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Perspectivas emPolticas Pblicas | Belo Horizonte | Vol. VII | N 13 | P.

121-146 | jan/jun 2014


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CICLO DE POLTICAS: uma abordagem integradora dos
modelos para anlise de polticas pblicas
Savio Raeder
1*
RESUMO
A proposta deste artigo explorar as potencialidades de anlise do
ciclo de polticas pblicas, especialmente a partir da combinao de
outros modelos de anlise com os estgios defnidos para o ciclo.
Tal proposta conduzida inicialmente por meio da delimitao dos
elementos que compem as polticas pblicas, conceito que conta
com as mais variadas defnies. Em seguida, so apresentadas
algumas das fragilidades e potencialidades oferecidas pelo ciclo das
polticas, buscando-se detalhar os estgios deste. Como forma de
evidenciar as possibilidades de integrao do ciclo das polticas com
as demais abordagens, ao fnal do artigo foi montado um quadro,
que consolida os relacionamentos entre as tipologias selecionadas
e os estgios do ciclo delineados.
Palavras-chave: Ciclo de polticas pblicas. Modelos de anlise
de polticas.
CICLO DE POLTICAS: un enfoque integral de los modelos
de anlisis de polticas pblicas
RESUMEN
El propsito de este artculo es explorar el potencial de anlisis del
ciclo de las polticas pblicas, en especial a partir de la combinacin
de otros modelos de anlisis con las etapas defnidas para el
* - Gegrafo formado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Especializado
em Administrao Pblica (Fundao Getlio Vargas) e Polticas de Solo Urbano na
Amrica Latina (Lincoln Institute of Land Policy). Doutor em Geografa pela UFRJ.
Mestre em Geografa pela Universidade Federal Fluminense (UFF). Autor do livro Jogos
e Cidades: ordenamento territorial urbano em sedes de megaeventos esportivos.
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ciclo. Esta propuesta est dirigida inicialmente a la delimitacin
de los elementos de la poltica pblica, un concepto que tiene
variadas defniciones. A continuacin, presentamos algunas de las
debilidades y potencialidades del ciclo de las polticas, buscando al
detalle las etapas de este. Como una forma de poner de relieve las
posibilidades de integracin del ciclo de las polticas con los otros
enfoques, se monta un marco que consolide las relaciones entre los
modelos seleccionados y las etapas del ciclo.
Palabras clave: Ciclos de Poltica. Modelos de anlisis de polticas
pblicas.
POLICY CYCLES: a comprehensive approach of models for
public policy analysis
ABSTRACT
The purpose of this article is to explore the potential of an approaching
to analyze public policies, named Policy Cycles, especially from
the combination of other analysis models having defned stages
for the cycle. Such proposal is initially led through the delineation
of the elements of public policy, a concept that has varied settings.
Then, we present some of the weaknesses as well as some potential
of the Policy Cycles and seek to detail its stages. To highlight
the possibilities of the integration of the policy cycle with other
approaches, we present a framework consolidating the relationships
between the analysis models and the stages of the Policy Cycles in
the end of this article.
Keywords: Policy Cycles. Models for public policy analysis.
1 INTRODUO
A retomada das polticas ativas pelo Estado brasileiro tem sido
acompanhada por inmeros estudos acerca das aes do governo,
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CICLO DE POLTICAS: uma abordagem integradora dos modelos para anlise de polticas pblicas
tais como os publicados nesta revista Perspectivas em Polticas
Pblicas. Os artigos desta revista demonstram como h inmeras
formas de se abordar a temtica, tanto pelo variado arcabouo
terico utilizado, como pela diversidade de polticas setoriais tratadas.
Esta variedade tem relao direta com a crescente complexidade
de uma sociedade democrtica e plural. Tal complexidade exige dos
analistas de polticas pblicas esforos contnuos na defnio de
categorias de anlise apropriadas aos fenmenos sobre os quais se
busca aprofundar o conhecimento. neste sentido que este artigo
se apresenta como contribuio acerca do ciclo de polticas pblicas.
O estudo est dividido em trs sees. Na primeira se tecem algumas
consideraes sobre os elementos constituintes de uma defnio de
polticas pblicas, a fm de deixar claro o que se entende com esse
conceito, objeto de inmeras propostas de defnio. Em seguida,
os estgios do ciclo de polticas pblicas so abordados, buscando-
se delimitar o modelo tomado como capaz de agregar as outras
abordagens acerca do tema. Por fm, sistematizada a proposta de
relacionamento de diversos modelos de anlise de polticas pblicas
com os estgios do ciclo de polticas.
2 CONSIDERAES ACERCA DA DEFINIO DE POLTICAS
PBLICAS
H muitas defnies sobre o que so polticas pblicas, diversos so
os autores brasileiros que se propem a contribuir na delimitao do
termo: Matias-Pereira (2007), Souza (2007), Frey (2000), Saravia
(2006), Secchi (2013). Dentre as diversas fontes disponveis para
o tratamento da temtica em tela, privilegiado, aqui, o trabalho
de Secchi, que tem a virtude de realizar um amplo esforo de
reviso da literatura sobre polticas pblicas em uma publicao
recente. Na concepo de Secchi: Polticas pblicas tratam do
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contedo concreto e do contedo simblico de decises polticas,
e do processo de construo e atuao dessas decises.(p.1)
A discusso sobre a defnio de poltica pblica travada por
Secchi (2013) orientada por trs questes fundamentais:
1.Polticas pblicas so elaboradas exclusivamente
por atores estatais, ou tambm por atores no
estatais?
2.Polticas pblicas tambm se referem omisso
ou negligncia?
3.Apenas diretrizes estruturantes (de nvel
estratgico) so polticas pblicas, ou as
diretrizes mais operacionais tambm podem ser
consideradas polticas pblicas?(SECCHI, 2013,
p.2).
Em relao primeira questo, duas perspectivas so reconhecidas:
a abordagem estatista (ou estadocntrica) e a abordagem
multicntrica (ou policntrica). Na primeira, a poltica pblica
emanada apenas pelo ator estatal. nesta linha que Saravia
identifca as defnies dos dicionrios de cincia poltica: [...] a
poltica elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente
constituda no mbito da sua competncia e coletivamente
vinculante. (SARAVIA, 2006, p.31). Nesta perspectiva se afrma
que o poder imperativo do Estado a caracterstica basilar,
encontrada em boa parte das defnies de polticas pblicas.
Na abordagem multicntrica, admite-se o protagonismo de
organizaes privadas, no governamentais, na constituio das
polticas pblicas. Nesta perspectiva reconhecida a existncia de
vrios centros de deciso no processo de formulao da poltica,
sendo tal abordagem ancorada em teorias como a da governana
pblica, da coproduo do bem pblico e das redes de polticas
pblicas. o protagonismo no processo decisrio, que envolve a
formulao de uma poltica pblica, que distingue as abordagens
assinaladas. Isto , na perspectiva estatista admitida a
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participao de entes privados, ou no governamentais, na fase de
implementao ou avaliao, por exemplo. Contudo, no caberia
a tais entes a liderana na constituio da poltica pblica. Dentre
as argumentaes da abordagem multicntrica, est o fato de a
poltica pblica ser defnida como tal pelo fato de buscar resolver
um problema pblico, sendo secundrio o fato de ter como
protagonista da ao um ente estatal ou no. (SECCHI, 2013, p.3-5).
Na perspectiva defendida neste artigo, a poltica pblica tem atores
governamentais como protagonistas na formulao das polticas.
Considerar a poltica pblica, a partir do problema pblico, tampouco
parece algo trivial, tendo em vista a difculdade de defnir o carter
pblico de um problema. A abordagem institucionalista proposta por
Dye (2010, p. 101-103) contribui com este argumento, ao propor
que as instituies governamentais conferem s polticas pblicas
trs caractersticas distintas: (1) o governo empresta legitimidade
s polticas; (2) polticas governamentais envolvem universalidade;
(3) o governo monopoliza a coero na sociedade. Em favor da
abordagem institucionalista, Dye defende que as instituies
governamentais apresentam padres de comportamento que
tendem a persistir ao longo do tempo. Alm disso, o autor defende
uma agenda de pesquisa comparativa voltada para as relaes
entre os arranjos institucionais e o contedo das polticas pblicas.
A segunda questo fundamental, pontuada por Secchi, guarda
relao direta com a clssica defnio de poltica pblica proposta
por Dye (1972, p.1): tudo aquilo que os governos escolhem fazer
ou no fazer. Nesse ponto, preciso fazer uma distino entre a
falta de uma poltica pblica e a inao de um ator durante uma das
fases da poltica. Seguindo a argumentao de Secchi (2013, p.6),
a poltica pblica deve ser entendida como uma diretriz e, desta
forma, a diretriz pode ou no ser implementada. Entretanto, no se
pode aceitar a ausncia de diretriz como uma poltica pblica. H
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um claro risco de se tomar tudo como poltica pblica quando se
aceita, de forma ampla, a defnio de Dye. Neste artigo, defende-
se a poltica pblica como uma diretriz, tal qual Secchi prope,
no sendo passvel de anlise o que o governo decide no fazer.
Uma anlise mais aprofundada acerca da clssica defnio de
poltica pblica, proposta Dye, conforme exposto acima, traada
por Homlett, Ramesh e Perl (2013, p.6). Os autores argumentam
que, apesar de abrangente, a defnio tem o mrito de incorporar
trs elementos fundamentais para uma defnio adequada de
polticas pblicas. O primeiro o reconhecimento do protagonismo do
governo nestas aes. Osegundo destacar a importncia da deciso
fundamental pelo governo. Por ltimo, o fato de que estas decises
carregam uma intencionalidade por parte dos agentes do governo.
Os argumentos dos autores acerca da defnio de Dye reforam
as posies defendidas neste trabalho acerca das polticas pblicas.
No terceiro questionamento de Secchi, abordada a questo do
nvel de diretriz da poltica pblica: estratgica, intermediria ou
operacional. Alguns autores defendem que apenas as diretrizes
estruturantes (de nvel estratgico) poderiam ser consideradas
nas anlises de polticas pblicas. Nessa perspectiva seriam
desconsiderados programas, planos ou projetos, uma vez que esses
se referem s diretrizes intermedirias ou operacionais. Essa no
a perspectiva defendida nem por Secchi (2013, p.7-9) nem por
este artigo. Defende-se aqui que, a cada nvel de diretriz, cabe
uma anlise especfca que auxilie na compreenso das polticas.
Delimitados os elementos constituintes da poltica pblica, cabe agora
avanar em um dos modelos de anlise delas: o ciclo de polticas
pblicas. Entende-se que a abordagem elegante, no sentido de
que simples, abrangente, com alto poder de explicao e previso,
especialmente quando combinada com outras abordagens. Tal
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combinao prescinde de um conhecimento mais claro sobre cada
uma das etapas que compe o ciclo, este o tema da seo seguinte.
3 CICLO DE POLTICAS PBLICAS
Ainda que conte com fragilidades reconhecidas, o ciclo de polticas
pblicas uma abordagem que possui qualidades destacadas
por vrios autores que tratam do tema. As fragilidades foram
apontadas por Dias (2012), a partir do trabalho de Jenkins-Smith e
Sabatier (1993), que a tomam como uma abordagem de manual:
(a) Os diferentes estgios no so ligados por
um componente causal;
(b) No oferece uma base clara para testes
empricos;
(c) A sucesso de estgios no descreve o
processo de forma acurada;
(d) O foco legalista e top-down leva os analistas a
negligenciar outros fatores descritivo-explicativos
importantes;
(e) O ciclo de polticas tomado de forma
imprpria como a unidade temporal de anlise,
quando o foco deveria ser em ciclos mltiplos
e interativos, que envolvem mltiplos nveis de
governo;
(f) H uma falha na integrao da anlise de
poltica com o aprendizado orientado por polticas.
(JENKINS-SMITH, 1993, p.44).
Ainda que admitidas as fragilidades acima, o ciclo de polticas
pblicas se apresenta como uma ferramenta analtica que contribui
para tornar clara e didtica a discusso sobre o tema. As crticas
alertam para a necessidade de no se considerar as fases como
rgidas etapas sequenciais, ou seja, possvel que as sequncias se
alternem e as fases se misturem. Sendo assim, mais importante do
que a sequncia que o ciclo apresenta o entendimento de que a
poltica pblica composta por estgios que possuem caractersticas
especfcas. H diferentes formas de conceber os estgios do ciclo,
Homlett, Ramesh e Perl (2013, p.13) asseveram que o precursor
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desta abordagem Harold Lasswell (1971), que dividiu o processo da
poltica pblica em sete estgios: (1) informao, (2) promoo, (3)
prescrio, (4) invocao, (5) aplicao, (6) trmino e (7) avaliao.
Optou-se aqui pelo reconhecimento de cinco fases: (1) percepo
e defnio de problemas; (2) formao da agenda decisria; (3)
formulao de programas e projetos; (4) implementao das polticas
delineadas; (5) monitoramento e avaliao das aes planejadas.
Abaixo segue um diagrama que ilustra os diferentes estgios do ciclo.
A crtica, que pode ser feita abordagem de Lasswel, e estendida
tambm clssica defnio de Dye, que se confere demasiado
destaque s decises internas dos governos. Desta forma, esses
autores no teriam considerado as infuncias externas sofridas
pelo Estado cada vez mais comuns em uma sociedade democrtica
e plural. A partir de referncias mais recentes sobre o tema que
se optou, aqui, pelo reconhecimento de cinco fases: (1) percepo
e defnio de problemas; (2) formao da agenda decisria; (3)
formulao de programas e projetos; (4) implementao das polticas
delineadas; (5) monitoramento e avaliao das aes planejadas.
Trata-se de uma proposta mais sucinta que aquela originalmente
defendida por Lasswell, contudo ela abarca todo o processo das
polticas, destacando fases que no haviam sido consideradas pelo
precursor da abordagem. Segue abaixo um diagrama que ilustra os
diferentes estgios do ciclo, vale reiterar que, apesar de a fgura
induzir a uma anlise sequencial, as fases devem ser observadas
como um recurso analtico para reconhecer os atores e os processos
que permeiam os processos das polticas pblicas, devendo-se evitar
qualquer abordagem rgida acerca destas etapas.
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CICLO DE POLTICAS: uma abordagem integradora dos modelos para anlise de polticas pblicas
Figura 1 Etapas do Ciclo das Polticas Pblicas
Fonte: Elaborado pelo autor.
Dentre os diversos problemas socioeconmicos que a sociedade
apresenta, alguns deles so percebidos como mais prioritrios e
passveis de resoluo pelo sistema poltico. Esta a questo central
da etapa de defnio de problemas, que permeada tanto por
critrios tcnicos, marcados pela construo de indicadores que
apontam a urgncia de determinadas aes, como por circunstncias
decorrentes de situaes de emergncia (epidemias, catstrofes
naturais, etc.). Alm disso, o feedback das polticas em curso pode
tambm ser uma fonte para a defnio de problemas, a partir das
falhas ou ajustes necessrios para o aprimoramento dos programas
ou projetos. Grande parte dos problemas existentes no avana para
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a agenda decisria, considerando os escassos recursos pblicos que
viabilizam as solues.
Secchi (2013, p.45), a partir do trabalho de Sjblom (1984),
discute algumas especifcidades relacionadas conformao de um
problema pblico. O primeiro ponto destacado a percepo do
problema pblico, que possui um carter intersubjetivo marcado pela
percepo dos atores mais relevantes. A defnio ou delimitao
do problema o segundo ponto que envolve estabelecer quais os
elementos constituintes da questo a ser solucionada. E, por fm, a
avaliao da possibilidade de soluo, que signifca o reconhecimento
de uma soluo vivel para o problema em perspectiva.
A segunda etapa do ciclo a de formao da agenda decisria.
Essa agenda pode ser entendida como um conjunto de problemas
encarados como relevantes pelos atores envolvidos com a poltica.
Conforme Secchi (2013, p. 46), a agenda pode ser concretizada em
um programa de governo, um planejamento oramentrio ou mesmo
um estatuto partidrio. O autor apresenta trs tipos de agendas: (a)
agenda poltica (ou sistmica); (b) agenda formal (ou institucional);
(c) agenda da mdia. No primeiro caso, a agenda poltica
caracterizada por um conjunto de problemas que a comunidade
poltica entende como merecedor de uma interveno pblica. A
agenda formal aquela formada por problemas que o governo j
decidiu enfrentar. Em relao agenda da mdia, esta se refere
aos problemas que recebem ateno dos meios de comunicao,
que, em muitos casos, tm o poder de infuenciar fortemente as
demais agendas. Secchi reconhece tambm trs condies para
que um problema ingresse na agenda poltica: (a) ateno (atores
devem considerar que necessria uma interveno na situao
apresentada); (b) resolutividade (aes devem ser consideradas
necessrias e factveis); (c) competncia (o problema deve tocar
responsabilidades pblicas).
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CICLO DE POLTICAS: uma abordagem integradora dos modelos para anlise de polticas pblicas
Viana (1996, p.7-8), encontra no trabalho de Kingdon (1984),
outra proposta de categorizao da agenda, sendo trs os tipos
identifcados: sistmica ou no governamental, governamental e de
deciso. Na primeira estariam os assuntos que h anos preocupam a
sociedade, mas que no merecem ateno do governo. Na segunda,
os assuntos so alvo de preocupao governamental; e, na terceira,
estaria a lista dos problemas a serem decididos. A passagem de um
assunto da agenda sistmica para a governamental poderia ocorrer
quando h eventos dramticos ou crises, infuncia de indicadores
ou acumulao de experincias.
Atores visveis e invisveis operam na formao da agenda decisria,
constituda pelos problemas prioritrios que exigem polticas como
solues. So considerados atores visveis: a mdia, os partidos
polticos, os grupos de presso e outros. Esses atores tm o poder
de defnir as alocaes prioritrias da agenda decisria. Destacam-se
nesse grupo as coalizes de defesa que, a partir de crenas e valores
compartilhados entre os membros que a compem, concentram
esforos para a insero de determinadas questes na agenda. Por
outro lado, os atores invisveis, tais como acadmicos e burocratas,
so mais presentes na constituio das alternativas tcnicas para
as questes escolhidas pelo grupo anterior. Enquanto os atores
visveis infuenciariam mais os atores invisveis, os atores invisveis
trabalhariam mais na especifcao de alternativas.
Defnidos os problemas que sero contemplados com solues por
meio de aes pblicas, procede-se formulao dos programas e
dos projetos que orientaro a execuo das atividades. Dependendo
do grau de conhecimento disponvel sobre o problema a ser tratado
pela poltica, a formulao poder conter parmetros bem especfcos
acerca dos benefcirios e dos recursos envolvidos. Tratando-
se de problemas com pouca informao ou alto grau de confito,
a formulao poder ser mais genrica, de modo a deixar para a
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etapa posterior, a da implementao, a defnio mais precisa sobre
determinados aspectos da poltica.
Viana (1996, p. 13) prope que a fase de formulao seja dividida
em trs subfases. Na primeira, uma massa de dados seria
transformada em informaes relevantes. Na fase seguinte, valores
e princpios se combinam com informaes factuais para produzir
conhecimento sobre a ao. J na ltima, o conhecimento emprico
e normativo transformado em aes pblicas. Secchi (2013, p.48-
55) prefere separar a fase de formulao de programas em dois
estgios: (a) o da formulao de alternativas e (b) o da tomada de
deciso. Acerca desta primeira etapa, o autor realiza uma citao
que merece ser reproduzida aqui: a defnio das alternativas o
instrumento supremo de poder, porque a defnio de alternativas
a escolha dos confitos, e a escolha dos confitos aloca poder
(SCHATTSCHNEIDER, 1960, p.68). A assertiva refora a importncia
desta etapa em todo o ciclo da poltica, contudo preciso fazer
uma ressalva em relao a essa valorizao. Nem todos os confitos
de uma poltica so claramente previstos no momento em que as
alternativas so defnidas e explicitadas, possvel que confitos
imprevisveis aforem na fase de implementao da poltica. fato
que a escolha de alternativas extremamente relevante, mas no
se pode desconsiderar as disputas e alocaes de poder em outros
estgios do ciclo.
Em relao tomada de deciso, Secchi (2013, p. 51-55) reconhece
trs modelos: o de racionalidade (absoluta e limitada), o incremental
(que ser tratado a seguir) e o de fuxos mltiplos (derivado do lata
do lixo). No modelo de racionalidade absoluta, entende-se que a
deciso fruto de uma atividade puramente racional, enquanto
que na racionalidade limitada so reconhecidas as limitaes
cognitivas e informativas dos agentes decisores. No modelo de
fuxos mltiplos, a poltica pblica tomada como dependente da
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CICLO DE POLTICAS: uma abordagem integradora dos modelos para anlise de polticas pblicas
confuncia de problemas, solues e condies polticas favorveis.
Nessa abordagem se admite que haja janelas de oportunidade,
que favorecem o lanamento de solues em condies polticas
favorveis.
Menicucci (2007, p.303) defende a importncia dos efeitos
retroalimentadores da implementao sobre a formulao de polticas.
A autora assevera que o processo de formao de uma poltica
ocorre por meio da interao entre formulao, implementao e
avaliao. Trata-se de uma perspectiva, tambm defendida aqui, que
refora o cuidado que o analista deve ter ao tomar o ciclo de polticas
como um rgido sistema linear e sequencial. Isto , as etapas do
ciclo devem ser tomadas mais como referncia para a compreenso
de aspectos especfcos das polticas pblicas, do que como uma
simples sequncia de etapas que sempre se sucedem da mesma
forma e em qualquer poltica analisada.
A implementao da poltica a concretizao da soluo dos
problemas que foram defnidos na agenda decisria, problemas que
devero ser tratados a partir dos critrios defnidos na etapa anterior.
Uma forma de caracterizar a fase de implementao apresentada
por Secchi (2013, p.55): [...] aquela em que regras, rotinas e
processos sociais so convertidos de intenes em aes. O autor
observa que a implementao deve ser encarada no como um mero
problema tcnico, mas simcomo umcomplexo conjunto de elementos
polticos que podem no ser concretizados da maneira planejada.
Alm disso, ele lembra que no momento da implementao que
funes administrativas, como lideranas e coordenao de aes,
so colocadas prova. Secchi (2013, p. 58-59) tambm explicita
alguns exemplos de instrumentos de implementao de poltica
pblica: regulamentao, legalizao, impostos, subsdios, prestao
de servio pblico, transferncias de renda, campanhas e concursos.
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Esses e outros instrumentos podem ser combinados a fm de
estruturar instrumentos mistos.
Ponto importante na fase de implementao o consenso sobre as
metas e os objetivos entre aqueles que executam a poltica e os que
a formulam. Esta uma relevante observao feita por Meter e Van
Horn (1975 apud VIANA, 1996, p. 17), que alertampara a necessidade
de um bom entrosamento entre formuladores e implementadores
para a concretizao de polticas exitosas. Os autores propem um
modelo no qual o desempenho da poltica depende das caractersticas
das agncias implementadoras, das condies polticas, econmicas
e sociais e da forma de execuo de atividades.
Merecem tambm ateno dois modelos de implementao de
polticas pblicas, que Secchi (2013, p. 60-61) extraiu da obra de
Sabatier (1986): (a) top-down e (b) bottom-up. No primeiro modelo
h uma rgida separao entre as fases de tomada de deciso e
de implementao, baseia-se em uma abordagem funcionalista e
tecnicista, que entende que a poltica deve ser formulada na esfera
pblica e que a implementao um esforo administrativo banal. J
o modelo bottom-up preconiza maior atuao de burocratas e redes
de atores, tanto na concepo, como na execuo das polticas.
Nessa perspectiva haveria maior liberdade por parte daqueles que
implementam a poltica para realizar os ajustes necessrios para
o alcance das metas delineadas. Desta forma haveria uma maior
discricionariedade de gestores e burocratas no trmite da poltica.
Elmore (1979/1980 apud Viana, 1996, p. 25-26) apresenta dois
tipos de anlise da implementao: forward mapping e backward
mapping. No primeiro tipo, defende-se que os formuladores de
poltica controlam o processo organizacional, poltico e tcnico, que
envolve a implementao. J no segundo tipo, a implementao no
pode ser defnida no topo da gesto, mas sim no ponto em que
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CICLO DE POLTICAS: uma abordagem integradora dos modelos para anlise de polticas pblicas
as aes administrativas interceptam escolhas privadas. A tipologia
de Elmore aponta para o fato de que a negociao fundamental
no processo de implementao, sendo esta uma das principais
caracterstica da backward mapping.
A fase de avaliao pode ocorrer em trs diferentes etapas da
implementao da poltica: antes (ex ante), durante (in itinere ou
monitoramento) ou depois (ex post). Importante considerar que os
parmetros de avaliao devem ser claramente expostos, a fm de
que esta etapa sirva adequadamente para a melhoria das atividades
em curso e para a formao dos envolvidos mais diretamente com a
poltica. Desse modo, a avaliao pode ser embasada por diagnsticos
que verifquem os impactos das aes empreendidas, fornecendo
aos executores das aes recursos informacionais preciosos para
formao de quadros ou ajustes de rotas nos projetos. As avaliaes
encerram o ciclo da poltica pblica, fornecendo subsdios para o
incio de um novo ciclo, voltado para a resoluo do problema no
equacionado ou indicando a resoluo completa das questes que a
poltica objetivava resolver.
Segundo Worthen et al. (2004), nas ltimas dcadas foram criados
quasesessentadiferentes modelos deavaliao. Estes modelos variam
de prescries abrangentes a simples listas de verifcao. Alguns
modelos adotam uma abordagem sistmica, outros preferem o juzo
profssional calcado na opinio de especialistas, h os que focam na
comparao de dados de desempenho com objetivos delineados e
outros adotam a pesquisa experimental cuidadosamente controlada;
so diversas as perspectivas dos modelos de avaliao, sendo
estes apenas alguns exemplos explicitados pelos autores. Durante
muito tempo dois grupos de avaliadores poderiam ser claramente
identifcados a partir de suas abordagens epistemolgicas: de um
lado estavam os defensores do objetivismo e do outro lado se
encontravamos do subjetivismo. Oque se observa hoje a superao
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dessa dicotomia, sendo mais frequentes as avaliaes calcadas em
mltiplas abordagens. (WORTHEN et al., 2004, p. 103-111).
Uma anlise cronolgica sobre a avaliao de polticas pblicas
traada por Faria e Filgueiras (2007, p.328-329) e por Worthen et
al. (2004, p.77-84). Os primeiros autores identifcam os anos 1960
como incio do boom da avaliao de polticas nos EUA. Nesta fase a
avaliao serviria como ferramenta para os formuladores de polticas
e para a alta gerncia dos rgos responsveis. A rpida expanso
do gasto pblico em bens e servios sociais justifcava o grande
interesse por avaliao neste perodo. Contudo, havia uma clara
difculdade metodolgica e conceitual para estruturar os esforos
avaliativos, sendo os resultados destes decepcionantes, na opinio
de Worthen et al.. Para esses autores, a dcada seguinte que foi
marcada por contribuies slidas nos fundamentos e estruturas
conceituais para a avaliao. Alm disso, havia nos anos 1970 uma
grande demanda por profssionais da rea para atuar em rgos
governamentais locais, estaduais e federais dos EUA, inclusive
no Ministrio de Tecnologia, por meio de recursos aportados pelo
governo central. Contudo, houve um retrocesso nesta alocao
de recursos no fnal da dcada dos 1970 e incio dos anos 1980,
sendo a preocupao com a avaliao substituda por subsdios para
programas sociais desprovidos de qualquer exigncia de avaliao.
As avaliaes em todos os nveis de governo dependiam em boa parte
dos recursos federais, e a administrao Reagan no estava sensvel
questo. Apesar da reduo do apoio federal, a institucionalizao
da avaliao no apenas em rgos pblicos, mas tambm em
empresas e associaes civis, avanou neste perodo e a demanda
por profssionais da rea seguiu crescente.
Nos anos 1970, as avaliaes do tipo top-down, corriqueiras na dcada
anterior, so deixadas de lado em favor das abordagens bottom-up.
Nesta mudana so valorizadas as necessidades dos operadores de
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programas. J nas dcadas de 1980 e 1990, as avaliaes so postas
a servio da reforma do setor pblico, com a instituio de novos
valores de governana, dentre os quais se destacam as medidas de
descentralizao. neste perodo que se iniciam os questionamentos
acerca do modelo burocrtico na administrao pblica, sendo a
resposta mais usual as reformas gerenciais. A rigidez burocrtica
deveria dar lugar fexibilidade gerencial, alm disso, o foco nos
processos do primeiro modelo deveria ser substitudo pela busca de
resultados. Diversas reformas nacionais foram realizadas, visando
esta mudana de modelo de gesto pblica; elas comearam nos
anos 1980 com Reagan e Thatcher e se espalharam pelo mundo,
alcanando o Brasil nos anos 1990 com as reformas capitaneadas
por Bresser Pereira.
O ciclo de polticas pblicas contribui para uma anlise integrada
das polticas pblicas, na medida em que possvel reconhecer,
nos estgios propostos, os atores e processos sobre os quais se
deseja aprofundar o conhecimento. Esforo importante neste
sentido a defnio das escalas de anlise que viabilizem o avano
da compreenso sobre a temtica. Considerando esta dimenso
integradora do ciclo de polticas, buscou-se relacionar outros modelos
de anlise com ele, nos termos colocados na prxima seo.
4 RELAO ENTRE O CICLO DE POLTICAS E OUTROS
MODELOS ANLISE
Nesta seo ser apresentada uma proposta de abordagem que
relacione alguns dos diversos modelos de anlise de polticas pblicas
com os estgios do ciclo de polticas, abordado anteriormente, para
tanto foi montado um quadro com os possveis relacionamentos.
No se pretende aqui avanar em cada um dos modelos, h uma
ampla literatura sobre eles, sendo parte dela referenciada no prprio
quadro. O objetivo aqui avanar na compreenso do ciclo das
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polticas a partir das contribuies oferecidas por outros modelos de
anlise.
Dye (2010), Souza (2007, p. 72-77), Secchi (2013, p. 25-31) e Howlett,
Ramesh e Perl (2013) identifcam alguns modelos e tipologias de
formulao e anlise de polticas pblicas, que sero apresentadas
de forma sucinta a seguir. A tipologia de Lowi estabelece quatro
formatos para as polticas: distributivas, regulatrias, redistributivas
e constitutivas. Outra abordagem aquela proposta por Wilson,
construda a partir da distribuio de custos e benefcios da poltica
na sociedade. Gormley apresenta uma tipologia enfocada na ateno
do pblico e na complexidade da formulao e da implementao
da poltica. A proposta de Gustafsson baseada no conhecimento
e na inteno dos responsveis pelas polticas. A anlise da poltica
pblica a partir do contedo tcnico e do contedo poltico, com
enfoque na gerao de confitos, foi estruturada por Bozeman e
Pandey. H tambm a perspectiva da garbage can (lata de lixo), na
qual se defende que h vrios problemas e poucas solues, neste
cenrio as solues procurariam por problemas. Na viso da coalizo
de defesa se defende que grupos de atores se organizam a fm de
infuenciar o processo de elaborao da poltica pblica. No modelo de
arenas sociais, a poltica pblica encarada a partir da iniciativa dos
empreendedores polticos, convencidos de que h um problema a ser
solucionado. Oriundo de noes de biologia, o modelo de equilbrio
interrompido caracterizado por longos perodos de estabilidade,
interrompidos por perodos de instabilidade.
H tambm outros modelos reconhecidos por Dias (2012, p.47-48)
que auxiliam a anlise da formulao da poltica pblica. O primeiro
deles o modelo de deciso racional absoluta, no qual se pressupe
aes racionais por parte dos responsveis pela poltica, que
disporiam de informao perfeita para a ao, promovendo assim
a melhor alocao possvel dos recursos. J no modelo de deciso
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racional limitada, admite-se que a informao no perfeita e que os
agentes decisores optam pelas aes que melhor os satisfazem. No
modelo de anarquia organizada a natureza da informao tomada
como ambgua e limitada, diferentemente das duas abordagens
anteriores. Entende-se, no modelo de escolha pblica, que a poltica
ocorre em um ambiente concorrencial, sendo as decises tomadas
com base no retorno que estas proporcionam queles que participam
do processo de formulao da poltica pblica.
Outro modelo que cabe citar aqui o de redes de polticas pblicas.
O debate sobre a formao de redes no recente, sendo o uso
do termo encontrado em artigos da primeira metade do sculo XIX,
conforme levantamento realizado por Leila Dias (1995, p. 144). Esta
mesma autora defende que, desde a dcada de 1970, as inovaes
tcnicas contriburam com a produo de uma ampla literatura sobre
o papel das redes na organizao do territrio. Mais recentemente,
o paradigma das redes tem sido evocado para explicar diversos
fenmenos da vida social, como se pode atestar na publicao
organizada por Duarte et al. (2008), na qual se encontra o trabalho de
Tanja Brzel sobre as redes de polticas pblicas. Brzel (2008, p.220)
defne a rede de polticas como um conjunto de relacionamentos
estveis, de carter no hierrquico e interdependente, ligando
diversos atores que compartilham interesses e recursos, tomando a
cooperao como o melhor meio para se alcanar os objetivos em
comum.
So inmeros os modelos de polticas pblicas e a utilizao destes
deve variar com os propsitos do analista. Boa parte destas propostas
foi formulada para anlise de etapas especfcas da poltica pblica,
algumas delas so corriqueiramente utilizadas como ferramentas
analticas em mais de uma etapa. Winkler (2010) sistematizou
os modelos elencados por Dye (2010), trabalho que inspirou a
construo do quadro abaixo, que incorpora as tipologias e modelos
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propostos por outros autores. O objetivo deste quadro identifcar
as fases em que os modelos ou tipologias focam as categorias de
anlise deles.
A primeira coluna do quadro indica o autor da tipologia ou a referncia
da qual ela foi extrada. Por autor se entende o propositor original
do modelo selecionado, enquanto que por referncia, deve-se tomar
a obra que apresenta uma proposta defendida por outros autores
ou a sistematizao de abordagens. Os casos reconhecidos como
referncia foram principalmente aqueles registrados por Dye (2010).
Na segunda coluna foram identifcadas as tipologias propriamente
ditas, quando no foi possvel reconhecer uma identidade para elas,
atribuiu-se o nome dos prprios autores da tipologia. Na terceira
coluna que a relao entre modelos e estgios do ciclo se torna
evidente, com o reconhecimento de quais estgios estariam mais
diretamente relacionadas a cada um dos modelos. Por fm, na ltima
coluna se busca identifcar de forma bastante sucinta o foco da
tipologia selecionada.
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Figura 2 Relao entre modelos de anlise de polticas
pblicas e estgios do ciclo de polticas
Autor (A)
ou Referncia (R)
Modelo ou tipologia Estgio da poltica Foco
Worthen et alii, 2004 (A) Abordagens de Avaliao avaliao
questes a serem resolvidas e
principais atores
Baumgartner e Jones, 1993
(A)
Punctuated Equilibrium
("equilbrio interrompido")
formao de agenda estabilidade e mudana de agenda
Kingdon, 1984 (A) Fluxos Mltiplos formao de agenda ateno do governo aos problemas
Sabatier, 1988 (A)
Advocacy coalitions
("coalizes de defesa")
formulao grupos de interesse
Souza, 2007 (R) Arenas Sociais formulao grupos de interesse
Dye, 2010 (R) Teoria da Elite formulao poder de elite
Dye, 2010 (R) Teoria dos Grupos formulao grupos de interesse
Cohen, March e Olsen,
1972 (A)
Garbage Can ("lata do lixo") formulao solues procuram por problemas
Etzioni, 1967 (A)
Mixed Scanning ("sondagem
mista")
formulao
combina abordagens racionalista e
incrementalista
Buchanan e Tullock, 1962
(A)
Opo Pblica formulao grupos de interesse
Dye, 2010 (R) Teoria de Jogos formulao jogo racional
Bozeman e Pandey, 2004
(A)
Tipologia de Bozeman e
Pandey
formulao
conflito entre contedos tcnico e
poltico
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conhecimento e inteno do
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formulao, implementao,
avaliao
custos e benefcios na sociedade
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Lasswell, 1956 (A) Ciclo das Polticas poltica pblica em 7 estgios
tomada de deciso e poltica pblica
enquanto processo
Fonte: Elaborado pelo autor.
A maior parte dos modelos est mais diretamente relacionada etapa
de formulao das polticas, sendo de fato esta uma etapa sobre a
qual recai grande parte da ateno dos analistas. Em alguns destes
casos, os modelos abrangem mais de uma etapa do ciclo, sendo mais
comuns as abordagens que alcanam, alm da formulao, a etapa
de implementao. Tal fato pode estar associado com a preocupao
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de diversos pesquisadores acerca dos impactos das polticas pblicas
na sociedade. O trabalho de Worthen et al. (2004) apresenta
inmeros caminhos no processo avaliao e monitoramento das
polticas, contudo se considerou inadequado expor aqui cada uma
das abordagens propostas pelos autores. Acerca da formao de
agenda, dois modelos foram identifcados, ambos se apresentando
como referncias consolidadas nos estudos da rea.
Acerca da utilidade dos modelos, Dye (2010, p.126-127) lembra
que tratam de simplifcaes que nos auxiliam na compreenso
dos fenmenos: Um modelo meramente uma abstrao ou
uma representao da vida poltica(p.126). Sendo assim, alguns
critrios devem ser observados na utilizao desses modelos: (a)
ordenar e simplifcar a realidade; (b) identifcar o que relevante;
(c) condizer com a realidade; (d) comunicar algo signifcativo; (e)
orientar a pesquisa e a investigao; (f) propor explicaes. Alm
desses critrios, Winkler tambm sugere mais alguns, que foram
negligenciados por Dye. O primeiro deles a elegncia, podendo
um modelo ser caracterizado como elegante quando, combinado, ele
consegue ser simples e ter um bom poder de previso e explicao.
Como segundo critrio, indicada a capacidade de generalizao e
a confabilidade do modelo. Por ltimo, Winkler destaca o processo
pelo qual os modelos se aperfeioam em relao ao poder explicativo
e preditivo deles. Desta foram, o analista de polticas pblicas deve
considerar esses parmetros ao enveredar nos estudos acerca da
temtica selecionada.
5 CONCLUSO
A contribuio mais original deste artigo est na proposta de
relacionar as tipologias de anlise de polticas pblicas com as
etapas de um modelo especfco de anlise: o do ciclo de polticas
pblicas. Busca-se aprofundar o conhecimento acerca dos limites e
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CICLO DE POLTICAS: uma abordagem integradora dos modelos para anlise de polticas pblicas
potencialidades dos diversos modelos de anlise identifcados. Alm
disso, a iniciativa tambm contribui para o avano do prprio modelo
de ciclo de polticas, buscando-se a melhor utilizao deste a partir
das categorias oferecidas por outras abordagens. Neste sentido
que se considera a abordagem do ciclo como integradora, na medida
em que, a partir dela, possvel reconhecer o uso mais adequado
das tantas outras perspectivas sobre o tema.
Por fm, cabe destacar a contribuio que a abordagem oferece para
a prpria integrao das polticas pblicas, no na perspectiva da
anlise, mas simna da prpria ao do governo. Avanar na integrao
das polticas nessa perspectiva signifca se afastar dos processos
que induzem fragmentao das iniciativas governamentais. Trata-
se de um debate que ganha corpo na Europa e na OCDE a partir
de polticas de desenvolvimento alinhadas com a chamada Policy
Coherence for Development. Nesta linha de ao, a coerncia
das polticas colocada em primeiro plano como resultado de
esforos crescentes de coordenao das polticas. Entende-se aqui
que uma compreenso mais clara do ciclo das polticas, por parte
de pesquisadores e gestores pblicos, contribui para o avano na
coerncia das polticas, sendo esse tema objeto de futuros avanos
na pesquisa empreendida por este autor.
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