derecho.
r
La conformacin fctica del poder no corresponde a la concepcin
americana de separacin de funciones, aunque algunas veces, errnea-
mente, hayasidocomparada conella. Tampoco esel ConsejoFederal un
gabinete departidos comoenel parlamentarismo, aunque sus miembros
estn escogidos por el Parlamento entre los lderes delos partidos. No
cabe, por tanto, hablar deungabinete constituido por las fracciones del
Parlamento, dado quelapertenencia al ConsejoFederal es incompatible
conel mandato parlamentario. Peseaesto, losmiembros del ConsejoFe-
deral estn presentes en las sesiones plenarias y en las comisiones en
ambas cmaras del Parlamento, tomando, asimismo, parte directamente
en el debate. /Lacaracterstica esencial del parlamentarismo est ausen-
teenel sistemasuizo:11aAsambleaFederal nopodr obligar adimitir ni
al ConsejoFederal considerado comoun todo, ni aalguno desus miem-
bros por mediodeunvotodenoconfianza; as, pues, aqufyace, al mismo
tiempo, una importante variacin del arquetipo del gobierno de asam-
blea; conste, sinembargo, coincidirnuevamente enlaposibilidad para
el gobiernodedisolver laAsambleayenlaausenciadeunpresidente del
Estado. El presidente del ConsejoFederal, una funcin anual en laque
seirn alternando susmiembros, llevael ttulo meramente depresidente
federal yejerce sus funciones deprotocolo.
-,El procesonatural quenecesariamente sufre el gobierno deasamblea
tambin sehaproducido enlarealizacin suizadeeste rgimen poltico.
Fiel asumodelo, el ConsejoFederal sehaconvertido enun fuerte rga-
noejecutivo quedominaalosotros detentadores del poder: enlugar de
mantenerse comomero agente subordinado del todopoderoso Parlamen-
to, ha tomado papel de lder poltico que no le ser disputado por la
AsambleaIEnestedesarrollo, fueradel textoydelavoluntad delaCons-
titucin, son responsables diversos factores: ~sejo Federal es ,!n
comitdecoalicindelosms importantes partidos quesereparten en-
tre"el os os sietepuestos segnun acuerdo anterior. Desdehace algn
tiempo, lossocialistas tambin estnrepresentados; tras haber sidolargo
tiempo excluidospor los partidos burgueses, no seles ha podido negar
hoylaentrada, yaquelossocialistas constituyen, alternando conloslibe-
rales, el partido ms poderoso. Pero aquel que ha sido una vez elegido
miembro del Consejo Federal, desempear su cargo sin consideracin
algunahaciasupartido, ysedejar guiar exclusivamentepor el bienestar
del Estado suizo; ser elegido, pues, por su capacidad administrativa y
organizadora, ynopor suposicindepoltico eminente deunpartido. Es
una convencinconstitucional queel miembro del Consejo Federal er-
manezcaensucargotanto tiempocomolodesee, detal maneraqueSuiza
disponedeungrupocasi permanente detcnicosgubernamentales, como
no sedaenningn otro pas.' Lacorrupcin es casi desconocida enesta
feliz nacin.\El rasgo esencial delaorganizacin del Consejo Federal es
queel comit o directorio gobernante asume, en virtud de disposicin
onstitucional, 1 .sponsabilidad colectivapor suconducta ante el Par-
I
lamentoyel pa :82
Lainiciativaparalasdecisionespolticas fundamentales partedel Con-
sejoFederal, yas loesperael pas. LaAsambleaFederal, por logeneral,
acepta las directrices polticas del gobierno y las transforma en leyes,
comoparte delafuncin deejecutar ladecisin, aunqueambas cmaras
puedenpresentar proyectos deley./El respeto anteel liderazgopolticodel
ConsejoFederal vatanlejos quelostpicos controles polticos del Parla-
mentohandesaparecido casi por completo. Enestesentido, Suizatienela
suerte deser casi unpas subdesarrollado.lRaramente sueleocurrir que
el ConsejoFederal seadesaprobado por el Parlamento; caso dequeesto
seproduzca, el gobiernosesometer aladecisinparlamentaria.
SegnlaConstitucin-y esto esotro rasgo especficoabsolutamente
compatibleconel conceptodel gobiernoeleasambleabajolasoberanadel
pueblo- el control poltico sedesplaza del gobierno ydel Parlamento,
queconstituyen el centro degravedadpoltico, al puebloconstituido enla
totalidad delos electores; lacostumbre constitucional siguetenazmente
otorgando el derecho devoto sloalosvarone 8 Loselectores debern
32. V id. infra, pg. 237y ss.
33. LaConstitucin Federal no dice nada sobre este punto, estableciendo tan slo
en los artculos 43, prrafo 1y74, prrafo 1, que todos los habitantes de un cantn
tienen que participar en todas las elecciones generales ylos referndums. Esto seha
entendido siempre que haca referencia tan slo a los habitantes varones. El ataque
contra el monopolio poltico delos hombres, encuya defensa seusan tanto argumen-
tos federales como sociolgicos y econmicos, se llev en dos frentes, en la Federa-
cin yen los cantones, entre los cuales especialmente los rurales no queran saber
naila del sufragio femenino. En los cantones tuvieron lugar, entre 1919y 1956,no
menos de .veintinueve ofensivas legales, sin xito, en nueve cantones y dos medios
cantones (cfr. ANTOINEl'TE QUINCHE, Lesuffrage fminin en Suisse, en Revue fran-
r;aise de science politique, IV (1954), 580y ss. Slo en el cantn de la ciudad de
Basilea fue adoptada en el ao 1957una enmienda constitucional segn la cual a las
mujeres se les podra conceder el derecho de voto; se hizo uso de esto, finalmente,
el 6dediciembre de 1958en referndum.(La Constitucin de Zurich autoriz al legis
lador a otorgar el sufragio femenino en el ao 1911,sin que ste se haya decidido
hasta hoy a tomar esta medida.
n laFederacin, segn la opinin general, sera necesario una enmienda consti-
tucional. Todava en el ao 1953,los Consejos de la Confederacin se haban unido
por abru~dOra mayora a la posicin negativa del Consejo Federal. Pero el 2 de
marzo d~L~57, por primera vez en la historia suiza, fue permitida por las autorida-
des localesJ~articipacin de mujeres en un referndum federal que se celebr en
una pequera localidad de las montaas (420habitantes) del cantn archiconservador
deBerna; ~neste referndum setrataba dehacer obligatorio tambin para las muje-
res el servIcio debomberos. En tres comunidades ms grandes, todas ellas en canto-
nes dehabla francesa oitaliana, las mujeres participaron conuncarcter consultativo
enlavotacin (Vid. New York Times, de23de marzo de 1957).Simultneamente, las
autoridades federales cambiaron sorprendentemente de actitud. El Consejo de los
Estados yel Consejo Nacional apoyaron con una gran mayora una medida del Con-
sejo Federal, que recomendaba laintroduccin del sufragio femenino al nivel federal;
esto permiti que sepudiese someter areferndum laenmienda constitucional. Como
era deesperar, lapropuesta fue rechazada por los electores, con una mayora de dos
144 PROCESO POLTICO Y TIPOS DE GOBIERNO TIPOS DE GOBIERNO DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL
145
votar sobretodas las enmiendas constitucionales, queenSuizasonm.
frecuentes queenningn otro sitio porque lacompetenciafederal est(,
siendoconstantementeampliada; unpasconaltadensidaddepoblacin
y sin riquezas naturales, a excepcin dela fuerza hidroelctrica, est
obligadoaunampliocontrol del gobierno.sobrelaeconoma.(El pueblo
tomaparte, adems, enel control polticoatravsdesuderechodeexigir
laratificacinpor referndumdecualquier leyvotadapor lasasambleas
legislativas. El electoradopuede, adems, iniciar ladecisinpolticafun
damental a inducir alas autoridades federales, por mediodeiniciativa
popular, aque seregulelegalmenteuna determinada cuestin. En los
ltimos aos, el caso ms notable de democraciaplebiscitaria ha sido
el restablecimientodel derecho~titucional del pueblodepoderexigirel
referndumpara todas lasleyedLa versinoriginaria del gobiernode
asambleahaquedadoas transformada enSuizaenunprocesodel poder
enel cual el gobiernoejerceel indiscutibleliderazgopolticoconel con-
tI' pesodeunconstantecontrol polticoatravsdel electorado.
El tipodegobiernodirectorial suizoesunaformapolticanosuscep-
tibledeser imitada, surgidaenunpueblo polticamentemaduro, social
mentehomogneoyconun temperamento estableysobrio. Solamente
Uruguayhaintentado un tipo semejante degobierno colectivo-el, as
llamado, colegiado- enlaConstitucindeBatlle(1917)desde1918a1934;
tras estovolviaunpresidencialismomodifi ado. El gobiernocolegiado
apareci nuevamenteenlaConstitucinde1951;el cargodepresidente
fuesuprimidoyel poder ejecutivofuetrasla'dadoaunConsejoNacional
degobiernoconnuevemiembros (colegiadointegral) (artculo 149ysi
guientes). Enamboscasos, el rganoejecutivocolectivoestabadestinado
alimitar unmnimoel peligrodeunexcesivopoder presidencial tpico
enAmricalatina, as comoahacer participar alaoposicin-desde una
generacinfuncion~!l Uruguayun sistemabipartidista- enlares-
ponsabilidadpoltidl~l primer perodo deensayoconel gobiernoco-
legiadoes considerado, engeneral~comoafortunado. Sobreel xitodel
segundointento recientementeemprendido sonlasopinionesmuydispa-
res; coincidiconunacrisiseconmicaquepusoaprue ael Estado de
bienestar, quizdemasiadoaceleradoenestepequeopas aselecciones
generalesdel 30denoviembrede1938,enlas quetambin fueobjeto de
discusinel sistemadegobiernocolegiado,el partido blancodelosna-
cionalistas(herreristas) desbancentotal sorpresaal partido colorado
contra uno ypor todos los cantones aexcepcin de los de habla francesa de Ginebra,
Waadt yNeuenburg. En Waadt seconcedi a las mujeres simultneamente la comple-
ta igualdad poltica al nivel cantonal. Sobre toda -lacuestin, cfr. el divertido artcu-
lo de JEAN-FRANl;OIS AUBERT, Le suffrage fminin en Suisse. La constitution fdrale
sera-t-elle revise?", en Revue franr;aise de science politique, VIII {1958), 358Y ss.
34. V id. infra, pg. 291Y ss.
35. V id. infra, pg. 496 Y ss.
qU' desdehacams denoventa aos seencontraba enel poder. Esto
" I. probable una vuelta al presidencialismo, y~~ue se ach~ca~al
nI icrnocolegiadomuchasdelasdificultadeseconomlcasdelosultimos
\ :16
36. Sobre la evolucin del derecho const.itu<:ional en .Ur~guay, cfr. A., L. BARBA-
IIIATA Caractristiques gnrales de l'orgamsatlon conshtutlOnnelle de 1Ur~gua.y:.
.'1\ Re~ue' internationale du droit compar, VI (1954), 455Y ss. Sobre la ConStlt~clOll
dI' [952cfr. EDUARDo J. COUTURE et al., Legislacin vigente en el Uruguay (Montevideo,
11146), pgs. 58y ss. y 69Y ss.

Capitulo IV Loewenstein

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