Book Presente e Futuro WEB

Editores
Andr Bojikian Calixtre

Andr Martins Biancarelli
Marcos Antonio Macedo Cintra
Presente
e
Futuro
do desenvolvimento brasileiro
O livro promove uma atualizao do debate brasileiro sobre o desenvolvimento
capitalista tardio, perifrico e dependente, bem como sobre o fenmeno do
desenvolvimentismo. Nesses termos, retoma a tradio crtica e reformista
brasileira da construo nacional interrompida do Mestre Celso Furtado.
A partir deste prisma terico, prope uma refexo sobre as transformaes do
presente: o crescimento com distribuio de renda e desindustrializao, no
momento em que ocorre um brutal acirramento da concorrncia intercapitalista
e interestatal no enfrentamento da crise fnanceira e econmica global.
A intensidade das mudanas socioeconmicas ocorridas no Brasil e no
mundo exige um esforo coletivo de refexo. Exige tambm a revitalizao do
debate de mltiplas questes e de diversos pontos de vista , a fm de auxiliar
no alargamento dos horizontes dos lderes sindicais, do pequeno, do mdio e
do grande capital, das elites polticas, das classes subalternas e dos formadores
da opinio pblica, e fazer avanar o processo de desenvolvimento democrtico
e inclusivo da populao brasileira.
Da mesma forma, deve-se ampliar a discusso em torno do papel do
pas na regio e da regio no pas. A reorganizao da economia industrial
capitalista poderia se dar mediante o aprofundamento da integrao entre os
pases da Amrica do Sul, possibilitando a articulao de cadeias produtivas
regionais importar para exportar , em particular nos novos setores que
surgiram em mbito mundial.
O livro promove, portanto, uma oxigenao preciosa no debate brasileiro a partir
da tradio crtica latino-americana em um momento crucial de nossa histria.
Maria da Conceio Tavares
Professora emrita do Instituto de Economia da Universidade Federal
do Rio de Janeiro (IE/UFRJ) e Professora associada do Instituto de Economia
da Universidade Estadual de Campinas
(IE/UNICAMP)
Editores
Presente
e
Futuro
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Marcelo Crtes Neri
Fundao pbl i ca vi ncul ada Secr et ar i a de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvol vi mento brasi l ei ro e di sponi bi l i za,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Herton Ellery Arajo
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Chefe de Gabinete
Bernardo Abreu de Medeiros
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Editores
Presente
e
Futuro
Editores
Presente
e
Futuro
Braslia, 2014
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no
exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Presente e futuro do desenvolvimento brasileiro / editores: Andr
Bojikian Calixtre, Andr Martins Biancarelli, Marcos Antonio
Macedo Cintra. Braslia : IPEA, 2014.
643 p. : il., grfs. color.
Inclui Bibliograa.
ISBN: 978-85-7811-214-1
1. Desenvolvimento Econmico e Social. 2. Desenvolvimento
Agropecurio. 3. Desenvolvimento Industrial. 4. Investimentos
Pblicos. 5. Poltica Social. 6. Incluso Social. 7. Integrao
Econmica. 8. Brasil. I. Calixtre, Andr Bojikian. II. Biancarelli,
Andr Martins. III. Cintra, Marcos Antonio Macedo. IV. Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 338.981
SUMRIO
APRESENTAO .............................................................................................7
INTRODUO .................................................................................................9
CAPTULO 1
DESENVOLVIMENTISMO: A CONSTRUO DO CONCEITO ................................29
Pedro Cezar Dutra Fonseca
CAPTULO 2
PLANEJAMENTO, DEMOCRACIA E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL:
PERSPECTIVAS LUZ DAS CAPACIDADES ESTATAIS E INSTRUMENTOS
GOVERNAMENTAIS .........................................................................................79
Jos Celso Cardoso Jnior
CAPTULO 3
ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO E AS TRS FRENTES
DE EXPANSO NO BRASIL: UM DESENHO CONCEITUAL ................................115
Ricardo Bielschowsky
CAPTULO 4
EVOLUO DOS INVESTIMENTOS NAS TRS FRENTES DE EXPANSO DA
ECONOMIA BRASILEIRA NA DCADA DE 2000 .............................................135
Gabriel Coelho Squeff
Lucas Ferraz Vasconcelos
CAPTULO 5
REGIME MACROECONMICO E O PROJETO
SOCIAL-DESENVOLVIMENTISTA .....................................................................195
Pedro Rossi
CAPTULO 6
ASPECTOS DA ATUAO ESTATAL DE FHC A DILMA ......................................227
Francisco Luiz C. Lopreato
CAPTULO 7
DVIDA PBLICA: O LIMIAR DE MUDANAS? ................................................261
CAPTULO 8
FINANCIAMENTO INTERNO DE LONGO PRAZO .............................................293
Fernando Nogueira da Costa
CAPTULO 9
O FINANCIAMENTO DA AGROPECURIA
BRASILEIRA NO PERODO RECENTE ..............................................................329
Walter Belik
CAPTULO 10
A INDUSTRIALIZAO DO BRASIL ANTE A NOVA
DIVISO INTERNACIONAL DO TRABALHO .....................................................375
Marcelo Arend
CAPTULO 11
CRESCIMENTO DA ECONOMIA E MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL .........423
Paulo Baltar
CAPTULO 12
A REDUO DA DESIGUALDADE E SEUS DESAFIOS .......................................469
Claudio Salvadori Dedecca
CAPTULO 13
DESAFIOS INTEGRAO DA AMRICA DO SUL ...........................................513
Jos Carlos Miranda
CAPTULO 14
TRS ENSAIOS SOBRE A INTEGRAO EUROPEIA..........................................543
Jos Carlos Miranda
CAPTULO 15
O SISTEMA FINANCEIRO GLOBALIZADO CONTEMPORNEO:
ESTRUTURA E PERSPECTIVAS ........................................................................595
Ernani Teixeira Torres Filho
CAPTULO 16
O ESTOURO DE BOLHAS ESPECULATIVAS RECENTES:
OS CASOS DOS ESTADOS UNIDOS E DO JAPO .............................................623
APRESENTAO
medida que novas pesquisas vo sendo concludas, revela-se mais inequvoco o
papel indutor e transformador das diversas polticas sociais implementadas pelos
diferentes governos aps a promulgao da Constituio Federal de 1988.
O Ipea, sobretudo por meio da equipe de sua Diretoria de Estudos e Polticas
Sociais (Disoc), tem contribudo para dimensionar, avaliar e propor aperfeioa-
mentos ao conjunto das polticas sociais no pas. Inmeros estudos e publicaes
procuram dar conta dos impactos macro e microeconmicos desta soma de polticas
pblicas direcionadas aos grupos sociais mais pobres: Programa Bolsa Famlia,
aumento real do salrio mnimo, formalizao do mercado de trabalho, Programa
Luz para Todos, Minha Casa Minha Vida, Mais Mdicos, Programa Universidade
para Todos etc.
Como resultado desse conjunto de polticas, a renda per capita do trabalhador
brasileiro elevou-se de US$ 8.430,00 em 1994 para US$ 11.150,00 em 2013
valores de 2013. O ndice de Gini, que mede a desigualdade da renda pessoal, caiu
de 0,601 em 1995 para 0,530 em 2012. Neste movimento, o nmero de pessoas
extremamente pobres, isto , com renda abaixo de R$ 70,00 por ms, diminuiu de
22,4 milhes para cerca de 10 milhes no mesmo perodo, segundo informaes
obtidas junto ao Ipeadata.
As evidncias e as discusses em torno dessas transformaes extraordinrias,
no entanto, no devem obliterar a refexo crtica sobre a necessidade de constantes
aperfeioamentos ao modelo de desenvolvimento inclusivo brasileiro. A intensi-
fcao das manifestaes populares parece reforar esta assertiva.
Nesse sentido, observa-se que o dinamismo do mercado interno perdeu mpeto.
A arrecadao tributria, fortemente ancorada no consumo, arrefeceu. As altas taxas
de juros, que perduram por um longo perodo, impem um elevado custo fnanceiro
ao setor pblico, exigindo um superavit primrio renitente no inferior a 2%
do produto interno bruto (PIB) para conter o endividamento bruto e o lquido.
Os gastos pblicos vo se tornando cada vez mais rgidos, acompanhados da expan-
so das polticas sociais. Dessa forma, os dois lados da equao, receita e despesa, vo
encontrando difculdades para serem consolidados, sem um aumento, mesmo que
marginal, da carga tributria ou sem uma conteno dos investimentos pblicos,
sobretudo em infraestrutura, cruciais para viabilizar a expanso socioeconmica,
mas nicas despesas passveis de serem contingenciadas.
8 Presente e Futuro do Desenvolvimento Brasileiro
O governo federal procurou reagir a esses constrangimentos crescentes, por
meio da desonerao do investimento, da produo e do consumo privado, com
efeitos limitados sobre a retomada da atividade econmica, mas aprofundando a
renncia de receitas tributrias. Assim, as margens de manobra do setor pblico
brasileiro vo se estreitando.
Porm, so questes que precisam ser amplamente debatidas por toda a socie-
dade: como acelerar o crescimento econmico; reduzir as taxas de juros domsticas;
fnanciar os investimentos pblicos e privados; aperfeioar e estender as polticas
sociais sade e educao de melhor qualidade, mobilidade urbana, habitao,
gua e esgotos tratados demandadas pela populao nas ruas das metrpoles;
e como coordenar os investimentos em infraestrutura econmica e social, no
agronegcio, na indstria e nos servios (cidades digitais). No h soluo fcil,
motivo pelo qual o Ipea se orgulha de divulgar este livro, que rene importantes
elementos para o embasamento destas discusses.
Sergei Suarez Dillon Soares
Presidente do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea)
INTRODUO
1

2

3
Que se parta de uma viso microeconmica ou macroeconmica, qualquer que seja o
exerccio analtico, a dimenso poltica do processo de desenvolvimento incon-
tornvel. A histria nos demonstra que o avano social dos pases que lideram esse
processo no foi fruto de uma evoluo automtica e inercial, mas de presses polticas
da populao. So estas que defnem o perfl de uma sociedade, e no o valor mercantil
da soma de bens e servios por ela consumidos ou acumulados. Em outras palavras,
s haver verdadeiro desenvolvimento que no se deve confundir com crescimento
econmico, no mais das vezes resultado de mera modernizao das elites ali onde
existir um projeto social subjacente. s quando prevalecerem as foras que lutam
pela efetiva melhoria das condies de vida da populao que o crescimento se
transforma em desenvolvimento (Furtado, 2004) (grifos nossos).
4
No primeiro semestre de 2012, a equipe do Ipea, sob a liderana do professor
Marcio Pochmann, delineou o projeto Agenda Desenvolvimentista Brasileira e
sua Insero Global (Chamada Pblica n
o
59/2012). Tratava-se de pensar com o
auxlio de pesquisadores de diferentes instituies duas dimenses do desenvolvi-
mento brasileiro contemporneo, a domstica e a internacional, e propor polticas
alternativas a fm de possibilitar a expanso das conquistas alcanadas. Tratava-se,
portanto, de compreender o presente para auxiliar a construir o futuro. No plano
domstico, o desafo era identifcar as transformaes econmicas e sociais ocorridas
nas ltimas dcadas e imaginar estratgias para sustentar o processo de crescimento
e de incluso social. No plano internacional, era apreender a articulao fnanceira e
produtiva da economia brasileira com o restante do mundo e desenhar polticas
para aperfeioar a insero na economia global.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Atualmente, desempenha atividades na Secretria-Geral da Presidncia
da Repblica (SGPR). E-mail: <andre.calixtre@ipea.gov.br>.
2. Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP), pesquisador do Centro
de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica (CECON) do IE/UNICAMP e coordenador da Rede Desenvolvimentista.
E-mail: <andremb@eco.unicamp.br>.
3. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea.
E-mail: <marcos.cintra@ipea.gov.br>.
4. Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento. Para mais informaes: <http://goo.gl/EnpLMW>.
Partia-se do diagnstico de uma interpenetrao crescente das economias
nacionais. A globalizao fnanceira havia desencadeado abundantes fuxos de
capitais de curto, mdio e longo prazo durante a Grande Moderao e aps a
crise fnanceira e econmica, cujo enfrentamento exigiu a manuteno de taxas de
juros ultrabaixas nos pases desenvolvidos por um longo perodo. A dinmica destes
fuxos de capitais, no entanto, revelava-se altamente instvel. Na euforia, os capitais
invadiam as praas fnanceiras, valorizavam os ativos mobilirios e imobilirios, bem
como apreciavam as taxas de cmbio. Na crise, a sada dos capitais desvalorizava os
ativos e as taxas de cmbio, o mercado interbancrio internacional e os principais
mercados de capitais retraiam-se, e os custos dos emprstimos e das emisses de
bnus se elevavam, difcultando a rolagem dos contratos de dvidas, obliterando
inclusive as operaes de crdito ao comrcio exterior. Mesmo o investimento
estrangeiro direto (IED), composto por uma grande proporo de emprstimos
intercompanhias, tendia a reproduzir a natureza instvel dos fuxos fnanceiros.
A globalizao produtiva, por sua vez, estava promovendo a ampliao dos
fuxos de comrcio exterior e mudanas na forma de organizao e de localizao
da produo. As cadeias globais de valor, formadas por redes internacionais de produ-
o, de cadeias globais de suprimento e de terceirizao de segmentos da produo,
fragmentavam a produo manufatureira, sobretudo nas indstrias de montagem
(aeronutica, automobilstica, eletrnica e vesturio). O desmembramento do processo
produtivo em diversos blocos de produo e sua realocao para pases de menores
custos ocorreriam, predominantemente, nas tarefas rotineiras de montagem e de
fornecimento de servios gerais (centrais de atendimento), que exigiam menor qua-
lifcao dos trabalhadores e, simultaneamente, melhores condies nas tecnologias
de informao, de comunicao, dos transportes e facilitao dos procedimentos
e normas de comrcio exterior (barreiras tarifrias e no tarifrias). As empresas
lderes, no entanto, mantinham o controle das marcas, da concepo dos produtos,
das tecnologias de produo, dos sistemas de distribuio e de marketing global.
Por meio deste fatiamento da cadeia de valor agregado, as empresas da Amrica do
Norte, da Europa e da sia se rearticularam de forma hierarquizada. Os pases em
desenvolvimento da Amrica Latina, da frica e do Oriente Mdio permaneceram
relativamente margem destas cadeias globais de valor, dadas as defcincias nas
infraestruturas de logstica de transporte, bem como no perfl das estruturas produtivas.
Estes pases se inseriram por meio da produo e da exportao de commodities
minerais, agrcolas e energticas.
A insero da economia brasileira nessas duas foras dinmicas presentes na
esfera internacional ocorreu de forma desequilibrada. Na dimenso fnanceira, acon-
teceu uma ampla integrao do sofsticado sistema fnanceiro domstico com o inter-
nacional, por meio da abertura da conta de capital do balano de pagamento per-
maneceram restritas apenas as operaes de moeda estrangeira no mercado interno.
11 Introduo
Na dimenso produtiva, sobreveio uma limitada integrao da estrutura produtiva
domstica com as cadeias produtivas globais resultando em um defcit comercial
crescente da indstria manufatureira e um superavit do setor produtor de commodities
alimentos, minrios e petrleo (pr-sal em construo).
5
De todo modo, a economia brasileira foi capaz de aproveitar a combinao
excepcional de expanso da liquidez fnanceira internacional, da demanda e dos
preos das commodities, e promover mudanas importantes em seu modelo de
desenvolvimento. Os ciclos de capitais e de expanso das exportaes de commodities
possibilitaram o enfrentamento da restrio externa at mesmo a acumulao de
reservas internacionais e o crescimento do produto e do emprego domstico, apoiados
por um amplo programa de incluso social e de melhoria das condies de vida das
populaes mais pobres, bem como em um conjunto de investimentos pblicos,
consubstanciados nos Programas de Acelerao do Crescimento (PAC I e PAC II).
Segundo o Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE), o rendimento
mdio real efetivo das pessoas ocupadas saltou de R$ 1.073,74, em setembro de
2001 (incio da srie histrica), para R$ 2.478,75, em dezembro de 2013. Nesse
perodo, a renda mdia real efetiva do trabalhador do mercado formal com carteira
assinada aumentou 122,95%; a do trabalhador informal sem carteira assinada ,
198,02%; e a do trabalhador por conta prpria, 97,94%. O salrio mnimo passou
de R$ 381,36, em dezembro de 2002, para R$ 692,27, em dezembro de 2013
(a preos de fevereiro de 2014).
Esse modelo de desenvolvimento inclusivo se ancorou em quatro pilares
essenciais. Primeiro, o crescimento econmico impulsionado pelo aumento do
emprego, do salrio mnimo real e pela redistribuio da renda salarial.
6
Segundo,
o avano na consolidao de um Estado de bem-estar social estabelecido na Constituio
Federal de 1988 (CF/1988), por meio da implementao de um vasto conjunto de
polticas pblicas, tanto as universais como as direcionadas aos grupos sociais mais
pobres: transferncia de renda Programa Bolsa Famlia (PBF) e Benefcio de
Prestao Continuada (BPC) , aumento dos desembolsos efetuados pela previdncia
social e muitos outros, como Luz para Todos, Minha Casa Minha Vida, Mais
Mdicos, Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC),
5. Em abril de 2014, a extrao do pr-sal alcanou 440 mil barris dirios, cerca de 20% da produo total. As reservas
brasileiras comprovadas atingiram 16 bilhes de barris de leo equivalente.
6. Processos semelhantes ocorreram em grande parte da Amrica Latina. Sinz (2014) toma como referncia os trs
casos mais radicais de reformas polticas, econmicas e sociais latino-americanos Venezuela, com a Revoluo
Bolivariana, cheada por Hugo Chvez; Bolvia, com o Movimento ao Socialismo, capitaneado por Evo Morales; Equador,
com a Revoluo Cidad, liderada por Rafael Correa , para analisar as transformaes na esfera da distribuio da
renda. O autor defende a hiptese de que no houve mesmo nestes pases mudanas distributivas substantivas,
mas sim transformaes redistributivas importantes. Estas possibilitaram uma ampliao da cidadania social bsica com
a incorporao de setores subalternos historicamente excludos. Mas no houve mudanas signicativas nas estruturas
produtivas, de emprego e de riqueza. Para uma discusso sobre o processo brasileiro, ver, entre outros autores, Barbosa
e Souza (2010), Barbosa (2013), Chau (2013), Medeiros (2013a; 2013b) e Pochmann (2012; 2014).
Programa Universidade para Todos (Prouni) etc.
7
Estimativas indicam que as
transferncias (pblicas) de assistncia e previdncia social agregadas atingiram
mais de 15% do produto interno bruto (PIB), com impactos relevantes no con-
sumo das famlias.
8
Terceiro, a expanso do ciclo de crdito (crdito consignado
e crdito ao consumidor) pelo sistema fnanceiro domstico, com queda da taxa
de juros que permaneceu elevada, para os padres internacionais, mas menor
do que era em perodos anteriores , melhores expectativas em relao ao futuro
devido ampliao do emprego formal e aumento real nos salrios.
9
Quarto,
a articulao de um conjunto de investimentos pblicos, seja diretamente por
meio da empresas estatais e do Oramento Geral da Unio (OGU) e dos estados
da Federao , seja indiretamente por meio dos emprstimos do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), da Caixa Econmica Federal
(CEF) e do Banco do Brasil (BB) ao investimento privado e da participao em
consrcios para viabilizar grandes projetos de infraestrutura e de logstica.
10
Essa singularidade do desenvolvimento brasileiro unio entre crescimento
econmico e distribuio de renda salarial representou a parte positiva de um
processo de atualizao das contradies e dos desafos pertinentes ao vasto cam-
po terico do pensamento econmico que emergiu da necessidade de superar o
subdesenvolvimento, o desenvolvimentismo.
11
O Brasil no somente foi capaz
de reinventar-se no capitalismo fnanceiro globalizado, mantendo as elevadas
taxas de juros da dvida pblica interna e das operaes de crdito realizadas
pelo sistema fnanceiro domstico, mas tambm de integrar uma grande parcela
excluda da sociedade brasileira em um mercado de consumo de massa. Algumas
estimativas indicam 40 milhes de pessoas.
O crescimento desse mercado interno proveniente da formalizao do emprego,
na maioria no setor de servios, com rendimentos de at dois salrios mnimos,
12

pelo aumento das transferncias sociais e do investimento pblico e pela expanso do
crdito, resultou em uma ampliao do consumo das famlias, abastecido em grande
7. A equipe liderada por Jorge Abraho de Castro, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, realizou
um grande esforo para dimensionar a totalidade dos efeitos dinmicos do conjunto das polticas sociais. Um panorama
deste esforo pode ser encontrado em Castro (2012).
8. Ver Amitrano (2010), Santos (2013a), Corra e Santos (2013) e Cagnin et al. (2013). Para as implicaes polticas
do fenmeno, ver Singer (2012).
9. H uma vasta literatura sobre o ciclo de crdito. Ver, por exemplo, Cintra (2006), Ferreira e Meirelles (2009), Prates
et al. (2009), FUNDAP (2011b) e Freitas (2011; 2013).
10. Ver Serrano e Summa (2001), Araujo e Cintra (2010), Orair et al. (2011), Orair (2012), Santos (2013b) e Lopreato
e Dedecca (2013).
11. Para um panorama do pensamento econmico brasileiro, ver, entre outros autores, Bielschowsky (2007), Mantega
(1984), Malta (2011) e vrios artigos sobre o desenvolvimentismo publicados na edio especial de 20 anos da Revista
Economia e Sociedade, vol. 21, Instituto de Economia: Unicamp, dezembro de 2012. Para uma reexo crtica, ver Fiori (2012).
12. Segundo Kupfer (2014a): Ao contrrio do forte crescimento que ocorreu com o emprego no restante da economia,
na indstria a quantidade de trabalho pouco variou no perodo 2002-2013, limitando-se a um aumento de 0,6%.
(...) visvel que os setores trabalho-intensivos ajustaram o efetivo de mo de obra para baixo (queda de 12% em papel e
grca, 20% na txtil, 47% em vesturio, 51% em calados e couro ou ainda 60% em produtos de madeira). Na outra
ponta, setores capital-intensivos como reno de petrleo (89%), fabricao de meios de transporte (48%) e mquinas
e equipamentos (26%) mostraram crescimento consistente at 2012.
13 Introduo
parte pelas cadeias produtivas globais. E, aqui, uma das principais contradies do
modelo de desenvolvimento inclusivo. Desencadeou um vazamento crescente para
o exterior, sobretudo para a sia, de uma parte relevante do impulso proveniente
da expanso do mercado interno de consumo de massa. A indstria manufatureira
brasileira foi se transformando em uma maquiladora para dentro por meio da
importao de peas, componentes e produtos fnais, principalmente no complexo
eletroeletrnico, automotivo e farmacutico.
13
Segundo a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OECD, 2013), a economia brasileira constitui uma das que apresentam o menor
valor adicionado de componentes importados nas suas exportaes, da ordem
de 10%. Todavia, a contribuio em valor acrescentado s exportaes de outros
pases a segunda maior entre as economias em desenvolvimento, dadas as vendas
externas de insumos e matrias-primas. Vale dizer, a estrutura produtiva brasileira
passou a operar como um fornecedor de insumos e matrias-primas para empresas
de outros pases adicionarem valor s cadeias produtivas, e no como um exportador
de produtos de maior valor agregado. As empresas lderes em geral, multinacionais
efetuam o suprimento do mercado interno (expandido para a Amrica do Sul)
ou a explorao de recursos naturais, no a conexo com as cadeias globais de
valor. Mesmo o investimento estrangeiro direto da indstria chinesa, recebido
entre 2010 e 2012, intencionou alcanar o mercado interno brasileiro e o de seus
vizinhos. De acordo com Frischtak et al. (2013, p. 17), o IED da China no Brasil
tinha como objetivo implementar uma estratgia de busca de mercado no setor
industrial com potencial para o estabelecimento de uma plataforma de exportao
no Brasil orientada para a Amrica Latina.
No h sinais de reverso desses movimentos. Ao contrrio, parecem se agravar.
14

Segundo pesquisa do IEDI (2014), o comrcio exterior de bens industriais
13. Levantamento da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) (WTO, 2014, p. 21) colocou o Brasil em 22
o
lugar entre
os trinta maiores exportadores em 2013; e em 21
o
lugar entre os importadores, cando entre aqueles pases que mais
ampliaram suas compras externas, mas com as vendas estagnadas. A participao do pas no comrcio internacional
permaneceu em 1,3%. Para um panorama das contas externas, ver Prates (2006; 2011), Biancarelli (2011), FUNDAP
(2011a; 2011c), Cintra e Silva (2012) e Corra e Xavier (2013).
14. As razes so mltiplas e diversos captulos deste livro procuram levantar hipteses para fomentar o debate.
Kupfer (Indstria..., 2014b, grifos nossos) alinhava uma hiptese que deve ser levada em conta, na medida em que
procura encaminhar positivamente a questo industrial: A estratgia de sobrevivncia das empresas foi bem-sucedida,
mas no gerou capacitao tecnolgica mais consistente que permitisse, nos anos 2000, em uma situao mais favorvel,
dar o salto. Como houve uma onda importante de inovaes ligada tecnologia de informao, o sistema industrial
brasileiro se defasou. Ento, alm das presses de custo e de problemas sistmicos, temos problema de produtividade
em consequncia do aumento do hiato tecnolgico com relao fronteira. (...) A tecnologia vem realmente quando se
faz um negcio novo, e no pelos incrementos e melhorias que se introduz em um negcio existente. Ento, quando a
taxa de investimento d uma parada, como deu desde 2008, esse menor investimento vai aumentando a defasagem.
Em algum ponto para frente, vamos ter um perodo de recuperao desse atraso, com uma onda de modernizao
e incorporao de nova gerao de tecnologia, porque ela j estar mais disponvel para absoro internacional.
Muitos pases no tm esse movimento pendular, porque vo se defasando e a indstria desaparece. Ns temos uma
indstria grande e diversicada que tem essa capacidade produtiva de sobreviver e enfrentar desaos. O que ela no
consegue de fato se tornar uma indstria inovadora, que no depende da difuso internacional de tecnologias para se
nutrir de inovao. Ver Thorstensen (2011), Sturgeon et al. (2014) e Almeida e Novais (2014a), para uma discusso sobre
a insero nas cadeias globais. Ver Borghi (2013), para o nanciamento da cadeia automobilstica em mbito mundial.
mantm desde 2008 o seu defcit crescente. As sequncias de altas acompanham
o desempenho do comrcio exterior de bens da indstria de alta e mdia-alta
tecnologia. No incio de 2014, no entanto, o resultado global se deteriora com a
ocorrncia de defcit nos segmentos de mdia-baixa e baixa intensidade tecnolgica,
com menores exportaes em dois dos seus principais ramos: produtos metlicos
(com destaque para ao) e alimentos. Como estes ramos esto entre os que mais se
aproximam das commodities industriais, pode-se inferir que comeam a apresentar
os mesmos problemas que vm afetando as exportaes de produtos primrios:
baixo dinamismo. E a desvalorizao da taxa de cmbio apenas colabora para
reduzir a intensidade da retrao. Trs fatores podem explicar este desempenho.
Primeiro, a economia mundial persiste apresentando baixo crescimento, com
concorrncia acirrada por fatias de mercados externos. Segundo, a falta de confana
dos empresrios brasileiros: fortes desvalorizaes do real tm sido reiteradamente
seguidas por rpidas valorizaes compensatrias. Este comportamento errtico
desnorteou as decises empresariais que normalmente se seguiam s mudanas
na taxa de cmbio. Com receio de novas reverses, as decises se tornam mais
rgidas em substituir o produto importado por produo domstica e em celebrar
novos contratos para exportao.
15
Finalmente, a desindustrializao e a perda
de competitividade da estrutura produtiva difcultam, seno tornam impossvel,
a substituio do produto importado e o aumento de exportaes em bases de
qualidade e preos correspondentes (Almeida e Novais, 2014b).
Essas transformaes na trajetria brasileira reascenderam o debate sobre o
desenvolvimento e o desenvolvimentismo, acrescentando novas contradies e
desafos extraordinrios. Em primeiro lugar, as polticas de crescimento econmico
resultaram na reproduo da heterogeneidade estrutural, e no em desenvolvi-
mento, entendido como homogeneizao estrutural. Alm disso, o crescimento e
a acomodao ou a conciliao dos interesses difcultaram a confgurao de
condies para a promoo e a ebulio do desenvolvimento. Em segundo lugar,
a nfase nas polticas sociais redistributivas no foi capaz de superar o subdesen-
volvimento. A homogeneizao das estruturas sociais o principal problema no
resolvido das experincias anteriores do nacional-desenvolvimentismo permaneceu
obliterada pela incapacidade de o crescimento desencadear o desenvolvimento.
O crescimento econmico e o relaxamento da estrutura concentrada de poder
social do subdesenvolvimento principalmente pelo retorno da mobilidade entre
os estratos oxigenaram o problema do desenvolvimento. No entanto, diante
das razes profundas da condio perifrica, dependente e subdesenvolvida, o
crescimento e a mobilidade social foram insufcientes para promover a ruptura
15. Para um amplo panorama sobre a institucionalidade do mercado cambial e os determinantes da taxa de cmbio
brasileira, ver Prates (2013). Para uma discusso sobre o envolvimento de diversas empresas brasileiras no mercado
de derivativos cambiais, ver Silva Filho (2013). Para o padro de nanciamento das grandes corporaes brasileiras,
ver Almeida et al. (2013).
15 Introduo
com o passado e a esperana da teoria do desenvolvimento latino-americano.
Em terceiro lugar, o social-desenvolvimentismo ou modelo de desenvolvimento inclusivo,
representado fundamentalmente pela tentativa de generalizao do consumo de
massas e de bens pblicos partindo da reduo das desigualdades de renda, do
crescimento do emprego formal e da dinmica do investimento pblico e privado ,
no se completou. Este modelo de expanso do acesso das massas somente se com-
pletaria mediante a reativao do investimento autnomo: pblico infraestrutura
de transporte e de energia, saneamento bsico, habitao popular, mobilidade
urbana e incluso digital e privado novos setores produtivos para o mercado
interno e para o internacional.
Em resumo, os xitos do desenvolvimento inclusivo e os limites das exportaes
de commodities primrias e industriais colocam desafos extras superao do
subdesenvolvimento brasileiro, que se atualiza mais uma vez sob o vu da combi-
nao do crescimento econmico e da mobilidade social. Dois elementos sempre
presentes nos perodos mais dinmicos da histria econmica e social brasileira.
A acelerao da acumulao produtiva que se arrefeceu, revelando seus limites
16

modifca as estruturas sociais para alm do atraso, sem, no entanto, destru-lo.
Nas palavras de Schwarz (2012, p. 164): Os meninos vendendo alho e fanela nos
cruzamentos com semforo no so a prova do atraso do pas, mas de sua forma
atroz de modernizao.
Este livro procura exatamente trazer elementos para enfrentar o debate desses
inmeros desafos da matria brasileira, como sugere o professor Roberto Schwarz.
A sustentao do desenvolvimento por meio de um modelo calcado na ampliao
do consumo de massas, em uma economia perifrica que persiste perifrica e
subdesenvolvida , requer um perfl de poltica econmica que recupere o papel do
investimento autnomo pblico e privado como fonte primordial de dinamis-
mo. Isto pressupe, de um lado, a ampliao da infraestrutura econmica e social
e, de outro lado, o esforo de diferenciao da estrutura produtiva na direo dos
setores mais avanados do ponto de vista tecnolgico, com encadeamentos internos
e regionais dinmicos. Torna-se imprescindvel o aperfeioamento dos mecanismos
domsticos de fnanciamento de longo prazo, ainda fortemente concentrados nos
bancos pblicos. Supe-se tambm a mudana de qualidade no consumo popular
por meio da incorporao mais efetiva da sua dimenso pblica com a ampliao
da oferta de bens pblicos, como sade, educao, habitao de interesse social,
mobilidade urbana, saneamento bsico e proteo ao meio ambiente, entre outros.
Analisar e propor caminhos para lograr estes objetivos e sustentar e aprofundar o
16. Por traz desse arrefecimento, encontram-se o baixo dinamismo da economia mundial, a perda de densidade da
estrutura industrial e seu atraso tecnolgico, o esgotamento da capacidade de endividamento dos assalariados, o
enrijecimento do gasto pblico, a taxa de inao rondando o limite superior da meta, as taxas de juros elevadas,
a volatilidade da taxa de cmbio etc.
modelo de desenvolvimento inclusivo constitui tarefa intelectual e cultural de grande
envergadura. Pois se trata da necessidade de reinventar as foras do crescimento
tarefa rdua, uma vez que todo o mundo desenvolvido e em desenvolvimento se
reinventa
17
para que o modelo brasileiro possa resultar em um novo despertar
histrico. Enfm, a retomada do desenvolvimento socioeconmico brasileiro coloca
em pauta temas estratgicos, relativos s alternativas e aos obstculos que se pem
sua continuidade e que tero de ser equacionados, por meio de um novo consenso
social que leve a uma poltica de contedo desenvolvimentista vale dizer, uma
poltica industrial, tecnolgica, de comrcio exterior, tributria, de fnanciamento,
de distribuio da renda e da riqueza etc. e que viabilize um bloco integrado de
investimento produtivo e em infraestruturas econmica (rodovias, ferrovias, portos,
aeroportos, energia eltrica, petrleo e gs natural, biocombustveis e teleco-
municaes) e social (sade, educao, habitao, saneamento e equipamentos de
transporte coletivo).
A contribuio preciosa do livro est organizada em dezesseis captulos.
Propositalmente, Pedro Cezar Dutra Fonseca, professor no Departamento de
Economia e Relaes Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do
Sul (UFRGS), abre a discusso com o captulo Desenvolvimentismo: a construo
do conceito, propondo uma formulao conceitual para as diversas dimenses e
sentidos do desenvolvimentismo, como instrumento indispensvel para nomear
fatos ou fenmenos considerados relevantes por seus usurios [os economistas, a
comunidade acadmica e o pblico em geral]. Para o autor, enquanto persistirem
os problemas que deram ensejo ao aparecimento do conceito manifesto como
conscincia do atraso, do subdesenvolvimento, da heterogeneidade estrutural
ou da dependncia , parece improvvel que ele caia em desuso e no granjeie
adeptos, embora seu programa como projeto de superao do status quo exija
permanente reatualizao.
Jos Celso Cardoso Jr., pesquisador do Ipea, no captulo Planejamento, democracia
e desenvolvimento no Brasil: perspectivas luz das capacidades e instrumentos gover-
namentais, realiza um esforo de ressignifcao e requalifcao dos conceitos de
desenvolvimento e de planejamento pblico. Retoma o papel indutor do Estado, do
planejamento pblico governamental e das polticas pblicas no desenvolvimento
nacional. Argumenta, veementemente, que o Estado brasileiro teria constitudo
e institucionalizado capacidades estatais e instrumentos de atuao considerveis,
passveis de serem mobilizadas pelo planejamento governamental. Defende que o
Estado nacional estruturou funes exclusivas no campo da regulao, da garantia da
propriedade, da tributao, da gerao e do controle da moeda e da dvida pblica,
17. Segundo a revista The Economist: China loses its allure. London, Jan. 2014 China is still a rich prize. Firms that
can boost productivity improve governance and respond to local tastes can still prosper. But the golden years are over.
Disponvel em: <http://goo.gl/s2I3cR>. Ver, tambm, Belluzzo (2012).
17 Introduo
consolidando capacidades relevantes para operar como vetores do planejamento.
Para o autor, uma srie de instrumentos prprios ao exerccio de aes planejadas
pelo Estado as empresas estatais, os bancos pblicos, os fundos pblicos e os
fundos de penso poderia ser acionada para dar concretude s decises de gasto
e de investimento, com poder extraordinrio para induzir, ou mesmo moldar,
determinadas confguraes de polticas pblicas e, por conseguinte, determinadas
dinmicas produtivas e sociais no pas.
A acurcia analtica e o profundo conhecimento da estrutura produtiva
brasileira de Ricardo Bielschowsky, professor no Instituto de Economia da Univer-
sidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ), se revelam no captulo Estratgia de
desenvolvimento e as trs frentes de expanso no Brasil: um desenho conceitual. O autor
procura organizar, conceitualmente, o debate brasileiro sobre desenvolvimento,
em sua dimenso econmica. Alm disso, apresenta uma estratgia de desenvol-
vimento para o Brasil com base em trs frentes de expanso, impulsionadas pela
demanda trs motores do investimento quais sejam, o consumo de massa,
os recursos naturais e a infraestrutura. Enfatiza tambm a relevncia de mobilizar
dois potencializadores destes motores do investimento: a inovao tecnolgica
e a reativao de encadeamentos produtivos tradicionais. A concepo desta
estratgia foi substrato do Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 do governo federal.
Neste documento, se planejava
aumento de rendimentos das famlias trabalhadoras, ampliao da base de consumo
de massa, investimentos, aumento da produtividade e da competitividade ou, em
resumo, um crculo virtuoso entre rendimentos das famlias trabalhadoras e investi-
mentos. O Brasil um dos poucos pases do mundo que dispe de condies para
crescer por essa estratgia, devido ao tamanho de seu mercado consumidor potencial
(Brasil, 2003, p. 17).
Corajosamente, Ricardo Bielschowsky, Gabriel Coelho Squef e Lucas Ferraz
Vasconcelos os dois ltimos pesquisadores do Ipea enfrentam o desafo no
captulo seguinte, de compreender a Evoluo dos investimentos nas trs frentes de
expanso da economia brasileira na dcada de 2000. O estudo oferece um suporte
emprico para aperfeioar a discusso sobre o comportamento do investimento no
Brasil, procurando dimensionar as trs frentes de expanso apresentadas no captulo
anterior: os investimentos em infraestrutura, nos recursos naturais e na produo
de bens e servios de consumo de massa. Segundo os autores, entre 2004 a 2008,
a hiptese foi confrmada com impressionante preciso: os investimentos em cada
uma das trs frentes se expandiram na mesma velocidade, de cerca de 10% a.a.,
na mdia dos cinco anos. Todavia, o aprofundamento da anlise identifca que os
investimentos na indstria manufatureira de bens de consumo no foram capazes
de barrar o forte aumento no coefciente de importao, nem de evitar queda
nas exportaes. Eles mostram que o vazamento para o exterior atingiu cerca
de um tero do aumento do consumo aparente de no durveis, com aumento
de importaes (ao mesmo tempo em que mais de 10% correspondiam queda de
exportaes); no caso de durveis, as importaes contriburam com mais de um
quarto (e a queda de exportaes com quase 20%). Como a capacidade ociosa se
manteve em patamares relativamente reduzidos, os autores inferem que o aumento
do consumo de massa no foi correspondido adequadamente por aumento de
investimento domstico. Diante disso, argumentam sobre a necessidade de uma
agenda de negociaes para abrir espao a uma nova onda de investimento, desta
feita centrada em expanso, diversifcao e inovao.
Pedro Rossi, professor no Instituto de Economia da Universidade Estadual
de Campinas (IE/UNICAMP), no captulo Regime macroeconmico e o projeto
social desenvolvimentista, discute a relao entre o regime macroeconmico e o
projeto de desenvolvimento do pas. Para isto, defne o regime macroeconmico
como uma caracterstica estrutural do projeto de desenvolvimento que condicio-
na o manejo da poltica macroeconmica. Desenha, ento, em uma perspectiva
de longo prazo, o papel do regime macroeconmico no desenvolvimento e seus
objetivos estratgicos. O autor analisa os regimes de taxas de cmbio futuantes,
de superavit fscais primrios e de metas de infao em trs perspectivas: i) uma
descrio dos regimes macroeconmicos e de seu grau de fexibilidade para com-
portar a atuao discricionria do Estado na economia; ii) os pressupostos tericos
que deram origem a cada um dos regimes macroeconmicos e avaliam a adequao
de outros paradigmas tericos em sua operacionalizao; e iii) uma anlise crtica
da operacionalizao de regimes e proposies de aprimoramento e fexibilizao
de sua gesto.
Francisco Luiz C. Lopreato, professor do IE/UNICAMP, participa do debate
com dois captulos desafadores: Aspectos da atuao estatal de FHC a Dilma e Dvida
pblica: o limiar de mudanas? O primeiro discute os caminhos da atuao estatal
do Brasil no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, no governo do
presidente Luiz Incio Lula da Silva e nos primeiros anos do governo da presidente
Dilma Roussef. Tem como objetivo no detalhar as contas pblicas, mas perscrutar
a orientao da poltica fscal, o papel reservado ao Estado e os instrumentos de
ao do setor pblico na estratgia de cada governo. O autor apreende, assim, o
conjunto das aes do setor pblico envolvendo os diversos rgos, as empresas
estatais e os agentes fnanceiros , assim como a gesto da dvida pblica e as
relaes com as esferas de governo estaduais e municipais que conformam a
atuao estatal no Brasil.
O segundo captulo de Lopreato analisa a dinmica da dvida pblica brasileira.
O autor defende que, a despeito de avanos considerveis na gesto da dvida
pblica seja em relao dcada de 1980, seja em relao primeira dcada
ps-estabilizao , a plena superao dos traos caractersticos do perodo de alta
19 Introduo
infao permanece atrelada alterao da lgica de curto prazo predominante no
mercado fnanceiro brasileiro. Isto por que persistem sintomas do tempo em que o
elevado risco e a volatilidade das taxas de juros restringiam a maturidade da dvida
e sustentavam a alta participao dos ttulos indexados taxa de juros futuante.
Fernando Nogueira da Costa, professor do IE/UNICAMP, com longa
trajetria de estudo e de trabalho no sistema fnanceiro domstico, no captulo
Financiamento interno de longo prazo, realiza um esforo para aprofundar o debate
sobre o fnanciamento de longo prazo no chamado capitalismo de Estado neo-
corporativista no Brasil. Em seguida, apresenta a riqueza pessoal e corporativa
como fontes potenciais de funding para o fnanciamento de longo prazo e sugere os
meios para se realizar a realocao de capital nos portflios privados. Avalia ainda
a possibilidade de incorporar novas fontes de fnanciamento ao investimento, por
meio do fundo de riqueza soberana e de fundos previdencirios.
Walter Belik, professor no IE/UNICAMP, no captulo O fnanciamento da
agropecuria brasileira no perodo recente, analisa a trajetria de expanso da produo
agropecuria nacional, salientando os aspectos macroeconmicos e as mudanas
conjunturais ocorridas nos ltimos anos. Detalha ainda a atuao do principal instru-
mento de poltica setorial o crdito rural , explicitando a relao entre as operaes
de emprstimos e o desempenho do agronegcio, mostrando algumas inovaes fnan-
ceiras direcionadas aos produtores rurais. O autor destaca tambm as caractersticas
e a evoluo do Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e
apresenta alternativas de fnanciamento para esse segmento de produtores.
Marcelo Arend, professor no Departamento de Economia e Relaes
Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), no captulo
A industrializao do Brasil ante a nova diviso internacional do trabalho, discute
o fenmeno da desindustrializao, em geral, e o caso do Brasil, em particular,
buscando elementos comparativos para identifcar se o pas passa por um processo
de desindustrializao normal ou precoce. O autor aprofunda a anlise da desin-
dustrializao brasileira mediante a construo de um indicador capaz de capturar
processos de desindustrializao relativa em mbito internacional. O indicador de
desindustrializao relativa internacional explicita que o Brasil vem enfrentando
uma desindustrializao relativa perante no apenas o mundo, mas tambm em
relao Amrica Latina, frica em desenvolvimento, Oceania em desenvol-
vimento e at mesmo em relao s economias desenvolvidas. Defende, portanto,
que o pas passa por um processo extremo de desindustrializao precoce.
A perspiccia analtica e o amplo conhecimento do mercado de trabalho
brasileiro do Paulo Baltar, professor do IE/UNICAMP, transparecem no captulo
Crescimento da economia e mercado de trabalho no Brasil. O autor detalha, inicial-
mente, o desempenho da produo e dos preos, bem como a evoluo do emprego
e da renda do trabalho, no perodo 2004-2008. Em seguida, examina o comportamento
da economia e do emprego aps a crise fnanceira e econmica global. A compa-
rao antes e depois da crise permite destacar a necessidade de redefnir o rumo
da economia brasileira, com o intuito de manter a melhora nos indicadores do
mercado de trabalho. A anlise possibilita ainda indicar uma srie de desafos
econmicos e regulatrios que deveriam ser enfrentados em um esforo para dar
continuidade e aprofundar a melhora observada na absoro da populao em
ocupaes decorrentes da atividade econmica, com elevao do nvel de renda
do trabalho e reduo nas diferenas de renda entre os trabalhadores.
Claudio Salvadori Dedecca, professor do IE/UNICAMP, no captulo
A reduo da desigualdade e seus desafos, enfrenta o desafo hercleo de refetir sobre
as difculdades intrnsecas a um processo contnuo de reduo da desigualdade
socioeconmica. O autor parte da constatao do amplo processo de reduo
da desigualdade socioeconmica ocorrida entre 1999 e 2011 no pas, indicando
as principais evidncias e suas caractersticas. Em seguida, realiza uma anlise de
natureza terica sobre crescimento, desenvolvimento e desigualdade. Por fm, sin-
tetiza os desafos para a continuidade da reduo da desigualdade socioeconmica,
considerando as contribuies tericas e aquelas apresentadas no debate sobre a
relao entre crescimento e desigualdade durante a fase do milagre econmico
brasileiro, ocorrido nas dcadas de 1960 e 1970.
Jos Carlos Miranda, professor do IE/UFRJ, colabora com dois captulos
profundamente instigantes, na medida em que enfrentam dois temas complexos
e cruciais para a compreenso do papel do pas na regio e os desdobramentos
da crise na rea do euro. O primeiro, Desafos integrao da Amrica do Sul,
discute a integrao comercial, industrial e logstica dos pases sul-americanos,
incorporando elementos da economia poltica interesses e incentivos reais dos
Estados nacionais, das multinacionais e do empresariado local. Defende que a
heterogeneidade estrutural das economias sul-americanas constitui per se obstculo
integrao comercial e produtiva e que se refete nas polticas e nas propostas de
integrao regional e internacional de cada um dos pases. Analisa, ento, os desafos
a uma insero regional mais dinmica nos fuxos de comrcio e de investimento
internacionais; e os dilemas entre o multilateralismo e os acordos preferenciais
de comrcio (APCs) para a regio. Por fm, sinaliza possveis caminhos e opes
que deveriam ser discutidos e perseguidos pela Unio de Naes Sul-Americanas
(Unasul) para se acelerar a integrao do continente.
O segundo captulo de Miranda, Trs ensaios sobre a integrao europeia,
parte das seguintes constataes para compreender as diversas dimenses da crise:
i) a institucionalidade da Unio Econmica e Monetria Europeia (Ueme) no foi
desenhada para lidar com crises das dvidas externa e pblica da Zona do Euro;
ii) a ausncia de intervenes verticais e setoriais na indstria aprofundou a
heterogeneidade das estruturas produtivas nacionais e polarizou os resultados das
21 Introduo
balanas comerciais dos pases-membros; iii) a integrao fnanceira fomentou o
sobre-endividamento de empresas, famlias, instituies fnanceiras domsticas e,
em menor grau, governos, com exceo da Grcia; e iv) a ausncia de superviso
macroprudencial facilitou os investimentos de risco, as operaes fora dos balanos
bancrios, o elevado grau de alavancagem de alguns grandes bancos europeus e as
conexes com os shadow banks.
Nos passos seguintes, Jos Carlos Miranda vai detalhando cada uma dessas
questes. Enfatiza que a estrutura produtiva de uma economia ou de uma rea
monetria condiciona os graus de liberdade de sua poltica econmica e seus impactos
sobre a dinmica macroeconmica de mdio e longo prazo. Os canais de transmisso
entre as polticas monetria, fscal e cambial e os mercados de formao dos preos
bsicos de uma economia trabalho, bens e fnanceiro inter-relacionados deter-
minam o padro de crescimento, a insero internacional e a capacidade de reao
a choques externos de qualquer espao econmico unifcado. Mostra, ademais, que
o euro constitui uma divisa singular entre seus pares internacionais.
18
Ernani Teixeira Torres Filho, professor do IE/UFRJ, profundo conhecedor do
sistema fnanceiro nacional e internacional contribui tambm com dois captulos:
O sistema fnanceiro globalizado contemporneo: estrutura e perspectivas e O estouro
de bolhas especulativas recentes: os casos dos Estados Unidos e do Japo. O primeiro
parte da constatao de que o modus operandi do sistema fnanceiro global, a
partir de 1985, passa a provocar bolhas especulativas de grandes dimenses. O autor
apresenta uma viso geral da origem e da estrutura do sistema fnanceiro global
contemporneo, desde o rompimento do Acordo de Bretton Woods em 1971 at a crise
de 2008. Explicita a centralidade dos Estados nacionais em todo este movimento.
E, dado o papel dos mercados fnanceiros e da moeda americana nas transaes
globais, bem como a capacidade de os Estados Unidos como potncia hege-
mnica de subordinar seus demais parceiros a um padro de regulao e de
funcionamento do sistema monetrio internacional que seja favorvel aos seus
interesses, discute o sistema fnanceiro global a partir de Wall Street. Salienta
ainda possveis repercusses da crise de 2008 sobre a lgica de funcionamento
deste sistema fnanceiro global, operado desde Nova York.
O segundo captulo de Torres Filho analisa de forma comparativa as duas bolhas
especulativas mais importantes que se desenvolveram a partir da dcada de 1980.
A primeira a dos mercados de aes e de imveis no Japo, que estourou em 1989.
Foi o episdio especulativo mais relevante desta natureza no ltimo quarto do sculo
XX, por seu impacto econmico e financeiro. Entretanto, os efeitos sistmicos
fcaram relativamente circunscritos economia japonesa, que, a despeito da ampla
ao governamental, ainda no conseguiu se recuperar inteiramente do episdio.
18. Sobre a crise europeia, sugere-se tambm Carvalho (2013), Coelho (2014), Conti, Prates e Plihon (2013), Cohen
(2013), Martins (2013), Frenkel (2013), Silva (2013) e Aglietta (2012).
A segunda a crise nos Estados Unidos irrompida no ltimo trimestre de 2008, envol-
vendo o estouro de uma bolha imobiliria e a desvalorizao do mercado acionrio.
Como o mercado americano constitui o centro dinmico do sistema fnanceiro
globalizado, a crise, ao impactar fortemente os bancos locais, espraiou-se para os
demais mercados e pases.
Essa enorme tentativa de efetuar o diagnstico de uma poca com nfase nas
particularidades brasileiras e na sua insero internacional provm de um esforo cole-
tivo de refexo que o Ipea, fundao pblica federal vinculada Secretaria de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR), disponibiliza para o debate com
amplos setores da sociedade. Diante disso, torna-se crucial registrar agradecimentos a todas
as instituies sobretudo s diversas universidades que apoiaram a execuo deste
projeto. Registra-se agradecimento especial Rede Desenvolvimentista formada
por pesquisadores de distintas universidades coordenados pelo Centro de Estudos
de Conjuntura e Poltica Econmica do IE/UNICAMP e ao Centro de Gesto
e Estudos Estratgicos do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (CGEE/
MCTI), uma vez que possibilitaram a realizao de debates entre os pesquisadores
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CAPTULO 1
DESENVOLVIMENTISMO: A CONSTRUO DO CONCEITO
1
Pedro Cezar Dutra Fonseca
2
1 INTRODUO
O que desenvolvimentismo? A resposta remete conceituao de um termo de
largo uso entre os economistas e j incorporado pela mdia, mas que carece de
defnio mais precisa. Como outros termos tericos ou categorias utilizados pelos
economistas (como desenvolvimento, bem-estar, equilbrio e valor), o
sentido pode alterar-se total ou parcialmente de acordo com a abordagem terica
em que est inserido ou mesmo com os objetivos do usurio.
3
Com exceo dos
termos da contabilidade social geralmente identidades ou tautologias e, portanto,
defnies a priori as quais, uma vez estabelecidas, levam a controvrsia a centrar-se
mais na mensurao que na conceituao , os conceitos econmicos, a exemplo
daqueles das demais cincias sociais, muitas vezes no conseguem escapar de nuances
1. O autor agradece a Rosa Freire dAguiar pelo acesso ao arquivo das correspondncias de Celso Furtado e por seu
depoimento sobre o tema. O autor assume total responsabilidade pela verso nal, mas igualmente agradece a leitura
cuidadosa e as sugestes de Jose Gabriel Porcile (Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe Cepal),
Leda Paulani (Universidade de So Paulo USP), Luiz Carlos Bresser-Pereira (Fundao Getulio Vargas de So Paulo
FGV-SP), Marcelo Arend (Universidade Federal de Santa Catarina UFSC), Maria de Lourdes R. Mollo (Universidade de
Braslia UnB), Ricardo Bielschowsky (Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ) e Pedro Paulo Zahluth Bastos
(Universidade Estadual de Campinas UNICAMP). Agradece tambm aos colegas da rea de desenvolvimento econmico
do Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Andr Moreira
Cunha, Marcelo Milan, Octavio Augusto Camargo Conceio, Ricardo Dathein, Ronaldo Herrlein Jr. e Srgio Monteiro.
E aos que colaboraram com sugestes de fontes de pesquisa, Andrs Ferrari Haines (Universidade Federal do Rio de
Janeiro UFRJ), Claudia Wasserman (UFRGS), Gerardo Fujii (Universidade Nacional Autnoma do Mxico Unam),
Juan Odisio (Universidade de Buenos Aires UBA), Manuel Garca Ramos (Unam), Marcelo Rougier (Conselho Nacional
de Investigaes Cientcas e Tcnicas CNICT e UBA), Reto Bertoni (Universidade da Repblica UR) e Vicente Neira
Barra (Cepal). Por m, o autor agradece, ainda, a colaborao dos orientandos de mestrado e doutorado no Programa
de Ps-Graduao em Economia da UFRGS, Fabian Domingues, Leonardo Segura, liver Marcel Mora Toscano e Stella
Venegas, assim como aos bolsistas de iniciao cientca da UFRGS e do CNPq, Daniel de Sales Casula, Fbio Antonio
Rasche Jnior, Francisco do Nascimento Itthan, Leonardo Staevie Ayres e Lucas de Oliveira Paes.
2. Professor titular do Departamento de Economia e Relaes Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS) e pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (CNPq). E-mail: pedro.fonseca@ufrgs.br.
3. Alguns autores, como Collier e Mahon (1993, p. 853), utilizam conceito e categoria como similares, conquanto Sartori
(1970; 1984), como se mostrar adiante, tenha preferido falar em conceitos. Para evitar equvocos, aqui se entende
categoria como termo terico, ou seja, um conceito circunscrito ao trabalho cientco. Por isto, usual que as categorias
assumam signicados e matizes de acordo com as abordagens e os paradigmas tericos concorrentes em determinada
comunidade de pesquisadores ou prossionais. Destarte, termos como cadeira ou biblioteca, por exemplo, por certo
tm seu conceito, mas no so termos tericos ou categorias, ao contrrio de produto interno lquido a custo de fatores,
renda da terra, desenvolvimento ou lucro. Este ltimo bem ilustra os mltiplos usos em uma mesma comunidade:
ora utilizado para designar a remunerao de um fator de produo, ora como contrapartida pela espera (tempo), ora
como ganho extraordinrio (e da o adjetivo em lucro puro) e ora como trabalho no pago, ou parte da mais-valia.
que lhes impingem certa vagueza e ambiguidade.
4
Tais plasticidade e fexibilidade
podem facilitar o usurio, pois acomodam fatos novos que os conceitos tentam abarcar,
mas a dubiedade tambm difculta a comunicao dentro da prpria comunidade
cientfca. Este alongamento (ou adaptabilidade dos conceitos) vai ao encontro do
que Sartori (1970; 1984), em seus trabalhos clssicos, denominou de viagem dos
conceitos, ou a vida prpria que estes adquirem ao serem usados. Para a conceituao
de desenvolvimentismo, esta questo est na ordem do dia com a polmica sobre se
possvel um retorno do mesmo em contexto histrico diferente daquele ao qual
se associou historicamente na Amrica Latina a industrializao por substituio
de importaes. A volta a um novo desenvolvimentismo, ou se governos atuais
do subcontinente podem ser assim denominados, vem sendo objeto de discusso
entre profssionais e pesquisadores da rea de economia, fato que corrobora a
necessidade da preciso conceitual, como bem ilustra o debate brasileiro.
5
Desenvolvimentismo pertence mesma famlia de termos como ortodoxia,
neoliberalismo e keynesianismo, os quais servem para designar alternativamente
duas coisas por certo indissociveis, mas que no so exatamente o mesmo nem
do ponto de vista epistemolgico, nem na prtica cotidiana: i) um fenmeno do
mundo material, ou seja, um conjunto de prticas de poltica econmica
6
pro-
postas e/ou executadas pelos formuladores de polticas, ou seja, fatos concretos
ou medidas reais que compartilham um ncleo comum de atributos que os
caracteriza como tal; e ii) um fenmeno do mundo do pensamento, ou seja,
um conjunto de ideias que se prope a expressar teorias, concepes ou vises de
mundo. Estas podem ser expressas: i) como discurso poltico, por aqueles que as
defendem ou as criticam (e que mais usualmente se denomina ideologia outro
termo polissmico); ou ii) para designar uma escola ou corrente de pensamento,
4. Um termo ambguo num determinado contexto quando tem dois signicados distintos e o contexto no esclarece
em qual dos dois se usa. Por outro lado, um termo vago quando existem casos limtrofes de tal natureza que
impossvel determinar se o termo se aplica ou no a eles (Copi, 1978, p. 108).
5. Veja-se: Bresser-Pereira (2003, 2006, 2010); Sics, Paula e Michel (2005); Paula (2005); Paulani(2005); Paulani e Pato
(2005); Paulani (2007); Belluzzo (2009); Novy (2009a, 2009b); Fonseca e Cunha (2010); Morais e Saad-Filho (2011);
Erber (2011); Herrlein Jr. (2011); Carneiro (2012); Bastos (2012); Gonalves (2012); Bielschowsky (2012); Arajo e Gala
(2012); Oreiro (2012); Mollo e Fonseca (2013); Paulani (2013).
6. A expresso poltica econmica, talvez por inuncia dos manuais de macroeconomia, vem sendo utilizada num
sentido mais restrito para designar as polticas de estabilizao, estas compreendidas como as polticas monetrias,
cambiais e scais. Aqui, todavia, ser utilizada lato sensu para abarcar toda ao do Estado que interra ou se pro-
ponha a interferir nas variveis econmicas. Assim, a poltica econmica abrange: i) as polticas-meio, j referidas, as
quais constituem instrumentos manipulados pelos formuladores de polticas visando estabilidade macroeconmica;
ii) as polticas-ns, formuladas ou implementadas para atingir objetivos conscientemente visados em reas especcas,
como as polticas industrial, agrria, tecnolgica e educacional (quando vinculadas a objetivos econmicos); e iii) as
polticas institucionais, as quais compreendem mudanas legais, nos cdigos e nas regulamentaes, nas regras do
jogo, na delimitao dos direitos de propriedade, nos hbitos, preferncias e convenes, bem como na criao de
rgos, agncias e empresas pblicas, ou mesmo privadas ou no governamentais, desde que dependam de decises
estatais. Normalmente, espera-se que as primeiras impactem a curto prazo, enquanto as polticas-ns e institucionais
e, principalmente, as ltimas, por sua natureza, geralmente, apresentam resultados a mdio e longo prazo, muitas
vezes alterando rotas histricas associando-se a fenmenos como aplicao da lei (enforcement) e dependncia da
trajetria (path dependence).
31 Desenvolvimentismo: a construo do conceito
ao abranger teorias e estudos segundo cnones reconhecidos como saber cientfco.
Embora a ideologia e as experincias histricas desenvolvimentistas tenham uma
longa histria, cuja gnese remonta a meados do sculo XIX, foi a partir da Grande
Depresso da dcada de 1930 que tomaram vulto em boa parte dos pases latino-
americanos, destacadamente Argentina, Brasil, Chile e Mxico, mas tambm
Colmbia, Peru, Uruguai e Venezuela, para mencionar os casos mais tpicos. J o
pensamento econmico terico s se consolidou nas dcadas de 1950 e 1960. Para
tanto, foi fundamental a criao da Comisso Econmica para a Amrica Latina
e o Caribe (Cepal) e sua capacidade para catalisar e difundir trabalhos clssicos de
nomes como Raul Prebisch, Celso Furtado, Anbal Pinto, Osvaldo Sunkel, Maria
da Conceio Tavares e Jos Medina Echevarra, entre outros.
O propsito deste captulo formular um conceito para desenvolvimentismo
enfrenta o desafo de conciliar a preciso exigida pela empreitada sem ignorar, como
lembra Koselleck (2006, p. 109), que a polissemia em si no um defeito, antes
o modo de ser dos conceitos, os quais renem em si a diversidade da experincia
histrica, assim como a soma das caractersticas objetivas tericas e prticas em uma
nica circunstncia, a qual s pode ser dada como tal e realmente experimentada
por meio desse mesmo conceito. Ou, como prefere expressar Weyland (2001, p.
1), por certo sob a infuncia do pragmatismo metodolgico, se, por um lado, a
falta de acordo conceitual pode levar a um dilogo de surdos, por outro lado, se os
termos so usados porque so teis, j que tanto os economistas quanto o pblico,
como o caso de desenvolvimentismo, continuam a utiliz-lo, depreendendo-se que
no conseguem prescindir dele. Pode-se acrescentar: mais do que teis, so necessrios,
porquanto so instrumentos indispensveis para nomear fatos ou fenmenos
considerados relevantes por seus usurios e principalmente na comunidade
acadmica, a qual cultiva a preciso e o rigor como virtudes inerentes ao imaginrio
que faz de si mesma e colaboram para legitim-la socialmente.
2 UMA NOTA METODOLGICA
Como passo inicial da tentativa de conceituar desenvolvimentismo, registra-se que
o termo geralmente utilizado para designar um fenmeno relativamente deli-
mitado no tempo sculo XX , embora espacialmente mais diversifcado, posto
que governos desenvolvimentistas so apontados pela literatura em praticamente
todos os continentes, conquanto com predominncia em pases latino-americanos
e asiticos. Este captulo, a despeito de alicerar-se em bibliografa mais ampla,
ter como referncia a experincia latino-americana.
A forma bastante usual de construir conceitos nas cincias humanas mediante
a elaborao de tipos ideais, seguindo a tradio weberiana. Nesta, como sabido,
cada categoria defnida por meio de um conjunto de atributos ao qual se chega a
partir de um exerccio da razo, sem se esperar, na realidade ftica, que se encontrem
todos os atributos nas diferentes situaes concretas ou casos. Os conceitos, ento,
so construtos mentais, e a aproximao entre eles e o real sempre probabilstica.
Esse procedimento de construo de tipo ideal, como se mostrar adiante,
foi utilizado por vrios autores para conceituar no propriamente desenvolvi-
mentismo, mas Estado desenvolvimentista, ou o que Echevarra (apud Rodrguez,
2009, p. 236) denominou mecanismo essencial voltado superao do subde-
senvolvimento. Logo, o conceito foi utilizado indiretamente para designar um
conjunto de atributos caracterizadores, em termos ideais, da poltica econmica
de determinados governos empenhados na superao do subdesenvolvimento.
Retornando dupla acepo do uso do termo antes mencionada, tais autores
enfatizam o mundo material ou dos fatos com o ponto de partida para a con-
ceituao, opo metodolgica que ser tambm aqui seguida. No entanto, com a
diferena de no se pretender a construo de um tipo ideal, mas recorrer em parte
estratgia defnida por Sartori com o conceito clssico ou por redefnio, a
qual apropriada para anlise comparativa de cases histricos que apresentam
certos atributos ou caractersticas comuns (Sartori, 1970; 1984). Por conseguinte,
no se pretende, por ora, nem formular um conceito para o desenvolvimentismo
desejvel ou ideal, nem critic-lo: embora estes usos possam ser feitos num
segundo momento, inclusive utilizando o conceito como ferramenta para tal, a
metodologia aqui seguida tem como propsito construir o conceito a partir da
observao de seu(s) emprego(s) pela prpria comunidade que o utiliza.
7
Os cientistas deparam-se no dia a dia com casos novos ou com particularidades
que exigem a incorporao de novos atributos. Se julgarem seus termos tericos
como incapazes de apreend-los, podem ser levados a abandonar o conceito ou,
se quiserem mant-lo, tentados a along-lo. Na terminologia de Sartori, viagem
do conceito (traveling) refere-se a este movimento para abranger casos novos e
alongamento (stretching) refere-se distoro ocorrida quando se quer adaptar um
conceito para nele encaixar os casos novos. Da decorre um trade-of entre extenso
e intenso dos conceitos.
8
A extenso refere-se ao conjunto de entidades, elementos
ou casos abrangidos pelo conceito; seu signifcado denotativo, pois diz respeito a
quais objetos ou fenmenos o conceito usado para nomear. J a intenso refere-se
ao conjunto de propriedades ou atributos abarcados pelo conceito; diz respeito ao
seu signifcado conotativo, a certas caractersticas comuns que permitem a objetos
serem nomeados como tal. Todos os casos abarcados na extenso de um conceito
7. Essa forma proposta por Sartori de partir do prprio emprego da comunidade no se afasta, antes parece prxima,
da concepo hegeliana/materialista de que o discurso e as percepes sobre o real podem ser ponto de partida para a
reconstruo do prprio real. Neste referencial metaterico, como car mais claro adiante, supe-se que a existncia do
conceito parte da determinao do conceito, ou seja, ele to real como o que se prope a conceituar ou a representar.
8. Embora se possa tambm usar o termo intensidade em vez de intenso (intension), este ltimo o mais utilizado
como traduo nos livros de Lgica (Copi, 1978).
devem ter alguns atributos comuns que permitem enquadr-los como tal, enquanto
outros fcam de fora. Existem, ainda, casos limtrofes, s vezes de difcil deciso,
para os quais a conceituao mais precisa auxilia. O pesquisador defronta-se com
uma escada de generalidade, pois o aumento da extenso do conceito implica
que este perca em intenso e vice-versa. Para os economistas, lembra uma curva
de indiferena, como mostra a fgura 1. Categorias mais especfcas, como no
ponto X, possuem forte intenso, mas sua extenso limitada. Para ampliar seu
escopo, caminha-se para cima ao longo da curva, ganhando em extenso, mas com
perda de intenso, como no ponto Y. Um conceito muito extenso pode facilitar o
trabalho do pesquisador por permitir-lhe a incluso de inmeros casos, fatos ou
coisas; entretanto, pode ajudar pouco numa anlise comparativa, pois, ao abarcar
inmeros casos com poucos atributos, sua fora explicativa diminui.
9
FIGURA 1
Extenso versus intenso
Y
X
Intenso
Extenso
Para melhor clarear a metodologia escolhida e suas razes, pode-se inicial-
mente, de forma sinttica, esclarecer as trs estratgias alternativas apontadas por
Sartori (1970; 1984), as quais so ilustradas na fgura 2, semelhante elaborada
por Weyland (2001). A primeira, conceito por acumulao, parte de diferentes
domnios, atravs da pesquisa sobre os diversos atributos caracterizadores do
termo e busca identifcar um ncleo comum ou core segundo a lgica aditiva da
interseco, atravs do conetivo lgico (). Este procedimento possui a vantagem de
9. Para ns de ilustrao, pode-se exemplicar no ponto Y o termo institucionalismo, cujo conceito possui ampla
extenso, capaz de abarcar inmeras correntes que em seu interior alimentam fortes controvrsias entre si, a ponto de
no lograrem consenso na conceituao do termo terico que sua mais preciosa ferramenta de anlise: instituio. No
caso, pode-se falar de vrios institucionalismos, o que caracteriza a baixa intenso do conceito. J nova economia
institucional poderia ser representada no ponto X: possui menor extenso, pois compreende apenas um subtipo de
institucionalismo, com atributos bem determinados e capazes de o identicar plenamente, ou seja, com maior intenso.
minimizar falsos positivos, pois apenas casos em que todas as caractersticas ou
atributos esto presentes so considerados. O fato de ter pouca extenso, embora
rico em intenso, pode levar a uma interseco muito estreita, deixando pouco
espao para a pesquisa. A tendncia, ento, o pesquisador comear a relaxar o
conceito, geralmente criando categorias que associam um adjetivo ao conceito
principal os conceitos radiais.
10
A segunda, denominada conceito por adio, conecta atributos de diferentes
domnios utilizando a lgica da incluso atravs do conetivo lgico ou (v). Assim,
qualquer caso que apresente uma das caractersticas pode, em tese, ser subsumido ou
includo no conceito. Indo ao paroxismo, qualquer caso similar pode ser enquadra-
do, pois permite incorporar conceitos radiais no conceito principal, relaxando o
domnio para abranger novos casos. Os casos que compartilham todos os atributos
de diferentes domnios so considerados casos completos, e os que compreendem
apenas algumas caractersticas so subtipos reduzidos (diminished subtypes).
O conceito ganha em extenso, mas pode perder muito em intenso. Este procedi-
mento diminui os falsos negativos, mas corre o risco de gerar um pseudoconsenso
sobre o conceito, pois este pode adquirir vasto nmero de signifcados.
J a estratgia do conceito clssico ou por redefnio, que ser aqui utilizada,
tambm busca encontrar um ncleo comum ou core, mas, ao contrrio do conceito
por acumulao, no se prope chegar a um ncleo que abranja todos os atributos,
mas os principais. Estes devem valer para todos os casos, mas sem a pretenso de
abarcar casos singulares ou especfcos, os quais so incorporados ao adicionarem-se
novos atributos, como ilustra a fgura 2, mas mantendo-se o ncleo comum
principal ou core (doravante, apenas ncleo comum). Assim, apresenta a vantagem
de reconhecer a ocorrncia de casos empricos com caractersticas prprias, ou
experincias histricas peculiares; todavia, ao trilhar outra opo metodolgica,
busca encontrar defnies mnimas atravs dos atributos mais frequentes e caracte-
rsticos, de modo que o conceito alcance certo equilbrio entre extenso e intenso.
Isto pode ser feito por meio de pesquisa na literatura sobre os usos do conceito e
nas experincias histricas que tambm a literatura consagra como exemplos ou
cases seus. Destarte, evita-se abandonar o conceito ou ampli-lo demasiadamente
em extenso com conceitos radiais, mas admitem-se subtipos que compartilham um
ncleo comum, o qual abarca todos os atributos tidos como defnidores, todavia sem
10. Collier e Levitsky (1996) arrolam, por exemplo, dezenas de extenses para democracia como estratgia para utilizao
do conceito: controlada, participativa, populista, formal, tutelada etc. Para desenvolvimentismo no h
tantas, mas podem-se mencionar duas subdivises clssicas: nacional-desenvolvimentismo e desenvolvimentismo
dependente-associado, conquanto esses no possam ser considerados propriamente conceitos radiais, como se mostrar
adiante. Vale lembrar tambm a noo de estilos de desenvolvimento introduzida por Varsavsky (1971), que identica
trs estilos de desenvolvimento: o consumista, o autoritrio e o criativo, posteriormente retomados por Pinto (1976).
Para uma sntese abalizada do debate, ver Rodrguez (2009).
deixar de reconhecer que possam existir outros atributos importantes para casos
particulares. Nas palavras de Weyland (2001, p. 3, traduo nossa):
Por contraste, os conceitos clssicos minimizam confitos limtrofes ao recorrer a
defnies mnimas que enfocam um dos domnios e estipulam algumas caracters-
ticas defnidoras como possveis. () Assim, eles levam os acadmicos a pesquisar
empiricamente as conexes entre caractersticas defnidoras e outros atributos hipo-
tticos, em vez de detect-las por defnio, como fazem os conceitos cumulativos,
ou deix-las em aberto, como fazem os conceitos radiais.
11
FIGURA 2
Estratgias de conceituao
Conceito cumulativo
(AVBVC)
V V
Conceito radial
(AVBVC)
Conceito clssico
(A)
O desafo da construo do conceito clssico ou por redefnio identifcar
esse ncleo comum. Como passo metodolgico necessrio, cabe comear pela
investigao sobre as acepes com que usado, em quais sentidos empregado,
ou seja, o que d razo a sua existncia e o torna til e necessrio. No se trata de
buscar os atributos desejveis para desenvolvimentismo, ou defnir qual seria
hoje uma poltica econmica desenvolvimentista ideal tarefa j realizada por
inmeros autores, como ser mostrado na seo seguinte, e que por certo exige
reatualizao permanente. O procedimento aqui adotado ser o de se valer tanto
do uso feito do termo por autores reconhecidos como das experincias histricas nor-
malmente apontadas como exemplos de desenvolvimentismo.
Assim, em busca de um ncleo comum, a metodologia empregada ser,
inicialmente, a de pesquisar os atributos utilizados por diversos autores que
expressaram seu entendimento sobre o que seja desenvolvimentismo, e com
isso identifcar se h um domnio que concentre atributos mnimos principais.
Como passo seguinte, entendeu-se que a formulao conceitual obteria mais rigor
11. Weyland (2001, p. 3): By contrast, classical concepts minimize border conicts by relying on minimal denitions
that focus on one domain and stipulate as few denitional characteristics as possible. (...) They thus prompt scholars
to investigate empirically the connections between denitional characteristics and other hypothesized attributes, rather
than decree them by denitional at, as cumulative concepts do, or leave them open, as radial concepts do.
caso se procedesse a um teste de tais atributos em algumas experincias histricas
normalmente arroladas pela bibliografa como exemplos de desenvolvimentismo
(como se fora um grupo de controle). A inquietude vem da dvida expressa na
questo: ser que os governos latino-americanos comumente citados pela literatura
como exemplos de desenvolvimentismo apresentam, total ou parcialmente, os
atributos arrolados pelos autores anteriormente pesquisados em suas conceitua-
es? Este exerccio adicional facilita e d mais segurana para, em passo posterior,
chegar-se abstrao inerente a qualquer exerccio de conceituao. Possui, ademais,
a vantagem de superar a multiplicidade catica da empiria sem, todavia, cair em
uma defnio axiomtica exclusiva, unvoca e fechada a ela. Destarte, abre espao
viagem de ida e volta do conceito multiplicidade do real, sem reduzir a com-
plexidade do objeto a ser conceituado. Por isto, como se ver adiante, permitir a
agregao de subtipos que no negam o ncleo do conceito, mas o afrmam con-
cretamente em um contexto histrico por certo complexo e diversifcado, sntese
de mltiplas determinaes. Antes de tipo ideal, por conseguinte, o conceito de
desenvolvimentismo a ser formulado tem como ponto de partida o uso feito dele
e, portanto, o(s) signifcado(s) que a comunidade que o utiliza e lhe d vida quer
por meio dele designar e, consequentemente, sua dimenso histrica posto que
um fenmeno histrico o que ele pretende expressar por seus atributos, alm de
ele mesmo ser uma construo histrica.
3 DESENVOLVIMENTISMO E ESTADO DESENVOLVIMENTISTA
J foi mencionado que desenvolvimentismo aparece na literatura tanto para
referir-se a um fenmeno da esfera do pensamento (ideologia ou teorias) como
para nomear prticas histricas de poltica econmica, estas geralmente associadas
a Estado desenvolvimentista. Esta duplicidade ser importante para construo
do conceito e vem lia, nesta seo, no relato sobre o uso do termo por autores
que se preocuparam com sua conceituao ou defnio de atributos.
Schneider (1999, p. 38-39) relata ter encontrado a primeira referncia de
Estado desenvolvimentista em Cardoso e Faletto (1970), a qual, portanto, teria
ocorrido entre o fnal da dcada de 1960 e o incio da dcada de 1970. Todavia, a
caracterizao de Estado desenvolvimentista j aparecera antes no Brasil e, pos-
sivelmente, em outros pases da Amrica Latina , como no livro Desenvolvimento
econmico e desenvolvimento poltico, de Hlio Jaguaribe, cuja primeira edio foi
publicada em 1962. Bresser-Pereira, por sua vez, j falava no choque do desenvol-
vimentismo intervencionista contra o liberalismo econmico (1963, p. 16) e,
em livro posterior, afrmava: por desenvolvimentismo entendemos uma ideologia que
coloque como principal objetivo o desenvolvimento econmico (1968, p. 206).
O prprio Cardoso (1971) j usara a expresso ideologia nacional-desenvolvimentista
na obra Poltica e desenvolvimento em sociedades dependentes, redigida em Paris entre
outubro de 1967 e maro de 1968. E, pelo que se depreende da ironia a seguir de
Paulo S, em artigo crtico Formao econmica do Brasil de Furtado, logo aps
o lanamento do livro, na revista Sntese poltica, econmica e social (n. 3, julho/
setembro 1959), o termo j desfrutava de largo uso na dcada de 1950 no Brasil,
e no s na academia:
Quem no for economista, quem no falar em conjunturas, em renda per capita,
em investimentos, em demanda e oferta, em metas e operaes, em desenvol-
vimentismo e produtividade, quem no for capaz de dizer, em gria economista,
barbaridades austeras, to insignifcante como o eram, no sculo passado, os que
no tinham assassinado pelo menos um soneto (S, apud Furtado, 2009, p. 361,
grifos nossos).
12
Embora a referncia ideologia desenvolvimentista j conste em Furtado
(1961, p. 216) no incio da dcada de 1960, o termo desenvolvimentismo prati-
camente no aparece em sua obra, assim como em Prebisch. Em carta a Riccardo
Campa, datada de 22 de junho de 1970, Furtado esclarece suas razes:
O desenvolvimentismo uma forma de conservadorismo, pois parte da premissa
de que as estruturas econmicas e sociais que se formaram na Europa a partir da
Revoluo Industrial e que esto indissoluvelmente ligadas ao capitalismo podem
ser transplantadas para a Amrica Latina. Se no se considera o estruturalismo,
13
a
classifcao que me parece corresponder ao meu pensamento a de nacionalismo
reformista, embora meu reformismo esteja ligado ideia de sociedade aberta e que
meu ponto de vista seja de que a sociedade brasileira jamais foi aberta em seu setor
rural. Esse ponto de vista o expus em minha Pr-revoluo brasileira (1961) (Arquivo
Celso Furtado, 1970).
Assim, embora pouco utilizado pelos tericos precursores do desenvolvimen-
tismo cepalino, o termo teve seu uso difundido na dcada de 1970, principalmente
por aqueles que se dedicaram ao seu estudo, para os quais passou a designar o objeto
de pesquisa. Indo a estes analistas, menciona-se inicialmente Bielschowsky (1988,
p. 7), a quem se deve a formulao mais precisa do conceito de desenvolvimentismo
como ideologia:
12. Artigo publicado na revista Sntese poltica, econmica e social, n. 3, jul./set. 1959.
13. Na mesma carta, Furtado explica sua concepo sobre o que seja o estruturalismo latino-americano: A classicao
que o senhor faz do pensamento poltico latino-americano contemporneo me parece europeia demais, quer dizer,
um esforo para identicar anidades com as escolas de pensamento deste continente. Parece-me importante que se
considere parte o estruturalismo latino-americano, que uma escola de pensamento que tem grande anidade com
o marxismo, do ponto de vista da anlise, mas no aceita a teoria cataclsmica da histria de Marx. O estruturalismo
tanto pode ser reformista como revolucionrio, em funo do contexto histrico. No captulo nal de meu Dialtica do
desenvolvimento tentei demonstrar como no Nordeste brasileiro a soluo revolucionria parecia um imperativo do
prprio processo histrico. Na mesma direo, segundo depoimento de Rosa Freire dAguiar (4/7/2013): Na verdade
Celso sempre preferia o termo desenvolvimento a desenvolvimentismo. No me lembro de v-lo falar ou escrever
(e eu lia tudo o que ele escrevia) sobre desenvolvimentismo, seno com uma leve distncia, e cou-me a impresso
de que para ele desenvolvimentismo era um termo que nos anos 1950 acabou como sinnimo da corrente isebiana,
que ele estava longe de apreciar in totum.
Entendemos por desenvolvimentismo, neste trabalho, a ideologia de transformao
da sociedade brasileira defnida pelo projeto econmico que se compe dos seguintes
pontos fundamentais: (a) a industrializao integral a via de superao da pobreza
e do subdesenvolvimento brasileiro; (b) no h meios de alcanar uma industria-
lizao efciente e racional atravs da espontaneidade das foras de mercado, e por
isso, necessrio que o Estado a planeje; (c) o planejamento deve defnir a expanso
desejada dos setores econmicos e os instrumentos de promoo dessa expanso; e
(d) o Estado deve ordenar tambm a execuo da expanso, captando e orientando
recursos fnanceiros e promovendo investimentos diretos naqueles setores em que a
iniciativa privada for insufciente.
A opo por conceituar partindo da ideologia, por certo, decorre de seu
objeto de pesquisa, qual seja, o pensamento econmico brasileiro do perodo; o
prprio ttulo do trabalho refere-se a ciclo ideolgico do desenvolvimentismo,
delimitado entre 1930 e 1964. Sem embargo, prossegue arrolando os atributos
que devem ser associados ao projeto que se materializar em polticas de inter-
veno capitaneadas pelo Estado. O autor, todavia, reconhece a inexistncia de
um pensamento desenvolvimentista nico e, por isto, estabeleceu uma tipologia
criando conceitos radiais para captar a diversidade dentro do mesmo conceito:
i) desenvolvimentismo do setor privado; ii) desenvolvimentismo do setor pblico
no nacionalista; e iii) desenvolvimentismo do setor pblico nacionalista. Lembra,
ainda, os socialistas, que eram em certo sentido desenvolvimentistas, porque
defendiam a industrializao e a interveno estatal (Bielschowsky, 1988, p. 40).
14

Todavia, sintomtico o autor ter excludo esta corrente das trs abrangidas pelo
conceito, deixando subentendido que este se referia a uma ideologia em defesa de
um projeto dentro dos marcos de uma sociedade capitalista.
Schneider (1999, p. 282), partindo da experincia histrica do Brasil e do
Mxico, tambm conceitua o desenvolvimentismo como ideologia ou como viso
de mundo para a qual a industrializao o objetivo maior, cabendo ao Estado a
tarefa de promov-la. Para tanto, o Estado desenvolvimentista se caracteriza por:
i) capitalismo poltico, j que investimentos e lucros dependem de decises estatais;
ii) discurso na defesa do desenvolvimento e da necessidade do Estado para promov-lo;
iii) excluso poltica da maioria da populao adulta; e iv) burocracia fuida e
fracamente institucionalizada.
14. Jaguaribe (1972) elabora outra tipologia, na qual inclui pases como Rssia e China como socialismo desenvolvi-
mentista. A elaborao de Bielschowsky, todavia, parece mais apropriada, pois no requer ampliar tanto a extenso do
conceito no af de incluir os pases socialistas. Cabe, ainda, ressaltar que Bielschowsky referia-se a correntes de pensa-
mento econmico e, sem dvida, havia intelectuais latino-americanos na poca simpatizantes do desenvolvimentismo
e do socialismo ao mesmo tempo (embora no fosse consenso entre os marxistas essa aproximao). J para abarcar
experincias histricas, como o enfoque de Jaguaribe, a extenso do conceito mais problemtica, pois, na Amrica
Latina, no se encontra experincia que possa ser tipicada como tal. O possvel caso seria Cuba, mas que difere tanto
do que a literatura normalmente entende por desenvolvimentismo, que resulta inapropriado enquadr-lo como tal:
alm de perder sua particularidade, cabe lembrar no s a literatura, pois nem mesmo o governo cubano se autointitula
desenvolvimentista; a preferncia ntida pelo adjetivo socialista.
Vejam-se a seguir, em ordem cronolgica, outros trabalhos cujos autores
centram-se menos na conceituao do desenvolvimentismo como ideologia e mais na
defnio do que denominam Estado desenvolvimentista e na poltica econmica
a ele associada , sem, todavia, deixarem de admitir que uma ideologia tambm
se fez presente para nortear e justifcar as medidas tomadas pelos governantes.
Echevarra (Gurrieri, 1980; Rodrguez, 2009, p. 237), em trabalho pioneiro,
considera que trs aspectos sobressaem para desencadear e dar continuidade a
polticas desenvolvimentistas: i) atores, grupos sociais e organizaes que os repre-
sentam, como empresrios, intelectuais, burocracia estatal, elite poltica, operrios
e classes mdias, entre outros; ii) adoo por parte deles de comportamento ou
conduta voltados racionalidade e viso de mundo (iderio do desenvolvimento)
requeridas pelo processo de mudana; e iii) a articulao para se expressarem por
meio do Estado, ou seja, com fora poltica para canalizarem seus anseios e os
verem materializados como poltica econmica, expressando-os como se fossem
do conjunto da nao.
Por sua vez, Johnson (1982; 1999), a partir da experincia histrica japonesa
no ps-guerra a qual percebeu como diferente tanto dos modelos dos Estados
Unidos e do Reino Unido, mais liberais, como da Unio Sovitica, de planejamento
centralizado , adotou o termo Estado desenvolvimentista para caracteriz-la,
abrindo espao para consagrar o uso da expresso. Segundo ele, o Estado
desenvolvimentista se caracteriza por: i) interveno estatal por meio de polticas
conscientes e consistentes que consagram o desenvolvimento econmico como
primeira prioridade; ii) existncia de uma burocracia estatal voltada a escolher os
setores a serem priorizados e a execuo dos programas de estmulo, com margem
de atuao assegurada pelo sistema poltico; iii) criao de instituies fnanceiras e
outras voltadas a viabilizar incentivos, como fscais e oramentrios; iv) criao de
agncia (como o Ministry of International Trade and Industry MITI, doJapo)
para planejar e implementar as polticas voltadas a incrementar a industrializao
acelerada (Johnson, 1999, p. 38-39).
J Wade (1990) elabora uma tipologia com vistas s tarefas ideais atinentes
ao Estado desenvolvimentista. Estas preenchem trs nveis de profundidade, em
ordem crescente: i) o nvel da observao, com a combinao de investimentos
produtivos, responsveis pela transferncia de tecnologia para a produo, inves-
timentos em indstrias-chave e regulao da competio internacional; ii) o nvel
causal, em que se encontram a acumulao de capital em setores estratgicos e os
mecanismos que sero utilizados para foment-la; e iii) o nvel da explicao, em
que aparecem as caractersticas mais tpicas do Estado desenvolvimentista, como
seu carter corporativo e capacidade de orientar o mercado. Herrlein Jr.(2012),
em tentativa de sntese da viso de Wade, assinala que, para o autor, os atributos
caracterizadores doEstado desenvolvimentista so os seguintes: i) formulao e
legitimao da estratgia de desenvolvimento produtivo e do projeto nacional;
ii) promoo da acumulao de capital no territrio nacional, com seletividade
setorial e tecnologias de ponta, visando a maior agregao de valor no pas;
iii) fomento formao de empresas competitivas no mercado mundial; iv) promoo
do progresso cientfco e tecnolgico vinculado produo do pas e sob controle
nacional; v) regulao do comrcio exterior e das relaes fnanceiras externas; e
vi) promoo da estabilidade macroeconmica em sentido amplo (moeda e preos,
juros, cmbio, contas pblicas e contas externas).
Evans (1992), por seu turno, estabelece, inicialmente, uma tipologia na
qual contrasta como extremos os Estados predatrios (cujo exemplo Zaire) e os
desenvolvimentistas (Japo, Coreia e Taiwan), admitindo que entre os dois tipos
ideais aparecem casos intermedirios (Brasil e ndia), historicamente bem-sucedidos
em implementar o projeto de industrializao, mas no em promover estruturas
mais efcientes de gesto pblica. Segundo este autor, oEstado desenvolvimentista
caracteriza-se por: i) impulso industrializao por meio de poltica intervencio-
nista deliberada; ii) burocracia forte e meritocrtica, com fora para implementar
a estratgia de mudanas; e iii) canais institucionalizados para negociar metas e
polticas com atores privados e segmentos sociais (dos quais as polticas dependem
para ser implementadas), canais estes que conferem ao Estado, ao mesmo tempo,
autonomia e insero na sociedade, fenmeno denominado pelo autor de autonomia
inserida(embedded autonomy).
J Chang (1999) defende que o Estado desenvolvimentista deve cumprir quatro
funes especiais: i) coordenao, principalmente das aes dos agentes privados,
como para viabilizar fnanciamento e realizar investimentos; ii) viso de futuro ou
estratgia de desenvolvimento nacional , a qual envolve atores, segmentos e classes
que se fazem representar no Estado para direcion-lo nesse sentido; iii) construo
de instituies voltadas a fomentar um ambiente propcio ao desenvolvimento e a
sua continuidade (veculos institucionais); e iv) administrao de confitos, dado
que o processo de desenvolvimento inerentemente confituoso, pois envolve
ganhadores e perdedores, mesmo que seus fns sejam sempre considerados desejveis.
Amsden (2001, cap. 6), por sua vez, assinala que dois princpios norteiam
o desenvolvimentismo: tornar as indstrias lucrativas para atrair capitais privados
e induzir as empresas a compartilharem seus lucros com parte da populao ( o
nico autor a mencionar algo como redistribuio de renda ao referir-se a Estado
desenvolvimentista; Bielschowsky tambm o faz, mas no campo da ideologia).
Enumera, ainda, quatro funes inerentes ao Estado desenvolvimentista: i) criao
de bancos de desenvolvimento; ii) administrao de contedo local; iii) excluso
seletiva, ou seja, abrir mercados para alguns setores mantendo outros fechados;
e iv) formao de empresas nacionais, funo frisada ao longo de sua obra. Nota-se
que todas estas funes dizem respeito ao intervencionismo estatal como fator
fundamental para a industrializao, pois o desenvolvimentismo a estratgia
seguida pelos pases do resto (como a autora denomina os no desenvolvidos)
que despontaram com crescimento acelerado na segunda metade do sculo XX.
Finalmente, Bresser-Pereira (2006; 2010), com olhos mais voltados s
experincias latino-americanas do sculo XX, menciona explicitamente o termo
desenvolvimentismo (s vezes, alternativamente, nacional-desenvolvimentismo
ou antigo desenvolvimentismo), o qual defne como uma estratgia deliberada
de poltica econmica para promover o desenvolvimento econmico por meio do
impulso indstria nacional. Como caractersticas desta poltica econmica so
arroladas: i) o nacionalismo como ideologia, uma vez que a estratgia signifca
a afrmao do Estado nacional e de suas instituies; ii) aglutinao em sua
defesa de segmentos sociais, como empresrios, trabalhadores, classes mdias e
burocracia estatal, esta ltima recrutada por critrios meritocrticos; iii) indus-
trializao orientada pelo Estado mediante a substituio de importaes, que
lanava mo de instrumentos como poupana forada para realizar investimentos
e de poltica industrial, muitas vezes com carter protecionista; e iv) ambiguidade
em relao aos defcit pblicos e em conta-corrente, bem como complacncia em
relao infao.
Da literatura consultada, constata-se que, apesar de os autores terem parti-
do de diferentes aparatos tericos e fundamentarem suas anlises tendo variadas
experincias histricas como base emprica, h variveis comuns ou com alta
frequncia em seus trabalhos, sugerindo a convergncia para um possvel ncleo
comum principal ou core do conceito, como mostra a fgura 3. Estas variveis
so listadas a seguir.
1) A existncia de um projeto deliberado ou estratgia tendo como objeto a nao
e seu futuro. Esta pode ser associada, com certa licenciosidade, a projeto
nacional, desde que no se entenda por isso repulsa ao capital estrangeiro
nem rompimento com a ordem internacional, mas simplesmente a nao
como epicentro e destinatria do projeto.
2) A interveno consciente e determinada do Estado com o propsito de
viabilizar o projeto, o que supe atores aptos e capazes para execut-lo
no aparelho do Estado e com respaldo social e poltico de segmentos e
classes no conjunto da sociedade.
3) A industrializao, como caminho para acelerar o crescimento econ-
mico, a produtividade e a difuso do progresso tcnico, inclusive para
o setor primrio.
FIGURA 3
Desenvolvimentismo: ncleo comum principal
Industrializao Projeto nacional
Intervencionismo
Atributos supostos: intencionalidade; capitalismo
Deve-se assinalar que todos os autores concebem o desenvolvimentismo
como fenmeno circunscrito a economias capitalistas e vrios deles salientam que
os governos precisaram constituir base social e poltica para executar o projeto,
embora tais segmentos variem de um autor para outro. O ponto comum que
o projeto sempre passa por aumento da produo e da produtividade (o qual, s
vezes, tratado eufemisticamente como modernizao), trazendo-o centralidade
da formulao da poltica econmica, no que se afasta da ortodoxia, cuja prioridade,
em geral, a estabilizao. Percebe-se, ainda, que uma varivel contextual perpassa
ou est subentendida em todas elas e, por isso, ser explorada com mais acuidade na
seo a seguir: a conscincia ou ato deliberado de alterar o status quo.
15
Finalmente, faz-se mister arrolar outros atributos tambm mencionados,
embora com menor frequncia, mas que s vezes receberam nfase por parte de seus
formuladores: i) burocracia ou grupo tcnico recrutado por mrito para formular
e/ou executar o projeto; ii) planejamento econmico; iii) redistribuio de renda;
iv) reforma agrria; e v) banco de desenvolvimento ou instituio de fomento.
15. O ncleo comum vai ao encontro da proposio de trabalho anterior (Fonseca, 2004), segundo a qual, para a formao
histrica do desenvolvimentismo no Brasil, contriburam, em sua gnese, quatro correntes que vinham se desenvolvendo
separadamente, mas que se amalgamaram para a formao do pensamento e na formulao da poltica econmica
do desenvolvimentismo: o positivismo, o nacionalismo, o intervencionismo econmico e a defesa da industrializao.
O artigo mostra que os positivistas, por exemplo, no necessariamente defendiam a industrializao ou poderiam ser
considerados nacionalistas, da mesma forma que havia pensadores com forte cunho nacionalista defensores da vocao
agrria do pas e contrrios industrializao. Em vrios pases latino-americanos, houve, j no sculo XIX, crticos ao
liberalismo econmico e defensores do intervencionismo estatal no para fomentar a industrializao, mas para proteger
o setor agrrio. As trs ltimas correntes viro a integrar o ncleo comum do conceito de desenvolvimentismo, como
atributos mnimos sugeridos pela estratgia de construo de conceitos clssicos. Por usa vez, o positivismo foi superado
historicamente como ideologia poltica (embora no como metodologia), mas sua contribuio gnese deve-se a um
atributo que necessariamente tambm integra o ncleo comum: a conscincia da necessidade da mudana para um estgio
superior ou desejvel, a qual exigiria e justicaria aes e medidas voltadas para alcanar determinado m a prxis.
Os autores aqui analisados unanimemente convergem neste aspecto, como se mostrar adiante.
Alguns deles remetem aos segmentos ou classes sociais de sustentao do projeto,
como os empresrios industriais, a burocracia e os trabalhadores. Com relao a
outros atributos, como redistribuio de renda, a maior parte dos autores nem
menciona, enquanto outros o fazem em posio oposta: Bielschowsky e Amsden,
como j se mencionou, associam desenvolvimentismo proposta de renda mais
igualmente distribuda, enquanto Schneider e Evans sinalizam em sentido oposto.
Da mesma forma, Wade e Chang mencionam a estabilidade como um dos atributos
do Estado desenvolvimentista, enquanto Bresser-Pereira, ao contrrio,
frisa a indisciplina fscal e monetria das experincias histricas latino-americanas.
Em decorrncia, estes atributos no integram o ncleo comum do conceito, embora
possam ser importantes para caracterizar casos especfcos ou subtipos.
4 DESENVOLVIMENTISMO E CONSCINCIA DO SUBDESENVOLVIMENTO
Como termo cognato, desenvolvimentismo remete a desenvolvimento. Este ltimo,
todavia, apareceu muito antes do primeiro. J na primeira escola econmica, a
fsiocracia francesa, a pretenso do tableau economique de Quesnay no se restringia
a mostrar como a riqueza circulava, mas como crescia a partir do excedente criado
pela produo primria. O processo de produo como criao de riqueza frmou-se
a partir de A. Smith, e a ele se associou, em meados do sculo XIX, o termo
desenvolvimento ou progresso econmico. Por este se denotava o carter progressivo
do sistema econmico, e buscava-se entender as leis e tendncias explicativas dos
impulsos e barreiras a sua expanso. Em certo apelo lgica hegeliana, pode-se
dizer que desenvolvimento, para se afrmar como categoria terica, pressupunha
seu termo antittico: o no desenvolvimento, ou seja, a interrupo do crescimento
e as crises. A possvel existncia de leis inerentes ao autoequilbrio do sistema e seu
oposto, as teorias de ciclo e crise, permearam o debate econmico do sculo XIX.
Neste perodo, no se falava propriamente em desenvolvimentismo, na acepo
tomada mais tarde na Amrica Latina. Nesta, seja como retrica governamental
ou na construo terica do estruturalismo cepalino, a preocupao era em certo
sentido inversa: por que, em uma situao histrica especfca, as leis ou variveis
que impulsionavam o desenvolvimento dos pases centrais no se faziam presentes
na Amrica Latina, ou s ocorriam de forma parcial, fragmentria ou problem-
tica o que resultava, por exemplo, em baixas taxas de crescimento do produto
e de formao bruta de capital? A pergunta j subentendia uma viso crtica
universalidade da cincia econmica. O no desenvolvimento, ento, no mais
se opunha antiteticamente apenas a crises cclicas que conviviam com uma lgica
de expanso e de progressividade, mas ausncia, nos pases latino-americanos, deste
carter de progressividade, a sugerir uma diferena marcante ou estrutural na ordem
econmica internacional. O no desenvolvimento passou inicialmente a ser visto como
um problema associado a atraso; mais tarde, na dcada de 1950, no pensamento
cepalino, como um fenmeno histrico e estrutural: o subdesenvolvimento. Coube
a Furtado (1961), neste processo de construo conceitual, formular de modo mais
acabado o subdesenvolvimento como uma forma especfca de desenvolvimento
capitalista. Desenvolvimentismo, numa primeira aproximao conceitual, uma
resposta para superar o subdesenvolvimento.
Tal percepo do desenvolvimentismo como programa ou guia de ao apa-
rece em todos os autores analisados na seo anterior, embora com diferentes
terminologias (projeto, estratgia, racionalidade, funes a desempenhar). Trata-se,
portanto, de poltica econmica implementada deliberadamente, pois supe ato
volitivo, portador de conscincia e vontade para alterar certa situao existente e
dar-lhe outro rumo. Em vrios pases latino-americanos, tal conscincia comeou
a se formar j no sculo XIX, mormente em sua segunda metade. Sem preten-
so de generalizar ou subestimar particularidades locais, observa-se que as elites
dirigentes ou econmicas, civis e militares, que emergiram como protagonistas
frente dos Estados nacionais nascentes aps suas independncias polticas, com o
fm do antigo sistema colonial, gradualmente comearam a perceber o vulto dos
problemas com os quais se defrontavam e as difculdades para super-los. A noo
corriqueira de pas jovem cujo imaginrio acenava a um futuro promissor, mais
ou menos natural com o passar do tempo servia para justifcar o status quo e, ao
mesmo tempo, j subentendia a necessidade de mudana. De forma embrionria,
admitia-se estar em uma idade, fase, ou etapa anterior aos pases centrais
utilizados como modelo (basicamente, Frana e Inglaterra, posteriormente, Estados
Unidos). Embora aparecessem propostas revolucionrias, s vezes materializadas,
como no Mxico em 1910, o imaginrio, geralmente, acenava para uma mudana
natural ou gradual, compatvel com a manuteno da ordem.
No por acaso o positivismo de Comte, cujo aparecimento se dera na Frana
ps-revolucionria visando consolidar as conquistas burguesas, mas dando por
encerrado o ciclo insurrecional e ao apregoar a ordem como pr-requisito ao
progresso, em oposio aos socialistas e anarquistas, caiu como uma luva para
as elites latino-americanas como ideologia alternativa ao liberalismo mesmo
que, ao contrrio deste, quase nunca tenha sido hegemnico como ideologia das
elites de um Estado nacional latino-americano. Todavia, sua infuncia fato
no desprezvel, o qual s razes histricas muito peculiares podem explicar
posto ser o liberalismo a ideologia ofcial dos pases mais ricos e infuentes, bem
como a referncia cultural do mundo ocidental em matria de economia. Sob a
infuncia do cientifcismo e do evolucionismo, Comte, que teve como mestre
o socialista utpico Saint-Simon, entendia o laissez-faire como ultrapassado:
a sociedade deveria ser governada por regras cientfcas, em uma repblica laica
que substituiria o jogo partidrio da poltica pela administrao meritocrtica e
profssional a ditadura cientfca.
As recomendaes de Comte (somadas a contribuies de outros pensadores,
como Saint-Simon, Stuart Mill e Spencer) foram adaptadas por seus seguidores ao
contexto latino-americano, com variantes de pas para pas, s vezes com relativo
afastamento das propostas originais.Todavia, entre as suas teses mais difundidas
e inspiradoras para a formaodo desenvolvimentismo latino-americano em sua
gnese, podem-se ressaltar as relacionadas a seguir.
a) A histria como um processo evolutivo, com etapas progressivas a serem
percorridas. Da decorria a concepo de passado e de futuro entrelaados,
ou seja, os problemas coevos passaram a ser percebidos como atraso, no
eram fatalidade ou tampouco inalterveis. O futuro deveria ser constru-
do, e a evoluo, embora gradual, poderia ser acelerada. A acelerao do
crescimento econmico e da produtividade ser uma bandeira das mais
caras aos governos desenvolvimentistas (Lautert, 2012).
b) O intervencionismo, porquanto caberia aos governantes a tarefa de en-
frentar as barreiras que se antepunham ao progresso. Da a ampliao da
agenda do Estado, ao qual se delegava papel ativo, muito alm de polticas
anticclicas em conjunturas de crise, mas de forma mais abrangente e
duradoura; na retrica comtiana, quando houvesse necessidade social.
c) A noo, decorrente das duas anteriores, de que a poltica deveria preceder
a economia, posto que a ao humana poderia (e deveria) alterar o curso
da histria, alm de aceler-lo. Ao contrrio do paradigma hegemnico,
de cunho liberal, cujo programa de pesquisa procurava descobrir leis ine-
rentes ao mercado ou ao sistema econmico na ausncia de interveno,
aqui o mercado era entendido como instituio e, como tal, regulado
ou subordinado a decises prvias. Indo ao limite, em suas experincias
mais maduras, o futuro desenvolvimentismo defender o planejamento,
qual seja, um conjunto consciente e racional de aes a ser implementado
de forma concatenada e acompanhada, com a explicitao de objetivos,
metas, meios e instrumentos para alcan-los.
Observa-se, portanto, que, embora toda poltica econmica seja a rigor in-
terventora, o intervencionismo do Estado desenvolvimentista no visa reforar os
mecanismos de mercado, mas propiciar mudanas em direo a uma rota conside-
rada desejvel por seus formuladores e executores. No obstante, cabe aqui deixar
claro que projeto ou estratgia para o pas no signifca planejamento e, nas
experincias histricas latino-americanas, os primeiros antecedem o ltimo. J na
dcada de 1930, vrios governos latino-americanos comearam de forma deliberada
a incentivar a industrializao e a executar polticas econmicas que evidenciam
um projeto desenvolvimentista sem, todavia, existir ainda planejamento, ou seja, um
conjunto de aes resultante de um plano ou documento a anteriori, que expressasse
objetivos, estabelecesse cronograma, quantifcasse metas e os meios e recursos para
alcan-las. Planejamento no sentido pleno da palavra s se verifca aps a Segunda
Guerra Mundial e, principalmente, na dcada de 1950, com a importante contri-
buio da Cepal na formao de quadros para sua elaborao e execuo.
Certa confuso nesse sentido levou muitos autores a denominarem a indus-
trializao nas duas primeiras dcadas aps 1930 de fase espontnea da substi-
tuio de importaes, como se esta fosse mera decorrncia do choque adverso
da Grande Depresso (Rodrguez, 2009, p. 82; Lessa, 1982). Trata-se de evidente
equvoco. Mesmo na ausncia de planejamento, o Estado fez-se presente em vrios
pases latino-americanos, em menor ou maior grau, com o af de imprimir novos
rumos economia, o que fca visvel com a criao de instituies, a centraliza-
o poltico-administrativa e a ampliao do intervencionismo em muitos deles.
Deve-se ter presente que, se as polticas-meio s vezes no permitem que se detecte
intencionalidade (a desvalorizao cambial nas crises poderia visar to somente
ao enfrentamento do desequilbrio emergencial do balano de pagamentos, por
exemplo), o mesmo no ocorre com as polticas-fns e institucionais. Instituies
no brotam espontaneamente e, muitas vezes, exigem forte determinao poltica
para serem implantadas. Como explicar, por exemplo, a criao de rgos, empresas
ou leis voltadas ao fnanciamento industrial como atos desprovidos de inteno?
So os casos da Nacional Financiera (Nafnsa), no Mxico, em 1934; da Corporao de
Fomento Produo (Corfo), no Chile, em 1939; da Carteira de Crdito Agrcola
e Industrial no Banco do Brasil, em 1937, bem como a estatal Companhia Siderrgica
Nacional (CSN), em 1941, ambas no Brasil; e do Instituto de Financiamento
Industrial (IFI), na Colmbia, em 1940, alm da legislao trabalhista nos maiores
pases latino-americanos neste mesmo perodo.
Autores mesmo da tradio cepalina utilizaram a expresso industrializao
espontnea para se referir ao aparecimento de indstrias nas primeiras dcadas do
sculo XX. Para o perodo anterior Grande Depresso, o adjetivo espontneo
parece mais adequado para a maior parte dos pases latino-americanos, quando
ainda no se podia associar o crescimento da indstria a um projeto deliberado, ou
seja, a desenvolvimentismo. Ademais, a utilizao do termo industrializao para se
referir ao crescimento industrial desse perodo no consensual (Mello, 1982, cap. 2;
Tavares, 1986, cap. 3). Autores como Prebisch e Furtado, por outro lado, em alguns
trabalhos, associaram desenvolvimentismo conscincia e intencionalidade. Para
Prebisch, por exemplo, poltica de desenvolvimento signifca um esforo deliberado
de atuar sobre as foras da economia a fm de acelerar seu crescimento, no pelo
crescimento mesmo, mas como meio de conseguir um melhoramento persistente da
renda nos grupos sociais de rendas inferiores e mdias e sua participao progressiva
na distribuio da renda global (Prebisch, 1961, p. 35, grifo nosso). E, ainda,
ao asseverar que o desenvolvimento dos pases perifricos est intimamente ligado ao
curso das exportaes, cujo ritmo impe limites ao desenvolvimento espontneo
da economia (Prebisch, 1961, p. 7), uma vez que freia as importaes necessrias
ao crescimento. Da mesma forma, Furtado (1978) recupera a ideia de progresso
como precursora de desenvolvimento e a relaciona conscincia e ao poltica:
Da mesma maneira que a ideia de progresso transformou-se em alavanca ideolgica
para fomentar a conscincia da interdependncia em grupos e classes com interesses
antagnicos, nas sociedades em que a revoluo burguesa destrura as bases tradicionais
de legitimao de poder, a ideia de desenvolvimento serviu para afanar a conscincia de
solidariedade internacional do processo de difuso da civilizao industrial no quadro
da dependncia (Furtado, 1978, p. 67).
Por conseguinte, ou no se pode associar a industrializao dos pases
latino-americanos dessas primeiras dcadas aps a Grande Depresso ao desen-
volvimentismo e assume-se que esta foi decorrncia natural da conjuntura
internacional e do mercado , ou se admite a relevncia da poltica econmica
(no sentido lato aqui empregado) para alavancar a substituio de importaes.
Desenvolvimentismo espontneo uma contradio em termos, como permite
antever a prpria categoria Estado desenvolvimentista, adotada pelos autores
mencionados anteriormente.
Destarte, positivismo e desenvolvimentismo so frutos (juntamente com o
marxismo) da grande mudana histrica identifcada por Hegel como o esprito da
Modernidade, o qual se inaugura simbolicamente na Revoluo Francesa com a des-
sacralizao do direito divino e a condenao dos reis guilhotina, ato que traz em si
a pretenso de assuno dos cidados franceses a sujeitos da histria (Furtado, 2000,
p. 9). Amplia-se a abrangncia da ao poltica: a convico de que se pode mudar
o mundo e que tal possibilidade est em nossas mos pressupe dialeticamente a
negao da Weltanschauung de conservao ou de passividade, pois traz em seu grmen
o inconformismo e a potncia para a mudana, seja gradual e dirigida por uma elite
esclarecida, seja de forma mais radical, por via revolucionria. Na tradio hegeliano-
marxista, o agir consciente orientado com vistas a um fm (teleologia) aparece como
negao da alienao, e remete noo de prxis. J outra vertente do pensamento
alemo, a de Max Weber, tambm ilumina para que se chegue a concluso semelhante,
pois desenvolvimentismo remete tipicamente ao que este denomina ao social racional,
a qual pode ser: i) referente a fns, ponderados e perseguidos racionalmente
(Zweckrational); ii) referente a valores (Wertrational). Em ambos os casos, a ao social
dita racional porque consciente e orientada por objetivos. No primeiro, estes so
mais instrumentais; no segundo, so guiados por convices de conscincia, de dever
ou uma causa de qualquer natureza. O prprio Weber assegura que a coexistncia
de ambas, embora geralmente confituosa, possvel, posto que devem ser entendidas
como tipos ideais, pois muito raramente a ao, e particularmente a ao social,
orienta-se exclusivamente de uma ou de outra maneiras (Weber, 1999, p. 15-16).
o que ocorre com desenvolvimentismo. De um lado, o termo remete a uma
racionalidade imediata quanto a fns: crescimento da produo e da produtividade.
Tal faceta descortina seu carter tcnico, objeto de planejamento, quantifcvel em
metas e taxas desejveis a serem buscadas conscientemente, atravs de meios tidos
como mais adequados os instrumentos de poltica econmica. J os valores se ma-
nifestam quando o desenvolvimentismo toma a forma de ideologia de construir um
novo mundo melhor ou mais harmnico como aparece nas citaes anteriores
de Prebisch e nos fns sempre desejveis de Chang, mas principalmente no discurso
poltico. A ele associam-se valores cuja nfase variou de pas para pas da Amrica
Latina, e s vezes entre governos de um mesmo pas, mas fundamentalmente a busca
de uma sociedade mais equilibrada, com harmonia,justia social, soberania
nacional e equidade. Nota-se, ento, um salto: o desenvolvimentismo passa a ser um
guia de ao cuja ideologia concebe o desenvolvimento no mais apenas como meio para
atingir um fm, mas como fm em si mesmo, pois incorpora em seu conceito os prprios
valores perseguidos. Na prtica, o Estado desenvolvimentista tpico tender a subordinar
toda ao estatal a este propsito, no se restringindo rea econmica (polticas
meio, fns e institucionais), mas estendendo-a educao, cultura, sade pblica,
leis sociais, meio ambiente etc. Da o sufxo ismo associado fgura hiperblica, a
qual, adotada por seus crticos, assumiu conotao irnica: o desenvolvimentismo
remete ao exagero ou, no limite, irracionalidade, ao sobrepor o objetivo do
desenvolvimento a outros tambm considerados legtimos ou at superiores em uma
escala de valores. So os casos, por exemplo, da estabilidade macroeconmica, para
a ortodoxia neoclssica, e da defesa do meio ambiente, para os ecologistas.
Inspirado em Weber, Furtado alerta para o confito entre a racionalidade
instrumental e os valores, passvel de ocasionar uma gama de ambiguidades,
pois embora haja valores maiores que abrem a porta para um vago utopismo,
como o crescimento econmico se apoia na acumulao, corre-se o risco de esta
transformar-se em um fm em si mesmo e o processo de criao de novas relaes
sociais transforma-se em simples meio para alcan-la (Furtado, 1978, p. 39-49).
Desprovido de sua utopia, desenvolvimentismo signifcaria to somente incenti-
vo acumulao acelerada de capital. Este entendimento pode ser percebido na
frequente distino entre crescimento e desenvolvimento: o primeiro restringir-se-ia
ao crescimento da produo e da produtividade, enquanto o segundo incorporaria
suas repercusses, como a melhoria dos indicadores sociais.
16
A distino clara-
mente incorpora no segundo termo os valores, pois desenvolvimento no seria um
16. Na academia norte-americana, com a inuncia do Massachusetts Institute of Technology (MIT), a partir de meados da
dcada de 1950, os termos passaram a ser usados em outro sentido. Os modelos de crescimento econmico referem-se
aos trabalhos com maior formalizao do Departamento de Economia, seguindo tradio aberta por Solow (1956),
enquanto o termo desenvolvimento passou a ser usado em trabalhos voltados a buscar as razes das desigualdades
entre pases e sobre convergncia/divergncia de trajetrias de longo prazo. Estes seguiam metodologia diferente, pois
mais histrico-sociolgicos e sem preocupao com formalizao, como os trabalhos de Rostow e Rosenstein-Rodan
realizados no Center for International Studies (CENIS) (Boianovsky e Hoover, 2013).
crescimento qualquer: embora o suponha, acrescenta a ele atributos desejveis. Em
decorrncia, o crescimento da produo e da produtividade condio necessria,
mas no sufciente para alcanar o desenvolvimento. De outra forma, tambm
aparece, em parte da literatura marxista, crtica ao desenvolvimentismo que o
considera como ideologia justifcadora da acumulao de capital, cuja retrica
acena com projeto de universalidade para legitimar-se com a promessa da inclu-
so dos trabalhadores em seus frutos, ocultando o fato de que, ao se tratar de um
desenvolvimento capitalista, funda-se na explorao do trabalho, sendo, portanto,
incompatvel com os valores desejveis expressos na ideologia. De acordo com
este entendimento, haveria uma contradio irreconcilivel entre a racionalidade
instrumental e a referente a valores.
17
Se no h dvida de que a conscincia do atraso fenmeno histrico
bastante peculiar e sintomtico das transformaes pelas quais passavam os pases
latino-americanos, e de que inegvel a contribuio do positivismo para a difuso
de um iderio legitimador da interveno estatal ao associ-la a um fm desejvel o
progresso , da no se pode inferir que estes e reduza a simples adoo ou adaptao
de suas teses realidade destes pases. A infuncia do positivismo sempre contou
com verses criativas e instigou o debate intelectual e poltico em vrios pases.
18

No Mxico, encontra-se possivelmente o primeiro divulgador mais infuente na
Amrica Latina, Gabino Barreda, cuja Oracin cvica, discurso proferido em 16 de
setembro de 1857, causou impacto e contribuiu para ser chamado a colaborar no
governo do presidente Benito Jurez Garcia (1867-1872), de carter republicano
e modernizador. A infuncia do positivismo alastrou-se entre os republicanos
e contribuiu para a separao da Igreja do Estado (1867) e para a reforma do
sistema educacional (Matute, 1984). Segundo Zea (1993), o positivismo como
doutrina chegou ao apogeu no Mxico com Porfrio Parra (autor de La reforma
en Mxico, 1906) e seus adeptos auxiliaram na sustentao da ditadura de Porfrio
Daz (1884-1911). Entre eles podem-se mencionar Justo Sierra, Rosendo Pineda,
Jorge Hammeker Mexia, Pablo Macedo e Francisco Bulnes.
17. H, todavia, anlises com abordagem marxista, como Paulanie Pato (2005) e Paulani (2013), que elaboram uma
leitura menos resistente ao desenvolvimentismo, principalmente em comparao com o capitalismo nanceirizado
e ao rentismo da fase que o sucedeu. Neste aspecto, o contexto internacional ajuda a explicar a ampla difuso de
governos desenvolvimentistas na Amrica Latina aps 1930, assim como sua crise nas ltimas dcadas do sculo
XX. No s o impacto da Grande Depresso favoreceu a oportunidade de as economias voltarem-se para dentro,
inclusive pela escassez de nanciamento internacional, como pela possibilidade de crescimento industrial em uma
onda tecnolgica aos moldes fordistas. A crise deste estilo de crescimento, associado hegemonia nanceira e forte
internacionalizao das economias a partir dos anos 1970, so decisivos para explicar arrefecimento do desenvolvimentismo
latino-americano a partir de ento, num mesmo quadro de crise do fordismo, do keynesianismo e do Welfare State.
Para o desenvolvimentismo, sempre a acumulao se faz primordialmente na esfera produtiva e no na nanceira.
18. Alm dos pases citados a seguir no texto, apenas a ttulo de exemplo para ilustrar a difuso do positivismo podem-se
ainda citar: no Uruguai, Jos Pedro Varela, com papel relevante na formao da instruo pblica e universitria; no Peru,
Manuel Vicente Villarn e Mariano H. Cornejo; na Venezuela, onde encontrou campo frtil depois da Revoluo de Abril
de 1870, com Rafael Villavicencio, Adolfo Ernest e Jos Gil Fortoul; no Chile, Jos Victorino Lastarria e Juan Serapio Lois,
que em 1882 fundou a Sociedad Escuela Augusto Comte; e na Colmbia, Rafael Nues, coautor da Constituio de 1886.
Na Argentina, o positivismo tambm conquistou adeptos importantes no
final do sculo XIX, destacadamente Jos Mara Ramos Meja, autor de Las
multitudes argentinas(1899), e Jos Ingenieros, autor de Qu es el socialismo? (1895)
e Sociologia argentina (1918). Ao contrrio de outros pases latino-americanos
mais pobres, a Argentina vivia sua Belle poque, e estes autores conviveram com o
prolfco momento intelectual da gerao dos 80, da qual participaram Miguel Can,
Lucio V. Mansilla e Eduardo Wilde. Numa sociedade com forte participao do
imigrante, a refexo sobre o signifcado de ser argentino e a identidade nacional
trouxe a lume a nao como objeto. No contexto, o positivismo assumiu uma
conotao mais cientifcista e voltada ao tema do progresso e da modernizao,
embora no dispensasse o tom crtico ao liberalismo e tampouco a discusso acerca
da conscincia sobre as razes do atraso, principalmente em relao aos Estados
Unidos, pas emergente no cenrio internacional e que, muitas vezes, servia
como comparao: ambos ex-colnias, com clima temperado, pouco povoados,
oferta elstica de terra e bom nvel educacional: Entre a admirao e o temor,
em toda a Amrica Espanhola as classes dirigentes e letradas se perguntam qual
a causa do atraso desta parte do continente (Tern, 2012, p. 151).
No Brasil, o positivismo teve larga infuncia entre civis e militares nos
movimentos pela Abolio dos Escravos (1888) e Proclamao da Repblica
(1889), a ponto de seus adeptos lograrem fora poltica sufciente para inscrever
o lema Ordem e Progresso na bandeira nacional, sob protesto de monarquistas,
de liberais e da Igreja. No exrcito, conseguiu vrios adeptos: alm de Benjamin
Constant, o intelectual mais infuente, o prprio Marechal Floriano Peixoto,
segundo presidente (1891-1894), que, embora no perflhado, identifcava-se
com aspectos da ideologia, como o antiliberalismo econmico e poltico.
O positivismo no Brasil difundiu-se em vrios estados, alguns com infuncia
signifcativa na poltica, como Rio de Janeiro, Minas Gerais, Pernambuco, Par e
Rio Grande do Sul. Neste ocorreu o caso mais radical, pois foi consagrado como
ideologia norteadora da Constituio Estadual de 1891, elaborada por Jlio de
Castilhos, e do Partido Republicano Rio-Grandense, agremiao na qual o futuro
presidente Getlio Vargas fez sua carreira poltica antes de assumir a Presidncia
da Repblica em 1930.
A envergadura da conscincia do atraso como fenmeno histrico, a
qual inclusive transcende o positivismo que ajudou a respald-la, fca eviden-
ciada precocemente na Argentina com a gerao de 1837, cujo propsito
era discutir a realidade do pas e encontrar sua identidade nacional, embora
com infuncia do liberalismo (Tern, 2008, p. 61). Sob a liderana de Esteban
Echeverra e no Saln Literario criado em 1837, o grupo contava, entre outros,
com Domingo Sarmiento, Juan Bautista Alberdi, Juan Mara Gutirrez, Vicente
Fidel Lpez, Jos Mrmol e Flix Fras. No Brasil, o fenmeno foi mais intenso
nas primeiras dcadas da Repblica, quando vrios intelectuais comearam a
incorporar a nao como temtica central de suas refexes. Diante de um pas
de imenso territrio e com risco de fragmentao, como mostram os inmeros
movimentos separatistas da primeira metade do sculo XIX, o Imprio havia
respondido com a centralizao dos poderes na Coroa. J a Repblica trouxera
consigo o federalismo mas havia uma unidade nacional? A nao brasileira
parecia inexistir diante da fragmentao econmica e poltica, marcada pelo poder
local das oligarquias regionais. Os chamados intrpretes do Brasil procuraram
responder a questes como esta, as quais trazem tona vises e percepes sobre os
problemas do pas e de seu atraso. Aparecem, ento, temas desagradveis como
pobreza, desigualdades regionais, produo primria e de baixa produtividade,
sofrveis ndices de educao, doenas endmicas e subnutrio. Cabe ressair que
tais interpretaes no se restringiam abstratamente a elaborar uma viso no
sentido contemplativo, pois das construes intelectuais decorriam propostas
e alternativas, as quais, repercutindo nas arenas polticas, colaboravam para a
formulao de programas de ao.
Assim como os argentinos Ramos Meja e Jos Inginieros, no Brasil, os
intelectuais foram infuenciados pelas teses eugnicas e cientifcistas em voga.
Homens como Joaquim Nabuco, Euclides da Cunha, Capistrano de Abreu, Oliveira
Vianna, Manuel Bonfm, Pedro Calmon, Afonso Arinos incorporaram a varivel
raa em suas refexes, muitas vezes associando-a aos problemas da nao, em tom
marcadamente pessimista (o negro involudo, o ndio indolente, o portugus
j impuro e fruto de miscigenao). Coube a Gilberto Freyre, em Casa grande e
senzala (1933), conquanto ainda com corte racial, sugerir uma interpretao fun-
dada na cultura e, de forma mais sofsticada, substituir o fardo que representaria a
colonizao portuguesa por uma viso otimista, enaltecedora do pluralismo racial
e cultural responsvel por criar nos trpicos uma nao com personalidade prpria.
Todavia, ao lado destas interpretaes inspiradas num determinismo biolgico,
geogrfco ou mesmo cultural, houve autores que comearam a buscar as razes dos
problemas na formao histrica. Oliveira Vianna, em Evoluo do povo brasileiro
(1923) e Populaes meridionais do Brasil (1920), com uma viso conservadora,
inaugurou este novo estilo de interpretao, o qual desaguar de forma radical em
Evoluo poltica do Brasil (1933), com o propsito de Caio Prado Jr. de pela primeira
vez interpretar a histria brasileira luz de um mtodo relativamente novo:
o materialismo histrico (Prado Jr., 1969, p. 9). Mais tarde, j na dcada de 1950,
sob o impulso de experincias histricas desenvolvimentistas em vrios pases da
Amrica Latina, com o pensamento cepalino e as contribuies tericas de Prebisch,
Furtado e Igncio Rangel, o atraso termo de uso coloquial daria um salto para a
categoria terica subdesenvolvimento. Este no seria mais uma etapa nem fatalidade
biolgica ou geogrfca, mas fenmeno histrico e social, que poderia e deveria ser
superado.O caminho a percorrer seria o da industrializao.
19
5 EXPERINCIAS HISTRICAS DE DESENVOLVIMENTISMO
Identifcado o ncleo comum, cabe agora passar ao segundo passo metodolgico
da construo do conceito: debruar-se sobre a histria ou os cases cujos atributos
o conceito se prope contemplar. Se, na primeira etapa, buscava-se detectar o que
era geral ou comum, nesta segunda, emerge uma vasta gama de experincias hist-
ricas cuja diversidade o conceito deve ao mesmo tempo abarcar e delimitar, o que
remete abordagem de sua extenso e intenso. Para tanto, selecionaram-se, entre
as experincias histricas latino-americanas normalmente tipifcadas na literatura
como exemplos de desenvolvimentismo, 34 governos de oito pases entre 1930
e 1979 portanto, do perodo usualmente associado ao desenvolvimentismo e
substituio de importaes. Adotou-se como critrio arrolar no mximo cinco
governantes de cada pas, de modo que a lista no pretende ser exaustiva, nem
este requerimento metodolgico exigido: deve ser lida apenas como exemplos
histricos de uma amostra para teste.
Quanto s variveis escolhidas, as quatro primeiras dizem respeito ao ncleo
comum j explicitado. A cada uma delas formulou-se uma pergunta, de modo a se
focar com acuidade o que se est a investigar em cada atributo. As perguntas foram
formuladas sempre no sentido de verifcar no s o realizado mas tambm a inteno,
pois se pretende detectar projeto ou estratgia e estes nem sempre lograram xito em sua execuo.
Assim, as variveis ex-post (como crescimento do produto interno bruto PIB ou
da indstria) podem auxiliar na pesquisa, mas so inapropriadas para responder
se houve ou no projeto identifcado com desenvolvimentismo, podendo levar
a um falso positivo (o crescimento ser resultante de uma varivel exgena, como a
conjuntura internacional, ou mera decorrncia dos ciclos econmicos) ou a um
falso negativo (o governo, embora identifcado com desenvolvimentismo, no
tenha conseguido implementar seu projeto devido conjuntura econmica ou
poltica). So os casos de governos como Alfonso Lpez Pumarejo (Colmbia)
e Joo Goulart (Brasil), que propuseram medidas de envergadura francamente
associadas ao desenvolvimentismo, mas se defrontaram com enormes difculdades
polticas para implement-las. Tem-se presente, todavia, que vagas declaraes de
autoridades sobre temas polmicos no so consideradas sufcientes sem que haja
19. Uma das mais marcantes contribuies de Furtado (1961) ao debate foi sua concepo de que o subdesenvolvimento
no pode ser considerado como etapa, o que inovava em face de outras teses da poca, como as de Rostow (1956;
1960). Dois so seus argumentos bsicos, entre outros: i) os atuais pases desenvolvidos nunca passaram por uma fase
de subdesenvolvimento, ou seja, esta categoria deve ser pensada historicamente num quadro de diviso internacional
do trabalho; e ii) a tendncia o subdesenvolvimento se reproduzir, pois no h foras endgenas que levem sua
superao: num apelo prxis, admite-se que, se algo no for feito, a consequncia sua perpetuao. Para uma
abordagem da insero internacional de Furtado no debate da poca, ver Borja (2011).
outras evidncias ou elementos para robustecer a inteno. Propostas como reforma
agrria e distribuio de renda mais equnime, por exemplo, exigem medidas efetivas
alm de meras declaraes. S foram aceitas como parte do projeto quando houve
elementos sufcientes acerca do empenho em realiz-las, de modo a se concluir que
sua eventual inviabilidade dependeu de motivos fora do alcance do governo (forte
resistncia poltica, por exemplo). Ressalta-se, portanto, que embora inteno seja
varivel absolutamente necessria para captar a existncia de projeto ou estratgia,
sua comprovao exige extrema cautela, pois preciso respald-la com atos capazes
de evidenciar que no se limita a simples retrica. Vale, nesse caso, a observao
de Conceio (2012, p. 119): Crescimento econmico complexo demais para
originar-se de maneira apenas intencional. As mudanas institucionais, tecnolgicas
e sociais devem caminhar simultnea e articuladamente na direo desse objetivo,
o que no algo historicamente fcil de obter.
J as demais variveis se referem a atributos mencionados por parte dos auto-
res, embora com menor frequncia. A pesquisa nas experincias histricas auxilia
na deciso sobre se estas devem ou no ser includas no conceito, se fazem ou no
parte do ncleo comum. Alm disto, algumas se referem aos atores e segmentos
sociais requeridos para dar sustentao ou para a execuo do projeto. Este atri-
buto, embora indispensvel para viabilizar qualquer projeto de mudana, como
o caso do proposto pelo desenvolvimentismo, de difcil comprovao emprica
se enunciado em tal grau de abstrao, de forma que o tratamento dado foi de
desdobr-lo em mais variveis, pois os referidos atores e segmentos variam de um
pas para outro, e s vezes em diferentes governos de um mesmo pas. Assim, as
perguntas sobre capital externo, reforma agrria e redistribuio de renda, por exemplo,
foram formuladas de forma a captar a relao do projeto do governo respectivamente
com empresrios estrangeiros, proprietrios de terra e trabalhadores urbanos, sem contar
a burocracia, cujo atributo pode ser revelado em pergunta direta.
O estudo comparativo clssico sobre diferentes arranjos polticos nos pases
latino-americanos e sua inter-relao com as trajetrias econmicas de longo prazo
o de Cardoso e Faletto (1970). Ao se construir o conceito de desenvolvimen-
tismo, no se pode perder de vista que o crescimento industrial e a mudana de
modelo, por sua envergadura, exigiram alteraes institucionais de vulto, maior
complexifcao do aparelho do Estado e a criao de novas leis, cdigos e marcos
regulatrios. Em cada pas foi diferente a reao dos setores agrrios, at ento
hegemnicos, aos governos tidos como desenvolvimentistas, e o arranjo poltico
possvel em cada um deles por certo condicionou trajetrias de longo prazo, as
quais implicaram o xito maior ou menor da industrializao. Como hiptese a ser
testada, parece razovel propor que Mxico e Brasil foram casos bem-sucedidos,
ao contrrio de Argentina e Colmbia. O primeiro, devido revoluo de 1910,
singular na Amrica Latina, capaz de limitar a infuncia agrarista e estabelecer
novos marcos institucionais e regulatrios que subordinavam as elites agrrias ao
projeto desenvolvimentista, mesmo com concesses. No Brasil, houve uma aliana
entre setores agrrios voltados ao mercado interno e os novos setores emergentes
(empresariado industrial, segmentos mdios e trabalhadores urbanos) em oposio
aos setores agroexportadores, os quais foram derrotados em 1930 e, mais defni-
tivamente, em 1932. Sem uma revoluo do alcance da mexicana, consolidou-se
um pacto que sustentava a industrializao sem, todavia, deslocar totalmente os
segmentos agrrios do poder, com a peculiaridade poltico-institucional de excluir
os trabalhadores rurais da legislao trabalhista e de no se propor reforma agrria,
com exceo do governo Goulart (embora mais tarde, na dcada de 1960).
Na Argentina, a fora econmica e poltica do setor agroexportador difcultou a
implantao de novo modelo; a contradio entre mercado interno versus exportao
de produtos agrrios permaneceu sem uma soluo hegemnica praticamente ao
longo de todo o processo de substituio de importaes, implicando maior ins-
tabilidade poltica e radicalizao. J na Colmbia, as tentativas foram frustradas,
pois os setores agrrios, mesmo divididos entre os partidos Conservador e Liberal,
conseguiram, em aliana com a Igreja, impedir a aprovao de propostas reformistas
e industrializantes de maior envergadura.
As variveis a serem testadas e as respectivas perguntas a elas associadas so
as elencadas aseguir.
1) Projeto nacional: o governo explicitou a pretenso de um projeto de
superao do atraso para a nao, ou assumiu-se como ator ou agente
relevante para a construo de um futuro desejvel para o pas?
2) Interveno estatal: o governo manifestou que o crescimento/desenvolvi-
mento econmico era prioridade para viabilizar seu projeto e utilizou, ou
h evidncias de pretender utilizar, instrumentos de poltica econmica
e/ou medidas institucionais e administrativas com vistas a implementar
seu projeto, como para acelerar o crescimento econmico, mesmo que
no tenha logrado xito?
3) Industrializao: o governo manifestou que a industrializao era prioridade
para viabilizar seu projeto e utilizou, ou h evidncias de ter pretendido
utilizar, instrumentos de poltica econmica e/ou medidas institucionais
e administrativas com vistas a acelerar seu crescimento, mesmo que no
tenha logrado xito?
4) Socialismo: o governo manifestou sua opo pelo socialismo e props
e/ou executou medidas visando extinguir a propriedade privada ou
substituir o mecanismo de mercado de formao de preos por plane-
jamento centralizado?
5) Capital estrangeiro: o governo manifestou que a entrada de capital es-
trangeiro era prioridade para viabilizar seu projeto e utilizou, ou h
evidncias de ter pretendido utilizar, instrumentos de poltica econmica
e/ou medidas institucionais e administrativas com vistas a atrair capital
estrangeiro como estratgia?
6) Burocracia: o governo valeu-se de burocracia estatal como agente relevante
para formular e/ou executar seu projeto?
7) Reforma agrria: o governo manifestou que a reforma agrria era prioridade
para viabilizar seu projeto e realizou, ou h evidncias de ter pretendido
realizar, medidas voltadas para esse propsito, mesmo que no tenha
logrado xito?
8) Redistribuio de renda: o governo manifestou que a redistribuio de
renda era prioridade para viabilizar seu projeto e utilizou, ou h evidncias
de ter pretendido utilizar, instrumentos de poltica econmica voltados a
concretiz-la, por meio de aumento de salrios, ou poltica fscal, por meio
de impostos fortemente progressivos, de forma a evidenciar que a redistri-
buio de renda, mais que proposta para o futuro, foi vista como prioridade
imediata para viabilizar seu projeto, mesmo que no tenha logrado xito?
9) Planejamento: o governo elaborou um documento de carter tcnico
para expressar seu plano de governo, com setores e metas prioritrios,
bem como para permitir acompanhamento ao longo de sua execuo?
10) Banco de desenvolvimento: o governo utilizou-se de banco de desenvolvi-
mento, ou instituio fnanceira especializada em fomento produo,
para executar seu projeto?
O quadro 1 apresenta os resultados da pesquisa, com o esforo de opo
dicotmica (S= sim e N = no). Mesmo em se reconhecendo a complexidade
da resposta para alguns casos, sempre se procurou amparo no que a literatura
geralmente ou em mdia registra, de modo a se captar o atual estado das artes
sem, todavia, permitir a inferncia de uma tomada de posio em controvrsias
ainda em andamento. A pesquisa referenda o ncleo comum dos atributos de-
tectados na conceituao dos autores, pois as respostas para as quatro primeiras
perguntas foram unnimes.
20
Assim, conclui-se que h razes sufcientes para
20. O caso mais polmico foi Pern (1946-1955), pois a literatura extremamente dividida quando se refere existncia
ou no em seu governo de um projeto de industrializao. Ver, por exemplo, Diaz-Alejandro (1981); Dorfman (1983); Haines
(2007); Rapaport (2000); Fausto e Devoto (2004); Loureiro (2009); Rougier (2012); e Fonseca e Haines (2012). Resolveu-se,
todavia, mant-lo na amostra da pesquisa, pois se entendeu que a simples excluso deste equivaleria a uma tomada de
partido prematura no debate, alm exclu-lo da pesquisa quanto a outros atributos. No cmputo do quadro 1, optou-se
por consider-lo como sim, com respaldo de parte da literatura. J para os governos de Vargas e de Lpez Pumarejo,
resolveu-se manter a diviso entre primeiro e segundo governo, em consonncia ao tratamento mais usual na literatura.
inclurem-se como atributos do referido ncleo: i) projeto nacional deliberado,
ou estratgia para a nao; ii) interveno estatal consciente para viabilizar o
projeto de desenvolvimento; iii) industrializao; e iv) capitalismo como sis-
tema econmico. Este ltimo pode ser concebido como um atributo parte
ou, para evitar redundncia, como subentendido nos trs anteriores, posto que
ao se mencionar interveno estatal e projeto est suposto que os mesmos
referem-se aos marcos de uma economia capitalista. o nico para o qual a
pergunta foi formulada de modo a se esperar resposta negativa para afrmar
o atributo: uma vez que os termos socialismo e capitalismo so polissmicos,
entendeu-se que a negatividade mais reveladora que a afrmao a favor de
um ou outro sistema econmico. Similarmente, a intencionalidade poderia ser
includa como um atributo parte; todavia, da forma como as perguntas foram
formuladas, ela estava embutida nas trs primeiras, cujas respostas positivas a
fortalecem como integrante no ncleo.
J com relao aos demais atributos, o resultado referenda a anlise das
conceituaes dos autores, pois estes aparecem em alguns governos, todavia no
so encontrados em outros, o que robustece a deciso de exclu-los do ncleo
comum, embora possam ter sido importantes em algumas experincias histricas
especfcas. Entre eles, o atributo com maior frequncia foi burocracia como agente
relevante para formular e/ou executar seu projeto, com 79%. Embora no se trate
de amostra aleatria que permita inferir concluses mais robustas, no deixa de ser
interessante notar que os atributos com menor porcentagem, e somente observados
em menos da metade dos governos pesquisados, foram os referentes a aspectos
sociais: reforma agrria (44%) e redistribuio de renda (41%).
QUADRO 1
Governos desenvolvimentistas: atributos selecionados
Presidentes Pas e perodo 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Juan Domingo Pern AR, 1946-55 S S S/N N N N S S N S
Arturo Frondizi AR, 1958-62 S S S N S N N N S N
Juan Carlos Ongana Carballo AR, 1966-70 S S S N S S N N N N
Roberto Marcelo Levingston AR, 1970-71 S S S N N S N N S S
Getulio Vargas (1
o
gov.) BR, 1930-45 S S S N N S N N N N
Getulio Vargas (2
o
gov.) BR, 1951-54 S S S N N S N S N S
Juscelino Kubitschek BR, 1956-61 S S S N S S N N S S
Joo Goulart BR, 1961-64 S S S N N S S S S S
Emlio Garrastazu Mdici BR, 1969-74 S S S N S S N N S S
(Continua)
Presidentes Pas e perodo 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Ernesto Geisel BR, 1974-79 S S S N S S N N S S
Pedro Aguirre Cerda CH, 1939-41 S S S N N S S N S S
Juan Antonio Ros CH, 1942-46 S S S N N S S N S S
Gabriel Gonzlez Videla CH, 1947-52 S S S N S S N S S S
Carlos Ibez del Campo(2
o
gov.) CH, 1953-58 S S S N S S N N N S
Eduardo Frei Montalva CH, 1965-70 S S S N S S S S S N
Alfonso Lpez Pumarejo (1
o
gov.) CO, 1934-38 S S S N N N S S N N
Alfonso Lpez Pumarejo (2
o
gov.) CO, 1942-45 S S S N N S N S N S
Alberto Lleras Camargo CO, 1958,62 S S S N N S N N S S
Gustavo Rojas Pinilla CO, 1953-57 S S S N N S N N S S
Carlos Lleras Restrepo CO, 1966-70 S S S N N S S S S S
Lzaro Crdenas del Ro ME, 1934-40 S S S N S S S S S S
Manuel vila Camacho ME, 1940-46 S S S N S S S N S S
Miguel Alemn Valds ME, 1946-52 S S S N S S S N S S
Adolfo Ruz Cortines ME, 1952,58 S S S N S S S N S S
Adolfo Lpez Mateos ME, 1958,64 S S S N S S N N S S
scar Benavides PE, 1933-39 S S S N S N N N N N
Fernando Belande Terry PE, 1963-68 S S S N S S S S S N
Manuel Odra PE, 1948-56 S S S N S N N N N S
Juan Velasco Alvarado PE, 1968-75 S S S N N S S S N S
Lus Batlle Berres UR, 1947-51 S S S N S S N S S N
Conselho Nacional de Governo (1) UR, 1959-63 S S S N S S N N S S
Conselho Nacional de Governo (2) UR, 1963-67 S S S N S S N N S S
Rmulo Betancourt VE, 1959-64 S S S N S N S S N N
Ral Leoni VE, 1964-69 S S S N S N S S N N
Total de SIM (%) 100 100 100 0 62 79 44 41 65 71
Fonte: dados da pesquisa.
Elaborao do autor.
Obs.: S= sim, N = no; 1 = projeto nacional; 2 = interveno estatal; 3 = industrializao; 4 = socialismo; 5 = capital estrangeiro;
6 = burocracia; 7 = reforma agrria; 8 = redistribuio de renda; 9 = planejamento; 10 = banco de desenvolvimento.
(Continuao)
6 O CONCEITO
Como j foi mencionado, o termo terico desenvolvimentismo comumente
usado para nomear tanto um fenmeno da esfera do pensamento como um con-
junto de polticas econmicas concatenadas entre si e, segundo a metodologia aqui
utilizada, a construo de seu conceito levou investigao acerca da existncia
de um ncleo com seus atributos comuns principais. Isto foi feito partindo-se dos
usos do termo extrados de trabalhos da prpria comunidade cientfca, que, por
suposto, necessita dele para expressar determinado fenmeno e, posteriormente,
submeteram-se seus atributos a teste em experincias histricas designadas como
tal. Embora as duas acepes se interliguem e no haja qualquer problema em a
comunidade acadmica lanar mo do duplo uso, o mesmo no ocorre quando se
trata de conceituao. Para os economistas e demais cientistas sociais, os conceitos
so tambm instrumentos, ou seja, ferramentas necessrias e teis para formular e
testar hipteses. Assim, se, de um lado, no h como o conceito ignorar esta dupla
acepo (o contrrio seria adotar a metodologia inversa: conceituar o ideal, e no
o real ou o materialmente existente), por outro lado, sua construo impe
uma escolha. Isto porque o primeiro vocbulodo defniens, o qual sucede o verbo de
ligao posterior ao termo a ser conceituado (o defniendum), remete ao conjunto
onde se far a busca deste. Ou seja: quando se escreve desenvolvimentismo ...,
a palavra seguinte ser ideologia ou poltica econmica?
A escolha imposta por certo remete antiga controvrsia epistemolgica
entre idealismo e materialismo. Se a opo for por ideologia, est-se implicitamente
admitindo que o termo deve ser buscado no mundo do pensamento, das ideias
ou das teorias, as quais, em certas condies histricas (por exemplo, a Grande
Depresso) concretizam-se como poltica econmica, dando veia aos Estados
desenvolvimentistas. A direo do pensamento para a matria. J se a conceitu-
ao parte da poltica econmica, o caminho inverso: o desenvolvimentismo
entendido primordialmente no campo material da histria: trata-se de uma poltica
econmica efetivamente praticada por governos em determinado tempo e lugar. Por
certo, desde cedo, o desenvolvimentismo apareceu tambm como pensamento ou
ideologia para sugerir ou justifcar um projeto de mudana, como antes se mencionou.
Todavia, esta ltima opo, embora contemple no conceito de desenvolvimentismo as
ideologias e as teorias, supe que estas necessariamente esto inseridas em determinada
experincia histrica, e esta que lhes d razo de existncia e sentido.
A escolha aqui dessa ltima, conquanto em parte resulte de opo episte-
molgica, respalda-se tambm no fato de que o aparecimento desses governos,
com pouca defasagem de tempo, em vrios pases latino-americanos, nacionais
ou subnacionais (em estados, provncias ou departamentos), sugere que este no
foi um fenmeno aleatrio, randmico, ou importado.
21
Em suas origens, por
certo, o desenvolvimentismo abeberou-se de infuncias tericas europeias j se
ressaiu aqui o positivismo, mas seria possvel acrescentar outros autores, como List
e Mihail Manoilescu (Love, 1990). Todavia, de forma alguma pode ser entendido
como uma ideia de fora que foi transplantada para a Amrica Latina, mesmo com
a ressalva de ter sido adaptada a sua realidade cultural, econmica ou social:
no h caso de desenvolvimentismo, terico ou histrico, que tenha servido de modelo
para tal cpia ou adaptao. Diferente do liberalismo que j existia na Europa,
seja como prtica de governo, seja no pensamento de intelectuais, e que, ao ser
transplantado, para usar a expresso consagrada de Schwarz (1973), poderia sugerir
tratar-se de ideia fora do lugar , o desenvolvimentismo brotou como conscincia
do atraso e como busca de uma estratgia nacional para super-lo: fenmeno,
portanto, peculiar da prpria Amrica Latina (e de outros pases do resto com
problemtica semelhante, para usar a expresso de Amsden (2001), principalmente
da sia e frica, embora em perodo posterior, com a possvel exceo do Japo).
No se trata, a rigor, nem mesmo de antropofagia no sentido empregado por
Mrio de Andrade, pois esta supe uma cultura aliengena da qual elementos so
absorvidos e outros expelidos. Assim, na ausncia de desenvolvimentismo francs
ou ingls, pases tradicionalmente de maior infuncia na formao intelectual
e no imaginrio das elites latino-americanas, no havia o que canibalizar. Trata-se
aqui, portanto, de uma sorte de materialismo idealista, de corte hegeliano, em
que o conceito s ele mesmo se a existncia for parte de sua determinao, se ele
for tambm e primordialmente realidade efetiva (a Wirklichgkeit de Hegel). Caso
se comece por procurar a defnio de desenvolvimentismo de modo endgeno,
ou seja, a partir dos trabalhos dos prprios intelectuais que construram a histria
deste conceito (j em si uma escolha metodolgica de matriz hegeliana, mesmo
com ponto de partida na proposta metodolgica de Sartori), faz-se foroso, ao
mesmo tempo, reconhecer que ele j estava inscrito na realidade efetiva dos pases
latino-americanos, antes que determinadas atitudes e iniciativas de governo passassem
a ser adotadas em seu nome.
Isto posto, tm-se elementos sufcientes para a seguinte formulao: entende-se
por desenvolvimentismo a poltica econmica formulada e/ou executada, de forma
deliberada, por governos (nacionais ou subnacionais) para, atravs do crescimento
da produo e da produtividade, sob a liderana do setor industrial, transformar a
sociedade com vistas a alcanar fns desejveis, destacadamente a superao de seus
problemas econmicos e sociais, dentro dos marcos institucionais do sistema capitalista.
21. Pode-se, a ttulo de ilustrao, mencionar, para o caso brasileiro, como experincias embrionrias de desenvolvimen-
tismo os governos de Joo Pinheiro, em Minas Gerais, 1906-1908 (Paula, 2000; 2004; Dulci, 2005; Barbosa, 2012) e
de Getlio Vargas, no Rio Grande do Sul, 1928-1930 (Fonseca, 1989; 2004).
Os termos utilizados, que de certa forma representam um esforo de sntese
de toda a argumentao realizada at aqui, podem ser esquematizados como segue.
1) Poltica econmica: remete diretamente experincia histrica concreta
ou material como o conjunto onde se foi buscar a categoria conceituada;
ademais, lembra o intervencionismo como integrante do core do conceito,
pois remete nao e a Estado, j que este, por suposto, a instituio
incumbida de formular e executar a poltica econmica, esta entendida,
como j mencionado, como polticas meio, fns e institucionais.
2) Formulada e/ou executada: remete estratgia ou projeto, pois a poltica
econmica s vezes pode no ter tido sucesso em sua execuo; refora,
ainda, o carter material da conceituao, posto que os atributos foram
testados em experincias histricas.
3) Deliberada: remete necessidade da conscincia ou intencionalidade,
posto que resulta de um projeto ou estratgia que se materializa em
um guia de ao para reverter um status quo no desejvel; a economia
subordina-se poltica, pois neste mbito, e no no mercado, em que
a estratgia ou projeto so formulados; remete, ainda, prxis ou, na
perspectiva weberiana, ao social racional.
4) Governos: remete ao agente formulador e/ou executor do projeto nacional
ou estratgia para a nao como atributo do core do conceito, j que circuns-
creve a nao como unidade ou lcus de abrangncia do projeto, embora
possam existir experincias subnacionais, como lembrado a seguir entre
parntesis; subentende-se, ainda, que o grupo dirigente depende de uma
correlao de foras polticas, sem a qual no se sustentaria como governo.
5) Crescimento da produo e da produtividade: remete ao crescimento des-
sas variveis como condio ou instrumento necessrio da estratgia ou
projeto de reverso do status quo (ao social racional referente a fns).
6) Liderana do setor industrial: remete industrializao como varivel-chave
do ncleo comum do desenvolvimentismo, enfatizada por todos os au-
tores analisados e presente tambm nas experincias histricas utilizadas
como teste; tal liderana no signifca que o desenvolvimento do setor
primrio esteja ausente do projeto, mas assume a industrializao como
necessria tanto para superar o antigo modelo agroexportador e os enclaves,
mineiros ou de plantations, como para acelerar a produtividade e a difuso
do progresso tcnico, com repercusses nos demais setores da economia.
7) Transformar a sociedade: remete, mais uma vez, ao projeto de alterar o
status quo, e prxis, ou seja, ao consciente de indivduos, grupos e
segmentos sociais visando a determinado fm.
8) Fins desejveis: remete ao desenvolvimentismo como ideologia, pois incorpora
no conceito os valores maiores que justifcam a estratgia e o projeto para
o futuro, a sua utopia em busca de outra sociedade melhor embora essa
expresso possa parecer um tanto ampla, faz-se necessria, uma vez que
os fns variam de um governo para outro, embora melhor padro de vida
futuro para a populao pudesse ser o objetivo desejvel comum de todos eles;
tais fins, ainda, podem atualizar-se, como incorporar cidadania,
democracia e meio ambiente, atributos que no aparecem ou pouco
destaque mereciam no perodo da amostra pesquisada. Incorpora-se,
portanto, no conceito, varivel axiolgica, a qual se expressa como ideologia
ou ideias que explicitam e justificam determinados fins ou valores
(ao social racional referente a valores).
9) Problemas econmicos e sociais: remete ao status quo a ser superado; o
carter genrico da expresso deve-se ao fato de que os problemas re-
conhecidos como tal variam conforme o pas e, s vezes, entre governos
e perodos histricos de um mesmo pas. Entre eles podem-se arrolar:
baixa produtividade, concentrao de renda, desigualdades regionais e
baixos indicadores de sade, educao e poluio ambiental, entre outros.
10) Sistema capitalista: remete manuteno da propriedade e da iniciativa
privada como instituies, e do mecanismo de formao de preos e de
alocao pelo mercado, mesmo que o Estado participe de forma regu-
ladora ou supletiva.
7 UMA DIGRESSO SOBRE EXTENSO E INTENSO
Formulado o conceito, pode-se agora retomar o dilema extenso versus intenso,
ou seja, sua capacidade de tornar preciso ou delimitar o objeto conceituado e, ao
mesmo tempo, mostrar certa maleabilidade para incorporar a diversidade histrica
e os casos novos, inclusive para auxiliar na deciso de casos limtrofes. O bom
conceito no conceitua em abstrato, metafsicamente pretendendo apenas expres-
sar o que o defniendum , mas tambm deve servir como categoria terica, ou
seja, instrumento vlido e til para respaldar a deciso do cientista social para nele
enquadrar ou no determinado fato ou objeto de investigao.
Dois subtipos de desenvolvimentismo consagrados na literatura so nacional-
desenvolvimentismo e desenvolvimentismo dependente-associado.
22
Em uma
antinomia, ambos apontam para dois estilos de desenvolvimento. Mesmo com o
22. Ver, por exemplo, Cardoso (1971, p. 110). Ao analisar Brasil e Argentina, o autor aponta os atributos de ambos e
tipica Vargas e Pern como exemplos do nacional-desenvolvimentismo e Kubitscheck e Frondizi como de dependente-
-associado. Esta viso tornou-se usual na literatura sociolgica e econmica latino-americana das dcadas de 1970
e 1980, e ser aqui utilizada para ilustrar o corte terico da tipologia.
risco da simplifcao demasiada diante da tentativa de sumariar um complexo de
ideias em poucas palavras, pode-se sintetizar que o nacional-desenvolvimentismo,
de ideologia mais nacionalista, propunha maior papel ao Estado para alavancar
recursos e realizar investimentos tidos como prioritrios. A produo centrava-se nos
bens de consumo populares, liderada pelo setor privado nacional. Como projeto,
propunha avanar a industrializao para os bens de capital e intermedirios; e
politicamente, expressava-se como uma aliana entre este empresariado, segmentos
das classes mdias (nestes includos a burocracia) e trabalhadores urbanos, pro-
pondo a incorporao das massas, cuja expresso poltica seria o populismo.
J o segundo, assentar-se-ia nos investimentos externos, principalmente de grandes
empresas oligopolistas, para alavancar um padro de industrializao restritiva,
pois que assentado na produo de bens durveis de consumo e na indstria
pesada, cuja demanda voltava-se s camadas de rendas mais altas. No exclua
de vez o Estado nem as burguesias locais, mas estabelecia entre eles outro tipo de
associao, numa relao de subordinao ou dependncia ao capital estrangeiro.
A rigor, as duas estratgias ou estilos de desenvolvimento decorriam da incapacidade
ou fragilidade dos grupos empresariais privados latino-americanos para liderar o
crescimento industrial, seja pela inexistncia de conhecimento tecnolgico ou por
baixa capitalizao. No primeiro modelo, o ator principal seria o Estado, capaz de
captar poupana forada para bancar as necessidades de investimento ou fnan-
ciamento; no segundo, o capital estrangeiro, por meio de investimentos diretos
ou de fnanciamento a poupana externa.
Convm notar que nacional-desenvolvimentismo e desenvolvimentismo
dependente-associado no so conceitos radiais, como j se alertou anterior-
mente, pois estes aparecem na estratgia do conceito por adio quando, diante
de novos casos, o cientista adiciona atributos ao conceito principal e cria nova
categoria. Assim, o conceito radial no necessariamente incorpora todos os
atributos integrantes do ncleo do conceito. Por exemplo, quando se fala em
democracia tutelada, isto signifca que a democracia no est completa, que
faltam atributos para o case em tela ser uma democracia plena ou cheia (full)
(Collier e Levitsky, 1996). Este critrio no se aplica aos casos de nacional-
-desenvolvimentismo e desenvolvimentismo dependente-associado em face da
conceituao aqui formulada para desenvolvimentismo, pois ambos incorporam
todos os atributos principais deste conceito, ou seja, todos os atributos esto contidos
em seu domnio; e, alm desses, acrescentam-se outros que o caracterizam no
como conceito radial, mas como subtipo de um conceito clssico. Veja-se: a opo
por bens de massa ou por bens durveis de consumo tm em comum o fato de
ambos serem igualmente setores industriais, atributo incluso no core. Quanto
diferena entre o papel do Estado e o do capital estrangeiro, mais uma
questo de grau ou de relevncia que de excluso ou incluso, pois nem o
nacional-desenvolvimentismo exclui o capital estrangeiro, nem o desenvolvi-
mentismo dependente-associado prescinde do Estado como agente estratgico
da poltica econmica.
23
Por isso a pergunta introduzida para testar o atributo
sobre capital estrangeiro para elaborar o quadro 1 indaga sobre a prioridade deste
para os projetos do governo da amostra: fosse a pergunta formulada para forar
a opo entre aceitao ou rejeio, ela no discriminaria os governos (nenhum
deles rejeitaria a priori o capital estrangeiro, fato referendado pela pergunta do
quarto atributo, e tampouco auxiliaria para diferenciar nacional-desenvolvimen-
tismo e desenvolvimento dependente-associado). Deve-se atentar para o fato de
que os dois subtipos integrarem o ncleo comum deve-se em parte prpria
defnio de projeto nacional aqui adotada, associada estratgia para a nao,
sem qualquer conotao de xenofobia ou averso a priori ao capital estrangeiro.
Pela metodologia aqui empregada, a incluso deste atributo no foi fortuita, posto
que resultou do uso na literatura e da experincia histrica latino-americana:
se a projeto nacional se associasse repulsa ao capital estrangeiro, simplesmente, nenhum
caso latino-americano selecionado poderia ser considerado como desenvolvimentismo.
A fgura 4 ilustra a situao com alguns exemplos de governos latino-
-americanos. O crculo A representa o domnio que concentra os atributos
principais. Ele engloba, sob outra forma, o ncleo hachurado da fgura 3. Para
fns de ilustrao, foram inseridos dois atributos que no constam no ncleo
principal, pois s apareceram em alguns autores e em alguns governos: reforma
agrria (B) e redistribuio de renda (C). Fica claro que tanto governos consi-
derados nacionais-desenvolvimentistas (Lpez Pumarejo, Vargas e Goulart)
como os mais prximos do dependente-associado (Frondizi e Kubitscheck)
localizam-se dentro do mesmo crculo A, pois preenchem todos os atributos
do ncleo. Logo: esta tipologia compreende subtipos de conceito clssico e no
conceitos radiais, pois no alargam o conceito principal com novos atributos:
so conceitos plenos ou cheios de desenvolvimentismo. Pern aparece duas
vezes justamente como ilustrao: caso admita-se que este assumiu um projeto
de industrializao, sua localizao seria dentro do crculo A (Pern*); caso con-
trrio, como advoga outra parte da literatura, fcaria fora do crculo hachurado
(Pern**): no seria um caso de desenvolvimentismo, embora tenha proposto
uma poltica de redistribuio de renda.
23. A lembrar, no caso brasileiro, que a CSN, smbolo do nacional-desenvolvimentismo do Estado Novo de Vargas (1937-1945),
contou com tecnologia e nanciamento norte-americanos, enquanto o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
(BNDE) foi grande articulador e nanciador do Plano de Metas de Kubitscheck, assentado na atrao ao capital estrangeiro.
FIGURA 4
Desenvolvimentismo: extenso e intenso do conceito
Atributos supostos: intencionalidade; capitalismo
1 = Vargas (1
o
gov.)
2 = Frondizi
3 = Kubitschek
4 = Pern*
5 = Vargas (2
o
gov.)
A = Ncleo comum
B = Reforma agrria
C = Redistribuio de renda
6 = Pern**
7 = Crdenas
8 = Goulart
9 = Lpez (1
o
gov.)
10 = Fidel Castro
A
B
C
10
6
5
4
3
2
1
9
8
7
Uma forma de ilustrar a diferena entre conceitos radiais e subtipos aqui
adotada, alm de reforar a discusso sobre a extenso e a intenso do conceito ora
formulado, o exerccio de tentar alargar o conceito com atributos que no esto
no core. Por exemplo, redistribuio de renda ou reforma agrria, atributos que
apareceram em vrios governos desenvolvimentistas, s vezes at como prioridade, mas
em outros nem foram mencionados (ou simplesmente concebidos retoricamente,
como consequncia de longo prazo ou do prprio desenvolvimento, como no caso
de distribuio de renda mais equnime). Na estratgia de conceito clssico ou
por redefnio, no se alarga o domnio: como mostra a fgura 4, este permanece
circunscrito ao crculo A, enquanto os novos atributos so representados por novos
crculos: B (reforma agrria) e C (redistribuio de renda). Crdenas e Goulart esto
contidos em B e em C, na interseco dos trs crculos (A B C), pois
so exemplos de governos desenvolvimentistas que tambm propuseram reforma
agrria e distribuio de renda mais equitativa. O caso como o de Fidel Castro,
em Cuba (e que em parte talvez seja anlogo a Salvador Allende, no Chile) estaria em
B e C, mas no em A: apesar de propor reforma agrria e redistribuio de renda,
no preenche os atributos da esfera A e, portanto, no pode ser entendido como
desenvolvimentismo (faltariam, por exemplo, industrializao, propriedade privada
e mercado). S um conceito radial desenvolvimentismo socialista, como propusera
Jaguaribe, permitiria alargar a extenso do conceito, o qual, todavia, perderia muito
em intenso, deslocando-se para um ponto prximo ao ponto Y na fgura 1.
O mesmo ocorre caso se queira atualizar o conceito. De um lado, deve-se
ponderar que os atributos do ncleo podem ser, pelo menos em parte, atualizados
sem alter-lo. Por exemplo: embora os instrumentos e a extenso do intervencionis-
mo sejam, nos dias atuais, diferentes do que eram nas dcadas de 1930 a 1980, o
atributo intervencionismo continua presente, mesmo modifcado. Pode tambm
ser o caso do atributo industrializao, que possua caractersticas muito prprias
no perodo da substituio de importaes, e que, por certo, deve ser atualizado
em face das mudanas na economia internacional e no paradigma tecnolgico das
ltimas dcadas.
Por outro lado, h atualizaes que podem aparecer como necessrias diante
de fatos novos sem, todavia, exigir alterao do ncleo. Pelo menos dois atributos
apareceram fortemente nas dcadas posteriores aos governos pesquisados: defesa
do meio ambiente e da democracia (Herrlein Jr., 2011; Cepda, 2012). Histo-
ricamente, muitos governos desenvolvimentistas depredaram o meio ambiente e
tambm se casaram muito bem com ditaduras, mas hoje impera a convico de
valores como defesa da natureza e da cidadania. Eles no fazem parte do ncleo
comum, mas podem ser incorporados como atributos, tais como B e C da fgura 4.
Deve-se atentar que estes crculos fora do ncleo comum podem servir no s
para atualizar o conceito diante da emergncia de novos casos, mas tambm para
incorporar atributos que os tericos consideram desejveis nele incluir,
caracterizando subtipos. Em outras palavras, o crculo A delimita os casos que podem
ser considerados desenvolvimentismo, enquanto os outros crculos podem dizer
respeito a atributos adicionais referentes ao subtipo de desenvolvimentismo que
se quer ou se considera prefervel ou desejvel. Conclui-se, portanto, que pelo menos
para conceitos como desenvolvimentismo, que denotam um guia de ao ou de interveno,
a incluso ou excluso de atributos feita pelos cientistas e intelectuais orgnicos no
apenas para atualizar o conceito diante de fatos novos, mas tambm para nele incluir
ou excluir atributos que consideram por algum critrio desejvel, ou seja, capazes de
expressar suas preferncias ou valores.
Finalmente, cabe uma meno, mesmo que breve, ao debate brasileiro recente,
e que serve para ilustrar como os conceitos retornam e ganham vida, mesmo em
situaes diferentes das quais foram originados. A proposta de novo-desenvolvi-
mentismo, de Bresser-Pereira (2006, 2010) e outros economistas (Sics, Paula e
Michel, 2005), por exemplo, no difere da estratgia tradicionalmente adotada na
histria do pensamento econmico, qual seja, adicionar ao conceito principal o
prefxo grego neo (neoclssico), ou o adaptado latino post (ps-keynesiano) ou,
ainda, o vocbulo novo (novo-clssico). Assim, chama a si uma tradio a preservar,
no obstante de forma renovada ou adaptada a novas circunstncias, o que, num
exerccio de conceituao, signifca a exigncia de adio de novos atributos. Isto
pode ser feito de duas formas: i) com a manuteno do ncleo comum do conceito
principal e mediante a criao de um subtipo; ou ii) com o abandono do ncleo
comum, caso o novo atributo seja incompatvel com algum outro j contido no
core, o que pode ser feito com a criao de um conceito radial. No caso do novo-
-desenvolvimentismo, tal qual foi formulado por seus autores, a anlise evidencia
que este preserva todos os atributos contidos no conceito de desenvolvimentismo
aqui formulado. Destarte, no haveria necessidade de criar um conceito radial, pois,
na linguagem de Collier e Levitsky (1996), o novo-desenvolvimentismo pleno
ou cheio de desenvolvimentismo. Para simplifcar, supe-se que o principal atri-
buto reivindicado para justifcar a adio do adjetivo novo no termo seja o fato
de incorporar disciplina fscal (Bresser-Pereira, 2006, p. 16). Este atributo no faz
parte do core nem se ope a qualquer atributo contido em seu domnio; logo, pode
ser acrescentado como uma esfera no conceito de tipo clssico aqui proposto, no
necessitando de um conceito radial, caso que implicaria perda de intenso. Se, toda-
via, entender-se que indisciplina fscal atributo inerente ao desenvolvimentismo
a ponto de algum inclu-lo no ncleo principal do conceito, a soluo s poderia
vir por meio de um conceito radial, pois o referido ncleo precisaria ser alterado.
24
Da mesma forma, as propostas do social-desenvolvimentismo, tais como
apresentadas por Carneiro (2012), Bielschowsky (2012) e Bastos (2012), preen-
chem todos os atributos do core do conceito aqui formulado. Estes autores reivin-
dicam a redistribuio de renda como a marca mais importante das propostas de
desenvolvimentismo. Com isto, constata-se que esta redistribuio no precisaria
de um conceito radial, pois bastaria a incluso do novo atributo. Na figura 4,
o subtipo ocuparia posio semelhante ao governo Goulart, recuperando a tradio
histrica estruturalista de desenvolvimento com redistribuio de renda, como
aparece no Plano Trienal e nas Reformas de Base sugeridas por Celso Furtado
como seu ministro.
8 CONCLUSO
O propsito deste captulo formular um conceito para desenvolvimentismo
pode parecer pretensioso por sua envergadura, frente polmica envolvida pelo
termo e seus mltiplos usos. Todavia, a diatribe pode em parte ser contestada,
ao se lembrar do pressuposto epistemolgico segundo o qual nenhum conceito
24. A relao entre indisciplina scal e desenvolvimentismo muito forte em parte da literatura crtica a este ltimo,
principalmente de corte ortodoxo, sendo um passo para identic-lo com populismo econmico. Todavia, a pesquisa
emprica sobre a poltica econmica de governos tidos tradicionalmente como populistas mostra que parte deles no
se furtou a propor polticas de estabilizao restritivas para combater a inao como tambm a buscar equilbrio no
balano de pagamentos. A tentativa de associar num mesmo core desenvolvimentismo, nacionalismo e populismo no
apenas ponto ideolgico ptreo da ortodoxia econmica, mas aparece s vezes tambm em literatura sociolgica
de matiz marxista (Fernando Henrique Cardoso, Octavio Ianni, Francisco Weffort e Jos Lus Fiori). Todavia, esta parece
no resistir evidncia emprica quando se analisam com acuidade as polticas econmicas de governos tidos como
populistas, como Pern, Vargas e Goulart, constituindo-se no mais primrio erro de metodologia: a generalizao
apressada. Ver Haines (2007); Loureiro (2009); Rougier (2012); Monteiro e Fonseca (2012); Fonseca (2010, 2011,
2012); Mollo e Fonseca (2013).
defnitivo e, como objeto social, est sempre em movimento, assim como o objeto
a ser conceituado. Entretanto, se, por um lado, nenhum conceito defnitivo, por
outro, tampouco deles se pode prescindir: sem categorias tericas no possvel o
trabalho cientfco. Se um conceito consensual lembra quimera, a necessidade de
estabelecer parmetros mnimos contribui para evitar polmicas desnecessrias,
alm de auxiliar no estudo do prprio objeto, pois a construo do conceito exige
lastro emprico antes do salto para a abstrao, quando separa o joio do trigo para
defnir o que deve ou no constar de seu ncleo. Com desenvolvimentismo no
diferente: mostrou-se sua origem e formao, seus usos na literatura e experincias
histricas que pretendeu abarcar at se chegar conceituao.
Como ferramenta, o conceito de desenvolvimentismo pode servir no s
para estudos histricos, mas tambm para auxiliar a dirimir dvidas sobre casos
limtrofes, vindo ao encontro do tema que est na ordem do dia sobre seu possvel
retorno em vrios pases da Amrica Latina. H certa convergncia no entendimento
segundo o qual, aps ter entrado em refuxo nas duas ltimas dcadas do sculo
XX, sob o impulso da globalizao e do neoliberalismo, governos mais crticos ou
no totalmente alinhados a estes foram eleitos em vrios pases latino-americanos.
A pergunta sobre o retorno do desenvolvimentismo, assim como propostas para
um novo desenvolvimentismo, sugere que este fenmeno enraizado
(embedded) nas sociedades latino-americanas, arraigado como crena ou conjunto
de valores (ou instituio, no sentido vebleniano), capaz de sobreviver mesmo
diante de conjunturas francamente adversas e adaptar-se a novas circunstncias.
Desse modo, seu conceito permanece necessrio e til como ferramenta de anlise
e para designar algo que os usurios, por certo, entendem no poder nomear to
bem de outra maneira.
A ttulo de ilustrao: quando se pergunta se governos como de Cristina e
Nstor Kirchner, Hugo Chvez ou Luiz Incio Lula da Silva podem ser tipifcados
como desenvolvimentistas, no se est apenas atrs de um rtulo, mas se tentando
entender o que estes representam e signifcam. A busca de respostas sugere como
apropriada a anlise comparativa por isto a pergunta sobre se os trs governos
podem ser vistos como manifestao de um mesmo fenmeno (sem perder suas
peculiaridades nacionais) ou trs coisas completamente distintas. Destarte, se estes
ou outros governos trazem de volta protecionismo e controles de comrcio exterior,
deve-se atentar que, embora aparentemente lembrem desenvolvimentismo, diante
do conceito aqui formulado, certamente isto no bastaria, pois estas polticas podem
ser mera reao crise do balano de pagamentos: fcou estabelecido que sem inten-
cionalidade ou estratgia de desenvolvimento no pode haver desenvolvimentismo,
pois estes so atributos indispensveis do core. A mesma precauo exigida ao se
analisar as polticas econmicas implementadas por vrios governos aps a crise
internacional de 2008, pois a simples manipulao da demanda agregada diante
de adversidades do ciclo econmico usual por formuladores de poltica, mesmo
afnados com o mainstream; o intervencionismo sem estratgia de longo prazo no
sufciente para confgurar desenvolvimentismo.
Da mesma forma, a melhoria na distribuio de renda e em outros indicadores
sociais em vrios pases do subcontinente (Cepal, 2010) per se no basta para
associ-la a desenvolvimentismo: redistribuio de renda nem faz parte do core, alm
de ser atributo comum de governos tipifcados pela literatura por meio de outros
conceitos (socialistas, social-democratas, trabalhistas). Poderia caracterizar
um subtipo mediante a tcnica do alongamento, mas a extenso do conceito
exige o compartilhamento do ncleo comum, como mostra a fgura 4. Assim, se
a redistribuio de renda no estiver associada a um projeto de industrializao e a
um conjunto de medidas que confgure uma estratgia para reverter a estrutura
produtiva no longo prazo, pode ser louvvel e meritria, mas difcilmente se
enquadra no conceito de desenvolvimentismo.
No caso brasileiro, o gargalo mais visvel a queda absoluta e/ou relativa do
valor agregado da indstria no PIB, na gerao de emprego e nas exportaes, fato
que vem sendo nomeado pelos neologismos desindustrializao e reprimarizao.
O problema torna-se mais complexo, porque, se, por um lado, industrializao
faz parte do core, por outro lado, vrios autores tm advogado com veemncia que
tal reverso tendncia internacional, decorrente do atual padro tecnolgico, e a
exigncia de constar do ncleo prendia-se lgica da substituio de importaes,
portanto, historicamente superada (ver, por exemplo, Bonelli, Pessoa e Matos, 2013).
A soluo para isto seria partir para um conceito radial, mas isto exigiria tirar a
industrializao do core. Entretanto, outros autores, com o mesmo ardor, tm resistido
a isto.
25
A desindustrializao representa para estes uma ameaa de reverso imposta
pelo mercado, uma especializao regressiva, o oposto de um projeto ou estratgia
para o pas: em decorrncia, a extrao da industrializao do core arrastaria consigo
outros atributos inegociveis do conceito, como o projeto nacional e a estratgia
(intencionalidade e prxis). Cabe, ademais, ressaltar que desindustrializao
e reprimarizao no podem ser reduzidas a faces de uma mesma moeda:
o crescimento da exportao de minrios e produtos agrcolas em atendimento
demanda chinesa em nada fere o core do conceito, poderia ser vista como oportunidade
e no como ameaa, caso fosse inserida em um projeto ou estratgia de desenvolvimento.
A reprimarizao da pauta de exportaes, assim, no necessariamente signifca desindus-
trializao, mesmo porque o Brasil possui mercado interno robusto, e o superavit externo
gerado pela exportao de commodities poderia, em eventual projeto, tornar-se varivel
25. Embora a bibliograa sobre o tema seja extensa, podem-se citar Rowthorn e Wells (1987) e Rowthorn e Ramaswany
(1999), alm dos mais recentes: Tregenna (2009), Palma (2007; 2011), Carneiro,(2008), Bresser-Pereira (2010), Oreiro
e Feij (2010), Medeiros (2011), Arend e Fonseca (2012), Marconi e Rocha (2012), Gonalves (2012), Arend (2013),
Palma (2012) e Bacha e Bolle (2013).
relevante para alavancar o crescimento de setores de alta tecnologia ou distribuio
de renda mais equnime. Deve-se, fnalmente, lembrar que essa polmica em torno
da desindustrializao no especfca do caso brasileiro, pois se insere em uma
controvrsia mais ampla sobre o papel da indstria e de sua importncia nos dias
atuais, em comparao com a que teve no sculo XX, principalmente at meados
da dcada de 1970. Se h certa concordncia sobre a existncia de mudanas e de
sua relevncia, o mesmo no ocorre quando se debate se o alcance e a envergadura
destas so sufcientes para permitir a excluso da indstria do ncleo do conceito.
Um desenvolvimentismo sem incluir o setor industrial no projeto sugere para os
autores antes referidos uma contradio (no sentido da lgica formal, e no dial-
tica) ou um fenmeno novo, acerca do qual no haveria razes sufcientes para ser
abarcado pelo conceito de desenvolvimentismo, sob pena de submeter este ltimo
a uma profunda descaracterizao, com um ganho de extenso que comprometeria
cabalmente a intenso do conceito.
Para fnalizar, deve-se enfrentar a pergunta frequente: cabe falar em desen-
volvimentismo hoje, ou a preocupao em conceitu-lo seria s por razes de pes-
quisa histrica, uma vez que este est superado diante das mudanas substantivas
ocorridas na economia internacional nas ltimas dcadas, com evidente impacto
nas economias latino-americanas? Da forma como arquitetada, a pergunta espera
resposta negativa, pois parece um trusmo referendado pelo bom senso o chavo que
a histria no volta atrs nem se repete e isto o que seu formulador quer ouvir.
Todavia, a pergunta soa como descabida e anacrnica diante da opo epistemolgica
e da metodologia aqui empregada. O uso do termo terico no constitui opo:
encontra-se no debate cotidiano dos economistas e dos formuladores de polticas,
na academia, no setor pblico, nas agncias de fomento e na mdia, inclusive com
larga frequncia entre aqueles que criticam a volta do desenvolvimentismo. Se isto
ocorre, porque o termo se faz necessrio, portanto historicamente . A sntese de
Hegel de que o real o que se impe como tal, independentemente de desejos,
caprichos ou vontades individuais, impe-se aqui com toda a sua fora retrica.
Condenar seu uso em nova realidade histrica refete o mal metafsico de entender
os conceitos como fxados para sempre, em consonncia com a essncia imutvel
aristotlico-tomista, em esquecer seu movimento, sua vida e sua capacidade de
adaptao para abarcar fatos novos, ou seja, sua historicidade e a criatividade
dos usurios em inovar com subtipos e conceitos radiais. Isto ocorre com vrios
conceitos usados pelos economistas e cientistas sociais, e no seria diferente com
desenvolvimentismo. Termos tericos como capitalismo e liberalismo, por
exemplo, permanecem em uso h sculos, por mais que o capitalismo ou o libe-
ralismo de hoje sejam diferentes da poca em que os conceitos comearam a ser
usados, mesmo que subtipos e conceitos radiais tenham proliferado (capitalismo
monopolista, de Estado, regulado; neoliberalismo, social-liberalismo etc.).
A pergunta a ser feita, portanto, outra: por que determinados termos tericos
persistem, mesmo quando certas condies histricas nas quais apareceram se
alteram? No caso de desenvolvimentismo, a resposta parece simples: as condies
histricas ou os problemas que deram ensejo a seu aparecimento manifestos
sob diferentes formas e com termos diferentes, como antes se mostrou, como cons-
cincia do atraso, do subdesenvolvimento, da heterogeneidade estrutural ou
da dependncia no foram superados. Enquanto persistirem, parece improvvel
que caia em desuso e no granjeie adeptos, embora seu programa como projeto de
superao do status quo exija permanente reatualizao.
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CAPTULO 2
PLANEJAMENTO, DEMOCRACIA E DESENVOLVIMENTO NO
BRASIL: PERSPECTIVAS LUZ DAS CAPACIDADES ESTATAIS E
INSTRUMENTOS GOVERNAMENTAIS
1
Jos Celso Cardoso Jnior
2
1 INTRODUO
O desenvolvimentismo, entendido como ideologia poltica de uma poca, foi parte
da estratgia para a reinsero do Brasil no cenrio internacional na passagem da
primeira para a segunda metade do sculo XX. Poucas dcadas aps o fm da
escravido, ao longo do perodo que vai de 1930 at os primeiros anos posteriores
Segunda Guerra Mundial, a ao proativa do Estado brasileiro e suas institui-
es foram fundamentais para a diminuio dos laos de dependncia externa, o
relativo rearranjo da estrutura de classes, a complexifcao da estrutura estatal
e a construo de uma sociedade industrial moderna, ainda que regionalmente
concentrada e desigual.
O sucesso das prticas de planejamento em conduzir o pas a outro patamar
socioeconmico deveu-se, poca, a uma perspicaz leitura do presente (Kon, 1999;
Mindlin, 2001; Ianni, 2009). As interpretaes e a compreenso dos sinais em
circulao no plano mundial foram condio para que, ao longo de duas dcadas,
o pas pudesse promover modifcaes estruturais para a superao do estgio de
desenvolvimento baseado no modelo agroexportador (Draibe, 1985; Fonseca, 1987).
Ao longo das dcadas de 1980 e 1990, contudo, as prticas de planejamento
sofreram severas crticas. O planejamento passou a ser visto por seus oponentes
como interveno em um espao que deveria ser regido pelo livre intercmbio,
considerado como o nico mecanismo capaz de gerar autorregulao e equilbrio
quase naturais, ou seja, no mediados pela ao artifcial do Estado (Garcia, 2000;
Cardoso Jnior, 2010). Mas, ao fm das dcadas de 1990 e 2000, a sequncia de
crises econmicas que abalou o mundo j sinalizava o equvoco desta viso, quando
no a sua excessiva ideologizao (Harvey, 2005; 2011).
1. Este captulo corresponde verso ligeiramente modicada do texto Estado, planejamento e dinmica econmica,
apresentado no XVIII Congresso Internacional sobre Reforma do Estado e da Administrao Pblica do Centro Latino-
-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD), em Montevideo-Uruguai, entre 29 de outubro a
1
o
de novembro de 2013. O autor agradece aos comentrios e sugestes do colega Marcos Antonio Macedo Cintra,
isentando-o pelos possveis erros e omisses remanescentes.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. E-mail: <josecelso.cardoso@ipea.gov.br>.
Assim, o declnio das verses mais ortodoxas do liberalismo na primeira dcada
do sculo XXI ofereceu oportunidade para a revalorizao da atuao estatal em
vrias partes do mundo. No Brasil, a recuperao da capacidade de investimento
do Estado e a atualizao ainda que insufciente de sua estrutura administrativa
revitalizaram os campos do planejamento e do desenvolvimento, outorgando-lhes
novos e mais complexos objetivos. Em outras palavras, depois de mais de duas d-
cadas de estagnao econmica (1980 a 2003) e indefnies quanto ao modelo de
desenvolvimento a seguir, o Brasil retomou certa capacidade de crescimento de sua
economia a partir de 2004. Tal retomada mostrou-se fundamental para a melhoria
de indicadores sociais e do mercado de trabalho e, ao mesmo tempo, explicitou a
necessidade da sustentao do crescimento para fazer frente aos desafos colocados
para a construo de um pas menos heterogneo e desigual.
Nesse ambiente de retomada do crescimento e explicitao de difculdades
para sua sustentao, vrios documentos (e diversas iniciativas concretas) foram
produzidos pelo governo brasileiro, entre 2003 e 2010, tratando da questo do
desenvolvimento e do planejamento. Neste sentido, como repensar o binmio
planejamento-desenvolvimento nesse novo contexto? Como, ao mesmo tempo,
refetir sobre as experincias passadas do planejamento e do desenvolvimentismo
e renovar as competncias requeridas pelo presente?
Este texto visa levantar questes e apontar perspectivas que permitam ins-
tigar a retomada do debate sobre o papel que o Estado, o planejamento pblico
governamental e as polticas pblicas devem e podem ocupar no cenrio brasileiro
atual como potenciais indutores do desenvolvimento nacional. Para tanto, ele est
composto por duas sees complementares, alm desta introduo. Na seo 2,
a seguir, realiza-se um esforo de ressignifcao e requalifcao dos conceitos de
desenvolvimento e de planejamento pblico, da forma como em linhas gerais
tm sido discutidos na atualidade.
3
Busca-se demonstrar que desenvolvimento
um processo coletivo, contnuo e cumulativo de aprendizado e conquistas, cujas
dimenses ou qualifcativos agregam-se terica e politicamente tanto em simul-
tneo como em patamares equivalentes de importncia estratgica. Isto porque,
hoje, fnalmente, sabe-se que assim, ou no se est falando de desenvolvimento.
Na seo 3, por sua vez, argumenta-se que o Estado brasileiro teria conse-
guido constituir e institucionalizar, sobretudo ao longo do perodo republicano,
capacidades estatais e instrumentos de atuao considerveis, passveis de serem
mobilizados pelo que se denomina funo planejamento governamental funo
esta que tambm estruturou-se institucionalmente no mesmo perodo. De um
3. Para este debate, tal qual propagado pelo Ipea ao longo do trinio 2008-2010, ver em especial a srie de
quinze volumes publicados no mbito do Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro e disponveis em:
<http://ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=7186>. Posteriormente, dois livros-sntese
do referido projeto foram produzidos, sob coordenao e organizao de Cardoso Jnior (2011; 2013).
81
Planejamento, Democracia e Desenvolvimento no Brasil:
perspectivas luz das capacidades estatais e instrumentos governamentais
ponto de vista metodolgico, ao resgatar as formas pelas quais o Estado nacional
foi assumindo e estruturando funes exclusivas no campo da regulao e da garan-
tia da propriedade, da tributao, da gerao e do controle da moeda e da dvida
pblica, fca evidente que ele possui, nesta entrada do sculo XXI, capacidades
prprias relevantes para operar aquelas funes como vetores do planejamento
governamental. Decorre destas capacidades uma srie de instrumentos funda-
mentais para o exerccio de aes planejadas pelo Estado. Tais instrumentos esto
aqui identifcados pelo conjunto de empresas estatais, bancos pblicos, fundos
pblicos e fundos de penso, os quais podem ser e efetivamente so acionados
pelo Estado para dar concretude a decises de gasto e de investimento, cujo poder
extraordinrio para induzir, ou mesmo moldar, determinadas confguraes de
polticas pblicas e, consequentemente, determinadas dinmicas produtivas e sociais
no pas. Em suma, capacidades estatais e instrumentos governamentais que, no
toa, esto na base da explicao acerca da trajetria e do tipo de desenvolvimento
que se plasma no pas desde, praticamente, o advento da Repblica. Ao fnal deste
texto, tecem-se as consideraes fnais.
2 PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO EM REALIDADES COMPLEXAS:
REQUALIFICANDO E RESSIGNIFICANDO OS CONCEITOS E O DEBATE NO BRASIL
Primeiramente, convm defnir quais so, hoje, os qualifcativos mais pertinentes
ideia de desenvolvimento que podem ser usados de forma corrente para avanar na
construo de um entendimento comum acerca do conceito de desenvolvimento.
Desde o fnal da Segunda Guerra Mundial at meados dos anos 1970, a palavra
desenvolvimento confundia-se com o conceito de crescimento econmico, pois era
entendido, fundamentalmente, como o processo pelo qual o sistema econmico
criava e incorporava progresso tcnico e ganhos de produtividade, sobretudo, no
mbito das frmas.
Entretanto, com a constatao de que os projetos de industrializao haviam
sido insufcientes para engendrar processos socialmente includentes, capazes de
eliminar a pobreza estrutural e de combater as desigualdades, passou-se a estabele-
cer terica e politicamente as distines entre crescimento e desenvolvimento.
Ao mesmo tempo, buscou-se a incorporao de qualifcativos que pudessem dar
conta das ausncias ou lacunas para o conceito. No Brasil, um exemplo sintomtico
deste movimento foi a incluso do S na sigla do Banco Nacional de Desenvol-
vimento Econmico (BNDE), que passou ento a se chamar Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
Esse estratagema melhorava, mas no resolvia o problema. Estavam ainda de
fora do conceito de desenvolvimento outros qualifcativos importantes que, desde
aquela poca, j cobravam passagem pelos crivos tericos e polticos pertinentes.
O mais patente dos qualifcativos de ento, no contexto brasileiro da dcada de
1970, referia-se questo democrtica: seria possvel chamar de desenvolvimento um
processo de crescimento econmico sem democracia, sendo esta mesma matizada
poca to somente pelos qualifcativos democracia civil e democracia poltica?
A incorporao de direitos civis e polticos em contexto de crescimento com
autoritarismo passava a ser demanda social e desafo poltico imensos para mais
bem qualifcar o sentido do desenvolvimento brasileiro na dcada de 1970. Ainda
assim, no resolvia-se a questo. Veio, ento, com todo vigor, no bojo do processo
de redemocratizao do pas nos anos 1980, um momento dos mais importantes
para a histria republicana e civilizatria brasileira: o movimento de conquista e
constitucionalizao de direitos sociais como condio tanto para melhor qualifcar
a incipiente democracia nacional quanto o prprio sentido do desenvolvimento
aqui praticado.
No entanto, a dimenso social da democracia e do desenvolvimento, no
momento atual, no est defnitivamente inscrita no imaginrio pblico nacional,
tornando-se um ponto de embate terico e poltico ainda bastante vivo no Brasil.
Talvez, por este motivo, perdure, na estrutura organizacional de diversos nveis e
reas de governo (e mesmo em organizaes privadas), o social como qualifcativo
explcito de reivindicao.
Alm do social, outras dimenses igualmente relevantes de qualifcao do
desenvolvimento esto j, h algum tempo, cobrando seus espaos no signifcado
implcito do desenvolvimento, para uma inteligibilidade coletiva mais homognea
do conceito. Tratando-se, bem entendido, de um processo histrico e social mutvel
e condicionado, no o caso, aqui, de buscar exaurir os inmeros qualifcativos
que poderiam ainda ser alinhavados para conferir um entendimento totalizante
do conceito de desenvolvimento.
Em contrapartida, , sim, possvel e necessrio elencar algumas outras
dimenses a compor, no Brasil, o espectro de qualifcativos indispensveis para
uma compreenso contempornea (civilizada e civilizante) do desenvolvimento.
Estas dimenses esto ainda no plano das reivindicaes tericas, em estgio de
maturao poltica bastante incipiente e muito distante do imaginrio coletivo.
Mas j se avizinham e frequentam, todavia, os debates pblicos e interessam
classe poltica, aos governantes, aos burocratas e aos cidados comuns. Nem todas
so questes exatamente novas, mas todas so igualmente urgentes. Sem pretender
esgot-las ou hierarquiz-las, possvel identifcar algumas das mais relevantes, que
esto sendo forjadas no processo histrico brasileiro recente.
83
2.1 Dimenses de qualicao essenciais ao desenvolvimento brasileiro
2.1.1 Insero internacional soberana e macroeconomia para o desenvolvimento
Em contexto de crescente internacionalizao dos fuxos de capitais, bens, servios,
pessoas, smbolos e ideias pelo mundo, est colocada para as naes a questo dos
espaos possveis e adequados de soberania (econmica, poltica, militar, cultural
etc.) em suas respectivas inseres e relaes externas. O tema especialmente
caro a qualquer projeto de desenvolvimento que se pretenda ou se vislumbre para
o Brasil, devido a, entre outras coisas, suas dimenses territorial e populacional,
riquezas naturais estratgicas, posio geopoltica e econmica na Amrica Latina
e pretenses recentes em mbito global (Ipea, 2010b).
Essa importante dimenso de anlise est, portanto, ordenada sob o enten-
dimento de que o movimento das foras de mercado por si s no capaz de levar
economias capitalistas a situaes socialmente timas de emprego, gerao e distri-
buio de renda. Ademais, em economias em desenvolvimento, como a brasileira,
emergem problemas como altos patamares de desemprego e de precarizao do
trabalho, heterogeneidade estrutural, degradao ambiental, infao e vulnerabi-
lidade externa. Da que o pleno-emprego dos fatores produtivos (como a terra, o
capital, o trabalho e o conhecimento) converte-se em interesse e objetivo coletivo,
apenas possvel por um manejo de polticas pblicas que articule virtuosamente
os diversos atores sociais em torno de projetos de desenvolvimento includentes,
sustentveis e soberanos (Ipea, 2010c).
Sob tal perspectiva, uma nao, para entrar em rota sustentada de desenvol-
vimento, deve, necessariamente, dispor de autonomia para decidir acerca de suas
polticas internas, inclusive daquelas que envolvem o relacionamento com outros
pases e povos do mundo. Para tanto, necessrio buscar independncia e mo-
bilidade econmica, fnanceira, poltica e cultural, sendo capaz de fazer e refazer
trajetrias, visando reverter processos antigos de insero subordinada para, assim,
desenhar sua prpria histria.
2.1.2 Produo e consumo com sustentabilidade e inovao
No plano estritamente interno, outras questes de igual relevncia manifestam-se.
Os temas sempre presentes no centro das discusses sobre o crescimento econmico
ganham novos enfoques, demandando que sejam atualizados em seus prprios ter-
mos e em face das demais dimenses cruciais do desenvolvimento. Est-se falando
dos aspectos propriamente (micro)econmicos do crescimento, ligados s esferas
da produo (primria, secundria e terciria), da inovao e da competitividade
sistmica e dinmica das frmas e do prprio pas.
De modo patente, no se trata mais de priorizar em face de outras dimenses
igualmente relevantes do desenvolvimento estratgias ou polticas que representem
ganhos de produtividade com vistas apenas apropriao e acumulao empresarial
(seja de controle privado ou estatal, seja ao nvel individual ou setorial das frmas).
Ao contrrio, tem-se j compreenso mais terica que poltica, bem verdade
de que ganhos sistmicos e dinmicos de produtividade s podem ser obtidos (e s
fazem sentido nesta nova conceituao de desenvolvimento que se busca construir),
se as respectivas polticas ou estratgias de produo, inovao e competitividade
estiverem concebidas e relacionadas satisfao tambm das condies postas pelas
dimenses da soberania externa, coerncia macroeconmica, regulao pblica
(no sentido estatal, institucional e democrtica), sustentabilidade ambiental, conver-
gncia regional, equilbrio campo/cidade, incluso e sustentao humana e social,
entre outras dimenses e qualifcativos a se explicitarem (Ipea, 2010d).
Em outras palavras, as atividades de cincia, tecnologia e inovao, terri-
torialmente articuladas, so concebidas como fundamentais para a reduo das
desigualdades e para o prprio desenvolvimento nacional. Refora-se a ideia de que
as polticas de desenvolvimento produtivo e tecnolgico precisam ser econmica,
social e ambientalmente sustentveis, alm de aderentes s diferentes realidades
regionais do pas. necessrio que a agenda pblica priorize polticas de fomento,
incentivo e regulao em favor da articulao de atores e regies.
Assim, a compreenso de que polticas e estratgias para a estruturao de um
Sistema Nacional de Inovao devem ser regionalmente articuladas e integradas faz
com que temticas ligadas territorializao e regionalizao do desenvolvimento
adquiram centralidade na agenda pblica. Essa dimenso do desenvolvimento,
ento, pensa na estrutura produtiva e tecnolgica, na inovao e na competitivi-
dade como condicionantes de trajetrias de desenvolvimento que enfrentem as
desigualdades regionais existentes no pas (Ipea, 2010d).
2.1.3 Desenvolvimento territorial, federativo e integrao regional
Neste quesito est a compreenso de que temticas ligadas territorializao e
regionalizao do desenvolvimento tenham mais centralidade na agenda produtiva.
Aqui, abordada ampla gama de velhas e novas questes que se fazem repercutir
sobre as perspectivas do desenvolvimento nacional hoje, diante dos riscos crescentes
ligados fragmentao regional brasileira, com suas implicaes diretas e indiretas
sobre os espaos urbanos e a sustentabilidade ambiental.
A reduo de desigualdades entre os diferentes espaos territoriais do pas,
por um lado, e a confgurao minimamente planejada das cidades e de sua infra-
estrutura social, com complementaridade entre habitao, saneamento e transporte
pblico, por outro lado, so algumas das questes discutidas. A elas agregam-se os
85
temas da reduo dos impactos ambientalmente degradantes da atividade econ-
mica e regulao do avano sobre o territrio em busca de suas riquezas, os quais
se apresentam tambm como desafadores para o pas (Ipea, 2010e).
2.1.4 Infraestrutura econmica, social e urbana
Algumas das questes diretamente relacionadas s dimenses regional, urbana
e ambiental so abordadas por meio de ideias que entendem ser a reduo de
desigualdades espaciais, a complementao, em espaos urbanos, dos compo-
nentes sociais da infraestrutura (habitao, saneamento e transporte pblico) e a
concomitante reduo de impactos ambientais em diversas ordens, imperativos
categricos do desenvolvimento.
Em adio, a adequao e a logstica de base da infraestrutura propriamente
econmica so outra dimenso fundamental do desenvolvimento, mas que neces-
sitam estar permeadas e orientadas pelas dimenses do regional, do urbano e do
ambiental, j enunciadas. Assim, ganham destaque a discusso sobre atualizao da
matriz energtica brasileira, com nfase em fontes renovveis e segurana energtica,
e a discusso sobre reviso, expanso e integrao adequadas das infraestruturas de
telecomunicaes e de transportes, considerada esta ltima em todos os modais
pertinentes ao Brasil.
O desenvolvimento nacional depende, portanto, tambm de infraestrutura
econmica, social e urbana tudo em perspectiva conecta e de arranjos institu-
cionais capazes de satisfazer e compatibilizar, em conjunto, os reclamos por cres-
cimento econmico, equidade social e sustentabilidade ambiental (Ipea, 2010e).
2.1.5 Sustentabilidade ambiental
No por outra razo, ento, que sustentabilidade ambiental aqui afrmada
como dimenso transversal inseparvel das demais (social e econmica), devendo
os ativos ambientais ser preservados, geridos e recuperados de forma harmnica e
complementar quelas.
As polticas pblicas devem dispensar especial ateno na criao de opor-
tunidades para populaes tradicionais e grupos socioambientalmente mais
vulnerveis. O acesso gua potvel e a condies sanitrias adequadas so ativos
fundamentais na concepo de desenvolvimento que j se faz imperativa entre
os povos do mundo. A conservao das bacias hidrogrfcas, portanto, deve ser
compatibilizada com as atividades econmicas em geral e com os processos em
curso de urbanizao no mundo.
A gesto dos biomas, da biodiversidade e biotecnologia brasileira representa
aspecto econmico e poltico essencial ao desenvolvimento do pas, motivo pelo
qual este deve ser pensado a partir de uma realidade de recursos naturais exaurveis.
As mudanas climticas e o fenmeno do aquecimento global devem receber ateno
especial e tratamento prospectivo para que se conheam seus efeitos sobre os biomas
e sobre a prpria humanidade e para que se formulem polticas preventivas em
tempo hbil.
Um novo modelo de desenvolvimento, enfm, deve incorporar inovaes
sociais, institucionais e tecnolgicas que conduzam ao uso estratgico e sustentvel
desses ativos, traduzido no aumento da efcincia produtiva, reaproveitamento de
rejeitos e no estabelecimento de padres de produo e consumo que respeitem
as capacidades do ambiente (Ipea, 2010f ).
2.1.6 Proteo e promoo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades
H uma questo de extrema relevncia na discusso sobre o desenvolvimento, qual
seja, a ideia de que garantir direitos, promover a proteo social e gerar oportu-
nidades de incluso so no apenas objetivos plausveis, mas tambm condies
necessrias a qualquer projeto nacional naquele sentido.
Visto esse movimento em perspectiva histrica, percebe-se que a civilizao
ocidental constituiu conjunto de parmetros fundamentais de convvio e sociabi-
lidade, em torno dos quais se organizaram certos direitos civis, polticos e sociais,
balizadores da condio humana moderna. Condensados na ideia forte de cidada-
nia, o acesso ao conjunto de direitos passa a operar como critrio de demarcao
para a incluso ou excluso populacional em cada pas ou regio, portanto, como
critrio adicional de demarcao para aferir-se o grau de desenvolvimento nacional
em cada caso concreto (Ipea, 2010h).
2.1.7 Fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia
Todos os temas esboados at aqui so, por sua vez, aqui incorporados segundo a
compreenso do Estado como ator estratgico fundamental em qualquer processo
que se queira de desenvolvimento, pois este ente, em ltima instncia, o responsvel
por garantir a segurana interna, ordenar o uso sustentvel do territrio, regular,
enfm, a atividade econmica e promover polticas pblicas.
Entende-se que, embora as economias e alguns processos sociopolticos
estejam muito internacionalizados, importantes dimenses da vida social perma-
necem sob a custdia das polticas nacionais, afanando a ideia de o Estado ser
ainda a principal referncia quanto regulao de diversas dinmicas sociais que
se desenrolam em seu espao territorial.
Em suma, incluso e proteo social so elementos constitutivos cruciais
para estratgias e trajetrias de desenvolvimento com mais equidade. A expanso
e a consolidao dos direitos civis, polticos e sociais, reunidos sob a ideia de cida-
dania, devem, portanto, orientar o planejamento, a implementao e a avaliao
87
das polticas pblicas em geral. O processo mencionado requer participao e
engajamento do poder pblico em todas as suas esferas e dimenses, bem como
da sociedade civil e dos setores produtivos (Ipea, 2010g).
2.1.8 Complexidade e desenvolvimento
Percebe-se, ento, que as dimenses de anlise apresentadas anteriormente como
qualifcativos do desenvolvimento, hoje inseparveis de uma concepo moderna
deste conceito, visam conferir um sentido agregado ao esforo de entendimento
do desenvolvimento em perspectiva contempornea e complexa. Este sentido
agregado de que se fala um processo em construo, necessariamente contnuo,
cumulativo e coletivo.
O esforo de refexo aqui realizado visa, de um ponto de vista metodolgico,
contribuir para uma prtica de acompanhamento, anlise, avaliao e prospeco das
diversas polticas, programas e aes governamentais de cunho menos segmentado,
comparado ao que se tem praticado, em linhas gerais. Assim, poder-se-ia obter,
ao longo dos anos, viso mais abrangente e aprofundada acerca dos problemas
nacionais e da capacidade das polticas pblicas de enfrent-los de modo adequado.
Adicionalmente, espera-se um incremento analtico gradual no que se refere a
uma compreenso terica mais inter-relacional dos diversos temas e assuntos em
pauta, como tambm abordagem metodolgica mais transdisciplinar em termos
de tcnicas e alternativas de pesquisa.
4
2.2 Recuperao do planejamento em contexto democrtico: que caminhos
seguir?
Em 2010, o Brasil realizou sua sexta eleio direta consecutiva para presidente da
Repblica. Ao longo de praticamente trinta anos (1980 a 2010), o pas conformou
uma das maiores e mais intensas democracias do mundo, por meio da qual conse-
guiu proclamar a nova Constituio Federal em 1988, estabilizar e legitimar nova
moeda nacional desde 1994 e testar satisfatoriamente a alternncia de poder, tanto
no Executivo e Legislativo em mbito federal, como nos executivos e legislativos
subnacionais, em processo contnuo, coletivo e cumulativo de aperfeioamento
institucional geral do pas.
No obstante a presena de tenses e recuos de vrias ordens, possvel
avaliar como positiva a ainda incipiente e incompleta experincia democrtica
brasileira; indicao clara de que a dimenso de aprendizado poltico e social que
lhe inerente e apenas se faz possvel em decorrncia do seu exerccio persistente
4. Por abordagens de tipo transdisciplinares, entenda-se abordagens inspiradas pelo paradigma epistemolgico da
complexidade. guisa de exemplicao, vejam-se os valiosos aportes de conhecimento advindos dos trabalhos de
Unesco (2000), Morin (2005; 2008), Nicolescu (2008), Vivanco (2010) e Halvy (2010).
ao longo do tempo constitui-se na mais importante caracterstica deste que j o
mais duradouro perodo de vigncia democrtica do pas em regime republicano.
Com isso, quer-se dizer que no parece descabido relacionar positivamente
alguns auspiciosos fatos recentes, com o exerccio mais uma vez contnuo, cole-
tivo e cumulativo de vigncia democrtica no Brasil, cujo sentido de permanncia
aponta no somente para processos de amadurecimento crescente das instituies,
como tambm para grandes desafos que ainda pairam sobre a sociedade brasileira.
No plano dos avanos nacionais, destaque-se a ampliao e a complexifcao
da atuao estatal por meio de seu arco de polticas pblicas sobre dimenses
cruciais da vida social e econmica do pas. Especialmente interessante constatar
a relativa rapidez em termos histrico-comparativos com que processos de
aparelhamento e sofsticao institucional do Estado tm se dado no pas.
Aproximadamente, desde a dcada de 1980, quando se instaurou, no Brasil,
o seu processo (lento, gradual e seguro) de redemocratizao, tem-se observado
no sem embates e tenses polticas e ideolgicas de vrios nveis movimento
praticamente permanente de amadurecimento institucional no interior do Estado
brasileiro. Em tese, hoje, o Estado brasileiro sobretudo na esfera federal possui
recursos fscais, humanos, tecnolgicos e logsticos bastante potentes para estruturar
e implementar polticas em mbitos amplos da economia e da sociedade nacional.
claro que restam ainda inmeras questes e problemas a enfrentar, estes tambm
de dimenses considerveis.
Coloca-se, ento, outra ordem de concluses gerais deste captulo. Trata-se
de mobilizar esforos de compreenso e de atuao, em linhas gerais, acerca de
trs conjuntos de desafos, a saber:
incremento de qualidade dos bens e servios pblicos disponibilizados
sociedade;
equacionamento dos esquemas de fnanciamento para diversas polticas
pblicas de orientao federal; e
aperfeioamentos institucionais-legais no espectro amplo do planejamento
governamental para a execuo adequada (vale dizer: efciente, efcaz e
efetiva) e aderente (s realidades socioeconmicas) das diversas polticas
pblicas em ao pelo pas.
Com relao qualidade dos bens e servios ofertados sociedade, patente
e antiga a baixa qualidade geral destes e, a despeito do movimento relativamente
rpido de ampliao da cobertura em vrios casos (vejam-se, por exemplo, as reas
de sade, educao, previdncia e assistncia social etc.), nada justifca o adia-
mento desta agenda da melhoria da qualidade com vistas legitimao poltica e
89
preservao social das conquistas obtidas at agora. A agenda da qualidade, por
sua vez, guarda estreita relao com as duas outras mencionadas anteriormente:
as dimenses do fnanciamento e da gesto.
No caso do fnanciamento, preciso enfrentar tanto a questo dos montantes
a disponibilizar para determinadas polticas ainda claramente insufcientes em
vrios casos , como a difcil questo da relao entre arrecadao tributria e gastos
pblicos. Vale dizer, do perfl especfco de fnanciamento que liga os circuitos de
arrecadao aos gastos em cada caso concreto de poltica pblica. H j muitas
evidncias empricas e muita justifcao terica acerca dos malefcios que estruturas
tributrias altamente regressivas trazem para o resultado fnal das polticas pblicas
e para a prpria distribuio de renda e riqueza no pas.
Em outras palavras, o impacto agregado dessas, quando considerado em termos
dos objetivos que pretendem alcanar, tem sido negativamente compensado, no
Brasil, pelo perfl regressivo da arrecadao, que tem penalizado proporcionalmente
mais os pobres que os ricos. Se esta situao no mudar, rumo a uma estrutura
tributria mais progressiva, tanto em termos dos fuxos de renda como dos estoques
de riquezas (fsicas e fnanceiras) existentes no pas, difcilmente haver espao
adicional robusto para a reduo das desigualdades econmicas, sociais e regionais,
que clamam, h tempos, por solues mais rpidas e efcazes.
Por fm, no caso da funo planejamento governamental, tratar-se-ia no
s de promover aperfeioamentos legais relativos aos diversos marcos institucionais
que regulam a operacionalizao cotidiana das polticas pblicas, mas tambm de
estimular e difundir novas tcnicas, instrumentos e prticas de formulao, imple-
mentao e gesto de polticas, programas e aes governamentais. Em ambos os
casos, salienta-se a necessidade, conforme sugerido pela fgura 1, de buscar equil-
brio maior entre os mecanismos de controle das polticas e dos gastos pblicos, de
um lado, e os mecanismos propriamente ditos de planejamento, implementao
e gesto destas polticas, de outro.
Embora impossvel de ser adequadamente explicada neste trabalho, a ideia,
a estrutura e o funcionamento do sistema sugerido pela fgura 1 algo ao alcance
potencial do Estado brasileiro realizar, ainda mais se considerando o fato de ele
ter conseguido constituir e institucionalizar, ao longo do perodo republicano,
capacidades estatais e instrumentos de atuao no desprezveis, passveis de serem
mobilizados pela funo planejamento governamental, entendida de modo amplo,
estratgico e complexo.
5
5. Assim compreendido, tal sistema comporia parte signicativa de uma renovada agenda de pesquisa aplicada e de
assessoramento governamental direto, na qual o autor vem trabalhando nos ltimos anos, e da qual espera conseguir
extrair novas interpretaes e proposies com vistas tanto a explicitar e aperfeioar as ideias contidas na gura 1,
como a mais bem documentar (qualitativa e quantitativamente) a importncia e o impacto efetivo de alguns dos
elementos sistmicos do planejamento e das polticas pblicas brasileiras sobre a dinmica econmica recente e sobre
as condies de vida de sua populao.
FIGURA 1
A funo planejamento pblico governamental em sentido amplo, estratgico e complexo
Desempenho
institucional,
implementao
de polticas
pblicas,
ecincia,
eccia,
efetividade
Formulao e
planejamento
governamental
Oramentao
e programao
nanceira
Representao,
participao e
interfaces
socioestatais
Monitoramento,
avaliao e
controles
interno e
externo do
Estado
Administrao
poltica
e gesto
pblica
Arrecadao
e repartio
tributria
Capacidades estatais:
tributao, funo social da
propriedade, criao e
gesto da moeda,
gerenciamento da dvida
pblica
Instrumentos
governamentais:
PPA, empresas estatais,
bancos pblicos, fundos
pblicos, fundos de penso
tica republicana:
esfera pblica, interesse
geral, bem comum
tica democrtica:
representao, participao,
deliberao e controle social
Elaborao do autor.
Nesse particular, embora o objetivo declarado seja como explorado at aqui
identifcar e construir, terica e politicamente, os qualifcativos contemporneos
do desenvolvimento, de modo que deles se possa fazer uso corrente para melhor
caracterizar e simbolizar um entendimento coletivo comum do termo e do con-
ceito, tem-se como fundamental que o movimento passe por articulao orgnica
entre Estado, planejamento e polticas pblicas, como instncias inescapveis de
mediao entre os tais qualifcativos e o prprio desenvolvimento como projeto
poltico em construo.
Realizar esse esforo de maneira ordenada e sistemtica , portanto, algo que
busca gerar acmulo de conhecimento e massa crtica qualifcada para um debate
pblico bastante caro e cada vez mais urgente s diversas instncias da sociedade e
dos nveis de governo no Brasil, no sentido de responder a questes do seguinte tipo.
1) Em que consiste a prtica de planejamento governamental hoje e quais
caractersticas e funes deveria possuir, ante a complexidade dos
problemas, das demandas e das necessidades da sociedade?
2) Quais as caractersticas e possibilidades as atualmente existentes e aquelas
desejveis das instituies e dos instrumentos de governo/Estado pensadas
ou formatadas para a atividade de planejamento pblico?
91
3) Que balano se pode fazer das polticas pblicas nacionais mais impor-
tantes em operao no pas hoje, que diretrizes se pode oferecer para
o redesenho, quando for o caso, destas polticas pblicas, nesta era de
aparente reconstruo dos Estados nacionais e do planejamento, e como
implement-las?
Como j se sabe, a atividade de planejamento governamental hoje no deve
ser desempenhada como outrora, de forma centralizada e com vis essencialmente
normativo. Em primeiro lugar, h a evidente questo de que, em contextos
democrticos, o planejamento no pode ser concebido nem executado de forma
externa e coercitiva aos diversos interesses, atores e arenas sociopolticas em disputa
no cotidiano. No h, como talvez tenha havido no passado, um cumpra-se,
que se realiza automaticamente, de cima para baixo, pelas cadeias hierrquicas
do Estado, at chegar aos espaos da sociedade e da economia.
6
Em segundo lugar, tambm por infuncia da multiplicao e complexifcao
das questes em pauta nas sociedades contemporneas, houve, sobretudo ao longo
da dcada de 1990, tendncia de pulverizar e reduzir os raios de discricionariedade
(ou gesto poltica) da ao estatal, portanto, de planejamento no sentido forte do
termo, de algo que precede e condiciona a ao. Em outras palavras, pode-se afrmar
que, no Brasil, ao longo das dcadas de 1980 e 1990, em paralelo decadncia da
funo planejamento governamental em geral, em um ambiente ideologicamente
hostil presena e atuao do Estado, tal funo pblica foi adquirindo feies
muito diferentes daquelas com as quais, no passado, ela costumava se identifcar.
Hoje, na estrutura e forma de funcionamento do planejamento governamental
operante no pas, a citada funo est, em grande medida, esvaziada de contedo
poltico. Est tambm robustecida de ingredientes tcnico-operacionais e de con-
trole e comando fsico-fnanceiro de aes difusas, diludas por diversos nveis e
instncias de governo, cujo sentido de conjunto e de movimento, se o tm, mesmo
setorialmente considerado, no fcil nem rpido de identifcar.
Ento, se as impresses apontadas neste texto sobre a natureza e algumas
caractersticas gerais do planejamento governamental hoje estiverem corretas,
ganha sentido uma busca orientada a dar resposta s indagaes aqui suscitadas.
Afnal, se planejamento governamental e polticas pblicas so instncias lgicas
de mediao prtica entre Estado e desenvolvimento, ento, no assunto
menor ressignifcar e requalifcar tal qual sugerido antes para a prpria categoria
desenvolvimento os prprios termos pelos quais o conceito de planejamento
pblico governamental deve ser redefnido atualmente. Tal qual no caso da
6. A esse respeito, ver Pires e Gomide (2013) para uma discusso acerca de caractersticas ligadas a diferentes prticas
de planejamento governamental em nvel setorial no Brasil, a partir das quais se discutem a possibilidade e a viabilidade
tcnico-poltica de se combinarem elementos para a construo de um Estado Desenvolvimentista Democrtico no pas.
categoria desenvolvimento, tambm aqui preciso um esforo terico e poltico de
grande flego para ressignifcar e requalifcar o sentido de inteligibilidade comum
ao termo/conceito de planejamento. E no se pode fazer isto sem um trabalho
cotidiano de pesquisa, investigao e experimentao, ou seja, sem as perspectivas
de continuidade e cumulatividade por meio das quais, ao longo do tempo, possvel
dar sentido terico e poltico a ambos os conceitos.
Ao se caminhar nessa direo, espera-se obter mais maturidade e profundidade
para ideias ainda hoje no muito claras, nem terica nem politicamente, para a
tarefa de redefnio e ressignifcao do planejamento pblico governamental.
Entre tais ideias, cinco proposies aparecem com fora no bojo da discusso e
esto relacionadas a seguir.
1) Dotar a funo planejamento de forte contedo estratgico: trata-se de fazer
da funo planejamento governamental o campo aglutinador de propostas,
diretrizes, projetos, enfm, de estratgias de ao, que anunciem, em
seus contedos, as potencialidades implcitas e explcitas, vale dizer, as
trajetrias possveis e/ou desejveis para a ao ordenada e planejada do
Estado, em busca do desenvolvimento nacional.
2) Dotar a funo planejamento de forte capacidade de articulao e coorde-
nao interinstitucional: grande parte das novas funes que qualquer
atividade ou iniciativa de planejamento governamental deve assumir
esto ligadas, de um lado, a um esforo grande e complexo de articulao
interinstitucional e, de outro lado, a outro esforo, com iguais propores,
de coordenao geral das aes de planejamento. O trabalho de articulao
interinstitucional aqui referido necessariamente complexo, porque, em
qualquer caso, deve envolver muitos atores, cada qual com seu cabedal
de interesses diversos e com recursos diferenciados de poder. Com isso,
grande parte das chances de sucesso do planejamento governamental
depende, na verdade, da capacidade que polticos e gestores pblicos
demonstram para realizar, a contento, este esforo de articulao
interinstitucional em diversos nveis. Por sua vez, exige-se, em paralelo,
trabalho igualmente grande e complexo de coordenao geral das aes
e iniciativas de planejamento, mas que, neste caso, porquanto no des-
prezvel em termos de esforo e dedicao institucional, algo que soa
factvel ao Estado realizar.
3) Dotar a funo planejamento de fortes contedos prospectivos e propositivos:
cada vez mais, ambas as dimenses aludidas a prospeco e a proposi-
o devem compor o norte das atividades e iniciativas de planejamento
pblico. Trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de instru-
mentos e tcnicas de apreenso e interpretao de cenrios e tendncias
93
e, simultaneamente, de teor propositivo para reorientar e redirecionar,
quando pertinente, as polticas, os programas e as aes de governo.
4) Dotar a funo planejamento de forte componente participativo: hoje,
qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que
se pretenda efcaz, precisa aceitar e mesmo contar com certo nvel
de engajamento pblico dos atores diretamente envolvidos com a questo,
sejam estes da burocracia estatal, polticos ou acadmicos, sejam os
prprios benefcirios da ao que se pretende realizar. Em outras
palavras, a atividade de planejamento deve prever dose no desprezvel
de horizontalismo em sua concepo, vale dizer, de participao direta
e envolvimento prtico de sempre que possvel todos os atores
pertencentes arena em questo.
5) Dotar a funo planejamento de fortes contedos ticos: trata-se aqui, cada
vez mais, de introduzir princpios da repblica e da democracia como
referncias fundamentais organizao institucional do Estado e prpria
ao estatal.
7
3 CAPACIDADES ESTATAIS E INSTRUMENTOS GOVERNAMENTAIS PARA O
PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO
Por capacidades estatais pretende-se designar um conjunto de funes contemporneas,
consideradas indelegveis, de Estado como, entre outras, as de especifcao e
enforcement e, consequentemente, de regulao dos direitos de propriedade em
territrio nacional, de arrecadao tributria, bem como as funes de criao e
gesto da moeda e de gerenciamento da dvida pblica. Uma vez regulamentadas
pelas instituies polticas no mbito do Estado, estas funes geram determinadas
capacidades e condies de atuao estatal em seu espao de infuncia, mormente
no campo econmico domstico.
De tais capacidades decorrem instrumentos governamentais para o exerccio
de aes algo planejadas pelo Estado. Tais instrumentos esto aqui identifcados,
na fgura 1, pelo conjunto de empresas estatais, bancos pblicos, fundos pblicos
e fundos de penso, os quais podem ser e efetivamente so acionados
(de forma direta ou indireta) pelo Estado para dar concretude a decises de gasto
e de investimento (ou de forma mais geral, decises de alocao de parte da
riqueza geral da sociedade), cujo poder extraordinrio para induzir ou at mesmo
moldar determinadas confguraes de polticas pblicas e, consequentemente,
determinadas dinmicas produtivas e sociais.
7. Acerca das relaes entre as dimenses republicana e democrtica e o prprio sentido do desenvolvimento na
contemporaneidade brasileira, ver Cardoso Jnior (2013).
Por seu turno, a despeito de tais capacidades e instrumentos, preponderam,
com maior ou menor intensidade ao longo do tempo e das circunstncias, disputas
polticas no interior dos aparelhos de Estado, disputas estas que, por sua vez,
fazem variar tambm com o tempo e as circunstncias o grau de fragmentao
institucional do Estado e a prpria heterogeneidade da ao estatal. No por outro
motivo que se assume que o Estado no como muitas vezes se sups em
teorias do Estado um ente externo e coercitivo aos movimentos da sociedade e
da economia, dotado de racionalidade nica, instrumentos sufcientes e capacidade
plena de operao. , sim, parte integrante e constituinte da prpria sociedade e da
economia, que precisa se relacionar com outros agentes nacionais e internacionais
para construir ambientes favorveis implementao de suas aes.
8
Entende-se que a fragmentao dos interesses articulados em torno do Estado
e a frouxido das instituies burocrticas e processuais em termos da canalizao e
resoluo dos confitos limitam a capacidade efetiva das decises estatais cruciais
e fazem com que o Estado brasileiro, em particular, seja o locus de condensao e
processamento das disputas por recursos estratgicos (fnanceiros, logsticos,
humanos etc.) e, ao mesmo tempo, o agente decisrio ltimo por meio do qual,
de fato, se materializam ou se viabilizam os projetos polticos dos grupos dominantes.
Em termos concretos, isto quer dizer que, a despeito do grande potencial intrnseco
s tais capacidades estatais e instrumentos governamentais disposio para uma
ampla, estratgica e complexa atuao planejada do Estado brasileiro contemporneo,
vigora, na realidade, grande fragmentao e densidade institucional diferenciada
daqueles fatores todos. Isto explica, em parte, a relativamente baixa capacidade
de governana que os governos brasileiros demonstram ter sobre seus projetos
polticos de desenvolvimento.
9
3.1 Planejamento, participao social e desenvolvimento: condies para
uma reconstruo sinrgica
Em Ipea (2010n), realiza-se discusso analtica a respeito da relao histrica entre
planejamento e desenvolvimento, com destaque para o prprio Brasil, explorando
aspectos especfcos desta relao em perspectiva tanto temporal (passado, presente
e futuro) como interpretativa (auge, declnio e condies para a reconstruo).
Ali, verifca-se que o papel do Estado na promoo do desenvolvimento
tema cuja relevncia acadmica, em especial para as cincias econmicas e polticas,
assim como suas implicaes normativas e prticas, difcilmente pode ser minimizada.
Neste quadro, o planejamento das aes do Estado, no apenas no mbito da
programao de suas iniciativas internas mas tambm como agente da sociedade
8. Um detalhamento mais rigoroso dessa discusso pode ser visto em Przeworski (1995).
9. Para um aprofundamento conceitual dessas questes, ver Matus (1997) e Dror (1999).
95
na concepo e na coordenao de estratgias de desenvolvimento, constitui um,
entre vrios, dos aspectos a gerarem controvrsia na agenda pblica atual.
A compreenso dessa funo estatal contempornea, considerada funda-
mental para a atuao do setor pblico na consecuo do desenvolvimento,
demanda observao e anlise de como ela foi historicamente exercida, bem como
dos fatores que a impulsionam e a restringem. Sabe-se que, ao fm da Segunda
Guerra Mundial, a experincia da economia brasileira caracterizava-se pelo atraso
tecnolgico e pela dependncia de alguns poucos produtos de exportao, o que
limitava suas possibilidades de crescimento agregado. A planifcao, protagonizada
pelos diversos governos, passava ento a ser vista como o meio capaz de enfrentar
os entraves ao crescimento econmico. Para realiz-la, o Brasil criou, em diferentes
momentos nos anos 1950 e 1960, organizaes especializadas no nvel mais alto da
presidncia, destinadas fundamentalmente a desenhar e defnir planos nacionais
de desenvolvimento econmico e social.
No obstante, em que pese o consenso quanto necessidade do planejamento,
este enfrentou grandes difculdades de implementao, em boa parte fruto da
fragilidade das instituies democrticas, se no sua completa ausncia em vrios
momentos. Isto facilitava a captura das agncias do Estado, includas as encarre-
gadas do planejamento, por grupos poderosos, tornando o alcance das propostas,
frequentemente, aqum das necessidades sociais. Neste sentido, a instabilidade
poltica decorrente da baixa institucionalizao da competio pelo poder, prpria do
defcit democrtico, implicava forte incerteza quanto efetiva execuo dos planos
elaborados, reduzindo sua efccia, mesmo quando fnalmente efetivados (Herrlein Jr.,
2013). O quadro 1 resume, para o caso brasileiro, alguns tipos de planos e suas
caractersticas principais ao longo do sculo XX, basicamente.
QUADRO 1
Tipos de planos econmicos e principais caractersticas no Brasil
Tipos de planos Principais caractersticas
Planos setoriais e de metas: Plano Salte (sade, alimentao,
transportes e energia), Plano de Metas JK e Plano Trienal.
Planejamento burocrtico, discricionrio, vertical e de mdio a
longo prazo.
Planos nacionais de desenvolvimento (PNDs): PAEG e PNDs ao
longo dos anos 1970.
Planejamento burocrtico, autoritrio, impositivo, vertical e de
mdio a longo prazo.
Planos de estabilizao monetria: Plano Cruzado (1986),
Plano Bresser (1987), Plano Vero (1988), Plano Malson
(1989), Plano Collor (1990) e Plano Real (1994).
Planejamento burocrtico, de curto prazo, focalizado/conjun-
tural e vertical.
Planos plurianuais (PPAs): 1991-1995, 1996-1999, 2000-
2003, 2004-2007, 2008-2011 e 2012-2015.
Planejamento burocrtico, de mdio prazo, amplo/abrangente e
de transio vertical horizontal.
Elaborao do autor.
No entanto, a despeito dessas difculdades, bem como das promessas no
cumpridas do planejamento, novas e poderosas conjugaes de fatores iriam ser
ainda mais decisivas para o refuxo do planejamento no Brasil a partir das dcadas
de 1980 e 1990. Nesse perodo, uma varivel revelou-se crtica: a crise de fnancia-
mento do governo nacional, em especial pela forte restrio dos crditos externos,
em um quadro de elevado endividamento pblico, interno e externo. O chamado
Consenso de Washington e os programas de reformas por ele recomendados con-
feriram conotao de obsolescncia a conceitos e instrumentos que sustentavam
os escritrios de planejamento. Assim, com baixo apoio poltico, muitas destas
organizaes ou foram fechadas ou perderam muito de sua importncia estratgica.
10
Diante disso, torna-se importante situar o movimento geral dos pases da
periferia capitalista, sobretudo o Brasil, que, entre 1980 e 2000, buscaram desen-
volver suas respectivas economias por meio da adoo de reformas abrangentes
orientadas para o (e pelo) mercado, tais como a abertura comercial, a desregula-
mentao fnanceira, a privatizao do setor produtivo estatal, a austeridade fscal
e o rigor na administrao da poltica monetria. Vale ressaltar que cada realidade
nacional gerou particularidades especfcas em face do modelo geral do Consenso
de Washington, o que, por sua vez, ajuda tambm a explicar algumas das respostas
diferenciadas destes pases crise internacional defagrada em fns de 2008, sobretudo
no que se refere atuao do Estado no domnio econmico.
No outra a realidade da prpria economia brasileira, que, entre 2003 e
2010, vivencia um momento de reconstruo do planejamento e qui de reativao
do Estado como organizador e impulsionador do desenvolvimento.
11
Descrentes
do dogma neoliberal que reduzia o Estado a funes mnimas, os pases latino-
-americanos em geral, e o Brasil, em particular, estariam a empreender esforos de
concepo de novos arranjos institucionais e instrumentos a orientar a ao estatal,
na atual quadra de desenvolvimento destes pases. Diante disto, torna-se relevante
a discusso, no caso brasileiro, acerca da experincia, por exemplo, do Conselho
de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) como espao de concertao
nacional para o desenvolvimento. Trata-se de inovao institucional importante do
perodo recente (mormente entre 2003 e 2010), a qual, podendo operar em um
nvel mesoinstitucional de relacionamento entre Estado e sociedade, talvez merea
um olhar algo mais atento s possibilidades que este espao oferece para o exerccio
democrtico de concertao poltica e social pr-desenvolvimento.
Em particular, argumenta-se que o principal desafo que se coloca a esse novo
tipo de institucionalidade o de identifcar as aspiraes da coletividade nacional,
desde que amplamente representada. Como as demais, a sociedade brasileira tambm
se complexifcou e, se, mesmo antes, j no era fcil obter consensos, hoje, sem
dvida, as difculdades so muito maiores.
10. O caso do Ipea, neste sentido, bastante sintomtico das armaes.
11. A esse respeito, ver Cardoso Jnior (2011b).
97
Assim, reconhece-se a existncia e defende-se o uso de modelos neocor-
porativistas, tais como o seria o prprio espao de convivncia possibilitado pelo
CDES, como um encaixe democracia representativa. Em outras palavras, este novo
modelo de institucionalizao estaria a complementar as instncias representativas
tradicionais, sem, obviamente, substitu-las ou com elas confitar. O argumento
desenvolvido no sentido de identifcar funes diferentes a tais instncias represen-
tativas, em que fruns tais como o prprio conselho serviriam para facilitar a
comunicao e a consulta, bem como a negociao e a coordenao, entre interesses
sociais heterogneos e interesses pblicos convergentes.
12
Em sntese, as observaes mencionadas revelam a fragilidade de estruturas
criadas sem adeso e controle social, ao mesmo tempo que identifcam a necessi-
dade nesta entrada de sculo XXI, marcada pela complexifcao das dinmicas
sociais e econmicas de novas institucionalidades, nas quais diferentes interesses
e novas perspectivas possam ser estabelecidos. Em adio, o futuro indica que as
atuais concepes e instrumentos de interveno devem estar apoiados em con-
textos radicalmente distintos, ainda que de mais difculdade, que tendem a mudar
com maior velocidade e menor previsibilidade. , pois, neste nvel de desafo que
se coloca a tarefa de requalifcar o papel do Estado na construo de novas pos-
sibilidades de planejamento para o desenvolvimento da sociedade brasileira, em
contexto de aprofundamento da democracia.
3.2 Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores fundamentais do
planejamento pblico governamental
O Estado brasileiro, ao se ter estruturado histrica e institucionalmente para
executar funes indelegveis ao setor privado, capacitou-se, ao menos potencial-
mente, para projetar o pas em direo ao desenvolvimento. Em particular, ao res-
gatar as formas pelas quais o Estado nacional foi assumindo e estruturando funes
exclusivas no campo da regulao e da garantia da propriedade, da tributao, da
gerao e do controle da moeda e da dvida pblica, torna-se claro que ele possui,
nesta entrada do sculo XXI, capacidades prprias no desprezveis para operar
aquelas funes como vetores do planejamento governamental.
Nesse contexto, nesta subseo, busca-se identifcar, em perspectiva predo-
minantemente metodolgica, alguns dos vetores ou capacidades estatais existentes
no aparato burocrtico do Estado brasileiro, passveis de mobilizao planejada e
coordenada em prol de estratgias mais robustas e efcazes de desenvolvimento.
claro que, neste esforo de anlise e interpretao, h um vis em torno de vetores
propriamente econmicos do planejamento, mas isto se justifca pelo peso de fato
12. Especicamente sobre a experincia do CDES sob o governo Luiz Incio Lula da Silva, ver Cardoso Jnior, Santos
e Alencar (2010).
elevado que tais fatores exercem sobre as formas de organizao das sociedades em
sua tarefa cotidiana de gerao, repartio e apropriao do excedente econmico.
Em outras palavras: a dinmica social em geral fortemente determinada
por contedos de natureza econmica. Entre tais contedos, os mais importantes
derivam de funes consideradas clssicas ou fundadoras do Estado, tais como as
explicitadas no quadro 2 ou, dito de outro modo, funes inerentes prpria
razo de existncia dos Estados modernos e contemporneos.
QUADRO 2
Funes inerentes constituio dos Estados modernos
Fundamentos histricos dos Estados nacionais Fundamentos histricos das economias capitalistas
Monoplio da representao externa Diplomacia e segurana/soberania do territrio nacional
Monoplio do uso da violncia
Segurana pblica interna, regulao e garantia da proprieda-
de privada
Monoplio da formulao e implementao das leis Conana na validade e no cumprimento dos contratos
Monoplio da implementao e gesto da moeda Estabilidade do valor real e do poder de compra da moeda
Monoplio da tributao
Regulao do conito distributivo e garantia de previsibilidade
para a rentabilidade empresarial
Elaborao do autor.
Comeando pelo tema da regulao da propriedade, intenta-se aqui relativizar
a ideia de que direitos de propriedade, mesmo em regimes capitalistas, devam ser
assumidos como valores ptreos, no sujeitos a interesses sociais e objetivos pblicos.
Afrma-se, isto sim, que a conotao de absolutividade que lhe d o ordenamento
liberal subtrai a sua relatividade, faz que o instituto da propriedade se converta em
modelo supremo da validade do ordenamento jurdico (Ipea, 2010g, v. 3, p. 267).
Com isto, no se quer dizer que tais direitos no sejam importantes para
delimitar mercados e, at mesmo, organizar transaes, mas, desde que referenciados
ou submetidos a valores e parmetros superiores, fundados na ideia geral de bem pblico
ou interesse social, como prev, alis, as prprias legislaes que tratam do tema.
Argumenta-se aqui ser isso no s desejvel como possvel, at mesmo nos
cinco parmetros gerais enunciados no quadro 2, os quais ligam e condicionam,
mutuamente, os fundamentos dos Estados modernos aos do regime capitalista.
Focando especifcamente o caso nacional, afrma-se que:
a evoluo da propriedade no Brasil em sua dimenso histrica desde o ordenamento
da propriedade do perodo colonial at o regime jurdico da propriedade confgurado
na Constituio Federal de 1988 , entendendo a propriedade no como um direito
sagrado e absoluto, mas como um instituto jurdico concreto; portanto, inserido na
dinmica histrico-social do pas (Ipea, 2010g, v. 3, p. 267).
99
Entende-se ser o caso brasileiro particularmente complexo porque, no pas,
o exerccio da soberania estatal no sentido de buscar o interesse pblico estaria
fortemente bloqueado e dirigido por interesses privados ou particularistas, fato
este que pode ser constatado pela alta concentrao da propriedade fundiria e
tambm urbana no pas, pelo baixo peso dos impostos incidentes sobre os diversos
tipos de propriedade e riqueza, pela especulao imobiliria, pelas imensas dif-
culdades do poder pblico (representado, neste caso, pelas municipalidades) em
implementar planos diretores ou zoneamentos urbanos saneadores at mesmo de
problemas autoevidentes, como os do lixo e esgoto urbano, do transporte pblico,
da ocupao desordenada do espao, do preo de venda e aluguel de moradias etc.
No por outra razo, a propriedade e seu regime jurdico liberal ainda devem ser
considerados um dos problemas centrais do pas, fato comprovado pelos intensos
debates que se travaram em torno deste tema durante o processo constituinte de
1987-1988, mas cujos inegveis avanos inscritos no texto constitucional brasileiro
encontram ainda imensas difculdades de serem implementados.
Alm, portanto, da questo da regulao pblico-privada da propriedade,
enfatize-se tambm a questo da tributao, entendida como outra das funes
clssicas do Estado moderno, cujo monoplio por parte do poder pblico condio
indispensvel criao de capacidade estatal prpria, at mesmo para garantir a
efetivao das demais funes de Estado, sejam elas clssicas ou contemporneas.
Vale dizer, ligadas seja regulao da propriedade, como visto anteriormente, seja
ao planejamento governamental ou gesto cotidiana das polticas pblicas.
Mas colocado o tema sob essa perspectiva, torna-se imediatamente claro que
no se trata, neste ponto, de discutir nem o tamanho da carga tributria se bruta
ou lquida, esta que a forma de expresso atual para a atividade de arrecadao,
pelo Estado, de parte do excedente econmico gerado pelo conjunto da sociedade ,
nem de discutir a efetividade, a efccia ou a efcincia do gasto pblico imple-
mentado a partir de determinada capacidade arrecadatria ou de fnanciamento
pblico. Ao contrrio, trata-se, isto sim, de discutir a evoluo e a composio da
estrutura tributria, bem como a constituio e a organizao do fsco brasileiro
no longo perodo republicano, notadamente luz das grandes mudanas imple-
mentadas pela Constituio Federal de 1988.
Ao seguir esse percurso, torna-se importante o trabalho de reconstituio
histrica de funes atribudas ao Estado brasileiro, sua poltica fscal e
tributao, bem como s foras sociais que vm infuenciando e determinando o
formato das estruturas tributrias nacionais e terminam viabilizando ou cerceando
o cumprimento daquelas funes. Adicionalmente, intenta-se sugerir mudanas
necessrias para a modernizao do aparato arrecadatrio e da prpria estrutura
tributria brasileira, visando seu manejo como instrumento proativo de poltica
econmica e de fnanciamento do desenvolvimento nacional.
No tocante s estruturas tributrias,
a hiptese que permeia essa anlise a de que essas s podem ser compreendidas em
uma perspectiva histrica, que contemple os seus principais determinantes, os quais
so compostos por: o padro de acumulao e o estgio de desenvolvimento atingido
por um determinado pas; o papel que o Estado desempenha em sua vida econmica
e social; e a correlao das foras sociais e polticas atuantes, nelas includas, em pases
federativos, as que se manifestam nas inevitveis disputas por recursos que se travam
entre os entes que compem a federao (Ipea, 2010g, v. 3, p. 315).
Na anlise realizada sobre o caso brasileiro, pode-se confrmar que, desde
a promulgao da Constituio Federal (1988) e, posteriormente, com a imple-
mentao do Plano Real (1994), a funo tributao vem sendo manejada como
instrumento de ajuste macroeconmico pelo governo federal. Com isto, o sistema
tributrio foi sendo desfgurado e conheceu um grande retrocesso do ponto de
vista tcnico e da modernidade da estrutura arrecadatria, transformando-se em
um instrumento anticrescimento, antiequidade e antifederao.
Em direo contrria, favorecido pela revoluo ocorrida nos sistemas de
comunicao e informatizao, o fsco brasileiro passou, em todos os nveis, por
profundas reformas modernizadoras, capacitando-se a cobrar os tributos nacionais
com bem mais efcincia e efccia.
13
Alm da unifcao do fsco, em 2008, com
a unio da Receita Federal do Brasil (RFB) e do Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS) em estrutura nica, que passou a ser denominada Super-Receita, este
processo vem sendo completado tambm com expressiva modernizao dos fscos
estaduais e municipais, bem como com a modernizao das instituies envolvidas
nas questes fscais, por exemplo, os Tribunais de Contas e o Ministrio Pblico.
14
Em concluso, para que haja sinergia entre a mquina arrecadatria e a
prpria estrutura tributria, de modo que os impostos possam ser recuperados
como instrumentos efetivos de poltica econmica e social do Estado, resta vencer
resistncias reconstruindo o pacto federativo com os governadores e os partidos
polticos no Congresso Nacional e realizar verdadeira e abrangente reforma
do sistema tributrio, resgatando importantes princpios que deveriam cimentar
suas estruturas, como os da equidade social, do equilbrio macroeconmico e da
cooperao federativa.
13. Exemplo disso a adoo e ampla difuso em todo o pas da nota scal eletrnica, permitindo no s um trabalho
mais ecaz e clere de scalizao e cobrana, mas tambm um registro e compartilhamento mais dedigno de infor-
maes, sobretudo entre os trs nveis da federao.
14. Ademais, em face das diculdades impostas pela Lei n
o
8.666, de 21 de junho de 1993, que estabelece normas
gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras,
alienaes e locaes no mbito dos poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, foi criado o
Regime Diferenciado de Contrataes (RDC), inicialmente, para as obras da Copa do Mundo de 2014 e das Olimpadas
de 2016, e posteriormente estendido para alguns segmentos do setor da educao e para despesas do Sistema nico
de Sade (SUS).
101
Por fm, discute-se uma terceira fonte indispensvel de poder dos Estados
contemporneos, ligada funo de gerao e controle da moeda em mbito
nacional. Neste caso, a discusso feita tendo por base a constatao histrico-
-terica de que, sendo as sociedades contemporneas, economias monetrias de
produo, e sendo a moeda, nestas sociedades, um bem pblico de inestimvel
importncia para a organizao dos mercados e para o funcionamento de todas as
atividades produtivas que esto na base das respectivas economias nacionais, cabe
a estes Estados construir as condies para disporem de autonomia e soberania
monetria, pois isto faz aumentar sua capacidade de disporem de recursos estrat-
gicos ao planejamento do desenvolvimento em mbito nacional.
Entre tais recursos estratgicos, destacam-se: i) a estabilizao do valor real
e do poder de compra da moeda nacional dito de forma simples, a manuteno
da infao em nveis bastante baixos, porm no negativos, com o que se introduz
um componente importante de previsibilidade monetria ao clculo econmico
capitalista; ii) a estruturao de instrumentos econmico-fnanceiros e de canais
operativos pelos quais a moeda nacional, sob domnio e orientao pblica, se
converte em fonte (funding) de fnanciamento de atividades produtivas voltadas ao
desenvolvimento; e iii) estabilizao do valor da riqueza na moeda internacional e
integrao do sistema fnanceiro domstico com os circuitos fnanceiros interna-
cionais (fuxos de capitais de curto e longo prazo).
Em todos os casos (moeda de valor estvel no tempo e moeda em funo,
isto , operando institucionalmente como portadora de funding para o sistema
econmico), est-se diante de funes tipicamente estatais, que somente podem
ser organizadas e executadas sob o escrutnio de agncias especializadas do Estado,
nica forma historicamente disponvel de institucionaliz-las tendo por e estando
sob motivao o interesse social geral, o interesse pblico.
Se esta , ento, a suposio geral, toda a discusso que tem por base a realidade
do Banco Central do Brasil (BCB), ou seja, a autoridade monetria nacional do
pas, procura problematizar sua atuao justamente neste meio-fo que a gesto
e o controle monetrio stricto sensu (funo estabilizao monetria) em face dos
demais objetivos da nao necessrios construo do desenvolvimento, mormente
em ambiente democrtico.
Embora a acumulao de poderes nos bancos centrais no seja uma exclu-
sividade brasileira, argumenta-se que o desenvolvimento fnanceiro das ltimas
dcadas, baseado em moedas fducirias sem lastro, foi acompanhado pelo insu-
lamento progressivo dos bancos centrais, como guardies da riqueza fnanceira e
do funcionamento dos mercados, com poderes para submeter outras instncias do
Estado aos efeitos de suas decises, especialmente no caso da poltica fscal e da
poltica cambial. Alm disto, o mandato de preservar a estabilidade do sistema
fnanceiro delega a estes bancos a funo de emprestadores de ltima instncia, o
que lhes permite agir com ampla discricionariedade em momentos de turbulncia,
sob a justifcativa de defender o conjunto da sociedade dos efeitos danosos de
crises de liquidez.
Ainda assim, o caso brasileiro apresentaria singularidades relevantes. Apesar
da formao tardia, o BCB passou progressivamente de uma situao de forte
subordinao s autoridades fscais e aos grandes bancos pblicos para a obteno
de poderes semelhantes aos seus congneres, apesar de no contar com autonomia de
direito. O Plano Real consagrou estes poderes e tambm a sua posio diferenciada,
porque hierarquicamente superior, que o banco passou a desfrutar. Nesse novo
arranjo ps-Plano Real, e at mesmo aps a crise cambial de 1999, a poltica
monetria tornou-se, de fato, hierarquicamente superior s polticas fscal e cambial,
e o BCB passou plenamente condio de ente responsvel pela estabilidade do
nvel de preos, sobretudo por meio do manejo da taxa de juros, sob a vigncia de
um regime de metas de infao.
Nessa perspectiva, a efetivao das metas desejadas s seria alcanada com a
existncia de um banco central com elevado grau de independncia; ou seja, suas
decises deveriam ser tomadas sem nenhum tipo de subordinao hierrquica a
outra agncia burocrtica do Estado brasileiro. Diversos episdios inclusive de
repercusso miditica revelam a capacidade de o BCB exercer suas diferentes
atribuies sem a devida transparncia, prestao de contas e responsabilizao
pblica dos atos de seus dirigentes. Sujeito a presses, sobretudo dos mercados
fnanceiros, as relaes da autoridade monetria brasileira com o Estado e a so-
ciedade civil apresentam-se nebulosas, constituindo uma defcincia do processo
democrtico nacional.
De outro lado, to importante quanto o BCB para o gerenciamento da base
monetria do pas a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) para a gesto da dvida
pblica federal brasileira, ainda mais em contexto histrico global de fnanceiriza-
o dos fuxos e dos estoques de riqueza e seus impactos geralmente nocivos sobre
economias cujas moedas nacionais costumam ser, ao mesmo tempo, inconversveis
internacionalmente e sujeitas a intensos e recorrentes movimentos especulativos
de curto prazo. Em tais contextos, e o Brasil talvez seja um caso paradigmtico
neste sentido, pois grande parte destes fuxos e estoques de riqueza encontra-se
lastreada em ttulos da dvida pblica garantidos, em ltima instncia, pela prpria
STN, ganha especial importncia a montagem, no pas, de um departamento de
governo exclusivamente responsvel pelo manejo da dvida mobiliria externa e
interna indexada e conversvel na moeda domstica.
nesse contexto que vem tona a discusso sobre o outro lado da gesto
da poltica monetria conduzida pelo BCB, isto , o da gesto da dvida pblica
103
lastreada em moeda nacional, como outra funo exclusiva do Estado brasileiro.
Este processo, iniciado em meados da dcada de 1980, com a criao da STN,
e concludo em 2005 ano das primeiras emisses de ttulos da dvida externa
realizadas diretamente pelo Tesouro , confundiu-se, no Brasil, com a separao
institucional entre gesto da dvida pblica e gesto da poltica monetria, ambas
antes concentradas no BCB.
Evidencia-se, nesse contexto, que a evoluo institucional da gesto da dvida
federal acompanhou e refetiu, de um lado, a crescente relevncia do endivida-
mento pblico para as fnanas e para a macroeconomia brasileira de modo geral
e, de outro, a aproximao entre o gerenciamento da dvida pblica das prticas
de governana consagradas internacionalmente. A despeito do objetivo formal da
STN estar concentrado no gerenciamento da dvida pblica, segundo critrios de
minimizao dos custos de rolagem a longo prazo e assuno de nveis prudentes
de risco operacional, de solvncia e de sustentabilidade temporal, sabe-se que as
consequncias do manejo desta funo vo alm, produzindo efeitos macroeco-
nmicos mais amplos.
Entre tais efeitos, vale destacar que, quanto mais confvel nos termos do
mercado for o gerenciamento da dvida e quanto mais solvente vale dizer,
resgatvel diretamente em moeda nacional for o prprio estoque de dvida,
mais o Estado se encontrar em condies de oferecer moeda ao mercado e dela
dispor como veculo de funding para o fnanciamento da atividade produtiva em
seu espao territorial. Em outras palavras: sendo o Estado responsvel, em ltima
instncia, tanto por zelar pela estabilizao do valor real da moeda funo esta
desempenhada diretamente pelo BCE e subsidiariamente pela STN, por meio do
controle de liquidez que se faz mediante a emisso de ttulos pblicos, como por
garantir as condies sob as quais a moeda venha a cumprir tambm seu papel de
fnanciadora do desenvolvimento, cabe STN por intermdio da sua subordinao
institucional ao Ministrio da Fazenda fazer com que os graus de confana e de
solvncia no gerenciamento cotidiano da dvida sejam os mais elevados possveis.
Esse resultado, indireto e desejvel, da gesto da dvida pblica pela STN,
no deve esconder, por fm, que normalmente a dvida pblica que permite
a cobertura direta e imediata de despesas emergenciais do governo como as
relacionadas a calamidades pblicas, desastres naturais, guerras etc. , alm de
viabilizar a constituio de fundos pblicos voltados ao fnanciamento de grandes
projetos de investimento, normalmente com horizonte de mdio e longo prazo
como em transportes, energia, saneamento bsico etc. Tais aspectos, portanto, so
de suma importncia na explicitao de alguns dos instrumentos de mobilizao de
recursos pblicos voltados ao crescimento econmico, que se discutem a seguir,
todos necessrios sustentao de trajetrias robustas de desenvolvimento no pas.
3.3 Atuao do Estado no domnio econmico: instrumentos governamentais
para o planejamento pblico
Retomando a hiptese central deste captulo, afrma-se que a estruturao histrica
e institucional do Estado brasileiro abriu possibilidades para projetar o pas rumo ao
desenvolvimento. As formas que o Estado nacional foi assumindo e pelas quais foi
estruturando funes indelegveis (sobretudo no campo da regulao da propriedade,
da tributao e da gerao e controle da moeda e da dvida pblica) mostram que este
ainda possui capacidades no desprezveis para operar os vetores do planejamento
governamental, em prol do desenvolvimento. Em adio, argumenta-se tambm
que o Estado brasileiro, nesta entrada do sculo XXI, ainda preserva capacidades
e instrumentos para planejar e induzir a dinmica econmica, haja vista a manu-
teno de importantes empresas estatais, bancos pblicos, fundos pblicos e fundos de
penso, entre outros ativos importantes, os quais enfatize-se poderiam ser mais
bem articulados para operar de forma ativa como instrumentos do planejamento
na atual quadra histrica de possibilidades para o desenvolvimento.
15
Entre os instrumentos aqui considerados, destaque-se, em primeiro lugar, o
Plano Plurianual (PPA), tanto o de mbito federal, como crescentemente os
de abrangncia subnacionais (estados e municpios), que, formalmente, desde a
Constituio Federal (1988), mas mais efetivamente desde os PPAs federais qua-
drienais dos anos 2000 (2000-2003, 2004-2007, 2008-2011 e 2012-2015), vem
cumprindo importante funo organizadora e racionalizadora da atuao estatal
em campos to amplos como complexos das polticas pblicas brasileiras.
claro que o tipo de planejamento que se busca implementar a partir das
diretrizes constitucionais de 1988 tem mritos, mas tambm problemas. O principal
mrito talvez esteja centrado na tentativa de transformar a atividade de planeja-
mento governamental em processo contnuo da ao estatal, para o que se tornara
fundamental reduzir e controlar no dia a dia os graus de discricionariedades
intrnsecas desta atividade. Por sua vez, o principal problema talvez esteja refetido
no diagnstico de que, ao se reduzir o horizonte de ao possvel do planejamento
para o curto e o mdio prazo, condicionando-o, simultaneamente, ao oramento
prvio disponvel, acabou-se, na verdade, transformando esta atividade em ao de
tipo operacional-cotidiana do Estado, como so todas aquelas prprias da gesto
pblica correntes.
15. Como sugerido antes, isso quer dizer que, a despeito do grande potencial intrnseco s tais capacidades estatais e
instrumentos governamentais disposio para uma ampla, estratgica e complexa atuao planejada do Estado
brasileiro contemporneo, vigora, na realidade, grande fragmentao e densidade institucional diferenciada daqueles
fatores todos, razo a explicar, em parte, a relativamente baixa capacidade de governana que os governos brasileiros
demonstram ter sobre seus projetos polticos de desenvolvimento. Ver Matus (1997) e Dror (1999).
105
Basicamente por meio de dois grandes expedientes,
16
a literatura predominante
sobre gesto pblica no Brasil absorveu o tema do planejamento governamental,
conferindo a ele status equivalente ao dos demais temas, estes, sim, tpicos da admi-
nistrao pblica. Veja-se que no se trata de desmerecer os avanos decorrentes da
institucionalizao dos hoje denominados instrumentos federais de planejamento
PPA, LDO, LOA, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), entre outros , j que
eles se constituem em importantes ferramentas de gerenciamento oramentrio-
-fnanceiro do pas. Trata-se, sim, de afrmar que, por meio deste movimento de
subsuno das funes de planejamento e oramentao a categorias cotidianas da
gesto pblica , processou-se o esvaziamento do planejamento, como funo mais
estratgica e poltica de Estado. Ao mesmo tempo, oramentao e oramento, at
ento variveis tcnicas do prprio planejamento, transmutaram-se em parmetros
prvios das possibilidades e capacidades de ao do Estado.
17
claro que esse movimento ocorreu em praticamente todo o mundo, mas
exacerbou-se no Brasil em contexto no trivial nem casual de crise do Estado
nacional. Diante do exposto, no de estranhar que, de um lado, o planejamento
no sentido forte, estratgico e poltico do termo tenha desaparecido do raio de
possibilidades do Estado. Tampouco que, de outro lado, a estabilizao mone-
tria em detrimento do crescimento econmico e da gerao de empregos bem
como a efcincia do gasto pblico em prejuzo da progressividade na arrecadao
e da redistributividade na alocao tenham se convertido nos grandes objetivos
nacionais,
18
ambos alcanveis pela primazia da gesto sobre o planejamento ou
dito com o jargo da rea , por meio da adaptao de boas prticas de gesto
aplicadas ao setor pblico. Segundo este entendimento, racionalizao de proce-
dimentos ao nvel das aes cotidianas de Estado, somada a esforos concretos
para o gasto mais efciente porm, no necessariamente de melhor qualidade ,
seriam no s as aes principais para o Estado realizar, mas seriam ainda aes
consideradas como sufcientes para se obter, em conformidade com a arquitetura
at ento dominante dos PPAs, mais efccia e efetividade nas polticas pblicas.
16. Vale dizer: i) a ideia de processo contnuo e pouco disruptivo, fazendo com que o primeiro ano de gesto de
determinado presidente tenha sempre de executar programtica e nanceiramente o ltimo ano de planejamento
previsto e orado no PPA formulado pelo governante/governo imediatamente antecessor; e ii) a ideia de juno entre
oramento/oramentao do plano (recursos nanceiros) e sua execuo/gesto propriamente dita (metas fsicas), por
meio de detalhamento/desdobramento do plano geral em programas e aes setorialmente organizados e coordenados.
Assim, entre o PPA de quatro anos e o Oramento Geral da Unio (OGU), criaram-se dois instrumentos importantes
para operacionalizar e materializar a juno plano-oramento, a saber: a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
responsvel por denir as metas e as prioridades para o exerccio nanceiro subsequente e a Lei Oramentria Anual
(LOA) responsvel por consolidar a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os ministrios e as
unidades oramentrias dos Poderes Legislativo e Judicirio.
17. Aqui, diferencia-se oramentao de oramento, entendendo-se o primeiro como processo tcnico-poltico de
disputa socioestatal e organizao programtica do gasto pblico, ao passo que a pea oramentria, propriamente
dita, seria o resultado nal do processo, assumindo, no obstante, ares de racionalidade instrumental e iseno tcnica.
18. Sintomtico dessa situao o movimento de migrao de poder que se d do ento Ministrio do Planejamento
para o Ministrio da Fazenda, com nfase no fortalecimento de estruturas de Estado destinadas ao gerenciamento da
moeda (BCB), do gasto pblico (Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
SOF/MP) e da dvida pblica (Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda STN/MF).
, portanto, a emergncia de uma nova fase de crescimento econmico em anos
recentes (mormente entre 2004 e 2011) que reacende a necessidade de reativao do
Estado, em meio crise econmica internacional em curso desde 2008, particularmente,
a reativao de suas instituies e instrumentos de planejamento estratgico, do que
amostra representativa a lista de documentos de planejamento do governo brasileiro
e apresentada no quadro 3.
19
QUADRO 3
Documentos de planejamento do governo brasileiro, em ordem cronolgica (2003-2011)
1) Plano Plurianual 2004-2007 (Plano Brasil de Todos Participao e Incluso). Braslia: MP, 2003.
2) Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022. Braslia: NAE-SECOM/PR, 2004/2005.
3) Orientao estratgica de governo: crescimento sustentvel, emprego e incluso social. Braslia: MDIC, 2003.
4) Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior. Braslia: MDIC, 2003.
5) Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU). Braslia: MCidades, 2003.
6) Poltica econmica e reformas estruturais. Braslia: SPE/MF, 2003.
7) Reformas microeconmicas e crescimento de longo prazo. Braslia: SPE/MF, 2004.
8) Poltica Nacional de Habitao. Braslia: MCidades, 2004.
9) Poltica de Defesa Nacional (PND). Braslia: MD, 2005.
10) Plano Plurianual 2008-2011 (Desenvolvimento com incluso social e educao de qualidade). Braslia: MP, 2007.
11) Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Braslia: MEC, 2007.
12) Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Braslia: PR, 2007.
13) Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Braslia: MI, 2007.
14) Plano Nacional de Energia PNE 2030. Rio de Janeiro: MME; EPE, 2007.
15) Estudo da dimenso territorial para o planejamento. Braslia: MP; CGEE; MCT, 2008.
16) Poltica de Desenvolvimento Produtivo: inovar e investir para sustentar o crescimento. Braslia: MDIC, 2008.
17) Agenda Social. Braslia: Casa Civil, 2008 (compreende aes e documentos de governo ligados aos seguintes programas
principais: Programa Bolsa Famlia PBF, Territrios da Cidadania, Programa Mais Sade, Plano de Desenvolvimento da Educao
PDE, Programa Cultura Viva Pontos de Cultura, Poltica Nacional de Juventude ProJovem, Programa Nacional de Segurana
Pblica com Cidadania Pronasci, Direitos de Cidadania mulheres, quilombolas, povos indgenas, criana e adolescente, pesso-
as com decincia, documentao civil bsica, povos e comunidades tradicionais).
18) Estratgia Nacional de Defesa paz e segurana para o Brasil. Braslia: MD, 2008.
19) Plano Amaznia Sustentvel: diretrizes para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia brasileira. Braslia: MMA, 2008.
20) Plano Decenal de Expanso de Energia 2008/2017. Rio de Janeiro: MME; EPE, 2009.
21) Programa Minha Casa, Minha Vida. Braslia: MCidades, 2009.
22) Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2009.
23) Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2). Braslia: PR, 2010.
24) A inexo do governo Lula: poltica econmica, crescimento e distribuio de renda. Autores: Nelson Barbosa e Jos Antonio
Pereira de Souza. In: SADER, Emir; GARCIA, Marco Aurlio (Orgs.). Brasil: entre o passado e o futuro. So Paulo: Boitempo, 2010.
25) Objetivos de Desenvolvimento do Milnio Relatrio Nacional de Acompanhamento. Braslia: Ipea, 2010.
26) Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010.
27) III Plano Nacional de Direitos Humanos PNDH-3. Braslia: SDH/PR, 2010.
28) Plano Nacional de Minerao PNM-2030. Braslia: MME, 2010.
29) Projeto Perspectivas do Investimento no Brasil (PIB). Rio de Janeiro: BNDES, 2010.
30) Brasil em 2022. Braslia: SAE/PR, 2010.
31) Plano Plurianual 2012-2015 (Plano Mais Brasil). Braslia: MP, 2011.
Elaborao do autor.
Em segundo lugar, e de certa maneira como operadores potenciais do prprio
PPA, despontam o peso e o potencial das empresas estatais federais, bancos
pblicos, fundos pblicos e fundos de penso existentes no Brasil. Comeando pelas
estatais, tem-se que, de acordo com informaes do Departamento de Coordenao
e Governana das Empresas Estatais Federais (DEST) rgo que estabelece a
19. Para um panorama da execuo da poltica macroeconmica, ver Barbosa e Souza (2010) e Barbosa (2013).
107
relao entre o Estado brasileiro e suas empresas , entre 1995 e 2013, houve duas
tendncias antagnicas em curso.
Na primeira tendncia (1995-2002), verifcou-se uma signifcativa reduo do
nmero de empresas estatais e, consequentemente, da quantidade de empregados
e do volume de dispndio global. A segunda tendncia (2003-2013) foi marcada
pelo crescimento quantitativo de tais empresas, ampliando, assim, sua fora de
trabalho, bem como seus dispndios globais, o que teve papel fundamental para
minorar os efeitos da crise internacional recente no Brasil.
20
Alm das estatais, sobressai tambm a discusso a respeito da atuao dos bancos
pblicos federais no sistema econmico, sobretudo para manuteno do ciclo de
crescimento, destacando suas trs principais formas de operao.
21
Em primeiro
lugar, a funo de direcionamento de crdito para setores econmicos, tais como o
industrial, o rural e o imobilirio, bem como para as diversas regies do pas. Nesta
dimenso, destacam-se os papis exercidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), maior banco de fomento brasileiro, pelo Banco do
Brasil (BB), maior instituio de crdito rural, e pela Caixa Econmica Federal (CEF),
maior agente de fnanciamento habitacional, bem como pelo Banco do Nordeste do
Brasil (BNB) e pelo Banco da Amaznia (Basa), que funcionam como importantes
canais de (re)direcionamento de crditos para suas respectivas regies.
Em segundo lugar, a funo de atuao anticclica na oferta de crdito em
cenrios de reduo ou empossamento da liquidez. Este tipo de interveno, bem
como sua relevncia, exemplifcado por meio da atuao dos bancos pblicos
federais durante o aprofundamento da crise fnanceira global, a partir de setembro
de 2008, uma vez que estes ampliaram os emprstimos no momento em que o
crdito privado, interno e externo, vinha se retraindo de forma abrupta. Como
consequncia, verifcou-se ampliao da participao dos bancos pblicos federais
em indicadores clssicos de avaliao de desempenho neste segmento.
Por fm, em terceiro lugar, a funo de atuao na expanso da bancarizao,
que tem como objetivo facilitar o acesso das camadas populares mormente de
regies menos favorecidas a servios fnanceiros de vrios tipos, como contas
bancrias, poupana e crdito pessoal, seguros etc.
20. Para um panorama das novas estatais Empresa de Planejamento de Logstica (EBL), Agncia Brasileira de Gesto de
Fundos e Garantias (ABGF), Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovao Industrial (Embrapaii), Amaznia Azul Tecnologias
de Defesa (Amazul), Centro Nacional de Tecnologia Eletrnica Avanada (Ceitec) do Ministrio da Cincia, Tecnologia
e Inovao (MCTI), Pr-Sal Petrleo S.A. (PPSA), entre outras ver o captulo Aspectos da atuao estatal de FHC a
Dilma, de Francisco Luiz C. Lopreato, neste volume.
21. A STN injetou cerca de R$ 320 bilhes no BNDES e capitalizou a CEF e o BB em torno de R$ 57,5 bilhes
para garantir a manuteno das linhas de nanciamento ao setor produtivo aps a crise nanceira iniciada em 2008.
Contraditoriamente, estas operaes explicitam as limitaes dos mecanismos de nanciamento de longo prazo no
pas: o principal banco de fomento brasileiro no tem como captar recursos para suas operaes, que no seja por
meio de uma emisso de ttulos do Tesouro. Refora ainda a importncia e os limites dos mecanismos de poupana
compulsria funding dos bancos pblicos, sobretudo, do BNDES, em face de uma expanso da demanda de recursos
em um ciclo sustentado de investimento (Cintra e Prates, 2010).
Ao lado, por sua vez, das estatais e dos bancos pblicos, os fundos de penso e
os fundos pblicos so aqui considerados instrumentos governamentais disposio
potencial do Estado para fns de planejamento. No caso dos fundos pblicos do
governo federal, ressalte-se a discusso a respeito dos instrumentos que o Estado
brasileiro dispe para realizar determinadas polticas pblicas. Mais especifcamente,
discute-se aqui o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), o Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT), os Fundos Constitucionais de Financiamento das
Regies Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO), os fundos setoriais
atrelados s reas de cincia e tecnologia,
22
e os respectivos instrumentos de poltica
pblica que podem ser por eles mobilizados.
Salienta-se, neste caso, a necessidade de aprofundamento das anlises e dos
estudos a respeito do papel que tais fundos desempenham no sistema econmico e
dos impactos de polticas pblicas viabilizados por estes. Tarefa esta que se mostra
no trivial, haja vista os diferentes setores econmicos e sociais que so ou po-
deriam ser benefciados por este tipo de poltica, tanto de forma direta quanto
indireta. Em especial, o montante e o perfl dos recursos fnanceiros mobilizveis
pelos fundos pblicos mostram-se instrumentos de polticas pblicas no despre-
zveis, no mbito estatal brasileiro, para a montagem de arquiteturas de gesto e de
fnanciamento direto do desenvolvimento,
23
talvez mais atuantes e adequadas que
aquelas atualmente vigentes, ainda mais quando se considera as ainda perversas
condies de vida de grande parte da populao brasileira.
Praticamente o mesmo pode ser sugerido sobre os fundos de penso no Brasil,
sobretudo, em funo da importncia de instrumentos de fnanciamento de longo
prazo (funding) para o investimento setorial e para as prprias estratgicas nacionais
de desenvolvimento econmico e social. Em linhas gerais, argumenta-se dispor
o Estado brasileiro de instrumentos potenciais para direcionar os recursos dos
fundos de penso alocados atualmente de forma conservadora, grande parte em
ttulos da dvida pblica em prol do investimento produtivo e, possivelmente,
do desenvolvimento nacional.
22. Em 2000, foi aprovada pelo Congresso Nacional uma srie de documentos legais com o estabelecimento de fontes
de recursos (royalties, compensao nanceira, contribuio de interveno no domnio econmico etc.), rubricas or-
amentrias dentro do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (FNDCT), que caram conhecidas
como fundos setoriais de cincia e tecnologia, para os setores de petrleo e gs, energia eltrica, recursos hdricos
e minerais, indstria espacial, transportes terrestres, tecnologia da informao, alm de dois outros de natureza no
setorial: o fundo de integrao universidade-empresa (conhecido como verde-amarelo) e o fundo de infraestrutura
de pesquisas. Por m, foi criado o Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (FUNTTEL) e uma
contribuio econmica a ele vinculada. Para mais informaes, ver Bastos (2006) e Rezende (2013).
23. Sobre a montagem de novas engenharias nanceiras ou arranjos societrios envolvendo as instituies
nanceiras pblicas federais (BNDES) e/ou a BNDES Participaes S.A. (BNDESPar), BB, CEF , as empresas estatais
(Petrobras, Eletrobras, Vale etc.) e os fundos de penso patrocinados por empresas estatais Caixa de Previdncia dos
Funcionrios do Banco do Brasil (Previ), Fundao Petrobras de Seguridade Social (Petros), Fundao dos Economirios
Federais (Funcef) etc. ver o captulo Financiamento interno de longo prazo, de Fernando Nogueira da Costa, neste
volume. Para os novos instrumentos nanceiros e os mecanismos de incentivos aos investimentos em infraestrutura
(Lei n
o
12.431/2011, Lei n
o
12.433/2011), ver Freitas (2013).
109
Com relao a esse ponto, importante salientar que mudanas institucio-
nais e regulatrias do incio dos anos 2000 (Lei Complementar n
o
108/2001 e
n
o
109/2001) defniram novos padres na composio das instncias normativas,
fscalizadoras e executivas dos fundos de penso, ampliando a participao
dos trabalhadores, bem como gerando signifcativos efeitos na gesto dos recursos dos
respectivos fundos. Esta mudana na gesto, no entanto, ainda no se traduziu
em grandes transformaes na opo conservadora de alocao de recursos dos
principais fundos de penso brasileiros, pautada basicamente por ttulos pblicos.
Porm, a ampliao da participao dos trabalhadores e a queda de patamar da taxa
bsica de juros observada entre 2002 e 2012 tm gerado a necessidade de novas
opes de remunerao para a massa de recursos geridos pelos fundos.
24
Com isto,
a sada estrutural para equilibrar planos de benefcios com aplicaes rentveis e
sustentveis passaria pela ampliao dos fundos em investimentos produtivos que
infuenciassem positivamente a taxa de crescimento do pas.
4 CONSIDERAES FINAIS
Hoje, passada a avalanche neoliberal das dcadas de 1980 e 1990 e suas crenas
ingnuas em torno de uma concepo minimalista de Estado, torna-se crucial voltar
a discutir o tema da natureza, dos alcances e dos limites do Estado, do planejamento
e das polticas pblicas para a dinmica do capitalismo brasileiro contemporneo.
Diante do malogro do projeto macroeconmico neoliberal fato este eviden-
ciado pela crise internacional em curso desde 2008 e pelas baixas e instveis taxas
de crescimento observadas ao longo de todo o perodo sob dominncia fnanceira
deste projeto e de suas consequncias negativas nos planos social e poltico, tais
como aumento das desigualdades e da pobreza e questionamento relativo efeti-
vidade e efccia dos sistemas democrticos de representao, evidencia-se, j na
primeira dcada do sculo XXI, certa mudana de opinio a respeito das novas
atribuies dos Estados nacionais.
Pois por mais que as economias nacionais estejam internacionalizadas do ponto
de vista das possibilidades de valorizao dos capitais individuais e do crescimento
nacional ou regional agregado, parece evidente que ainda restam dimenses con-
siderveis da vida social sob custdia das polticas nacionais, o que afana a ideia
de que os Estados nacionais so ainda os principais responsveis pela regulao da
vida social, econmica e poltica em seus espaos fronteirios.
24. Embora no faa parte dos objetivos deste texto, no se desconhece a relevncia dos argumentos contidos em
Oliveira (2003) acerca: i) das imbricaes entre as categorias capital e trabalho, por meio da ocupao e da gesto dos
fundos pblicos e dos fundos de penso por parte de supostos representantes da classe trabalhadora, j que oriundos em
grande medida do mundo sindical; e ii) das implicaes desta situao, tanto para a ressignicao terica de ambas as
categorias citadas, como para as prprias competncias e capacidades de o Estado agir e investir em funo de objetivos
e interesses pblicos, ou no circunscritos ao objetivo de maximizao de lucros, segundo lgica estritamente privada.
Com isso, recupera-se nas agendas nacionais a viso de que o Estado parte
constituinte em outras palavras, no exgeno do sistema social e econmico das
naes, sendo em contextos histricos de grandes heterogeneidades e desigualdades
particularmente decisivo na formulao e na conduo de estratgias virtuosas de
desenvolvimento. Entendido este, por sua vez, em inmeras e complexas dimenses,
todas estas socialmente determinadas; e portanto, mutveis com o tempo, os costumes
e as necessidades dos povos e das regies do planeta. Ademais, o desenvolvimento
sobre o qual se fala tampouco fruto de mecanismos automticos ou determins-
ticos, de modo que, na ausncia de induo minimamente coordenada e planejada
e reconhecidamente no totalizante , muito difcilmente um pas conseguir
combinar satisfatria e simultaneamente inmeras e complexas dimenses do
desenvolvimento, que se colocam como constitutivas de projetos polticos concretos de
desenvolvimento em escalas nacionais.
Como visto na primeira parte deste trabalho, fala-se aqui de um sentido
de desenvolvimento que compreende, basicamente, as seguintes dimenses ou
qualifcativos intrnsecos: insero internacional soberana; macroeconomia para
o desenvolvimento, com crescimento, estabilidade e emprego; infraestrutura
econmica, social e urbana; estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente
integrada; sustentabilidade ambiental; proteo social, garantia de direitos e gerao
de oportunidades; fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia.
Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis de um ideal amplo
de desenvolvimento para o pas, estas dimenses certamente cobrem parte bastante
grande do que seria necessrio para garantir nveis simultneos e satisfatrios de
soberania externa, incluso social pelo trabalho qualifcado e qualifcante, produ-
tividade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda, sustentabilidade am-
biental e humana, equidade social e democracia civil e poltica ampla e qualifcada.
Diante disso, para avanar, preciso reconhecer que o Estado desempenha
papel indelegvel como forma institucional ativa no processo de desenvolvimento
do pas. Sua atuao, dentro desta perspectiva, passa, como visto na segunda parte
deste trabalho, pela necessidade de se retomar de forma intensa a discusso sobre
as capacidades e os instrumentos de que o Estado dispe para o planejamento do
desenvolvimento que se pretende para o pas neste sculo XXI. Tal sugesto se v
reforada pela constatao de que, passada a primeira dcada (2003 a 2013) de
governos do Partido dos Trabalhadores (PT) frente da coalizo federal e a despeito
de alguns importantes avanos sociais e econmicos, vigora quase que completa
ausncia de refexo estratgica do governo sobre a natureza especfca do Estado
brasileiro (em um contexto ainda de insero internacional subordinada), sobre o
perfl adequado ou necessrio administrao pblica e sobre o prprio sentido geral
do desenvolvimento nacional, nesta que j a segunda dcada do novo milnio.
111
Diante disso, prepondera um pragmatismo exacerbado na conduo cotidiana
das aes de governo, ainda predominantemente focado no crescimento do produto
interno bruto (PIB) a qualquer custo, em detrimento de outras dimenses to ou
mais importantes que a dimenso meramente econmica para um entendimento mais
qualifcado do desenvolvimento contemporneo.
Como resultado, tem-se, em realidade, um Estado com desenho institucional
de tipo hbrido e atuao quase esquizofrnica. Arranjo institucional hbrido, pois
se combinam elementos patrimonialistas, meritocrticos, gerencialistas e societais,
tanto nos diversos desenhos especfcos de polticas pblicas, como principalmente
em seus modus operandi. Atuao cotidiana que beira esquizofrenia institucional,
pois ora se busca atender a diretrizes republicanas, democrticas e desenvolvimen-
tistas de natureza estratgica mais geral, ora se v capturado por interesses e decises
de carter particularista, autoritrio e imediatista.
Avanar, portanto, na explicitao e superao positiva desses problemas,
condio primordial para, de fato, se poder destravar o potencial intrnseco s
capacidades estatais e aos instrumentos governamentais disposio do Estado
brasileiro contemporneo, com vista a uma ampla, estratgica e complexa atuao
planejada para o desenvolvimento nacional.
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CAPTULO 3
ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO E AS TRS FRENTES DE
EXPANSO NO BRASIL: UM DESENHO CONCEITUAL
1
2
1 INTRODUO
Este captulo apresenta um desenho conceitual para a elaborao de uma estratgia
de desenvolvimento para o Brasil.
O ponto central aqui apresentado o de que o Brasil tem o privilgio de
possuir, ao mesmo tempo, trs poderosas frentes de expanso, trs motores
do desenvolvimento, um conjunto que poucos pases do mundo possuem:
um amplo mercado interno de consumo de massa que ser tanto mais
amplo quanto melhor vier a ser a distribuio da renda e tambm uma
estrutura produtiva potencialmente capaz de vir a realizar localmente boa
parte da produo em larga escala correspondente, nos setores primrios,
industriais e de servios, sem prejuzo de ampliar as exportaes;
uma forte demanda nacional e mundial por seus abundantes recursos
naturais; e
perspectivas favorveis quanto demanda estatal e privada por investimentos
em infraestrutura (econmica e social).
Se os impulsos expanso da capacidade produtiva derivados dessas trs correntes
de demanda efetiva vierem a ser adequadamente traduzidos em expanso do investi-
mento no pas, o desenvolvimento brasileiro poder ser vigoroso nas prximas dcadas.
Observe-se que est propositadamente ausente, na formulao, a ideia frequente
de que exportaes de bens industriais possam ser um motor de investimento em si
mesmos. Isso porque, no Brasil, elas atuam como complemento demanda gerada
pelo mercado interno. De fato, como se mostra em mais de um estudo sobre os deter-
minantes do investimento brasileiro, as decises de investir nas empresas industriais
1. Este captulo foi publicado tambm na revista Economia e Sociedade, Campinas, Instituto de Economia/Unicamp,
vol. 21, Nmero Especial, p. 729-747, dez. 2012; bem como na coleo Texto para Discusso do Ipea, nmero 1.828,
Braslia, abril de 2013.
2. Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ).
sediadas no Brasil acontecem essencialmente em funo do mercado interno e s
de forma complementar visam ao mercado internacional (Bielschowsky, 2002). As
excees, como a dos avies da Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer), apenas
confrmam a regra.
3
Os investimentos nessas trs frentes de expanso sero to mais volumosos e
mais mobilizadores da atividade produtiva e do emprego quanto mais amplos forem
os processos de inovao e os encadeamentos produtivos que o pas for capaz de gerar
nas trs frentes.
Devidamente turbinados (potenciados) por inovaes tecnolgicas e
pela recuperao de encadeamentos produtivos fragilizados, os trs motores do
crescimento com transformao estrutural representam uma rara oportunidade
de desenvolvimento a longo prazo da economia brasileira. Mal turbinados, sua
contribuio potencial tender a ser, em grande medida, desperdiada.
Nessa formulao, a inovao tecnolgica tem um papel fundamental.
Sua funo essencial reside no fato de que, se o processo de inovao expandir-se de
modo adequado, poder turbinar poderosamente as trs engrenagens do inves-
timento. Permitir transformar em ncleos estruturantes da economia nacional
vrias atividades produtivas ainda inexistentes, ou em fase incipiente como,
por exemplo, o pr-sal e a utilizao sustentvel da biodiversidade , e inaugurar
ou reforar a existncia de encadeamentos produtivos com alta densidade
tecnolgica. Isso signifcaria adensar as trs frentes de expanso, ampliar seus
efeitos multiplicadores de renda e emprego e reduzir a vulnerabilidade externa
da economia brasileira.
Mesmo assim, a inovao no aqui considerada como uma frente de expanso
em si mesma, j que a atividade de pesquisa e desenvolvimento (P&D) no pas
ainda no est sufcientemente inserida nas estratgias de expanso das empresas.
Se isso vier a ocorrer, como se d nos pases mais desenvolvidos, a inovao poder
tornar-se um quarto motor do desenvolvimento em longo prazo.
O segundo turbinador dos motores do desenvolvimento consiste no for-
talecimento de encadeamentos produtivos tradicionais, a includa a recuperao
dos que se fragilizaram por circunstncias macroeconmicas internas e/ou interna-
cionais adversas e que so potencialmente competitivos. Nesse campo, ainda que
o processo inovador tenda a ser relevante poucos setores de atividade produtiva
moderna so intocados pelo progresso tcnico avassalador dos tempos atuais as
decises de investimento inclinam-se a depender menos de inovaes tecnolgicas
do que de outros incentivos rentabilidade, como taxas de cmbio mais favorveis,
3. Em outras palavras, em vez de crescer pela via das exportaes (modelo export-led growth), ocorre o oposto: o mercado
interno grande permite a conquista da capacidade para exportar por meio de ganhos de escala e de produtividade
conferidos pelo mesmo (growth-led export, na feliz expresso de Colin Bradford).
117 Estratgia de Desenvolvimento e as Trs Frentes de Expanso no Brasil: um desenho conceitual
demanda de governo e outras polticas industriais que possam contribuir para a
reconstituio da competitividade perdida.
A proposio conceitual das frentes de expanso tem a virtude de, em princpio,
permitir que se ponha o foco do planejamento do desenvolvimento econmico
sobre o volume e a composio setorial e tecnolgica dos investimentos, ou seja,
so as variveis que defnem o crescimento e o aumento de produtividade em
longo prazo. Trata-se de um enfoque ao mesmo tempo keynesiano, kaldoriano
e estruturalista. Inspira-se em Keynes (1982) porque toma o investimento como
resultado de estmulos de demanda efetiva; em Kaldor (1989), porque considera
o progresso tcnico e o learning by doing processos que acompanham o investi-
mento gerado por expanso de demanda e ajudam a alimentar os rendimentos
crescentes de escala que permitem o aumento de produtividade. estruturalista
porque, ao centrar a anlise no investimento e nas transformaes estruturais que
suscita, orienta a discusso diretamente ao estilo de desenvolvimento desejado e
historicamente vivel (Pinto, 1976).
Este captulo limita-se dimenso econmica da estratgia, no abordando
suas demais dimenses crticas como educao, sustentabilidade ambiental, inte-
grao e harmonia regional e territorial, insero internacional e reformas institu-
cionais. As questes cruciais relativas a distribuio de renda, pobreza, incluso e
demais polticas sociais tampouco so tratadas, a no ser em sua integrao com o
projeto econmico pela via do modelo de crescimento com redistribuio de renda
por produo e consumo de massa.
Alm disso, na dimenso econmica, por razes de espao, tambm no
se abordam questes pertinentes macroeconomia e ao fnanciamento para o
desenvolvimento, apesar de serem elementos constitutivos essenciais de qualquer
estratgia nacional de desenvolvimento. Assim, no se discute, por exemplo, o
problema do uso, por muitos anos no Brasil, do binmio juros elevados/taxas de
cmbio apreciadas, prejudiciais competitividade, aos investimentos e diver-
sifcao produtiva da economia brasileira. Tambm, no se discute o provvel
enfraquecimento do balano de pagamentos em conta-corrente resultante desse
binmio e o perigoso recurso ao endividamento a poupana externa uma
receita que a histria do pas ensina a evitar a todo custo, por seus efeitos deletrios
sobre a autonomia para crescer em mdio e longo prazos.
4
O atual contexto de crise financeira mundial recomenda uma ltima
observao introdutria: a de que a crise refora a importncia de se discutir o
desenvolvimento brasileiro. Primeiro, porque obriga a que se pense em graus
4. H uma srie de autores que se dedicam no Brasil ao tema da macroeconomia para o desenvolvimento, entre eles
os que escreveram sob a inspirao da ideia de um novo desenvolvimentismo, lanada no Brasil alguns anos atrs.
Ver, por exemplo, Sicsu, De Paula e Michel (2005) e Bresser-Pereira (2010).
de autonomia relativa para crescer. Segundo, porque a crise simultnea ao
deslocamento do centro dinmico mundial China, e essa mudana histrica
impe uma escolha defnitiva para o Brasil: aceitar passivamente a comoditizao
de sua economia ou, ao contrrio, aproveitar a reduo da vulnerabilidade
externa resultante da valorizao das exportaes de matrias-primas condio
praticamente ausente no Brasil, ao menos, desde a arrancada industrializante
em 1930 para fortalecer no s as atividades primrias e os servios, mas
tambm o setor industrial e os impulsos inovao, ao progresso tcnico e ao
crescimento inerentes s atividades desse setor.
Este captulo est dividido em trs sees, alm desta introduo e da concluso.
Primeiro, contextualiza a proposio central sobre os trs motores do desenvolvimento
e seus turbinadores nos marcos da evoluo do debate brasileiro sobre desenvolvi-
mento. Na seo seguinte, faz uma breve apreciao sobre os trs motores. Por fm,
analisa os dois turbinadores, ou seja, as inovaes viabilizadoras dos investimentos
em segmentos tecnologicamente nobres da atividade econmica e a recuperao e
ampliao dos encadeamentos produtivos tradicionais.
2 O ESTGIO ATUAL DO DEBATE BRASILEIRO SOBRE DESENVOLVIMENTO
A acelerada industrializao que ocorreu entre as dcadas de 1930 e 1980 foi, a
partir da dcada de 1950, conduzida pelo Estado e acompanhada pela hegemonia
da ideologia desenvolvimentista, que preconiza o suporte estatal aos investi-
mentos necessrios transformao estrutural da economia (Bielschowsky, 2005;
Bielschowsky e Mussi, 2006). Foi a era desenvolvimentista, em que predominou
na sociedade brasileira, segundo a feliz conceituao de Castro (1993), uma
conveno do crescimento.
A partir de 1980, essa ideologia perdeu a capacidade de infuenciar que
havia tido nas dcadas prvias. A perda foi o refexo, no plano ideolgico, da
evoluo econmica, em particular da acelerao infacionria, da profunda e
prolongada crise externa e fscal, do consequente enfraquecimento do Estado
desenvolvimentista e da consequente estagnao. A instabilidade macroecon-
mica e a fragilizao da mquina estatal dedicada s tarefas desenvolvimentistas
impediram que eventuais projetos de desenvolvimento prosperassem e inibiram
a refexo sobre desenvolvimento econmico.
At ento, o liberalismo havia ocupado, durante vrias dcadas, uma posio
secundria na vida socioeconmica brasileira. a ideologia que considera, na essncia,
que a alocao efciente de recursos s pode dar-se pela livre ao das foras de
mercado, o volume de recursos destinado ao investimento dependendo de decises
dos consumidores quanto poupana desejada e a interveno do Estado reduzindo
a efcincia econmica, o aumento de produtividade e o crescimento. Sua infuncia
foi decrescente a partir de 1930 no Brasil, como refexo da implementao com xito
do projeto de industrializao, bem como da fora do paradigma keynesiano entre
o ps-guerra e os anos 1970 em todo o mundo ocidental. Quando a hegemonia
desenvolvimentista no Brasil dissolveu-se, na dcada de 1980, refetindo o vazio de
projetos e de polticas de investimento e crescimento que passou a predominar no
pas, abriu-se espao para que a corrente neoliberal se frmasse, com especial intensi-
dade a partir do fnal da dcada de 1980.
Um estudo detalhado da evoluo ideolgica brasileira no campo da eco-
nomia nos anos 1990 (ainda por ser realizado) possivelmente encontrar rpida
ascenso da ideologia neoliberal, em especial na mdia e no mundo das fnanas.
Talvez, surpreenda-se com o fato de que, curiosamente, as duas principais for-
mas de liberalizao do marco regulatrio da economia brasileira, a comercial
e a fnanceira, foram anteriores ao amadurecimento do neoliberalismo no plano
ideolgico, j que ocorreram durante o confuso contexto da alta infao, quando o
neoliberalismo ainda amadurecia no pas, nos primeiros anos da dcada de 1990.
provvel que identifque, tambm, a conquista de uma hegemonia da ideologia
neoliberal no curto perodo 1995-1998 entre os efeitos do Plano Real e os efeitos
das crises asitica, russa, brasileira e argentina em que o Congresso brasileiro
recebia um rolo compressor poltico e ideolgico para aprovao de reformas,
destacando-se a privatizao de grandes empresas estatais.
No plano do pensamento econmico produzido no mundo acadmico,
uma boa hiptese de trabalho seria a de que tenha predominado nas ltimas
dcadas e mesmo durante o referido quadrinio certo equilbrio entre, por um
lado, o pensamento ortodoxo em matria de macroeconomia e o neoliberal em
matria de alocao de recursos e, por outro, a heterodoxia macroeconmica e o
desenvolvimentismo. Ao mesmo tempo, razovel supor que, nas trs dcadas
posteriores a 1980, nem mesmo o declnio da ideologia desenvolvimentista e o
predomnio do foco nas questes macroeconmicas tenham conduzido a uma
menor produo acadmica de orientao desenvolvimentista sobre as questes
pertinentes ao desenvolvimento, comparativamente s dcadas prvias.
Ao contrrio, mesmo provvel que a quantidade de trabalhos com a tem-
tica do desenvolvimento estrutura produtiva, progresso tcnico, desenvolvimento
regional, incluso social, pobreza e distribuio de renda, meio ambiente, insti-
tucionalidade etc. tenha sido muito superior do perodo anterior. A suspeita
deve-se a uma srie de razes, entre as quais a forte ampliao do nmero de
centros acadmicos e professores em tempo integral de Economia e demais cincias
sociais e a sobrevivncia de uma srie de instituies governamentais da era desen-
volvimentista que preservaram suas misses originais como o Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES), a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), as secretarias
estaduais de planejamento etc.
Trata-se de uma fase de produo intelectual nas questes do desenvolvimento
muito distinta da anterior. A literatura desenvolvimentista prvia a 1980 tinha como
foco um padro comportamental da economia brasileira que era possvel identifcar
com razovel clareza. A temtica debatida circunscrevia-se, em essencial, a processos
histricos inscritos em uma lgica de transformao econmica perfeitamente iden-
tifcada e entendida como de longo prazo: a industrializao. Foi, portanto, de modo
geral, uma produo intelectual engajada na anlise e discusso de tendncias sobre
as quais parecia haver certa previsibilidade. Tambm, dinamizada por formulaes e
debates entre vises favorveis e contrrias sobre a forma como estavam ocorrendo
e sobre as polticas econmicas aplicadas.
Quando aquele padro de desenvolvimento desarticulou-se na entrada dos
anos 1980, por fora da crise da dvida, e instalaram-se aguda instabilidade ma-
croeconmica e relativa estagnao no nvel de atividade, passaram a prevalecer
incertezas e perplexidades com relao s tendncias de mdio e longo prazos dos
setores produtivos. A produo de ideias passou a refetir uma evoluo histrica
desprovida de referncia a algum padro de desenvolvimento claro e, consequente-
mente, desprovida de referncia a alguma estratgia de desenvolvimento e a possveis
polticas governamentais correspondentes. O fato de que isso transcorreu em meio
a um processo de globalizao e a uma intensa revoluo tecnolgica por certo,
discutidos no pas ampliou as incertezas.
Em resumo, parece ter faltado ao pensamento sobre desenvolvimento
depois de 1980 suas duas tradicionais referncias organizadoras, ou seja, um
padro de desenvolvimento e as estratgias e polticas governamentais de longo
prazo. A literatura sobre desenvolvimento, embora profcua em volume, parece
ter apresentado, por essa razo, tendncia a baixa sistematicidade, descontinui-
dade e disperso.
5
Nos ltimos anos, houve uma novidade importante: a perspectiva de maior
estabilidade macroeconmica aberta pela guinada chinesa por importaes de ma-
trias-primas, cujo impacto favorvel ao balano de pagamentos brasileiro ocorreu
a partir do incio dos anos 2000. A mudana parece ter representado solo frtil para
uma nova etapa de discusses sobre o desenvolvimento.
5. H de reconhecer-se que, ao longo desses trinta anos, podem-se encontrar no pensamento econmico brasileiro
vrias incurses no plano das denies de novos rumos econmicos no pas, tanto na rea acadmica como no
governo. Podem at ter sido fugazes e fadadas ao esquecimento, mas, embora atropeladas por crises recorrentes, no
foram inexistentes. O reconhecimento, por exemplo, de que se transitava para um novo ciclo tecnolgico mundial, a era
da eletrnica, permeou toda uma literatura que conclamava esforos de reorientao do desenvolvimento brasileiro do
ciclo metal-mecnico ao ciclo eletrnico.
Ainda que os progressos em tal direo tenham sido relativamente lentos, j
possvel discernir alguns avanos na ltima dcada, tanto na discusso sobre uma ma-
croeconomia para o desenvolvimento importante tema no tratado neste captulo,
como observado na seo introdutria quanto na apresentao de ideias sobre
desenvolvimento desde o ponto de vista da alocao de recursos para transformao
estrutural da economia, que o tema a que este captulo se dedica.
6
Os candidatos a organizadores de um projeto nacional de cunho desenvolvi-
mentista no perodo foram trs: i) crescimento com redistribuio de renda pela via
do consumo de massa Plano Plurianual (PPA 2004-2007); ii) investimentos em
infraestrutura Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
7
; e iii) inovao
Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce), Programa de Desen-
volvimento Produtivo (PDP),
8
Plano Brasil Maior.
9
Cada uma das trs formulaes pretendia-se portadora da frmula de conduo
do desenvolvimento e foi apresentada com pouca interao com as outras duas.
No chegaram a tornar-se rivais e, at por vezes, houve o reconhecimento expl-
cito de complementaridades, mas nenhuma das trs explorou uma integrao
com as demais e nenhuma das trs foi efetivamente vencedora no que se refere a
estabelecer um novo projeto nacional, reconhecido como tal. O resultado de todo
esse esforo foi que, apesar de avanos quanto introduo das trs peas bsicas
constitutivas de uma estratgia de desenvolvimento e de avanos com relao a
outras peas importantes setoriais e temticas o desenho claro de uma nova
estratgia permaneceu por ser realizado: as peas mantiveram-se dispersas em um
pensamento relativamente difuso e fragmentado.
6. Esse ltimo tema tem sido tratado, sobretudo, no mbito do governo federal. Em um trabalho recente sobre o plane-
jamento do desenvolvimento brasileiro, Gimenez e Cardoso (2012) identicam e analisam cerca de trinta documentos
ociais, redigidos entre 2003 e 2010, a grande maioria com orientao nitidamente desenvolvimentista. Essa literatura
governamental inclui tanto documentos de planejamento de natureza temtica (meio ambiente, direitos humanos
etc.) e setoriais (indstria, energia etc.) como documentos mais gerais, orientados ao desenvolvimento como um todo.
Nesses ltimos, possvel vericar que, referindo-se conduo do processo de transformao da economia brasileira
em mdio e longo prazos, trs conceitos rivalizaram com a perspectiva neoliberal a qual, diga-se de passagem, teve
sua ltima apario importante em documentos do governo federal em um texto publicado pelo Ministrio da Fazenda
(MF) (Brasil, 2003b), redigido pela Assessoria Econmica do ento ministro Pallocci, que propugnava a introduo de
reformas institucionais de inclinao neoliberal como ordenadora de um novo projeto nacional.
7. Ver Brasil (2007).
8. Ver Brasil (2008).
9. Ver, ao nal do captulo, as referncias listadas em Brasil (vrios anos). Observe-se que, em 1999, o PPA 2000-2003
do governo federal apresentou outro candidato, logo abandonado: a noo de integrao territorial por meio de grandes
investimentos em infraestrutura voltados formao de corredores de exportao (os eixos de integrao), acompanhados
da ideia de multiplicao de parcerias pblico-privadas.
3 OS TRS MOTORES DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO: CONSUMO DE
MASSA, RECURSOS NATURAIS E INFRAESTRUTURA
A proposta que se segue pretende reordenar as principais peas soltas, aderindo-as
ao contexto histrico atual e adicionando o ingrediente bsico da nova realidade
mundial, a forte expanso da demanda por recursos naturais.
Antes de prosseguir, cabe uma observao metodolgica. Salvo em circuns-
tncias muito especiais como as de uma revoluo com mudana de regime pol-
tico ou de uma guerra de libertao nacional, a identifcao, o desenho e a imple-
mentao por uma sociedade e por seus governos de uma estratgia nacional de
desenvolvimento e de sua institucionalidade e suas polticas do-se de forma
gradual. Elas ocorrem como resultado de acontecimentos, presses, articulaes e
confitos econmicos e polticos que a prpria evoluo histrica de cada pas vai
promovendo e revelando.
Esse foi o caso brasileiro do planejamento e das polticas em favor da indus-
trializao no Brasil, durante a era desenvolvimentista. A expanso da indstria
vinha acontecendo espontaneamente, diante da crise internacional dos anos 1930,
da guerra mundial e da relativa anormalidade que a ela se seguiu. No perodo
1930-1945, foram implantadas algumas mudanas institucionais relevantes,
preparadoras do futuro. Foi, no entanto, somente na entrada dos anos 1950, com o
segundo governo Getlio Vargas, que se introduziu uma srie de reformas institucio-
nais destinadas a conduzir os investimentos estimulados pela demanda domstica de
produtos industriais e a infraestrutura correspondente. O planejamento e as polticas
industrializantes empregados da em diante destinaram-se a conferir, ao processo de
industrializao, maior velocidade e efcincia.
10
Analogamente, no caso da economia brasileira atual, esto presentes as trs
mencionadas engrenagens de demanda efetiva consumo de massa, recursos
naturais e infraestrutura. Se bem aproveitadas no que se refere aos incentivos ao
investimento e bem turbinadas, converter-se-o em motores do investimento
com durao e impacto de longo prazo.
Distintas motivaes histricas inscreveram esses trs motores na lgica cen-
tral de operao da economia brasileira. Como se sabe, dizem respeito expanso
no consumo popular desde meados dos anos 2000, motivada pela recuperao
do crescimento, por melhorias distributivas na renda e por ampliao do crdito;
10. E prosperaram, porque cumpriram a funo de promover interesses concretos de acumulao de capital, capitaneados
por empresas privadas, multinacionais e nacionais, por empresas estatais e governos e por lobbies variados, envolvendo
empresrios, polticos e tecnocratas. Leia-se, por exemplo, o livro de Luciano Martins (1976), um fascinante estudo poltico
sobre a criao da Companhia Siderrgica Nacional (CSN), a Petrobras, o BNDES e a indstria automobilstica infelizmente,
ainda no traduzido para o portugus.
expanso da demanda asitica por recursos naturais e ampliao dos investi-
mentos da Petrobras; no caso de infraestrutura, retomada dos investimentos
pblicos. Cabe assinalar que a escolha das trs frentes de expanso na presente
formulao no arbitrria, ela obedece a evidncias empricas que se tem sobre o
atual funcionamento das economias brasileira e mundial e ao fato de que as pers-
pectivas de xito em longo prazo mostram-se potencialmente favorveis a depender,
por suposto, dos desdobramentos da economia mundial atualmente em crise.
Trata-se, ainda, de uma mera possibilidade histrica, de um processo ainda
em formao, cujo detalhamento e correspondente costura poltica entre os atores
econmicos, sociais e polticos relevantes ainda se encontram em fase relativa-
mente inaugural e por isso mesmo pouco clara, do ponto de vista ideolgico.
razovel, no entanto, propor essa formulao sociedade como instrumento
ordenador da refexo sobre desenvolvimento, na medida em que se dirige a um
processo histrico vivel, por pelo menos duas razes. Primeiro, porque se assenta
em mecanismos de expanso da atividade produtiva que, no momento atual, se
encontram perfeitamente inscritos na lgica de operao da economia brasileira,
em forma anloga ao que no perodo 1930-1980 ocorreu com o processo
de industrializao. Segundo e no menos importante, porque a grande maioria de
sua populao tender a sair ganhadora, o que abre a possibilidade de se alcanar
razovel coeso social.
3.1 Primeiro motor do desenvolvimento: produo e consumo de massa
Nos ltimos anos, ocorreu no pas uma forte expanso do mercado de consumo
de massa, segundo mostram inequvocas evidncias.
So quatro, ao que tudo indica, as principais causas: i) rpido aumento na
massa salarial, por volume de emprego e elevao dos rendimentos do trabalho;
ii) transferncias de renda populao pobre, por efeito de polticas sociais como
o impacto do aumento do salrio mnimo (SM) sobre as penses e o Programa
Bolsa Famlia (PBF); iii) estabilidade ou queda nos preos dos bens industriais
de consumo popular por valorizao cambial e por importao de bens da China
e da sia; e iv) forte ampliao do crdito ao consumo e acesso da populao de
baixa renda ao mesmo.
11
11. A sustentabilidade desses elementos causadores do consumo de massa tema controvertido. O autor deste captulo
considera que, daqui por diante, somente um crescimento rpido da economia, do emprego e da massa salarial poder
dar curso ampliao do consumo de massa e compensar a necessidade de alterao de polticas no que se refere
ampliao do endividamento familiar e ao recurso a taxas de cmbio apreciadas.
A discusso brasileira sobre a adoo de um modelo de crescimento com
melhoria distributiva pela via da produo e consumo de massa remonta aos anos
1960, quando foi inaugurada por Celso Furtado.
12
O modelo de produo e consumo de massa representa extraordinria oportu-
nidade para o Brasil, devido ao potencial de rendimentos de escala proporcionados
pelas dimenses de seu mercado interno e ao fato de que os bens de consumo de
massa so produzidos por estruturas produtivas e empresariais modernas, afeitas ao
progresso tcnico e ao aumento de produtividade.
Sob o ponto de vista meramente terico, possvel afrmar que o modelo de
produo e consumo de massa opera de acordo com o estabelecimento do seguinte
crculo virtuoso: i) o aumento do consumo provoca a expanso dos investimentos,
que se traduz em aumento de produtividade e competitividade pelas vias de mais
equipamentos por trabalhador, conhecimento, aprendizado e inovao e econo-
mias de escala (da produo em massa); ii) a elevao da produtividade transmite-se
equilibradamente a lucros e rendimentos das famlias trabalhadoras pelo aumento
de salrios, reduo dos preos dos bens e servios e aumento dos gastos sociais;
iii) esses rendimentos transformam-se em consumo popular continuamente ampliado;
e iv) essa ampliao provoca a expanso dos investimentos.
O modelo de produo e consumo de massa representa a grande oportuni-
dade que o Brasil (ainda) dispe de confrmar seu considervel parque industrial e
faz-lo avanar por meio dos encadeamentos produtivos da produo de bens
fnais de consumo popular, inclusive daqueles de maior intensidade tecnolgica,
portadores do futuro, como so os casos da indstria eletrnica, parte da indstria
qumica e dos setores de bens de capital. O modelo possui tambm a extraordi-
12. Os episdios mais importantes da trajetria desse projeto no pensamento desenvolvimentista so descritos a seguir.
1) Furtado (1966) argumenta que a estrutura distributiva teria de ser modicada para provocar uma alterao
no perl de demanda que reorientasse a estrutura produtiva na direo de uma elevao na intensidade do
emprego de mo de obra. Enquanto isso no ocorresse, haveria uma tendncia concentrao de renda e
estagnao por insucincia de demanda e retornos decrescentes de escala.
2) Alguns anos depois, Tavares e Serra (1973) argumentariam que a concentrao de renda era perversa socialmente,
mas funcional ao crescimento.
3) Gradualmente, vrios economistas, como por exemplo, Wells (1975), passariam a prover evidncias de que uma
redistribuio de renda induziria aumento na demanda de bens dos setores modernos da economia mais que
proporcional aos ganhos de renda. A principal implicao analtica dessas evidncias era a de que uma melhoria
na distribuio de renda no traria alterao radical na estrutura produtiva. A questo da adaptao do perl da
oferta a um perl de demanda com menor concentrao de renda recebia, com a constatao, um importante
ingrediente novo.
4) Castro (1989) percebeu o alcance das evidncias e argumentou que havia condies para que o Brasil ingressasse
em uma fase de expanso horizontal da estrutura produtiva moderna j existente, por meio da extenso s
classes mais pobres do acesso aos bens de consumo modernos. A estratgia de construo do futuro do Brasil
deveria basear-se na possibilidade de expanso nos segmentos modernos, com fortes ganhos de produtividade
por economias de escala, devido ao tamanho do mercado interno brasileiro. O Partido dos Trabalhadores (PT)
aproveitou o projeto em documentos de campanha eleitoral (PT, 2002, por exemplo) e, durante o governo Lula,
foi apresentado com destaque no PPA 2004-2007 e mencionado nos PPAs 2008-2011 e 2002-2015
(Brasil/MPOG, 2003, 2007 e 2011; So Paulo, 2002).
nria virtude de ser estimulado por uma integrao virtuosa entre crescimento e
melhoria distributiva da renda, como se verifcou no ps-guerra em vrios pases
desenvolvidos. Trata-se de uma estratgia de desenvolvimento ao mesmo tempo
social e nacional.
O modelo, porm, para que funcione, requer bem mais do que o consumo
de massa. Exige tambm que se realize a produo no pas de parte importante
dos bens fnais e de seus principais encadeamentos produtivos, para frente e
para trs.
No atual caso brasileiro, ainda que o tema no tenha sido objeto de pesquisa,
de se supor que os benefcios da ampliao do consumo de massa sobre a produo
e a produtividade de alimentos, assim como os de servios em geral exceto,
talvez, os de maior sofsticao tecnolgica sejam importantes. So segmentos
pouco expostos concorrncia internacional, ou detentores de estupenda com-
petitividade internacional. O essencial operao do modelo, entretanto, ainda
no est claro. Nos casos dos bens industriais expostos concorrncia mundial e
fundamentais para o xito a longo prazo fundamentais para o xito a longo prazo
da produtividade e das contas externas pergunta-se: ser que a produo em massa
estimulada pelo consumo de massa ser feita no pas ou teremos consumo de massa no
Brasil e produo em massa na China?
A pergunta relevante, por duas razes. Primeiro, somente a realizao
da produo em massa no pas que permite o aumento de rendimentos de escala,
progresso tcnico e consequente maior espao para elevao de salrios. Segundo,
a perpetuao de importaes massivas de bens industriais, em prejuzo da produo
domstica, pode implicar o restabelecimento de problemas de estrangulamento do
balano de pagamentos no mdio ou longo prazo.
Na ltima dcada, houve desfavorvel evoluo da produtividade e da balana
comercial do setor industrial no Brasil.
13
No difcil concluir que existe grande
assimetria entre, por um lado, a agressiva forma como a China vem promovendo suas
exportaes industriais, mantendo a taxa de cmbio real depreciada apesar do forte
aumento da taxa de inovao e da reduo de custos de sua indstria, e, por outro, a
forma como o Brasil vem atuando, mantendo apreciada a taxa real de cmbio apesar
de no conseguir fazer crescer a produtividade industrial.
3.2 Segundo motor do desenvolvimento: uso de recursos naturais
O Brasil tem abundncia de recursos naturais terra, gua, sol, energia. Nesta era
de forte expanso do consumo asitico isto pode, em princpio, implicar espetaculares
ganhos na renda brasileira em mdio ou longo prazo para o pas. O progresso
13. Ver, por exemplo, Squeff (2012) sobre produtividade e Oreiro e Feij (2010) e Carcanholo (2010), sobre balana comercial.
tcnico nos setores associados a novas fontes de energia eltrica, na extrao de
petrleo em guas profundas e muito profundas e na produo de etanol, os avanos
que o Brasil tem conquistado no domnio da tecnologia agrcola na regio dos
cerrados e o imenso campo de inovao representado por sua extraordinria biodiver-
sidade so apenas alguns exemplos do potencial de afrmao tecnolgica brasileira
no mundo em reas de produo e inovao promissores em longo prazo.
Para que, todavia, isso ocorra, as atividades baseadas em recursos naturais no
podem ser meros enclaves de onde saiam as matrias-primas sem deixar rastro de
emprego, progresso tcnico e bem-estar social.
14
A propsito, vale observar que, enquanto na fase agroexportadora brasileira
anterior aos anos 1930, a agricultura (caf, acar, cacau etc.) gerava muito
emprego e a expresso enclave prestava-se essencialmente caracterizao da
atividade mineira de outros pases, na agricultura moderna, a gerao direta de
emprego escassa. A atividade encontra-se crescentemente mecanizada e, alm
disso, os modernos corredores de exportao podem tender a orientar-se para
exportar bens in natura, com reduzido processamento industrial local.
Para que os ganhos potenciais gerados pela crescente demanda mundial
pelas matrias-primas brasileiras sejam aproveitados, necessrio produzir no pas
parte considervel das mquinas, sementes e demais insumos agrcolas e que aqui
se adicione valor em toda a cadeia alimentar. O raciocnio para os demais recursos
naturais semelhante: necessrio que aqui se produza boa parte dos equipamentos
e servios de alta densidade tecnolgica para petrleo e produo de etanol.
O mesmo seja feito para gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica,
sendo a cincia, a tecnologia e a inovao correspondentes biodiversidade do
territrio brasileiro substancialmente produto da inteligncia nacional, e o turismo,
explorado de maneira adequada.
A agenda nacional relativa aos cuidados necessrios a um bom uso dos
recursos naturais vai bem alm da questo da inovao e dos encadeamentos
produtivos gerados a partir da produo primria. H, pelo menos, outros trs
desafos a uma estratgia nacional de desenvolvimento derivados da abundncia
de recursos naturais.
Primeiro, h a ameaa de compra de terra e do acesso energia e a metais
pela China e outras potncias mundiais. A propsito, ser interessante estudar a
forma como os pases desenvolvidos lidam com propriedade da terra e acesso
a energia e demais recursos naturais estratgicos localizados nos respectivos terri-
trios, de maneira a verifcar a convenincia de replicar suas polticas no Brasil.
14. A respeito, ver, por exemplo, o excelente artigo de Perez (2010) sobre uma estratgia de desenvolvimento para a
Amrica Latina, com base no uso de recursos naturais.
Segundo, a presso que o aumento do uso de recursos naturais exerce sobre
a natureza e a sustentabilidade ambiental precisa ser controlada. A complexa agenda
de desenvolvimento sustentvel tende a tornar-se ainda maior e de mais difcil
administrao, daqui para a frente.
O terceiro desafo o da absoro pelo setor privado ou por interesses
pblicos menores dos ganhos originados pela valorizao dos preos dos bens
e servios baseados em recursos naturais. A propsito, de se esperar uma boa
soluo para o petrleo do pr-sal e de se lamentar que a Vale tenha sido pri-
vatizada sem um resguardo mnimo dos interesses nacionais. Na privatizao,
dever-se-ia ter pensado em mais do que simplesmente exportar ferro e gerar
lucro para os acionistas da Vale. Valorizaes espetaculares de recursos do subsolo
deveriam ser prioritariamente empregadas para gerar dividendos sociedade
como educao e inovao. Sua simples absoro por meio de impostos em
vez de por royalties socialmente insatisfatria.
3.3 Terceiro motor do desenvolvimento: investimentos em infraestrutura
Os investimentos em infraestrutura so um motor do desenvolvimento, porque
movimentam uma quantidade gigantesca de recursos e de emprego, e geram
externalidades ao setor privado e economia como um todo, razes pelas quais tm
a responsabilidade de incentivar a expanso do investimento privado.
Contudo, como nos dois outros casos, a potncia desse motor depende das atividades
que desencadeia em seu entorno.
H inovaes e encadeamentos demandados pelo investimento em infraes-
trutura que implicam processos relativamente simples do ponto de vista tecnol-
gico, como a conteinerizao de cargas ferrovirias, o gerenciamento de dejetos
qumicos nos projetos de saneamento bsico, novos materiais para residncias da
populao pobre etc. H outras que podem envolver atividades sofsticadas, como
a produo de equipamentos para movimentao de terra, de sistemas eletrnicos
de comando do trem bala e de metrs, de sistemas satelitais e equipamentos eletr-
nicos para monitorar transporte rodovirio e gado etc.
H, por certo, dvidas sobre a efetividade dos investimentos em infraes-
trutura no Brasil. A srie histrica de investimento em infraestrutura mostra
que os mesmos caram consideravelmente a partir da primeira metade dos anos
1980. O nico setor de infraestrutura a ter uma expanso considervel foi o de
telecomunicaes, ciclo que durou cerca de quatro anos.
Nesses ltimos anos, porm, ainda que de forma um tanto lenta, os inves-
timentos esto se expandindo nas diferentes reas da infraestrutura, inclusive nas
quatro de maior peso, ou seja, transportes interurbanos e urbanos , energia
eltrica, habitao/saneamento e telecomunicaes. Isso, somado aos vultosos
investimentos da Petrobras, aponta no sentido de uma frme expanso futura do
investimento autnomo liderado pelo governo e suas empresas.
As difculdades de confrmar e acelerar a expanso no so pequenas.
Elas passam, como se sabe, por exigncias legais sobre preservao ambiental, e
por atrair capitais privados a empreendimentos de longo prazo de maturao,
riscos e incertezas frequentemente elevados, mas nem sempre com boas perspec-
tivas de rentabilidade. Passam, tambm, por difculdades em abrir maior espao
fscal ao investimento pblico sem prejudicar as necessidades das polticas sociais.
H, no entanto, uma srie de razes que tambm conduz a algum otimismo.
Primeiro, o governo vem fortalecendo sua capacidade de planejamento e
execuo de obras, por meio dos PACs.
Segundo, depois de um longo perodo de precarizao dos servios de consul-
toria e de engenharia no pas, que ajudaram a travar a expanso dos investimentos
no passado, parece estar havendo uma gradual recuperao nesses servios.
Terceiro, mas no menos importante, tem sido restabelecida a capacidade
de fnanciamento de investimentos de longa maturao, pblicos e privados:
i) o aumento considervel da carga fscal tem dado margem de manobra para abrir
espao para investimentos do setor pblico; ii) a expanso do capital do BNDES
e o retorno permisso para que fnancie obras de governos correspondem a uma
renovao importante na mobilizao de recursos; iii) o mercado de capitais tem
sofsticao e dimenso sufcientes para fnanciar investimento de longo prazo,
seja exclusivamente privado, seja por parcerias pblico-privadas; e iv) no caso de
construo residencial, tem sido ampliada a disponibilidade de recursos e con-
dies de fnanciamento, inclusive para construes de natureza social, com o
programa Minha Casa Minha Vida.
Isto signifca que o pas poder dirigir-se a taxas de investimento viabilizadoras
de um crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) bem mais rpido do que se
observa nos ltimos anos apenas 4% ao ano (a.a.) em mdia, entre 2004 e 2011
e dar continuidade ao recente aumento na taxa de investimento.
15
O estmulo ao desenvolvimento econmico derivado da realizao dos
investimentos em infraestrutura no se encerra, porm, com a mera proviso
dos servios que a infraestrutura presta. Potencialmente, ao menos, vai muito
alm, estendendo-se pela economia como um todo por meio dos efeitos de
encadeamento e inovao transmitidos aos demais setores da economia.
15. Graas a uma taxa de expanso anual de 8,8% nesse mesmo perodo, o investimento subiu do patamar de cerca
de 15% a 16% do PIB em que se manteve por muitos anos, para cerca de 19% do PIB em 2010. H, no entanto,
necessidade de que se eleve mais 4 ou 5 pontos percentuais (p.p.), sem o que o atual perodo expansivo dicilmente
se transformar em um ciclo de desenvolvimento de longo prazo.
4 OS DOIS TURBINADORES
Conforme argumentado nas sees anteriores, cada um dos trs motores do inves-
timento pode ser potencializado por dois tipos de turbinadores.
Primeiro, pelo processo de inovao. Ele diz respeito a novos processos e
produtos, seja na viabilizao de novas atividades econmicas em cada frente
de expanso, seja pela formao no pas de encadeamentos produtivos em seg-
mentos tecnologicamente nobres das trs frentes de expanso. Segundo, por
investimentos nos encadeamentos produtivos tradicionais, no dependentes
de maiores inovaes.
A formulao de um novo projeto de desenvolvimento brasileiro baseado em
inovao e competitividade remonta aos anos 1980, quando foi pensado como
candidato a dinamizador da economia ao trmino do processo de industrializao.
Como anteriormente observado, no entanto, no caso brasileiro inovao difcil-
mente pode cumprir a funo de frente de expanso per se. O Brasil ainda no
possui como motor do investimento a inovao em grande escala, que permanece
um privilgio restrito, por enquanto, a alguns pases desenvolvidos e, ao que
tudo indica, crescentemente tambm China, em especial, na produo em massa
de bens industriais com custos decrescentes e preos acessveis a pases e consumi-
dores de rendas relativamente baixas.
No signifca, porm, fcar parado em matria de inovao e investimentos em
segmentos selecionados de alta intensidade tecnolgica. Eles podero ser responsveis
por turbinar as frentes de expanso que o pas possui por trs meios, descritos a seguir.
Primeiro, podero reforar em mdio e longo prazos a estrutura produtiva
j existente nas trs frentes de expanso. Considerando-se a velocidade com que o
progresso tcnico evolui no mundo, tornando-se vital a quase todas as atividades
econmicas, a inovao cumprir a funo de permitir a reduo de custos e o
aumento da competitividade internacional. Segundo, podero dar lugar ao sur-
gimento de novas atividades, como exemplo aquelas associadas explorao do
pr-sal e ao uso sustentvel da biodiversidade. Terceiro, permitiro aproveitar a
contribuio potencial dos encadeamentos produtivos acionados pelos trs moto-
res nos segmentos tecnologicamente mais nobres, ampliando as cadeias produtivas
nos segmentos em que o progresso tcnico ocorre com maior velocidade.
Se o esforo cientfco e tecnolgico brasileiro tiver, no futuro, a intensidade
desejada, mais frente a inovao poder tornar-se um motor do desenvolvimento em
si mesma e uma evidncia de maturidade e autonomia para crescer da economia bra-
sileira. Desde j, cabe um estudo sistemtico quanto aos nichos de progresso tcnico
sobre os quais a poltica tecnolgica do pas deveria debruar-se de maneira a orientar
as apostas brasileiras. O modelo das trs frentes de expanso pode ajudar o exerccio.
Quanto ao restabelecimento de encadeamentos produtivos tradicionais, essa
uma questo que requer uma pesquisa baseada na matriz de insumo-produto,
permitindo identifcar os elos das cadeias produtivas tradicionais que se perderam
ou se enfraqueceram e abrir uma refexo sobre aquelas que ainda possuem ampla
competitividade potencial. Uma pesquisa de tal natureza permitiria avaliar, por
exemplo, como se comportou o encadeamento setorial das atividades industriais
de maior contedo tecnolgico ao longo do tempo vis--vis aquelas mais inten-
sivas em recursos naturais, valendo-se de ndices de ligaes para frente e para
trs. Esse tipo de diagnstico seria em muito enriquecido se tambm levasse em
considerao a evoluo do emprego e o investimento.
Trata-se de uma avaliao que, no contexto das atividades produtivas a
comporem os trs motores de desenvolvimento, permitiria uma refexo sobre
estratgias de desenvolvimento e dinamizao da economia por meio de forta-
lecimento da indstria e diversifcao da atividade produtiva, com nfase na
questo das fortalezas e debilidades da estrutura produtiva (elos fracos e
elos fortes). Signifca permitir a identifcao mais acurada da estratgia de
desenvolvimento econmico aqui proposta.
16
Este captulo foi escrito com a pretenso de ajudar a organizar, conceitualmente, o
debate brasileiro sobre desenvolvimento. O desenho de estratgia de desenvolvimento
proposto est baseado nas ideias da existncia de trs frentes de expanso (consumo
de massa, recursos naturais e infraestrutura) e da relevncia de se acionar dois turbi-
nadores nesses motores do desenvolvimento (inovao tecnolgica e encadeamentos
produtivos tradicionais). Argumentou-se que a frmula assenta-se em um padro
vivel de expanso econmica em longo prazo tal como, no passado, ocorreu com
o processo de industrializao.
A tradio estruturalista cepalina de Ral Prebisch e Celso Furtado faria,
provavelmente, alguns questionamentos bsicos a essa formulao. Perguntaria,
por exemplo, o que o Estado est fazendo para planejar e garantir a operao satis-
fatria dos trs motores do desenvolvimento. Em sua atual fase neoestruturalista,
estenderia a pergunta ao foco dos investimentos em segmentos produtivos de alta
densidade tecnolgica e em inovao nas empresas atuantes no pas. Perguntaria,
ainda, se a transformao ensejada pela dinmica dos trs motores conseguiria
eliminar a profunda heterogeneidade estrutural ainda existente e em que prazos.
16. Os economistas Antonio Candido Daguer Moreira, da FINEP, Gabriel Squeff, do Ipea, e o autor deste captulo,na
perspectiva das trs frentes de expanso, realizam um estudo sobre os dois turbinadores, ou seja, as inovaes e
encadeamentos produtivos, no mbito de um projeto do Ipea sobre estratgias de desenvolvimento em que tambm
se insere este ensaio.
Provavelmente, recomendaria tambm que, no atual perodo de bonana
em relao a reservas externas e preos de bens intensivos em recursos naturais, o
pas busque uma autonomizao externa mais defnitiva, fazendo isso por meio
da diversifcao produtiva e exportadora e da incorporao do progresso tcnico
na indstria e restante da estrutura produtiva nacional.
Por certo, lembraria ainda que h elementos crticos de qualquer processo de
desenvolvimento ausentes do ensaio como educao, polticas sociais, integrao
regional e harmonia territorial, sustentabilidade ambiental e reformas institucionais.
Por fm, e no menos importante, provavelmente reconheceria tambm que
a agenda nacional de desenvolvimento encontra-se renovada. Atentaria para o fato
de que as oportunidades e desafos so gigantescos, precisando saber enfrent-los.
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CAPTULO 4
EVOLUO DOS INVESTIMENTOS NAS TRS FRENTES DE
EXPANSO DA ECONOMIA BRASILEIRA NA DCADA DE 2000
1
Gabriel Coelho Squeff
2
Lucas Ferraz Vasconcelos
3
1 INTRODUO
Neste captulo examinam-se as principais tendncias do investimento na economia
brasileira na dcada de 2000 e sua relao com a evoluo do valor adicionado e dos
coefcientes de importao e exportao. Para tanto, utilizaram-se dados de formao
bruta de capital fxo (FBCF) extrados da Matriz de Absoro de Investimento
(MAI)
4
e das Contas Nacionais, em especial das tabelas de recursos e usos (TRUs)
e das contas econmicas integradas (CEIs).
O estudo oferece um suporte emprico para aprofundar a discusso sobre
o comportamento do investimento no Brasil, ao desagregar os dados existentes,
segundo setores institucionais e atividades econmicas utilizados no Sistema
de Contas Nacionais (SCN) brasileiro. Buscou-se, assim, suprir uma lacuna no
conhecimento sobre a economia brasileira, pois, no obstante sua centralidade para
o entendimento de qualquer economia, a FBCF uma varivel cujo tratamento
tem sido essencialmente agregado, sendo escassa sua anlise setorial e pouco extenso
o debate conceitual.
5
O baixo conhecimento persiste a despeito de manifesta
preocupao por parte do governo, lideranas do setor privado e economistas
acerca do comportamento recente da FBCF.
1. Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ).
4. O trabalho tributrio do estudo realizado para o Ipea por Miguez et al. (2014), que construram as MAIs para
identicar a evoluo setorial anual do investimento brasileiro na dcada de 2000. Os autores expressam especial
agradecimento ao professor Fbio Freitas pelo generoso e dedicado apoio recebido, assim como a Antonio Candido
Daguer Moreira pela orientao no que se refere inovao tecnolgica
5. At onde vai o conhecimento dos autores, em um perodo de mais de vinte anos, foram gerados to somente quatro
conjuntos de trabalhos com razovel abrangncia setorial: os que deram lugar ao livro coordenado por Bielschowsky
(2002); os que se realizaram no Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) por exemplo, o
livro coordenado por Torres, Puga e Meireles (2010); as publicaes da Confederao Nacional da Indstria (CNI) sobre
o comportamento do investimento na indstria de transformao (CNI/Cepal, 2007; 2011; e CNI, 2014); e o Projeto
Perspectiva do Investimento no Brasil PIB (Kupfer e Laplane, 2010). H maior nmero de trabalhos sobre investimento
agregado, como apontam Santos e Pires (2009) e Luporini e Alves (2010), que identicam mais de vinte estudos nesta
linha. Para uma discusso recente que dialoga com este estudo, ler Santos et al. (2014).
Como pode ser visto no grfco 1, as taxas de investimento das ltimas dcadas
esto muito aqum das observadas nos anos 1970, mas a tendncia declinante do
investimento foi revertida no perodo 2004-2010 voltando, porm, a cair em
2011 e 2012. A taxa cresceu de 15% do produto interno bruto (PIB), em 2003,
a mais de 19%, em 2010 (com forte queda em 2009, mas plena recuperao em
2010), e retrocedeu, em 2011 e 2012, a um patamar na faixa dos 18% a 19%
do PIB. H consenso de que se trata de nvel bem inferior ao que permitiria a
sustentao de taxas de crescimento econmico razoveis.
GRFICO 1
Taxa de investimento agregada: FBCF total como proporo do PIB (1971-2012)
(Em %)
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
1
9
7
1
1
9
7
2
1
9
7
3
1
9
7
4
1
9
7
5
1
9
7
6
1
9
7
7
1
9
7
8
1
9
7
9
1
9
8
0
1
9
8
1
1
9
8
2
1
9
8
3
1
9
8
4
1
9
8
5
1
9
8
6
1
9
8
7
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
Preos constantes de 2000 Preos correntes
Fonte: Ipeadata.
Elaborao dos autores.
As baixas taxas de investimento no Brasil vm dando espao a muitas especulaes,
em um debate, diga-se de passagem, fragmentado e pouco sistematizado. De modo
geral, analistas de distintas vertentes tericas no se mostram surpresos com taxas
reduzidas. Os de linhagem keynesiana apontam como fatores negativos o crescimento
do PIB pouco estimulante, baixos investimentos do setor pblico, taxas de juros
elevadas e, no caso das atividades manufatureiras, tambm taxas de cmbio apreciadas
e a concorrncia asitica. Os que preferem a abordagem das falhas de governo apontam
para a existncia de uma institucionalidade pouco encorajadora de investimentos
privados (a includos problemas no marco regulatrio das atividades de infraestrutura)
e m gesto dos investimentos do setor pblico. Em comum, passaram a assinalar,
desde que se instalou a atual crise internacional, em 2008, que as perspectivas nada
animadoras na economia mundial enfraqueceram a propenso a investir.
137
Evoluo dos Investimentos nas Trs Frentes de Expanso da Economia Brasileira
na Dcada de 2000
Ao mesmo tempo, h os que apontam que, no obstante a existncia de vrios
entraves ao investimento, existe um conjunto de elementos na economia brasileira
que lhe favorvel. No plano macroeconmico, assinalam que a infao est sob
controle, que a dvida pblica moderada como proporo do PIB e que h razovel
reserva de divisas. Isto, em conjunto com perspectivas favorveis quanto exportao
de commodities, indicaria que a tradicional vulnerabilidade externa brasileira estaria
passando por uma fase de menores ameaas estabilidade macroeconmica, ainda
que sinais preocupantes estejam sendo emitidos pela atual tendncia ao aumento de
defcit em conta-corrente.
Poder-se-ia adicionar lista o fato de que, no plano estrutural, no obstante
as muitas defcincias de infraestrutura fsica a serem superadas, estas no chegam
a ser entraves ao crescimento no mdio prazo, dado o relativo conforto permitido
pela existncia de reservas internacionais e pela boa disponibilidade de energia, os
dois grandes pontos de estrangulamento de qualquer economia em desenvolvimento.
Nessa mesma linha, os autores apontam para a existncia de trs frentes
de expanso potencialmente vigorosas na economia brasileira, que tanto podem
vingar como se esvair ao longo do tempo. Trata-se de uma oportunidade his-
trica, que surgiu a partir do relaxamento, nos anos 2000, do estrangulamento
externo que asfxiou a economia brasileira por mais de duas dcadas, permitindo
a recuperao do dinamismo perdido e confgurando um claro caminho de
expanso, nada previsvel antes de 2003-2004.
Conforme Bielschowsky (2012; 2013),
6
esto em ao em forma ainda
relativamente lenta e espera de serem potenciados por polticas adequadas e por
um crescimento econmico mais robusto as seguintes frentes de expanso (ou
motores do investimento), que no atual estgio da economia brasileira teriam,
em princpio, o potencial de conferir dinamismo economia e estabelecer trans-
formaes estruturais a longo prazo:
perspectivas favorveis quanto expanso da infraestrutura (econmica
e social, produtiva e residencial) por parte do Estado e do setor privado.
uma forte demanda nacional e mundial por seus abundantes recursos
naturais; e
um amplo mercado interno de consumo de massa, com difuso a todas
as classes sociais.
Os trs motores do investimento se movem mais ou menos em simultneo.
Por exemplo e curiosamente , os dados trabalhados neste estudo mostram que,
6. Ver captulo intitulado Estratgia de desenvolvimento e as trs frentes de expanso no Brasil: um desenho conceitual,
de Ricardo Bielschowsky, neste volume.
nos anos de 2003 a 2008, quando o investimento agregado cresceu, em mdia,
10% ao ano (a.a.), cada um deles teve praticamente os mesmos 10% de cresci-
mento, em mdia.
7
importante salientar que o mercado interno de consumo de massas ser to
mais potente, como motor do investimento, quanto melhor for a distribuio da renda,
e que as trs frentes de expanso o sero tanto mais quanto melhor se puder realizar
localmente a produo em larga escala correspondente, sem prejuzo de ampliar as
exportaes. H que se assinalar tambm que cada frente de expanso composta
de atividades econmicas que, em sua operao no pas, possuem variados graus de
dinamismo e progresso tcnico, efetivo e potencial. No se pode, evidentemente,
produzir tudo internamente, portanto, nem todas as atividades em cada frente de
expanso so ou sero dinmicas. O grau de dinamismo de cada frente depender
de sua capacidade de impulsionar (arrastar) domesticamente, em seu processo de
expanso, os investimentos nos setores/atividades produtivas que lhe so inerentes.
Quanto mais generalizado vier a ser esse impulso, mais vigorosa ser a frente
de expanso, ou seja, maior ser seu ritmo de investimento e de progresso tcnico,
e seu impacto sobre o crescimento econmico, bem como a transformao do pas
a longo prazo. Boas polticas estruturantes sero aquelas que, nos limites dados
pela dotao de recursos do pas, conseguiro transformar apostas corretas em
adensamento produtivo e tecnolgico das cadeias produtivas nacionais. O desem-
penho dos motores do investimento depende, portanto, do quanto venham a ser
turbinados pelo fortalecimento das cadeias produtivas internas e pelo processo
de inovao.
O esquema analtico empregado neste trabalho o modelo keynesiano de
investimentos induzidos pela expanso da demanda interna e externa, e de inves-
timentos autnomos, ou seja, que independem ou dependem pouco da evoluo
da demanda corrente.
O estudo est baseado nas matrizes de absoro do investimento (MAIs) de
Miguez et al. (2014) e nos dados do SCN referncia 2000, os quais forneceram
informaes sobre o comportamento do investidor, produtivo e de comrcio exterior,
em 51 atividades e trs setores institucionais no perodo 2000-2009.
Alm desta introduo, o captulo contm uma seo e a concluso. A segunda
seo mostra a evoluo dos investimentos desde o ano 2000 e a examina por meio
de suas relaes com a evoluo do valor adicionado e dos coefcientes de importao
e de exportao. A seo de concluso sintetiza e avalia os resultados do trabalho.
7. Cabe observar, porm, com relao infraestrutura, que a construo residencial s se expandiu a cerca de 4% ao
ano (a.a.), ao passo que o restante da infraestrutura se expandiu a cerca de 16% a.a. Por conta destas dinmicas to
dspares, optou-se por discutir famlias e o restante da infraestrutura separadamente.
139
na Dcada de 2000
Os estudiosos da temtica do investimento podero encontrar no apndice
B uma profuso de dados, inditos, sobre investimento, valor adicionado e coef-
cientes de exportao e importao, que com satisfao os autores do estudo aqui
disponibilizam para futuras refexes. Os referidos dados, desagregados em 55
setores institucionais/atividades econmicas, excedem em detalhamento a anlise
relativamente mais agregada empreendida neste texto, e desse modo podem ser
inspiradores de muitas novas refexes. Os cuidados com a metodologia de cons-
truo das informaes exigidos durante o esforo intenso de sistematizao dos
dados apresentados no estudo encontram-se descritos no apndice A.
2 INVESTIMENTO NO BRASIL NOS ANOS 2000: DINMICA DESAGREGADA
EM CINCO CATEGORIAS
2.1 Introduo
A proposio de que o processo de desenvolvimento, em seu plano econmico, pode
ser observado a partir do comportamento das trs frentes de expanso da economia
tratada no restante do texto por meio de uma subdiviso dos setores/atividades
do SCN em cinco grupos, quais sejam: infraestrutura, famlias, recursos naturais,
produtores de bens e servios de consumo de massa e produtores de bens de capital
e intermedirios. A ampliao de trs para cinco categorias deveu-se convenincia
de separar construo residencial (famlias) do restante de infraestrutura, alm de
separar a produo dos bens de capital e intermedirios dos demais quatro setores,
haja vista que sua dinmica est relacionada demanda de todos os grupos.
Cada categoria possui sua prpria lgica de determinao de investimento.
Seguem-se a diviso por categorias utilizada e a caracterizao das lgicas inversoras
que lhes so inerentes:
8
investimentos em infraestrutura: servios industriais de utilidade pblica
(energia, saneamento etc.); transporte, armazenagem e correio; servios
de telecomunicaes e informao; e, por fm, administrao pblica.
O processo de investimento determinado por decises que guardam
relativa autonomia quanto demanda corrente, associando-se a clculos
e polticas de longo prazo, privados e pblicos;
investimentos de famlias: no que se refere a seu componente largamente
majoritrio construo residencial , so determinados por uma com-
binao entre evoluo corrente da massa salarial, oferta de crdito de
longo prazo e demanda reprimida por residncias, espera de condies
de fnanciamento apropriadas ao mercado residencial;
8. Para a lista completa das atividades econmicas do Sistema de Contas Nacionais, referncia 2000, constituintes de
cada categoria, ver apndice A.
investimentos em recursos naturais: agricultura e pecuria; agroindstria;
combustveis; e extrativa mineral. Na maior parte destes segmentos, a
dinmica do investimento est fortemente associada evoluo da demanda
externa, ainda que, nos casos da agricultura e pecuria e agroindstria,
tambm se encontre importante infuncia do consumo de massa interno.
A principal exceo petrleo e gs natural, em que h considervel grau
de autonomia com relao demanda, e so predominantemente os
fatores de oferta que determinam o investimento (descobertas de jazidas
em guas profundas e polticas da Petrobras e do governo);
investimentos para a produo de bens e servios para consumo de massa:
bens de consumo no durveis; bens de consumo durveis; e servios
(exceto infraestrutura e construo residencial). Como se destinam a
atividades predominantemente ligadas ao consumo domstico de bens
e servios, tm sua lgica inversora predominantemente associada ao
comportamento do mercado interno (e, salvo excees, apenas secun-
dariamente ao mercado internacional); e
investimentos em atividades produtoras de bens de capital e intermedirios.
Trata-se de um grupo transversal aos demais, porque supridor de bens para
todas as atividades da economia (inclusive, por suposto, para si mesmas,
isto , para a formao de capital nos prprios setores de bens intermedi-
rios e de capital). Os investimentos nestes segmentos assim como sua
atividade produtiva so determinados, portanto, predominantemente
de forma induzida pelo comportamento da demanda da economia como
um todo (e, de modo secundrio, pelo mercado internacional).
2.2 Principais evidncias empricas
A tabela 1 mostra a evoluo da composio do investimento brasileiro nos anos
2000 segundo esses cinco agrupamentos. Observe-se que os dois grupos de inves-
timento essencialmente autnomos corresponderam, em mdia, a cerca de 50%
do total inverses em infraestrutura no residencial e investimentos das famlias
(em residncias e, minoritariamente, em outras destinaes) responderam, cada
um, por cerca de metade desta cifra, com tendncia ao aumento na proporo no
primeiro caso, e queda, no segundo.
Os outros 50% do total investido no pas corresponderam aos setores/
atividades movidos predominantemente por decises induzidas pela demanda
internacional e domstica: investimentos em recursos naturais responderam,
em mdia, por algo menos que 20%, e em bens e servios de consumo corres-
ponderam, em mdia, a cerca de outros 20% do total; e as inverses induzidas
pela demanda de todos os setores, ou seja, bens de capital e bens intermedirios,
responderam pelo restante (cerca de 10%).
141
na Dcada de 2000
TABELA 1
Composio da FBCF total por grupos
(Em %)
Grupos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Infraestrutura 23,3 25,2 24,6 22,8 23,5 23,2 24,0 24,0 29,1 30,2
Famlias 25,9 24,8 26,0 29,7 27,3 26,6 26,7 24,7 22,3 24,3
Recursos naturais 16,2 17,3 18,2 18,0 19,4 18,9 17,0 17,8 18,1 17,4
Consumo de massa 23,3 22,1 20,9 20,0 19,0 19,9 21,4 21,8 20,4 19,6
Bens de capital e intermedirios 11,3 10,7 10,3 9,5 10,8 11,3 10,9 11,6 10,2 8,5
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Miguez et al. (2014).
Assim, os investimentos que dependeram de decises induzidas pelo au-
mento da demanda foram mais ou menos equivalentes queles determinados por
decises governamentais e privadas que guardam razovel autonomia com relao
demanda corrente.
Entre 2000 e 2008, como mostra a tabela 2, o investimento da economia
como um todo cresceu, em mdia, 4,8% a.a., mais que o valor adicionado (3,2%).
A evoluo da FBCF se deu em trs fases: declnio ou estagnao, nos anos de baixo
crescimento (2000-2003); recuperao, junto com a economia (2003-2005); e
forte expanso, bem superior ao crescimento do PIB, de 2005 a 2008. Em 2009,
de forma pr-cclica, o investimento se retraiu, sob o impacto da recesso provo-
cada pela crise mundial. Com exceo parcial do arrefecimento do crescimento
do investimento das famlias entre 2003 e 2005, a periodizao vlida para os
cinco grupos em que se subdividiu o investimento agregado.
TABELA 2
Taxas de crescimento da FBCF e do valor adicionado (VA) por grupos (2000-2009)
(Em %)
Grupos
Taxas mdias de variao anual
Declnio Recuperao Expanso Recesso
2000-2008
2000-2003 2003-2005 2005-2008 2009
Infraestrutura
FBCF -3,9 7,3 21,2 -3,0 7,8
VA 2,8 4,1 3,4 2,1 3,3
Famlias
FBCF 1,2 0,8 5,9 1,9 2,8
VA -1,7 0,0 2,0 -3,6 0,1
Recursos naturais
FBCF 0,3 9,1 10,7 -10,3 6,3
VA 5,4 2,6 3,5 -1,3 4,0
Consumo de massa
FBCF -8,0 6,2 13,2 -10,3 3,1
VA 1,3 6,2 7,5 3,4 4,8
(Continua)
Grupos
2000-2008
2000-2003 2003-2005 2005-2008 2009
Bens de capital e
intermedirios
FBCF -8,6 16,3 8,6 -22,7 3,5
VA 1,5 6,7 4,9 -13,5 4,1
Total
FBCF -3,2 6,4 12,4 -6,7 4,8
VA 1,3 3,8 4,6 -0,1 3,2
Fonte: Miguez et al. (2014); Sistema de Contas Nacionais referncia 2000.
Ao longo de todo o perodo, os investimentos se expandiram muito mais por meio
da absoro de mquinas e equipamentos no processo produtivo que por construo.
Os nmeros da tabela 3 mostram que isso se deu em todos os cinco segmentos, ou
seja, o desempenho dos investimentos em equipamentos foi muito superior ao dos
que ocorreram em construo.
A tabela 4 mostra que esses desempenhos diferenciados de mquinas e equipa-
mentos e de construo resultaram em alteraes em suas respectivas participaes
no PIB de sentidos opostos nos anos 2000. Ocorreu, por um lado, aumento na
participao dos investimentos em mquinas e equipamentos no PIB (forte de
2003 a 2008, aps queda nos primeiros anos da dcada), tanto no que se refere ao
total como em cada um dos cinco grupos. Por outro lado, houve queda na par-
ticipao do investimento em construo no PIB (contraindo-se muito at 2003
e expandindo-se pouco da at 2008) no total e em quatro dos cinco grupos a
exceo foi a infraestrutura, grupo em que, aps forte retrao nos primeiros anos
da dcada, houve forte expanso entre 2003 a 2008, mais ou menos equivalente
expanso de mquinas e equipamentos no mesmo perodo.
TABELA 3
Taxas de crescimento da FBCF por grupos e por tipo de produto (2000-2009)
(Em %)

2000-2008
2000-2003 2003-2005 2005-2008 2009
Infraestrutura
Construo -8,5 12,4 16,5 -3,8 5,5
Mquinas
1
1,2 2,8 25,7 -2,3 10,2
Famlias
Construo 1,5 1,1 2,7 3,9 1,8
Mquinas
1
-0,9 -1,4 25,7 -6,4 8,2
Recursos naturais
Construo -8,2 -1,1 4,9 -0,2 -1,7
Mquinas
1
2,5 11,0 11,7 -11,7 8,0
(Continuao)
(Continua)
143
na Dcada de 2000

2000-2008
2000-2003 2003-2005 2005-2008 2009
Consumo de massa
Construo -9,9 2,6 1,9 0,4 -2,5
Mquinas
1
-7,2 7,5 16,6 -12,8 4,9
Bens de capital e
intermedirios
Construo -9,0 -1,9 5,0 0,5 -2,2
Mquinas
1
-8,4 23,3 9,7 -28,4 5,5
Total
Construo -3,8 3,6 6,9 0,5 1,9
Mquinas
1
-2,6 9,0 16,7 -11,5 7,2
Nota:
1
Mquinas e equipamentos e outros produtos.
TABELA 4
FBCF por grupos como proporo do PIB e por tipo de produto (2000, 2003, 2005, 2008 e 2009)
(Em %)
Grupos e tipo de produto 2000 2003 2005 2008 2009
Infraestrutura
Construo 2,2 1,6 1,8 2,5 2,4
Mquinas e equipamentos
1
1,8 1,7 1,7 2,9 2,8
Total 3,9 3,3 3,5 5,4 5,2
Famlias
Construo 3,8 3,8 3,5 3,3 3,4
1
0,6 0,5 0,5 0,8 0,7
Total 4,4 4,3 4,0 4,1 4,2
Recursos naturais
Construo 0,6 0,4 0,4 0,4 0,4
1
2,1 2,2 2,4 2,9 2,6
Total 2,7 2,6 2,8 3,3 3,0
Consumo de massa
Construo 1,2 0,8 0,8 0,7 0,7
1
2,8 2,1 2,2 3,0 2,7
Total 3,9 2,9 3,0 3,7 3,4
Bens de capital e intermedirios
Construo 0,6 0,4 0,4 0,4 0,4
1
1,3 0,9 1,3 1,5 1,1
Total 1,9 1,4 1,7 1,9 1,5
Total
Construo 8,3 7,0 6,9 7,3 7,4
1
8,5 7,4 8,1 11,1 9,9
Total 16,8 14,5 15,0 18,4 17,2
Nota:
1
Inclui outros produtos.
(Continuao)
O resultado geral foi a elevao da participao de mquinas e equipamentos
no PIB de 8,5%, em 2000, para 11,1%, em 2008 (caindo um pouco em 2009);
e a queda de 8,3% para 7,3% na participao no PIB da formao de capital fxo
com construo (7,4% em 2009). A taxa de investimento/PIB de equipamentos no
Brasil (11,3%) da mesma ordem de grandeza da observada no resto do mundo,
mas a de construo muito inferior (7,3%).
9
, portanto, o componente de cons-
truo que tem tornado baixa a taxa de FBCF no Brasil, inferior mdia mundial.
2.3 Uma anlise do comportamento investidor
No que se segue, faz-se uma discusso da evoluo da FBCF vis--vis o valor
adicionado (VA), incluindo-se, quando adequadas, observaes sobre a evoluo
dos coefcientes de exportao e importao. O recorte temporal compreende o
perodo 2000 a 2009, mas destaca-se a variao entre 2000 e 2008, haja vista que
o ltimo ano da srie prejudica a anlise, em funo dos efeitos de curto prazo da
crise fnanceira mundial.
A referncia principal da anlise so os nmeros da tabela 2 e as tabelas do
apndice B. Como se viu, entre 2000 e 2008, o investimento da economia como
um todo cresceu com uma taxa superior ao valor adicionado (4,8% a.a. contra
3,2%). Veja-se a seguir o que ocorreu nos cinco grupos em que, para efeitos do
entendimento do processo de investimento em suas frentes de expanso, os autores
dividiram a economia brasileira.
2.3.1 Infraestrutura
A maior expanso do investimento no perodo 2000-2008 ocorreu em infraestru-
tura (7,8%), bem acima do modesto crescimento de seu VA (3,3%). A formao
de capital no grupo contraiu-se no incio da dcada, recuperou-se nos anos inter-
medirios e passou por uma verdadeira exploso no perodo 2005-2008 sob
o impacto, em 2007 e 2008, de uma poltica fscal expansionista traduzida, na
prtica, pela execuo de projetos do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC) do governo federal.
Como era de se esperar, dada a natureza do processo decisrio, os investimen-
tos em infraestrutura se moveram sem maiores correspondncias com a evoluo
da atividade econmica. Isso tambm se deu na recesso de 2009, quando, por
conta de polticas anticclicas, houve alguma resistncia queda do investimento
diferena do que ocorreu com os servios que no os de infraestrutura, em que
a FBCF sofreu reduo signifcativa (tabela B.1).
9. A comparao se encontra na apresentao realizada no Senado em 10 de setembro de 2013 pelo economista chefe
do Credit Suisse no Brasil, Nilson Teixeira, que usou como fontes os departamentos de estatstica de vrios pases, o
Fundo Monetrio Internacional (FMI), o LCA Consultores e o prprio Credit Suisse (Teixeira, 2013).
145
na Dcada de 2000
Como se pode verifcar na tabela B.1 do apndice B, durante o perodo de
expanso, os dois segmentos de maior peso em infraestrutura foram tambm os
que tiveram maior expanso de 2000 a 2008: transporte, armazenagem e correio
(12% a.a.) e administrao pblica (8,2% a.a.) respectivamente 32,6% e 19,1%
a.a. no trinio 2006 a 2008. A reverso nas polticas de restrio fscal, a partir de
2006, e a implementao, tardia mas efcaz, do PAC, a partir de 2007, respondem
por parcela signifcativa da FBCF no perodo, impactando a atividade econmica
como um todo na direo de forte expanso.
Tambm foi bom o desempenho investidor de servios de informao no
perodo expansivo de 2005 a 2008 (10,3% a.a.), mas no perodo como um todo
foi fraco (1,1% a.a.). Por sua vez, a expanso dos investimentos de servios in-
dustriais de utilidade pblica (SIUPs) energia eltrica, gua e esgoto, limpeza
urbana , entre 2000-2008, foi negativa (-1,1% a.a.), e, mesmo nos anos 2005-
2008, a expanso anual mdia no foi alm de modestos 3,9% anuais.
Cabe assinalar que, devido especifcidade da fase por que passa o setor
eltrico brasileiro de longe, o de maior peso entre os segmentos que com-
pem os SIUPs , no deveria surpreender o fato de que tenha predominado
a estagnao dos investimentos. O setor , como se sabe, planejado, e, salvo
alguns contratempos, os investimentos tm obedecido com razovel fdelidade
aos requerimentos de expanso de capacidade segundo o planejamento. O que
ocorre, desde meados dos anos 2000, que a matriz energtica vem se tornan-
do crescentemente hidrotrmica (expanso simultnea com as fontes hdrica
e trmica). Os novos projetos hidreltricos se encontram principalmente na
plancie amaznica, e, por isso, so a fo dgua, no mais incluindo reserva-
trios. Isto signifca que a fronteira de gerao hidreltrica brasileira no conta
com a vantagem de aproveitamento hdrico ao longo de todo o ano, oferecido
pelas usinas do Centro-Sul, e que esta funo s pode ser garantida plenamente
com crescente investimento em termeltricas. Como o custo fxo da expanso
trmica muito menor que o da hidreltrica, e a composio de investimentos
entre hidreltricas e trmicas vem se alterando em favor das ltimas, o valor
do investimento fxo por megawatt de capacidade adicional declinante.
10

O resultado que aumentam a cada ano os requerimentos de adio de capa-
cidade, com a expanso da atividade econmica, mas diminuem, em mdia, os
custos do investimento por capacidade produtiva adicionada, gerando razovel
estabilidade no investimento.
10. Como se sabe, a hidreltrica tem custo zero no que se refere fonte de energia (a gua das chuvas), mas tem custo
elevado em relao construo da usina. O contrrio se d na usina termeltrica: alto custo de combustvel (gs,
carvo etc.), mas custo por megawatt instalado muito inferior ao da usina hidreltrica.
2.3.2 Famlias (investimentos em residncias e outros)
A menor expanso entre os cinco grupos ocorreu na categoria que possui o segundo
maior peso na formao de capital, qual seja, famlias em cujos investimentos
predomina em larga medida a construo residencial. No perodo de 2000 a 2008,
a expanso foi de apenas 2,8%, prevalecendo a estagnao nos cinco primeiros anos
e expanso relativamente modesta no perodo 2005-2008 (5,9% a.a., contra 12,4%
da FBCF da economia como um todo). Incentivos emergenciais ao fnanciamento
construo residencial, de natureza anticclica, permitiram a preservao do nvel
absoluto de investimentos em 2009.
As evidncias so contundentes no sentido de confrmarem a continuidade do
problema que, historicamente, vem travando a construo residencial no Brasil, ou
seja, a escassez de fnanciamento de longo prazo com taxas de juros viabilizadoras
do endividamento familiar ao lado, bem entendido, de valorizao excessiva da
terra urbana e do baixo nvel mdio dos rendimentos da populao brasileira.
11
razovel levantar a hiptese, luz de evidncias disponveis sobre a composi-
o dos investimentos no restante do mundo, de que o investimento em construo
residencial esteja entre os principais responsveis se no o principal pelo fato
observado anteriormente, ou seja, de que no Brasil a taxa de investimento total e, par-
ticularmente, a taxa de investimento em construo estejam bem abaixo do desejado.
Embora fuja ao escopo deste trabalho fazer comparaes internacionais, vale
observar que, ao se comprovar a hiptese, os clculos tradicionais sobre produto
potencial no Brasil devero ser objeto de mais uma entre as conhecidas divergn-
cias entre pesquisadores, tendo em vista que tero de ser totalmente refeitos. Isto
porque, embora habitao seja um componente essencial para o bem-estar social
e agregue efcincia ao trabalhador, sua contribuio para a expanso do produto
potencial de natureza totalmente distinta daquela do investimento em capacida-
de produtiva, no que se refere aos requisitos de expanso da economia brasileira.
2.3.3 Recursos naturais
O grupo recursos naturais que, lembre-se, inclui nesta anlise tambm a agroin-
dstria (alimentos/bebidas, celulose/papel etc.) e a indstria extrativa mineral foi,
depois de infraestrutura, o que mais cresceu em investimentos de 2000 a 2008
(6,3% a.a.). Como pode ser observado na tabela B.2 do apndice B, contriburam
para este desempenho agricultura, silvicultura, explorao forestal (crescimento
de 9,0% a.a. e contribuio de cerca de 40% do total do aumento, entre os dois
anos, nos investimentos em recursos naturais) e o subgrupo combustveis (7,6%
a.a., o que correspondeu a outros 19% do aumento total).
11. Observe-se que a srie estatstica s vai at 2009, no incluindo, portanto, os eventuais efeitos favorveis do
Programa Minha Casa Minha Vida sobre a construo residencial.
147
na Dcada de 2000
Os movimentos ao longo do perodo 2000-2008 foram distintos entre os
diferentes segmentos que compem o grupo. Agricultura e pecuria tiveram uma
expanso relativamente contnua dos investimentos desde o incio da dcada de 2000,
o mesmo ocorrendo, em forma acelerada, com a agroindstria de celulose e produtos
de papel (15,4% a.a.). Em forte contraste, as atividades alimentos e bebidas e petr-
leo e gs natural cresceram, em mdia, 2,2% e 2% a.a., respectivamente, aps forte
queda no incio da dcada. Curiosamente, o que cresceu mais fortemente no caso
de combustveis no foi, at 2008, petrleo e gs natural (2% a.a.), mas sim refno de
petrleo e coque (28,9% a.a.), que passou de um valor irrisrio, em 2000, para uma
magnitude semelhante de prospeco/extrao, em 2008. Entre os dois extremos, as
atividades extrativas minerais, aps forte declnio no incio da dcada, apresentaram
forte acelerao no perodo 2003-2008, atingindo uma taxa mdia de 6,4% a.a.
Em recursos naturais, a evoluo da demanda mundial e a abundncia de
oferta potencial brasileira baseada na riqueza em gua, terras, sol, energia etc.
foram decisivas na determinao do comportamento dos investimentos em todos
os seus segmentos. Tudo indica que o forte aumento nos preos dos produtos
baseados em recursos naturais tenha proporcionado elevadas taxas de rentabilidade
nas atividades ligadas ao setor, mesmo aps a apreciao cambial. Por exemplo,
utilizando uma classifcao distinta do SCN-2000, Pinto (2010) constatou que a
taxa de lucro sobre o patrimnio lquido mdia de 2005 a 2007 na agricultura foi
cerca de 13%, j em outras atividades produtoras de commodities (destacadamente
petrleo e ferro) a taxa mdia foi superior a 22%. razovel supor que, no caso
de importantes setores, como agricultura e indstria de alimentos, a expanso do
mercado interno de consumo de massa tambm tenha tido signifcativa infuncia
sobre a deciso de investir. Ou seja, combinaram-se os efeitos do fm da autossu-
fcincia chinesa em matria de produo alimentar no incio dos anos 2000 (que
impulsionou o mercado mundial de alimentos) com a expanso do consumo de
massa no Brasil, a partir de meados da dcada.
2.3.4 Uma nota sobre os coecientes de importao e de exportao na indstria
de transformao
Falta-nos examinar os dois grupos de setores cujos investimentos, no caso brasi-
leiro, tm sido determinados prioritariamente por variaes na demanda interna:
consumo de massa e bens de capital e intermedirios. Como so formados, em
boa parte, por atividades industriais tradables, a anlise destes torna conveniente
um exame prvio sobre o comportamento das importaes e exportaes relativa-
mente produo interna. Isto particularmente importante no que se refere ao
comportamento investidor na indstria na segunda metade dos anos 2000, haja
vista que foi uma fase em que a economia vivenciou uma verdadeira exploso nas
importaes de bens industriais e uma virtual estagnao em suas exportaes.
A tabela 5 mostra a evoluo nos coefcientes de importao e exportao
segundo os quatro gneros da indstria manufatureira.
12
Observe-se que aps
ligeiro declnio no coefciente de importao e ligeira elevao no coefciente de
exportao nos primeiros anos da dcada, inicia-se uma tendncia oposta, da at
2008, especialmente intensa entre 2005 e 2008: o coefciente importado ascende
de 17,0%, em 2003, para 26,6%, em 2008; e o coefciente exportado cai de 12,9%
para 9,3% no mesmo perodo. A tendncia ocorreu em todos os gneros da inds-
tria, ainda que de forma menos acentuada nos bens de consumo no durveis. O
apndice B mostra como o fenmeno foi bastante generalizado entre as diferentes
atividades que compem cada um dos gneros da indstria de transformao.
O signifcado dessa evoluo sobre a indstria brasileira ganha maior visi-
bilidade quando ela observada pela tica de sua combinao com a variao do
consumo aparente e da produo nacional. As tabelas 6 e 7 mostram, para os anos
2003-2005 e 2005-2008, respectivamente, e relativamente aos quatro gneros
da indstria de transformao e seu total, a expanso da demanda interna e a
proporo desta que foi coberta por aumento da produo e das importaes ou
diminuio das exportaes.
TABELA 5
Coecientes de importao e exportao por subgrupos (2000, 2003, 2005, 2008 e 2009)
(Em %)
1
Subgrupos
Coecientes
2000 2003 2005 2008 2009
Bens de consumo no durveis
1
Importao 8,6 8,4 8,8 12,3 12,7
Exportao 5,9 7,0 6,2 4,5 3,8
Bens de consumo durveis
Importao 11,0 7,0 8,1 17,3 17,1
Exportao 12,5 17,3 16,0 7,8 5,5
Bens intermedirios
Importao 17,4 17,9 19,4 26,0 25,0
Exportao 13,8 15,2 14,4 11,0 10,4
Bens de capital
Importao 30,6 25,6 29,8 38,0 38,3
Exportao 12,9 12,7 13,9 10,6 8,5
Total dos subgrupos
Importao 18,7 17,0 19,2 26,6 25,9
Exportao 11,6 12,9 12,8 9,3 7,7
Fonte: Sistema de Contas Nacionais referncia 2000; Martinez (2013).
Nota:
1
Exclui setores manufatureiros includos em recursos naturais.
12. O coeciente de importaes dado por: ; em que CA o consumo aparente ( ),
X so as exportaes, Y a produo domstica, M so as importaes, i representa a atividade econmica e t, o
perodo. J o coeciente de exportao dado por: . Para mais informaes sobre o clculo destes
indicadores, ver o apndice B deste captulo.
149
na Dcada de 2000
TABELA 6
Contribuio para a variao do consumo aparente 2003-2005 por subgrupo
(Em %)
Subgrupos
Variao total do
consumo aparente
Contribuio para a variao do consumo aparente
Aumento da produo
Aumento das
importaes
Reduo das
exportaes
No durveis 8,6 7,0 1,2 0,4
Durveis 28,8 28,9 3,4 -3,5
Intermedirios 9,6 6,8 3,3 -0,5
Bens de capital 20,4 15,1 10,3 -5,0
Total 9,7 9,0 1,4 -0,8
Fonte: Sistema de Contas Nacionais referncia 2000 e Martinez (2013).
TABELA 7
Contribuio para a variao do consumo aparente 2005-2008 por subgrupo
(Em %)
Subgrupos
Variao total do
consumo aparente
Contribuio para a variao do consumo aparente
Aumento da produo
Aumento das
importaes
Reduo das
exportaes
No durveis 13,2 6,9 5,1 1,2
Durveis 48,2 24,4 17,4 6,4
Intermedirios 22,0 7,8 12,4 1,8
Bens de capital 45,7 21,2 25,5 -1,0
Total 20,0 15,6 4,6 -0,2
Fonte: Sistema de Contas Nacionais referncia 2000 e Martinez (2013).
Relativamente ao primeiro perodo, nos casos de bens de consumo, a importao
no foi relevante para o aumento do consumo interno, tendo inclusive ocorrido
aumento nas exportaes de bens durveis superior ao aumento das importaes
destes (sinal negativo signifca aumento). Mas, nos casos de bens intermedirios e de
bens de capital, a contribuio das importaes j aparece como signifcativa, com a
diferena de que nos bens de capital houve tambm relevante aumento das exportaes.
A relevncia do comrcio externo para a evoluo no consumo aparente
no perodo subsequente 2005-2008 foi muito maior que nos dois anos prvios.
Neste perodo, sobressai o forte aumento na importncia dos produtos importados
para o consumo aparente nos quatro gneros e, exceo dos bens de capital, a
simultnea queda nas exportaes destes. Somente cerca de metade da expanso
do consumo de bens no durveis envolveu aumento de produo nacional,
tendo a outra metade sido coberta por importaes e, em menor escala, queda nas
exportaes. Cerca de 50% do acelerado aumento no consumo aparente de bens
durveis foi feito com aumento de importaes e forte reduo de exportaes.
Aproximadamente metade do consumo aparente de bens de capital se deu pela
via de importaes. No caso da indstria de bens intermedirios, menos de 40%
da expanso do consumo aparente adveio de aumento na produo domstica,
predominando o aumento das importaes, mas verifcando-se, tambm, alguma
queda nas importaes.
Passemos, pois, anlise do investimento nos dois grupos mais afetados
pelo comrcio internacional, ou seja, bens e servios de consumo (em que, por
suposto, servios so relativamente pouco expostos concorrncia externa) e bens
intermedirios e de capital.
2.3.5 Consumo de massa
O grupo consumo de massa composto por outros servios (outros que no os
de infraestrutura) e por bens industriais no durveis e durveis. Os nmeros do
comportamento investidor agregado do grupo (tabela 8) mostram o desempenho
esperado: retrao do investimento no incio da dcada e expanso, em linha com
a ampliao da produo, no perodo 2003-2005 e entre 2005 e 2008 (em 2009,
houve declnio nos investimentos, a despeito de aumento na produo, devida a
servios). No entanto, como mostra a tabela 8, o comportamento no foi uniforme
nos trs grandes segmentos que compem o grupo.
Houve maior dinamismo no subgrupo outros servios, tanto no VA como
nos investimentos. Em linha com a evoluo do VA do grupo, ocorreu contrao
de 2000 a 2003 (-7,0% a.a.), recuperao entre 2003 e 2005 (5,4% a.a.) e forte
expanso no perodo seguinte (14,4% a.a.). Como o subgrupo no est, de uma
maneira geral, submetido concorrncia externa, os investimentos reagiram,
conforme se podia esperar, ao signifcativo aumento da demanda interna (supe-
rior a 7% a.a., de 2003 a 2008), e cresceram, prociclicamente, a uma taxa mdia
superior a 10% a.a., incluindo forte acelerao nos ltimos trs anos do perodo.
Cabe observar que os servios de consumo de massa (outros que no os de infra-
estrutura) tm signifcativo peso no total da FBCF da economia, superando 16%
desta o que , alis, compreensvel, dado o enorme peso que tm na estrutura
produtiva da economia.
13
13. Em 2009, no obstante outros servios tenha sido o subgrupo que melhor resistiu crise mundial, expandindo
o valor adicionado (cerca de 4,0%, movido, sobretudo, por atividades imobilirias e intermediao nanceira), os
investimentos se retraram em cerca de 7,0%.
151
na Dcada de 2000
TABELA 8
FBCF e VA Consumo de massa
(Em %)
Taxas mdias de expanso anual
Declnio Recuperao Expanso
2000-2008
Recesso
2000-2003 2003-2005 2005-2008 2009
Bens de consumo no durveis
FBCF -12,2 2,4 12,9 0,3 -29,1
VA -0,1 4,6 2,4 2,0 -1,9
Bens de consumo durveis
FBCF -10,4 24,6 -0,1 1,3 -11,5
VA 1,3 9,7 5,8 5,0 -2,3
Outros servios
FBCF -7,0 5,4 14,4 3,7 -7,3
VA 1,5 6,2 8,2 5,2 4,3
Total do grupo
FBCF -8,0 6,2 13,2 3,1 -10,3
VA 1,3 6,2 7,5 4,8 3,4
O subgrupo bens de consumo no durveis,
14
aps a estagnao do VA (-0,1%)
e a forte retrao do investimento (-12,2%) nos anos iniciais da dcada, expandiu-se
moderadamente entre 2003 e 2005, tanto em VA quanto em investimentos (4,6%
e 2,3% respectivamente). No perodo seguinte, nos anos 2005 a 2008 a despeito
da forte ampliao do consumo de massa, aquecido por aumento da massa salarial,
transferncias e crdito ao consumo (alm de preos cadentes)
15
, o VA aumentou
em meros 2,4%, em um contexto em que a produo nacional esteve duramente
submetida concorrncia de uma avalanche importadora. Estas, como se pode
calcular com os nmeros da tabela 7, responderam por nada menos que 38,6% da
ampliao do consumo aparente deste tipo de bem. Ainda assim, o investimento de
bens no durveis se ampliou, em mdia, 8,6% a.a. no perodo entre 2003 e 2008.
No caso dos bens de consumo durveis o comportamento investidor no foi
diferente. A impressionante expanso de cerca de 14% a.a no consumo aparente de
durveis no perodo 2008-2003 foi bem abastecida pela produo domstica em
2004 e 2005, mas no trinio 2006-2008 a produo interna cobriu apenas 50,6%
da variao da demanda, sendo 36,1% atendida por aumento de importaes e
13,3% por queda nas exportaes (tabela 7). Em um primeiro momento, a reao
do investimento recuperao da demanda foi muito forte (aumento mdio de
24,6% a.a.), mas no trinio 2006 a 2008 permaneceu no mesmo patamar atingido
14. Destaca-se que, nessa classicao, esse grupo no inclui as atividades alimentos e bebidas e celulose e produtos
de papel, classicadas no grupo recursos naturais.
15. Os ndices de preos do valor adicionado apontam que em quatro das seis atividades que compem bens de consumo
no durveis houve barateamento de preos relativos.
em 2005. De todo modo, houve, na comparao de 2008 com 2003 como um
todo, uma expanso dos investimentos de expressivos 9,1% a.a. em mdia.
Em resumo, os investimentos em bens industriais de consumo aumentaram nas
proximidades de 9% a.a entre 2003 e 2008, em um ritmo bem mais acelerado que a
produo, e acompanhado de exploso importadora, alm de queda nas exportaes.
A avaliao da natureza e dos determinantes deste comportamento, primeira vista
algo surpreendente, frente ao vazamento ao exterior de parte relevante do aumento da
demanda domstica, ser feita em conjunto com a avaliao do comportamento
investidor bastante semelhante dos setores de bens intermedirios e de capital.
2.3.6 Bens intermedirios e de capital
O desempenho do ltimo dos cinco grupos, bens intermedirios e de capital,
apresentado na tabela 9. O grupo composto pelas atividades cujos valor adicio-
nado e investimento dependem principalmente do comportamento do conjunto
da economia mais especifcamente do comportamento do investimento, no
caso de bens de capital. Isto signifca que, nos anos de expanso da economia
e dos investimentos, o VA deveria ter crescido rapidamente, o que ocorreu na
recuperao de 2003-2005, mas na fase expansiva de 2005 a 2008 s ocorreu no
caso de bens de capital.
Mesmo assim, conforme se observa na tabela 9, os investimentos passaram
por forte expanso em ambos os casos, ou seja, tanto nos bens de capital como
nos intermedirios. Aps retrao de 2001 a 2003, registraram-se nmeros muito
favorveis de recuperao do investimento entre 2003 e 2005 (mdia de 18,1% e
15,2% a.a. respectivamente) e bom desempenho tambm nos anos 2005 a 2008
(9,7% e 8% respectivamente).
TABELA 9
FBCF e VA Bens intermedirios e de capital
(Em %)
Taxas mdias de expanso anual
Declnio Recuperao Expanso
2000/2008
Recesso
2000-2003 2003-2005 2005-2008 2009
Bens intermedirios
FBCF -10,7 15,2 8,0 2,2 -21,3
VA 1,0 4,4 2,6 2,4 -10,4
Bens de capital
FBCF -4,8 18,1 9,7 5,9 -24,9
VA 2,1 9,4 7,3 5,8 -16,4
Total do grupo
FBCF -8,6 16,3 8,6 3,5 -22,7
VA 1,5 6,7 4,9 4,1 -13,5
153
na Dcada de 2000
Em resumo, os nmeros do comportamento dos quatro gneros da in-
dstria de transformao mostram que, por um lado, houve forte expanso dos
investimentos no perodo 2003-2008 (variando entre cerca de 9% a.a., nos bens
no durveis, a 13% a.a., nos de bens de capital). Por outro lado, houve taxas de
expanso da produo industrial apenas modestas em dois casos, quais sejam, o
de bens de consumo no durveis e o de bens intermedirios, com forte aumento de
importaes e alguma queda das exportaes; um crescimento bastante rpido,
mas com taxas declinantes, na produo industrial de bens durveis de consumo,
acompanhado de avalanche importadora e forte declnio nas exportaes; e um
crescimento forte da produo em bens de capital, tambm acompanhado por
robusto aumento das importaes.
2.3.7 Bens industriais de consumo de massa, intermedirios e de capital
Estamos, fnalmente, em condies de proceder anlise do comportamento
investidor dos grupos dos bens industriais de consumo de massa, intermedirios
e de capital. Antes de faz-lo, cabem duas observaes.
Primeiramente, deve-se salientar, uma vez mais, que, infelizmente, no se
dispe neste estudo de dados sobre estoque de capital por ora ainda indisponveis
no pas , o que praticamente impossibilita a anlise da relao entre a evoluo
da demanda e da oferta. Ou seja, o fato de o ritmo de aumento dos investimentos
industriais no perodo 2003-2008 ter sido rpido nada nos diz em relao variao
de capacidade produtiva.
Em segundo lugar, o que se faz no que se segue oferecer uma hiptese sobre
o comportamento dos grandes agregados do setor industrial, cuja confrmao
exigiria estudos aprofundados, em especial, estudos sobre o comportamento de
cada segmento industrial em separado.
A concluso geral a que se chega sobre o comportamento dos investimentos
na indstria de transformao exclusive processamento de recursos naturais,
como celulose que, entre, por um lado, investimento em modernizao
das instalaes e, por outro lado, investimentos em expanso e diversifcao,
tudo indica que tenha havido predomnio dos primeiros. H, por certo,
evidncias de importantes investimentos de expanso em alguns destacados
setores, como material de transporte automotriz, naval etc. e montagem
de produtos eletrnicos de consumo. Ainda assim, a hiptese bsica que
as empresas industriais tenham sido cautelosas no que se refere expanso e
diversificao produtiva.
16
16. Se se considerarem os nmeros das diferentes Pesquisas de Inovao Tecnolgica (PINTECs) do Instituto Brasileiro
de Geograa e Estatstica (IBGE), o investimento em inovao tampouco teve evoluo favorvel nos anos 2000.
Essa pode ter sido a razo principal para o fato de a expanso dos investimentos
de 2003 a 2008 no ter freado o impulso importador durante o perodo e aps
este at pelo menos 2012 e, em alguns casos, no ter impedido a estagnao ou
reduo das exportaes entre 2005 e 2012.
Por suposto, em alguns setores, o aumento do coefciente importado pode
ter simplesmente resultado de competitividade corrente reduzida, a ponto de pro-
vocar reduo da produo nacional e sua substituio por importaes, diante de
incapacidade de enfrentar a concorrncia externa. Trata-se, por certo, de algo que
merece um estudo mais aprofundado que o realizado neste trabalho. No entanto,
como, segundo os indicadores disponveis, em todo o perodo de crescimento se
manteve elevada a ocupao da capacidade instalada na maior parte desta em
condies de elevada rentabilidade sobre o patrimnio lquido , de se suspeitar
que o que predominou foi o primeiro motivo, ou seja, insufcientes investimentos
em expanso e diversifcao, que no acompanharam a expanso e a diversifcao
da demanda interna.
A concluso que se situa no terreno das hipteses, porque no se dispe de
dados sobre estoque de capital sustenta-se em argumentos sobre determinantes do
investimento comuns aos quatro gneros da indstria, e a outros que seriam mais
especfcos a cada um deles. Os determinantes comuns podem ser assim sumariados:
os setores industriais instalados no pas encontram na modernizao uma
excelente forma de preservar a rentabilidade e a competitividade, mesmo
em condies de apreciao cambial. Conforme mostra abundantemente
Pinto (2010), eles tiveram alta rentabilidade sobre o patrimnio lquido
nos anos de referncia para este estudo. De acordo com o autor, foi da
ordem de 13,5% no caso em que o autor denomina de indstria difusora
que engloba bens durveis e bens de capital e de 18% na indstria
tradicional que engloba confeces, txteis etc.
17
Trata-se de rentabilidade
sobre um capital fxo praticamente j amortizado, em empreendimentos
que desfrutam de um grande capital intangvel acumulado em dcadas
de atuao no mercado nacional, como interaes com fornecedores e
clientes, adaptao tecnolgica ao ambiente brasileiro, domnio de rela-
es de trabalho etc. Modernizar, para eles, signifca repor equipamentos
e fazer arranjos no processo produtivo, que tm por objetivo aumentar
a efcincia do estoque de capital j existente e elevar marginalmente a
capacidade por meio de investimentos cujo valor relativamente
reduzido, quando comparado ao valor de mercado de cada empresa.
17. A fonte de dados utilizada pelo autor a Gazeta mercantil, com base nos balanos das empresas, e a srie de
dados se estende at 2007. Sarti e Hiratuka (2010) tambm chegam, por meio de estimativas com base na Pesquisa
Industrial Anual (PIA) do IBGE, concluso de que as margens de lucro da indstria de transformao so elevadas.
155
na Dcada de 2000
Investir em modernizao , portanto, altamente lucrativo, e tem baixo
risco, porque o mercado de destino, predominantemente nacional, se
encontra razoavelmente consolidado em favor da empresa; e
os investimentos em novas instalaes destinados a ampliar a capacidade
ou a diversifc-la e mais ainda, a introduzir inovaes no incremen-
tais tm sido muito cautelosos, porque tm obedecido a uma lgica
totalmente distinta.
Essa cautela se deve aos seguintes motivos:
o mercado mundial passa, desde aproximadamente o incio dos anos
2000, por uma verdadeira revoluo de queda de preos. Ela provocada
pela engrenagem sino-asitica de produo que combina baixos salrios,
signifcativos aumentos de escala e forte introduo de progresso tcnico,
comandada por China, Japo e Coreia do Sul.
18
o mesmo processo
que tem produzido relativa desindustrializao na Europa e nos Estados
Unidos, e que tem feito com que as empresas multinacionais sediadas no
Brasil deixem a expanso de capacidade por conta de suas fliais sediadas
na sia, ou em seus pases de origem, realizando investimentos principal-
mente para preservar a rentabilidade do capital j enraizado no pas, ou
seja, em modernizao. Como o clculo o de que h oferta ilimitada de
mo de obra a baixo custo na sia depois do Sudeste Asitico dever vir
a ndia e de que nesta regio que dever ocorrer o grosso da expanso
da oferta e da demanda nos prximos anos, a confgurao parece no ser
nada favorvel tomada de deciso por expanso e diversifcao no pas;
o nvel e a estabilidade da taxa de cmbio so, como se sabe, decisivos na
deciso de investimento. A insistncia na apreciao da taxa de cmbio no
Brasil para controlar a infao e benefciar a melhoria distributiva ,
bem como a expectativa generalizada de que as autoridades governamentais
evitam alterar signifcativamente a tendncia apreciao observada desde
1994, como o fzeram pelo menos at recentemente, refora a percepo
empresarial de que a eventual rentabilidade sobre um estoque de capital
totalmente novo tpico de expanso e diversifcao no justifca os
riscos e as incertezas que a concorrncia mundial e asitica trazem aos
empresrios sediados no pas;
as elevadas taxas de juros so um terceiro componente que trava o in-
vestimento em expanso. O faz no que se refere ao atrativo de aplicao
fnanceira por parte das empresas, e tambm ao afugentar a tomada de
emprstimos. A fuga ao endividamento para investir em expanso
18. A respeito, vejam-se as advertncias de Antnio Barros de Castro na coletnea de Castro e Castro (2012).
relativamente suavizada graas disponibilizao do crdito de longo
prazo pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), mas no no que se refere ao capital de giro, envolvido na
expanso de empreendimentos: mais trabalhadores, mais insumos etc.
Torna-se muito pouco atraente este tipo de investimento nos casos,
comuns, em que se prev que os futuros fuxos de caixa no permitiro
dispensar o crdito bancrio; e
nos ltimos trinta anos, no foram raras as ocasies em que a deciso
de investir em expanso para o mercado domstico foi posteriormente
castigada por crises e instabilidade na evoluo da demanda, frustrando
expectativas de rentabilidade e, no raro, induzindo a prejuzo; para apagar
a memria do fracasso, que por certo torna o acelerador do investi-
mento preguioso, necessrio que por vrios anos ocorra crescimento
contnuo, viabilizador de uma nova sequncia de xitos, que contagiem
investidores. Trata-se, alis, de algo que parecia estar ocorrendo no fnal
do perodo expansivo de 2003 a 2008, mas, infelizmente, a crise de 2008-
2009 e, em seguida, a desacelerao de 2011-2012 parecem ter desfeito.
As razes especfcas para a hiptese de resistncia ao investimento em expanso
e diversifcao em vrios dos segmentos da indstria de transformao pertencem
ao campo de estudos setoriais, indo, portanto, bem alm do escopo desta pesquisa.
Ainda assim, podem-se arriscar as seguintes explicaes para a hiptese, que se
somariam s causas gerais acima assinaladas:
para o caso de bens intermedirios em que se agregam as atividades
de maior peso e tradio, ou seja, qumica/petroqumica e siderurgia ,
a privatizao signifcou aumento de exigncia de rentabilidade e maior
averso a riscos e incertezas. Isto pode explicar por que, depois de pri-
vatizadas nos anos 1990, estas atividades no lograram realizar investi-
mentos importantes em expanso, mantendo sua capacidade produtiva
praticamente estagnada. S muito recentemente esto recuperando algum
nimo investidor, podendo-se associar o novo comportamento, no caso
da petroqumica, ao retorno da Petrobras. E o setor produtor de compo-
nentes eletrnicos, cujo gigantesco peso no aumento das importaes no
perodo 2003 a 2008 s foi rivalizado pelo de qumica e petroqumica,
nunca conseguiu se implantar de forma signifcativa, e seus segmentos
de maior densidade tecnolgica de pequena escala nos anos 1980
foram praticamente varridos do mapa durante a abertura dos anos 1990;
no caso de bens de consumo, em especial durveis, razovel supor
que as empresas multinacionais que dominam o setor tenham prefe-
rido abastecer a acelerada expanso do mercado brasileiro, acionando
157
na Dcada de 2000
capacidade ociosa de plantas sediadas em outras partes do mundo.
Em no poucos casos podem ter temido, ademais, que parte da expanso
acelerada corresponderia a uma bolha de consumo, e ter projetado um
cenrio de patamares de consumo permanentes menos elevados, no jus-
tifcativos do investimento em expanso mesmo que as condies gerais
acima assinaladas como cmbio apreciado e juros elevados viessem a
desaparecer. A generalizao de capacidade ociosa no mundo depois de
2008 pode ter acentuado a atitude de cautela; e
algo anlogo pode ter ocorrido com vrias das empresas de bens de capital,
ou seja, ceticismo com relao sustentao de taxas mais elevadas de
investimento e deslocamento da produo a plantas com capacidade ociosa
em outras partes do mundo por parte de multinacionais sediadas no pas.
Em resumo, apesar de elevada rentabilidade alcanada pelas empresas in-
dustriais brasileiras, que as levaram a no fecharem suas plantas, a no contrarem
a produo e a se modernizarem, h razes para supor que, em parcela relevante
das empresas, a preferncia tem sido evitar maiores investimentos em expanso
e diversifcao. A concluso anloga que chegou Bielschowsky (2002, p. 37)
ao analisar as caractersticas e determinantes do investimento na indstria de
transformao nos anos 1990, no que denominou miniciclo de modernizaes:
Ainda que os segmentos mais dinmicos tenham estendido o investimento alm da
modernizao, esse foi o movimento mais importante e generalizado (...). O processo
foi viabilizado pelo fato de o investimento em modernizao se caracterizar por alto
rendimento, porquanto eleva a efcincia de todo o estoque de capital preexistente.
A concluso se alinha tambm que chegaram Kupfer e Laplane (2010, p.
18), ao analisarem, os investimentos nos anos 2000:
A reticncia na imobilizao de capital em ativos de maior prazo de retorno uma
marca do sistema empresarial brasileiro, fortalecida durante os longos anos de ins-
tabilidade que sucederam as crises dos juros e da dvida na virada dos anos 1980.
Ela confrma tambm o que Kupfer e Carvalho (2007) avaliam como carac-
terstica central do comportamento da indstria brasileira, ou seja, sua rigidez
estrutural. Esta rigidez signifca que, para o bem e para o mal, o comportamento
da indstria de transformao brasileira de resistncia a mudanas radicais. Para
o bem, porque permite a preservao da capacidade produtiva previamente ins-
talada. A indstria vem tendo participao decrescente no PIB, mas isso no tem
implicado perda de setores. Para o mal, porque predominam ajustes incrementais,
modernizadores das plantas e das prticas operacionais, evitando-se aumentar o
tamanho dos empreendimentos, e evitando-se direcion-los aos setores de maior
densidade tecnolgica na contramo, portanto, da demanda nacional e mundial.
Isto signifca perder oportunidades, e insistir em uma estrutura produtiva que,
tecnologicamente, vai se distanciando da vanguarda internacional. Como resultado
no menor, a composio das exportaes do pas vai se reprimarizando, com
queda na participao relativa da indstria de transformao nestas.
3 GUISA DE CONCLUSO: SNTESE E CONSIDERAES ANALTICAS E
DE POLTICA
Este trabalho apresentou os resultados de um estudo sobre o comportamento
dos investimentos na economia brasileira na dcada de 2000, empregando como
base emprica a FBCF extrada da Matriz de Absoro de Investimento e das
Contas Nacionais.
Teve por motivao colocar nmeros na hiptese de que h trs frentes de
expanso em ao na economia do pas, portadoras de sua dinmica de mdio e
longo prazo, a saber: investimentos em infraestrutura, investimentos no aprovei-
tamento de recursos naturais e investimentos na produo de bens e servios de
consumo de massa. No perodo expansivo da economia brasileira, de 2003 a 2008,
a hiptese foi confrmada com impressionante preciso: os investimentos em cada
uma das trs frentes se expandiram na mesma velocidade, de cerca de 10% a.a.,
na mdia dos cinco anos.
Por certo, nos diferentes setores que compem cada uma das trs frentes,
houve grande diversidade de desempenhos, por exemplo na infraestrutura, em que
a construo residencial se expandiu a meros 4% a.a., enquanto o investimento
no restante de infraestrutura (transporte, energia etc.), a expanso foi de cerca
de 16% a.a. Mas a simultaneidade, no plano mais agregado, d razo proposta de
que convm organizar a refexo sobre a agenda de desenvolvimento brasileira, no
campo da economia, a partir da lgica tripartite de frentes de expanso.
O crescimento mdio dos investimentos entre 2000 e 2008 foi de 4,8% a.a.
Correspondeu a um excelente desempenho em mquinas e equipamentos e bem
mais fraco em construo, ou seja, respectivamente 7,2% e 1,9% a.a., em mdia.
No perodo expansivo de 2003 a 2008, as taxas de crescimento foram, respectiva-
mente, de 13,6% a.a. e 5,6% a.a. Isto signifca que houve confrmao, nos anos
2000, do que sugerem Puga e Bora Junior (2011), ou seja, que na comparao
internacional a baixa taxa de investimento no Brasil no ano de pico, 2008, alcan-
ou meros 19,5% do PIB, a preos correntes deve-se ao fato de que o Brasil tem,
na comparao com o resto do mundo, taxas de investimento como proporo do
PIB altas em equipamentos, mas baixas em construo.
O trabalho emprico foi feito com os 55 setores institucionais/atividades
econmicas compatveis com o atual SCN do Instituto Brasileiro de Geografa e
Estatstica (IBGE), e se encontra, no que diz respeito a investimento, valor adicio-
nado e comrcio externo no apndice B, disposio de estudiosos que queiram
159
na Dcada de 2000
realizar aprofundamentos setoriais. Neste texto, contudo, a anlise foi mantida em
um maior nvel de agregao que a permitida pela observao detalhada de cada um
dos 55 setores.
As trs frentes de expanso foram subdivididas em cinco grupos. Infraes-
trutura foi diferenciada entre famlias (essencialmente construo residencial)
e infraestrutura em geral. Ambos os grupos correspondem a atividades que
dependem essencialmente de decises autnomas de inverso, defnidas por
polticas governamentais e pela institucionalidade existente no pas.
Construo residencial registrou o pior desempenho investidor entre os cinco
grupos (3,3% a.a. de expanso, em mdia, em 2008/2000). Preservou, no pero-
do, os problemas histricos de inadequada disponibilidade de fnanciamento de
longo prazo e baixa capacidade aquisitiva das famlias que, no perodo analisado,
sequer se benefciaram do Programa Minha Casa Minha Vida, iniciado mais para
o fnal da dcada.
Em posio diametralmente oposta, o restante da infraestrutura foi o grupo
que teve o melhor desempenho nesses mesmos anos (7,2% a.a de expanso, em
mdia, no mesmo perodo). Contou tanto com o benefcio de relaxamento fscal,
para o investimento do setor pblico a partir de 2006, quanto com polticas de
investimento governamentais coordenadas pelo PAC, iniciado em 2007. O resultado
foi um explosivo aumento dos investimentos (21,6% a.a., nos anos 2005 a 2008),
que ajudou a consolidar a expanso do PIB naqueles anos de ventos favorveis
para a atividade econmica.
Depois de infraestrutura no residencial, o melhor desempenho investidor
nos anos 2000 foi o que se deu com recursos naturais, atingindo uma taxa mdia
de crescimento de 6,3% a.a. entre 2000 e 2008. O desempenho favorvel se explica
pela alta rentabilidade nestas atividades, promovida pela abundncia de recursos
naturais e pelo forte aumento nos preos das commodities no mercado internacional,
alm das perspectivas de continuidade da expanso da demanda asitica. Este, por
sua vez, foi auxiliado, nos casos de agricultura, pecuria e indstria alimentcia,
pela expanso do mercado interno de consumo de massa.
A expanso dos investimentos nos setores classifcados genericamente por
consumo de massa foi liderada por outros servios, com uma taxa mdia de 3,7%
a.a. entre 2000 e 2008, infuenciada por uma taxa especialmente elevada de 14,4%
a.a. nos anos 2005 a 2008. Dado que seu peso na FBCF elevado (cerca de 16%
do total), contribuiu signifcativamente para o aumento na taxa de investimento
nestes anos. De fato, h indicaes de que o aumento do consumo tem sido
altamente intensivo em servios.
A indstria manufatureira de bens de consumo cresceu relativamente pouco
em investimentos no conjunto do perodo de 2000 a 2008. O resultado refete uma
forte queda no incio da dcada, seguida de slida recuperao de durveis entre
2003 e 2005 e boa expanso de no durveis de 2005 a 2008. De todo modo, o
investimento realizado no foi capaz de barrar um forte aumento no coefciente
de importao nestes ltimos trs anos, nem de evitar queda nas exportaes. A
medio realizada neste trabalho do vazamento para o exterior mostrou que
cerca de um tero do aumento do consumo aparente de no durveis deu-se nos
anos 2005 a 2008, com aumento de importaes (ao mesmo tempo que mais de
10% correspondia queda de exportaes); com relao a durveis, as importa-
es contriburam com mais de um quarto (e a queda de exportaes, com quase
20%). Como a capacidade ociosa manteve-se a nveis relativamente reduzidos e
no caiu , deduz-se que o signifcativo aumento do consumo de massa no foi
correspondido adequadamente por aumento de investimento.
As atividades produtoras de bens intermedirios e de bens de capital foram
tratadas como uma categoria parte, porque seu desempenho responde demanda
que lhe fazem todas as frentes de expanso da economia. Com relao ao setor
de bens intermedirios, os investimentos tiveram, no incio da dcada, retrao
semelhante de bens de consumo, mas sua recuperao foi algo superior entre
2003 e 2008. O setor de bens de capital teve o melhor desempenho investidor na
dcada dos anos 2000 como um todo entre os quatro gneros da indstria: caiu
menos entre 2001 e 2003 que os outros trs, e subiu mais que estes no perodo
2003-2008. Ainda assim, em ambos os casos, observou-se forte ampliao do
coefciente importado. As importaes contriburam, de 2005 a 2008, com cerca
de metade do aumento do consumo aparente tanto no setor de bens de capital
como de bens intermedirios.
A concluso anloga que se fez para os casos de bens de consumo: ao que
tudo indica, no se concretizou de forma satisfatria o mecanismo de induo dos
investimentos em atendimento expanso da demanda domstica.
Teria sido essa insufciente resposta um problema de timing, derivado do fato
de que as decises de investir estavam fnalmente se avolumando, quando sobreveio
a crise de 2008, determinando o adiamento dos investimentos?
Essa efetivamente uma possibilidade, como sugerido nos estudos sobre
perspectivas de investimento da economia brasileira por exemplo, Kupfer e
Laplane (2010) e Sarti e Hiratuka (2010) , porque h indicaes de que ocorria,
de forma generalizada, em 2007-2008, uma elevao na confana do empresariado
brasileiro no futuro da economia. Entende-se isto: era a primeira vez, desde 1980,
que o pas crescia por cinco anos consecutivos, e, ademais, o fazia com baixa infao
e razovel tranquilidade com relao ao futuro do balano de pagamentos.
161
na Dcada de 2000
Especulaes parte, ou seja, deixando-se de lado o que poderia ter ocorrido
na ausncia da crise de 2008, pergunta-se: como se pode avaliar o fato de a taxa
de investimento na economia brasileira no ter sido alada a nveis compatveis
com a sustentao de elevadas taxas de crescimento em mdio e longo prazos,
nem mesmo chegando a ultrapassar, no momento de maior investimento (2008),
os 20% do PIB?
A resposta apresentada, no que se segue, com a ideia de que coexistem na
economia brasileira fortes impulsos e fortes freios ao investimento, e que os pri-
meiros no tiveram tempo nem condies de se sobreporem sufcientemente aos
ltimos. H trs conjuntos de impulsos e trs conjuntos de freios.
Pelo lado dos impulsos:
existem as trs promissoras frentes de expanso apontadas no texto;
o estado geral da macroeconomia bastante razovel (infao sob controle,
baixa relao dvida pblica/PIB e entre defcit externo e exportaes etc.); e
h indita capacidade de mobilizar recursos de longo prazo no mercado
fnanceiro domstico, pblico e privado: espao fscal ampliado, BNDES,
Caixa Econmica Federal (CEF) e Banco do Brasil (BB) fortalecidos,
fundos de penso com estmulos diversifcao de suas aplicaes (por
efeito da queda dos juros no mercado interno) e evidncias de grande
expanso no espao de emisso primria de aes e debntures; e, por se
verifcar, possibilidades de expanso de crdito de longo prazo com os
bancos comerciais, estatais e privados.
Pelo lado dos freios:
1) As reformas neoliberais tiveram efeitos importantes sobre a lgica inversora:
a) a liberalizao comercial reduziu a rentabilidade e aumentou os
riscos e as incertezas para investimentos em expanso ainda que
no em modernizao nos setores de bens transacionveis (e a
apreciao cambial acirrou a queda da rentabilidade);
b) a privatizao signifcou maiores exigncias de rentabilidade e maior
averso a riscos e incertezas; e
c) a liberalizao fnanceira e a volatilidade nos fuxos de capitais geraram
grande instabilidade macroeconmica, que reduzem a confana.
2) Os investimentos sob a responsabilidade do setor pblico enfrentam barreiras:
a) ortodoxia fscal (at 2005, e de novo em 2011);
b) difculdades institucionais: desaparelhamento do setor pblico,
obstrues legais (licitaes, ambientais etc.); e
c) difculdades em remontar a capacidade de realizar o pr-investimento
dos projetos de infraestrutura (projetos bsicos e de detalhamento).
Ao mesmo tempo, ao no se expandirem adequadamente, os inves-
timentos pblicos no estimulam sufcientemente os investimentos
privados (provocam menor crowding in).
3) Baixo efeito acelerador (seis causas):
a) crescimento apenas moderado e de durao relativamente curta
(2004 a 2010 de 4,4% a.a., em mdia; e em 2011e 2012, 2% a.a.,
em mdia);
b) crise mundial: a recuperao do investimento parecia estar fnalmente
em curso nos anos 2005-2008 a queda de braos parecia estar
sendo ganha pelos impulsos favorveis ao investimento, neutrali-
zando os freios , mas a confana do investidor sofreu em 2008
um golpe severo;
c) memria: mais de vinte anos de baixo crescimento podem ter tor-
nado preguioso o acelerador (os animal spirits tardam a operar);
d) altas taxas de juros (incentivo ao lucro fnanceiro em detrimento
do investimento produtivo) desestimulam o tomador de crdito; ao
mesmo tempo, no caso de investimentos que pressupem maiores
requisitos de capital de giro, os enormes spreads bancrios tornam o
investimento em expanso proibitivo;
e) taxas de cmbio que desestimulam o investimento em expanso e
diversifcao (ainda que estimulem o investimento em moderni-
zao); e
f ) acirrada concorrncia sino-asitica, com avassaladora queda de custos
e preos de bens industriais.
Diante desse quadro, cabem, guisa de concluso, algumas consideraes no
terreno das grandes linhas de poltica econmica que desarmem os freios, dando
vazo aos impulsos e reforando-os. O argumento central dos autores deste texto
no sentido de se abrir espao para uma nova onda de investimento, desta feita
centrada em expanso, diversifcao e inovao.
Para enfrentar as limitaes impostas pela radical concorrncia internacio-
nal e asitica, desejvel e vivel conferir toda uma nova oportunidade histrica
indstria brasileira e a toda uma gama de servios tradables. A nova poltica
163
na Dcada de 2000
consistiria, pela primeira vez em muitas dcadas, em implementar solidariamente
polticas macroeconmicas e industriais dirigidas ao incentivo ao processo de
investimento. No se trata de uma agenda simples, mas a complexidade no lhe
retira viabilidade.
No campo da macroeconomia, o que se requerem so polticas que combinem,
sem descontinuidades, o objetivo da estabilidade de preos com o do crescimento
e do investimento, ou seja:
a) uma poltica fscal que no conspire contra o investimento pblico;
b) uma poltica cambial que, sem prejuzo da estabilidade de preos, busque
combinar um aumento da competitividade da produo industrial na-
cional com a preservao dos ganhos salariais e de distribuio da renda
ou seja, evite os extremos da apreciao cambial e da desvalorizao
exagerada; e
c) taxas bsicas de juros que no estimulem aplicaes fnanceiras em de-
trimento de investimento produtivo e taxas de juros de curto prazo que
contenham spreads que no inviabilizem investimentos em expanso nas
empresas cujos fuxos de caixa as colocam submetidas ao endividamento
bancrio (forando-as a buscar capital de giro nos bancos).
No campo das polticas industriais, alm do reforo a polticas horizontais
existentes, h toda uma bateria de polticas verticais associada estratgia de
mudana estrutural que merecem ser adotadas ou aperfeioadas. So os casos,
por exemplo, do tratamento de patentes, da regulao do comrcio intrafrma e
da poltica de defesa comercial. Em especial, merece ateno e fortalecimento o
poder de compra do Estado, cujo emprego tem sido tmido (complexo industrial
da sade, em software, na defesa, nas cadeias de energia e transporte etc.). Igual-
mente, h que se fortalecer a formao de grandes empresas em setores de intenso
progresso tcnico e com requisitos de atuao em escala global, incentivando-se
o uso de diferentes mecanismos, entre os quais a formao de joint-ventures entre
empresas nacionais e estrangeiras e entre empresas do setor privado e pblico. No
menos importante nas polticas de inovao, e sem prejuzo de linhas fscais e de
fnanciamento de cunho horizontal, devem-se buscar parcerias em que o setor
pblico participe do risco dos empreendimentos privados em segmentos nos quais
o Brasil possua vantagens comparativas dinmicas.
, sem dvida, densa a agenda de polticas para fortalecer a expanso, a
diversifcao e a inovao por meio das trs frentes de expanso da economia,
ou seja, com investimentos em consumo de massa, em recursos naturais e em
infraestrutura. O , especialmente, se o projeto for de turbinar esses motores do
investimento por meio de polticas de inovao e de encadeamentos produtivos
que maximizem os ganhos nacionais, em particular nos setores industriais de maior
dinamismo tecnolgico. Em cada um destes motores e suas cadeias produtivas
h enormes desafos por enfrentar, que se complicam com as circunstncias nada
animadoras do contexto econmico mundial. Mas o cenrio brasileiro est longe
de justifcar o desnimo.
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APNDICE A
METODOLGICO
1 INTRODUO
Neste trabalho discute-se a dinmica da formao bruta de capital fxo (FBCF)
e da estrutura produtiva brasileira entre 2000 e 2009. Para tanto, utilizam-se
diversas fontes de informaes, constroem-se indicadores e agrupam-se as ativi-
dades econmicas do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE) em
cinco grupos, de forma a consubstanciar as frentes de expanso mencionadas na
introduo deste captulo. Deste modo, este apndice est dividido em trs partes.
Na primeira, apresentam-se as diferentes bases de dados utilizadas, explicitando-se
suas peculiaridades em termos de setor institucional, atividade econmica e
produto. Na segunda, reportam-se o tratamento feito aos dados notadamente
a compatibilizao entre as diversas bases e o processo de defacionamento das
variveis nominais e a forma de clculo dos indicadores utilizados nas prximas
sees. Por fm, apresenta-se a tabela de correspondncia da classifcao utilizada
neste trabalho (tabela A.2), com as atividades e os produtos do Sistema de Contas
Nacionais referncia 2000.
2 BASES DE DADOS
A base de dados que baliza este trabalho foi elaborada por Miguez et al. (2014). Por
meio desta, os autores tambm desenvolvem e ampliam a metodologia originalmente
proposta por Freitas e Dweck (2010) de estimao da chamada Matriz de Absoro
de Investimento (MAI). As MAIs podem ser consideradas um desmembramento
ou uma conta satlite da Matriz Insumo-Produto (MIP). Um dos componentes da
demanda fnal na MIP o vetor de FBCF, cujas linhas correspondem aos produtos.
O objetivo da MAI desagregar este vetor por setor institucional e, para alguns
destes setores, subdividi-los segundo a atividade econmica. Deste modo, a MAI
e a MIP so organizadas de maneira similar: nas linhas encontram-se os produtos
e nas colunas tm-se os setores institucionais/atividades econmicas demandantes.
Em Miguez et al. (2014) foram estimadas MAIs, dimenso n x m, com
n = 110 e m = 55, para a economia entre os anos 2000 e 2009. Nas linhas tm-se os
mesmos produtos utilizados no Sistema de Contas Nacionais referncia 2000 do
IBGE (SCN-2000). Com relao s colunas, por sua vez, partiu-se inicialmente
dos cinco setores institucionais das Contas Econmicas Integradas (CEIs) do IBGE,
167
na Dcada de 2000
a saber: empresas no fnanceiras, empresas fnanceiras, administrao pblica,
famlias e instituies sem fns lucrativos a servio das famlias (ISFLSFs). O setor
empresas no fnanceiras foi desagregado em 51 atividades econmicas compatveis
com o SCN, totalizando 55 colunas.
No que concerne estimao dos demais setores institucionais, estabeleceu-se
que empresas fnanceiras correspondeu atividade econmica do SCN-2000
intermediao fnanceira e seguros e o setor administrao pblica agregou as ati-
vidades sade pblica, educao pblica e administrao pblica e seguridade
social. Por seu turno, famlias e ISFLSF no foram desagregadas em nenhuma
atividade econmica.
19
Por fm, como mostram Miguez et al. (2014), as MAIs so divididas em
duas categorias segundo a origem do bem de capital, nacional ou importado e
podem ser valoradas tanto a preos do consumidor quanto a preos bsicos. Dado
o escopo deste captulo, foram utilizadas apenas as estimativas totais a preos do
consumidor, uma vez que se avalia a interdependncia da FBCF pela tica da
demanda vis--vis os dados do SCN-2000 valorados da mesma forma.
20
Nesse sentido, do SCN-2000 utilizam-se as CEIs e as tabelas de recursos e usos
(TRUs).
21
Da primeira, utilizam-se os dados de valor adicionado (VA) por setor
institucional desagregado em doze atividades econmicas. Das TRUs, utilizam-se
as seguintes sries a preos correntes e a preos do ano anterior: FBCF, produo
domstica (Y), exportaes (X) e importaes (M). Das tabelas sinticas, por sua
vez, utilizam-se os seguintes dados desagregados em 56 atividades econmicas: VA
a preos correntes e a preos do ano anterior, variao de preos do VA e ocupaes
totais (N).
22
Por fm, vale dizer que, dada a primazia da MAI, estas bases de dados
do SCN-2000 foram trabalhadas no sentido de serem compatveis com a
classifcao da MAI.
19. importante destacar que as 55 colunas das matrizes de absoro de investimento (MAIs) no so exatamente
as mesmas 55 atividades econmicas apresentadas nas matrizes insumo-produto (MIPs) do Instituto Brasileiro de
Geograa e Estatstica (IBGE), pois o recorte analtico das primeiras so os setores institucionais, enquanto as ltimas
so apresentadas por atividade econmica.
20. Existem dados do SCN-2000 que so valorados a preos bsicos (por exemplo, a tabela de demanda das MIPs).
Para uma introduo s diferentes formas de valorao dos dados das contas nacionais e, adicionalmente, para uma
discusso detalhada sobre o sistema de contas nacionais brasileiro, ver Feij e Ramos (2001).
21. Em alguns casos, foram utilizadas tambm as tabelas sinticas do SCN-2000. Estas tabelas contm os principais
agregados anuais para a economia brasileira e so construdas a partir das informaes das tabelas de recursos e usos
(TRUs) e das Contas Econmicas Integradas (CEIs). A vantagem em utilizar a primeira em vez das ltimas reside apenas
na facilidade de manuseio dos dados agregados.
22. Em consonncia com as recomendaes do System of National Accounts, o IBGE divulga a quantidade de ocupaes
das atividades econmicas, e no o total de trabalhadores. Isto decorre do fato de que um mesmo trabalhador pode ter
mais de uma ocupao, de modo que seu trabalho gera valor em mais de um local/setor produtivo.
3 TRATAMENTOS DOS DADOS
As bases de dados acima mencionadas foram manipuladas para a construo das
seguintes variveis: valor adicionado a preos constantes, MAI a preos constantes,
coefciente de penetrao das importaes e coefciente de exportao. Para tanto,
um procedimento comum s sries foi convert-las de preos correntes para preos
constantes de 2000, utilizando-se as informaes do SCN-2000.
Todavia, para o VA foi necessrio adaptar as informaes disponveis clas-
sifcao da MAI antes de expurgar o efeito preo. O SCN-2000 est dividido em
duas grandes reas distintas, de acordo com a unidade de investigao. Nas TRUs
(IBGE, 2007, p. 2), o objeto de investigao a unidade de produo [na qual] o
agrupamento das unidades produtivas (empresas ou unidades locais), classifcadas
pela homogeneidade no processo produtivo, defne os setores de atividades. J nas
CEIs e consequentemente nas MAIs , a unidade de investigao a unidade
institucional, caracterizada por autonomia de deciso e unidade patrimonial
(IBGE, 2007, p. 2).
Assim, embora as TRUs e as CEIs tenham especifcidades, em ambas obtm-se
informaes sobre a composio e dinmica do VA. O problema que na TRU
estas informaes esto desagregadas em 56 atividades (doravante nvel 56), sem
distino do setor institucional, ao passo que na CEI tem-se o VA por setor insti-
tucional, mas desagregado em apenas doze atividades (doravante nvel 12). Deste
modo, como o benchmark a classifcao da MAI, foi necessrio desagregar a
CEI em 56 atividades.
23
Nesse sentido, o primeiro passo consistiu em calcular uma tabela de compo-
sio do VA em um determinado ano pela tica da CEI, de modo a identifcar a
participao de cada setor institucional no total de cada uma das doze atividades
econmicas. Em seguida, o VA de cada uma das 56 atividades econmicas da TRU
foi multiplicado pela referida tabela de participao, considerando a correspondn-
cia entre o nvel 12 e o nvel 56. Assumiu-se, portanto, que a distribuio do VA
por setor institucional de uma atividade no nvel 12 a mesma para as atividades
correspondentes no nvel 56.
primeira vista, essa hiptese pode parecer equivocada. Se uma determinada
atividade no nvel 12 corresponder a diversas atividades no nvel 56 e se, sobretudo,
dois ou mais setores institucionais responderem por parcelas signifcativas do VA
desta atividade no nvel 12, o mtodo empreendido culminaria em uma elevada
distoro. Entretanto, como mostra a tabela A.1, a maior parte das atividades no
nvel 12 corresponde a apenas uma atividade no nvel 56, sendo a indstria de
23. Solicitou-se ao IBGE o envio das CEIs desagregadas por 56 atividades econmicas. Entretanto, por questes de
sigilo, este pedido no foi atendido.
169
na Dcada de 2000
transformao a mais evidente exceo, com 34 atividades. Considerando-se que
em 2000 o setor institucional empresas no fnanceiras respondeu por 95,2% do
VA da indstria de transformao, constata-se que o procedimento adotado
adequado
24
e prefervel nica alternativa possvel.
TABELA A.1
Composio do valor adicionado em 2000 por setor institucional, segundo atividade
econmica no nvel 12 e quantidades de atividades correspondentes no nvel 56
Atividades nvel 12
Quantidade
do nvel 56
Setores institucionais Participao no valor adicionado (%)
ENFs EFs APU Fam. ISFLSFs
Agropecuria 2 51,9 0,0 0,0 48,1 0,0
Indstria extrativa 3 98,6 0,0 0,0 1,4 0,0
Indstria de transformao 34 93,1 0,0 0,0 6,9 0,0
Produo e distribuio de eletricidade
e gs, gua, esgoto e limpeza urbana
1 100,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Construo civil 1 69,3 0,0 0,0 30,7 0,0
Comrcio 1 70,4 0,0 0,0 29,6 0,0
Transporte, armazenagem e correio 1 72,3 0,0 0,0 27,7 0,0
Servios de informao 1 84,6 0,0 0,0 15,4 0,0
Intermediao nanceira, seguros e
previdncia complementar e servios
relacionados
1 0,0 98,6 0,0 1,4 0,0
Atividades imobilirias e aluguis 1 4,0 0,0 0,0 96,0 0,0
Outros servios 7 56,7 0,0 0,0 36,3 7,0
Administrao, sade e educao
pblicas e seguridade social
3 0,0 0,0 100,0 0,0 0,0
Fonte: Sistema de Contas Nacionais referncia do 2000 do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
Obs.: ENFs: empresas no nanceiras; EFs: empresas nanceiras; APU: administrao pblica; Fam.: famlias; ISFLSFs: instituies
sem ns lucrativos a servio das famlias.
De posse dos dados de VA corrente por setor institucional desagregado por
56 atividades econmicas, procedeu-se eliminao do efeito preo. Para tanto,
os referidos dados foram defacionados por meio dos correspondentes ndices de
variao de preos das tabelas sinticas do SCN-2000, convertendo-se, assim, as
sries para preos constantes de 2000 em que i representa a atividade eco-
nmica, j indica o setor institucional e t, o perodo). Implicitamente, portanto,
assumiu-se que o fator infao/defao do VA de uma determinada atividade
econmica independe do setor institucional. Tratou-se, portanto, de uma hiptese
um pouco forte, uma vez que no h razo para que o ndice de preos de uma
24. Exerccio anlogo foi feito para os demais anos, e a participao do setor institucional empresas no nanceiras no
valor adicionado (VA) da indstria de transformao foi sempre superior a 93%.
atividade no setor no formal (por exemplo, famlias) seja igual quele verifcado
para esta mesma atividade no setor formal (por exemplo, empresas no fnanceiras).
25

Entretanto, como inexistem dados de variao de preos discriminados por setor
institucional para nenhum nvel de agregao por atividade econmica as nicas
CEIs disponveis esto no nvel 12, apenas a preos correntes , o procedimento
adotado foi o nico disponvel.
Para o clculo da MAI, inicialmente, calculou-se a variao de preos,
produto a produto, do vetor de FBCF da TRU, por meio da razo desta srie a
preos correntes sobre sua homloga a preos do ano anterior. Estes defatores
anuais foram encadeados e aplicados s MAIs correntes. Estabeleceu-se, portanto,
que a variao de preos de um produto do vetor de FBCF da TRU o mes-
mo para todas as colunas deste mesmo produto na MAI. Dito de outra forma,
assumiu-se que os defatores de oferta e demanda de FBCF so iguais. Os autores
reconhecem de antemo que esta hiptese um pouco forte, uma vez que no h
motivo a priori para que a variao de preos de um mesmo produto seja igual
para todas as atividades econmicas demandantes. Entretanto, como se objetiva
plena compatibilidade entre as estimativas e as contas nacionais brasileiras, bem
como, obviamente, inexistem defatores setoriais para MAI, optou-se por adotar
a hiptese de que o defator da oferta de FBCF agregada o mesmo para todos
os demandantes de FBCF.
Por fm, para o clculo do coefciente de importao (equao A.1) e do
coefciente de exportao (equao A.2), foi necessria a construo das sries de
produo domstica (Y), exportao (X) e importao (M) a preos constantes
de 2000.
26
Para tanto, para cada uma destas sries, foram construdos defatores
produto a produto tambm com base nas TRUs a preos correntes e a preos do
ano anterior. Utilizaram-se o total por produto da coluna de produo a preos
bsicos das tabelas de recursos para Y; a soma das colunas de exportaes de bens
e de servios das tabelas de usos a preos bsicos
27
para X; e a soma das colunas de
importaes de bens e de servios e da coluna ajuste CIF/FOB (cost, insurance,
and freight/free on board) das tabelas de recursos para M. Estes defatores foram
encadeados e aplicados s sries a preos correntes, convertendo-as a preos cons-
tantes de 2000.
25. Em Hallak Neto, Namir e Kozovits (2012) apresentada a evoluo do VA dos setores formal e no formal (informal
e outras unidades familiares) entre 2000 e 2007. Entretanto, no foi realizada uma desagregao destas informaes
por atividade econmica no nvel 56, nem tratada a questo da variao de preos.
26. Os autores agradecem ao pesquisador do Ipea Fernando Ribeiro pela orientao no clculo dos coecientes de
importao e de exportao com base nas contas nacionais.
27. As tabelas de uso das TRUs esto valoradas a preos do consumidor. Como o clculo dos coecientes de exportao
e importao requer dados a preos bsicos, utiliza-se para este m o vetor de exportaes das MIPs anuais estimadas
por Martinez (2013), nas quais a tabela de usos est valorada a preos bsicos.
171
na Dcada de 2000
Entretanto, como o recorte analtico deste trabalho so os setores institucionais/
atividades econmicas, foi preciso agrupar os produtos dos vetores Y, X e M de modo
a torn-los, em alguma medida, comparveis aos demais dados. Logo, sobressaem-se
dois pontos extremamente relevantes ao pleno entendimento da metodologia
empregada. Em primeiro lugar, embora seja possvel avaliar o valor adicionado das
atividades econmicas tanto pelas TRUs quanto pelas CEIs, inexistem dados por
produto segundo setor institucional. Assim, o processo de converso foi, na realidade,
dos produtos para atividades econmicas.
28
Em segundo lugar, desconsiderou-se a
produo secundria das atividades econmicas. Todavia, como pode ser visto pelas
tabelas de recursos, embora alguns produtos sejam produzidos por mais de uma
atividade econmica, a relevncia da produo secundria na produo total bem
reduzida. Em outras palavras, dada a classifcao dos produtos e das atividades eco-
nmicas do SCN-2000 e as peculiaridades da estrutura produtiva brasileira, possvel
assumir que a matriz de produo nacional diagonal. A tabela de converso de
produtos atividade econmica propriamente dita est apresentada no apndice B.
(A.1)
(A.2)
Em que CA o consumo aparente ( ).
As tabelas 6 e 7 (contribuio para a variao do consumo aparente por
subgrupo) foram feitas com base na tcnica denominada contribuio para o
crescimento, expressa pela equao A.3
(A.3)
As variveis grafadas com o smbolo denotam sua taxa de crescimento entre
o perodo t e t 1.
Por fm, so necessrios ainda quatro comentrios metodolgicos. Primeiro,
como o SCN-2000 estruturado em base mvel, quando realizada a passagem dos
dados correntes para uma base fxa (preos constantes), h problema de aditividade
(Feij e Ramos, 2001). Para contorn-lo, estabelece-se que os totais por grupo e
subgrupo so dados pela soma das partes a preos constantes de 2000. Segundo,
as atividades servios prestados s famlias e associativas e servios domsticos
foram agregadas em uma nica atividade, denominada outros servios em todas
as sries utilizadas neste trabalho. Terceiro, dada a pequena relevncia de instituies
28. Se se considerar a justicativa utilizada para a desagregao da CEI em 56 atividades e a tabela 1, constatar-se-
que essa hiptese razovel, sobretudo se a anlise dos coecientes de importao e de exportao disser respeito
notadamente indstria de transformao, como foi feito neste captulo. A tabela de correspondncia de produtos para
as atividades do SCN-2000 est apresentada adiante (tabela A.2).
sem fns lucrativos a servio das famlias (ISFSFs), optou-se por agregar o VA e
os dados da MAI deste setor institucional proporcionalmente s empresas no
fnanceiras. Finalmente, agregou-se o VA por atividade econmica de famlias para
que estas fossem compatveis com a MAI.
TABELA A.2
Tabela de correspondncia da classicao prpria com as atividades e produtos do
Sistema de Contas Nacionais referncia 2000 (SCN-2000)
Grupo Subgrupo
Cdigo da
atividade
SCN-2000
Denominao da atividade
SCN-2000
Cdigo do
produto
SCN-2000
Descrio do produto SCN-2000
Infraestrutura
Administrao
pblica
1201 Educao pblica 120101 Educao pblica
1202 Sade pblica 120201 Sade pblica
1203
Administrao pblica e
seguridade social
120301
Servio pblico e seguridade
social
Energia eltrica,
gua e esgoto e
limpeza urbana
0401
Produo e distribuio de
eletricidade, gs, gua, esgoto
e limpeza urbana
040101
Produo e distribuio de
eletricidade, gs, gua, esgoto e
limpeza urbana
Servios de
informao
0801 Servios de informao 080101 Servios de informao
Transporte,
armazenagem e
correio
0701
Transporte, armazenagem e
correio
070101 Transporte de carga
070102 Transporte de passageiro
070103 Correio
Recursos
naturais
Agricultura e
pecuria
0101
Agricultura, silvicultura e
explorao orestal
010101 Arroz em casca
010102 Milho em gro
010103 Trigo em gro e outros cereais
010104 Cana-de-acar
010105 Soja em gro
010106
Outros produtos e servios da
lavoura
010107 Mandioca
010108 Fumo em folha
010109 Algodo herbceo
010110 Frutas ctricas
010111 Caf em gro
010112
Produtos da explorao orestal e
da silvicultura
(Continua)
173
na Dcada de 2000
Grupo Subgrupo
Cdigo da
atividade
SCN-2000
SCN-2000
Cdigo do
produto
SCN-2000
Recursos
naturais
Agricultura e
pecuria
0102 Pecuria e pesca
010201 Bovinos e outros animais vivos
010202 Leite de vaca e de outros animais
010203 Sunos vivos
010204 Aves vivas
010205 Ovos de galinha e de outras aves
010206 Pesca e aquicultura
Agroindstria
0301 Alimentos e bebidas
030101
Abate e preparao de produtos
de carne
030102
Carne de suno fresca, refrigerada
ou congelada
030103
Carne de aves fresca, refrigerada
ou congelada
030104 Pescado industrializado
030105
Conservas de frutas, legumes e
outros vegetais
030106
leo de soja em bruto e tortas,
bagaos e farelo de soja
030107
Outros leos e gordura vegetal e
animal exclusive milho
030108 leo de soja renado
030109
Leite resfriado, esterilizado e
pasteurizado
030110 Produtos do laticnio e sorvetes
030111
Arroz beneciado e produtos
derivados
030112 Farinha de trigo e derivados
030113 Farinha de mandioca e outros
030114
leos de milho, amidos e fculas
vegetais e raes
030115
Produtos das usinas e do reno
de acar
030116 Caf torrado e modo
030117 Caf solvel
030118 Outros produtos alimentares
030119 Bebidas
0302 Produtos do fumo 030201 Produtos do fumo
0306
Produtos de madeira exclu-
sive mveis
030601
Produtos de madeira exclusive
mveis
(Continua)
(Continuao)
Grupo Subgrupo
Cdigo da
atividade
SCN-2000
SCN-2000
Cdigo do
produto
SCN-2000
Recursos
naturais
Agroindstria 0307 Celulose e produtos de papel
030701
Celulose e outras pastas para
fabricao de papel
030702
Papel e papelo, embalagens e
artefatos
Combustveis
0201 Petrleo e gs natural 020101 Petrleo e gs natural
0309 Reno de petrleo e coque
030901 Gs liquefeito de petrleo
030902 Gasolina automotiva
030903 Gasolcool
030904 leo combustvel
030905 leo diesel
030906
Outros produtos do reno de
petrleo e coque
0310 lcool 031001 lcool
Extrativa
mineral
0202 Minrio de ferro 020201 Minrio de ferro
0203 Outros da indstria extrativa
020301 Carvo mineral
020302 Minerais metlicos no ferrosos
020303 Minerais no metlicos
Consumo de
massa
Bens de
consumo no
durveis
0303 Txteis
030301
Beneciamento de algodo e de
outros txteis e ao
030302 Tecelagem
030303
Fabricao e outros produtos
txteis
0304
Artigos do vesturio e
acessrios
030401 Artigos do vesturio e acessrios
0305 Artefatos de couro e calados
030501
Preparao do couro e fabricao
de artefatos exclusive calados
030502 Fabricao de calados
0308 Jornais, revistas e discos 030801
Jornais, revistas, discos e outros
produtos gravados
0313 Produtos farmacuticos 031301 Produtos farmacuticos
0315 Perfumaria, higiene e limpeza 031501
Perfumaria, sabes e artigos de
limpeza
Bens de consu-
mo durveis
0325 Eletrodomsticos 032501 Eletrodomsticos
0330
Automveis, camionetas e
utilitrios
033001
Automveis, camionetas e
utilitrios
0334
Mveis e produtos das inds-
trias diversas
033401
Mveis e produtos das indstrias
diversas
033402 Sucatas recicladas
(Continuao)
(Continua)
175
na Dcada de 2000
Grupo Subgrupo
Cdigo da
atividade
SCN-2000
SCN-2000
Cdigo do
produto
SCN-2000
Consumo de
massa
Outros servios
0501 Construo Civil 050101 Construo civil
0601 Comrcio 060101 Comrcio
0901
Intermediao nanceira, segu-
ros e previdncia complemen-
tar e servios relacionados
090101
Intermediao nanceira, seguros
e previdncia complementar e
servios relacionados
1001
Atividades imobilirias e
aluguis
100101 Atividades imobilirias e aluguis
100102 Aluguel imputado
1101
Servios de manuteno e
reparao
110101
Servios de manuteno e
reparao
1102
Servios de alojamento e
alimentao
110201
Servios de alojamento e
alimentao
1103 Servios prestados s empresas 110301 Servios prestados s empresas
1104 Educao mercantil 110401 Educao mercantil
1105 Sade mercantil 110501 Sade mercantil
1106
Outros servios
110601 Servios prestados s famlias
110602 Servios associativos
1107 110701 Servios domsticos
Bens de
capital e in-
termedirios
Bens interme-
dirios
0311 Produtos qumicos
031101 Produtos qumicos inorgnicos
031102 Produtos qumicos orgnicos
0312
Fabricao de resina e
elastmeros
031201
Fabricao de resina e elast-
meros
0314 Defensivos agrcolas 031401 Defensivos agrcolas
0316
Tintas, vernizes, esmaltes e
lacas
031601 Tintas, vernizes, esmaltes e lacas
0317
Produtos e preparados qumi-
cos diversos
031701
Produtos e preparados qumicos
diversos
0318 Artigos de borracha e plstico
031801 Artigos de borracha
031802 Artigos de plstico
0319 Cimento 031901 Cimento
0320
Outros produtos de minerais
no metlicos
032001
Outros produtos de minerais no
metlicos
0321 Fabricao de ao e derivados
032101 Gusa e ferro-ligas
032102
Semiacabados, laminados planos,
longos e tubos de ao
0322
Metalurgia de metais no
ferrosos
032201
Produtos da metalurgia de metais
no ferrosos
032202 Fundidos de ao
0332
Peas e acessrios para vecu-
los automotores
033201
Peas e acessrios para veculos
automotores
(Continuao)
(Continua)
Grupo Subgrupo
Cdigo da
atividade
SCN-2000
SCN-2000
Cdigo do
produto
SCN-2000
Bens de
capital e in-
termedirios
Bens de capital
0323
Produtos de metal exclusive
mquinas e equipamentos
032301
Produtos de metal exclusive
mquinas e equipamentos
0324
Mquinas e equipamentos,
inclusive manuteno e reparos
032401
Mquinas e equipamentos, inclu-
sive manuteno e reparos
0326
Mquinas para escritrio e
equipamentos de informtica
032601
Mquinas para escritrio e equi-
pamentos de informtica
0327
Mquinas, aparelhos e mate-
riais eltricos
032701
Mquinas, aparelhos e materiais
eltricos
0328
Material eletrnico e equipa-
mentos de comunicaes
032801
Material eletrnico e equipamen-
tos de comunicaes
0329
Aparelhos/instrumentos
mdico-hospitalares, medida
e ptico
032901
Aparelhos/instrumentos mdico-
-hospitalares, medida e ptico
0331 Caminhes e nibus 033101 Caminhes e nibus
0333
Outros equipamentos de
transporte
033301
Outros equipamentos de
transporte
Famlias - - - - -
(Continuao)
177
na Dcada de 2000
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CAPTULO 5
REGIME MACROECONMICO E O PROJETO
SOCIAL-DESENVOLVIMENTISTA
Pedro Rossi
1
1 INTRODUO
O almejado processo de desenvolvimento capaz de transformar as estruturas eco-
nmicas e sociais compatvel com o atual regime macroeconmico brasileiro?
Essa a pergunta sob a qual este captulo se debrua.
Desde j, por desenvolvimento econmico entende-se um processo de cres-
cimento com transformaes estruturais e por desenvolvimentismo, a ideologia
que prega a interveno do Estado, o nacionalismo e a industrializao para o
desenvolvimento, conforme a defnio de Fonseca (2004). Nesse enquadramento
conceitual, o desenvolvimento e o desenvolvimentismo podem assumir diversas
faces, por exemplo, aquela que assumiu nas dcadas de 1960 e 1970, quando
o rpido crescimento econmico que transformou as estruturas produtivas foi
acompanhado de uma piora na distribuio de renda.
O social-desenvolvimentismo, cujos contornos analticos ainda esto sendo
desenhados, desenvolvimentista pela importncia atribuda interveno do
Estado, ao desenvolvimento das foras produtivas e constituio de um projeto
nacional. Ademais, ele social, pois atribui incluso social o eixo principal e o
objetivo ltimo do processo de desenvolvimento (Carneiro, 2012).
2
3 Em sntese,
a estratgia de desenvolvimento em questo aquela que busca um dinamismo
econmico capaz de permitir o aprofundamento do processo de distribuio de
renda e de expanso da infraestrutura. Conforme desenvolvido por Bielschowsky
(2012), este dinamismo econmico pode ser encontrado potencialmente em trs
frentes de expanso: no consumo de massas onde a distribuio de renda assume
1. Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP). Pesquisador visitante
no Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea. E-mail: <pedrorossi@eco.unicamp.br>.
2. Sobre o social-desenvolvimentismo, ver Carneiro (2012), Bastos (2012) e Bielschowsky (2012), embora este ltimo
no faa uso desse termo.
sua caracterstica funcional para o crescimento econmico , na explorao dos
recursos naturais e na expanso da infraestrutura produtiva e social.
3
No social-desenvolvimentismo, o aspecto social o elemento novo. Este ele-
mento pode induzir o crescimento econmico por meio do processo de distribuio
de renda que pode dinamizar o mercado de consumo domstico, como mostrou
a histria recente brasileira.
4
Mas tambm por meio da expanso da infraestrutu-
ra social, que tem impacto de curto prazo no investimento e de longo prazo na
competitividade do setor produtivo ao melhorar o nvel educacional, a sade e a
qualidade de vida da fora de trabalho. Nesse sentido, h uma interao refora-
dora entre os aspectos social e econmico do desenvolvimento com o potencial
de viabilizar um processo virtuoso de crescimento.
Esse desenho conceitual que trata das fontes de dinamismo da economia brasileira
serve como pano de fundo para este trabalho, cujo propsito desenhar os contor-
nos desejveis do regime macroeconmico para a agenda social-desenvolvimentista.
O regime macroeconmico entendido como uma ferramenta auxiliar ao processo de
desenvolvimento e, portanto, como parte do planejamento estratgico. No se trata
de uma discusso de polticas macroeconmicas destinadas a resolver problemas de
curto prazo, mas do enquadramento institucional que d as diretrizes para o manejo
da poltica macro de forma a adequ-la a determinados objetivos de longo prazo.
A institucionalidade do regime macroeconmico brasileiro atual remonta a
1999, quando se constituiu o trip: cmbio futuante, metas de infao e regime
de meta fscal primria. A elaborao dessa arquitetura institucional teve como
pressuposto uma concepo neoliberal do papel do Estado no desenvolvimento
econmico. Desenvolvimento, na concepo neoliberal, um conceito esvaziado,
entregue a um pretenso carter natural do sistema capitalista, cuja operao livre
de interferncias do Estado levaria a uma alocao de recursos efciente. Assim, a
arquitetura desse regime buscou limitar a discricionariedade da atuao do Estado
no manejo das polticas macro. Preconizava-se que o instrumental macroeconmi-
co deveria ser mobilizado para a busca quase exclusiva da estabilidade de preos,
identifcada como condio primordial para o desenvolvimento.
No debate recente sobre o modelo de crescimento brasileiro, o rigor do
trip econmico foi apontado por diversos crticos como o responsvel pelo bai-
xo crescimento da economia brasileira e como entrave para o desenvolvimento.
3. Para alm dos trs eixos de expanso que funcionam como motores do investimento, o autor adiciona dois
turbinadores que potencializam esses motores: a inovao tecnolgica e a reativao de encadeamentos
produtivos tradicionais (Bielschowsky, 2012).
4. O que constituiu uma novidade histrica e mostra ser errneo o ditado conceituoso de que preciso crescer
para distribuir.
197 Regime Macroeconmico e o Projeto Social-Desenvolvimentista
Entretanto, ao longo do tempo o regime macro se mostrou fexvel e permitiu
mudanas na forma de gesto da poltica macro, no mesmo quadro institucional.
Principalmente aps a crise de 2008, a poltica cambial passou a contemplar
os controles de capital entre os instrumentos, a poltica monetria passou a considerar os
choques de oferta para a deciso de poltica e o regime fscal passou a considerar
o uso da poltica fscal anticclica.
5
Resta indagar se essa fexibilidade sufciente
para contemplar, entre outras coisas, um papel mais ativo do Estado na economia,
o crescimento sustentado e as transformaes estruturais inerentes ao processo de
desenvolvimento econmico.
Para isso, este captulo composto de trs sees, alm desta introduo. Na
seo 2, busca-se discutir a relao entre o regime macroeconmico e o projeto
de desenvolvimento. Em especial, procura-se defnir o regime macroeconmico
como uma caracterstica estrutural do projeto de desenvolvimento que condiciona
o manejo da poltica macro. A partir disso, tem-se uma perspectiva de longo prazo
do papel do regime macro no desenvolvimento e de seus objetivos estratgicos. Na
seo 3, analisam-se os regimes de cmbio futuante, de metas fscais primrias e
de metas de infao. Trs perspectivas de anlise so adotadas: a primeira consiste
em uma descrio dos regimes macro e de seu grau de fexibilidade para comportar
a atuao discricionria do Estado na economia. A segunda trata dos pressupostos
tericos que deram origem a cada um dos regimes macro e avalia a adequao de
outros paradigmas tericos na operacionalizao destes. J na terceira perspectiva,
busca-se uma anlise crtica que problematiza questes associadas operacionalizao
do regime, alm de proposies de aprimoramento e de fexibilizao da gesto
dos regimes macro. Por fm, na seo 4, so apresentadas as consideraes fnais.
2 REGIME MACRO E O PROJETO DE DESENVOLVIMENTO
Para o propsito deste captulo, defne-se o regime macroeconmico como o
quadro institucional para a realizao das polticas fscal, monetria e cambial.
A poltica macro aqui restrita a estas trs dimenses, que afetam diretamente
os agregados macroeconmicos, como a renda e o produto, o nvel de preos,
o emprego, o balano de pagamentos e os preos-chave da economia, a taxa de
cmbio e a taxa de juros. Nesse sentido, para efeito desta anlise, desconsideram-se
outras dimenses de poltica, por exemplo, a poltica salarial ou de regulao
fnanceira, que so extremamente importantes para a composio do ambiente
macroeconmico, mas transbordam o escopo deste trabalho.
As decises de poltica macroeconmica no so tomadas livremente
pelos formuladores de polticas, mas dependem de instituies e, portanto,
5. Este captulo no se prope a discutir se a poltica econmica realizada a partir de 2008 foi correta ou no, mas
apenas avaliar as possibilidades de mudana e as formas de gesto do regime macroeconmico.
so condicionadas pelo quadro institucional. Essa institucionalidade tem
como pressuposto bsico estabelecer regras, limites e diretrizes para o manejo
da poltica macro. A despeito disso, todo regime macro tem algum grau de
fexibilidade e pode dar espao para diferentes formas de manejo da poltica no
mesmo quadro institucional, assim como para formas distintas de interpretao
das regras e diretrizes. Por exemplo, no regime de cmbio futuante, a interpre-
tao do papel da poltica cambial pode variar de acordo com o perfl do policy
maker, ou mesmo a conjuntura com a qual ele se defronta. Da mesma forma,
no regime de metas de infao, a poltica monetria muda de acordo com a
percepo das autoridades, que, por vezes, perseguem o centro da meta com
mais rigor e, por vezes, se contentam com o uso das bandas monetrias. Essa
fexibilidade confere um grau de discricionariedade conduo das polticas
no mbito do regime macroeconmico.
A poltica macro se distingue do regime macro pelo seu horizonte temporal
mais restrito ao curto prazo e seu carter subordinado. no curto prazo que se
elabora e se maneja a poltica macro que passa pela administrao de confitos como
crescimento versus infao, como juros altos versus cmbio valorizado etc. J as
diretrizes da poltica macro e os seus objetivos de longo prazo so defnidos pelo
regime macro. Por exemplo, a defnio de um regime que fxa a taxa de cmbio
(objetivo de longo prazo) depende do manejo da poltica macro (objetivo de curto
prazo). Nesse sentido, a poltica macro est sujeita a determinadas diretrizes e aos
imperativos da conjuntura, j o regime macroeconmico passa por um planejamento
econmico e por uma perspectiva de longo prazo. Ele , portanto, uma variante
estrutural da poltica macro no sentido de condicionar a atuao do Estado como
executor de polticas macroeconmicas.
6
O regime macroeconmico, em um projeto neoliberal
7
de desenvolvimento,
tem como concepo fundamental o protagonismo do mercado e a importncia
reduzida do papel do Estado na economia. Assim, a arquitetura desse regime
busca submeter as autoridades polticas a princpios preestabelecidos que limitam
a discricionariedade da atuao do Estado. Essa restrio ao papel do Estado est
na origem da discusso dos regimes macroeconmicos (Lopreato, 2011). Para a
teoria novoclssica, o regime macro deve submeter o Estado a um constrangimento
intertemporal para que este no atrapalhe a dinmica econmica que funciona
harmonicamente sob as rdeas do mercado. De forma estilizada, os objetivos
de um regime macroeconmico em um projeto neoliberal devem ser nica e
6. Nesses termos, de acordo com a denio, polticas estruturais so aquelas ligadas denio do regime macroeconmico
(metas de inao, cmbio utuante, meta de superavit scal) e as polticas conjunturais esto ligadas gesto do regime
(poltica monetria, cambial e scal).
7. Considera-se o termo neoliberal como a variante poltica das teorias econmica novoclssica e neokeynesiana,
cujo receiturio de poltica essencialmente liberal.
exclusivamente a estabilidade de preos e a solvncia do setor pblico no longo
prazo, de preferncia com reduo do gasto pblico ao longo do tempo para redu-
zir o tamanho do Estado e, assim, aumentar a efcincia na alocao de recursos.
Para um projeto social-desenvolvimentista, o desenvolvimento est pres-
suposto como uma inteno poltica, e no como uma espontaneidade advinda
dos automatismos do mercado. Dessa forma, o regime macroeconmico deve
ser compatvel com um papel ativo do Estado na busca de um dinamismo eco-
nmico capaz de assegurar o aprofundamento do processo de distribuio de
renda e de expanso da infraestrutura social. Para tanto, o Estado deve usufruir
de um maior grau de discricionariedade no manejo da poltica macro, o que
no implica dizer que no se devam estabelecer regras, limites e diretrizes para
a gesto da poltica macroeconmica. Esses so fundamentais para que a gesto
da poltica macroeconmica no fque restrita ao horizonte do curto prazo e
possa ser conciliada com os objetivos de longo prazo de um determinado pro-
jeto desenvolvimentista.
Um aspecto importante dessa discusso o papel do regime macroecon-
mico no desenvolvimento econmico. O desenvolvimento econmico depende
de uma srie de especifcidades histricas: da evoluo do padro tecnolgico, da
estrutura produtiva e de comrcio externo, do padro energtico, da infraestrutura
de transporte, dos mecanismos de fnanciamento do investimento, da distribui-
o da renda, dos padres de consumo, do crdito para as famlias, da estrutura
do emprego, do mercado de trabalho, da economia internacional e do grau de
integrao comercial e fnanceira, da existncia de constrangimentos externos etc.
Enfm, o desenvolvimento um processo complexo com diversas especifcidades,
e o regime macroeconmico uma destas especifcidades, que interage e infuencia
as demais. , pode-se dizer, um pr-requisito ou uma condio necessria, mas no
sufciente, para o desenvolvimento econmico.
Diante da complexidade do processo de desenvolvimento, o regime macro
deve ser pensado estrategicamente no mbito das demais polticas estruturais.
Este estudo prope duas tarefas fundamentais que devem guiar a concepo do
regime macroeconmico em um projeto desenvolvimentista: i) orientar a poltica
macro para uma atuao anticclica; e ii) criar um ambiente macroeconmico
favorvel ao investimento produtivo. Estas tarefas, sintetizadas no quadro 1 e
descritas em seguida, devem fazer parte do planejamento do desenvolvimento
e das suas frentes de expanso e, assim, se articular de forma reforadora com
outras polticas de desenvolvimento tais como a poltica industrial, a poltica
de investimento pblico, a poltica tecnolgica, as polticas de infraestrutura, a
poltica salarial etc.
QUADRO 1
Tarefas do regime macroeconmico
1) Orientar a poltica macro para uma atuao anticclica 2) Criar um ambiente macroeconmico favorvel ao investi-
mento produtivo
Pressuposto
As utuaes cclicas da renda e do emprego so endgenas
ao sistema de produo capitalista
O regime macro condiciona a deciso dos agentes no plano
micro e cria condies mais ou menos favorveis ao investi-
mento produtivo
Objetivos
O regime macroeconmico deve ter a exibilidade e os incenti-
vos sucientes para permitir uma atuao anticclica da poltica
macro (scal, monetria e cambial), assim como administrar
choques externos decorrentes de crises internacionais. As
diretrizes do regime devem orientar a poltica macro para a
sustentao do crescimento econmico
O regime macro deve prover estabilidade macroeconmica,
entendida no somente como estabilidade de preos, mas
tambm das taxas de retorno da economia (juros e lucros) e da
taxa de cmbio. Dois objetivos adicionais so a busca por juros
baixos e pelo cmbio competitivo. Esses tem como nalidade
ltima o desenvolvimento do nanciamento de longo prazo e
da competitividade sistmica
Elaborao do autor.
A primeira tarefa do regime macroeconmico desenvolvimentista orientar
a poltica macro para uma atuao anticclica. O pressuposto implcito nesta tarefa
que o modo de produo capitalista tem mecanismos cclicos endgenos e tende
a gerar crises peridicas.
8
Essas crises so da natureza do sistema capitalista, cujas
decises de produo so feitas sob incerteza, e a realizao da produo pode
esbarrar na insufcincia de demanda. Esse carter cclico amplifcado pelo setor
fnanceiro, que acelera a acumulao capitalista por meio do sistema de crdito
e do mercado de capitais. Conforme tratado em Minsky (1986), os perodos de
boom econmico tendem a aumentar a produo e, simultaneamente, fragilizar as
estruturas fnanceiras, desenvolvendo as condies para uma crise futura.
9
Diante disso, o regime macroeconmico deve ter a flexibilidade e os
incentivos, suficientes para permitir uma atuao anticclica da poltica macro.
Esta atuao deve ser orientada para sustentao do crescimento econmico de
forma a permitir o avano das transformaes estruturais inerentes ao projeto
desenvolvimentista. Para isso, a orientao do gasto pblico estratgica, pois
uma fonte autnoma de demanda agregada. Ou seja, as diretrizes do regime
fscal devem contemplar o uso anticclico dessa varivel de forma a amenizar a
contrao peridica do gasto privado, assim como administrar choques externos
decorrentes de crises internacionais.
10
8. Aqui se segue a tese geral de Marx, Keynes, Schumpeter e Kalecki de que as foras de mercado no so harmnicas
e a economia capitalista inerentemente instvel e tende a gerar ciclos e crises.
9. Minsky (1986, p. 172, traduo nossa): Uma deciso de investir de adquirir um ativo de capital sempre uma
deciso sobre uma estrutura de endividamento. A partir do processo de endividamento, a instabilidade econmica
decorre da reverso das expectativas dos agentes e das mudanas nas condies de nanciamento.
10. As variveis de cmbio e juros tambm devem ser mobilizadas para a atuao anticclica, uma vez que estas alteram
os parmetros de competitividade da economia brasileira, as condies de nanciamento e, no menos importante, os
balanos dos agentes e, portanto, sua sade nanceira.
Segundo Terra e Ferrari Filho (2012), a poltica anticclica fscal no se restringe
a uma ferramenta de ltima instncia. Para Keynes, a constituio de estabilizadores
automticos tende a reduzir o potencial desestabilizador do ciclo econmico, cuja
tarefa deve ser prevenir grandes futuaes do produto ao implementar programas
estveis e contnuos de investimento de longo prazo (Terra e Ferrari Filho, 2012).
Nesse contexto, a expanso do gasto social tem o potencial de auxiliar na poltica
anticclica e reduzir o impacto da volatilidade do investimento privado no cres-
cimento econmico. Dessa forma, a expanso da infraestrutura social como os
programas sociais universais de sade, educao e previdncia tende a contribuir
para a estabilidade do crescimento econmico.
11
A segunda tarefa fundamental do regime macro criar um ambiente macroe-
conmico favorvel ao investimento produtivo. Nesse ponto, necessrio estabelecer
uma ligao entre o ambiente macro e o ambiente microeconmico. A importncia
do primeiro decorre da forma como ele condiciona o processo de tomada de decises
dos agentes no plano micro e estabelece as macrocondies de competio que so
mais ou menos favorveis ao investimento produtivo (Coutinho, 2005). Como
exemplo, o clculo de risco e retorno de um investimento empresarial depende
da infuncia do binmio cmbio-juros. A perspectiva de crescimento econmico
sustentado outro fator que estimula os instintos empresariais para o investimento.
Outro exemplo relevante para o caso brasileiro o de uma poltica monetria
caracterizada por taxas de juros altas e volteis. No plano microeconmico, ela, por
um lado, exacerba a preferncia dos agentes pelas formas lquidas de riqueza em
detrimento do investimento instrumental e, por outro lado, impede o desenvolvi-
mento do fnanciamento de longo prazo em bases voluntrias pelo sistema fnanceiro
privado, ambas contribuindo para deprimir o investimento (Carneiro, 2002).
Nesse sentido, o regime macro deve prover a estabilidade macroeconmica,
entendida no somente como estabilidade de preos, mas tambm das taxas de
retorno da economia (juros e lucros) e da taxa de cmbio. A busca por uma taxa
de juros baixa e por uma taxa de cmbio competitiva deve ser o objetivo adicional
e voltado para permitir o desenvolvimento do fnanciamento de longo prazo e os
ganhos de competitividade do setor produtivo. Alm disso, esse ambiente macro-
econmico deve igualmente favorecer a alocao da riqueza no investimento em
ativos instrumentais em detrimento de ativos de alta liquidez.
Por fm, um ambiente macroeconmico positivo e estvel tambm favorece
o planejamento de longo prazo e a discusso do desenvolvimento econmico, ao
contrrio da instabilidade macro, que concentra esforos em agendas de estabilizao
11. Os Estados Unidos nos anos 1950 e 1970 podem ser apontados como um exemplo histrico, em que o conjunto de
estabilizadores automticos ligados construo do Estado de bem-estar social contribui para uma taxa de crescimento
alta e estvel nesse perodo.
que so inerentemente de curto prazo, deixando para segundo plano as transfor-
maes estruturais necessrias.
A urgncia das questes conjunturais, ou a instabilidade macroeconmica inibidora
da refexo sobre o desenvolvimento (na feliz expresso de Ricardo Bielschowsky),
caractersticas das dcadas de 1980 e tambm de 1990, vai aos poucos cedendo espao
para refexes de prazo mais longo, a envolver temas e opes mais estruturais, e a
confgurar novos alinhamentos entre autores e escolas de pensamento (Biancarelli,
2012, p. 726).
3 REGIME MACRO BRASILEIRO: DESCRIO, PRESSUPOSTOS TERICOS E
AVALIAO CRTICA
3.1 Regime de cmbio utuante
3.1.1 Descrio
O regime de cmbio brasileiro pode ser classifcado como futuante a despeito das
intervenes no mercado de cmbio e das demais medidas regulatrias de poltica
cambial. Na literatura econmica no h consenso quanto defnio dos regimes
de cmbio. De acordo com a atual taxonomia do Fundo Monetrio Internacional
(FMI), o regime de cmbio futuante aquele em que a taxa de cmbio amplamente
determinada pelo mercado. Esta defnio pressupe um julgamento qualitativo e
pode dar margem a diferentes interpretaes.
12
Tal grau de subjetividade permite que
regimes de cmbio com alto grau de atuao do governo (intervenes, controles
de capitais, medidas regulatrias) possam ser classifcados como futuantes. Nesse
contexto, a alegao de que o governo no segue metas explcitas para a taxa de
cmbio pode bastar para classifcar o regime como futuante.
Ainda segundo o FMI (2009), uma vez identifcado como futuante, o re-
gime de cmbio pode ser classifcado como futuao livre, caso no tenha havido
intervenes nos ltimos seis meses, com exceo de intervenes limitadas com
o objetivo de resolver condies de desordens no mercado.
13
Portanto, o regime
de futuao livre um subconjunto da categoria regime de cmbio futuante.
Essa defnio de regime de cmbio futuante no nica, nem defnitiva.
14

Em 2009, o FMI alterou sua taxonomia para atender as novas condies do siste-
12. Os critrios para a classicao so denidos da seguinte forma pela instituio: O comportamento observado
da taxa de cmbio, complementado por informaes sobre as aes de poltica monetria e cambial adotadas pelas
autoridades dos pases (designadas intervenes), permite um julgamento, para a maioria dos casos, se a taxa de
cmbio determinada principalmente pelas foras de mercado ou por aes de polticas ociais" (Haberneier et al.,
2009, p. 8, traduo nossa).
13. Haberneier et al. (2009, p. 8): A denio permite 3 casos de interveno, cada um com durao inferior a 3 dias
teis. Normalmente, as condies de mercado desordenados duram apenas 1 ou 2 dias.
14. Para Frankel (2003), o regime de utuao administrada aquele em que o governo intervm, mas no tem nenhuma
meta explcita. Para a discusso sobre os regimes de cmbio, ver Conti (2007).
ma monetrio internacional no ps-crise. Antes de 2009, a instituio classifcava
como futuao independente o regime cambial que no fazia uso de nenhum tipo
de interveno por parte do governo e de futuao administrada aquele em que
as autoridades monetrias buscavam infuenciar a taxa de cmbio sem um alvo
especfco (Haberneier et al., 2009).
15
Para a instituio, o aumento do grau de
interveno nos regimes de cmbio no ps-crise e a recusa dos Estados nacionais em
aceitar tipos mais intervencionistas de classifcao esto na origem da mudana:
Nos anos recentes, como diversos pases passaram a gerenciar ativamente a sua taxa
de cmbio, muitos resistiram a uma reclassifcao para futuao administrada
ou cmbio fxo. Isso trouxe importantes problemas operacionais: a distino entre
futuao independente e futuao administrada no mbito do sistema existente de
classifcao se baseou excessivamente em critrios arbitrrios; muitos pases se opu-
seram mudana para um sistema de futuao administrada argumentando que no
tem compromisso em defender um nvel particular de taxa de cambio (Haberneier
et al., 2009, p. 6, traduo nossa).
16
3.1.2 Pressupostos tericos
Em um contexto de abertura fnanceira, a defesa das taxas de cmbio plenamen-
te futuantes passa por uma hiptese fundamental, a saber, a de que os fuxos
fnanceiros internacionais levam a taxa de cmbio necessariamente ao equilbrio
macroeconmico. Ou seja, argumenta-se que a futuao cambial tende a estabilizar
a taxa de cmbio real efetiva em um patamar de equilbrio dos preos domsticos
vis--vis os preos internacionais, e as variaes da taxa de cmbio respondem a
mudanas de produtividade entre as diferentes economias.
17
Para Friedman (1974), um sistema de taxas de cmbio plenamente fexveis
funciona com estabilidade, e as mudanas nas taxas de cmbio ocorrem de forma
automtica e contnua para corrigir pequenas distores antes do acmulo de ten-
ses e do desenvolvimento de crises.
18
Para o autor, uma alta volatilidade cambial
15. Nos livros e textos de economia comum encontrar a taxonomia utuao suja para este tipo de regime. Esta
terminologia carrega consigo um julgamento ideolgico no termo sujo, como se a livre utuao fosse o regime de
cmbio limpo.
16. As the number of countries more actively managing their exchange rate has again increased in recent years, many have
resisted a reclassication as managed oats or xed pegs. This has posed signicant operational problems: the distinction
between independent oating and managed oating under the existing classication system relied too heavily on judgment;
and many countries have objected to a change in classication from a managed oat to a xed peg, arguing that they have
no commitment to defending a particular level of the exchange rate (Haberneier et al., 2009, p. 6).
17. Na origem desses argumentos est o pressuposto que os uxos nanceiros auxiliam a convergncia ao equilbrio
cambial dado pela teoria da paridade de poder de compra, que, por sua vez, pressupe o equilbrio intertemporal em,
conta-corrente.
18. Na defesa do cmbio exvel, Friedman (1974) usa o horrio de vero como metfora para o ajustamento da
taxa de cmbio. Segundo o autor, muito mais fcil mudar o horrio que todas as pessoas individualmente adaptarem
suas rotinas s condies de luz do dia, da mesma forma como mais fcil alterar a taxa de cmbio que a estrutura
de preos internos de uma economia.
em um sistema de cmbio futuante s possvel quando existem instabilidades
causadas por mudanas nos fundamentos ou por polticas econmicas equivocadas.
Um dos aspectos notveis da defesa da futuao cambial o argumento de
Friedman (1974) de que a especulao no mercado de cmbio seria estabilizadora.
A defesa de Friedman da especulao se assentava em bases extremamente simples:
a especulao deve ser estabilizadora para ser lucrativa, uma vez que o especulador
aquele que compra quando o preo est baixo e vende quando o preo est alto,
evitando desvios do preo de equilbrio. Dessa forma, ceteris paribus, a especulao
reduz a frequncia e a amplitude das futuaes de preos. Por seu turno, a especu-
lao desestabilizadora apenas se os especuladores estiverem perdendo dinheiro,
j que para isso eles devem, na mdia, comprar quando o preo est alto e vender
quando o preo est baixo (Friedman, 1974).
Nessa passagem, Hart e Kreps (1986) usam argumentos to simples quanto
os de Friedman para apontar com preciso um dos problemas da construo te-
rica desse ltimo:
s vezes, afrma-se que a atividade especulativa racional deve resultar em preos mais
estveis porque os especuladores compram quando os preos esto baixos e vendem
quando eles so elevados. Isso incorreto. Os especuladores compram quando as
chances de valorizao so altas, e vendem quando as chances so baixas (Hart e
Kreps, 1986, p. 927, traduo nossa).
19
Ao longo desse debate tornou-se claro que a validade da proposio da
especulao estabilizadora restrita a um modelo ideal, em que devem ser con-
templados trs pressupostos: i) o equilbrio deve ser nico; ii) os agentes devem
ter informaes sufcientes para reconhecer a taxa de equilbrio; e iii) os agentes
devem acreditar que a taxa atual vai inevitavelmente ajustar-se para o equilbrio
(Krause, 1991, p. 45).
20
Uma crtica substancial livre futuao cambial proposta pela abordagem
comportamental da taxa de cmbio ao negar os agentes racionais representativos.
21

Para essa abordagem, os agentes tm difculdade em coletar e processar as complexas
informaes com as quais eles so confrontados e, por isso, usam regras simples para
19. It is sometimes asserted that rational speculative activity must result in more stable prices because speculators
buy when prices are low and sell when they are high. This is incorrect. Speculators buy when the chances of price
appreciation are high, selling when the chances are low (Hart e Kreps, 1986, p. 927).
20. Segundo Kindleberger (1996, p. 31), Friedman certa vez reconheceu que a especulao estabilizadora uma
possibilidade terica, e no uma regra geral.
21. Mesmo considerando as expectativas racionais, h desenvolvimento terico possvel da especulao desestabilizadora,
como na ideia de bolhas racionais desenvolvidas por Blanchard e Watson (1982). Esses autores reconhecem os elementos
de irracionalidade no mercado, mas, a ttulo metodolgico, preferem tratar apenas dos elementos racionais da formao
de bolhas: Alguns podem objetar o nosso trato apenas bolhas racionais. H pouca dvida de que a maioria das grandes
bolhas histricas tm elementos de irracionalidade (Kindleberger [...] d uma descrio fascinante de muitas bolhas
histricas). Nossa justicativa a padro: difcil de analisar bolhas racionais. Seria muito mais difcil de lidar com
bolhas irracionais. (Blanchard e Watson, 1982, traduo nossa). O texto referido pelos autores Kindleberger (1996).
guiar seu comportamento.
22
Periodicamente, essas regras so reavaliadas, fazendo
com que algumas sobrevivam e outras desapaream, no pela irracionalidade dos
agentes, mas pela complexidade do mundo em que vivem (De Grauwe e Grimalde,
2006). Esta pressuposio observvel na estratgia grafsta (ou de anlise tcni-
ca) usada pelos operadores do mercado de cmbio de forma difundida.
23
Como
aponta Willianson (2008), o subproduto poltico das teorias comportamentais
a recomendao de regimes de cmbio intermedirio:
As implicaes vm quando se adota uma poltica de futuao relativamente livre.
O modelo padro sugere que esta uma boa idia: a taxa ser normalmente razoavelmente
prxima de seu valor fundamental (ou pelo menos mais prximo do que seria se fosse
administrada pelo governo) e, de qualquer maneira, no h muito que as autoridades
podem fazer sobre isso. O modelo comportamental desafa ambas as partes dessa pro-
posio. Conclui-se que corridas especulativas podem causar longos desvios e tambm
a poltica de interveno sistemtica pode resolver desalinhamentos (Willianson, 2008,
p. 19, traduo nossa).
24
3.1.3 Quatro motivos para uma poltica cambial ativa
A despeito da redundncia, vale dizer que a principal virtude do regime de cm-
bio futuante sua fexibilidade. Diante de um contexto internacional como o
atual, em que se observa um alto grau de incerteza associado alta volatilidade de
variveis fnanceiras e de preos de commodities, a fexibilidade cambial permite a
absoro de choques externos que poderiam, de outro modo, ter um forte impacto
na economia domstica. Por exemplo, as mudanas bruscas nos preos relativos,
quando no absorvida rapidamente pela taxa de cmbio, podem gerar presses
infacionrias e, assim, sobrecarregar a poltica monetria. Portanto, nesse contexto
de instabilidade e incerteza no plano internacional, a institucionalizao de um
regime de cmbio com alguma taxa de referncia (metas, bandas cambiais etc.)
pode gerar desequilbrios macroeconmicos importantes.
25
Se, por um lado, algum grau de fexibilidade bem-vinda, por outro lado,
uma flexibilidade excessiva do regime de cmbio pode levar a distores de
diversas naturezas, uma vez que a taxa de cmbio determinada pelo mercado no
22. Essa abordagem dialoga com os conceitos keynesianos de incerteza e conveno.
23. No modelo de De Grauwe e Grimalde (2006), as informaes sobre mudanas nos fundamentos tm um papel imprevisvel
sobre a taxa de cmbio. H perodos em que as notcias tm impacto sobre o mercado e outros em que no h nenhum.
24. "As implicaes vm quando se opta por um regime relativamente utuante. O modelo padro sugere que esta
uma boa idia: a taxa de cmbio normalmente estar razoavelmente perto de seu valor fundamental (ou pelo menos
mais prximo do que seria se fosse administrada pelo governo) e, alm disso, no h muito que as autoridades podem
fazer. O modelo comportamental desaa ambas as partes dessa a proposio. Conclui que corridas especulativos po-
dem causar longos desalinhamentos cambiais e tambm que a poltica de interveno sistemtica pode resolver esses
desalinhamentos" (Willianson, 2008, p. 19, traduo nossa).
25. Adicionalmente, a denio de uma meta cambial implica um compromisso institucional e possibilita fracassos na
conduo da poltica cambial. Diante de uma ampla abertura nanceira, a denio de uma meta de cmbio tambm
expe o regime a ataques especulativos, como os que ocorreram nos pases emergentes na dcada de 1990, conforme
descrito em Prates (2002).
necessariamente a taxa de cmbio mais adequada ao processo de desenvolvimento
econmico. Para efeito analtico, apresentam-se quatro motivos que justifcam uma
poltica cambial ativa. Estes se dividem em dois grupos, um ligado conta-corrente
e outro ligado conta fnanceira. O quadro 2 apresenta esses motivos.
QUADRO 2
Quatro motivos para a poltica cambial
Motivos
Poltica
cambial
Conta-corrente Conta nanceira
Administracao da volatilidade
1. Ciclo de preos de produtos
commodities
1. Excessos do mercado nanceiro
Administrao do patamar 2. Doena holandesa 2. Carry trade
Elaborao do autor.
O primeiro motivo para uma poltica cambial ativa o ciclo de preos de
commodities. Considerando o sistema de Hicks (1974) de diferenciao entre
mercados fxprice e mercados fexprice, tem-se que, dada a natureza do processo
produtivo (ciclo do produto, capacidade ociosa etc.), os setores que produzem
bens industriais tendem a ajustar as quantidades produzidas frente a choques de
demanda, enquanto os setores que produzem bens de commodities tendem a ajustar
os preos. Dessa forma, a receita de exportao do pas produtor de commodity
tende a ser mais voltil que aquela de um pas exportador de bens industriais,
portanto, a oferta de divisas decorrente do comrcio externo depender do ciclo
de preos de commodities. Esta instabilidade transmitida para a taxa de cmbio,
com isso, afeta o restante da economia. Dessa forma, em pases com uma pauta de
exportao fortemente baseada em commodities, a poltica cambial importante
para amenizar o impacto da futuao do preo destas na taxa de cmbio.
A existncia de um setor exportador de commodities e recursos naturais com
altas vantagens competitivas leva ao segundo argumento, ligado conta-corrente
que justifica o uso de uma poltica cambial ativa. Conforme explorado por
Bresser-Pereira (2008), a existncia deste setor resulta na doena holandesa, que
se manifesta como uma tendncia crnica apreciao cambial. Um dos pontos
relevantes dessa abordagem a identifcao de uma taxa de cmbio de equilbrio
para a conta-corrente cujo nvel mais apreciado que aquele requerido para o
desenvolvimento de um setor industrial competitivo.
26
Nesse caso, o papel da poltica
cambial evitar uma apreciao excessiva da taxa de cmbio e uma especializao
da economia domstica na produo de bens primrios.
26. A doena holandesa ou maldio dos recursos naturais pode ser denida como a sobreapreciaco crnica da taxa
de cmbio de um pas causada por rendas ricardianas que o pas obtm ao explorar recursos abundantes e baratos,
cuja produo comercial compatvel com uma taxa de cmbio de equilbrio corrente claramente mais apreciada do
que a taxa de cmbio de equilbrio industrial (Bresser-Pereira e Gala, 2010, p. 671).
Nesses termos, os motivos ligados conta-corrente justificam a adoo
de polticas cambiais para reduzir a volatilidade decorrente do ciclo de preos de
commodities e para evitar a sobreapreciao da moeda, sintoma da doena holandesa.
Polticas cambiais especfcas podem ser desenhadas para atender essas distores,
por exemplo, os impostos sobre as exportaes de commodities que so causas da
doena holandesa, ou a constituio de fundos de estabilizao, como aqueles
estabelecidos por economias exportadoras de petrleo Emirados rabes,
Kuwait, Ir, Noruega, Rssia, Venezuela ou de outras commodities, como o Chile.
O carter estabilizador desses fundos envolve diferentes aspectos que juntos
buscam atenuar os efeitos cclicos dos mercados das principais commodities sobre
o restante da economia (Cagnin et al., 2008, p. 15).
O terceiro motivo para a poltica cambial a necessidade de neutralizar as
distores temporrias ou conjunturais provocadas pelo setor fnanceiro. Como
visto na seo anterior, o mercado fnanceiro no leva a taxa de cmbio necessaria-
mente ao equilbrio; portanto, a poltica cambial tem o papel de conter os excessos
do mercado fnanceiro, evitando overshootings e um excesso de volatilidade da taxa
de cmbio. Esta volatilidade particularmente nociva para pases como o Brasil,
com alto pass-through entre a taxa de cmbio e a infao. Para esse propsito,
oportuno o uso de controle de capitais sobre os fuxos fnanceiros de curto prazo,
que so inerentemente volteis, e o uso de medidas regulatrias sobre o mercado
de derivativos de cmbio.
Mas, no caso brasileiro, as distores fnanceiras vo alm do padro de
volatilidade da taxa de cmbio e tambm causam processos longos de apreciao
cambial intercalados com curtos e abruptos perodos de depreciao. Este padro
de comportamento da taxa de cmbio pronunciado na economia brasileira por
conta da alta rentabilidade de investimentos fnanceiros e, principalmente, das altas
taxas de juros praticadas no pas. As operaes de carry trade foram uma presso
constante de valorizao da moeda brasileira no perodo recente (Rossi, 2012).
Essa operao um dos principais mecanismos de transmisso do ciclo de liquidez
para as taxas de cmbio e consiste em um investimento intermoedas, em que se
forma um passivo (ou uma posio vendida) na moeda de baixas taxas de juros e
um ativo (ou uma posio comprada) na moeda de juros mais altos.
27
Em um movimento pendular, as operaes de carry trade tendem a apreciar
as moedas com altas taxas de juros durante a fase ascendente do ciclo de liquidez
e a depreci-las na fase de reverso. O detalhe importante que este movimento
tende a ocorrer de forma assimtrica: o processo de otimismo que caracteriza a
27. Rossi (2012, p. 26): , portanto, um investimento alavancado que implica em descasamento de moedas. A generali-
zao desse tipo de operao confere caractersticas especcas dinmica das taxas de cmbio. Como particularidade,
a forma de alocao da riqueza nanceira promovida pelo carry trade no se restringe a um processo de alocao de
ativos nanceiros, mas tambm de formao de passivos.
expanso da liquidez internacional ocorre de forma mais gradual, enquanto as re-
verses de humor so usualmente mais abruptas. Este padro se repete em moedas
associadas a uma alta taxa de juros. Como mostram McCauley e McGuire (2009)
e Kohler (2010), as moedas que mais se depreciaram no perodo mais agudo da
crise fnanceira de 2008 foram aquelas que eram alvo do carry trade, enquanto as
moedas funding da estratgia serviram como porto seguro dos fuxos fnanceiros
e, consequentemente, apreciaram na crise.
28
A Conferncia das Naes Unidas
para Comrcio e Desenvolvimento (United Nations Conference on Trade And
Development UNCTAD) outra instituio que vem abordando a problemtica
do carry trade em seus documentos, onde aponta essa estratgia de especulao
como uma das causas de desequilbrios em mbito global, em trabalhos como os
de Flassbeck e La Marca (2007) e UNCTAD (2007 e 2010):
Fluxos que se deslocam de pases de baixo rendimento e baixa infao para os pases
de alto rendimento e alta infao causam a apreciao das moedas desses ltimos e
provocam a combinao paradoxal e perigosa de economias superavitrias experi-
mentando presses para desvalorizar e os pases defcitrios enfrentando uma presso
semelhante de apreciao (UNCTAD, 2007, p. 15, traduo nossa).
29
Nesses termos, os motivos ligados conta fnanceira justifcam a adoo de
polticas cambiais para evitar um excesso de volatilidade da taxa de cmbio, assim
como uma apreciao excessiva da moeda domstica. Nesse contexto, uma arquite-
tura de poltica cambial deve ser montada para neutralizar as distores fnanceiras,
uma vez que a sujeio da moeda nacional aos ciclos especulativos advindos do
setor fnanceiro incompatvel com o desenvolvimento econmico de longo prazo.
3.2 Regime de metas scais primrias
3.2.1 Descrio
O regime fscal de superavit primrio aquele que estabelece metas para o resultado
fscal do setor pblico, considerando suas despesas no fnanceiras.
30
A excluso dos
gastos lquidos com juros se explica pela ausncia de controle direto da autoridade
fscal sob a conta de juros, ou seja, o pagamento de juros um dos componentes
do oramento fscal que no pode ser alterado sem rompimento de contratos no
28. interessante notar que, no auge da fuga para liquidez da crise de 2008, a moeda japonesa foi a nica que se
apreciou em relao ao dlar americano. Para McCauley e McGuire (2009) e Kohler (2010), a explicao est no seu
papel como moeda funding do carry trade.
29. Flows moving from low-yielding, low-ination countries to high-yielding, high-ination countries would cause the
currencies of the latter to appreciate, and provoke the paradoxical and dangerous combination of surplus economies
experiencing pressures to depreciate, and decit countries facing a similar pressure to appreciate (UNCTAD, 2007, p. 15).
30. O conceito primrio corresponde ao resultado nominal menos os gastos lquidos com juros, ou ainda, variao
nominal da dvida lquida, deduzidos os ajustes patrimoniais efetuados no perodo, o impacto da variao cambial sobre
os passivos e os juros nominais, incidentes sobre a dvida lquida.
caso de um ajuste fscal.
31
A ideia dessa regra fscal corrigir incentivos e conter
presses para o excesso de gasto de forma a garantir a responsabilidade fscal. No
entanto, o objetivo da meta fscal no a meta em si, mas dar sustentabilidade
dvida pblica.
A relao matemtica entre o superavit primrio e a sustentabilidade da d-
vida no longo prazo dada pela equao a seguir, originalmente apresentada por
Domar (1944).
32
s = (r g) * d (1)
Em que s o superavit primrio necessrio para estabilizar a dvida, r a
taxa de juros real implcita na dvida lquida, g a taxa de crescimento econmico
real e d a dvida pblica lquida sobre o produto. Quanto maior o crescimento
econmico e menor a taxa de juros real, menor ser o superavit necessrio para
estabilizar a dvida pblica. E quanto maior a dvida pblica, maior o superavit
necessrio para estabiliz-la. Nessa equao, o conceito de sustentabilidade da
dvida se traduz em uma meta quantitativa de superavit fscal que se aplica aos
modelos de longo prazo em que um superavit menor que o necessrio pode levar
a uma trajetria explosiva da dvida pblica.
No entanto, para a anlise de curto e mdio prazo, o conceito de sustenta-
bilidade da dvida assume uma forma mais subjetiva. Primeiramente, porque a
solvncia do Estado no depende apenas de seu patamar de endividamento, mas
de sua capacidade de honrar sistematicamente os seus pagamentos.
33
Um deter-
minado patamar de dvida pode ser considerado bom para um pas e ruim para
outro, dependendo de seus aspectos institucionais, da confana dos investidores,
do compromisso pblico em honrar a dvida etc.
34
Adicionalmente, os aspectos qualitativos do endividamento pblico tambm
devem ser considerados para a anlise da sustentabilidade. Eles esto omitidos na
equao (1), que pressupe a neutralidade do efeito das variaes patrimoniais da
dvida lquida no longo prazo. Estes ajustes patrimoniais dependem da composio
dos ativos e passivos pblicos e refetem, por exemplo, o efeito das variaes da taxa
de cmbio, que no caso brasileiro impacta principalmente no valor dos estoques
de ativos pblicos e, portanto, no valor da dvida lquida. Alm disso, tambm
31. Na verdade, h uma srie de gastos que no esto diretamente sob o controle das autoridades scais, como os
compromissos constitucionais diversos (Previdncia Social etc.).
32. Para a aritmtica dessa equao, ver Carvalho, Proao e Taylor (2010).
33. Nesse contexto, a abordagem de Minsky (1986) advoga que a instabilidade nanceira advm da falta de capacidade
de honrar os uxos, e no do estoque de dvida em si. A solvncia no s um problema de estoques, mas da relao
entre as despesas nanceiras e a receita lquida e da capacidade de renanciamento.
34. Carneiro e Rossi (2012) mostram como o pagamento de juros tambm pode estar descolado do estoque da dvida.
Para a mdia do perodo 2004-2008, o Brasil apresentou uma dvida pblica lquida mdia de 45% do PIB e um
pagamento de juros mdio da ordem de 6,5% do PIB, enquanto o Japo pagou menos de 1% do PIB de juros para
uma dvida lquida de 87% do PIB.
dependem das variaes da taxa de juros que remuneram os ativos e passivos p-
blicos, os quais alteram o parmetro r da equao (1).
Em sntese, o regime de meta para superavit primrio tem como objetivo
limitar a discricionariedade fscal da ao pblica e assegurar a sustentabilidade
da dvida no longo prazo. Com relao a esse ltimo ponto, o superavit primrio
uma das variveis importantes para a sustentabilidade da dvida, junto com o
crescimento econmico, a taxa de juros real e a composio da dvida que deter-
minar a direo e a intensidade das variaes patrimoniais.
O regime de metas fscais tem origem na teoria novoclssica, que radicaliza a
crtica empenhada por Friedman e pelo monetarismo ao papel da poltica fscal
na garantia do crescimento e do emprego. Essa teoria se assentou sobre uma srie
de novos pressupostos como a hiptese do market clearing, oriunda da tradio
walrasiana de equilbrio simultneo em todos os mercados, em que esto implcitas
as hipteses da concorrncia perfeita, da plena e perfeita fexibilidade de preos e
salrios e de que todos os agentes so tomadores de preo. Com estes pressupostos,
conclui-se que no h espao para o desemprego involuntrio na economia e que
os salrios se ajustam de forma a garantir a taxa natural de desemprego.
35
Essas hipteses, somadas ao pressuposto das expectativas racionais,
36
serviram
de base para o modelo de equivalncia ricardiana, proposto por Barro (1974).
37

Esse modelo prope que o endividamento do governo percebido pelos agentes
como um aumento futuro de impostos. Diante disso, os agentes reagem, aumen-
tando sua poupana no exato montante do defcit pblico empreendido. Ou seja, o
impacto deste e da poltica fscal neutro sobre a economia, e o fnanciamento da
despesa pblica por dvida pblica equivalente ao fnanciamento por impostos.
A recomendao poltica que deriva da teoria neoclssica que o governo
deve fcar sujeito a uma restrio oramentria intertemporal de forma a perseguir
um equilbrio fscal permanente. Ademais, dada a importncia das expectativas
dos agentes e da sua capacidade preditiva, a transparncia na defnio e gesto
do regime econmico de crucial importncia. O objetivo sinalizar aos agentes
os movimentos das autoridades e, com isso, reduzir a instabilidade do sistema
35. Lucas, em entrevista, atribui o desemprego rejeio de empregos mal remunerados: Quando estamos desempre-
gados quando ns pensamos que podemos fazer melhor. (Snowdon e Vane, 2005, p. 290).
36. As expectativas racionais pressupem que todos os agentes utilizam toda informao disponvel de forma a maximizar
sua utilidade ou seu lucro. Ou seja, todos os agentes, de forma homognea, possuem a mesma informao (no h
assimetria de informao) e processam esta mesma informao como se eles tivessem o mesmo modelo matemtico de
otimizao. Note que a causalidade do raciocnio novoclssico vai do plano micro para o plano macro, da racionalidade
dos agentes para o comportamento otimizador e, assim, para o equilbrio macro.
37. Tanto Robert Barro quanto a ideia de equivalncia continua vivo no debate econmico atual, como mostrado em
Barro (2013) sobre o scal clift americano.
derivada de polticas no antecipadas. Por conta disso, as autoridades devem buscar
conquistar a confana dos agentes privados e evitar descontinuidades que causem
distrbios econmicos. Portanto, o receiturio novoclssico coloca em pauta a
questo da meta fscal e da credibilidade como premissa fundamental da conduo
da poltica econmica (Lopreato, 2011).
Essa concepo, que est na origem do regime de metas fscal, se contra-
pe viso de Keynes sobre a gesto da poltica fscal. Em linhas gerais, ambas
compartilham a viso da necessidade de gesto responsvel da dvida pblica
e da inadequao da existncia de defcit pblicos permanentes; entretanto,
Keynes advoga pelo uso da poltica fscal para a gesto da demanda agregada
no curto prazo.
38
Poltica fscal aqui no signifca defcit pblicos, mas poltica
de gastos expansionista que no necessariamente resulta em defcit, porque o
prprio crescimento da renda pode levar a um aumento da arrecadao de
impostos (Carvalho, 2008).
39
Para a gesto da poltica fscal, Keynes prope dois oramentos do governo.
O primeiro destinado para as despesas correntes e o segundo seria usado de forma
estratgica pelo Estado para evitar as futuaes econmicas. O oramento corrente
deveria estar sempre em equilbrio, enquanto o oramento de capital funciona
como estabilizador de longo prazo da economia, e seria contido nos momentos
de boom e usado com vigor nos momentos de recesso:
O oramento de capital foi concebido para produzir o nvel de longo prazo do
investimento associado renda estvel e pleno-emprego: o oramento de capital
um meio de tentar curar o desequilbrio se, e quando, ele surgir (Keynes, 1971c,
p 353, traduo nossa).
40
Para Kregel (1985), a proposta de Keynes ao formular os dois oramentos no
era facilitar o defcit pblico. Segundo o autor, Keynes via o oramento de capital
como um produto direto da falha em atingir o nvel de pleno-emprego (Kregel,
1985). Nesse sentido, o principal objetivo da poltica de Keynes era a estabilizao
do investimento, dado que este era considerado pelo autor como a causa ltima
determinao do produto.
41
38. Para Keynes, no h mecanismo automtico de ajuste para o pleno-emprego. Nesse sentido, a poltica scal deve
ocupar o espao deixado sempre que a demanda efetiva for insuciente.
39. Carvalho (2008, p. 7): Alm disso, o crescimento da renda leva tambm a um crescimento da poupana e, com ela,
ao aumento da demanda por ttulos, inclusive os de dvida pblica, nanciando-se assim de forma no inacionria
o decit restante.
40. The capital budget was conceived as producing the long-term level of investment associated with stable income
and full employment: the capital budgeting is a means of attempting to cure disequilibrium if and when it arises
(Keynes, 1971c, p. 353).
41. A propsito dos dois oramentos: is to present a sharp distinction between the policy of collecting in taxes less than
the current non-capital expenditure of the State as a means of stimulating consumption and the policy of the Treasury's
inuencing public capital expenditure as a means of stimulating investment (Keynes, 1971c, p. 406).
3.2.3 Meta scal e a poltica anticclica
Da breve discusso terica apresentada desponta a seguinte dvida: seria o regime
de meta fscal primria que foi arquitetado nos moldes novoclssico compatvel
com uma gesto keynesiana da poltica fscal? Evidentemente que as duas teorias
apresentadas no convergem. No entanto, no se pode estabelecer uma relao
direta entre a institucionalidade do regime de superavit primrio e a teoria que
o inspirou. Nesse sentido, prope-se que h espao para compatibilizao entre
superavit primrio e a gesto keynesiana da poltica fscal, contanto que um ponto
especfco do regime de metas fscal seja aperfeioado: a institucionalizao da
poltica anticclica no regime. Nesse contexto, a questo central deriva da relao
entre o ciclo econmico e a poltica fscal.
Por defnio, o governo tem controle sobre a sua deciso de gasto, mas a sua
arrecadao depende da gerao de renda, ou do crescimento econmico. Dessa
forma, o estabelecimento de uma meta anual implica que, no incio do ano, o
governo se comprometa com um resultado fscal com base em uma expectativa de
arrecadao, considerando um crescimento econmico estimado.
No decorrer do ano, o crescimento pode no se realizar conforme projetado
e resultar em uma arrecadao menor que a prevista, comprometendo o resultado
fscal.
42
Diante disso, o governo pode: i) anunciar que no vai mais cumprir a
meta e prestar contas sociedade; ii) no anunciar nada e, mediante descontos e
antecipao de dividendos, cumprir contabilmente a meta primria; ou iii) tomar
medidas adicionais para aumentar os impostos ou reduzir os gastos de forma a
garantir a meta fscal do perodo. Das trs opes, as duas primeiras so ruins para
a credibilidade do governo e a ltima opo a mais ajustada ao regime fscal
vigente; no entanto, a pior entre elas.
Nesse contexto especfco, a busca pelo cumprimento da meta fscal por meio
de uma poltica fscal emergencial e contracionista retira estmulos demanda agre-
gada de uma economia j desaquecida e reduz ainda mais o crescimento econmico.
Adiciona-se a isto que a sada mais comum para este tipo de ajuste o corte ou
adiamento de projetos de investimento, uma vez que grande parte das despesas
pblicas vinculada e o aumento de impostos ou corte de despesas correntes nem
sempre politicamente factvel. Ou seja, no curto prazo, a busca pela meta fscal
acrescenta a esse regime fscal um vis anti-investimento.
Da mesma forma, o regime de meta anual para superavit primrio se mostra
inapropriado quando o crescimento econmico maior que o projetado pelo governo.
Nesse caso, o incentivo para que o excesso de arrecadao se materialize na expanso
42. Uma forma de medir o impacto do ciclo no resultado primrio por meio da estimativa do resultado primrio
estrutural. Sobre essa medida, ver Gobetti, Gouva e Schettini (2010).
do gasto pblico. Esse gasto adicional, ao impactar a economia j aquecida, pode gerar
um excesso de demanda agregada e presses sobre o nvel de preos. Dessa forma,
a conduo da poltica fscal no coopera com o regime de metas de infao, uma
vez que ele potencialmente aumenta a infao de demanda e impe a necessidade
do uso de uma poltica monetria contracionista para o controle de preos.
Em sntese, no regime de metas fscais anuais, no somente o resultado fscal
pr-cclico, mas a busca pelo cumprimento da meta fscal ao longo do ano refora
este carter pr-cclico e acentua o ciclo econmico. Conforme tratado aqui, as metas
de superavit so estabelecidas para perodos anuais mediante um modelo que estima
a sustentabilidade da dvida no longo prazo. A crtica que se coloca a inadequao
de se estabelecer metas anuais em modelo de longo prazo, desconsiderando-se o
ciclo econmico e a relao de endogenia entre o gasto pblico e o crescimento.
H, no entanto, duas formas de neutralizar esse problema e conciliar o regime
de metas fscais com a gesto anticclica da poltica fscal. A primeira refere-se ao
alongamento da periodicidade da meta de forma a abarcar o ciclo econmico. Uma
meta de mdio prazo daria mais fexibilidade poltica fscal para atuar de forma
a ter momentos expansionistas e outros contracionistas e, na mdia do perodo,
garantir o superavit previsto. O inconveniente dessa proposta que ela pressupe
uma conjectura sobre a natureza do ciclo econmico e sua periodicidade, que nem
sempre segue um padro predeterminado.
A segunda proposio consiste em estabelecer um mecanismo institucional,
com regras claras, que permita ao gasto pblico ser expansionista nos momentos
de baixo crescimento e contracionista nos momentos de alto crescimento, preser-
vando, assim, a continuidade de uma meta de superavit com periodicidade anual.
Isto pode ser vivel por meio de um fundo oramentrio com reservas de recursos
pblicos que, quando acionados, devem ter como fnalidade especfca o investi-
mento pblico.
43
Assim, haveria um aparato legal que permitiria a expanso do
investimento pblico na baixa do ciclo econmico e obrigaria o Estado a poupar
o excesso de arrecadao na alta do ciclo econmico.
44
3.3 Regimes de metas de inao
3.3.1 Descrio
Em sua defnio mais ampla, o regime de metas de infao caracterizado como
uma estratgia de conduo da poltica monetria na qual a autoridade monetria
se compromete a perseguir uma meta para a infao, explicitamente anunciada,
43. Stiglitz (2011, p. 632, traduo nossa): Mesmo quando esses investimentos so nanciados por decit, eles
podem reduzir a dvida nacional no longo prazo, por conta do aumento de arracadao de impostos que eles geram.
44. Vale notar que para um uso mais eciente da poltica scal anticclica preciso recuperar a capacidade do Estado
brasileiro de planejamento e execuo do investimento pblico.
em um determinado perodo de tempo. Como argumenta Modenesi (2005), no
correto classifcar esse regime como uma regra, uma vez que ele constitui uma
estratgia hbrida, entre a discrio e a regra, em que h algum grau de liberdade
para o manejo dos instrumentos de poltica monetria, sendo a meta de infao
um objetivo a ser seguido.
Essa defnio de regime de metas de infao abrange diversos enquadramentos
institucionais e formas de gesto do regime. Entre as principais caractersticas do
desenho institucional de um regime de metas de infao esto: i) o formato da
meta, que pode ser pontual ou com bandas, nesse ltimo caso ainda h a alternativa
de se ter, ou no, uma meta central; ii) a escolha do ndice, que pode ser um ndice
cheio ou um ncleo de infao; iii) o horizonte temporal da meta, que determina
o perodo para o qual a meta deve ser cumprida;
45
e iv) os instrumentos de poltica
monetria usados para operacionalizao do sistema.
Argumenta-se que o regime de metas de infao no pode ser combinado
com outras metas, como metas para cmbio ou crescimento.
46
Este argumento
verdadeiro quando se considera exclusivamente o uso da taxa de juros como
instrumento de poltica. No entanto, o uso de mais de um instrumento permite
atingir mais de uma meta. Por exemplo, o uso de controles de capital reduz o im-
pacto da taxa de juros na taxa de cmbio e permite que instrumentos de poltica
cambial se ocupem do manejo da taxa de cmbio, enquanto que os juros (e outros
instrumentos) ganham autonomia para buscar a meta de infao. Para Ostry et
al. (2012, p. 3, traduo nossa), intervenes nos mercado de cmbio so ideais
mesmo em um regime de metas de infao.
No que se refere gesto do regime de meta, h o modelo de gesto estrito,
em que a meta de infao o objetivo nico e exclusivo do Banco Central, e o
modelo fexvel, em que outras variveis, como o produto, so consideradas (Farhi,
2007).
47
Aps a crise de 2008, um nmero grande de pases escolheu o caminho
da fexibilizao da gesto do regime de metas no mesmo quadro institucional:
Na prtica, a retrica ultrapassa a realidade. Poucos bancos centrais, se houver algum,
preocupam-se apenas com a infao. A maioria deles praticou metas de infao
fexveis, onde o retorno da infao para uma meta estvel, no imediato, mas
ocorre com algum horizonte. A maioria deles permitiu mudanas na infao, como
45. BCB (2012, p. 11): Alguns pases utilizam um sistema conhecido como janela mvel (rolling window), no qual o
cumprimento da meta avaliado todo ms, considerando a inao acumulada em um determinado nmero de meses
(normalmente 12). Uma terceira alternativa, tal como ocorre na Austrlia, no xar horizonte xo, mas considerar
que as metas devem ser alcanadas em mdia ao longo do tempo.
46. Ver, por exemplo, BCB (2012, p. 7): No regime de metas para a inao, cuja ao se baseia no controle de apenas
um instrumento, a taxa de juros de curto prazo, no se podem atribuir poltica monetria metas adicionais para o
cmbio ou o crescimento econmico.
47. Farhi (2007, p. 41): A maioria dos modelos de metas de inao mostra que quanto mais estrita for a gesto da
poltica monetria, mais varivel ser o produto e mais instvel ser a taxa de juros.
aquelas causadas pelo aumento dos preos do petrleo, desde que as expectativas de
infao permanecem bem ancoradas. E muitos deles prestaram ateno aos preos
dos ativos (os preos das casas, preos de aes, taxas de cmbio), alm de seus efei-
tos sobre a infao, mostrou-se preocupao com a sustentabilidade externa e os
riscos associados com efeitos patrimoniais. Mas eles fzeram isso com um pouco de
desconforto, e muitas vezes com uma forte negao pblica (Blanchard, Dell Ariccia
e Mauro, 2010, p. 4, traduo nossa).
48
O regime de metas de infao ocupa o espao deixado pela falha dos regimes mo-
netaristas de regras monetrias. Esse ltimo regime, muito comum nas dcadas de
1970 e 1980, restringia a discricionariedade da poltica monetria ao estabelecer
metas para o crescimento dos agregados monetrios. O malogro desses regimes
decorreu, sobretudo, da imprevisibilidade da velocidade de circulao da moeda.
Como argumenta Herr e Kazandziska (2011), a tentativa de controle dos agregados
monetrios no teve o impacto esperado nos nveis de preos e ainda levou a
uma volatilidade muito grande da taxa de juros de curto prazo. A despeito de seu
abandono, esse regime deixou como herana a importncia da defnio de regras
para a busca por uma infao baixa e estvel que restrinjam a discricionariedade
da poltica monetria.
49
As hipteses bsicas que fundamentam a proposio do modelo de metas de
infao so originrias da teoria novoclssica e neokeynesiana. Estas duas teorias
convergem no argumento de que a poltica monetria no afeta o produto no longo
prazo e para a existncia de uma taxa de crescimento natural dada pela curva de
oferta de longo prazo. Decorre disso que a moeda neutra e a poltica monetria
tem um vis infacionrio e inefcaz para afetar as variveis reais no longo prazo.
Tambm de acordo comum a necessidade de uma institucionalidade em que a
transparncia e a credibilidade das autoridades monetrias sejam pontos de suma
importncia. Adicionalmente, a poltica monetria no deve ser operacionalizada
por polticos, mas, sim, por especialistas na forma de um banco central independente
(Arestis, Paula e Ferrari-Filho, 2009, p. 4).
Contudo, a anlise de curto prazo diferencia as teorias novoclssicas e neokeynesianas.
Para esta ltima, a poltica monetria tem efeito sobre o produtos, e o controle
da demanda agregada o mecanismo pelo qual a poltica monetria afeta os
48. In practice, the rhetoric exceeded the reality. Few central banks, if any, cared only about ination. Most of them practiced
exible ination targeting, the return of ination to a stable target, not right away, but over some horizon. Most of them
allowed for shifts in headline ination, such as those caused by rising oil prices, provided ination expectations remained
well anchored. And many of them paid attention to asset prices (house prices, stock prices, exchange rates) beyond their
effects on ination and showed concern about external sustainability and the risks associated with balance sheet effects.
But they did this with some unease, and often with strong public denial (Blanchard, Dell Ariccia e Mauro, 2010, p. 4).
49. Freitas (2012, p. 178): A opo pela denio de regras fundamenta-se na crena de que o sistema econmico
autorregulado, basicamente estvel e tende ao equilbrio.
preos. Diante disso, o manejo do regime de metas de infao em uma perspectiva
neokeynesiana deve seguir uma regra (regra de Taylor) que estipula a taxa nominal
de juros necessria para adequar o produto corrente com o produto potencial
compatvel com a curva de oferta de longo prazo.
Note-se que a gesto da demanda agregada e o efeito sobre o produto um
objetivo intermedirio para afetar um objetivo maior: a estabilidade de preos. Nessa
perspectiva, o papel da poltica monetria exclusivamente o controle de preos,
e no a acelerao do crescimento. Em sntese, nessa viso, uma infao baixa e
estvel praticamente sufciente para garantir uma taxa natural de crescimento
econmico, determinada exogenamente pelas condies de oferta.
50
O amparo terico para o uso da taxa de juros e de outros instrumentos de
poltica monetria, como o uso das polticas macroprudenciais, para outros fns
que no a estabilidade de preos pode ser encontrado na teoria keynesiana.
51
Para
Keynes e a corrente ps-keynesiana, a efccia da poltica monetria em alterar as
variveis reais depende do impacto dessa na deciso de alocao de portflio dos
agentes econmicos. Considera-se estratgica a deciso empresarial de investimento
que est condicionada avaliao de duas caractersticas fundamentais dos ativos:
a rentabilidade esperada e a liquidez.
Entre o espectro de ativos considerado pelos investidores esto os investimentos
instrumentais (mquinas, por exemplo) e os ttulos pblicos. Logo, ao alterar a taxa
de juros que remunera os ttulos pblicos, a poltica monetria altera os parmetros
de avaliao de investimento e, com isso, pode impactar a taxa de investimento e
o produto. Nesse sentido, uma queda da taxa de juros potencialmente aumenta
a demanda pelo investimento produtivo, enquanto um aumento na taxa de juros
tende a provocar o efeito contrrio.
Nesse aspecto, o ponto que diferencia o tratamento de Keynes das questes
monetrias que o investimento produtivo e o fnanceiro podem ser concorrentes,
enquanto em outras correntes do pensamento o investimento fnanceiro tem uma
correspondncia necessria e equivalente na esfera real.
52
Para Keynes (1971a),
a circulao fnanceira potencialmente retira a liquidez monetria da circulao
industrial, prejudicando o investimento produtivo. Dessa forma, uma poltica
monetria pode elevar a taxa de crescimento ao persuadir os agentes econmicos
50. Lavoie (2006, p. 188, traduo nossa): Lembre-se que, na viso do novo consenso, o estabelecimento de metas
de inao mais baixas s tem efeitos negativos sobre a taxa de crescimento da economia no curto prazo. No longo
prazo, a economia volta sua taxa natural de crescimento".
51. Algumas correntes keynesianas acreditam que a poltica monetria no seja ecaz para alterar o produto, como os keynesianos
horizontalistas e aqueles ligados sntese keynesiana. Para uma anlise dessa discusso, ver Carvalho et al. (2001).
52. A abordagem de Marx (1985) do capital nanceiro tambm pressupe um conito, ou uma contradio, entre a
esfera produtiva e nanceira. Marx, como Keynes, desvendou no capitalismo a possibilidade de acumulao de riqueza
abstrata, desvencilhada dos incmodos da produo material. Para eles, tal ambio no sintoma de deformao, mas
de aperfeioamento da natureza do regime de capital (Belluzzo, 2005, p. 8).
a migrar a sua riqueza de ativos lquidos para ativos ilquidos, de investimentos
fnanceiros para investimentos produtivos.
No entanto, a relao entre a poltica monetria e a variao do investimento
no direta, mas mediada pela preferncia pela liquidez (Keynes, 1992). Ou seja,
uma variao na taxa de juros de curto prazo pode no produzir efeitos, uma vez que
a alocao da riqueza pelos agentes um clculo subjetivo e est sujeita formao
de expectativas sob incerteza. No caso de uma poltica monetria expansionista
em um ambiente de alta preferncia pela liquidez, os efeitos sobre o produto so
limitados, uma vez que os agentes preferem manter sua riqueza sob a forma lquida
mesmo com novos parmetros de rentabilidade.
Nesse sentido, em uma viso compatvel com Keynes, o regime de metas de
infao deve mirar no somente a evoluo dos preos de bens, mas tambm aten-
tar para a evoluo dos preos de ativos fnanceiros para estimular o investimento
produtivo e ao mesmo tempo evitar o desenvolvimento de bolhas em preos de
ativos.
53
Ademais, uma vez que a poltica monetria potencialmente tem efeito
sobre o produto, a meta de infao no pode ser um objetivo exclusivo de poltica
econmica, mas deve considerar o seu impacto no crescimento econmico. Ou
seja, o regime de metas de infao compatvel com a teoria de Keynes desde
que se tenha em vista a administrao do trade of entre infao e crescimento.
54
J a transparncia na gesto da poltica monetria uma recomendao de
poltica monetria comum ao pensamento de Keynes e dos novoclssicos. Para
Keynes, a transparncia ajuda a diminuir a incerteza inerente ao funcionamento do
sistema, que tem relao direta com a preferncia pela liquidez dos agentes. Nesse
sentido, uma poltica monetria que sinalize que as taxas de juros sero baixas no
futuro contribui para que a riqueza alocada na forma lquida seja transferida para
o investimento produtivo.
Acho tambm que a grande publicidade de todos os tipos vai levar a um melhor
entendimento pelo mercado de quais so as intenes do Banco [Central], e isso ir
facilitar essas intenes tornarem-se efetivas, mais rpido e com mais certeza (Keynes,
1971b, p. 263, traduo nossa).
55
53. Stiglitz (2011, p. 630, traduo nossa): A viso padro que os mercados poderiam gerenciar o risco por conta
prpria; inao baixa e estvel condio necessria e quase suciente para obter um baixo hiato do produto e talvez
at mesmo para garantir um crescimento elevado. Por causa da crena na ecincia dos mercados, houve hesitao
por parte dos bancos centrais para usar o arsenal completo de ferramentas incluindo as regulaes que poderiam ter
reduzido ou talvez at mesmo impedido a bolha".
54. Para Lima e Settereld (2008), a meta de inao compatvel com a perspectiva ps-keynesiana (sem prejuzos
econmica real) desde que seja escolhido o mix adequado de poltica econmica. Para os autores, quanto mais a poltica
monetria tiver um formato e uma gesto ortodoxa e/ou uma orientao bsica de privilegiar o controle da inao em
relao s outras variveis macroeconmicas, mais adversas sero suas consequncias para a estabilidade econmica.
55. I think also that a great publicity of all kinds will lead to better understanding by the market of what the [Central]
Banks intentions are, and that will facilitate those intentions being carried into effect quicker and with more certainty
(Keynes, 1971b, p. 263).
3.3.3 Desenvolvimento econmico e metas de inao
O regime de metas de infao tem como vantagem o estabelecimento de um
compromisso pblico com a estabilidade de preos e um quadro de referncia para
a poltica monetria. Esse regime fexvel quando comparado com as alternativas
do regime de metas monetrias e do regime de ncora cambial.
56
Essa fexibilidade
se aplica possibilidade de diferentes formas de institucionalizao do regime e de
gesto deste. A anlise que segue pe em discusso a gesto do regime de metas
de infao e aponta para a necessidade de uma maior fexibilidade dessa frente
a processos de transformaes estruturais da economia, caractersticos do desen-
volvimento.
A gesto do regime de metas, conforme o receiturio neokeynesiano, deve se
apoiar no uso do instrumento da taxa de juros com o objetivo de afetar a demanda
agregada. Entretanto, as causas da infao no se restringem a um problema de
demanda. H questes estruturais associadas ao processo de desenvolvimento que
so fontes de aumento de preos pelo lado da oferta.
O processo de reduo da desigualdade de renda, por exemplo, pode cau-
sar descompassos entre o crescimento dos salrios e da produtividade. Em um
primeiro momento, o aumento dos salrios reais gera uma presso de aumento
nos custos de produo. Em um segundo momento, a recomposio da margem
de lucro dos empresrios gera uma nova rodada de aumento de preos, que, por
sua vez, reduz os salrios reais.
57
Adicionalmente, o processo de redistribuio de
renda tambm resulta em mudanas do lado da demanda, uma vez que a entrada
de novas classes de consumo amplia o mercado e exige adaptaes nas condies
da oferta que podem levar tempo.
58
Outra presso de custos decorrente do processo de desenvolvimento o
surgimento de gargalos, como infraestrutura, transporte, logstica, energia etc.
Os investimentos em infraestrutura so uma das frentes de expanso do desenvol-
vimento que, alm de motor de crescimento, so absolutamente necessrios para
que esse processo no esbarre em uma infao derivada de um aumento dos custos
56. Evidentemente ele menos exvel que um regime monetrio puramente discricionrio.
57. Por sua vez, o repasse da alta dos custos de produo para os preos depende da estrutura dos setores produtivos.
razovel considerar que, em geral, setores oligopolizados (com maior poder de mercado) tendem a ser mais inacio-
nrios por pelo menos duas possveis razes: i) tm maior capacidade de repassar para os preos aumentos de custo;
e ii) podem ser relativamente imunes aos efeitos contracionistas da poltica monetria, visto que no necessariamente
concorrem via preo (Modenesi, Pires-Alves e Martins, 2012, p. 205).
58. Esse processo est associado ao eixo de expanso do mercado interno de consumo de massa proposto por Bielschowsky
(2012, p. 738): Nos ltimos anos, ocorreu no pas uma forte expanso do mercado de consumo de massa, segundo mostram
inequvocas evidncias. So quatro, ao que tudo indica, as principais causas: i) rpido aumento na massa salarial, por volume
de emprego e elevao dos rendimentos do trabalho; ii) transferncias de renda populao pobre, por efeito de polticas
sociais como o impacto do aumento do salrio mnimo sobre as penses e o Bolsa Famlia; iii) estabilidade ou queda nos
preos dos bens industriais de consumo popular por valorizao cambial e por importao de bens da China e da sia;
iv) forte ampliao do crdito ao consumo e acesso da populao de baixa renda ao mesmo.
de produo. Dessa forma, medidas de poltica fscal que expanda ou incentive o
investimento em setores estratgicos tm um papel importante para a poltica de
controle de preos.
A futuao dos preos de commodities outra origem importante de infao
de custos. No passado recente, a taxa de cmbio tem sido um canal importante de
transmisso da poltica monetria e de absoro de choques de oferta oriundos dos
preos de commodities. Entretanto, o uso da taxa de cmbio para essa fnalidade
extremamente problemtico, por conta do padro de volatilidade de preos
de commodities. Na medida em que a taxa de cmbio reproduz esse padro de volatilidade,
prejudicam-se as exportaes industriais e o investimento produtivo.
Como instrumento alternativo, pode-se apontar o manejo de tarifas de im-
portao e exportao como auxiliar ao regime de metas de infao. No caso de
produtos predominantemente importados, como o trigo, por exemplo, a reduo
das tarifas de importao pode ser usada nos momentos de aumento de preos desse
produto no mercado internacional. No caso do aumento do preo de produtos da
pauta de exportao brasileira que tenha impacto importante no ndice de infao,
o imposto exportao compatvel com o aumento de lucro das empresas expor-
tadoras uma alternativa. Esse aumento ter como efeito o redirecionamento da
produo destinada exportao para o mercado interno, aumentando a oferta e
reduzindo os preos.
No caso das commodities e nos demais casos em que a infao decorre
de problemas de oferta, a efccia do uso da taxa de juros como instrumento de
poltica monetria extremamente limitada. O aumento dos juros tende a inibir
o investimento e retrair a oferta, logo, refora as causas da infao.
59
Ou seja, a
contrao monetria pode afetar a demanda agregada, reduzindo o crescimento
sem afetar a causa originria da infao.
60
Dessa forma, deve-se considerar instru-
mento alternativo e auxiliar a poltica monetria no regime de metas de infao.
Em sntese, o regime de metas de infao pode ser adequado para o projeto
desenvolvimentista porque fexvel. Mas sua gesto deve considerar trs pontos
importantes: i) que a meta de infao no seja um objetivo exclusivo da poltica
monetria; ii) que a meta de infao seja fexvel o sufciente para acomodar as
presses de preos decorrentes das transformaes estruturais inerentes ao processo
de desenvolvimento e outros choques de oferta; e iii) que a taxa de juros no seja o
nico instrumento para atingir a meta de infao e que outros instrumentos sejam
usados, dependendo da origem do fenmeno e da natureza do impulso infacionrio.
59. Alm disso, os juros nominais devem ser considerados como componentes de custos para as empresas, tanto um custo
nanceiro para as empresas endividadas quanto um custo de oportunidade do capital para todas as rmas (Serrano, 2010).
60. Dependendo da combinao de fatores, o aumento de juros pode at levar a um aumento da inao, uma vez
que reduz a capacidade de oferta.
Alm dessas questes, o regime de metas de infao deve ser compatvel
com a transio da economia brasileira para um padro de juros mais baixos. Essa
transio absolutamente necessria para criar um ambiente macroeconmico
mais adequado ao investimento produtivo e que permita o desenvolvimento
de um sistema de crdito de fnanciamento de longo prazo e uma melhora na
competitividade do setor produtivo. Essa transio ser responsvel por profundas
mudanas estruturais na economia, uma vez que a queda da taxa de juros bsica
deve estar acompanhada da queda das demais taxas de rentabilidade do sistema.
O desenvolvimento econmico e social um processo complexo que depende de
uma srie de especifcidades histricas, entre as quais est o regime macroecon-
mico, que interage e infuencia as demais. De modo algum, a defnio do regime
macroeconmico sufciente para garantir o processo de desenvolvimento, tampouco
pode ser identifcada como o seu principal determinante. Mas essa defnio um
pr-requisito ou uma condio necessria para o desenvolvimento; portanto, deve
fazer parte do planejamento estratgico e se articular de forma reforadora com
outras polticas de desenvolvimento, como as polticas social, industrial, tecnolgica,
de investimento pblico, de infraestrutura, salarial etc.
Como proposto nesse captulo, a concepo do regime macroeconmico em
um projeto social-desenvolvimentista deve ter duas tarefas: i) orientar a poltica
macro para uma atuao anticclica; e ii) criar um ambiente macroeconmico
favorvel ao investimento produtivo. Nessa concepo, a atuao da poltica
macro deve centrar na sustentao do crescimento econmico, e o manejo dessas
polticas deve estar condicionado pela busca de dois objetivos adicionais: o desen-
volvimento do fnanciamento de longo prazo em bases espontneas e os ganhos de
competitividade para o setor produtivo. Estas tarefas devem se articular de forma
reforadora com outras polticas de desenvolvimento como poltica industrial,
poltica de investimento pblico, poltica tecnolgica, polticas de infraestrutura,
poltica salarial etc. e fazer parte do planejamento do desenvolvimento.
A anlise dos regimes de cmbio futuante de meta fscal primria e de metas
de infao mostra que os pressupostos tericos que do substrato a estes no
convergem com o projeto desenvolvimentista. Esse regime macroeconmico foi
originalmente concebido para impor limites discricionariedade da atuao do
Estado e submeter as autoridades polticas aos princpios de uma viso liberal
de desenvolvimento, em que o mercado o principal protagonista. Entretanto,
no se pode estabelecer uma correspondncia direta entre esses princpios
tericos e a operacionalizao do regime macro, que tem se mostrado fexvel
na gesto poltica.
Nesse sentido, avaliou-se que o atual quadro institucional macroeconmico
pode ser sufcientemente fexvel para acomodar um projeto de desenvolvimento
em que o Estado tem papel de indutor e o social seja o foco central de sua atuao.
Esta anlise otimista quanto adequao do modelo em linhas gerais, mas tambm
propositiva quanto aos aperfeioamentos que o modelo deve sofrer e quanto s
diretrizes da poltica macro mais adequadas ao projeto desenvolvimentista. Ou seja,
a institucionalidade dos regimes de cmbio futuante, meta fscal primria e meta
de infao podem se acomodar ao projeto desenvolvimentista, considerando alguns
aprimoramentos apontados ao longo do captulo, mas sem rupturas institucionais.
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CAPTULO 6
ASPECTOS DA ATUAO ESTATAL DE FHC A DILMA
1
2
1 INTRODUO
O objetivo deste captulo discutir os caminhos da atuao estatal do Brasil desde
Fernando Henrique Cardoso (FHC) at o governo Dilma Roussef. A inteno
no esmiuar o desempenho das contas pblicas, e sim perscrutar a orientao
da poltica fscal, o papel reservado ao Estado, e os instrumentos de ao do setor
pblico. O olhar sobre estas questes proporciona interessante campo de observao
para entender a escolha de orientao da poltica fscal e da ao estatal na estratgia
de cada governo. A discusso objetiva apreender o conjunto das aes do setor
pblico, envolvendo os rgos, as empresas estatais e os agentes fnanceiros, assim
como a dvida pblica e as relaes com as outras esferas de governo que so, por
sua vez, responsveis por conformar a atuao estatal.
O texto recorre ao conceito de regime fscal para designar as formas especfcas de
organizao do sistema tributrio e do modelo de gesto oramentria, associada ao uso
de regras fscais e formatao do federalismo. A institucionalidade do aparato fscal
relevante compreenso de como opera o setor pblico e tende a sofrer alteraes
quando muda a estratgia ou a orientao terica da poltica econmica.
Este captulo abrange trs movimentos bsicos.
3
4 O primeiro discute a
mudana do regime fscal no governo FHC. O controle da alta infao a partir
do Plano Real deu condies de atacar a crise fscal que envolvia o conjunto do setor
pblico brasileiro desde o espocar do problema da dvida externa no incio dos
anos 1980. A situao exigia repensar a atuao estatal e enfrentar o quadro de
deteriorao das contas pblicas. As trs esferas de governo, as empresas estatais e
os bancos estaduais estavam mergulhados em forte crise fnanceira e no tinham
meios de ampliar gastos nem de cumprir a tarefa de articular os interesses pblicos
e privados. O enfrentamento da crise fscal teria de responder a duas questes:
i) atacar os problemas fnanceiros do setor pblico; e ii) decidir sobre o papel do
Estado no redesenho do projeto de desenvolvimento.
1. Captulo elaborado com informaes disponveis at junho de 2013.
2. Professor do Instituto de Economia Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Pesquisador visitante no
Programa Nacional de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea. E-mail: <lopreato@eco.unicamp.br>.
3. As partes dos governos Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Luiz Incio Lula da Silva (Lula) baseiam-se na tese de livre-docncia do autor.
O governo de Fernando Collor de Mello sinalizou na direo do projeto
liberal, mas avanou pouco, embora tenha dado incio s privatizaes. O malogro
em conter os preos limitou o espao das reformas e deixou o processo em aberto.
O governo FHC, com o sucesso da estabilizao no Plano Real, atacou as duas
frentes e deu impulso ao projeto liberal de Fernando Collor de Mello. Alm disso,
a partir de um paradigma terico baseado na nova sntese neoclssica, defniu-se a
reviso do regime fscal e a proposta de atuao estatal. A reforma institucional,
calcada na ideia de que o defcit pblico era o responsvel direto pela alta infao,
props elimin-lo de modo permanente. O fm do que Bacha (1994) chamou
de defcit potencial colocou-se como o meio de combater a infao, de defender
a sustentabilidade da dvida pblica e dar condies poltica fscal de cumprir a
tarefa de ncora das principais variveis macroeconmicas cmbio e juros.
O segundo movimento trata da poltica fscal da era Luiz Incio Lula da
Silva (Lula). O perodo pode ser dividido em duas fases. O momento inicial, sob
o comando do ministro Antonio Palocci, de continuidade em relao ao governo
FHC, com enrijecimento do controle fscal, baseado na suposio terica de que o
esforo impulsionaria o investimento privado e garantiria o crescimento sustentado.
A trajetria da atuao estatal mudou com a posse de Guido Mantega no Ministrio
da Fazenda (maro de 2006). O regime fscal criado na era FHC no se alterou,
mas a gesto fscal assumiu rumo diferente a partir de outro entendimento de
qual seria o papel do Estado. A mudana no refetiu mera resposta conjuntural
crise mundial de 2008, ocorreu o redirecionamento da ao estatal a favor do
crescimento. A adoo de um programa de investimento, a expanso dos gastos
pblicos, o uso de incentivos fscais no apoio a setores industriais, a defnio de
novas diretrizes de atuao de empresas e agentes fnanceiros estatais, as alteraes
no modelo de articulao com o capital privado recolocaram o Estado como ator
do projeto de crescimento e, apesar de embrionrias, deram lugar construo de
outro caminho de atuao do Estado.
Finalmente, a anlise do governo Dilma Roussef procura entender a lgica
da ao estatal na sua fase inicial, tratando mais de entender as intenes que
propriamente os resultados alcanados. O marco geral parece no ter mudado em
relao ao anterior. O Estado visto como ator central da estratgia de crescimento
e os instrumentos disposio devem incentivar o capital privado e defender a
expanso. O que h de novo no governo Dilma Roussef o foco em recuperar a
competitividade do setor industrial e superar os entraves ao crescimento sustentvel.
O que implica enfrentar problemas crnicos da economia brasileira. Primeiro, a
alta taxa de juros, a gesto da dvida pblica e as condies de fnanciamento.
Estas questes, mesmo transcorridas quase duas dcadas aps o controle dos preos,
avanaram pouco. O pas, no momento da posse de Dilma Roussef, continuava
a ter juros altos, dvida atrelada Selic, e financiamento de curto prazo.
229 Aspectos da Atuao Estatal de FHC a Dilma
Segundo, criar as condies institucionais necessrias para destravar os inves-
timentos e elevar os gastos em infraestrutura, de modo a baixar os custos e
eliminar os gargalos expanso da indstria. Terceiro, os problemas do sistema
tributrio e, particularmente, os relacionados guerra fscal, que afetam a ao
do setor privado e acirram o confito federativo. O ataque a estas questes uma
iniciativa importante e, em caso de sucesso, se constituir em legado de relevo
do governo Dilma Roussef.
2 GOVERNO FHC: A CONSTRUO DO NOVO REGIME FISCAL
O controle da alta infao colocou na ordem do dia a reviso das condies de
fnanciamento pblico e do aparato institucional em crise. A tarefa no era trivial,
pois se tratava de discutir a ordem oramentria, a dvida pblica, as empresas
estatais, a crise dos governos subnacionais e de suas instituies fnanceiras. O governo,
aps debelar a infao, contou com enorme cacife poltico para aprovar as medidas
fscais e executar a sua proposta de atuao.
A perspectiva terica adotada no Plano Real e a viso sobre o papel do Estado
na estratgia de desenvolvimento defniram o modelo de encaminhamento das
questes. Por um lado, a aceitao do iderio liberal orientou a deciso de levar
adiante o processo de privatizao e o corte do aparelho estatal, de modo a aproximar o
pas do movimento de crtica s ditas polticas keynesianas, dominantes no cenrio
internacional desde meados da dcada de 1970. Por outro lado, o projeto terico
voltou ao diagnstico ortodoxo e apontou o defcit pblico como o fator determi-
nante da infao. Contudo, diferente da proposta monetarista, acreditou-se que
o controle dos preos s seria alcanado com mudanas de vulto da ordem fscal
e no com simples restrio da oferta de moeda.
A chave do sucesso seria a construo de um novo regime fscal capaz de
garantir o ajuste fscal permanente. As privatizaes, o fm dos canais de gasto
pblico e a adoo de regras fscais e do hard budged constrains criariam condies
de gerar o superavit primrio necessrio solvncia das contas pblicas e dariam
confana ao mercado de que a proposta no teria descontinuidade. O novo aparato
institucional asseguraria o controle intertemporal das contas pblicas e afastaria o
risco de dominncia fscal e de default da dvida, com a poltica fscal cumprindo
a tarefa de dar credibilidade poltica macroeconmica e de servir de fadora do
espao de valorizao do capital.
2.1 O novo regime scal e o espao reservado ao Estado
A reintegrao da economia brasileira ao mercado fnanceiro internacional, uma vez
acordada a renegociao da dvida externa nos termos do Plano Brady, permitiu o
reescalonamento do pagamento dos juros externos e eliminou a obrigao de gerar
os superavit comerciais exigidos no processo de transferncia de recursos ao exterior
vigente desde o acordo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) de 1982.
O acesso ao fuxo de capital exigido na cobertura do defcit em conta-corrente
respaldou o programa de estabilizao. O Plano Real soube tirar proveito do quadro
internacional e da correlao de foras; venceu a resistncia reformulao do Estado
e avanou na construo do novo regime fscal, benefciado pelo desgaste provo-
cado por anos de crise do setor pblico. Os governadores e prefeitos, fragilizados
fnanceiramente e dependentes do auxlio federal, no tiveram fora poltica para
se posicionar contra as determinaes da estratgia ofcial. A expanso do valor do
defcit no fnanceiro e o quadro explosivo de expanso da dvida pblica roladas
com incorporao integral dos juros aceleraram a deteriorao patrimonial dos
tesouros, empresas e agentes fnanceiros subnacionais. O descontrole das fnanas
dos governos subnacionais reforou o risco de ingovernabilidade e o poder central
passou a ditar as regras, adotando um programa de ajuste fscal que alterou o jogo
federativo e reduziu a presena do Estado.
A posio terica do Plano Real, calcada na crena de que a construo de
um novo regime fscal constitua a base do programa de estabilizao, exprimiu a
infexo do modo de pensar a poltica fscal brasileira. Deixou de lado o seu carter
keynesiano e a colocou no papel de um dos pilares do esforo de tornar a economia
brasileira um espao alternativo de valorizao do capital fnanceiro global. Sargent
(1981) inspirou a nova postura ao postular que aes de polticas fscal e monetrias
isoladas no teriam sucesso no combate infao caso fossem vistas como afastamentos
temporrios do que tido como a poltica de longo prazo. Ou seja, o controle
infacionrio requeria a alterao do regime de poltica econmica e, particularmente,
do regime de poltica fscal, a fm de tornar crvel o compromisso, perene, de alcanar
resultados fscais capazes de merecer credibilidade e de infuenciar a formao das
expectativas dos agentes privados. Bacha (1994), a partir do que chamou de defcit
potencial aquele que existiria caso no houvesse a infao ecoou a posio de
Sargent e adotou o controle fscal como pilar central da estabilizao, a ser alcanada
por meio de alteraes do regime de poltica fscal, a ponto de caracterizar mudana
revolucionria do regime fscal brasileiro com a reviso do papel do Estado na proposta
de desenvolvimento, a eliminao de vrias unidades de despesas e a transferncia a
outras esferas de governo e ao setor privado de parte das atribuies da esfera federal,
de modo a acabar de vez com o defcit pblico.
O Plano Real alou a reorganizao do setor pblico posio de pedra
angular da estabilizao e defendeu a busca do equilbrio defnitivo das contas
pblicas. A proposta contemplou vrias medidas fscais, em parte, j delineadas
no Programa de Ao Imediata (PAI) de 1993, alm da independncia do Banco
Central do Brasil (BCB), com destaque para os seguintes pontos: i) reprogramao
oramentria; ii) reviso constitucional capaz de permitir a adequao do Estado ao
projeto de governo; iii) reviso do federalismo fscal, com a desvinculao da Unio
das polticas de desenvolvimento urbano (habitao, saneamento, transporte), o
avano da descentralizao do Sistema nico de Sade (SUS) e a consolidao da
Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), alm da progressiva transferncia das
instituies pblicas federais de ensino superior aos governos estaduais; iv) criao
do Fundo Social de Emergncia (FSE); v) reformas tributria, administrativa e
previdenciria; vi) proibio de lanar ttulos da dvida pblica para a cobertura
de defcit pblico; e vii) continuidade do programa de privatizao e a ampliao
das reas de acesso ao capital estrangeiro (Brasil, 1994).
O programa teria ainda a obrigao de enfrentar o grave desequilbrio das contas
dos governos subnacionais e conciliar a descentralizao fscal com a manuteno da
estabilidade macroeconmica. A soluo proposta, seguindo a posio terica em
voga, foi adotar o princpio do hard budget constraints, como meio de conter o risco
de o eventual descontrole fscal de estados e municpios comprometer o controle
de preos. O redesenho do arranjo institucional, com a adoo de rgidas regras
fscais, procurou regular as relaes intergovernamentais, coibir o endividamento
e frear o defcit das esferas subnacionais, construindo contextos de severo controle
fscal e ajuste permanente das contas pblicas.
O controle da infao e os primeiros anos de expanso do produto interno
bruto (PIB) permitiram ao governo FHC desfrutar de amplo apoio poltico e
promover reformas de difcil aceitao no momento anterior. O reordenamento
fiscal avanou significativamente: implantou-se a reforma previdenciria, o
programa de ajuste fscal e a renegociao das dvidas dos entes subnacionais, alm
da privatizao de grandes empresas estatais e da descentralizao de encargos
pblicos. As reformas, ao lado da reduo dos juros e da promessa de alteraes
da estrutura tributria, indicavam, apesar do baixo superavit primrio, no haver
risco de insolvncia intertemporal da dvida.
O quadro mudou radicalmente com as crises da sia e da Rssia. O alto
custo da dvida pblica colocou em xeque a sustentabilidade das contas pblicas e
a poltica fscal como fadora da estabilidade macroeconmica. Cresceu a ameaa de
insolvncia da dvida e a adoo de duras medidas na rea fscal se tornou urgente
para conter o defcit nominal.
O Programa de Estabilidade Fiscal, assinado com o FMI em novembro de
1998, seguiu a linha terica j traada anteriormente e props acelerar o ajuste
fscal estrutural. O acordo consagrou o projeto de construir o novo regime fscal.
A adoo de regras fscais e o princpio de solvncia da dvida pblica consoli-
daram o caminho da poltica fscal como guardi da estabilidade das variveis
macroeconmicas, fato vital ao projeto de integrao economia globalizada.
As mudanas institucionais, culminando com a Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF Lei Complementar n
o
101, de 4 de maio de 2000), alteraram o modelo
anterior e deram lugar ao que se pode chamar de novo regime fscal, defnido por
alteraes na estrutura do Estado, reviso do federalismo fscal e regras de elaborao
oramentria e de controle do endividamento.
4
A reviso do papel do Estado tornou-se o pilar do novo regime fscal. O projeto de
vis liberal promoveu importante reestruturao patrimonial e retirou espao
da ao estatal ao transferir para o setor privado a tarefa de dinamizar a economia.
Alm disso, interferiu-se em elementos constitutivos do pacto federativo. No plano
mais imediato, redesenharam as relaes intergovernamentais. Primeiro, o fm
das holdings nacionais eliminou as conexes das grandes empresas federais com as
congneres estaduais, mexeu no modelo de interveno em importantes reas de
infraestrutura e acabou com elementos da costura do pacto de poder. Segundo,
deixou de existir a articulao das agncias de crdito federais com os bancos estaduais,
de modo que se perdeu a capacidade destas instituies apoiarem as polticas
pblicas de estados e municpios. Terceiro, o processo de descentralizao repassou
as polticas ligadas ao desenvolvimento urbano e os servios nas reas de sade e
assistncia social s outras esferas de governo e deixou a cargo da esfera federal as
funes tcnicas e fnanceiras. Finalmente, o novo modelo, como se ver a seguir,
limitou a liberdade de estados e municpios terem acesso a crdito e manipularem
as prprias contas fscais, autorizou a Unio a bloquear recursos fscais de Unidades
da Federao (UFs) inadimplentes com o pagamento das prestaes esfera federal
e vetou a prtica usual de o governo federal socorrer a administrao direta ou
indireta de outras esferas de governo (LRF, Art. 35).
O uso de normas rgidas de acesso a operaes de crdito e a defnio de
regras de endividamento permitiram Unio ditar o comportamento das fnanas dos
entes subnacionais e centralizar o poder de formulao da poltica fscal, impondo
o ajuste macroeconmico condizente com o programa de governo. A perda de
graus de liberdade forou governadores e prefeitos a seguirem as diretrizes fscais
traadas na esfera federal e alterou as relaes de poder caractersticas do federalismo
brasileiro mesmo nos tempos do regime militar.
As relaes intragovernamentais tambm sofreram alteraes signifcativas.
A renegociao das dvidas dos governos estaduais deu fm articulao do tesouro,
empresas e bancos estaduais, responsvel por alavancar o gasto na fase anterior.
5

A privatizao de empresas e bancos estaduais eliminou espaos de realizao
de gastos pblicos e transferiu ao setor privado o domnio de setores relevantes da
economia, alm de recolocar o oramento fscal como parmetro da capacidade de
gasto pblico. O tesouro, sem as empresas e as instituies fnanceiras estaduais, fcou
preso s regras defnidas no programa de refnanciamento da dvida, incorporadas
4. O modelo at ento vigente, apesar da longa crise, ainda reetia, em linhas gerais, a construo idealizada nas
reformas de 1964, sob a gide do Programa de Ao Econmica do Governo PAEG (Lopreato, 2013).
5. Ocorre movimento semelhante nos municpios, o que interfere nas relaes dos tesouros com as suas empresas.
posteriormente LRF, e subordinado tutela da Secretaria do Tesouro Nacional
(STN) no cumprimento das metas fscais defnidas no Termo de Entendimento
Tcnico. O novo desenho institucional alterou caractersticas cruciais do arranjo
dos anos 1960 e criou as condies para levar adiante o programa de ajuste fscal.
Os entes subnacionais teriam de pagar os encargos da dvida pblica, conter os
gastos nos limites do oramento fscal e respeitar s regras de endividamento.
As reformas institucionais, apesar de avanarem na mudana do arranjo
anterior, deixaram intacto o poder federal de direcionar o crdito e garantir linhas
de longo prazo. As instituies financeiras federais Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), Caixa Econmica Federal (CEF),
Banco do Brasil (BB), Banco da Amaznia (Basa) e Banco do Nordeste do Brasil (BNB) ,
mesmo perdendo fora como agentes de desenvolvimento, no foram privatizadas.
Alm disso, a Unio manteve o controle de elevado volume de recursos fnanceiros
ao no eliminar as exigibilidades sobre os depsitos compulsrios e os de caderneta
de poupana, nem abrir mo dos fundos pblicos Programa de Integrao
Social (PIS) e Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP),
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e Fundos Constitucionais de
Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO).
2.2 O controle oramentrio: regras de conduta das contas pblicas e do
endividamento
A alterao do regime fscal levou criao de regras oramentrias direcionadas a:
i) combater a prtica tradicional de controle na boca do caixa; e ii) reduzir os
gastos pblicos, a fm de eliminar o defcit pblico. O movimento inicial buscou,
por meio de alteraes institucionais, realizar cortes permanentes de rubricas
do oramento e alcanar o ajuste fscal. A proposta de reforma tributria (PEC
n
o
175/1995) mostrou-se uma tentativa ousada de alterar o modelo de cobrana
do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) e
favorecer a produo nacional. O princpio do destino na cobrana do ICMS e o
fm de impostos em cascatas, com a criao de um Imposto sobre Valor Agregado
(IVA) federal, favoreceriam as exportaes e a luta contra a prtica crescente da
guerra fscal. Segundo, o FSE tinha por objetivo reduzir a vinculao de receitas e
facilitar a manipulao da receita tributria. Terceiro, imps-se limite despesa de
pessoal e a obrigao de cortar o gasto no caso de o teto fxado no ser obedecido
(Lei Camata I e II). Finalmente, o governo mudou os critrios de aposentadoria
pelo Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) para limitar os efeitos da
Constituio de 1988 e conter a expanso das despesas.
6
6. As principais medidas da reforma foram: i) mudana da base de clculo do valor do benefcio; ii) introduo do fator
previdencirio; iii) substituio do critrio de contagem de tempo na concesso de aposentadoria de anos de servio
para anos de contribuio; e iv) m da aposentadoria proporcional por tempo de servio.
A mudana do arranjo institucional ganhou impulso a partir do acordo com
o FMI de 1998. O risco latente de insolvncia da dvida pblica trouxe maior
austeridade e endurecimento das regras fscais, mas, no plano terico, no se afastou
da proposta j delineada no Plano Real. A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO),
por determinao legal, passou a fxar a meta de superavit primrio do ano, o que
transformou este valor, na prtica, em despesa obrigatria; e as despesas do
Oramento de Custeio e Capital (OCC) em resduo, sujeitas a contingenciamento,
enquanto no fosse assegurado o superavit primrio planejado.
A LRF deu contornos fnais reviso institucional e defniu as regras de defesa
do controle do endividamento e de equilbrio das contas primrias de estados e
municpios. As UFs, presas a um sistema de avaliao contnuo e sujeitas a sanses
institucionais, passaram a ter pouca (ou nenhuma) chance de burlar os limites
fscais impostos pelas normas de controle. As decises de gastos e o tamanho
do defcit pblico passaram a ter de respeitar os parmetros fxados na lei. A UF,
para ter o direito de ampliar o valor das despesas, teria a obrigao de demonstrar
que o resultado fscal, previsto no Anexo de metas fscais, no seria afetado e, no
caso de se tratar do custeio de despesas permanentes, seria preciso comprovar a
origem dos recursos por meio da expanso permanente da receita ou por cortes
de outras despesas.
As despesas de pessoal, seguindo as diretrizes da Lei Camata, fcaram sujeitas
a tetos especfcos e a regras estreitas de retorno aos parmetros estabelecidos em
caso de no cumprirem os limites.
7
A LRF determinou ainda: i) regra sobre os
restos a pagar, vetando a contratao de despesas nos dois ltimos quadrimestres
do mandato de titular de poder ou rgo, sem a disponibilidade sufciente de
caixa para a cobertura dos gastos (Art. 42); e ii) a proibio a entidades da admi-
nistrao indireta (inclusive fundaes e empresas pblicas) de destinar recursos
ou conceder emprstimos e (re)fnanciamentos sem autorizao de lei especfca,
e obedincia LDO e a necessidade de existir previso oramentria anterior
realizao da despesa, coibindo a expanso do gasto na ausncia de cobertura no
oramento (Art. 26).
Alm das regras de carter oramentrio, o novo aparato institucional
incorporou as regras de conduo da poltica fscal e de controle da dvida pblica
concebidas no programa de renegociao das dvidas (Lei n
o
9.496/1997).
7. O Art. 19 da LRF determina que os Entes da Federao no podem exceder as porcentagens da receita corrente
lquida: Unio 50%, estados e municpios 60%. Nos estados, o Legislativo deve responder por 3%, o Judicirio por 6%,
o Ministrio Pblico por 2% e o Executivo por 49%. Nos municpios, o Executivo responde por 54% e o Legislativo por
6% (Art. 20). Alm disso, a LRF estabelece formas de controle da despesa total com pessoal (Art. 21): i) veta o aumento
das despesas de pessoal nos 180 nais de mandato; ii) se a despesa atingir 95% do limite no ser possvel efetuar
qualquer aumento de despesa como vantagens, criao de novos cargos, hora extra ou outras formas de elevao
das despesas (Art. 22); e iii) se a despesa exceder o limite, a porcentagem excedente ter de ser eliminada nos dois
quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, podendo se recorrer a extino de cargo e funes
e reduo temporria da jornada de trabalho (Art. 23).
A LRF seguiu a trilha do marco regulatrio delineado anteriormente, mas imps
regras mais restritivas de comportamento dos entes subnacionais: i) limites para a
dvida consolidada lquida; ii) monitoramento, a cada quadrimestre, dos limites
fxados na lei; iii) critrios de eliminao do excesso de endividamento; iv) condies
especfcas de contratao de operaes de crdito; e v) veto de operaes de crdito
entre Entes da Federao e instituies de crdito com os seus controladores.
O Senado Federal defniu as normas legais de controle do endividamento e
do montante da dvida pblica. As resolues n
o
40/2001 e n
o
43/2001, seguindo
o esprito dos acordos defnidos na Lei n
o
9.496/1997, determinaram regras de
conduta permanente, das UFs com dvida acima do limite legal Dvida Consolidada
Lquida (DCL)/Receita Corrente Lquida (RCL) maior ou igual a 2 nos estados,
e maior ou igual a 1,2 nos municpios obrigadas a eliminar o excedente em 15
anos, na proporo de um quinze avos ao ano (a.a.). Por sua vez, as unidades abaixo
do teto legal podiam contratar novas operaes de crdito, desde que adimplentes
com as instituies do sistema fnanceiro nacional e respeitadas as normas legais
vigentes (LRF e legislaes posteriores). A concesso de garantias no poderia
superar 22% da RCL e a emisso de ttulos da dvida pblica, at 31 de dezembro
de 2010, estaria limitada ao refnanciamento do principal e de suas obrigaes,
com o dever de resgatar, no mnimo, 5% do montante total da dvida pblica.
8
A legislao fxou ainda normas de uso temporrio, aplicveis nos casos de UFs
enquadradas no limite legal, mas que, em dado momento, ultrapassassem o teto
permitido. O Ente teria ento de voltar a ele nos trs quadrimestres subsequentes,
reduzir o excedente em, pelo menos, 25% no primeiro e conviver com restries
enquanto houver excesso (LRF, Art. 31).
9
A rigidez das regras, praticamente, obrigou a UF a seguir o programa de
ajuste, mesmo quando a conjuntura reduzia a chance de alcanar as metas fscais
determinadas por lei. A situao de baixo dinamismo econmico difcultou
a trajetria em busca de melhores condies fiscais, bem como a retomada
dos investimentos. O alto custo do servio da dvida restringiu o raio de manobra dos
Entes Federativos: de um lado, os tornou refns da exigncia de obter o superavit
primrio esperado e, de outro, ampliou o poder da esfera federal de monitorar os
entes subnacionais e de impor o controle fscal. Ou seja, mudaram caractersticas
relevantes do federalismo brasileiro e o modo de conduzir as fnanas pblicas.
8. No caso de o dispndio com o pagamento da dvida ser inferior a 11,5% da RCL, o ente deve promover resgate
adicional de ttulos, alm dos 5% denidos anteriormente, at atingir o dispndio anual de 11,5%.
9. A Unidade da Federao (UF) dever obedecer a algumas condies, enquanto perdurar o excesso: i) no poder
realizar operaes de crdito; ii) dever obter o resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao limite;
e iii) uma vez vencido o prazo de retorno da dvida ao limite, car impedida de receber transferncias voluntrias.
3 GOVERNO LULA: MUDANA DE PARADIGMA?
O perodo de FHC, embora tenha avanado no processo de reformulao do
regime fscal, no logrou xito em consolidar as contas pblicas e a instabilidade
na transio de governo provocou outra onda de deteriorao da situao fscal.
O novo mandatrio, ao contrrio do que os eleitores esperavam, seguiu a lgica
anterior e defendeu a austeridade fscal em nome da sustentabilidade da dvida
pblica. O foco central da estratgia delineada por Antonio Palocci, teoricamente,
prxima aos defensores da ideia de contrao fscal expansionista, era garantir
o ajuste fscal com a adoo de um superavit primrio de 4,25% e a realizao de
reformas estruturais capazes de assegurar o equilbrio oramentrio de longo prazo.
Os adeptos desta viso davam como certo o fato de o ajuste fscal permanente
infuenciar as expectativas dos agentes e criar as condies para a retomada da
atividade econmica.
As aes do primeiro trinio do governo Lula, com base nessa fundamentao
terica, buscaram defender a ncora fscal e a solvncia da dvida pblica, confantes
de que este seria o meio de alcanar a credibilidade da poltica econmica e a
reputao necessria para conquistar a confana no futuro da economia e abrir
caminho ao crescimento. A estratgia atribuiu pouco espao ao ativa do Estado
como articulador de projetos de investimento e indutor do crescimento. O seu
campo de atuao restringiu-se, fundamentalmente, consecuo do projeto de
economia de mercado e necessidade de aperfeioar o desenho das instituies,
de modo a elevar a efcincia das polticas pblicas.
A queda do ministro Antonio Palocci, em maro de 2006, deu lugar ao cresci-
mento das foras que, a partir de outra concepo terica, defendiam internamente
mudanas na ao ofcial. A viso alternativa a respeito da atuao do Estado e do
papel da poltica fscal tornou-se majoritria na rea econmica e passou a delinear
a estratgia adotada no segundo mandato, antes da crise mundial. O advento de
2008 reforou a trajetria j seguida e serviu de mote para justifcar e intensifcar
as medidas propostas de mais participao estatal.
As aes de carter desenvolvimentista, presentes de maneira esparsa antes
de 2006, defniram o tom da proposio ofcial, apesar do descompasso com as
posies conservadoras do BCB e dos traos de continuidade em relao admi-
nistrao anterior. A particularidade do governo Lula, no entanto, no est na
continuidade da situao anterior, e sim no que trouxe de diferente. A formulao
terica partiu da hiptese de que o maior espao de atuao da poltica fscal no
inconsistente com o trip caracterstico do regime de poltica macroeconmica
da nova sntese neoclssica e era vivel acomodar a expanso do papel do Estado.
O posicionamento de corte keynesiano transformou a prtica do segundo mandato e
defendeu a expanso dos investimentos das empresas pblicas, a presena estatal
na articulao e no fnanciamento de projetos de investimento privado, o uso de
incentivos fscais e fnanceiros em favor do capital privado, a defnio de uma
poltica industrial, ao lado da maior presena dos bancos pblicos na oferta de
crdito e de medidas de carter social, como a poltica de defesa do aumento
do salrio mnimo e de ampliao dos gastos sociais.
No se trata de simples conjunto de medidas isoladas. O abandono das teses
liberais e a defesa da poltica fscal ativa colocaram-se no centro da proposta de
retomar o investimento e acelerar o crescimento. O alcance da ao fscal, embora
limitado, no se limita a meras medidas emergenciais para sustentar a demanda
agregada em um momento de crise, previstas para serem suspensas to logo ocorresse
a retomada dos gastos privados. A mudana da proposta de atuao da poltica
fscal a partir de 2006 negou o caminho liberal percorrido anteriormente e defendeu
a reconstruo de mecanismos de ao pblica, visando resgatar o papel ativo do
Estado e de suas instituies em prol do crescimento. A proposta ressuscitou o
confronto com as ideias liberais sobre velhas questes da antiga ordem e trouxe
de volta prticas que haviam sido abandonadas durante a fase de domnio liberal,
recolocando no centro da arena o debate terico e ideolgico.
3.1 Governo Lula: elementos de continuidade
O governo Lula transitou da continuidade ao afastamento do governo FHC.
A aproximao existente no primeiro trinio cedeu lugar ao distanciamento
progressivo, delineado a partir da troca da base terica do modelo de poltica fscal
e ao estatal. As caractersticas do regime fscal defnido na era FHC no sofreram
alteraes, at porque as reformas institucionais posteriores ao fm da alta infao
difcilmente seriam revertidas sem o enfrentamento de fortes resistncias, com
riscos poltico e econmico incertos.
A opo inicial, por convergncia de viso econmica ou pragmatismo poltico,
foi a de no alterar o programa anterior. No se mexeu nas caractersticas bsicas
do regime fscal nem no modelo de gesto da dvida pblica. A estreita vinculao
entre o mercado monetrio e o de ttulos pblicos, herana do perodo de alta
infao, continuou intacta (Bacha e Oliveira Filho, 2006). O trip convencional de
poltica econmica, aclamado como smbolo da racionalidade econmica, tambm
no sofreu alteraes. O governo Lula, na Carta ao Povo Brasileiro, comprometeu-se a
seguir a poltica de metas de infao e a manter o superavit primrio, como meio
de afastar o risco Lula.
A sada de Antonio Palocci, apesar de ter dado fora aos defensores de uma
poltica fscal ativa e maior presena do Estado, no levaram ao abandono do
controle da dvida pblica e dos pilares do regime fscal da era FHC. A estrutura do
Estado, o sistema tributrio, as regras de gesto oramentria e a ordem federativa
no sofreram alteraes. Os entes subnacionais continuaram presos ao controle
fnanceiro da Unio. A descentralizao dos gastos pblicos e a renegociao das
dvidas dos governos subnacionais tambm no mudaram, bem como permane-
ceram intactas a distribuio dos recursos disponveis entre as esferas de poder e as
regras do sistema de partilha e de cobrana do ICMS, propulsoras da guerra fscal.
O mesmo ocorreu com as restries da LRF: os limites de endividamento e
contratao de operaes de crdito, os parmetros do programa de renegociao
da dvida pblica (prazos, obrigao de gerar superavit primrio e pagar os encargos da
dvida, indexador da dvida, taxa de juros, penalidades) seguiram vigentes e ativos.
Os regimes previdencirios estaduais adaptaram-se s normas da esfera federal.
Por sua vez, os projetos de reforma tributria (2003 e 2008) esbarraram no confito
de interesses das partes envolvidas e tiveram destino igual ao do governo anterior,
adiando, mais uma vez, as decises.
3.2 Os elementos de descontinuidade
Os traos de continuidade em relao ao momento anterior no podem ser
desconsiderados, mas avaliar a atuao do governo somente deste prisma deixa de
lado o que h de novo e essencial. A partir da posse do ministro Guido Mantega
mudou a concepo terica de como pensar a poltica fscal e as aes de carter
desenvolvimentista ganharam espao. A preocupao em voltar a crescer ocupou
lugar de destaque no interior do Ministrio da Fazenda (MF). O Estado passou a
ser visto como instrumento para atingir este objetivo e as polticas pblicas dire-
cionadas a apoiar o capital privado e a construir o ambiente favorvel retomada
dos investimentos receberam crescente ateno. As aes caracterizaram o limiar de
uma fase de transio, com o abandono das propostas de carter liberal presentes
desde os anos Collor. A retomada do papel ativo do Estado levou reviso das
prticas da fase liberal. A poltica oramentria e os instrumentos de ordem fscal,
acompanhados da forte presena dos agentes fnanceiros e das empresas pblicas,
passaram a contemplar os interesses de reas prioritrias e a impulsionar as decises
de investimentos.
As aes do MF e do BNDES, apesar da postura conservadora do BCB,
buscaram remontar o poder de atuao dos atores pblicos e recuperar os mecanismos
fscais e fnanceiros de apoio ao setor privado. O PAC Plano de Acelerao do
Crescimento (2007) retomou, mesmo que de forma embrionria, a ideia de
planejamento, abandonada h tempos. O governo voltou a dar ateno poltica
industrial com o lanamento do documento Poltica Industrial, Tecnolgica e
de Comrcio Exterior (PITCE), que, no momento seguinte, se desdobrou num
programa de defesa do setor industrial Poltica de Desenvolvimento Produtivo
(PDP) , preocupado em impulsionar a competitividade da indstria brasileira.
Os emprstimos ofciais impulsionaram a atuao do BNDES. O volume
de fnanciamento indstria cresceu continuamente, bem como o seu papel ativo
no apoio s polticas de desenvolvimento do setor privado: i) garantiu o fnan-
ciamento a grupos econmicos formados por consrcios de empresas privadas,
estatais e fundos de penso interessados em investir em reas de infraestrutura;
ii) fomentou a fuso e incorporao de empresas, visando elevar a concentrao
setorial e a competitividade de empresas lderes nacionais; e iii) apoiou o processo
de internacionalizao de grupos nacionais, de modo a elevar o nmero de empresas
atuantes no mercado internacional.
A poltica oramentria, embora tenha preservado os seus elementos bsicos,
ganhou outro ordenamento. A estratgia deixou de visar s o superavit primrio
e recolocou a questo do crescimento. O governo usou as brechas para ampliar o
investimento: passou a descontar da meta de superavit primrio o montante dos
gastos com os investimentos Projeto Piloto de Investimentos (PPI) e retirou
do clculo das Necessidades de Financiamento do Setor Pblico (NFSP) os resul-
tados da Petrobras e da Eletrobrs, na tentativa de ganhar graus de liberdade no
manejo das contas pblicas. Alm disso, voltou a usar os incentivos e benefcios
fscais como ferramenta em defesa do crescimento, primeiro, para dar sustentao
aos setores com insufcincia de demanda agregada na fase aguda da crise interna-
cional; segundo, em favor de ramos industriais includos na PDP e, fnalmente,
para impulsionar setores especfcos, como Minha Casa Minha Vida (MCMV), a
indstria naval e outros.
O governo valeu-se tambm de margens de preferncia nas compras pblicas
de produtos manufaturados e servios nacionais ou de empresas investidoras em
pesquisa e desenvolvimento tecnolgico no pas, no intuito de favorecer o mercado
interno e elevar o ndice de nacionalizao. A prtica ampliou o modelo j defnido
no marco legal do pr-sal de forar a Petrobras a elevar as compras de fornecedores
nacionais e adensar a estrutura de produo industrial.
10
A estratgia de atuao estatal recorreu ainda a outros instrumentos. O forta-
lecimento dos bancos pblicos e das empresas estatais representou uma guinada
em relao ao desenho do perodo de orientao liberal. A tarefa das instituies
fnanceiras benefciou-se do fato de continuar a existir as poupanas compulsrias
e a prtica de direcionamento do crdito. O elemento central, no entanto, parece
estar na deciso de capitalizar as instituies e ampliar o poder delas atuarem na
expanso do fnanciamento a setores prioritrios. As empresas estatais voltaram a
ocupar lugar de destaque na estratgia ofcial, sobretudo a Petrobras e a Eletrobrs,
responsveis por parcela relevante dos investimentos pblicos. A mudana do marco
regulatrio no pr-sal representou uma reviso da forma de encarar o papel das
10. A margem limitada ao mximo de 25% acima do preo dos produtos manufaturados e servios estrangeiros.
empresas pblicas. O sistema de partilha assegurou maior parcela do leo Unio
e colocou a Petrobras como operadora nica na atividade de explorao, com
participao mnima de 30% em todos os blocos, ampliando a aposta no poder
da empresa de elevar os gastos e liderar a retomada do crescimento.
O trao marcante da estratgia ofcial talvez se coloque na dinmica da poltica
social. O desejo de resgate social de parte da sociedade brasileira e de melhorar a
distribuio de renda levou incorporao da poltica de elevao do salrio mnimo
e dos gastos sociais, com nfase no Programa Bolsa Famlia (PBF), ao conjunto
das aes de carter desenvolvimentista. A poltica social no pode ser vista como
questo isolada. O seu alcance est diretamente relacionado aos outros elementos da
atuao estatal. A ao das empresas estatais, o crdito dos bancos pblicos, o uso
de instrumentos fscais e fnanceiros e a retomada do princpio do planejamento,
completaram as mudanas e refetiram o abandono dos traos da poltica liberal,
colocando em seu lugar medidas de vis keynesiano e resgatando velhos traos do
desenvolvimentismo, direcionado reconstruo dos instrumentos de apoio ao
capital privado e ao crescimento.
4 O GOVERNO DILMA ROUSSEFF
O governo Dilma Roussef manteve a equipe econmica e a estratgia delineada
na era Lula. No alterou o modo de atuao do Estado nem as medidas de incentivo
ao mercado interno. As vrias formas de incentivo e apoio ao capital privado
reafrmaram a defesa da ao estatal em favor do crescimento. O uso de incentivos
e subsdios fscais, o privilgio nas compras pblicas, a defesa dos ndices de
nacionalizao, o fortalecimento da atuao dos bancos e das empresas pblicas
sustentaram caractersticas semelhantes fase anterior, indicando se tratar de um
governo de continuidade.
A ausncia de sinais de ruptura esconde a complexidade da atual fase de
transio. O governo comprometeu-se a dar passos signifcativos: enfrentar ns
que se arrastam h anos e defender um regime de crescimento acelerado. O fato
de a proposta ofcial questionar o regime de altas taxas de juros, a gesto da dvida
pblica, o atraso da infraestrutura e colocar a poltica industrial como elemento
nuclear do desenho da estratgia de expanso, alm de manter o foco na questo
social, revela a crena de que o governo teria graus de liberdade de atuao maiores
que os existentes na era Lula e condies de avanar em questes marcadas pelo
pouco consenso na sociedade brasileira.
Esta seo estrutura a anlise da proposta inicial de atuao do governo Dilma
Roussef a partir de quatro eixos bsicos, com a discusso, em cada um deles, das
medidas direcionadas a objetivos especfcos. O primeiro prope-se a consolidar
um regime de poltica econmica capaz de romper os entraves expanso da
economia brasileira. O segundo refete o reconhecimento de que h retrao do
setor industrial e o avano econmico est atrelado recuperao da competiti-
vidade da indstria brasileira. O terceiro trata das condies de fnanciamento
da economia brasileira, a partir da reviso do modelo de juros elevados e de seus
impactos na gesto da dvida pblica. Finalmente, o ltimo eixo corresponde
reforma da estrutura tributria, envolvendo, de um lado, a reduo do custo do
setor industrial e a defesa da competitividade e, de outro, o debate da distribuio
da receita tributria entre as esferas de governo e o pacto federativo.
4.1 O crescimento como meta
O governo Dilma Roussef deu sequncia fase anterior e se props a manter
um regime de poltica voltado a acelerar o crescimento. Os discursos iniciais da
presidente e de seus ministros deixaram evidentes os indcios de existncia de uma
meta de crescimento e de que as aes teriam como foco este objetivo. Este fato
deu o tom da estratgia ofcial no desenho das polticas setoriais e ditou o rumo
das alteraes do regime de poltica macroeconmica, bem como das aes nas
reas de infraestrutura e no relacionamento com os governos subnacionais.
4.1.1 O trip de poltica macroeconmica
A poltica monetria, apesar de, em termos formais, no ter abandonado o regime
de meta de infao, mudou o comportamento. A alterao, em parte, deve-se s
questes de ordem terica, presa crtica da poltica de metas de infao aps a
crise mundial (Committee on International Economic Policy and Reform, 2011;
Svensson, 2012). O debate recente colocou em xeque a ideia de uma meta, um
instrumento. O relaxamento do dogmatismo at ento presente levou ao uso de
medidas macroprudenciais e de outros instrumentos de controle da inflao.
A nova prtica contagiou os bancos centrais ao redor do mundo e teve refexo na
conduo da poltica monetria adotada no pas. Entretanto, a mudana no pode
ser creditada s a este fator. O desejo de elevar o PIB colocou em primeiro plano a
questo do nvel da taxa de juros. A escolha de Tombini dirimiu o confito de posies
entre o Banco Central (Henrique Meirelles) e o MF (Guido Mantega) e ampliou a
autonomia do rgo em relao ao mercado, benefciando a interao das instncias
decisivas na conduo da poltica macroeconmica (Nakano, 2012a, 2012b).
A reduo expressiva da Selic atingiu 7,25% a.a. em outubro de 2012
contrariou vrios interesses e colocou o Banco Central sob fogo cruzado, bem como
suscitou o debate sobre as eventuais mudanas provocadas pelo baixo patamar
dos juros reais. A sustentao deste quadro certamente repercute em diferentes
dimenses da economia, como na dinmica dos investimentos, no fnanciamento
de longo prazo e na gesto da dvida pblica.
A menor rentabilidade dos ttulos pblicos incute perdas riqueza fnanceira
e impele os gestores da poupana fnanceira busca de aplicaes alternativas, com
prazos e riscos maiores, como meio de recuperar a rentabilidade. O elevado tom
de crticas ao Banco Central mostrou a difculdade de superar o trao marcante da
economia brasileira de valorizar a riqueza fnanceira no curto prazo, sustentada em
grande medida nos altos juros pagos pela dvida pblica. O momento provocou
o clima de agravo e de defesa de posies, mas, ao mesmo tempo, colocou uma
cunha na situao anterior e levou os agentes a estudarem a criao de instrumentos
fnanceiros condizentes com um quadro de juros baixos.
A poltica cambial tambm sinalizou mudanas de orientao. O esforo da
era Lula de evitar a valorizao cambial trouxe pouco resultado prtico e a indstria
conviveu com taxa de cmbio desfavorvel sua capacidade de competio internacional.
A deciso de intervir no mercado de derivativo, levada adiante em meados de 2011,
alterou o cenrio e a taxa de cmbio passou a oscilar acima de R$ 2,00, com uma
poltica, assumidamente, de futuao suja.
O piso informal reconheceu a relevncia do cmbio na defesa da competitividade
industrial e do lugar privilegiado da indstria na estratgia de crescimento.
Por conseguinte, o BCB perde um trunfo na luta contra a infao ao colocar de
lado a poltica de valorizao cambial. A autoridade monetria buscou alternativas, via
uso de medidas macroprudenciais, controle de crdito e interao com instrumentos
de poltica tributria e de preos pblicos. A proposta, mesmo sem abandonar a
meta de infao, ampliou a cooperao com o MF e se afastou do dogmatismo
presente na era Meirelles.
Finalmente, o governo reforou o uso da poltica fscal como instrumento da
poltica de desenvolvimento, sem abandonar a defesa da sustentabilidade da dvida
pblica. As aes no se limitam proposio convencional de defesa de medidas
anticclicas, direcionadas, em momentos especfcos, a recolocar a economia em
uma trajetria consistente com o produto potencial. O novo arranjo da poltica
macroeconmica reforou o mix de poltica fscal e poltica monetria no controle
da demanda agregada. Alm disso, o manejo da poltica fscal, lembrando traos da
velha sntese neoclssica, buscou atender a dois propsitos: manter o apoio ao
crescimento e contribuir na defesa da estabilidade. O foco continuou preso ao curto
prazo e pouca ateno se deu ao conselho de Keynes de usar os gastos pblicos na
sustentao da trajetria de longo prazo da economia.
4.1.2 Outras medidas de defesa do crescimento
O governo, como parte de sua proposta de elevar o PIB, adotou polticas ativas
de defesa do mercado interno e do investimento. Primeiro, criou um conjunto de
empresas estatais responsveis por coordenar a elaborao de projetos e investimentos
em reas especfcas. As agncias, embora continuem na gerncia dos interesses
de diferentes setores, perderam flego na era Lula e deixaram de cumprir o papel
idealizado no contexto liberal. A proposta atual questiona o modelo institucional
centrado no papel de regulao das agncias setoriais e prev mais presena de
estatais. O controle de reas relevantes compartilhado por novas entidades
pblicas, com a atribuio de pensar a estratgia e planejar as aes de longo prazo,
como meio de garantir o crescimento do setor.
A Telebrs renasce com a tarefa de ampliar a presena na rea de internet de
banda larga e difundir a tecnologia digital no pas. A Empresa de Planejamento
de Logstica (EBL) surge com a misso de articular toda a infraestrutura de trans-
porte e pensar a logstica de maneira integrada. A Agncia Brasileira de Gesto
de Fundos e Garantias (ABGF) tem a misso de assegurar os riscos em operaes de
comrcio exterior e obras de infraestrutura de grande porte (Lei n
o
12.712, de 30
de agosto de 2012). O governo criou ainda outras estatais de perfl semelhante:
a Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovao Industrial (EMBRAPII), com atuao
nas reas de inovao industrial; a Amaznia Azul Tecnologias de Defesa (Amazul),
na gesto de projetos relacionados ao programa nuclear, construo e manuteno
de submarinos e ao fomento da indstria nuclear; o Centro Nacional de Tecnologia
Eletrnica Avanada (CEITEC) do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao
(MCTI), voltado ao desenvolvimento da indstria de microeletrnica; e a Infraero
Servios, com a tarefa de adquirir conhecimentos e ofertar servios de planejamento,
administrao e apoio operao de terminais aerovirios.
O esforo de elevar o crescimento levou o governo a priorizar as concesses
ao setor privado (portos, aeroportos, rodovias, trem-bala, saneamento) como meio
de atacar o atraso nas reas de infraestrutura, sem abrir mo da presena estatal.
No modelo de privatizao de estradas e ferrovias, o capital privado est presente,
mas cabe ao BNDES a responsabilidade de fnanciar os gastos e, no caso das ferrovias,
a VALEC ter a responsabilidade de comandar o trfego de mercadorias, por meio
da compra de toda a capacidade de transporte de carga das concessionrias e da
revenda via leiles do direito de transitar com os trens. Ou seja, o Estado assume
o risco de insufcincia de demanda tentando estimular o investimento privado e
solucionar o gargalo do setor. Os programas de privatizaes das outras reas (portos,
aeroportos, hidrovias, trem-bala) seguem modelo anlogo e o setor pblico ocupa
lugar central, buscando minimizar o risco privado e recuperar os investimentos
nas respectivas reas. Alm disso, o governo ofereceu vantagens tributrias nos
investimentos em parcerias pblico-privadas (PPPs): excluiu da base de clculo dos
tributos federais o valor do aporte de recursos do setor pblico ao scio privado
no momento de sua efetivao. A medida adiou o pagamento dos tributos para os
perodos de apurao de lucro ao longo do contrato, com refexo positivo no custo
tributrio e no fuxo de caixa do empreendimento (MP n
o
575 de 7/8/2012).
11
11. A MP n
o
575/2012 permite excluir o valor do aporte pblico da determinao do clculo do Imposto de Renda (IR), da
Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), PIS e Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (Cons).
A falta de um mercado nacional de ttulos de longo prazo privado e a
preocupao de no ampliar a dependncia de recursos externos transferiram aos
agentes pblicos, sobretudo ao BNDES, a demanda de fnanciamento de novos
investimentos. O governo Lula optou por conceder emprstimos sistemticos ao
banco via Tesouro Nacional e a gesto atual manteve a prtica de garantir o funding
para atender a demanda de crdito, bem como reduziu ao fnal de 2012 a Taxa
de Juros de Longo Prazo (TJLP) de 5,5% a.a. para 5% a.a., acompanhando a
queda da taxa de juros bsica.
12
O esforo de elevar o investimento contou ainda com incentivo expanso
do crdito dos bancos privados. As instituies fnanceiras, de acordo com norma do
Banco Central, podem deduzir do montante do depsito compulsrio a recolher,
limitado a 20% do total, o valor dos fnanciamentos que repliquem as condies
estabelecidas no mbito do Programa de Sustentao do Investimento (PSI) do
BNDES e de emprstimos da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP).
13
As aes de apoio aos investimentos em infraestrutura refetem a percepo
de que constituem fator crucial competitividade industrial e so capazes de
promover a realizao de grandes projetos, de largo horizonte temporal, em condies
de gerar a demanda para outros setores e sustentar a trajetria de crescimento.
4.1.3 Relao com os governos subnacionais
O esforo federal buscou propiciar meios de os governos subnacionais elevarem os
investimentos. Enquanto no se decide a troca da regra de indexao da dvida, como
se ver adiante, o governo negociou a ampliao do montante da dvida estadual.
A reviso do Programa de Reestruturao e Ajuste Fiscal para o perodo de 2012 a 2014,
que benefcia 21 UFs, alcanou R$ 58,3 bilhes. Os emprstimos do alguma folga de
gastos a estas unidades e vinculam-se ao atendimento de demandas especficas
de investimentos, visando reverter a queda de 2011. A retomada dos investimentos
estaduais crucial, j que respondem, em conjunto com os municpios, por cerca de
dois teros dos investimentos pblicos.
Alm disso, ocorreu o parcelamento das dvidas previdencirias dos governos
subnacionais acumuladas no decorrer dos ltimos anos. A medida permite
regularizar os pagamentos em atraso e destravar o acesso contratao de verbas
federais. A nova regra elimina a tendncia de aumento da inadimplncia observada
recentemente, pois, para quitar os dbitos vencidos at 31 de outubro de 2012, os
entes tero abatimento no valor dos repasses do Fundo de Participao dos Estados
12. O Tesouro Nacional, desde o governo Lula, j concedeu emprstimos em valor superior a R$ 300 bilhes ao BNDES
para atender a demanda de crdito de investimentos e mantm a postura de no restringir o funding da instituio.
Em 2012, a instituio recebeu cerca de R$ 45 bilhes e est previsto outros aportes de recursos ao longo de 2013.
13. Ver Circular Banco Central n
o
3.622, de 27/12/2012, e critrios estabelecidos no mbito dos subprogramas de que
tratam os Arts. 1
o
e 2
o
da Resoluo n
o
4.170, de 20/12/2012.
(FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) equivalente a 2% da
mdia mensal da RCL referente ao ano anterior ao do vencimento da parcela.
14
4.2 Em defesa da recuperao da competitividade da indstria
O outro eixo da atuao estatal o combate retrao do setor industrial.
A estratgia ofcial passou a reconhecer a indstria como elemento basilar de
crescimento e deu destaque tarefa de recuperar a competitividade industrial.
15

O debate sobre esta questo retornou em quadro terico e ideolgico diferente
do que prevaleceu nos anos 1990. Os crticos do modelo de industrializao,
ancorados no ambiente liberal da poca, defenderam a abertura comercial com
o argumento de que o movimento iria balizar o poder do produtor nacional e
gestar uma indstria forte, que teria, por sua vez, condies de enfrentar a
concorrncia e de se manter no mercado. A concorrncia apresentava-se como
o meio de revitalizar a indstria a partir de um choque exgeno e dar fm ao
modelo de desenvolvimento tutelado pelo Estado.
As circunstncias atuais so outras. A competitividade surge como condio
necessria para conter a derrocada da indstria e embasar o ciclo de crescimento.
Os sinais de perda de participao da indstria no PIB e de expanso das impor-
taes de produtos de alta tecnologia revelaram o risco de focar a estratgia de
desenvolvimento nas foras do mercado e deixar a indstria prpria sorte.
A opo ofcial foi a de chamar para si a tarefa de estimular o setor industrial com
medidas fscais, em parte pontuais, e outras de carter sistmico, direcionadas a
reerguer a indstria e garantir a integrao com outros setores da economia, pois,
s assim, o pas teria chance de crescer. Nas palavras da presidente Dilma Roussef:
eu acredito que uma indstria forte o n estratgico para que o Brasil tenha, de
fato, um desenvolvimento sustentvel.
16
A atuao estatal, seguindo a trilha aberta na era Lula, defendeu a demanda
corrente e buscou obter ganhos sistmicos na indstria a partir do Programa Brasil
Maior. As medidas de suporte demanda corrente, em resposta ao baixo dinamismo,
concentraram-se no desconto do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) em
setores selecionados (automveis, linha branca, mveis, laminados e luminrias,
14. Alm disso, os entes do autorizao para reter, no Fundo de Participao dos Estados (FPE) ou no Fundo
de Participao dos Municpios (FPM), e repassar Unio o valor correspondente s obrigaes previdencirias
correntes dos meses anteriores ao do recebimento do respectivo fundo de participao, no caso de no pagamento
no vencimento. Os dbitos parcelados tero reduo de 60% das multas de mora ou de ofcio, de 25% dos juros
de mora e de 100% dos encargos legais.
15. Como colocou a presidente Dilma Rousseff em recente entrevista: de uma coisa vocs podem ter certeza: dentro do
governo h uma convico de que ns no iremos para um caminho de desenvolvimento se ns no dermos importncia
indstria (...) A indstria importante para articular os demais setores, ela tem um poder de inovao que se espraia
pela economia, ela decisiva para ns que precisamos aumentar a formao bruta de capital xo, que precisamos
elevar nossa taxa de investimento (Valor econmico, 20 de novembro de 2012).
16. Ver discurso da presidente Dilma Rousseff, em 5/12/2012, na cerimnia de abertura do 7
o
Encontro Nacional da
Indstria (Enai).
massas alimentcias), na manuteno do Programa de Sustentao do Investimento
(PSI) e na defnio de uma poltica comercial que inclui: i) o benefcio a forne-
cedores nacionais nas compras pblicas;
17
ii) a melhor explorao das regras da
Organizao Mundial do Comrcio (OMC), com o aumento do valor mdio das
alquotas de importao
18
e mais ateno poltica antidumping; e iii) a adoo do
Reintegra, programa que prev a devoluo de parte dos impostos sobre o ganho
nas exportaes de produtos manufaturados caso as empresas cumpram o limite
de importao de insumos utilizados no processo produtivo.
A dimenso sistmica de defesa da competitividade industrial concentrou
esforos na melhoria das condies gerais de produo. O cmbio visto como
fator relevante, sobretudo, por ter se mantido sobrevalorizado por longo perodo;
mas se reconhece que h outros determinantes da perda de competitividade
do setor industrial. O alvo da estratgia ofcial reduzir os custos decorrentes da
precria infraestrutura do pas e da carga tributria, alm de avanar na poltica
de inovao e na participao do contedo local, de modo a recuperar a fora
da indstria e o seu poder de impulsionar a economia.
O governo buscou atrair o capital privado para os investimentos de infraes-
trutura, mas optou por mudar os modelos de concesso e rever o valor da taxa de
retorno do capital aplicado, aproveitando o momento de queda da taxa de juros
bsica da economia. A tentativa de conciliar mais exigncia de investimento dos
novos concessionrios e reduo de tarifas colocou enorme desafo. No trivial
reposicionar parmetros de rentabilidade e atrair o investimento privado. Perde-se a
sintonia entre o interesse pblico e o privado, cresce a incerteza e se acirra o confito
na disputa de posies, dando lugar a uma fase de transio, em que a vontade
do setor pblico no convence o capital privado a impulsionar o gasto, aceitando
tomar maior risco e menor taxa de remunerao. A travessia deste momento no
simples e o embate de interesses entre os lados surge como a tnica do esforo
de superao do gargalo da infraestrutura.
As chances de sucesso so boas, apesar das enormes difculdades. Todos
concordam em dois pontos: no se pode adiar a deciso de enfrentar o problema
da infraestrutura e sem superar este gargalo improvvel ganhar competitividade
industrial e melhorar a performance do agronegcio. O caminho a percorrer
penoso porque se trata de mexer simultaneamente em padres consolidados de
diferentes reas. A defnio das regras dos setores ferrovirio, eltrico e de portos
17. O governo passou a priorizar a indstria nacional nas licitaes para a compra de uniformes, calados e artefatos
para o Exrcito, estudantes e prossionais da sade, com os produtos de fabricao nacional, podendo custar at 8%
acima dos importados.
18. A MP n
o
540, de 3/08/2012, eleva a COFINS incidente sobre a importao de produtos selecionados (mveis,
produtos txteis e calados) e resolues da Cmara de Comrcio Exterior (Camex) passam a permitir a elevao
tarifria temporria da Tarifa Externa Comum (TEC) do Mercado Comum do Sul (Mercosul), beneciando diversos
setores, por exemplo, a cadeia qumica-petroqumica-plstica, brinquedos e outros.
explicitou a resistncia privada s normas de controle e de remunerao do capital
investido adotadas na proposta ofcial.
19
As novas regras no setor ferrovirio visam elevar a efcincia e baratear o frete.
A proposta contempla trs medidas bsicas. Primeiro, reformula o direito de
passagem e adota o compartilhamento obrigatrio da malha quando a transferncia
de carga entre concessionrias tiver elevado custo. Segundo, estabelece metas de
desempenho para cada trecho e no, como antes, para toda a malha administrada
pela concessionria. Terceiro, regulamenta o direito de usurios dos servios
de carga de transitar pelas ferrovias de distintas concessionrias (Grezzana, 2011).
A proposta, no longo prazo, busca elevar a participao do setor ferrovirio na
matriz de transporte e reduzir o valor do frete ao assumir o risco de comercializar
a capacidade de carga e garantir condies favorveis de acesso. A empreitada no
simples e o seu sucesso est intimamente ligado integrao logstica dos modais
de transporte o que explica a criao da EBL para viabilizar a demanda para o
setor, j que o transporte por ferrovia no est consolidado no pas.
A reduo da energia eltrica ganhou ares de prioridade absoluta diante do
alto custo do MWh e da obrigao de elevar a produtividade, mas a falta de uma
proposta consensual abre campo arbitragem estatal e ao confito de interesses.
O governo anunciou medidas (MP n
o
579/2012), alterando regras anteriores, que
impactam a tarifa de energia eltrica por meio, primeiro, da queda dos encargos
fscais
20
sobre as tarifas e, segundo, alterando a metodologia de clculo de remu-
nerao das distribuidoras, de modo a eliminar a indexao automtica ao ndice
nacional de preos ao consumidor amplo (IPCA) e a remunerao, ao renovar as
concesses a vencer, da parte dos investimentos j amortizados.
21
As novas regras do setor porturio seguem desenho semelhante ao dos outros
setores em busca de reduo dos custos operacionais e de ganhos de competitividade.
O governo abriu a explorao dos portos s empresas privadas, defnindo que no
mais ser exigido do proprietrio do terminal ter carga prpria a ser despachada.
Com a autorizao ofcial, dada a partir de chamada pblica, qualquer investidor
privado pode explorar comercialmente um terminal e basear a operao no transporte
de cargas de outras empresas. Por sua vez, h a preocupao com a efcincia e o
custo do servio. As licitaes deixam de ter por base a cobrana de outorga nos
leiles e passam a seguir a regra de mais movimentao de carga prevista e menor
tarifa. Os terminais com contratos vencidos passaro por novas licitaes e, nos
casos em que houver viabilidade legal, a prorrogao dos contratos ser condicionada
19. O setor de saneamento, apesar de ter um marco regulatrio estabelecido em 2007 (Lei n
o
11.445, de 5 de janeiro
de 2007), ainda est a espera de uma onda de expanso consistente dos gastos.
20. O ICMS o principal encargo scal e dicilmente os estados aceitam abrir mo da atual alquota do tributo.
21. As regras anteriores foram denidas pela Lei n
o
9.074/1995, responsvel por introduzir a competio na gerao,
e o modelo criado em 2003 com a MP n
o
144/2003, convertida na Lei n
o
10.848/2003.
reviso dos valores do contrato e ao estabelecimento de novas obrigaes de
movimentao mnima e investimentos (MP n
o
595, de 7/12/2012, Art. 49, 2
o
).
A MP destaca ainda que as Companhias Docas, responsveis pelos terminais de
administrao pblica, devem frmar compromissos de metas e desempenho empresarial
com a Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica (SEP/PR).
O programa amplia a participao do setor privado na administrao porturia
do pas, mas atribui ao Estado relevante papel no fnanciamento dos investimentos,
na formulao de programas de polticas e de diretrizes de desenvolvimento do
setor porturio, bem como refora a atuao da Secretaria de Portos da Presidncia
da Repblica e da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ), como
agentes responsveis por defnir as diretrizes do setor.
A reduo de impostos o segundo vetor da poltica de defesa da competitivi-
dade industrial. A opo, na falta de condies de realizar ampla reforma tributria,
foi adotar conjunto variado de medidas de apoio ao setor industrial. A desonerao
da folha de pagamento, com a troca do repasse ao Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS) equivalente a 20% do total da folha de pagamento por um
imposto de 1% a 2% sobre o faturamento, alcanando 41 setores,
22
respondeu antiga
demanda da indstria e rebaixou o custo industrial (MP n
o
582, 20/09/2012).
A medida controversa por seu efeito na Previdncia Social, mas, possivelmente,
este o nus a carregar diante da ausncia de ampla reforma tributria capaz
de pensar de modo sistmico o problema. A urgncia do problema de competitividade
industrial e o fato de a reforma tributria no avanar no deixaram escolha a no
ser as medidas de carter pontual.
Alm disso, setores destacados no Programa Brasil Maior passaram a ser
enquadrados em regimes especiais de tributao e receberam privilgios nas compras
pblicas. Por um lado, o propsito das medidas a reduo do custo industrial
e a garantia de demanda a setores especfcos. Por outro lado, a estratgia ofcial
passou a cobrar das empresas o aumento da parcela de contedo nacional no
valor da produo, de modo a frear o crescente peso das importaes de peas e
componentes industriais.
A medida alcanou setores variados. A busca por aumento da incluso digital
levou criao do regime de incentivo produo e comercializao de compu-
tadores de uso educacional (REICOMP).
23
O regime especial de incentivo ao
22. O comrcio varejista (22 ramos) tambm foi beneciado com a medida e passou a pagar 1% sobre o faturamento.
23. A MP n
o
563, de 3/4/2012, e o Decreto n
o
7.750, de 8/6/2012, detalham os incentivos scais contemplados no
REICOMP, tanto na aquisio de matrias-primas e produtos intermedirios destinados fabricao dos computadores
portteis para uso educacional como na sua comercializao por meio de licitaes pblicas. No primeiro caso, est
prevista a iseno do Imposto de Importao e a reduo a 0% do IPI, do PIS/PASEP e da COFINS. No segundo caso,
a iseno do IPI. No caso do PIS/PASEP e da COFINS as alquotas j se encontram reduzidas a zero pelo Programa de
Incluso Digital, institudo pelos Arts. n
os
28 a 30 da Lei n
o
11.196, de 21 de novembro de 2005.
desenvolvimento da infraestrutura da indstria de fertilizantes (REIF) pretende
reduzir a dependncia de importaes e o custo de produo dos fabricantes internos.
24

A nova norma estabeleceu tambm o direito de o Poder Executivo exigir dos
benefcirios do programa a observncia de ndices de contedo local mnimo dos
bens e servios utilizados na execuo de seus projetos de infraestrutura industrial
e a realizao de investimentos em atividades de pesquisa e desenvolvimento
(P&D) realizadas no pas. O Programa Nacional de Banda Larga, voltado
ampliao do acesso internet em banda larga, oferece benefcios para acelerar
os gastos e reduzir os custos dos investimentos em infraestrutura de redes de
comunicao.
25
Os incentivos fscais contemplaram ainda: i) a modernizao e
ampliao da estrutura porturia;
26
ii) as empresas estratgicas de defesa e as que
participam da cadeia produtiva dos chamados produtos estratgicos de defesa,
visando ampliar a produo interna de bens de defesa e fortalecer a indstria
nacional frente ao importado (MP n
o
582, de 20/9/2012); iii) a formao de
uma cadeia produtiva complexa de insumos para abastecer a linha de produo
de tablets (MP n
o
534, de 20/05/2011), alm de apoio ao desenvolvimento da
indstria de software (Plano TI Maior).
27
O complexo industrial da sade, responsvel por acumular elevado defcit
comercial, entrou no foco do Programa Brasil Maior e tambm foi contemplado
com benefcios fscais. Os fabricantes nacionais de equipamentos tero preferncia
nas compras realizadas pelo governo federal, que podero ser adquiridos por
preos entre 8% e 25% superiores aos dos importados. Os editais de licitao e
os contratos relacionados ao PAC podem exigir a compra de produtos e servios
nacionais, bem como permitir que as obras do sistema pblico de sade usem o
Regime Diferenciado de Contratao (MP n
o
580, de 14/9/2012). Alm disso,
estuda-se atender a reivindicao dos fabricantes de equipamentos que cobram um
programa de apoio capaz de melhorar a competitividade das indstrias do setor.
A defnio do novo regime automotivo (Inovar-auto) buscou defender a
competitividade da indstria nacional, com incentivo ao aumento de investimentos
em P&D e aos fabricantes de carros mais econmicos e seguros, alm de benefciar
24. A MP n
o
582, de 20/9/2012, criou o regime especial da indstria de fertilizante (REIF) e concede suspenso do
pagamento, com posterior converso em alquotas zero, ou iseno, conforme o caso, da Contribuio para o PIS/
PASEP, da Contribuio para o PIS/PASEP-Importao, da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
COFINS, da COFINS-Importao, do IPI, e do IPI vinculado importao, em operaes realizadas por pessoas jurdicas
benecirias do regime.
25. Ver a MP n 563, de 3/4/2012, o REPNBL-Redes prope desonerar os equipamentos nacionais e as obras civis dos
investimentos em infraestrutura de redes de telecomunicaes com suporte a servios de internet em banda larga.
26. A MP n 563, de 3/4/2012, altera o Art. 14 da Lei n 11.033, de 2004, e amplia os benefcios do Reporto com os
seguintes novos servios: armazenagem; sistemas suplementares de apoio operacional; proteo ambiental, sistemas
de segurana e de monitoramento de uxo de pessoas, mercadorias, veculos e embarcaes.
27. Entre as principais medidas, esto o aporte de capital em empresas nascentes, as chamadas startups, a criao de
uma certicao para que pequenas e mdias empresas possam participar de compras pblicas e a instalao de quatro
centros de inovao no Brasil. A certicao vai denir quem ter benefcio em compras pblicas.
os veculos com mais contedo local. As empresas habilitadas no programa que
cumprirem as etapas previstas adquirem o direito de eliminar o adicional de 30%
do IPI criado em 2011 e de outros quatro pontos percentuais da base de clculo
do imposto, de modo a ganhar poder de competio no mercado interno.
28
A proposta ofcial assumiu a tese de que o desenvolvimento est diretamente
atrelado recuperao do setor industrial e defendeu o uso intensivo de medidas
fscais discricionrias, associadas a ganhos nas reas de infraestrutura, como o
caminho de melhorar a competitividade da indstria. Certamente, o custo de
energia, a qualifcao do trabalho, o peso dos tributos, bem como as polticas
de aumento do contedo nacional, o programa de compras pblicas e a sustentao da
demanda corrente so ferramentas relevantes, mas, de acordo com Kupfer (2012),
a sobrevivncia do parque industrial depende da superao do hiato tecnolgico
em relao ao padro internacional, o que coloca o desafo de elevar o atual volume
de investimento da indstria.
4.3 Reestruturao das condies de nanciamento
O terceiro eixo da estratgia ofcial concentra-se na tentativa de reestruturar o
fnanciamento de longo prazo da economia brasileira. A questo antiga. A economia
guarda caractersticas do perodo de alta infao, apesar de transcorridos 18 anos
aps a estabilizao. A sustentao de altas taxas de juros e a presena dos ttulos
indexados Selic as Letras Financeiras do Tesouro (LFTs) , continuaram a
balizar as condies de fnanciamento. O pagamento de taxa Selic s aplicaes
de curto prazo no mercado monetrio (overnight e operaes compromissadas),
semelhante a de ttulo pblico de longo prazo, restringiu a chance de formao
de um mercado de poupana de longo prazo.
O acesso a ttulos de alta liquidez, segurana e rentabilidade inibiu as aplicaes
longas porque os eventuais ganhos com a operao no compensam o maior risco.
Assim, a estabilizao no alterou a dependncia em relao oferta de crdito de
longo prazo do setor pblico. O Tesouro Nacional, diante da escassez e do custo do
fnanciamento privado de longo prazo, tomou para si a tarefa de conceder volume
expressivo de emprstimos CEF e, sobretudo, ao BNDES como meio de assegurar
o acesso ao crdito. O procedimento, apesar de criticado por parte da sociedade,
responde por alta parcela do crdito de investimento e ocupa importante lacuna
na estrutura de fnanciamento brasileira.
A retomada dos investimentos, sem agravar a dependncia de fnanciamento
externo e de fontes do setor pblico, requer destravar esse n e criar instrumentos
fnanceiros capazes de alongar o crdito em condies compatveis com os
28. Ver MP n
o
563, de 3/4/2012, e Decreto n
o
7.819, de 3/10/2012.
investimentos em infraestrutura e na indstria. A tarefa complexa e pressupe
eliminar as vantagens da poupana fnanceira de ganhar no curto prazo montante
semelhante ao de carregamento de ttulos de dvida pblica de longo prazo.
A conjuntura do final de 2012 revelou-se favorvel e o Banco Central,
contrariando a expectativa de mercado, desencadeou o processo de reduo dos
juros aproveitando o cenrio internacional e a baixa presso dos preos internos.
A principal novidade fcou por conta da mudana da regra da poupana. O ganho
de 6,17% + TR (taxa referencial), livre de IR, determinava um piso para os juros,
pois, caso a Selic se situasse abaixo deste valor (em torno de 8,5%), alterava o
comportamento regular do sistema. Os fundos de investimentos perdiam compe-
titividade e a poupana crescia no ranking das aplicaes, atraindo recursos, que,
por norma institucional, teriam de ser alocados em construo civil. A deciso de
corrigir os novos depsitos por 70% da Selic, quando ela for igual ou menor que
8,5%, retirou a trava at ento existente e permitiu ao juro deslizar, at alcanar a
taxa nominal de 7,25% (11/10/2012).
A Selic a 7,25%, com juros reais na casa dos 2%, reduziu a atratividade dos
ttulos pblicos e deu lugar reviso de condies h tempos consolidadas. Os fundos
de investimento perderam atratividade, os fundos de penso no cumpriram as suas
metas atuariais, os bancos reduziram as taxas de administrao de seus fundos e se
criou ambiente propcio busca de melhor rentabilidade em aplicaes de mais
largo horizonte temporal. O perodo em que este quadro prevaleceu (at maio de
2013) indicou existir potencial para a alterao das condies de fnanciamento
da economia brasileira. A menor atratividade das aplicaes de curto prazo e a
busca por ativos rentveis colocaram no horizonte a necessidade de diversifcao
do portflio, com a poupana fnanceira aberta a outras opes de aplicao, com
prazos mais largos, na tentativa de recuperar a rentabilidade perdida.
O desafo a gestao de um mercado de ativos seguro e atraente a essa
poupana financeira, disposta a migrar para aplicaes mais longas em caso
de reproduo de condies de rentabilidade semelhantes vigente nesse perodo
de queda dos juros. O potencial de mudana expressivo e est aberto o espao de
reestruturao do mercado de ttulos privados, com o surgimento de novos
instrumentos fnanceiros. A poupana fnanceira, sobretudo dos fundos de penso,
diante de perda de rentabilidade das carteiras tradicionais, coloca-se como virtual
candidata a rever as opes, incorporando entre as alternativas as debntures de
empresas industriais, os ativos lastreados no fuxo de receitas de reas de infraestrutura
ou ttulos ligados construo civil e agropecuria, que, caso venham a ganhar
expresso, elevam a participao do capital privado na estrutura de fnanciamento
e permite reduzir a dependncia do crdito ofcial.
A reestruturao das condies de fnanciamento requer longo perodo de
maturao, e a retomada da alta de juros esfriou a tenso presente no mercado
fnanceiro, mas continuam os sinais de que o mercado estuda a oferta de ativos em
condies de alongar os prazos de aplicao. O governo procurou, timidamente,
incentivar este processo com medidas pontuais: concedeu incentivos fscais s
debntures do setor privado usadas no fnanciamento da infraestrutura e aos
certifcados de recebveis imobilirios,
29
enquanto o BNDES criou mecanismos
para reforar a segurana dos investidores e estimular a emisso de debntures de
Sociedade de Propsito Especfco (SPE) do setor de infraestrutura.
30
O segundo elemento de destaque o tratamento da dvida pblica no processo
de desindexao da economia.
31
O governo emitiu sinais, ampliados no momento
de reduo dos juros, de que buscaria reduzir signifcativamente o montante de
LFTs na estrutura da dvida pblica, interferindo, consequentemente, na estreita
vinculao entre os ttulos indexados Selic e as operaes monetrias de curto
prazo, velho resqucio do perodo de alta infao. O fm das LFTs matria
controversa. A questo o que fazer com os ttulos: eliminar ou deixar que o mercado
se encarregue de achar o seu espao (Bacha e Oliveira Filho, 2006). As opinies
convergem sobre o fato de a presena das LFTs afetar a efcincia da poltica mone-
tria e a formao do mercado de ttulos de longo prazo. O que implica dizer que
avanar nestes pontos requer algum tipo de mudana, que no necessariamente se
obtm com a simples queda dos juros, j que a presena dos ttulos Selic refetiu o
desejo dos agentes de garantirem liquidez e segurana, com tima rentabilidade.
O projeto atual parece ser o de desindexar a economia e alterar as condies
de fnanciamento, a partir da eliminao ou, ao menos, da reduo signifcativa
do peso das LFTs na estrutura da dvida pblica. As ltimas edies do Plano
Anual de Financiamento (PAF) reiterou o desejo, expresso em outras ocasies,
de promover substituio gradual dos ttulos remunerados por taxas de juros
futuantes por outros de rentabilidade prefxada ou vinculada a ndices de preos.
A novidade fcou por conta da ao efetiva em busca desta meta. O Tesouro Nacional
pautou o processo: adotou medidas impulsionando a troca dos ttulos indexados
29. De acordo com a legislao (Lei n
o
12.431/2011, alterada pela Lei n
o
12.715, de 17/9/2012), a alquota do IR
incidente sobre os rendimentos das debntures de longo prazo, utilizadas com o objetivo de nanciar projetos de
infraestrutura, passa a ser de 0% para o investidor pessoa fsica e investidor estrangeiro e de 15% para pessoa jurdica.
Os cotistas que optarem por aplicar em fundos de investimento com patrimnio composto principalmente por ttulos
e valores emitidos com o incentivo scal gozam do mesmo incentivo.
30. A instituio adotou trs medidas: i) o emissor das debntures pode compartilhar as mesmas garantias oferecidas em
operaes de crdito que vierem a ser contratadas com o BNDES; ii) permite a incluso de clusula atrelando o contrato
de nanciamento da SPE s debntures, de tal modo que, em caso de inadimplncia no vencimento das debntures,
o rgo pode declarar a empresa inadimplente no contrato de nanciamento, mesmo antes do vencimento; e
iii) nas operaes que utilizam as duas clusulas anteriores, o banco pode comprar de 15% a 30% dos ttulos lanados,
sendo que o limite era de 5% a 20%.
31. Um melhor tratamento dessa questo feito no captulo Dvida pblica: o limiar de mudanas? do mesmo autor
neste volume.
Selic. Primeiro, o governo, por determinao do Conselho Monetrio Nacional
(CMN), resgatou R$ 61 bilhes de LFTs de fundos extramercados das autarquias
e empresas estatais e forou a migrao para outros ttulos. Segundo, realizou a
troca de LFTs, no valor de R$ 44,1 bilhes, da carteira do FGTS. Terceiro, est em
negociao com os fundos de previdncia abertos Plano Gerador de Benefcios
Livres (PGBL) e Vida Gerador de Benefcios Livres (VGBL) a troca das LFTs, no
valor aproximado de R$ 24 bilhes, por ttulos prefxados ou indexados a ndices
de preos no prazo a ser acordado. A inteno reduzir as aplicaes atreladas aos
juros bsicos, estimadas atualmente em 60% do patrimnio, at alcanar, aps um
perodo de transio, o teto de 20% de participao dos ativos remunerados taxa
de juros de um dia. Finalmente, h negociaes com os fundos de investimentos
e outras aplicaes de renda fxa, visando migrao de ttulos indexados Selic
para outros prefxados ou indexados a ndices de preos.
As medidas atacam a indexao do mercado fnanceiro do pas. A mudana
ainda pequena e requer um perodo de transio. O destaque que a medida,
pela primeira vez, parece fgurar na linha de frente das preocupaes ofciais.
O fato de os dados apontarem a queda da participao das LFTs na estrutura da
dvida ainda diz pouco. Como a crise de 2008/2009 mostrou, a incerteza levou os
agentes a buscarem um porto seguro, concentrando as aplicaes em ttulos Selic
durante a travessia da fase de instabilidade aguda, revertendo em parte o processo
no momento seguinte (Higa e Afonso, 2009).
32
No est assegurado que a dinmica
atual seja defnitiva. A consolidao da mudana exige alteraes institucionais e
a discusso do papel das LFTs, mas certo que os novos rumos do fnanciamento
de longo prazo esto atrelados ao movimento da dvida pblica, pois a garantia de
alta rentabilidade e liquidez dos ttulos pblicos inibe a criao de outros veculos
de interesse dos agentes portadores de poupana fnanceira lquida.
4.4 Questes de ordem tributria
O enfrentamento dos problemas de ordem federativa outro eixo da atuao recente.
A disputa federativa um desafo ao governo. Os problemas no so recentes e a
reforma tributria est h anos na ordem do dia, mas, por falta de acordo capaz
de atender as diferentes demandas em jogo, no se chegou a qualquer soluo at
o momento. A falta de consenso na defnio de um projeto de reforma trouxe o
acmulo dos problemas e o agravamento dos contenciosos entre os Entes Federativos,
com consequncias nefastas Federao e competitividade industrial.
No h grande discrepncia sobre os pontos a serem atacados nem em reconhecer
32. A participao dos ttulos Selic em poder do pblico por tipo de rentabilidade, somadas s operaes de mercado
aberto, na estrutura da dvida pblica alcanava 28,10% em janeiro de 2011 e caiu para 18,30% em outubro de 2012.
Caso seja considerada a exposio por tipo de rentabilidade aps swap cambial, em janeiro de 2011, os ttulos Selic
respondiam por 34,93% da dvida pblica e, em outubro de 2012, perfaziam 23,98%.
a urgncia de faz-lo. O entrave est em dar respostas a interesses to dspares em
uma federao marcada por agudas diferenas econmicas e sociais e desprovida
de um efetivo programa de desenvolvimento regional.
A difculdade levou o governo a optar por fatiar a reforma, na esperana de
a discusso de questes isoladas elevar as chances de sucesso. O argumento pode
se revelar falacioso. O tratamento conjunto de diferentes aspectos da ordem
tributria amplia o leque de compensaes em troca de apoio s questes controversas.
O entrave est no fato de a negociao conjunta pressupor um poder de coorde-
nao e de construo poltica alm do que o governo federal revelou ser capaz,
nas duas ltimas dcadas. As difculdades fnanceiras dos Entes Federativos e a
falta de aes de desenvolvimento regional restringem as solues cooperativas e
acirraram o confito na luta de cada ente contra o esvaziamento econmico e defesa
dos espaos de crescimento.
As frentes de disputas federativas aglutinam-se em torno de trs pontos bsicos.
Primeiro, a guerra fscal e o debate sobre como harmonizar as condies de
crescimento entre as diferentes UFs. Segundo, o sistema de partilha e a demanda
por melhor equalizao da distribuio dos recursos tributrios. Terceiro, o processo
de renegociao das dvidas dos entes subnacionais. Alm disso, h o debate de
tpicos adicionais da reforma tributria e a reviso do sistema de aposentadoria
do servidor pblico, que no envolvem questes ligadas diretamente disputa
federativa, mas so relevantes no campo tributrio e no arranjo das contas pblicas.
O governo Dilma pareceu, a princpio, dispor de um momento favorvel para
enfrentar os confitos e melhorar o federalismo fscal. Em relao guerra fscal,
contou com o benefcio das posies assumidas pelo Supremo Tribunal Federal (STF).
Primeiro, o rgo declarou em uma nica sesso de 2011 a inconstitucionalidade
de 21 leis e decretos estaduais concessivos de benefcios fscais de ICMS. Segundo,
est em anlise a adoo de uma smula vinculante para tornar auto aplicvel o
entendimento da inconstitucionalidade de todos os atos de concesso unilateral
destes incentivos. As aes do STF pressionam os estados a buscarem a soluo do
problema. O que est em jogo o projeto da Unio de estabelecer a alquota nica
de 4% nas operaes interestaduais, aproximando a cobrana do ICMS ao destino,
em troca de alguns ganhos, ou o enfrentamento da ameaa do STF de derrubar
todos os incentivos fscais. Quanto ao sistema de partilha, tambm se colocou a
premncia de alterar as regras vigentes, pois, de um lado, o STF condenou, em
2010, os critrios de rateio do FPE e estabeleceu o prazo de dezembro de 2012
adiado posteriormente para o fnal de junho de 2013 para o Congresso aprovar
nova frmula, sob a ameaa de suspender as transferncias conta do fundo.
E, de outro lado, a explorao do pr-sal tornou inevitvel rever a atual repartio
dos royalties do petrleo e defnir novas regras.
As aes do STF exercem certa presso na busca do consenso, mas no garantem
o sucesso das iniciativas. A soluo dada ao FPE pouco mexeu e quando muito
pode ser vista como uma volta proposta original de sua criao.
33
O debate sobre a
reforma do ICMS e a guerra fscal permanece na ordem do dia e o governo federal,
em troca da unifcao da alquota em 4%, concordou com pontos importantes:
i) prazo de transio de 12 anos; ii) ressarcir os estados perdedores no montante
de at R$ 14 bilhes; e iii) convalidar os benefcios j concedidos e discutir novas
normas dos investimentos favorecidos por incentivos fscais, bem como o prazo
que teriam validade.
34
O acordo em torno desta questo premente porque no
tem sido incomum os estados glosarem o crdito de ICMS de produtos oriundos
de empresas benefciadas com incentivos fscais e exigirem novo recolhimento do
tributo. O governo acatou tambm a explicao de que a guerra fscal resulta, em
grande medida, da falta de mecanismos capazes de lidar com as questes regionais
e props liberar recursos ao Norte, Nordeste e Centro-Oeste, por meio do Fundo
de Desenvolvimento Regional (FDR), para que ocupe o lugar deixado pela guerra
fscal e evite o esvaziamento econmico das UFs da regio.
35
O acordo, at o momento, no ocorreu. A cobrana do ICMS segundo o
princpio do destino, discutida desde o incio da gesto de FHC, continua em
aberto, a postergar o fm da guerra fscal e a gerar incerteza nos investimentos
novos e antigos, atrelados a incentivos fscais. O nico ganho fcou por conta do
desfecho da chamada guerra dos portos. A prtica nociva de alguns estados de
conceder benefcios de ICMS a bens importados, que concorrem em vantagem
tributria com a produo realizada no pas e geram transferncia de receita dos
estados consumidores para os ofertantes do benefcio fscal, parece ter chegado ao fm.
As novas regras, defnidas na Resoluo n
o
13 do Senado Federal e referendadas
no Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz), vlidas a partir do incio
de 2013, unifcam em 4% a alquota interestadual do ICMS incidente sobre
bens importados, ou sobre aqueles que, mesmo passando por processo produtivo
internamente, continuarem com contedo importado superior a 40%. As medidas,
33. A Lei Complementar n
o
143, de 17/7/2013, mantm as atuais regras de rateio at 2015 e estabelece que, a partir
de 2016, os estados recebero, no mnimo, o mesmo valor obtido em 2015 corrigidos pela inao (IPCA) e 75% da
variao do PIB. A partir de 2016, a parcela que exceder o montante especicado ser distribudo proporcionalmente
ao tamanho da populao do estado e ao inverso da renda domiciliar per capita de cada UF.
34. Com a inteno de facilitar o acordo em torno dessa questo, o governo enviou ao Congresso um projeto de lei
complementar alterando o quorum para ns de aprovao de convnio que tenha por objeto a concesso de remisso
dos crditos tributrios constitudos em decorrncia de benefcios ou incentivos scais ou nanceiros institudos, em
desacordo com as regras legais, no mbito da guerra scal. A medida elimina a atual exigncia de unanimidade das
UFs e exige, em carter excepcional, a manifestao favorvel de, no mnimo: i) trs quintos das UFs; e ii) um tero
das UFs integrantes de cada uma das cinco regies do pas, com o objetivo de facilitar a implementao do acordo no
mbito do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz) e avanar na discusso do federalismo scal brasileiro
e, sobretudo, na reforma do ICMS.
35. O governo federal acena com a liberao de R$ 296 bilhes nos prximos vinte anos para os estados dessas regies,
incluindo o Esprito Santo, por meio de recursos do Tesouro e de emprstimos do BNDES.
em tese, eliminaram o mecanismo usado na atrao das importaes e acabaram
com este elemento da concorrncia industrial predatria.
36
Os debates das questes tributrias refetiram a tenso das relaes federativas.
A escolha por fatiar a reforma inviabilizou a tentativa de anlise ampla do sistema
de partilha, integrando o FPE e os royalties do petrleo, alm do ICMS, em busca
de critrios capazes de melhorar a equalizao na distribuio per capita dos recursos
entre as UFs (FGV Projetos, 2013). A ausncia de uma proposta ofcial aglutinadora
circunscreveu o debate a tpicos isolados, longe de aes cooperativas, acirrando o
confito federativo, diante da luta individual em busca do maior benefcio possvel,
como revelou a regra aprovada no Congresso vetada pela presidente Dilma
de distribuio dos recursos do petrleo.
37

O processo de renegociao da dvida dos governos subnacionais, por sua
vez, voltou a ter destaque. O movimento de reduo da taxa Selic no fnal de 2012
reforou o sentimento de iniquidade dos encargos cobrados nos contratos com
estados e municpios de 6% a 9% de juros + IGP-DI (ndice geral de preos
disponibilidade interna). A presso dos entes subnacionais ampliou o canal de
comunicao e a reviso dos termos contratuais chegou a se apresentar como moeda
de troca na questo da guerra fscal. A Unio encaminhou ao Congresso projeto
de lei complementar defnindo como novo indexador da dvida (IPCA) + juros de
4% ou Selic, o que for menor, buscando contemplar os interesses subnacionais.
O processo, apesar do parecer favorvel da Comisso de Constituio e Justia
(CCJ) da Cmara dos Deputados em projeto semelhante, continua suspenso,
refetindo o imbrglio das questes tributrias.
A integrao e alterao da base de clculo do PIS e da Cofns, importantes
na esfera da competitividade industrial, chegaram a ser ressaltadas como prximo
passo da reforma tributria pelo MF, mas tampouco avanou. Alm das medidas
discricionrias, como a desonerao da folha de pagamento, a novidade fcou por
conta da aprovao das novas regras de aposentadoria dos funcionrios pblicos.
A criao do Fundo de Previdncia Complementar do Servidor Pblico (FUNPRESP
Lei n
o
12.618, de 30 de abril de 2012) aproximou o regime de aposentadoria
pblica, para os funcionrios optantes e os contratados a partir da promulgao da
36. A questo, na prtica, pode no ser to simples. Pouco aps a publicao da resoluo do Senado e das tratativas para
por m guerra dos portos, Alagoas publicou, em junho de 2012, um decreto ampliando o benefcio para as empresas
que importam mercadorias pelo Estado. O decreto permite pagar com precatrio o ICMS devido na importao. Como
no necessrio que o precatrio usado seja do prprio contribuinte, o ttulo pode ser comprado de qualquer empresa
ou pessoa fsica que possua o crdito judicial contra o Estado. Alm disso, j se questionou o fato de a norma adotada de
cobrar a alquota de 4% nos casos em que o contedo importado do produto for superior a 40% fcil de ser burlada.
37. A regra aprovada no Congresso de redistribuio dos royalties de petrleo no levou em conta o efeito que as
mudanas trariam situao nanceira dos entes mais beneciados nos contratos de concesso rmados anteriormente.
A norma ampliava a participao dos estados e municpios no produtores de petrleo de 8,75% para 42% em 2013
e 54% em 2019, enquanto as unidades produtoras teriam a participao reduzida dos atuais 52,50% para 35% em
2013 e 24% em 2019.
lei, ao dos empregados da atividade privada. O teto salarial equivale ao do INSS e
o valor excedente est atrelado aos pagamentos ao fundo, obedecendo ao critrio
de contribuio defnida.
A nova norma, defendida h longo tempo, apesar de no refetir de imediato
no resultado fscal, d mais previsibilidade ao comportamento das contas pblicas.
Alm disso, os fundos alteram a institucionalidade pblica brasileira e, no futuro
prximo, iro compor signifcativa parcela da poupana fnanceira nacional,
podendo servir de fonte de fnanciamento de longo prazo de diferentes reas.
O modelo de atuao estatal no governo Dilma Roussef seguiu padro seme-
lhante ao da fase Lula. No se alterou o propsito de o Estado chamar a si a
tarefa de ser agente indutor do crescimento, de recorrer ao das empresas e
bancos pblicos e de usar os instrumentos de poltica econmica em defesa de
um projeto desenvolvimentista, mas entender a especifcidade do governo Dilma
requer olhar no s o que h de comum, mas tambm as descontinuidades em
relao ao perodo anterior.
O estilo conciliatrio de Lula perdeu espao e cresceu a defesa de autonomia
no tratamento de questes relevantes da economia, contrariando interesses esta-
belecidos, em busca de assegurar a retomada do crescimento. A recuperao da
indstria colocou-se como elemento nuclear da estratgia ofcial e passou a orientar
a realizao de um conjunto de aes direcionadas a elevar a competitividade do
setor e favorecer a expanso do PIB.
A proposta de reduo da taxa de juros ocupou lugar de destaque. A batalha
contra os juros altos tornou-se central na estratgia ofcial, graas s implicaes para
o conjunto da economia e particularmente na estrutura de fnanciamento do pas.
A convivncia de longos anos com altas taxas de juros ampliou o valor da reproduo
rentista do capital, com a hipertrofa das aplicaes de curto prazo, concentradas em
ttulos seguros e de alta rentabilidade da dvida pblica. O movimento de queda dos
juros, como se tornou evidente no perodo em que a Selic permaneceu em 7,25%
(de outubro 2012 a maro 2013), repercutiu na dinmica do mercado fnanceiro.
A perda de rentabilidade de diversos segmentos abriu o debate sobre alternativas
de aplicao e meios de recuperar os ganhos. A aceitao de ttulos mais longos
ganhou espao como opo de investimento e receberam destaque as iniciativas
de estruturao de novos instrumentos fnanceiros, passveis de uso como funding de
diferentes setores. Alm disso, a queda dos juros repercutiu na estrutura da dvida
pblica e reacendeu o interesse em olhar a articulao entre os mercados monetrio
e de ttulos pblicos, o custo de rolagem da dvida e as implicaes sobre a estrutura
de taxas de rentabilidade dos diferentes setores da economia brasileira.
O esforo de reestruturar a indstria renovou a preocupao de resgatar
a infraestrutura. O governo apontou o caminho das concesses de aeroportos,
ferrovias, portos, rodovias e energia eltrica, com novas regras, menores taxas
de retorno e forte presena do BNDES no fnanciamento dos projetos, como o meio de
reduzir o custo operacional e elevar a produtividade da indstria e do agronegcio,
alm de ser fator capaz de alavancar o investimento e dar flego expanso do PIB.
O projeto delineado anteriormente contou com o apoio da poltica cambial
e fscal. O Banco Central, por um lado, interveio no mercado, com nfase no
mercado de derivativo, com o propsito de realinhar a taxa de cmbio e conter
o efeito deletrio sobre o setor industrial decorrente dos ciclos de valorizao do real.
Por sua vez, o governo usou intensamente a poltica fiscal na sustentao da
demanda de setores relevantes da cadeia produtiva e como parte da poltica
industrial defnida no Programa Brasil Maior, bem como atacou pontos da
reforma tributria, como o ICMS e a guerra dos portos, com o intuito de atender
interesses do setor. Finalmente, criou vrios regimes especiais (automobilstico,
sade, qumico, defesa, petrleo e outros) e programas especfcos de inovao na
tentativa de elevar a competitividade do setor industrial, dando nfase ao aumento
do contedo nacional e ao avano tecnolgico nos processos de produo, maiores
desafos da indstria brasileira.
O governo mostrou-se ativo e tocou em problemas de difcil encaminha-
mento, cruciais evoluo da economia brasileira. Entretanto, os resultados at
a primeira metade de 2013 foram pouco convincentes, refetindo no medocre
comportamento do PIB. A indstria, alvo central das medidas ofciais, continuou a
apresentar fraco desempenho e manteve a tendncia de encolhimento, com refexos
no defcit comercial e na deteriorao da conta-corrente do balano de pagamentos.
O avano da infraestrutura esbarrou na resistncia do setor privado em aceitar as
condies propostas, dando incio disputa aberta em torno dos marcos regulatrio
e da defnio dos nveis de rentabilidade setoriais. O embate dos juros alcanou
sucesso em mudar as regras da poupana, mas se deparou com a forte presso dos
interesses contrariados pela posio do Banco Central. O aumento da infao,
desencadeado por choques de preos externos, acabou por levar a novo ciclo de alta
dos juros e provocar certo refuxo na tenso presente no mercado fnanceiro e nos
debates sobre alternativas de aplicao da poupana fnanceira. As polticas cambial
e fscal tambm sofreram percalos. A taxa de cmbio depois de viver um perodo
de baixa volatilidade (sobretudo de setembro a novembro de 2012), oscilando
entre R$ 2,00 e R$ 2,05, voltou a apresentar alta volatilidade, com movimentos
expressivos de apreciao e de depreciao. Finalmente, as questes de ordem fscal
e tributria tambm enfrentaram barreiras. O baixo crescimento do PIB afetou a
expectativa de arrecadao e deteriorou o resultado fscal, dando espao crtica
da poltica fscal discricionria e cobrana de medidas de austeridade, enquanto
a proposta de reforma tributria fatiada avanou pouco, com a sua principal meta, a
alterao do ICMS, sofrendo entraves mltiplos, em especial dos governadores
dos estados do Norte e Nordeste.
Enfm, os resultados pouco satisfatrios alcanados at agora foraram o
governo a recuar, a fazer concesses e a ampliar a interlocuo, visando afastar as
resistncias. As mudanas da estrutura de taxas de rentabilidade e dos interesses de
setores importantes provocaram enorme potencial de confito e colocaram barreiras
retomada do investimento, deixando em aberto o desafo de reestruturar a indstria
e de avanar nas vrias frentes abertas. O fato de a economia brasileira, mesmo com
baixa taxa de crescimento do PIB, ainda apresentar renda em expanso e nveis
elevados de emprego d algum flego ao governo para ampliar o dilogo e manter
o projeto inicial, consolidando a transio iniciada na era Lula.
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CAPTULO 7
DVIDA PBLICA: O LIMIAR DE MUDANAS?
1
3
Francisco Luiz C. Lopreato4
2
1 INTRODUO
O objetivo deste captulo analisar a dinmica recente da dvida pblica brasileira
e discutir o ponto de vista de que a plena superao dos traos do perodo de alta
infao est atrelada alterao da lgica de curto prazo dominante no mercado
fnanceiro brasileiro. Certamente, a atual situao da dvida pblica no pode ser
comparada existente na dcada de 1980 nem mesmo a que prevaleceu na primeira
dcada ps-estabilizao, mas persistem sintomas do tempo em que o elevado risco
e a volatilidade da taxa de juros restringiam a maturidade da dvida e sustentavam
a alta participao dos ttulos indexados taxa de juros futuante.
A queda e a menor volatilidade da taxa de juros real criaram a oportunidade
de aprofundar as mudanas ocorridas na dvida pblica durante a ltima dcada e
de atacar a cultura do curto prazo do mercado fnanceiro brasileiro herana do
perodo de alta infao , responsvel por limitar o processo de alongamento da
dvida e a reduo do peso dos ttulos indexados taxa de juros futuante (Letras
Financeiras do Tesouro LFTs).
A condio oferecida aos aplicadores de resgatar diariamente as aplicaes
condiciona a estrutura ativa das instituies fnanceiras e fora a manuteno de
alta parcela de ttulos de curto prazo atrelados a juros futuantes, como meio
de evitar o descasamento de prazos e atender a demanda potencial de resgates.
O texto defende a proposta de que necessrio realizar reformas institucionais
capazes de alongar o perfl das aplicaes fnanceiras e minimizar o culto liquidez,
com rentabilidade assegurada. Assim, as instituies fnanceiras teriam condies
de alongar a estrutura de seus ativos e abandonar a dependncia de carregamento de
LFTs ou de outras aplicaes que cumpram carter semelhante.
Este captulo est estruturado do seguinte modo. A primeira seo aborda
aspectos tericos, mostrando a mudana da poltica de gesto da dvida de acordo
1. Este captulo foi elaborado com informaes disponveis at junho de 2013.
2. Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Pesquisador visitante no
Programa Nacional de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea). E-mail:<lopreato@eco.unicamp.br>.
com a perspectiva da viso macroeconmica dominante. De instrumento de defesa
da estabilidade, na viso de Tobin, assumiu outro carter na concepo da nova
sntese neoclssica. O problema da gesto da dvida ganhou dimenso prpria,
como pea parte da poltica monetria e mesmo da poltica fscal, com a tarefa
de garantir o menor custo de longo prazo no pagamento das obrigaes fnanceiras
a um grau prudente de risco.
A segunda seo mostra como a gesto da dvida brasileira, consistente com as
alteraes no plano terico, deixou de ser vista como mero instrumento caudatrio
de outras polticas e, seguindo a tendncia mundial, alterou a institucionalidade
em busca de autonomia e de condies de minimizar custo e risco.
A terceira seo analisa a experincia brasileira desde o Plano Real at o governo
de Luiz Incio Lula da Silva e defende que, apesar das diferenas que marcaram
o perodo, observa-se a continuidade de traos da dinmica caractersticos da fase
de alta infao. A presena de ttulos LFTs e a baixa maturidade continuam como
marcas indelveis da trajetria da dvida brasileira e garantem aos carregadores dos
ttulos alta rentabilidade, liquidez e baixo risco.
A anlise da seo fnal aborda a proposta de mudanas institucionais como
meio de abrir caminho continuidade das alteraes recentes na estrutura da dvida
pblica brasileira e eliminar os entraves existentes para a forte reduo das LFTs
e ampliao da maturidade.
2 GESTO DA DVIDA: ASPECTOS TERICOS
A gesto da dvida pblica, at os anos 1990, no era vista como questo
macroeconmica com lugar prprio, independente de outras polticas, mas
como uma extenso da poltica monetria e fscal. A discusso sobre os objetivos
da administrao da dvida pblica relacionava-se aos problemas de poltica
macroeconmica e envolvia a anlise de diferentes aspectos considerados nas
escolas tericas do pensamento econmico.
A poltica de administrao da dvida pblica sofreu, durante longo tempo,
infuncia decisiva da viso da velha sntese neoclssica. O texto de Tobin (1963)
serviu de referncia terica fundamental e colocou a gesto da dvida pblica
primariamente como ferramenta da poltica macroeconmica de estabilizao,
voltada para garantir nveis de infao e emprego satisfatrios, com equilbrio
do balano de pagamentos, por meio de um mix adequado de poltica fscal
e monetria.
A poltica de gesto da dvida pblica, como instrumento de defesa da
estabilidade macroeconmica, na viso de Tobin, no se distingue, de modo claro,
da poltica monetria, pois o Tesouro e o Banco Central esto, em um sentido
263 Dvida Pblica: o limiar de mudanas?
amplo, engajados na gesto da dvida e ambos tm o poder de infuenciar o seu
aspecto geral.
3
A questo, a partir deste ponto de vista, no pode ser dividida a
ponto de se colocar, de um lado, o controle monetrio e, de outro, o carregamento
da dvida. O Banco Central, ao tomar as decises de poltica monetria e fxar a
taxa de redesconto e o montante das reservas bancrias, interfere na composio
e no custo da dvida pblica, bem como no modelo timo de administrao da
dvida pblica, atrelado diretamente defnio dos instrumentos usados na defesa
dos objetivos da poltica de estabilizao.
A escolha dos instrumentos de poltica econmica pode levar o governo a usar
a colocao de dvida para criar funding
4
aos emprstimos das agncias ofciais de
crdito e infuenciar, por meio da oferta de ativos com rentabilidade em condies
de competir com o capital real, a taxa de retorno do capital, sinalizando qual o
patamar de rentabilidade esperada da economia.
5
A delimitao das aes e do grau desejado de controle monetrio permite
delinear o critrio de gesto da dvida capaz de gerar o impacto econmico com
3. Como demonstra Tobin (1993, p. 149): Distines semnticas e especializaes institucionais no devem obscurecer
a indivisibilidade essencial do problema. As autoridades monetrias do Federal Reserve no podem tomar decises
sensatas sobre a demanda de ttulos da dvida, ou sobre outros instrumentos que controlam, sem levar em conta as
aes do Tesouro em relao oferta de dvida de longo prazo. Nem pode o Tesouro, independentemente dos seus
objectivos de gesto da dvida, persegui-los com inteligncia, sem considerar o montante dos juros da dvida que o
Federal Reserve vai deixar pendente (traduo nossa).
No original: Semantic distinctions and institutional specializations should not be permitted to obscure the
essential indivisibility of the problem. The monetary authorities at the Federal Reserve cannot make sensible
decisions about demand debt, or about the other instruments they control, without taking into account the
Treasurys actions regarding the supply of long debt. Neither can the Treasury, whatever its debt management
objectives pursue them intelligently, without considering how much interest-bearing debt the Federal Reserve
will leave outstanding.
4. De acordo com Tobin (1993, p. 171): Os instrumentos de dvida do governo para servir aos propsitos teis que
servem hoje poderiam ser emitidos para nanciar as atividades de emprstimo dos intermedirios nanceiros do
governo. Se maior volume de recursos for necessrio, o Federal Reserve poderia, por exemplo, monetizar as obrigaes
das agncias de crdito do governo (traduo nossa).
No original: Government debt instruments to serve the useful purposes they serve today could be issued to nance the
lending activities of government nancial intermediaries. If more demand debt were needed, for example, the Federal
Reserve could monetize the obligations of government lending agencies.
5. De acordo com Tobin (p. 150):

O curso da atividade econmica depende da diferena entre duas taxas de
retorno sobre a propriedade de capital. Uma delas a produtividade marginal esperada do capital, determinada
pela tecnologia, oferta de fatores e expectativas sobre a economia. Isso no pode ser controlada pelos gestores da
moeda e da dvida pblica, exceto no sentido indireto de que, se de alguma forma conseguirem controlar a econo-
mia eles controlam todas as grandezas econmicas. A segunda taxa de retorno sobre o capital prprio aquele no
qual o pblico estaria disposto a manter o estoque de capital existente, de modo que as autoridades monetrias
e de gesto da dvida podem esperar inuenciar por meio de mudanas nas condies de oferta, rendimentos e
tipos de dvidas que competem com o capital real para ocupar um lugar nas carteiras e nos balanos das unidades
econmicas (traduo nossa).
No original: The course of economic activity depends on the difference between two rates of return on ownership
of capital. One is the anticipated marginal productivity of capital, determined by technology, factor supplies, and
expectations about the economy. This cannot be controlled by the managers of money and public debt, except in
the indirect sense that if they somehow successfully control the economy they control all economic magnitudes.
The second rate of return on capital equity is that at which the public would be willing to hold the existing stock of
capital, which the monetary and debt authorities may hope to inuence through changing supplies and yields and
debts that compete with real capital for place in the portfolios and balance sheets of economic units.
menor custo para o Tesouro.
6
A busca por reduzir o custo requer expertise na
administrao da dvida em lidar com tarefas variadas, como promover alteraes
no arcabouo institucional e na maturidade da dvida, usar ttulos indexados
infao e mudar os limites de carregamento de ttulos pblicos, que, no entender
de Tobin, deveriam estar concentradas em uma nica agncia, de preferncia, o
Banco Central. A autoridade monetria, ao interferir na escolha da poltica de
estabilizao e no mtodo de gesto da dvida, capaz de infuenciar, por meio
da colocao de ttulos curtos, a maturidade e o poder da dvida sobre a expanso
monetria, bem como a atuao do sistema bancrio, visto que cresce a parcela
dos ttulos substitutos prximos das reservas lquidas livres.
A discusso proposta por Tobin teve desdobramentos em outras perspectivas
tericas. Os novos clssicos abriram o caminho para a reviso do papel da gesto
da dvida pblica e de sua interao com a poltica econmica. Sargent e Wallace
(1981; 1993) veem a dvida pblica como refexo da coordenao entre as polticas
fscal e monetria e da deciso de como fnanciar o defcit (seignorage ou ttulos) em
condies de dominncia fscal. A tentativa de reduzir o custo de fnanciamento
em um primeiro momento, de modo a dar espao expanso fscal, acaba por
provocar o crescimento da dvida e o aperto futuro da poltica monetria.
O crescente custo de carregamento da dvida, sem alteraes da poltica fscal a
fm de garantir superavit primrios, ir provocar, na fase seguinte, a ampliao da
seigniorage, com refexo na infao.
A poltica monetria, na viso dos autores, no sufciente para evitar a
infao caso persista a dominncia fscal e a gesto da dvida pblica no deve ser
vista como meio de procrastinar o ajuste fscal (Togo, 2007). A discusso sugere
reforar a coordenao das polticas fscal e monetria, evitar a situao de domi-
nncia fscal e buscar a independncia da gesto da dvida pblica. A proposta
nega a viso anterior de pensar a gesto da dvida pblica como parte integrante
da poltica de estabilizao; ao contrrio, a coloca como elemento com identidade
prpria, descolada da poltica de estabilizao.
Os novos clssicos, alm da questo proposta por Sargent e Wallace,
sustentaram pontos que ganharam expressiva fora analtica. A ideia de equiva-
lncia ricardiana conquistou relevncia no debate ao defender que o montante e a
composio da dvida no importam. Os agentes, diante da expanso dos gastos
pblicos, iro se prevenir contra a cobrana de novos impostos no futuro e cortar
gastos, elevando a poupana e mantendo constante o consumo. Ou seja, a poltica
fscal no expansionista e o problema da dvida pblica irrelevante, visto que,
6. Segundo Tobin (p. 176): Na ausncia de critrios mais importantes, a preferncia poder ser dada aos mtodos de
controle monetrio que minimizem os custos de longo prazo da dvida pblica federal para o Tesouro (traduo nossa).
No original: In the absence of more important criteria, preference could be given to methods of monetary control that
minimize the long-run costs of the federal debt to the Treasury.
independentemente de sua composio, os agentes escolhem o portflio adequado
e mantm o consumo constante.
Barro (1999) discute o caso em que h incertezas e no prevalece a equiva-
lncia ricardiana. O objetivo central da gesto tima da dvida evitar mudanas
expressivas do defcit e da dvida, de modo a no tornar necessrio obter nveis de
tributao que gerem distores atividade econmica (tax smoothing). O governo
pode recorrer ao defcit e dvida, de forma temporria, em um momento de
recesso, para manter os tributos relativamente estveis, e pagar o excesso de dvida
quando ocorrer a recuperao da receita.
7
Como no valem as regras de equivalncia
ricardiana, a escolha entre fnanciar o gasto com novos impostos ou dvida pblica
relevante. Porm, no importa na anlise a caracterstica da dvida (de curto ou
longo prazo, tipo de ttulo, interna ou externa), pois a opo dos agentes, racionais,
ir resultar em custos semelhantes de dvida pblica.
A escolha da maturidade da dvida pblica amplamente discutida no campo
da teoria macroeconmica. A anlise proposta inicialmente no rastro da crtica
novo clssica poltica de gasto expansionista e s aes discricionrias geradoras de
movimentos inesperados e de problemas de inconsistncia intertemporal (Leong,
1999; Calvo e Guidotti, 1990). Alm disso, ganhou espao a anlise do custo da
dvida em condies adversas de refnanciamento. Missale e Blanchard (1991),
com o olhar centrado na questo da consistncia intertemporal, trabalham com
a hiptese de que, depois de certo patamar, a relao entre volume e maturidade
da dvida inversa. O governo, com dvida nominal elevada, tentado a facilitar
a alta de preos para reduzir o custo de carregamento. Entretanto, no caso de a
autoridade estar comprometida com o controle infacionrio, a tendncia
minimizar o ganho potencial com a infao por meio da reduo da maturidade
da dvida. Se a dvida no for elevada, possvel escolher a maturidade mais conve-
niente, que, no plano terico, vista como de longo prazo e com estoques menos
concentrados em datas especfcas. A melhor distribuio dos vencimentos permite
que a dvida, em momentos de crise, esteja menos sujeita a riscos e a movimentos
constantes de renegociao a preos elevados (Giavazzi e Pagano, 1990; Alesina,
Fran e Tabellini, 1990).
7. Barro (1999, p. 283) adverte: A poltica de pagar a ampliao dos gastos pblicos com a emisso de dvida s
funciona se o gasto extra temporrio. Se a expanso do setor pblico for permanente, ento o nanciamento do
decit signica que os impostos devero ser elevados ainda mais no futuro em parte, para pagar o aumento dos
gastos pblicos e em parte para nanciar a dvida extra. Assim, a resposta adequada para uma expanso permanente
do setor pblico o aumento correspondente das receitas scais (traduo nossa).
No original: The policy of paying for added public spending with debt issue works only if the extra spending is temporary.
If the expansion of the public sector is permanent, then decit nance means that taxes must be raised even more in
the future partly to pay for the added government expenditure and partly to nance the extra debt. Thus, the proper
response to a permanent expansion of the public sector is a corresponding rise in tax revenues.
O debate sobre a maturidade da dvida envolve outras questes. A instabili-
dade poltica vista como um fator que eleva a expectativa de infao e provoca
alteraes na estrutura da dvida. Os gestores, em resposta presso do mercado
por aumento da taxa de juros, ampliam a venda de ttulos de curto prazo na
tentativa de evitar a elevao do custo de rolagem da dvida. A independncia do
Banco Central, por sua vez, percebida como a afrmao do comprometimento
em controlar a infao e evitar a inconsistncia intertemporal. De acordo com
Falcetti e Missale (2002) e Missale (2012), esta confgurao institucional d
credibilidade atuao da autoridade monetria e no requer, como defendido por
diferentes analistas (Campbell e Shiller, 1996; Shen, 1995; Price,1997), a colocao
de ttulos indexados infao, dvida externa ou de curto prazo, como meio de
reduzir o custo de rolagem da dvida e contornar a lenincia no controle dos preos.
O Banco Central poderia, ento, se benefciar do lanamento de ttulos em valores
nominais, possivelmente, de longa maturao e reduzir o custo da dvida.
Missale (2012) volta a defender a maturidade da dvida, mesmo em tempo
de crise, como elemento-chave na vulnerabilidade fscal do governo. O autor
defende, enfaticamente, a dvida longa, com ttulos nominais ou indexados, e
chama a ateno para o fato de que o atual consenso da estratgia de gesto da
dvida, concentrada na relao custo-risco, ao concentrar em demasia o foco na
minimizao do custo, pode induzir os gestores a uma estratgia errada: abrir mo
da dvida longa, em favor de uma dvida curta, com refexo negativo na vulnera-
bilidade fscal do governo.
A discusso sobre o desenho institucional avana com a liberalizao das
fnanas e o domnio do arcabouo terico convencional, baseado no consenso
entre novos clssicos e novos keynesianos. Neste arranjo macroeconmico,
conhecido como a nova sntese neoclssica (Woodford, 2009), a poltica monetria,
por meio da taxa de juros, tornou-se responsvel por ajustar o produto efetivo ao
produto potencial, enquanto o objetivo da poltica fscal voltou-se para assegurar
a sustentabilidade da dvida pblica e apoiar a ao da autoridade monetria no
combate infao.
A mudana no plano terico refetiu-se no tratamento da administrao da dvida
pblica. O objetivo primrio passou a ser o de assegurar fcil acesso ao mercado e o
menor custo possvel de longo prazo no pagamento das obrigaes fnanceiras, con-
sistente com um grau prudente de risco. A estratgia centrada na relao custo-risco
constituiu o pilar do modelo de gesto baseado em micro fundamentos e deu lugar
a alteraes do arranjo institucional (IMF e World Bank, 2001). A administrao
da dvida pblica passou a ser de responsabilidade de um rgo autnomo (Debt
Management Ofce DMO), por vezes independente, mas sujeito s diretrizes
emanadas do Ministrio da Fazenda (MF). A principal caracterstica da mudana
institucional, condizente com a viso convencional dominante, a separao entre
a gesto da dvida e poltica fscal, de um lado, e, de outro, a poltica monetria,
conduzida pelo Banco Central independente, com o rgo de gesto da dvida
atuando profssionalmente, de acordo com as regras de mercado, visando dar liquidez
e transparncia aos ttulos pblicos (Blommestein e Hubig, 2012).
Alm disso, o modelo institucional proposto defende a clara separao
funcional entre a gesto da dvida e a poltica fscal. O papel do gestor buscar
o menor custo de rolagem da dvida e cabe estratgia da poltica fscal defnir o
montante aceitvel da dvida pblica, a partir da fxao do valor do superavit
primrio necessrio para garantir o ajuste fscal intertemporal e dar suporte ao
da poltica monetria de combate infao.
O modelo de gesto da dvida, apesar das especifcidades de cada nao,
convergiu para os parmetros delineados em Guidelines for Public Debt Management
(IMF e World Bank, 2001; 2003), que defne como objetivo bsico: to ensure
that the governments fnancing needs and its payment obligations are met at the lowest
possible cost over the medium to long run, consistent with a prudent degree of risk.
8

O manual defne ainda a forma de interao com as polticas monetria e fscal,
as condies de transparncia e accountability, o modelo institucional, a estratgia,
a avaliao de custo e risco e o cuidado com o desenvolvimento e efccia do
mercado de ttulos pblicos. Wheeler (2004) aprofunda a anlise e consolida o
padro de gerenciamento da dvida pblica vigente ao defender o asset and liability
management (ALM) como arcabouo bsico de gesto da dvida e discutir os riscos
envolvidos, os ganhos com o desenvolvimento do mercado de ttulos pblicos,
alm de descrever as inter-relaes e confitos entre a gesto da dvida e as polticas
fscal e monetria.
A convergncia, no plano institucional e no objetivo bsico de gerenciamento
da dvida, no anulou as divergncias impostas pelas condies prprias de cada
nao. Nos pases centrais, prevalece o perfl da dvida com maturidade mais longa e
estrutura lastreada em ttulos prefxados, bem como a presena relevante de ttulos
indexados a ndices de preos. Nos pases em desenvolvimento, em especial na
Amrica Latina, a instabilidade macroeconmica, caracterstica comum durante
longo perodo, resultou no encurtamento da dvida e, por vezes, na presena de
ttulos indexados taxa de juros bsicos da economia, como meio de reduzir o
custo de rolagem da dvida (Turner, 2002; 2003). Por sua vez, a recente crise
mundial colocou em xeque o trip convencional da nova sntese neoclssica, como
tambm abriu o debate sobre o arranjo institucional e a gesto da dvida pblica
nas condies de alta instabilidade fnanceira e vulnerabilidade fscal, sobretudo
de pases europeus.
8. Para garantir que as necessidades de nanciamento do governo e suas obrigaes de pagamento so atendidas
com o menor custo possvel a mdio e longo prazo, consistente com um grau prudente de risco (traduo nossa).
O elevado risco soberano e a incerteza sobre o comportamento futuro da
taxa de juros interferiram nas relaes entre gesto da dvida e as polticas
monetria e fscal. Blommestein e Turner (2012) e Turner (2011) discutem os
problemas colocados pela possvel situao de dominncia fscal provocada pela
crise mundial. Apesar de nada ter se alterado formalmente, a crise provocou o uso
de poltica monetria no convencional e obscureceu a separao entre a gesto
da dvida pblica e a poltica monetria, criando confitos entre as duas instncias.
Os autores defendem que, mesmo sem consenso, preciso repensar o modelo de
gesto da dvida pblica, visto que o foco microeconmico pode entrar em confito
com consideraes de carter mais geral. Blommestein e Hubig (2012) reforam
a viso de que preciso rever o atual modelo de atuao, com a poltica de gesto
da dvida incorporando em suas decises o atual quadro de crise e as implicaes
sobre o sistema fnanceiro e o mix de poltica econmica.
3 INSTITUCIONALIDADE E GESTO DA DVIDA PBLICA
A gesto da dvida pblica est estreitamente marcada pelas caractersticas institu-
cionais responsveis por delinear o modelo operacional e as relaes entre o Banco
Central e o Tesouro Nacional. O desenho vigente depende, de um lado, da realidade
dos momentos histricos do pas. O processo de desenvolvimento e a situao
macroeconmica estabelecem os parmetros gerais de atuao dos formuladores
de poltica. A complexidade do mercado de ttulos e a estabilidade econmica
infuenciam a deciso de escolher a espcie de ttulo apropriada a cada momento,
bem como a maturidade e as condies da dvida para atender a necessidade de
fnanciamento pblico. Por outro lado, o arcabouo institucional defnido, em
algum grau, tendo como referncia o paradigma terico usado na determinao do
papel dvida pblica no interior das relaes entre a poltica monetria e poltica
fscal ou, mais especifcamente, das atribuies do Banco Central e do Tesouro
Nacional. A partir do momento em que a atuao da poltica fscal e monetria
defnida com base em outro referencial terico, o quadro institucional perde
funcionalidade e entra em pauta a questo de alterar o modelo vigente a fm de
adapt-lo s novas circunstncias. No caso brasileiro, as reformas do Programa de
Ao Econmica do Governo (PAEG) buscaram retomar a capacidade de fnan-
ciamento e o poder de o setor pblico expandir o gasto e sustentar o crescimento.
A reconstruo das condies de fnanciamento permitiu ao Estado ampliar o
investimento das empresas pblicas e praticar uma poltica fscal ativa, por meio
de amplo conjunto de isenes e incentivos fscais em favor da acumulao interna
das empresas, da rentabilidade de setores econmicos prioritrios e da poltica de
desenvolvimento regional (Lopreato, 2013).
A gesto da dvida pblica, nesse arranjo macroeconmico, colocou-se como
instrumento da poltica de estabilizao, aproximando-se da proposta defendida
por Tobin (1963). A criao das Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional
(ORTNs), com correo monetria a posteriori, e o desenvolvimento das operaes
de mercado aberto lastreadas em ttulos pblicos impulsionaram a dvida pblica
e a colocaram como alternativa relevante de fnanciamento do setor pblico.
O modelo institucional trouxe condies peculiares de gesto da dvida
pblica. Nas relaes com o mercado, as regras existentes criaram espao cativo
para a colocao de ttulos pblicos, ao determinar o direcionamento de parcela
das aplicaes dos fundos de investimentos e das reservas bancrias compulsrias.
Alm disso, coube s instituies fnanceiras a responsabilidade de carregamento
dos ttulos pblicos, que, no fnanciamento de suas posies ativas, teriam de captar
recursos junto ao pblico. A adoo da chamada carta de recompra e da zeragem
automtica buscou minimizar o risco de carregamento dos ttulos pblicos. A norma
prtica estabeleceu o compromisso informal de que as instituies no teriam
perdas com esta ao. O governo assegurava implicitamente que a rentabilidade
dos ttulos cobriria o custo de captao dos recursos no mercado atrelado s taxas do
overnight. Nos momentos de stress no mercado, quando o aumento dos juros
provocava o descasamento entre a rentabilidade das carteiras e as taxas do over
usadas na remunerao dos recursos captados em mercado, o Banco Central do
Brasil (BCB) trocava a carteira de ttulos e reestabelecia a calma nos mercados.
As relaes entre o Tesouro Nacional e o BCB tambm assumiram caracters-
ticas particulares. O modelo de gesto da dvida pblica acompanhou, de perto, as
regras aceitas no plano terico de atuar como coadjuvante da ao do Estado na
poltica de defesa do crescimento. A dvida pblica cumpria duplo papel: instrumento de
controle da expanso monetria e responsvel por garantir o financiamento
do gasto pblico na poltica de estabilizao. Neste plano, diferenciava-se pouco de
outras experincias internacionais. O elemento peculiar talvez possa ser atribudo
dimenso poltica. O regime militar, mesmo sem fechar o Congresso, retirou dos
parlamentares o poder de manipular o oramento e esvaziou parcela relevante de
suas atribuies, ao mesmo tempo em que criou um oramento paralelo, contro-
lado pelas autoridades monetrias, responsvel por realizar polticas de fomento a
diferentes setores e gastos fscais revelia do Congresso.
9
A Lei Complementar n
o
12, de 8 de novembro de 1971, reforou a hiper-
trofa do Poder Executivo em matria fnanceira. As autoridades monetrias, com
autorizao do Conselho Monetrio Nacional (CMN), eram responsveis por
administrar a dvida pblica e podiam lanar ttulos, em nome do Tesouro Nacional,
independentemente de estimativas e fxao das respectivas receitas e despesas no
9. O oramento monetrio incorporou os fundos e programas existentes no Banco Central do Brasil (BCB); os gastos
com o Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR); o Programa de Garantia de Preos Mnimos; o Programa de Garantia
da Atividade Agropecuria (Proagro); a conta petrleo e os subsdios diretos ao trigo e aos programas de acar e
lcool, encargos de dvida externa, entre outros.
oramento anual. As operaes autorizadas incluam: i) os ttulos usados no giro
e encargos da dvida e no fnanciamento das operaes de crdito autorizadas em
lei para equilbrio da execuo oramentria anual; ii) a emisso dos ttulos para
a execuo da poltica monetria; e iii) a autorizao, ao ministro da Fazenda, de
usar a disponibilidade do Tesouro Nacional no BCB com a fnalidade de nivelar
a conta que registra o giro da dvida pblica e, no caso de a conta do Tesouro ser
defcitria, o Banco Central podia subscrever diretamente ttulos do Tesouro em
valor equivalente (Oliveira, 1986).
O BCB, na prtica, ganhou autorizao para lanar ttulos pblicos com o
objetivo de realizar poltica monetria, rolar o principal e os encargos da dvida
pblica e cobrir os defcit oramentrios, sem consulta ao Poder Legislativo e sem
estar preso a limites de expanso da dvida. O arranjo institucional, ao misturar
contas de carter fnanceiro e fscal no oramento monetrio, tornou nebulosa a
separao entre as polticas monetria e fscal no manejo da poltica de sustentao
do crescimento e consagrou o poder das autoridades monetrias de autorizar gastos.
A crise dos anos 1980 desarticulou o modelo de interveno estatal e
escancarou a fragilidade do setor pblico. A alta infao e o fm do regime militar
explicitaram a urgncia de mudar o relacionamento entre o Tesouro Nacional, o
Banco Central e o Banco do Brasil. A reforma institucional, promovida no perodo
1986-1987, procurou eliminar os traos do autoritarismo e dar transparncia s
contas pblicas, de modo a ampliar a abrangncia do oramento fscal e a fora
do Poder Legislativo. Ademais, ganhou apelo a preocupao de controlar os gastos
fscais e a oferta de moeda, apontados, na viso convencional, como cruciais no
combate infao (Biasoto Jr., 1994).
O movimento de reforma desenvolveu-se em trs frentes. A primeira tratou
de congelar a conta movimento. O Banco do Brasil, com o fm do nivelamento
automtico das reservas, a transferncia do caixa nico do Tesouro para o Banco
Central e as dotaes especfcas para a cobertura das aes como agente do Tesouro,
perdeu o papel de autoridade monetria e sua atuao passou a estar enquadrada
nos limites de qualquer instituio bancria.
A segunda atribuiu o carter de autoridade clssica ao Banco Central, ao
promover a unifcao oramentria e eliminar as caractersticas de instituio
de fomento at ento existentes. Os fundos e programas passaram ao controle do
Tesouro Nacional e o Oramento Geral da Unio (OGU) incorporou as contas
fscais, antes atreladas ao oramento monetrio, e os encargos da dvida pblica.
O Banco Central perdeu ainda a prerrogativa, atribuda pela Lei Complementar
n
o
12/1971, de lanar ttulos da dvida pblica com o objetivo de rolar o principal e
encargos da dvida e de fnanciar as suas operaes ativas. O OGU criou um anexo
de operaes de crdito, com os programas fnanciados com recursos do Banco
do Brasil e do Banco Central (Oramento das Operaes Ofciais de Crdito).
A terceira frente estabeleceu novas condies de gesto dos gastos, alm
de instrumentos de monitoramento fiscal e financeiro no mbito da Unio.
A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) tornou-se responsvel pelo plane-
jamento, pela coordenao e pelo controle financeiro do governo central e
assumiu por ser o rgo zelador do cumprimento das diretrizes de poltica
fiscal , a tarefa de elaborar e executar a poltica de dvida mobiliria fe-
deral, fiscalizar os governos subnacionais e acompanhar o desempenho das
empresas estatais.
As novas regras alteraram as bases do modelo anterior. O Banco do Brasil
transformou-se em banco comercial tradicional, a STN colocou-se como o rgo
responsvel por gerir a execuo fnanceira e defnir o volume de ttulos pblicos
necessrios ao fnanciamento da Unio e o Banco Central assumiu o papel de
autoridade monetria clssica, com o relacionamento permanente com o Tesouro
Nacional defnido por sua atribuio de efetuar, como instrumento de poltica
monetria, a compra e venda de ttulos pblicos federais e receber os depsitos
das disponibilidades de caixa da Unio.
O novo arranjo institucional defniu um estatuto formal gesto da dvida
pblica. O MF assumiu a tarefa de supervisionar e controlar a colocao e o
resgate de ttulos pblicos, cabendo STN defnir as condies de colocao
dos papis. O Banco Central, como agente exclusivo do Tesouro, fcou res-
ponsvel pela execuo fnanceira dos servios da dvida (Decreto n
o
94.443
de 12 de junho de 1987). Por sua vez, o resultado da poltica fscal e a rolagem
da dvida ainda no incorporada ao oramento tornaram-se os elementos
determinantes do volume de emisses primrias do Tesouro. O Banco Central
perdeu a prerrogativa de emitir ttulos em nome do Tesouro para a cobertura
de seus gastos. A instituio, no entanto, manteve o direito de operar a poltica
monetria com a emisso de papis prprios e a possibilidade de fnanciar o
Tesouro continuou a existir.
10
O Banco Central conservou a autorizao de comprar ttulos de emisso
primria no caso de a colocao de papis junto ao pblico no cobrir as neces-
sidades de fnanciamento pblico. Na Constituio de 1988, a norma mudou
novamente e restringiu a referida compra direta do Tesouro at o montante equi-
valente ao principal dos ttulos a vencer em sua carteira, ou seja, em termos legais
10. O BCB lanou em 1986 as Letras do Banco Central (LBCs), ttulos indexados taxa do overnight, posteriormente
substitudos pelas LFTs, emitidos pelo Tesouro, com caractersticas iguais. O BCB, para efeito de poltica monetria,
passou a emitir os Bnus do Banco Central (BBCs).
a autoridade monetria passou a no poder mais fnanciar a expanso de gasto
pblico (Pedras, 2009).
11,12

As alteraes institucionais ganharam outro impulso com a crise cambial
de 1999. O colapso do arranjo macroeconmico com ncora cambial levou o
governo a redefnir a poltica econmica, optando por adotar o modelo cannico,
baseado em meta de infao, cmbio futuante e gerao de superavit primrios
capazes de garantir as condies de sustentabilidade da dvida pblica. O novo
modelo de poltica econmica, acompanhando o movimento delineado em
outras economias ao redor do mundo, defniu a separao de responsabilidades.
A autoridade monetria, agindo como rgo independente, passou a usar a taxa
de juros no combate infao, deixando por conta da poltica fscal a tarefa de
gerar os superavit primrios compatveis com a condio de solvncia da dvida
pblica. O compromisso com a sustentabilidade da dvida negou o espao que a
velha sntese neoclssica atribua poltica fscal e a relegou ao papel de ancorar
as variveis cmbio e juros e evitar mudanas conjunturais bruscas.
A mudana do arranjo macroeconmico provocou alteraes institucionais
visando adequar a praxe brasileira proposta bsica dos organismos internacionais
(IMF e World Bank, 2001; Wheeler, 2004). O movimento, de um lado, retirou
do BCB o que restava de seu papel de gestor da dvida e, de outro, consolidou a
distino funcional entre o manejo da poltica fscal e a gesto da dvida pblica.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (2000), por sua vez, proibiu a autoridade
monetria de emitir ttulos com objetivo de fazer poltica monetria e determinou
que as operaes compromissadas e defnitivas, a partir de 2002, passariam a ser
realizadas unicamente com ttulos do Tesouro Nacional em carteira do Banco Central.
A instituio deixou tambm de atuar como rgo responsvel pelas emisses de
ttulos da dvida externa, transferindo a atribuio STN (Rocha, 2009), de modo
que o Tesouro Nacional centralizou todas as decises de gerenciamento da dvida
pblica federal. O modelo institucional aproximou-se da experincia internacional,
defendida pelos organismos multilaterais, alicerada no conceito de DMO, que
consagra a separao funcional entre a gesto da dvida pblica, a cargo da STN,
da conduo da poltica fscal no mbito do MF.
O rgo gestor responsvel por apresentar a estratgia de administrao da
dvida e perseguir as diretrizes delineadas no Plano Anual de Financiamento (PAF).
11. Segundo o Decreto-Lei n
o
2.376, de 25 de novembro de 1987: se o Tesouro Nacional no zer colocao de
ttulos junto ao pblico, em valor equivalente ao montante dos que forem resgatados, o Banco Central do Brasil poder
subscrever a parcela no colocada.
12. O BCB continuou como responsvel pelas operaes de dvida externa e mantinha em sua carteira ttulos do Tesouro
Nacional para fazer frente a estes encargos. Com a renegociao no mbito do Plano Brady, promoveu-se um ajuste de
contas. O Tesouro Nacional emitiu os bnus correspondentes ao valor da dvida renegociada e houve a transferncia
para o Tesouro Nacional do passivo externo assumido em nome da Unio, com a consequente liquidao dos ttulos
federais usados como contrapartida da dvida.
O enfoque usual, defnido fundamentalmente no plano microeconmico, parte
do princpio de que a tarefa essencial minimizar os custos de fnanciamento de
longo prazo e preservar nveis prudentes de risco, ajustando a estrutura e o perfl
da dvida situao macroeconmica e condio especfca de mercado.
4 GESTO DA DVIDA PBLICA: EXPERINCIA BRASILEIRA DO PLANO REAL
AO FINAL DO GOVERNO LULA
O modelo de gesto da dvida brasileira, em termos institucionais, aproximou-se
do desenho proposto pelas agncias internacionais de tratar separadamente a
poltica monetria, a poltica fscal e a administrao da dvida pblica e de
eliminar os resqucios de uso da dvida como instrumento de poltica de sustentao
do crescimento.
A STN passou a gerenciar o conjunto da dvida pblica (interna e externa),
ganhou expertise no manejo das operaes de colocao e resgate dos ttulos e
adotou estratgia de gesto direcionada a alongar o perfl da dvida e a ampliar
a participao dos ttulos prefxados e indexados infao, condizente com a
prtica internacional.
A clareza na defnio dos objetivos da poltica de gesto da dvida teve de
conviver com a situao de instabilidade macroeconmica vigente durante parte
considervel do perodo que se estende do lanamento do Plano Real at o fnal
do governo de Luiz Incio Lula da Silva e no se logrou eliminar traos essenciais
tpicos do processo de gesto da dvida do perodo de alta infao.
No se quer dizer com isto que no houve mudanas e avanos, nem que o
quadro do fnal da era Lula fosse igual ao da fase de aguda instabilidade. A situa-
o atual deixou para trs o tempo em que praticamente todo o estoque da dvida
girava no overnight e havia risco de no rolagem dos ttulos. A incerteza radical dos
anos 1980 eliminava o raio de manobra das autoridades e as obrigava a oferecer a
rentabilidade reclamada pelo mercado para alcanar o montante de fnanciamento
desejado pelo setor pblico. O mesmo se pode dizer dos anos da crise da sia e da
Rssia e das fortes oscilaes decorrentes da quebra do regime de ncora cambial
em 1999 ou da transio do governo Fernando Henrique Cardoso para Lula.
O melhor desempenho da economia aps 2006 trouxe alteraes signifcativas na
maturidade e na composio da dvida pblica, com a perda de participao dos
ttulos indexados a juros e cmbio e a expanso dos ttulos prefxados e indexados
infao, sem, no entanto, mexer na essncia da dinmica da dvida pblica.
Pode-se dizer que as diferenas de comportamento da dvida entre 1994 e 2010
ocorreram muito mais em funo das mudanas da conjuntura econmica que
propriamente de alteraes do seu modus operandi.
Discute-se, a seguir, essa questo considerando trs momentos: i) o perodo
de ncora cambial (1994-1999); ii) a fase de instabilidade aps a adoo do trip
convencional de poltica macroeconmica (1999-2005); e iii) o perodo posterior
de Lula, com a economia mais estvel e mudanas na forma de atuao estatal.
O texto sinaliza, primeiro, as diferenas entre estas fases e, depois, destaca os traos
de continuidade da dinmica da gesto da dvida.
4.1 Diferenas que marcaram os trs momentos: fatos estilizados
A relevncia das mudanas institucionais no pode ser desconsiderada. A STN
ganhou expertise e adotou modelos microeconmicos no manejo da dvida federal,
mas os determinantes fundamentais de seu comportamento esto presos ao arranjo
macroeconmico e situao particular de cada momento.
O perodo inicial do Plano Real usou a dvida pblica como espao de
valorizao do capital necessrio ao fnanciamento do balano de pagamentos.
O crescente defcit em transaes correntes exigia a presena de um rol de ativos
em condies de atrair os recursos para sua cobertura e o juro real elevado cumpria
a tarefa de remunerar o capital e de garantir a trajetria do cmbio.
O comportamento da dvida pblica no perodo pouco se diferenciou da
fase anterior. O giro deixou de ocorrer totalmente no overnight, mas a incerteza
continuou a sustentar a emisso de ttulos de curto prazo e indexados ao Sistema
Especial de Liquidao e de Custdia (Selic) 79,1% em julho de 1994. A situao
s veio a se alterar quando se confgurou o quadro de queda sustentada da taxa
de juros. Os ttulos Selic perderam atratividade e alcanaram o ndice mais baixo de
participao no total da dvida 14,6% em janeiro de 1995. Os ttulos prefxados,
com maturidade de at dois anos, ocuparam este espao, o que parecia indicar
sensveis mudanas, com dinmica prxima a dos mercados avanados.
As crises da sia, Rssia e brasileira alteraram rapidamente esse quadro.
Os gestores, diante do risco de rolagem da dvida, sancionaram a demanda por
ttulos indexados a cmbio e a juros. O stress no mercado e a ameaa de contgio do
restante da economia eliminaram os ganhos e a gesto da dvida reviveu a incerteza
do perodo de alta infao, com a soma dos ttulos Selic e cambiais alcanando
90,1% da dvida total ao fnal de 1998 (tabela 1).
A mudana do regime macroeconmico acalmou o mercado e permitiu a
retomada da estratgia de longo prazo. Os ttulos prefxados e indexados a ndices
de preos, paulatinamente, ganharam espao, o que permitiu algum alongamento
no perfl da dvida, sem, no entanto, alterar as caractersticas usuais de baixa
maturidade e alta concentrao em ttulos indexados a juros e cmbio.
O movimento da dvida revela que a estratgia proposta nos PAFs da dvida
pblica s alcanou xito relativo em anos de conjuntura favorvel, quando,
graas aos juros em queda, o mercado aceitava ttulos mais longos e prefxados
ou indexados infao, confantes de que, em caso de futuaes signifcativas de
juros ou cmbio, seriam socorridos e poderiam rever as suas posies (Lopreato,
2008; Franco, 2006).
TABELA 1
Ttulos pblicos federais participao por indexador
1996 1997 1998
Total R$ bilhes 176.211 255.509 414.901
Cmbio 9,4 15,4 21,0
TR 7,9 8,0 5,4
IGP-M 1,8 0,3 0,3
Over/Selic 18,6 34,8 69,1
Prexado 61,0 40,9 3,5
TJLP 1,4 0,6 0,2
TBF 0,0 0,0 0,5
IGP-DI 0,0 0,0 0,1
Total 100,0 100,0 100,0
Fonte: BCB Relatrio Anual do Banco Central 1999.
O comportamento da dvida no perodo de 1999 a 2004, apesar dos
avanos em relao fase turbulenta das crises internacionais, continuou
atrelado, fundamentalmente, instabilidade macroeconmica. A crise cambial
e a eleio de Luiz Incio Lula da Silva levaram os agentes a ancorarem as
aplicaes em ttulos indexados ao cmbio e a juros, mudando de posio, na
margem, a intervalos curtos, em caso de oportunidades de ganhos, sem, no
entanto, alterar signifcativamente o perfl da dvida. Os ttulos Selic e cambiais,
somados, sustentaram participao superior a 70% ao longo de todo o perodo,
beirando, em alguns momentos, os 80%. Alm disso, no houve tendncia de
alongamento da dvida. Em 1999, a concentrao de ttulos a vencer em at
dois anos alcanava 78,2%. Nos anos seguintes, ocorreu um movimento de
queda, rapidamente revertido com a incerteza na transio de governo, voltando
a apresentar a composio semelhante anterior (tabela 2).
TABELA 2
Exposio da DPMFi em poder do pblico por tipo de rentabilidade (aps swap cambial)
Indicadores Dez./1999 Jul./2000 Dez./2000 Jul./2001 Dez./2001 Jul./2002 Dez./2002 Jul./2003 Dez./2003 Jul./2004 Dez./2004
Estoque de
DPMFi
441,41 495,22 510,70 597,28 624,08 674,40 623,19 689,99 731,43 759,20 810,26
Prazo mdio 27,13 29,02 29,85 35,69 34,97 32,58 33,24 31,21 31,37 29,85 28,13
Porcentagem a
vencer at 1 ano
54,94 49,91 44,04 29,48 27,74 39,10 41,06 33,39 35,34 41,89 46,08
Porcentagem a
vencer de 1 a
2 anos
23,26 15,33 12,38 20,13 23,50 17,88 17,16 17,16 25,63 27,13 28,06
Composio do estoque (em %)
Prexados 9,00 13,86 14,76 10,16 7,82 7,67 2,19 6,31 12,51 15,13 20,09
Selic 57,02 54,34 52,24 51,53 52,79 44,45 46,21 50,92 50,08 53,77 52,41
Cmbio 22,82 20,75 22,27 27,76 28,61 37,05 37,00 28,44 22,06 14,11 9,88
ndice de preos 5,58 5,61 5,94 6,70 6,99 8,97 12,54 12,37 13,55 15,12 14,90
TR e outros 5,83 5,45 4,78 3,86 3,79 1,86 2,06 1,97 1,79 1,86 2,72
Fonte: Banco Central Nota para a Imprensa mercado aberto, dezembro de 2012.
Os sinais de mudana a partir de 2005 so mais expressivos. A recuperao
econmica, marcada por menor instabilidade, expanso do produto interno
bruto (PIB) e reduo dos juros e da relao dvida/PIB, infuenciou o perfl da
dvida e a estratgia de gesto da dvida alcanou crescente sucesso. Observam-se
trs movimentos: i) a tendncia crnica de valorizao cambial levou os ttulos
indexados ao cmbio a perderam expresso, mesmo no momento agudo da
crise de 2008; ii) a menor volatilidade dos juros, com orientao de baixa,
implicou queda do peso dos ttulos Selic e expanso dos prefxados e indexados
infao, cada um deles com peso prximo a um tero do valor da dvida;
e iii) o desempenho estvel da economia favoreceu a elevao da maturidade
da dvida, mas, ainda assim, os ttulos a vencer em at dois anos alcanaram
patamar prximo a 50% (tabela 3).
TABELA 3
Exposio da DPMFi em poder do pblico por tipo de rentabilidade (aps swap cambial)
Indicadores Jul./2005 Dez./2005 Jul./2006 Dez./2006 Jul./2007 Dez./2007 Jul./2008 Dez./2008 Jul./2009 Dez./2009 Jul./2010 Dez./2010
Estoque de DPMFi 915,67 979,66 1.013,93 1.093,50 1.171,12 1.224,87 1.204,40 1.264,82 1.349,89 1.398,42 1.509,12 1.603,94
Prazo mdio 27,57 27,37 29,95 31,06 35,59 36,47 41,33 39,34 40,97 40,39 41,22 40,28
Porcentagem a
vencer at 1 ano
44,15 41,64 41,20 35,67 33,72 30,15% 25,24 27,30 28,27 24,81 29,16 24,21
Porcentagem a
vencer de 1 a 2 anos
26,14 25,86 23,99 25,40 21,05 22,59% 25,28 24,11 21,13 23,08 18,07 21,89
(Continua)
Composio do estoque (em %)
Prexados 22,37 27,86 30,36 36,13 36,32 37,31 30,88 32,19 30,06 33,71 34,13 37,93
Selic 57,32 53,30 46,95 40,23 38,90 36,63 39,66 33,63 39,85 35,77 34,24 32,53
Cmbio 4,15 1,16 -1,44 -1,10 -2,49 -2,29 -2,07 3,26 0,80 0,70 0,65 0,57
ndice de preos 13,70 15,53 21,91 22,54 24,91 26,26 29,47 29,34 27,88 28,61 29,91 28,14
TR e outros 2,47 2,14 2,23 2,21 2,36 2,09 2,05 1,58 1,42 1,20 1,07 0,84
Fonte: Banco Central Nota para a Imprensa mercado aberto, dezembro 2012.
O que novo o movimento consistente de melhoria do perfl da dvida.
As oscilaes so mais brandas e se incorporou de vez a busca por ampliar a matu-
ridade e a presena dos ttulos prefxados e indexados infao. A nova situao
no deixa dvidas de que se atingiu outra etapa. O fato de a gesto da dvida no
mais ocupar a posio de mera caudatria do mercado alargou o raio de ao para
alcanar a meta traada de evoluo da dvida pblica e deixou para trs os riscos
de insustentabilidade da dvida. Porm, os avanos no conseguiram eliminar
caractersticas marcantes do perodo de alta infao que at hoje infuenciam a
gesto da dvida pblica.
4.2 A continuidade de velhos traos
A superao da crnica instabilidade macroeconmica permitiu deixar para trs a
rolagem do total da dvida no overnight e o risco de fuga dos ttulos, mas, mesmo
depois de transcorrido longo perodo ps-estabilizao, elementos essenciais da
lgica anterior continuam presentes. Os inquestionveis avanos no escondem
o fato de que at o fm do governo Lula a dinmica da dvida pblica manteve-se
presa a velhos traos herdados do perodo de alta infao e resistiu em abandonar
a slida posio montada em operaes de curto prazo.
O elemento de mais destaque da dinmica da dvida talvez esteja na
sustentao de elevada taxa de juros real antes e durante todo o perodo em que
Henrique Meirelles esteve frente do Banco Central. A alta rentabilidade e o baixo
risco tornaram a aplicao em ttulos da dvida pblica altamente vantajosa.
Os agentes atrelados s aplicaes de renda fxa, parte preponderante dos fundos
de investimentos, fundos de penso e fundos de previdncia privada, atendiam
as suas expectativas de ganho e risco com a compra de ttulos pblicos e tinham
pouco interesse em buscar alternativas. A diversifcao de portflio, presente nos
grandes fundos de penso, basicamente de empresas estatais e nos fundos mais
agressivos, no se tornou a norma. O ganho com outras aplicaes, em geral, no
compensava o risco da operao. O mais fcil era a escolha do portflio tradicional,
preso aos ttulos pblicos, com rentabilidade elevada, sufciente para atender a
demanda dos aplicadores e no colocar em risco o valor da riqueza.
(Continuao)
A alta e voltil taxa de juros levou os agentes a concentrarem as aplicaes no
curto prazo, o que tornou a baixa maturidade outro trao perene da dvida pblica.
A estabilidade infacionria e o melhor desempenho macroeconmico posterior a
2006 no vieram acompanhados de mudanas voltadas a pr fm lgica de curto
prazo das aplicaes fnanceiras. Os agentes, sobretudo os fundos de investimentos
e tesouraria dos bancos, pouco alteraram a disposio de sustentarem investimentos
de alta liquidez. A crescente participao dos ttulos indexados a ndices de preos,
bem aceitos pelos fundos de penso e investidores internacionais, e as mudanas
tributrias penalizando as aplicaes curtas no evitaram a alta participao dos
ttulos a vencer em at dois anos ao fnal do governo Lula.
A estrutura dos fundos de investimentos continuou prxima vigente na fase de
alta infao. A falta de alterao das regras de aplicao no mercado fnanceiro, com
exceo da cobrana diferenciada do Imposto de Renda (IR), acabou por perenizar
a possibilidade de aplicaes de curto prazo, com saques dirios. A chance de dispor
dos recursos e de reavaliar o portflio a qualquer momento compensava o pagamento
de impostos mais elevados pelo fato de optar por no alongar os investimentos.
Os fundos de investimentos buscaram responder ao perfl do aplicador, mais
ou menos agressivo, sem privilegiar os instrumentos com prazos rgidos de venci-
mento. Os fundos de previdncia privada, criados como aplicao de maturidade
longa, tiveram deturpadas as suas caractersticas. O direito de sacar o ganho a
cada sessenta dias, mesmo sacrifcando o benefcio fscal, eliminou parte de sua
especifcidade e colocou este ativo como alternativa prxima dos outros fundos
bancrios, usados como investimentos de curto prazo, com o giro dos recursos
no primeiro ano alcanando elevada parcela dos valores ingressantes. Os ttulos
privados tiveram de respeitar a regra de saque dirio e se atrelarem ao Certifcado
de Depsito Interbancrio (CDI) para terem condies semelhantes aos ttulos
pblicos e concorrerem com os fundos tradicionais.
A lgica dominante no mercado brasileiro condicionou a estrutura de ativos
das instituies fnanceiras, compelidas a manter em carteira um alto volume de
ttulos de curto prazo. Em parte, para atender a incerteza prpria do comportamento
de mercado e, outra parcela, como meio de sustentar o turn over das aplicaes
garantido pelos saques dirios. Ou seja, a possibilidade de saque a qualquer tempo
condiciona a composio do ativo e requer o carregamento de ttulos de curto prazo
para evitar o descasamento das posies ativas e passivas. O resultado a presena
ainda marcante, apesar da situao econmica mais estvel, da participao dos
ttulos a vencer em at dois anos, defnindo a baixa maturidade como caracterstica
da trajetria da dvida pblica.
A relevncia das LFTs outra marca perene da gesto da dvida. Os ttulos
indexados aos juros bsicos da economia nasceram no rastro do repique infacionrio
provocado pelo fracasso do Plano Cruzado. A brusca elevao da taxa de juros,
em nome da garantia de rolagem da dvida, colocou em risco a posio ativa das
instituies fnanceiras que haviam constitudo as suas carteiras com a perspectiva
de continuidade da baixa infao. O meio de evitar a crise foi trocar os ttulos
em posse dos bancos pelas LBCs, de emisso do Banco Central, indexadas taxa
de juros bsica.
Os novos ttulos, substitudos posteriormente pelas LFTs de emisso do
Tesouro Nacional, atendiam aos interesses do mercado e passaram a ancorar a gesto
da dvida. Isto deu ao Banco Central liberdade de elevar os juros sem colocar em
risco a solvncia dos agentes fnanceiros. Os carregadores da dvida, por sua vez,
nos momentos de incerteza, ampliavam a demanda por estes ttulos em busca de
segurana na reproduo da riqueza fnanceira. O peso das LFTs na estrutura da
dvida pblica, associado prtica de rgida poltica monetria, respondia pela
valorizao do montante da poupana fnanceira e permitia a travessia do perodo
de turbulncia sem colocar em risco a situao ativa das instituies, benefciadas
com a alta dos juros, custa, no entanto, da efccia da poltica monetria.
GRFICO 1
Composio da carteira de ttulos pblicos por indexador carteira prpria (dez./2008)
(Em %)
13,90
26,70
9,70
4,70
25,40
24
7,60
34,60
23,30
45,30
46,60
57,90
30,40
4,80
5,00
10,90
78,30
38,60
62,60
54,70
40,70
5,80
45,10
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Banco comercial
estrangeiro
Banco comercial
nacional
Banco
investimento
nacional
Corretora e
ditribuidora
estrangeira
Corretora e
distribuidora
nacional
Outros Total
ndice de preo Selic Cmbio Prexado
Fonte: Banco Central do Brasil.
O uso das LFTs facilitou a convivncia do Banco Central e dos detentores
da dvida com a instabilidade gerada pela volatilidade dos juros. O grfco 1,
reproduzido de Bittencourt (2009), deixa claro como as LFTs nos momentos de
incerteza, como o fnal de 2008, assumem papel de destaque nas aplicaes das
tesourarias dos bancos nacionais, corretoras e outros agentes.
A deciso de reformar a economia mantendo a poltica de juros elevados
transformou a estrutura da dvida pblica com expressiva participao de ttulos
Selic, de duration zero, em peculiaridade da economia brasileira. A imbricao
das polticas monetria e fscal intensifcou o mecanismo de transmisso entre a
poltica de juros e o custo de fnanciamento da dvida e o converteu em relevante
fator de determinao do resultado das contas pblicas.
GRFICO 2
Composio da carteira de ttulos pblicos por detentor (maro/2013)
(Em %)
21,30
32,80
73,40
21,30
60,30
53,40
34,70
52
21,30
19,50
74,90
39,30
26,70
39,80
25,10
45,90
7,10 3,80
0,40
19,90
24,00
1,80 1,50
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Instituio
nanceira
Fundos Previdncia No residente Governo Seguradoras Outros
ndices de preo Prexadas Taxa utuante Outros
Fonte: STN-Relatrio mensal da dvida pblica federal Braslia, maro 2013.
A poltica de troca e recompra de ttulos, prtica usual nos modelos de gesto
baseados na proposio de custo versus risco, ajudou a tornar perene a lgica
vigente. Alteraes da poltica monetria provocam movimentos de ajuste de
portflio, facilitados pela baixa maturidade da dvida. O Tesouro Nacional, diante
do risco de stress no mercado, propicia a troca ou recompra dos ttulos. Assim, os
detentores dos ttulos conseguem, em curto perodo, rever a posio e evitar perdas
no carregamento dos ttulos. Ou seja, tudo se passa como se houvesse um seguro
permanente em favor dos intermedirios e depositantes nos momentos de stress.
O movimento marked friendly reforado pela atuao do BCB no manejo das
operaes compromissadas. A prtica, usualmente aceita, ganhou traos peculiares
no cenrio brasileiro. A autoridade monetria, quando se depara com liquidez
excessiva do mercado monetrio seja por fuxo de capital externo e compra de
divisas, reduo dos depsitos compulsrios e deciso da instituio bancria de
no ofertar crdito e reter os recursos em caixa seja por resgate de ttulos do Tesouro
Nacional ou por opo dos agentes de no renovarem o montante da dvida a
vencer atua por meio de operaes compromissadas, com a venda de ttulos de
sua carteira para recompra em data pactuada.
O uso das operaes compromissadas deu a essa prtica ares semelhantes ao
observado na fase em que toda a riqueza fnanceira girava no overnight, uma vez
que os saldos ociosos esto aplicados a curto prazo e a remunerao atrelada taxa
Selic, isto , a ao permite valorizar o excesso de liquidez com juros equivalentes
aos dos ganhos dos ttulo pblico de longo prazo (Selic).
O mecanismo ganhou destaque no perodo recente. As operaes compromissadas
alcanaram no trinio 2004/2006, em mdia, cerca de 6% do valor da Dvida Pblica
Mobiliria Federal Interna (DPMFi), mas, a partir de 2007, observa-se expressivo
aumento. A expanso coincide com a ampliao das reservas internacionais e a
crise mundial de 2008. O fuxo de divisas levou a autoridade monetria a entrar
no mercado enxugando o excesso de liquidez. Por sua vez, o Banco Central, em
resposta crise, reduziu os depsitos compulsrios do sistema bancrio na tentativa
de sustentar o crdito, mas as instituies, diante do cenrio incerto, elevaram a
preferncia pela liquidez e buscaram refgio nas operaes compromissadas, cujo
montante atingiu R$ 530,4 bilhes em janeiro de 2010, equivalente a 39,1% da
DPMFi. No caso de se somar a este valor o volume de LFTs na mesma data (R$
517,2 bilhes), pode-se ver que 77,3% da dvida mobiliria interna giraram no
mercado com taxas Selic, revelando traos semelhantes de outros momentos da
economia brasileira, com os agentes tendo a garantia de ancorar a liquidez em ttulos
pblicos e de valorizar a poupana fnanceira com taxa de longo prazo (grfco 3).
GRFICO 3
Evoluo da DPMFi, operaes compromissadas e LFTs
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
0
200
400
600
800
1.000
1.200
Operaes compromissadas LFTs DPMFi (Total)
E
s
t
o
q
u
e

d
a
s

o
p
e
r
a
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D
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2
0
0
4
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2
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0
5
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/
2
0
0
6
D
e
z
.
/
2
0
0
7
D
e
z
.
/
2
0
0
8
J
u
l
.
/
2
0
0
9
D
e
z
.
/
2
0
0
9
J
u
l
.
/
2
0
1
0
D
e
z
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/
2
0
1
0
J
u
l
.
/
2
0
1
1
D
e
z
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/
2
0
1
1
J
u
l
.
/
2
0
1
2
D
e
z
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/
2
0
1
2
J
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n
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2
0
1
3
F
e
v
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/
2
0
1
3
D
M
a
r
.
/
2
0
1
3
Fonte: Banco Central. Relatrio de mercado aberto.
A superao do momento agudo da crise levou queda das operaes
compromissadas at o fnal de 2011. O movimento, embora parcialmente compensado
pelo aumento das LFTs, provocou a queda do montante remunerado pela Selic,
que passou a responder por 42,6% da DPMFi.
A ao agressiva de reduo do peso das LFTs na estrutura da dvida pblica,
iniciada em 2012, foi acompanhada do crescimento das operaes compromissadas,
que atingiram R$ 692 bilhes em abril de 2013 e ocuparam o espao deixado pelos
indexados Selic. Desse modo, a estratgia dos agentes em manter operaes
de curto prazo, atreladas taxa bsica de juros, no sofreu descontinuidade.
13

Ou seja, os avanos inegveis na gesto da dvida pblica no foram sufcientes,
at o momento, para anular o trao distintivo da economia brasileira, alimentado
desde a fase de alta infao, de os investidores alcanarem, simultaneamente, baixo
risco e liquidez, com ganhos no overnight semelhante ao dos ttulos de longo prazo.
A dominncia da lgica do curto prazo no mercado de ttulos da dvida
pblica refetiu-se no comportamento do mercado privado e no fnanciamento da
economia. Os ttulos pblicos ditaram os parmetros de maturidade e rentabilidade
das aplicaes. Isto inibiu o forescimento de ttulos privados com maturidade longa
capaz de atender a demanda de fnanciamento de diferentes reas. A perspectiva de
que os juros reais mantenham-se em patamar mais baixo gestou a possibilidade
de crescimento deste mercado. Porm, o sucesso em criar novos instrumentos
fnanceiros de longo prazo est diretamente relacionado a alteraes no trato da
dvida pblica, visto que os parmetros de rentabilidade e maturidade dos ttulos
pblicos balizam as diretrizes do mercado privado.
5 O LIMIAR DE MUDANAS NA GESTO DA DVIDA PBLICA
A gesto da dvida pblica vive a perspectiva de mudanas na realidade vigente at
hoje. O incio do processo ocorreu com a alterao da regra de remunerao da
caderneta de poupana. O ganho anterior de 6,17% + TR (taxa referencial), livre
de IR determinava um piso para os juros. A eventual fxao da Selic abaixo deste
valor (em torno de 8,5%) traria alteraes na escala das aplicaes, privilegiando a
poupana, cujos recursos so destinados ao fnanciamento do mercado imobilirio,
em detrimento de posies alternativas.
A deciso de remunerar os novos depsitos de poupana com 70% da Selic,
no caso de ela ser menor ou igual a 8,5%, retirou a restrio at ento existente
e abriu espao reduo dos juros bsicos da economia. Em outubro de 2012, a
Selic atingiu 7,25% e o BCB iniciou outro ciclo de alta em abril de 2013. No
obstante, o movimento recente aponta a perspectiva de mudanas da velha ordem.
13. A soma das operaes compromissadas (R$ 692,0 bilhes) e LFTs (R$ 396,1 bilhes) em abril de 2013 alcanaram
43,3% da Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna (DPMFi).
A taxa de juros bsica deve oscilar de acordo com as decises de poltica monetria,
mas caso no ocorra a retomada do modelo de juros reais elevados e volteis,
abre-se a oportunidade de pensar o futuro em um cenrio de juros prximo ao
padro internacional.
A queda do nvel da taxa de juros real decisiva porque se constitui em fator de
referncia taxa de rentabilidade do conjunto da economia. A menor atratividade
dos ttulos pblicos leva os aplicadores a buscarem alternativas e coloca a chance
de rever as condies de fnanciamento e de gesto da dvida, contribuindo para
eliminar resqucios do perodo de alta infao.
O caminhar das mudanas , por sua prpria natureza, lento, visto que
requer alteraes institucionais e mudanas de convenes arraigadas. Porm, esto
postas as condies para avanar. O menor apelo das aplicaes de curto prazo em
ttulos pblicos pode alterar o fnanciamento de diferentes setores da economia.
A poupana fnanceira, na procura por rentabilidade, dever diversifcar o portflio
e buscar aplicaes de longo prazo, em favor, por exemplo, da indstria ou das reas
de infraestrutura. O movimento provocou o aumento do volume e da escala das
emisses privadas de longo prazo, entretanto, as dimenses ainda so pequenas.
O desafo criar ativos seguros e atraentes, capazes de atender a demanda dos fundos
de investimento, fundos de penso e dos recursos da previdncia privada aberta Plano
Gerador de Benefcios Livres (PGBL) e Vida Gerador de Benefcios Livres (VGBL) ,
preocupados em reverter o cenrio de queda de rentabilidade observado em 2013.
14
O processo parece apontar a oportunidade de trocar os ttulos indexados
taxa de juros (LFTs) e ampliar a maturidade da dvida. O desejo de reduzir o peso
das LFTs esteve sempre presente nos PAFs e, recentemente, ocorreram avanos
signifcativos. No obstante, a questo continua como tema do processo de
desindexao da economia. O que h de diferente a condio palpvel de reduzir
ou mesmo eliminar as LFTs. O elemento mais visvel o incentivo a trocar estes
ttulos por outros nos momentos de queda dos juros. O fator de destaque, no
entanto, est no entendimento aceito, mesmo com a alta recente da Selic, de que
no devem ocorrer mudanas bruscas e instabilidade da taxa de juros.
O atual momento da gesto da poltica monetria tem implicaes relevantes.
O fm (ou a pequena participao) das LFTs no tira graus de liberdade do BCB.
As alteraes de juros da poltica de combate infao no representam risco
carteira de ttulos das instituies fnanceiras.
15
Alm disso, os juros baixos e a
14. Por exemplo, est em fase nal de discusso na Comisso de Valores Mobilirios (CVM) a criao de novo instru-
mento nanceiro: o fundo de debntures de infraestrutura, com caractersticas semelhantes aos dos fundos imobilirios
e, talvez, com mais poder de atrao de novos aplicadores.
15. No se quer dizer com isso que no pode acarretar alguma perda. O propsito traar um paralelo com momentos
anteriores em que as alteraes da taxa de juros eram bruscas e colocavam em risco as instituies.
menor rentabilidade eliminam parte do prprio sentido de o setor privado recorrer
s LFTs e, talvez, venha a se confrmar a profecia de que estes ttulos morreriam
de morte natural com a reduo do patamar de juros.
O Tesouro Nacional, a partir de 2012, adotou movimento deliberado de
troca dos ttulos indexados Selic: i) resgatou, por determinao do CMN, R$
61 bilhes de LFTs de fundos extramercados das autarquias e empresas estatais
e forou a migrao para outros ttulos; ii) realizou a troca de LFTs, no valor de
R$ 44,1 bilhes, da carteira do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS);
iii) est em negociao com os fundos de previdncia abertos (PGBL e VGBL) a
troca das LFTs, no valor aproximado de R$ 24 bilhes, por ttulos prefxados ou
indexados a ndices de preos no prazo a ser acordado, com o intuito de reduzir
as aplicaes atreladas aos juros bsicos, estimadas atualmente em 60% do patri-
mnio, at alcanar, aps um perodo de transio, o teto de 20% de participao
dos ativos remunerados taxa de juros de um dia; e iv) h negociaes com os
fundos de investimentos e outras aplicaes de renda fxa, visando migrao de
ttulos indexados Selic para outros prefxados ou indexados a ndices de preos.
O resgate de ttulos Selic pode ainda avanar em curto perodo. O montante
a vencer at 2015 alcana 77,3% do total em mercado e, no caso de no ocorrer
volume signifcativo de novas emisses, surge a oportunidade de reduzir bastante a
participao destes ttulos na composio da dvida.
16
A atual conjuntura de elevao
dos juros (2013) colocou entraves a este processo, com as instituies recompondo
o portflio e ampliando a busca por ttulos indexados aos juros. Porm, a reverso
do ciclo de alta, sem a deteriorao das Necessidades de Financiamento do Setor
Pblico (NFSP), permitir retomar o movimento de reduo das LFTs.
A barreira para se atingir esse objetivo depende da superao da lgica das
aplicaes de curto prazo presente na cultura fnanceira brasileira. A relevncia
dos ttulos atrelados taxa Selic a contraface deste trao caracterstico, refexo
do perodo em que a incerteza no permitia o alongamento da dvida e as LFTs
colocavam-se como o meio de ancorar as expectativas do mercado e evitar o risco
de carregamento da carteira em condies de alta variao da taxa de juros (Arida,
2006; Resende, 2006).
O avano da participao dos ttulos prefxados e indexados a ndices de
preos na composio da dvida pblica ocorreu, at o momento, sem o abandono
da cultura de aplicaes de curto prazo e rentabilidade equivalente a de juros
de longo prazo. Como se comentou antes, a possibilidade de resgates dirios
nos fundos de investimentos e nos ttulos privados atrelados ao CDI, assim
16. O total de ttulos do Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (Selic) em mercado alcanou R$ 388,7 bilhes
em maro de 2013, sendo que neste ano vencem R$ 87,4 bilhes e nos dois prximos anos vencem, respectivamente,
R$ 107,1 bilhes e R$ 106,3 bilhes, ou seja, 77,3% dos vencimentos ocorrem at 2015.
como a exigncia de permanncia mnima de apenas sessenta dias nos planos de
previdncia privada, defne a confgurao da estrutura passiva das instituies
fnanceiras. O risco de descasamento entre estrutura ativa e passiva limita a
chance de alongamento da dvida pblica e a reduo signifcativa das LFTs. As
instituies fnanceiras, comprometidas com um passivo de curto prazo, precisam
carregar uma carteira consistente com a condio de prazo e de rentabilidade da
composio do passivo.
O sucesso na proposta de reduo expressiva das LFTs e de alongamento da
dvida pblica est diretamente relacionado a mudanas na regulamentao dos
fundos, eliminando a condio de o aplicador dispor de liquidez e rentabilidade.
A reduo simples das LFTs, mantido o direito de resgate dirio da indstria de
fundos, coloca a questo de como responder demanda das instituies por
ttulos com marcao a mercado diria. A exigncia do mercado de ter em carteira
algum instrumento capaz de cumprir este papel cria barreiras para ir alm do que
se conseguiu na gesto da dvida pblica (Franco, 2006).
A reviso das regras de regulamentao do mercado fnanceiro requer a elimi-
nao da cultura do curto prazo, caracterstica herdada do perodo de alta infao.
As medidas devem focar no alongamento da estrutura passiva das instituies
fnanceiras, sobretudo da indstria de fundos. A possibilidade de captar recursos
menos volteis permite rever a estrutura ativa das instituies, com refexos, no
momento seguinte, na maturidade da dvida pblica.
O delineamento bsico simples. Os fundos de resgate dirio continuariam
a existir, sujeitos, no entanto, a uma combinao de menor rentabilidade e maior
tributao a fm de desestimular este tipo de aplicao. A reformulao envolveria
tambm a constituio de uma famlia de fundos, defnidos por prazos distintos
de aplicao, sujeitos a rentabilidade e tributao diferenciadas, consistente com
o tempo de abandono da liquidez e perda de rendimento no caso de retirada fora
do prazo contratado.
Alm disso, preciso alterar as condies de captao e aplicao de outros
agentes relevantes no carregamento da dvida pblica. Os investidores em fundos
de previdncia privada deveriam estar sujeitos a regras mais rgidas de retirada e
penalidades em caso de no respeitar o tempo contratado. O fato de coibir a alta
rotatividade atualmente existente nos aportes realizados abre a chance de endurecer
as normas de aplicao das reservas e fazer valer o carter de investimento de
longo prazo. Os fundos de penso, por sua vez, por serem demandantes relevantes
de ttulos pblicos, em parte LFTs, merecem ateno. A volatilidade do lado das
captaes menor e a razo da resistncia em alongar a carteira, mesmo diante
da queda e menor oscilao da Selic, est em boa medida presa difculdade de
abandonar o comportamento tradicional de carregar carteira de baixa maturidade
e atrelada a ttulos pblicos, sobretudo os de menor porte que primam por uma
atuao conservadora.
17
O alongamento da estrutura passiva dos diferentes agentes condio necess-
ria, embora no sufciente, para reduzir o peso das LFTs e ampliar a maturidade dos
ttulos pblicos, aproximando a estrutura vigente no pas a das economias maduras.
A estratgia mais agressiva, adotada em 2012, de reduzir os ttulos atrelados Selic,
sem, no entanto, alterar as regras de aplicaes fnanceiras, levou as instituies a
buscarem meios semelhantes capazes de cumprir a tarefa de marcao a mercado
diria, de modo a no correr o risco de descasar a estrutura ativa e passiva.
As operaes compromissadas atendem a esse propsito. No h dvida de
que so efcazes ao objetivo de alcanar a meta Selic, mas a forte expanso recente
no pode ser explicada apenas por razes de poltica monetria. A tese aqui
proposta de que as instituies trocaram o ganho das LFTs por juros da Selic
diria e preservaram comportamento semelhante ao anterior: garantem proteo
e o privilgio de obter no curto prazo rendimento igual ao de longo.
O nvel atual de operaes compromissadas de R$ 692,0 bilhes (abril
2013), representando 37,4% da DPMFi e 15,7% do PIB. O elevado montante,
distante do que se observou em outros momentos, contrape as aes do BCB e dos
gestores da dvida: enquanto o Tesouro Nacional tem buscado reduzir o montante
de LFTs, o movimento da autoridade monetria reproduz a caracterstica prpria
da rolagem da dvida ancorada na Selic.
18
A preocupao do BCB com a gesto monetria e o empenho estimular
as instituies a sarem das operaes do overnight e mudar o CDI como taxa
referencial do mercado. A opo da autoridade monetria alongar o prazo
das operaes compromissadas e, desde o ltimo trimestre de 2012, ofereceu
condies atrativas, com mais custo para o Tesouro, nas colocaes de noventa
dias e 180 dias, operando com ttulos prefxados. O resultado at o momento
promissor e indica que ocorreu o afastamento do overnight de parte expressiva
das operaes (grfco 4). Talvez, seja um passo relevante no processo de desin-
dexao da economia, a partir da criao de uma taxa referencial prefxada de
noventa dias como esboo de um futuro juro interbancrio em condies de
desestimular o uso do CDI como referncia dos contratos no mercado fnanceiro
e indexador da economia.
17. O BCB adotou, em janeiro de 2013, a Resoluo n
o
4.176, disciplinando a aplicao dos recursos das reservas,
das provises e dos fundos das sociedades seguradoras, das sociedades de capitalizao e das entidades abertas de
previdncia complementar, que tem, como um dos objetivos, ampliar a maturidade das aplicaes.
18. O atual patamar das operaes compromissadas supera o observado em outros perodos. Em dezembro de 2004,
alcanou 7,2% da DPMFi e 3% do produto interno bruto (PIB) e, em dezembro de 2006, atingiu 6,2% da DPMFi e
2,9% do PIB.
A ao correta no sentido de atacar um dos pilares da indexao diria.
No obstante, resta ao BCB enfrentar o desafo de reduzir o estoque de operaes
compromissadas. A questo maior separar os mercados monetrio e de ttulos
pblicos. A remunerao do excesso de liquidez com taxa no equivalente de
ttulos de longo prazo complementa o esforo dos gestores da dvida de alongar a
dvida e reduzir a infuncia das LFTs.
GRFICO 4
Saldo lquido e prazo a decorrer das operaes compromissadas
0
100
200
300
400
500
600
700
Pref. 13 dias + Pref. 2 sem. a 3 meses Pref. de 3 meses Pref. de 6 meses Total Op. Comp.
R
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2
0
1
3
Fonte: Banco Central do Brasil. Relatrio de Mercado Aberto.
A queda da taxa de juros real e a estabilidade econmica constituem pressupostos
bsicos para alcanar uma estrutura madura da dvida pblica, apoiada em ttu-
los prefxados e indexados infao, com maturidade longa. O mercado, sem a
crena de no ser atingido por mudanas bruscas da situao econmica, no se
aventura a sair do curto prazo nem a ampliar o crdito de longo prazo. A poltica
de reduo da taxa de juros, adotada em 2012, abriu a perspectiva de superar os
resqucios da fase de alta infao ainda presentes na dinmica da dvida pblica.
A estabilizao trouxe mudanas signifcativas na gesto da dvida pblica.
O processo de administrao seguiu os passos do movimento internacional. A gesto
da dvida passou a ser tarefa exclusiva da STN, organizada como rgo autnomo,
preocupada em alcanar o menor custo ponderado pelo risco. A estratgia obteve
sucesso na expanso dos ttulos prefxados e indexados a ndices de preos e cresceu
a maturidade da dvida. Alm disso, as regras institucionais explicitaram as relaes
entre Tesouro Nacional e BCB e coibiram o fnanciamento do gasto pblico pela
autoridade monetria.
Os avanos deixaram para trs a rolagem do estoque da dvida no curtssimo
prazo e o fato de quase toda a dvida ser atrelada a ttulos indexados a juros e cmbio,
mas os ganhos esto prximos ao limite e o aprofundamento das mudanas requer
passos adicionais capazes de alterar a realidade atual.
A dinmica vigente no mercado fnanceiro, com parte expressiva das captaes
baseada em clusula de resgate dirio, oferece risco s instituies fnanceiras caso
busquem alongar as aplicaes ativas. Os potenciais resgates dirios e a obrigao
de marcao a mercado resultam no carregamento de ttulos Selic ou de meios
alternativos, como as operaes compromissadas, para no expor a instituio
ao risco de liquidez. Assim, no surpreende a tendncia recente de expanso das
operaes compromissadas acompanhando o movimento de queda de participao
das LFTs na estrutura da dvida pblica, sobretudo, no quadro atual de incertezas.
O processo revela evidente descompasso entre a ao do BCB e a estratgia
do Tesouro Nacional e prolonga a possibilidade de as instituies carregarem alta
parcela da dvida atrelada ao juro dirio. A busca por ganhos adicionais requer ir
alm dos movimentos de gesto da dvida e promover mudanas institucionais
visando alterar a estrutura de aplicaes do mercado fnanceiro brasileiro, princi-
palmente da indstria de fundos, centrada na lgica do curto prazo. A criao de
uma famlia de fundos de investimentos e de regras de aplicao nos fundos
de penso e de previdncia privada com prazos bem defnidos e ganhos diferenciados,
a partir de condies de rentabilidade e tributao distintas, pode alongar o
horizonte das aplicaes e dar mais previsibilidade s instituies na composio
do ativo. Isto cria a condio para o aceite de ttulos pblicos de maior maturidade
e o abandono do uso das LFTs ou de formas alternativas de sustentar a marcao
a mercado, necessria para atender a demanda de saques dirios. O que se espera
que o mercado brasileiro passe a atuar de modo semelhante ao de outras
economias, em que as oscilaes de preos, com eventuais perdas, so administradas
pelos gestores da dvida por meio dos mecanismos de troca e recompra de ttulos,
de modo a evitar alto stress no mercado.
A alterao institucional coloca-se em linha com a vontade do BCB de alongar
as operaes compromissadas e abandonar o CDI como ndice de referncia de
avaliao das carteiras, como parte do esforo de acabar com a indexao do
mercado monetrio e de alcanar melhor efetividade da poltica monetria no
combate infao. O interesse em reforar o poder da poltica monetria torna
factvel a proposta de dar fm cultura do curto prazo e abrir espao reduo
(eliminao) das LFTs, bem como devolver as operaes compromissadas ao seu
uso corriqueiro de instrumento de controle da liquidez. Certamente, a alterao
do modelo atual precisa ser construda em acordo com o mercado, com solues
de alongamento no abruptas ou a penalizao de agentes e investidores, mas sem
abrir mo de avanar na poltica de gesto da dvida pblica.
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CAPTULO 8
FINANCIAMENTO INTERNO DE LONGO PRAZO
1
Fernando Nogueira da Costa
2
1 INTRODUO
Para a nao brasileira entrar em rota sustentada de desenvolvimento socioeconmico,
deve dispor de autonomia elevada para decidir acerca de suas polticas internas e
tambm daquelas que envolvem o relacionamento com outras economias no mundo.
Para tanto, necessria a busca da independncia fnanceira, capaz de reorientar a
trajetria histrica de subordinao aos ditames externos.
Recentemente, o movimento das foras de mercado, apoiado por polticas
pblicas, conseguiu alcanar alguns fatores endgenos de dinamismo da economia
brasileira: a dimenso signifcativa do seu mercado interno e sua diversifcao
setorial. Porm, so fatores de esgotamento de ciclos de crescimento as carncias de
autonomia nacional em inovao tecnolgica e fnanciamento do desenvolvimento.
Neste ltimo problema focar este captulo.
Em viso sistmica, o Estado nacional situa-se no centro das decises cruciais
de fnanciamento da economia. A especifcidade brasileira est em ter setor pblico
que coordena o desenvolvimento do pas para superar seu atraso histrico. Mesmo
em economia de mercado la Ocidente, isto , com livre iniciativa de seus empre-
endedores, a tendncia predominante das iniciativas particulares vencedoras se
fnanciarem em instituies fnanceiras pblicas federais Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), Banco do Brasil (BB), Caixa Econmica
Federal (CEF), Banco do Nordeste do Brasil (BNB), Banco da Amaznia (Basa) ,
se coligarem com rgos governamentais de pesquisa Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa), Financiadora de Estudos e Projetos (Finep)
etc. ou se associarem com empresas estatais (Petrobras, Vale etc.) e instituies
paraestatais, como fundos de penso patrocinados por empresas estatais Caixa de
Previdncia dos Funcionrios do Banco do Brasil (Previ), Fundao Petrobras
de Seguridade Social (Petros), Fundao dos Economirios Federais (FUNCEF) etc. ,
cujos Conselhos de Administrao so compartilhados com voto de Minerva da
2. Professor livre-docente do Instituto de Economia Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Pesquisador visitante
no Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea. E-mail: <fernandonogueiracosta@gmail.com>.
patrocinadora. O Tesouro Nacional, em ltima anlise, oferece aos investidores risco
soberano, para captar em longo prazo, tanto no mercado fnanceiro domstico,
quanto no internacional, e possibilita aos bancos pblicos federais a realocao
dos recursos em prazos adequados ao fnanciamento dos setores prioritrios para
o desenvolvimento brasileiro.
primeira vista, ocorreria na economia brasileira um efeito deslocamento
(crowding-out), porque a elevao da taxa de juros que o governo est disposto a
pagar (e pode faz-lo) para tomar fnanciamento no mercado deslocaria tomadores
no governamentais que no teriam condies de pag-la. Em princpio, a prioridade
na colocao de ttulos de dvida pblica tiraria espao no mercado para outros
instrumentos de captao fnanceira, tais como depsitos de poupana, depsitos
a prazo, debntures etc.
Porm, na realidade, ocorreu um crowding-in: com a depreciao da moeda
nacional, estando o setor pblico em situao lquida de credor externo e tendo
ocorrido queda da taxa de juros, os menores encargos fnanceiros e o crescimento
econmico propiciaram queda da relao dvida pblica lquida/produto interno
bruto (PIB). Quando houve a diminuio do defcit nominal e a elevao do superavit
primrio, apareceu certa margem fscal para o Tesouro Nacional fazer aportes ou
capitalizaes dos bancos pblicos federais para estes alavancarem, fnanceiramente,
os gastos privados. Verifcou-se, ento, que os gastos governamentais acabaram os
estimulando, por meio de fnanciamento de seus investimentos, em vez de
desloc-los ou substitu-los. Em maio de 2013, a representatividade dos bancos
pblicos no total de crdito elevou-se para 49,4%, enquanto a participao relativa
das instituies privadas nacionais recuou para 34,9% e a dos bancos estrangeiros
caiu para 15,7%.
A capitalizao dos bancos pblicos federais, seja diretamente, com menor
exigncia de dividendos das instituies fnanceiras pblicas federais, seja indireta-
mente, com aportes para o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) ou emprstimos
perptuos, permite-lhes alavancar em crdito at nove vezes mais que o valor em
dinheiro necessrio para executar, diretamente, polticas pblicas. Isto porque
a exigncia do Acordo de Basileia para os bancos, no Brasil, a manuteno de
patrimnio lquido em cerca de 11% dos ativos totais.
Este captulo resume o resultado da pesquisa sobre as fontes, as instituies
fnanceiras e as polticas fnanceiras adequadas ao fnanciamento interno em longo
prazo da economia brasileira. Quis? Ubi? Quando? Quid? Cur? Quibus auxilliis?
Quomodo? (Quem? Onde? Quando? O que? Por que? Por que meios? Como?)
Estas so as questes-chave do mtodo cientfco para circunstanciar o objeto, o
lugar, o tempo, o fato, os motivos, os meios, o modo. Seguindo-o, o objeto de pesquisa
ser o capitalismo de Estado, aqui e agora, isto , no Brasil da segunda dcada
295 Financiamento Interno de Longo Prazo
do sculo XXI. Apresentar-se- o debate sobre o desafo de constiturem-se meca-
nismos de fnanciamento em longo prazo e/ou desenvolver o mercado de capitais
para fnanciar projetos de investimentos em infraestrutura e logstica. Sero feitas
breves consideraes a respeito das diversas teorias e metodologias utilizadas nas
pesquisas sobre este tema, em que predomina um saber fragmentado e retrospectivo
a partir de leituras de sries temporais correspondentes aos ativos dos bancos.
Como alternativa, para avanar o conhecimento, ser priorizada uma viso sist-
mica e prospectiva do lado dos passivos. Sero apontados novos instrumentos de
captao de recursos, tais como debntures e Letras Financeiras, alternativos aos
tradicionais fundos sociais e/ou pblicos, que podero realocar o capital e captar
funding da riqueza pessoal e corporativa potencialmente disponvel. Uma poltica
de juros em curto prazo com patamar mais baixo ser favorvel s colocaes destes
novos produtos fnanceiros, mesmo que eles representem risco privado. Por fm,
sero avaliadas novas fontes potenciais de fnanciamento do investimento, tais
como os fundos oriundos das receitas derivadas de extrao do petrleo do pr-sal
e os novos fundos previdencirios.
Dessa forma, alm desta introduo e das concluses fnais, este captulo ter
quatro sees. A segunda ser sobre o estado da arte, isto , o debate atual a
respeito do fnanciamento em longo prazo do capitalismo de Estado neocorpo-
rativista no Brasil. A terceira apresentar as riquezas pessoal e corporativa como
potenciais fontes de funding para este fnanciamento. A quarta mostrar por que
meios poder ser realizada a realocao de capital necessria nos portflios. A quinta
avaliar a possibilidade futura de incorporar novas fontes de fnanciamento do
investimento por meio do fundo de riqueza soberana e de fundos previdencirios.
2 CAPITALISMO DE ESTADO NEOCORPORATIVISTA NO BRASIL
2.1 Conceituao
Uma hiptese-chave que est se confgurando o Capitalismo de Estado Neocor-
porativista no Brasil. H indcios sufcientes para tentar convencer ao leitor.
Caso seja frgil, a hiptese ser falseada, e segue-se adiante na elaborao de outra viso
sistmica. O propsito no fazer mais uma anlise fragmentada e retrospectiva
tpica de especialista em algum setor de atividade, mas sim, em anlise sistmica
prospectiva, detectar a parceria estratgica dos grandes players na economia brasileira.
H variedade de capitalismos, assumindo o capitalismo global diferentes
formas. Evidentemente, o capitalismo de Estado no sempre igual em todos os
tempos e lugares. O conceito de capitalismo de Estado abrange, primeira vista,
dois modos de produo distintos. De um lado, aplica-se a pases capitalistas com
forte interveno do Estado na economia, onde ele se esfora para desenvolver as
foras produtivas, em ritmo superior ao do capitalismo liberal, no aguardando
indefnidamente iniciativas particulares das livres foras de mercado. Por outro
lado, tambm se aplica aos pases que passaram pelo socialismo realmente exis-
tente, tais como a Rssia e a China.
O argumento que esses Estados totalitrios mantiveram a explorao dos
trabalhadores tal como no capitalismo privado. A nica diferena teria sido o
Estado se transformar no principal proprietrio dos meios de produo. Ele extraa
a mais-valia e, alm do reservado para investimento no processo de acumulao
de capital, redistribua o restante entre os burocratas. Estes passaram a usufruir de
diversos privilgios, formando o que se classifcou como burguesia de Estado
sem muito aprofundamento na anlise dos critrios de recrutamento e rotatividade
de seus membros.
Adrian Wooldridge, em reportagem-dossi publicada na revista Te Economist
de 21 de janeiro de 2012, denuncia que
o capitalismo de Estado est em marcha, transbordando de dinheiro e encorajado
pela crise no Ocidente. As empresas estatais somam 80% do valor do mercado de
aes na China, 62% na Rssia e 38% no Brasil. Elas responderam por um tero
do investimento direto estrangeiro no mundo emergente, entre 2003 e 2010, e uma
porcentagem ainda maior de suas aquisies mais espetaculares, assim como uma
proporo crescente das maiores empresas (Wooldridge, 2012).
Parece que o capitalismo liberal est em retrao por toda parte. E o estatal
avana no vcuo. O capitalismo de Estado atual representa signifcativo avano
sobre seus predecessores em vrios aspectos.
Primeiro, ele est se desenvolvendo em escala muito mais ampla. Segundo, se organiza
muito mais rpido. E, terceiro, tem instrumentos muito mais sofsticados disposi-
o, pois em vez de entregar indstrias para burocratas ou amigos, transforma-as em
empresas geridas por administradores profssionais (Wooldridge, 2012).
Essa revista, assumidamente defensora do liberalismo, lana um olhar ctico
sobre o capitalismo de Estado, pois assolado por compadrio e corrupo.
Mas tambm argumenta que o capitalismo de Estado o mais formidvel inimigo
que o capitalismo liberal j enfrentou.
Segundo a reportagem da Te Economist,
o Brasil o membro mais ambguo do time do capitalismo de Estado: uma democracia
que tambm adota muitas caractersticas do capitalismo anglo-saxo. (...) uma liderana
nas privatizaes na dcada de 1990 que agora fora sua maior mineradora, a Vale, a
segurar trabalhadores que no precisa, e obriga empresas menores a embarcar em uma
consolidao subsidiada (Wooldridge, 2012).
curioso verifcar a que ponto chegam suas observaes superfciais sobre o pas.
O Brasil passou a maior parte de sua histria moderna a perseguir uma modernizao
conduzida pelo Estado. Uma pesquisa no comeo da dcada de 1980 mostrou
que o pas tinha mais de 500 empresas estatais. O Brasil lanou um esforo de
privatizao nos anos 1990 para lidar com a hiperinfao, defcit em disparada e
uma esclerose generalizada. Mas, recentemente, ele moveu-se em uma nova direo.
O governo despejou recursos em um punhado de campes estatais, particularmente
de recursos naturais e telecomunicaes. Tambm criou um novo modelo de poltica
industrial: substituiu a propriedade governamental direta por indireta por meio do
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e sua subsidiria
de investimentos (BNDESPAR) e trocou o controle majoritrio por minoritrio
ao adquirir aes de uma ampla gama de diferentes empresas. Sergio Lazzarini, do
Insper (Instituto de Ensino e Pesquisa), e Aldo Musacchio, da Harvard Business School,
batizaram o modelo de Leviat como Acionista Minoritrio (Wooldridge, 2012).
O Te Economist coloca sua esperana de que dias melhores viro, para
o liberalismo, baseada, simplesmente, em sua viso elitista da meritocracia. Se a
nova elite dirigente de empresas estatais teve sua mente formada em universidades
inglesas ou norte-americanas, ela espera que, mais cedo ou mais tarde, convertero
o capitalismo de Estado em capitalismo liberal.
Segundo Bobbio (1986, p. 818-820), o neocorporativismo constitui um conjunto
de mudanas ocorridas nas relaes entre Estado e organizaes representativas de
interesses particulares, nos pases capitalistas com regime democrtico.
forma particular de intermediao de interesses entre a sociedade civil e o Estado.
Contrariamente ao que ocorre no sistema particularista, no sistema neocorporativista
os interesses gerados na sociedade civil so organizados em grupos de produtores,
seja em sindicatos dos trabalhadores, seja em associaes empresariais.
A soluo neocorporativista se imps em pases e perodos histricos em
que os governos se basearam em coalizes partidrias com hegemonia trabalhista.
uma reao difculdade de governabilidade neste tipo de transio poltica,
representando para as organizaes sindicais a garantia de que o Estado ser o
promotor de alguns interesses classistas fundamentais, tais como pleno-emprego,
Estado de bem-estar social e proteo de direitos sindicais. Esta garantia
leva os sindicatos a privilegiar a negociao poltica acima da atividade
conflitivo-contratual. Este processo pode levar centralizao da estrutura
sindical e da atividade de negociao.
2.2 Empresas paraestatais
Na histria recente do capitalismo de Estado no Brasil, importante registrar o
simblico evento ocorrido em abril de 2011, quando, indiretamente, com os maiores
fundos de penso patrocinados por empresas estatais e o BNDES Participaes
S.A. (BNDESPAR), o governo retomou o controle majoritrio da maior empresa
de minerao, a Vale. Ela explora riqueza do subsolo brasileiro, principalmente,
para exportao.
Os maiores fundos de penso fechados Previ, Petros, FUNCEF e Fundao
CESP (FUNCESP) , que juntos possuem cerca de 50% do total de ativos acumu-
lados pela indstria de fundos de penso, reunidos na holding Litel, e o governo,
via BNDESPAR, atingiram 60,5% do capital votante e 67,5% do capital total
da Valepar. Logo aps sua privatizao, tinham, juntos, 35%. Era clara a predo-
minncia de acionistas privados, liderados pela Companhia Siderrgica Nacional
(CSN), controlada por Benjamin Steinbruch, que formou o Consrcio Brasil para
disputar o leilo contra o grupo Votorantim, de Antnio Ermrio de Moraes. Ainda
no governo Fernando Henrique Cardoso, o confito de interesses aprofundou a
crise entre os acionistas at o descruzamento de participaes e a sada da CSN
em maro de 2001. A presena dos fundos de penso na Valepar ganhou fora.
Em novembro de 2003, segundo reportagem de Ivo Ribeiro e Silvia Fregoni
(2011), ocorreu o lance que permitiu a volta direta do governo Valepar, sendo
alvo de crtica por parte dos neoliberais: a aquisio dos 11,6% do InvestVale
pelo BNDES. O ento presidente do banco, Carlos Lessa, ex-professor da
UNICAMP e da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), decidiu pela
compra desta fatia para evitar que as aes fossem vendidas a Mitsui, que, com
isso, superaria 25% e passaria a ter direitos de veto nas decises estratgicas
da Vale. A operao custou ao BNDES R$ 1,5 bilho. Pelo valor de mercado da
empresa, na poca da reestatizao, esta fatia j valia mais de R$ 11 bilhes,
sem considerar o prmio de controle.
Com todas essas mudanas ocorridas, a Valepar passou a deter 53,6% do capital
votante da Vale, e 33,3% do capital total. Abriu portas para sua reestatizao, oito
anos aps. A infuncia dos 60,5% dos fundos de penso e do BNDES na Valepar,
holding que controla a Vale, acabou pesando na deciso da presidenta da Repblica,
Dilma Roussef, de substituir seu presidente, Roger Agnelli, ex-vice-presidente
do Bradesco, por um dirigente mais afnado com a estratgia desenvolvimentista.
Outra operao-chave para caracterizar o atual capitalismo de Estado
neocorporativista brasileiro foi a capitalizao da Petrobras, a maior empresa
brasileira, concluda no fnal de setembro de 2010. Ela aumentou a participao
da Unio na empresa, rendeu cerca de R$ 30 bilhes ao Tesouro Nacional.
Alm do Tesouro, o BNDES e o Fundo Soberano do Brasil (FSB) tambm
subscreveram aes da Petrobras. Antes de o Tesouro Nacional haver realizado a
capitalizao da Petrobras, foi autorizado a capitalizar o BNDES e a CEF com
aes da petroleira estatal. A CEF passou as suas aes para o Fundo Soberano.
Com esta operao, o Tesouro ampliou a sobra, pois passou a responsabilidade
de subscrio das aes da Petrobras para estes dois entes pblicos.
Segundo Ribamar Oliveira (2010), ao emitir ttulos para que o BNDES
pagasse as aes da Petrobras, que subscreveu no processo de capitalizao,
o Tesouro transformou uma despesa financeira em receita primria, pois
foi a emisso destes papis que permitiu que a sobra ficasse no caixa.
O impacto desta operao de capitalizao no superavit primrio seria dado pelo
valor desta sobra. Ressalve-se que a Petrobras atingiu, ao fnal desta operao de
capitalizao, a segunda colocao na lista de maiores empresas da Amrica Latina
e dos Estados Unidos, no critrio de patrimnio lquido.
No caso de investimentos em aes, h dois exemplos signifcativos de negociaes
sob a gide do capitalismo de Estado neocorporativista no Brasil, direcionado pelo
Estado, por meio da associao entre fundos de penso e empresas privadas: a Sete
Brasil e a Invepar.
Com o pr-sal, nasceu a demanda de 28 sondas de perfurao martima.
Para tornar vivel a construo das sondas no Brasil, a Petrobras criou a Sete Brasil,
na qual a estatal conta com 10% de participao. Em seguida, outros sete acionistas
se tornaram investidores da empresa, os fundos de penso Petros, Previ, FUNCEF
e Fundao Vale de Seguridade Social (Valia) , alm dos bancos Santander,
Bradesco e o Fundo de Investimento do Fundo de Garantia do Tempo de Servio
(FI-FGTS). Posteriormente, juntou-se o BTG Pactual, um banco de investimento
que faz gesto de riqueza no Brasil, cuja lista de acionistas apresenta, entre outros,
as famlias Motta, Agnelli e Rothschild, o fundo de private equity J.C. Flowers, os
fundos soberanos da China, de Cingapura e de Abu Dabi, assim como o fundo
de penso dos professores de Ontrio e a famlia Santo Domingo, da Colmbia.
Outro exemplo a Invepar, criada em maro de 2000. Hoje, seus acionistas
so a Previ, a Petros, a FUNCEF e o grupo OAS. Sua meta estratgica anunciada
estar comprometida com o desenvolvimento do Brasil. Ela uma dos principais
empresas do setor de infraestrutura rodoviria, aeroporturia e de transportes, como
o metr da cidade do Rio de Janeiro.
Para se entender o capitalismo de Estado neocorporativista no Brasil, tem
de se tomar conhecimento do processo de seleo na Previ, fundo de penso dos
funcionrios do Banco do Brasil, para a escolha dos conselheiros de administrao
e fscais de empresas em que a fundao detm participao acionria, entre outras,
AMBEV, CPFL Energia, Gerdau, Neoenergia e Usiminas. Este processo de
seleo defne o equilbrio de foras entre diferentes grupos que tm interesse em
acompanhar mais de perto as decises de investimentos da Previ, o maior fundo de
penso do pas com cerca de 25% do total de ativos da indstria: funcionrios,
aposentados e sindicalistas.
Enfm, o argumento analtico que alteraram-se a regulao e o direcionamento
estratgico das grandes empresas brasileiras, sejam as estatais em que o Conselho
de Administrao que defne as estratgias da empresa presidido por membro
do controlador (a Unio), sejam as privadas em que o Estado brasileiro trocou o
controle majoritrio por minoritrio. Ao adquirir aes de empresas estratgicas,
via BNDESPAR e fundos de penso patrocinados, o Estado visava elevar a com-
petitividade brasileira. No modelo de acionista minoritrio, o Estado possui grande
infuncia em todo o Brasil corporativo, inclusive aumentando o retorno destas
companhias sobre seus ativos, j que as participaes estatais favorecem o provi-
mento de recursos em longo prazo que no conseguem em mercado de capitais.
Nessa nova etapa do desenvolvimento capitalista, tambm so donos do
dinheiro, indireta e transitoriamente, os lderes dos sindicatos e partidos polticos
que organizam a participao dos trabalhadores nas campanhas de eleies nos
fundos de penso dos empregados das grandes empresas. No se trata de fenmeno
indito no mundo, pois h exemplos deste fato ocorrendo mesmo nos Estados
Unidos, pilar do dito capitalismo liberal, por meio de dois dos maiores fundos de
penso norte-americanos: o Teachers Union, de Nova York, e o Fundo de Penso
dos Funcionrios Pblicos da Califrnia. Os dois so multibilionrios e adminis-
trados por pessoas que foram sindicalistas. Para atender aos interesses nacionais
estratgicos, o capitalismo de Estado neocorporativista coloca como associados, na
negociao dos empreendimentos, representantes dos trabalhadores, empresrios
e banqueiros. Esta conciliao de interesses parece irritar os radicais dogmticos,
tanto neoliberais, quanto puristas de esquerda.
2.3 Desao do nanciamento dos investimentos
Os investimentos previstos para o quadrinio 2013-2016 foram levantados na
pesquisa BNDES Perspectivas do Investimento, que cobre setores responsveis
por 57% dos investimentos na economia, e em projees economtricas e de
especialistas para os demais setores da economia, responsveis pelos outros
43%. Espera-se um crescimento de quase 30% em comparao ao quadrinio
2008-2011. Destacam-se os segmentos de petrleo e gs, responsvel por 11%
do total do levantamento, bem como infraestrutura e servios de transporte, que
puxam o ritmo de crescimento do investimento. Os principais destaques em
infraestrutura esto ligados logstica. Fazem parte dos esforos para ampliar
a competitividade da economia brasileira.
Nesse sentido, os investimentos em logstica (rodovias, ferrovias, portos e aeroportos)
devem passar de R$ 80 bilhes para R$ 179 bilhes, um aumento de 124%, na
comparao entre 2008-2011 e 2013-2016. Na indstria, o setor automotivo apre-
senta melhor desempenho com o cenrio de maior dinamismo do mercado interno.
Os investimentos no setor de leo e gs brasileiro, para o quadrinio 2013-2016,
esto estimados em R$ 405 bilhes. Estas inverses se concentram nas atividades
de explorao e produo e refetem, principalmente, os investimentos da Petrobras.
Do valor a ser investido pelo setor, destacam-se os recursos destinados ao desen-
volvimento da produo no pr-sal e construo de sondas de perfurao em
estaleiros nacionais.
O Programa de Investimentos em Logstica, anunciado pelo governo federal,
tem como objetivo investir R$ 133 bilhes em obras de duplicao, melhorias e
construo por meio de concesses de 7,5 mil km de rodovias e 10 mil km de
ferrovias. Do total, R$ 91 bilhes iro para a malha ferroviria, e R$ 42 bilhes
para a rodoviria. O cronograma estipula que nos primeiros cinco anos, o investi-
mento j seja de R$ 79,5 bilhes, enquanto que o restante R$ 53,5 bilhes ser
investido ao longo dos 25 anos seguintes.
No setor ferrovirio, destaca-se a expanso da malha existente, com a construo
de novos trechos e a remodelao de trechos existentes. A expanso da rede dever
representar cerca de 43% do investimento previsto para o perodo. No setor porturio,
a criao de novos portos pblicos, com administrao privada, poder representar
cerca de 30% do investimento no perodo. Nos setores rodovirio e aeroporturio,
destaca-se a participao privada em novas concesses, aproximadamente 19% do
investimento previsto no setor aeroporturio e 35%, no setor rodovirio.
2.4 Abordagem neoliberal
De acordo com o Modelo dos Trs Hiatos, apresentado por Bacha (1982, p. 285-310),
os recursos escassos a escassez de poupana, a restrio fscal e o teto de divisas
poderiam limitar o crescimento do investimento da economia brasileira. Ainda se
escuta e l, na mdia, esta afrmao peremptria.
A abordagem ortodoxa do problema do fnanciamento em longo prazo, em
geral, adota a metodologia de examinar os dados de poupana e investimento das
contas nacionais do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE), segregados
pelos setores pblico e privado. O problema deste tipo de investigao baseada nas
contas nacionais que no se atenta para a precariedade destas informaes e o vis
metodolgico que condiciona as anlises realizadas a partir delas, caso o analista no
esteja atento aos limites de suas proxies. Elas transformam a poupana privada em
varivel contbil residual. Portanto, ela no resultado direto de decises.
A aproximao da realidade propiciada por essa contabilidade social
imperfeita, constituindo um indicador precrio do fnanciamento do investimento
no Brasil. Entretanto, desta abordagem contbil deduzido o diagnstico ortodoxo
para carncia de mercado de crdito de longo prazo:
1) A populao poupa muito pouco.
2) O modelo de desenvolvimento se ampara no consumo presente em
detrimento do futuro.
3) Os brasileiros de maior poder aquisitivo, isto , os funcionrios pblicos,
tm estabilidade no emprego e aposentadoria integral, o que representa
desincentivo poupana.
4) O sistema tributrio, com taxao excessiva dos investimentos fnanceiros
de prazos mais longos, inibe o hbito de poupar.
Da, o economista ortodoxo deduz que o crculo virtuoso brasileiro, onde
democracia, equidade, consumo e crescimento econmico se retroalimentam,
inversamente proporcional com a perspectiva de taxa de poupana das famlias.
A terapia malfca deduzida a partir deste raciocnio seria um retrocesso poltico.
Assim, a deduo dessa sabedoria convencional cortar o consumo, elevando
o incentivo para aplicaes fnanceiras em longo prazo, via curva de juro lquido,
com o objetivo de o sistema bancrio tornar-se o principal provedor deste tipo
de crdito em longo prazo. Segundo esta tica, os bancos comerciais captam em
prazos curtos, logo, no tm como operar de forma macia com fnanciamentos
mais longos. Estes viriam apenas com o estmulo poupana, o que no se far
apenas com as medidas paliativas como a reduo de tributos e a diminuio de
recolhimentos compulsrios.
A agenda neoliberal envolve a retomada de reformas institucionais, como as
da Previdncia Social e do Regime Prprio dos Servidores Pblicos, as do Estado e
da legislao trabalhista, alm da tributria. Esta agenda impopular apresentada
como capaz de promover o equilbrio estrutural das contas pblicas, com conse-
quncias positivas sobre o custo de fnanciamento do Estado e sobre os nveis de
efcincia do setor produtivo. Entretanto, fca sem resposta uma questo crucial:
quem, no espectro poltico brasileiro, est disposto a se candidatar para apresent-la
em campanha eleitoral e lev-la adiante caso seja eleito?
Essa agenda prope tambm a extino do crdito direcionado e dos fundos
sociais compulsrios sob a alegao de que oneram as empresas, difcultando
a criao de novos empregos e elevando o custo do capital no pas, bem como a
privatizao das instituies pblicas de fomento. Sendo politicamente simplistas,
os neoliberais no levam em conta o respaldo popular aos benefcios sociais
(empregos gerados e outros) provenientes das aplicaes destes fundos pblicos
no cumprimento da misso social destas instituies fnanceiras.
Praticamente todos os grandes projetos de investimento em andamento exigem
fnanciamento em longo prazo: estdios de futebol, aeroportos, portos, estradas,
transporte urbano, extrao de petrleo do pr-sal, energia etc. Deve o BNDES
fcar inerte e aguardar o esperado desenvolvimento do mercado de capitais? Isto no
faz sentido para os economistas que adotam uma abordagem desenvolvimentista.
Em termos abstratos, a idealizao dos liberais de uma economia de livre mer-
cado levaria a que setores sem competitividade para sobreviver fossem eliminados.
Conduziria o pas a se especializar naqueles setores nos quais houvesse vantagens
competitivas, ou seja, o pas se limitaria vocao agrcola, e continuaria comprando
no mercado externo, via abertura para o comrcio exterior, os produtos de setores
industriais no disponveis internamente a preos competitivos.
Na abordagem contrria essa, os fundos sociais e o crdito dirigido so
atividades que se relacionam com as prprias funes de alocao por parte do
Estado. Estes aspectos histrico-institucionais, no considerados pela sabedoria
convencional, representam parmetros desenvolvimentistas para orientar a com-
preenso da concepo geral da atuao histrica do Estado brasileiro como agente
fomentador do desenvolvimento por meio de instituies fnanceiras especializadas
e de fundos sociais. Baseia-se tambm na experincia histrica dos principais bancos
regionais de desenvolvimento no mundo.
2.5 Abordagem sistmica
O desenvolvimento do mercado de capitais poder ajudar o capitalismo de Estado
neocorporativista no Brasil, tanto com previdncia complementar, quanto com
funding para fnanciamento em longo prazo. Para tanto, necessita-se de empatia
para se colocar sob os distintos pontos de vista dos diversos agentes participantes
deste mercado e conseguir reform-lo no sentido desenvolvimentista.
Trata-se de uma sociedade antagnica, cujos confitos de interesses nascem
do fato de o maior lucro derivar do menor custo com o pagamento de outros
agentes econmicos. A conciliao exige que, em certas circunstncias deste jogo
antagnico, seja melhor substituir a maximizao do ganho pela minimizao
da perda, pactuando uma soluo meio-termo que atenda todos os interesses.
Uma reforma, para ser politicamente bem-sucedida, de maneira coletiva, exige a
concesso de direitos e o compartilhamento de ganhos.
Para desenvolvimento do mercado de ttulos de dvida privada direta, via
emisso de debntures, no Brasil, ele ter de emular ou procurar emparelhar-se,
imitando e seguindo o exemplo do mercado de ttulos de dvida pblica, tendo em
conta o custo de oportunidade deste. Este est deixando de oferecer rentabilidade
to elevada quanto antes, porm tem mercado secundrio bem organizado para os
ttulos serem negociados previamente data de vencimento e, distintivamente, seu
risco soberano. O Tesouro Nacional assume sua garantia, alm de, em ocasies
emergenciais, os resgatar, dando-lhes liquidez.
No passado, a expanso do mercado de ttulos privados de longo prazo teve
como obstculo os juros altos, que atraam os investidores para os ttulos pblicos,
e desequilibrariam os fuxos de caixas das empresas caso emitissem ttulos de dvida
direta. A reduo do patamar dos juros bsicos abre uma inusitada oportunidade
para estes ttulos privados de longo prazo. O governo elaborou um pacote de in-
centivos captao de recursos de longo prazo, no mercado de capitais, que inclui
estmulos fscais aos investidores que aplicarem em ttulos vinculados a projetos
de infraestrutura e garantias frmes dos bancos pblicos.
Se esse mercado deslanchar, o governo poder reduzir a presso sobre o
BNDES, que teve atuao anticclica importante, mas com custo fscal elevado.
Reportagem de Mnica Izaguirre (2013), publicada pelo Valor econmico, registra
que, em dezembro de 2012, o estoque de ttulos emitidos pelo governo para reforar
as disponibilidades fnanceiras e capacidade de crdito dos bancos pblicos somava
R$ 406,9 bilhes, o equivalente a um quinto do total da dvida pblica mobiliria
federal. Nos ltimos dez anos, este valor cresceu nada menos do que 34 vezes. Em
2002, somava apenas R$ 11,8 bilhes, ou 2,1% do total. Este montante chegou
a cair a R$ 9,9 bilhes em 2006, mas desde ento sobe. Os crditos do governo
federal para o BNDES somavam R$ 371,7 bilhes no fm de 2012.
Esses nmeros no incluem o que foi injetado nos bancos como aumento
do capital social. As capitalizaes tm sido preferencialmente feitas mediante a
entrega de aes de outras empresas, e no de ttulos pblicos. Foi o que ocorreu
com a CEF, que recebeu papis da Petrobras tambm no fm do ano de 2012.
O governo federal tem preferido dar crdito em vez de capitalizar os bancos
pblicos por causa do impacto mais favorvel no resultado fscal. J as capitali-
zaes feitas via emisso de ttulos do Tesouro tm impacto na dvida lquida do
setor pblico. Na operao de crdito, o Tesouro entrega os papis aos bancos,
que podem negoci-los no mercado para fazer caixa. Como a entrega dos ttulos
contabilizada como crdito e no como aumento de capital, o gasto aparece nos
resultados (primrio e nominal) das contas governamentais, mas no aumenta
a dvida lquida do setor pblico no fnanceiro (DLSP), importante indicador
fscal. O aumento do endividamento mobilirio causado pela emisso de ttulos
pelo Tesouro para reforar os bancos neutralizado porque estes aportes tambm
so contabilizados como crdito nos ativos.
A dvida lquida do setor pblico a diferena entre passivos e ativos acumu-
lados pelas trs esferas do governo e empresas estatais. A dvida bruta, que atingiu
58,6% do PIB, em dezembro de 2012, s contabiliza os passivos das trs esferas.
Eleva-se quando o Tesouro Nacional lana ttulos de dvida pblica e d emprs-
timos perptuos para capitalizar bancos pblicos. Eles alavancam estes recursos
e do retornos via pagamento de juros e dividendos ao Tesouro. So descontados
da dvida bruta, para se calcular a dvida lquida, que caiu para 35,1% do PIB,
em dezembro de 2012. Este um aspecto do arranjo fnanceiro encontrado para
o fnanciamento em longo prazo no Brasil.
2.6 Abordagem dinmica
Diferentemente de outras pesquisas, que produzem apenas conhecimento factual e
descritivo, estatstico e fragmentado, prefervel arriscar uma abordagem sistmica
voltada para o futuro suposto, possvel e esperado da economia brasileira. Sugere-se um
olhar prospectivo, tentando ver adiante. Seu foco est na preparao do fnancia-
mento em longo prazo para este futuro previsto.
Nessa abordagem dinmica, fnanciamento no depende de poupana.
Alis, pode-se descartar este conceito de poupana, pois totalmente dispensvel
e tem substituto adequado no conceito de funding ou fonte de fnanciamento.
Em viso sistmica e dinmica, o sistema bancrio multiplica a quantidade de
moeda medida que empresta. Isto possvel porque ele funciona como um todo e
porque os depositantes retiram pouco papel-moeda do total de depsitos vista.
Para os bancos, qualquer disponibilidade em seu passivo, no utilizada em novos
emprstimos ou aplicaes fnanceiras, implica custo de oportunidade. Os custos
no devem ser considerados como absolutos convm considerar alguma melhor
oportunidade de benefcios no aproveitada.
O suprimento de moeda cresce com o uso, ou seja, as fontes de fnanciamento
expandem-se por meio do endividamento. Vice-versa, se todos tomadores de emprs-
timos os amortizassem, liquidando-os, simultaneamente, toda a oferta de moeda
criada seria extinta. Isto , aconteceria um processo de destruio da moeda.
Repentinamente, ela deixaria de existir como ativo, na contabilidade bancria.
Toda a economia se paralisaria com a escassez de liquidez. A moeda, portanto,
criada e destruda em funo, respectivamente, do endividamento e do pagamento
de dvidas.
Por sua vez, o multiplicador de renda um tipo de multiplicador de gastos.
Segundo este conceito macroeconmico, uma variao nos gastos autnomos
(investimento, gasto governamental ou exportaes lquidas) induz variao no
valor agregado (renda composta de salrio, lucro, juro e aluguel) superior variao
inicial nos gastos.
A variao inicial nos gastos provoca um incremento primrio sobre a renda
daqueles agentes econmicos que so recebedores destes gastos. Eles ampliaro
seu consumo, seja com recursos prprios, seja com recursos tomados emprestados
de terceiros, de acordo com a propenso marginal a consumir, levando a nova
ampliao da renda. Os agentes benefciados por este incremento secundrio
tambm aumentaro seu consumo, provocando novo acrscimo de renda, e assim
por diante, na sequncia riqueza-crdito-gastos-renda. Por meio desta multiplicao,
as elevaes de consumo induzidas pelo gasto inicial fazem que, no fnal, a renda
cresa mais que a prpria variao inicial da despesa.
Pode-se deduzir que o multiplicador de gastos autnomos inversamente
proporcional frao de retirada (aplicaes em outros ativos) por ciclo de gastos ou,
o que o mesmo, diferena entre a unidade e a frao gasta novamente, devido
propenso marginal a consumir. Depois de todas as rodadas ou os ciclos de
gastos, o aumento total na renda ser a resultante de todos os gastos em consumo
acumulados. Haver, concomitantemente, aumento no total de aplicaes em ativos
fnanceiros que servem de lastro como passivos bancrios dos emprstimos efetuados
pelos bancos para alavancar os gastos, seja em consumo, seja em investimento.
Para os bancos, desde que haja demanda por endividamento, novos
emprstimos so concedidos. Se isto no ocorrer, so feitas aplicaes fnanceiras
em carteiras de ttulos fnanceiros. O setor bancrio tem de oferecer produtos
fnanceiros adequados para administrar os hiatos de durations, ou seja, entre os
prazos mdios ponderados (pelos valores presentes relativos dos fuxos de caixa) de
vencimentos de seus ativos e passivos. necessrio articular os conceitos dinmicos
de multiplicador de gastos e de moeda, para entender como renda e funding so
multiplicados, paralelamente, ao longo do tempo futuro.
3 RIQUEZA PESSOAL E CORPORATIVA COMO POTENCIAIS FONTES DE FUNDING
O nmero de bilionrios brasileiros na lista da revista Forbes tem se elevado anualmente.
Passou de dezoito para trinta, entre 2010 e 2011, quando suas fortunas somaram
US$ 131,3 bilhes. Em 2012, o patrimnio de 36 deles somava US$ 151 bilhes.
Em 2013, este nmero subiu para 46 pessoas que, juntas, possuam US$ 189,3
bilhes. Para comparar, o total dos ativos dos fundos de penso fechados no pas
alcanava, em dezembro de 2012, R$ 668 bilhes, ou seja, a riqueza pessoal
dos bilionrios equivalia a 57% desta riqueza corporativa. Havia cerca de seis
milhes de participantes ativos e dependentes nos fundos de penso fechados.
Em outros termos, o capital de base trabalhista, quando agregado, superava o
capital dos maiores capitalistas.
Somando os ativos dos fundos de penso fechados (R$ 668 bilhes) e abertos
(R$ 326 bilhes), alcanou-se quase R$ 1 trilho (R$ 994 bilhes) em dezembro
de 2012. Considerando-se o PIB em valores correntes de 2012 (R$ 4.402,5 bilhes),
este saldo total equivalia a 23%.
H muita concentrao na indstria de fundos de penso fechados.
Por razes histricas, as entidades fechadas de previdncia complementar (EFPCs)
com patrocnio pblico eram 25,2% das entidades, com 32,6% dos participantes
e 64,4% do investimento. Os sete maiores Previ, Petros, FUNCEF, Fundao
CESP, Fundao Ita Unibanco, Valia e Fundao Sistel de Seguridade Social
(fundo de previdncia do antigo sistema Telebras), quase todos patrocinados por
empresas pblicas, detinham 56% dos investimentos. Estes participam dos grandes
empreendimentos estratgicos.
O ranking por porte revelava que da quinta stima posio cada qual
possua investimentos equivalentes a cerca de 10% dos R$ 166 bilhes da Previ.
A partir da dcima posio, em ordem declinante, cada fundo de penso j detinha
menos de R$ 10 bilhes. Como havia 330 EFPCs ativas, em dezembro de 2012,
a deduo que menos da metade do patrimnio de R$ 668 bilhes (15,2% do
PIB) era pulverizada entre pequenos fundos de penso.
No se espera que os gestores desses fundos de penso menores invistam em
infraestrutura sob forma de participao direta (Lopes, 2012). H carncia de quadros
qualifcados para tanto, os gestores tm o foco em atividade operacional e no em
estratgia de investimento. Fogem do risco de eventual marcao a mercado
contaminar seus balanos, desalojando-os da direo destes fundos. Investimentos
em projetos de grande porte eles s faro de forma sindicalizada e/ou em fundos de
investimento em participaes (FIPs). Assim sendo, empreendimentos estruturados
com fnalidades estratgicas nacionais sero realizados apenas pelos grandes fundos
de penso patrocinados por empresas pblicas.
Segundo o World Ultra Wealth Report 2012-2013, os Ultra High Net Worth
Individuals (UHNWIs), no Brasil, eram os 4.640 indivduos que possuam
patrimnio de mais de US$ 30 milhes ou renda anual de mais de US$ 20 milhes
em 2013, apropriando-se de US$ 865 bilhes. No ano anterior, 4.725 UHNWIs
possuam US$ 925 bilhes. Entre os UHNWIs, esta fonte estimava que estavam
49 bilionrios possuidores de cerca de US$ 300 bilhes em 2013.
Os ativos sob administrao de private banking, segundo estatsticas da Associao
Brasileira das Entidades dos Mercados Financeiro e de Capitais (ANBIMA),
somaram R$ 527,3 bilhes, em dezembro de 2012, sendo 46% (R$ 244,6 bilhes)
aplicados em fundos de investimentos. O nmero de clientes de private banking
declinou de 50,6 mil no fm de 2011, para 48.802 em dezembro de 2012.
Esse nmero representava menos de um tero da estimativa de 165 mil
milionrios no Brasil efetuada pela pesquisa da Capgemini Merrill Lynch Global
Wealth Management: 2012 World Wealth Report. Os dados de patrimnio
disponvel para investimento acima de US$ 1 milho incluem o valor de posies
em empresas de capital fechado apresentadas pelo valor contbil, bem como todas
as formas de aes cotadas em mercados pblicos, ttulos de investimentos, fundos
e depsitos em dinheiro. Os nmeros no incluem artigos de coleo, produtos de
consumo, bens de consumo durveis e imveis usados como residncia principal.
Segundo os Relatrios Anuais Consolidados da Declarao do Imposto de
Renda de Pessoa Fsica (DIRPF), divulgados pela Secretaria da Receita Federal do
Ministrio da Fazenda, o valor dos bens e direitos, em 2002, alcanava R$ 1.499,38
bilhes com 11,925 milhes de declarantes, ou seja, mdia patrimonial de
R$ 126 mil. O valor total dos bens e direitos em 2010 (R$ 4.464,00 bilhes) foi
multiplicado por trs e o dobro de declarantes (23,963 milhes de contribuintes)
passou a receber renda no isenta. A mdia patrimonial deles foi em torno de
R$ 190 mil. Os dados sugerem ter ocorrido enriquecimento fnanceiro no perodo.
Outra evidncia importante para destacar a importncia da riqueza pessoal
que, segundo o Relatrio Anual Consolidado da DIRPF de 2011, os ativos
fnanceiros representavam 52% do total dos bens e direitos. Este valor representava
77% do total de haveres fnanceiros, ou seja, mais de trs quartos do M4 eram
riqueza de pessoas fsicas.
O nmero de contas bancrias depsitos a vista, a prazo, de poupana, letra
de crdito imobilirio e outros passou de cerca de 75 milhes para 175 milhes,
aumentando 100 milhes entre dezembro de 1999 e dezembro de 2011. No fnal
do primeiro ano do segundo mandato do governo Fernando Henrique Cardoso,
2,05% das contas bancrias no eram protegidas pelo Fundo Garantidor de Crdito
(FGC) e possuam 70,92% do valor total. No fnal do primeiro ano do primeiro
mandato do governo Dilma Roussef, 1,21% no protegidas possuam 72,73%.
Elevou-se de 1,536 milho para 2,132 milhes o nmero contas no protegidas
pelo FGC, acima do valor nominal de R$ 20 mil, em dezembro de 1999, e de
R$ 70 mil, em dezembro de 2011.
Passaram-se trs mandatos presidenciais um de Fernando Henrique Cardoso
e dois de Luiz Incio Lula da Silva e, desconsiderando a infao, houve a elevao
do valor nominal desses ativos fnanceiros de R$ 246 bilhes para R$ 1.331 bilhes,
ou seja, multiplicou-se mais de cinco vezes no perodo. Para se ter um comparativo,
o PIB brasileiro, em 1999, alcanou R$ 973 bilhes (ou US$ 536,5 bilhes) e,
em 2011, R$ 4.143 bilhes (ou US$ 2.367 bilhes), elevando-se pouco mais de
quatro vezes. Logo, o saldo destes ativos passou de 25% do PIB para 32% do
PIB. Isto pode ser visto como resultado tanto de maior incluso fnanceira quanto
do enriquecimento da massa de investidores, embora haja indcios de que tenha
ocorrido concentrao desta riqueza fnanceira. O fato que o funding para
emprstimos, captado por bancos, aumentou relativamente ao valor agregado.
Ento, o prprio endividamento criou um circuito fnanceiro multiplicador:
demanda por crdito concesso captao de funding.
A indstria de fundos foi constituda, aps 1998, principalmente, para
carregar o estoque da ento crescente dvida pblica, facilitando sua rolagem.
Embora a relao dvida mobiliria federal (fora do Banco Central do Brasil) em
relao ao PIB esteja agora declinante, espera-se que os fundos de investimentos
prossigam nesta misso ainda por longo tempo. Entretanto, pode-se especular que
a oferta de novos ttulos de dvida privada corporativa, como debntures emitidos
diretamente por grandes empresas no fnanceiras ou Letras Financeiras emitidas
por bancos, oferecer alternativa competitiva em contexto de baixa taxa de juros
real. Estes novos produtos fnanceiros ou as garantias frmes assumidas pelos
bancos em operaes estruturadas para grandes empresas no fnanceiras podero
ser adquiridos pelos fundos.
A deduo relevante dessa anlise da riqueza fnanceira diz respeito necessi-
dade de incentivar o lanamento de produtos capazes de captar funding para lastrear
o fnanciamento em longo prazo da estratgia de desenvolvimento nacional. Eles
devero atrair a ateno dos gestores de modo a mudarem a tradicional seleo de
carteira de ativos fnanceiros, antes quase toda focada em ttulos de dvida pblica
com risco soberano, liquidez elevada e rendimento real positivo.
De maneira impressionista, destaca-se que, na tabela 1, o total geral de todas
as formas de manuteno de riqueza fnanceira ultrapassa trs vezes o valor do PIB
brasileiro. Entretanto, deve-se descontar o somatrio do estoque de derivativos,
que alcana perto de 45% do total dos ativos fnanceiros cifra que impressiona,
mas no representa, de fato, riqueza fnanceira disponvel para outros fns. A soma
dos ttulos fnanceiros de renda fxa e varivel (150% do PIB), sim, constitui
riqueza mobilizvel ou passvel de transferncia ou converso em outros ativos.
A capitalizao burstil, representativa dos valores de mercado das sociedades abertas,
possui volatilidade contnua, mas sinaliza as condies favorveis ou no para o
lanamento primrio de aes. Representa, para cada investidor, uma possibilidade
de realizao do lucro ou ganho de capital por meio do mercado de renda varivel.
Mesmo restringindo-se o exame apenas s fontes potenciais de fnanciamento
interno em longo prazo no mercado de ttulos de renda fxa, constata-se que este
representa cerca de 95% do PIB. Entre ttulos pblicos, corporativos, bancrios,
de cesso de crdito, possvel fazer inovaes fnanceiras e incentivar os investi-
dores a selecionarem carteira de ativos de maneira favorvel estratgia nacional
de desenvolvimento socioeconmico.
A Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF) permaneceu em R$ 798,7 bilhes
em valores correntes de dezembro de 2012. a taxa de poupana bruta foi estimada
pelo IBGE em apenas 14,8% do PIB. Isto revela a falta de importncia deste
conceito como uma suposta restrio ao investimento. H funding ou capacidade
de fnanciamento abundante para elevar a taxa de investimento (18,1% do PIB).
TABELA 1
Estoques do mercado nanceiro brasileiro (2011)
1
Ativos nanceiros 2011 R$ bilhes (%) AF/PIB
Ttulos corporativos
Debntures 397 2,97 9,58
Outros 13 0,10 0,31
Total (a) 410 3,07 9,90
Ttulos bancrios
Depsitos a vista 202 1,51 4,88
Poupana 421 3,15 10,16
CDB 753 5,64 18,18
LF
2
149 1,12 3,60
Outros
3
30 0,22 0,72
Total (b) 1.555 11,64 37,53
Ttulos de cesso de crdito (c) 179 1,34 4,32
Ttulos privados (a+b+c) 2.144 16,05 51,75
Ttulos pblicos (d) 1.783 13,35 43,04
Mercado de renda xa (a+b+c+d) 3.927 29,40 94,79
Mercado de aes
4
(e) 2.294 17,17 55,37
Mercado de renda xa + varivel
(a+b+c+d+e)
6.221 46,57 150,16
Mercado de dinheiro
DI 711 5,32 17,16
Compromissadas 484 3,62 11,68
Total (f) 1.195 8,95 28,84
Mercado de derivativos
5
(g) 5.943 44,49 143,45
Total geral (a+b+c+d+e+f+g) 13.359 100,00 322,45
PIB 4.143 - 100,00
Fonte: ANBIMA, Banco Central do Brasil, Tesouro Nacional, CETIP e BM&FBovespa.
Elaborao do autor a partir de Torres Filho e Macahyba (2012).
Notas:
1
Estoque posio do nal de dezembro de cada ano. Para as operaes compromissadas foram utilizados o giro
correspondente ao penltimo dia do ano.
2
Letras Financeiras.
3
Inclui cdula de debntures, depsitos a prazo com garantia especial (DPGE), letra de cmbio, letra nanceira e recibo
de depsito bancrio (RDB).
4
Posio de capitalizao burstil da BM&FBovespa.
5
Somatrio do estoque de derivativos em custdia na Central de Custdia e de Liquidao Financeira de Ttulos (CETIP)
e dos contratos em aberto da BM&FBovespa do ltimo dia til do ano.
4 DESAFIO: REALOCAO DO CAPITAL
4.1 Antecedentes histricos
Nos vrios momentos de descontinuidade do processo de industrializao, nos
quais a diversifcao da estrutura produtiva em direo a setores de maior inten-
sidade tecnolgica exigiu investimentos de maior volume e prazo de maturao, o
sistema fnanceiro privado foi incapaz de responder ao desafo do fnanciamento
dos novos empreendimentos. A resposta encontrada sempre envolveu, em graus
diferenciados, a combinao do sistema fnanceiro pblico e de fontes externas.
Durante muitos anos, at pelo menos meados dos anos 1990, a instabilidade
decorrente da infao foi a razo crucial para, sob o grande risco de fragilizao
fnanceira, a no tomada de crdito indexado em longo prazo. Diante deste quadro
de incerteza, a soluo para viabilizar o fnanciamento do investimento a longo
prazo foi a instituio de fundos pblicos de poupana compulsria, oriundos
de dedues da folha de salrios e do faturamento das empresas, tais como o
FGTS e o FAT, que constituram o funding principal dos bancos pblicos e tam-
bm das operaes de repasse, com maior prazo de retorno, dos bancos privados.
O sistema de fnanciamento desenvolvimentista, lato sensu, se constituiu ainda de
direcionamentos de recursos provenientes da exigibilidade de reserva dual, parte
compulsria, parte com imposio de custo de oportunidade, sobre os depsitos
dos bancos comerciais, tanto pblicos, quanto privados. So incentivados setores
prioritrios como agricultura, habitao, microcrdito etc.
Por perodo sufcientemente longo no houve aumento da taxa de investi-
mento com intensidade necessria para consolidar uma demanda ampliada por
fundos de emprstimos em longo prazo. Contudo, as razes relativas demanda
por fundos no explicam porque, independentemente disto, no se constituram
esquemas de fnanciamento pela tica da oferta capazes de substituir os tradicio-
nais fundos sociais. O mercado de capitais privado, seja por meio de mercado de
ttulos de dvida direta, seja via emisses de aes, no tinha se desenvolvido
de maneira sufciente.
Para explicar essa atrofa do fnanciamento em longo prazo por meio de ins-
tituies privadas, necessrio considerar que, apesar da relativa estabilidade de
preos lograda desde meados dos anos 1990, a economia brasileira ainda padece
de alta instabilidade monetria. Ela se expressa em altos patamares (e volatilidade)
das taxas de juros e frequentes desalinhamentos e volatilidade da taxa de cmbio.
Esta instabilidade foi agravada por uma poltica monetria de corte stop-and-go
que privilegiou a estabilizao infacionria, inclusive interrompendo ciclos de
retomada de crescimento econmico.
Essa elevada instabilidade monetria e cambial, embora mitigada a partir de
meados da primeira dcada dos anos 2000 por conta da reduo da vulnerabi-
lidade externa, tem implicaes cruciais sobre a atividade fnanceira, mormente
sobre aquela que talvez seu maior risco quando se trata de intermediar fundos:
o descasamento de prazos (ou o hiato de durations) entre passivos e ativos banc-
rios. Assim, a instabilidade monetria amplia a possibilidade de que determinado
fnanciamento tenha as condies iniciais do funding, relativas taxa de juros de
captao paga em depsitos a prazo ps-fxado em porcentagem de Certifcado
de Depsito Interbancrio (CDI), alteradas durante seu prazo de vigncia.
Se esse risco de variaes dos juros elevado, os intermedirios fnanceiros
buscam mitigar o risco de realizar a transformao ou o alongamento de prazos.
No mercado de ttulos, aqueles que cedem recursos, os emprestadores, tambm
evitaro operaes prefxadas muito longas pelo risco de perda de capital ante
esperada futuao dos juros e a consequente marcao a mercado. A indexao
fnanceira, utilizando como indexador para a repactuao seja a taxa de juros em
curto prazo, seja a variao cambial, no resolve o problema, pois transfere os riscos
de fragilidade fnanceira, devido indexao do crdito, ao tomador de recursos,
reduzindo sua demanda.
Recentemente, esse padro de fnanciamento bancrio deu mostras de
possveis mudanas, e no s por ter ocorrido alongamento de prazos em crdito
imobilirio, crdito consignado e no fnanciamento de veculos. As garantias
oferecidas foram fundamentais para isto. As empresas corporates passaram a ter
alternativa ao crdito bancrio via emisso primria de ttulos de dvida direta
(debntures) ou, antes da crise de 2008, de aes. Provavelmente, a ampliao
do papel do setor privado vir por meio de mecanismos do mercado de capitais
e no do mercado de crdito.
O alongamento do perfl das dvidas aponta para a necessidade de desen-
volvimento do mercado de securitizao no Brasil, evidentemente se precavendo
com a assuno de parte do risco pelo originador do crdito, para evitar a m
experincia norte-americana recente. A realizao de lucro antecipada, o ganho
de liquidez para concesso de novo crdito, propiciando maior rotao de
capital, e o compartilhamento dos riscos de crdito, de mercado e de liquidez,
propiciado pela transferncia do ativo para companhias securitizadoras e, da,
para investidores institucionais, tudo isto sugere uma srie de reformas neces-
srias para alcanar esse objetivo. Estes estmulos ao mercado de capitais sero
essenciais para destravar o mercado de securitizao e dar suporte a novo ciclo
de investimento sustentado.
4.2 Evidncias empricas
Questiona-se se o sistema fnanceiro nacional cumpre sua funo social bsica, a
de fnanciar o desenvolvimento socioeconmico brasileiro. Em dezembro de 2002,
a relao crdito/PIB era 21,8% do PIB com saldo de R$ 378,3 bilhes. Dez anos
depois, o estoque total de operaes de crdito do sistema fnanceiro nacional
atingiu R$ 2,37 trilhes, correspondendo a 53,6% do PIB, ou seja, 32 pontos
percentuais a mais. Se antes esta relao do Brasil superava apenas as dos pases da
Amrica Latina, exceto a do Chile, atualmente, supera at a mediana desta relao
dos pases emergentes do Leste Europeu, que 45% do PIB.
Como o sistema fnanceiro nacional obteve funding para lastrear esse crescimen-
to decenal do crdito j que ele era considerado escasso? Para a resposta, cabe partir
de uma constatao no muito comum: a relao fnanciamento total/PIB no era
muito baixa. Em outras palavras, o sistema fnanceiro nacional cumpria sua funo
bsica, porm os dois destinos do fnanciamento, para o setor pblico e para o setor
no governamental, deixava uma falsa impresso sobre sua incapacidade de captar
funding. Em dezembro de 2002, somando-se a relao dvida mobiliria federal/
PIB (60,6%) com a relao emprstimos bancrios/PIB (21,8%), o fnanciamento
total/PIB atingia 82,4%. Em fevereiro de 2013, a dvida mobiliria federal, fora
do Banco Central, avaliada pela posio de carteira, totalizou R$ 1.864,1 bilhes
(41,7% do PIB). O saldo total de crdito do sistema fnanceiro alcanou R$ 2.384
bilhes, no mesmo ms, e a relao crdito/PIB manteve-se em 53,4%. Portanto,
o fnanciamento total/PIB alcanou 95,1%.
A entrada de capital estrangeiro, que os economistas ortodoxos chamam de
poupana externa, ou seja, o defcit do balano de transaes correntes nos doze
meses anteriores a fevereiro de 2013, acumulou US$ 63,5 bilhes, equivalente a
2,79% do PIB. Logo, se deduz que a pequena diferena entre o saldo do fnan-
ciamento total, este defcit e o M4 (total de Haveres Financeiros),
3
deve ter sido
completada pelo funding originrio de fundos sociais.
A disponibilidade de recursos nos mercados domstico e externo possibilitou
a elevao da liquidez do sistema bancrio, devido principalmente ao aumento
do prazo mdio das captaes bancrias e dos ativos de alta liquidez. Os baixos
spreads no mercado interbancrio, a estabilidade nos estoques de recursos exter-
nos no passivo dos bancos (cerca de US$ 130 bilhes) e a crescente relao dos
meios de pagamentos (M4 alcanou R$ 4,1 trilhes em fevereiro de 2013) sobre
o PIB, atingindo cerca de 92% deste, demonstram a disponibilidade de recursos
na economia.
3. o M4 total dos Haveres Financeiros, compreendendo a soma dos Haveres Monetrios e Haveres No Monetrios.
Para mais informaes, consultar: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Base_monetria>.
Segundo diagnstico do Banco Central do Brasil de maro de 2013:
o crescimento do crdito foi acompanhado pelo aumento das captaes estveis, o
que resultou na estabilidade da relao entre essas variveis no tempo e evidencia a
existncia de recursos mais do que sufcientes para continuar fnanciando o desenvolvimento
do crdito no pas (BCB, 2013, p. 17, grifo nosso).
Merecem destaque, entre essas captaes estveis, os depsitos em poupana.
Os depsitos a prazo tradicionais tiveram contrao no ano de 2012, mas as emis-
ses de ttulos, os depsitos de poupana e as operaes compromissadas mais que
compensaram esta queda. Entre os ttulos, destacaram-se Letras Financeiras (LF),
Letras Financeiras Subordinadas (LFS), Letras de Crdito Imobilirio (LCI) e Letras
de Crdito do Agronegcio (LCA). Quanto s captaes externas, a dependncia
das instituies fnanceiras continuou baixa e estvel, aproximadamente 11% da
carteira de crdito.
O crdito bancrio, principal fonte de recursos para as empresas no fnan-
ceiras no Brasil, segundo o citado relatrio, registrou 65,4% do total das fontes
de fnanciamento do setor no fnanceiro domstico, que compreende as dvidas
contradas no mercado de crdito bancrio, no mercado de capitais e no mercado
externo. Em contrapartida, o mercado de capitais alcanou 10,7% destas fontes de
fnanciamento ao longo do ano, com destaque para os ttulos de renda fxa: o saldo
de debntures e de notas promissrias alcanou R$ 210,3 bilhes em dezembro,
alta de 36,3% em 2012. A fonte de recursos que cobre as dvidas corporativas
restantes (23,9%) a captao externa.
4.3 Inovaes nanceiras para captao de funding
O objetivo desta subseo fazer um breve inventrio de produtos fnanceiros
que tm sido lanados para captar passivos de longo prazo e alongar o perfl do
endividamento na economia brasileira, ou seja, para cumprir o papel de funding.
O desafo lanar produtos fnanceiros via operaes estruturadas de mercado de
capitais em uma economia de endividamento como a brasileira.
So utilizadas outras formas de captar recursos fnanceiros, em operaes
no mercado de capitais, tais como ofertas pblicas iniciais (Initial Public
Ofering IPO) de aes, debntures, Letras Financeiras, Project Finance, Fundos
de Investimentos em Participaes (FIPs), os chamados Private Equity e Venture
Capital, securitizao via venda de Cdulas de Recebveis Imobilirios (CRIs) e
Cdulas de Recebveis Agrcolas (CRAs), Fundos de Investimentos Imobilirios
(FII), Fundos de Investimento de Direitos Creditrios (FIDC). Mas nenhumas
delas tem escala de captao similar realizada via contas bancrias tradicionais:
depsitos a vista, a prazo e de poupana.
Depois do auge, atingido antes da crise de 2008, o mercado de capitais
entrou em compasso de espera para a retomada de ofertas pblicas iniciais de
aes na Bolsa de Valores brasileira. Companhias prontas para estrear na bolsa
adiam as ofertas enquanto no h um sinal mais claro de recuperao do cenrio
de instabilidade e volatilidade, impulsionado principalmente pela crise externa.
A expectativa pessimista predominante que, com este quadro de incerteza e risco,
os preos das aes possam sofrer um desconto excessivo ou, pior ainda, as IPOs
possam fracassar por falta de investidores interessados.
Nesta conjuntura externa desfavorvel, os dois teros de investidores estran-
geiros, que geralmente participam de IPOs no Brasil, fcam reticentes quanto ao
custo de oportunidade. Os emissores tambm fogem do risco de uma IPO com
colocaes de aes com baixas cotaes, sofrendo um desconto elevado do valor
de mercado em relao ao valor patrimonial histrico.
Em princpio, as empresas ligadas ao setor de infraestrutura teriam condies
de capitalizao ideais se captassem recursos via lanamentos de aes. Mas os
investidores teriam de assumir riscos em projetos que exigem grandes investimentos
com longa maturao.
Na realidade, as quatro maiores fontes de recursos autofnanciamento,
investimento direto estrangeiro, bancos e mercado de capitais no se excluem
mutuamente; pelo contrrio, so complementares, dadas as diferenas de prazos
e custos. Os projetos, frequentemente, utilizam vrias fontes de fnanciamento,
dependendo da etapa da obra. Em projetos de porte, muitas vezes a empresa toma
um emprstimo-ponte junto aos bancos privados antes de concludo o processo
de anlise e aprovao por parte do BNDES. Aps a concluso de uma obra
fnanciada majoritariamente por recursos deste banco de desenvolvimento se requer
aporte adicional de capital, destinado a colocar o empreendimento efetivamente
em operao. Ele poder ser obtido por meio do lanamento de debntures.
Com o menor patamar da taxa de juros bsica (Selic) os investidores iniciaram
uma mudana lenta e gradual em suas carteiras de ativos, buscando ttulos fnanceiros
privados com maior rendimento. A regulamentao de uma srie de produtos
para estimular o lanamento de ttulos de dvida privada impulsiona o mercado
de capitais. No entanto, a criao de estmulos para os investidores aplicarem no
mercado de ttulos corporativos local, em longo prazo, depende de desonerao
ou incentivo fscal.
Debnture ttulo emitido por sociedade annima, com garantia de seu
patrimnio e com ou sem garantia subsidiria da instituio fnanceira que a lana
no mercado, para obter recursos em mdio e longo prazo, destinados normalmente
a fnanciamento de projetos de investimento ou alongamento do perfl de endi-
vidamento. Ela garante ao comprador juros peridicos e reembolso do principal,
que o valor nominal da debnture, na data do seu vencimento, no dando direito
de participao nos bens ou lucros da empresa.
A emisso de debntures com esforos restritos foi criada pela Comisso de
Valores Mobilirios (CVM), em janeiro de 2009, por meio da Instruo n
o
476.
Com regras mais simples para a emisso, o prazo de estruturao de uma operao
chega a cair pela metade, de quatro meses para dois meses ou menos. At ento, a
nica opo das empresas era a emisso por meio da Instruo n
o
400, que regula
as ofertas pblicas de renda fxa e aes. Pelas novas regras, o banco coordenador
s pode ofertar a debnture a, no mximo, cinquenta investidores. Outra limita-
o que os compradores, considerando esse universo de cinquenta agentes, no
podem passar de vinte.
As emisses com esforo restrito so mais rpidas e mais baratas, por isso h
o interesse crescente das empresas. No tm necessidade de registro na CVM e no
precisam, por exemplo, de elaborao de um prospecto. Por ser destinada a um
grupo pequeno de investidores, o banco coordenador consegue vender os papis
de forma mais fcil, pois em geral os investidores so clientes conhecidos do banco.
Em alguns casos, grandes bancos oferecem garantia frme e fcam com os papis.
A disputa entre os bancos para estruturar emisses de debntures grande e
concentrada mais de 80% em apenas cinco instituies fnanceiras a ponto de
derrubar para simblico R$ 0,01 a comisso nas grandes ofertas.
As debntures emitidas por empresas no fnanceiras acumularam o estoque
de R$ 210,3 bilhes em dezembro de 2012, atingindo 13,2% do saldo total de
fnanciamentos domsticos a estas empresas contra 10,5% em junho de 2009.
Outra inovao fnanceira foi que 52,3% do estoque das debntures emitidas pelo
setor no fnanceiro foram escriturados nas carteiras dos bancos face a 15,3% em
junho de 2006.
A maior participao desses papis no estoque das diversas fontes de crdito
do setor e o seu gradual encarteiramento pelas instituies fnanceiras so refexos
dos benefcios mtuos para credores e devedores. Para os bancos, estes ativos tm
maior liquidez em comparao a uma operao de crdito normal, dado que podem
renegoci-los em mercado secundrio, seja em carter defnitivo, seja por meio de
operaes compromissadas. Para as empresas, a possibilidade de ofertas pblicas
com esforos restritos, bem como a iseno do Imposto sobre Operaes Financeiras
(IOF) para estas operaes, favoreceu a reduo nos custos de emisso dos papis.
Outras mudanas possibilitaram o crescimento de debntures atreladas
infao. Com a queda do patamar dos juros reais, houve aumento do interesse
dos investidores por ativos indexados a ndices de preos. Embora as debntures
atreladas a percentual de CDI ainda respondessem pela maior parcela das emisses
em estoque, at agosto de 2012, 17,7% do volume de ofertas estavam indexados
ao ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
A indexao estava em linha com as necessidades do principal comprador
das debntures, que eram os fundos de penso, principalmente, o grande nmero
de pequenos que agregavam cerca da metade dos ativos da indstria. Tais inves-
tidores institucionais tinham o desafo de cumprir as metas atuariais no cenrio
de queda de juros. Esta meta, na maior parte dos casos, tinha como referncia o
IPCA acrescido de 6% ao ano. Os fundos de penso fcaram ento com carncia
de ativos que lhes permitissem diversifcar as carteiras e atingir a meta. Aos poucos,
os ttulos de dvida pblica abrem espao aos papis privados nas carteiras dos
fundos de penso.
Alm de alterar o ndice utilizado na remunerao, as debntures tambm
foram sendo oferecidas com prazos de vencimentos mais longos. Em agosto de 2012,
o prazo mdio chegou a 5,3 anos, o maior desde 2009, quando registrava quatro
anos. Para ampliar os prazos, os investidores so motivados por retornos maiores.
A destinao dos recursos captados pelas empresas nessas ofertas tambm
estava sofrendo mudanas. Segundo a ANBIMA, 25,5% dos recursos levantados
via debntures, at agosto de 2012, foram destinados a capital de giro. Um ano
antes, apenas 13,9% eram empregados com esta fnalidade. O refnanciamento de
dvidas continuava sendo o principal destino dado ao capital. Em julho de 2012,
respondia por 40,5% do montante, sendo que um ano antes era 56,4%.
Letras Financeiras so instrumentos para gerenciar a liquidez e/ou os hiatos
de durations. Como os bancos emprestam por perodos que podem variar entre 24,
36 ou 48 meses, nem sempre conseguem captar recursos com prazos equivalentes.
Por meio das Letras Financeiras conseguem casar o fuxo de entradas (recebimentos)
do crdito com o fuxo de sadas (pagamentos) da captao.
As Letras Financeiras foram criadas para dar aos bancos um instrumento
de captao alternativo aos Certifcados de Depsito Bancrio (CDBs), j que
possuem prazos de vencimento que podem variar entre dois e seis anos. A prtica
de mercado era colocar CDBs em at dois anos, mas permitindo clusula que os
transformava em resgatveis a qualquer momento de acordo com o desejo do cliente.
Desde seu surgimento, o ritmo de captao de Letras Financeiras tem sido muito
forte, enquanto se verifcou pequena retrao na captao via CDBs.
At a criao das Letras Financeiras, os bancos no podiam emitir ttulos de
dvida privada no mercado local. S podiam obter capital por meio de emisso
de bnus no exterior. Faltava, de fato, um instrumento alternativo para captao de
recursos internos em longo prazo. Tanto que passou a se observar uma diminuio
nas captaes fora do pas, coincidente com a crise internacional.
Letras Financeiras so ttulos de dvida bancria similares s debntures
emitidas por empresa no fnanceira. Apesar de ter pouco mais de dois anos que
os bancos passaram-na a emitir, o estoque destes papis somava R$ 236 bilhes,
em dezembro de 2012, de acordo com a ANBIMA, cifra que correspondia a quase
metade do estoque das debntures na mesma data.
As ofertas estavam fortemente concentradas nos grandes bancos privados de
varejo: Ita, Bradesco e Santander. Com respectivamente, 28% (R$ 41 bilhes),
26% (R$ 39 bilhes) e 14% (R$ 29 bilhes) do acumulado, eles concentravam
67% do total das emisses de Letras Financeiras realizadas nos anos de 2010 e 2011.
Essas ofertas, assim como as de 2012, foram, em sua maioria, colocaes
privadas. Os bancos distribuam os papis no universo de seus clientes, segregadas
como Administrao de Recursos de Terceiros. Cerca de um quinto do patrimnio
dos fundos estava aplicado em risco privado, isto , ttulos emitidos pelas prprias
instituies. Os fundos de investimento possuam 18% do saldo dos CDBs, 78%
das LF e 86% das LFS em dezembro de 2012.
A demanda de crdito em longo prazo era sufciente para bancos no precisarem
de nenhum esforo adicional para vender mais esses produtos fnanceiros. Isto apesar
da eliminao destes instrumentos da base de recolhimento compulsrio ao Banco
Central do Brasil como forma de incentivo ao alongamento dos prazos de captao.
A modalidade de Project Finance forma de fnanciamento em que a garantia
do emprstimo o prprio fuxo de caixa do projeto em operao est ganhando
mais destaque diante do conjunto de obras de infraestrutura programado pelo
governo. Segundo informaes da revista Valor fnanceiro (Aguiar, 2012), no setor
de energia, 95% dos projetos de segmento de gerao e transmisso so estruturados
em project fnance no BNDES. No segmento de logstica (concessionrias, rodovias,
portos, aeroportos, terminais multimodais, entre outros), 85% das operaes
ocorrem nesta modalidade. Quando considerados somente os projetos rodovirios
na carteira do Banco, 100% deles so project fnance.
A modelagem do project fnance aplicada pelo BNDES em grandes projetos
de infraestrutura desde o fnal de 1990. A partir de 2003, os projetos de fnancia-
mento em longo prazo tm se diversifcado em diferentes setores conforme o ciclo
da infraestrutura. Alm dos j citados, destacam-se os projetos de energia elica.
A parte substantiva do capital nos fnanciamentos para as obras de infraestrutura
vem do BNDES, sobretudo na etapa de construo. Ele o investidor-ncora,
participando com porcentagem entre 60% a 70% do projeto, tanto em emprs-
timos diretos, quanto via repasses, quando os bancos assumem parte do risco de
operao. Os menores custos das linhas de fnanciamento para infraestrutura do
BNDES composto pela taxa de juros de longo prazo (TJLP) de 5% ao ano, mais
del credere de 0,9% ao ano e os spreads de risco, que variam de 0,5% at 3,5% ,
justifcam a demanda por seus fnanciamentos.
A partir da deciso do governo de reduzir para zero a alquota de Imposto de
Renda no investimento de pessoas fsicas e de estrangeiros em debntures de projetos
de infraestrutura, em julho de 2012, o mercado de capitais comeou a ganhar
importncia na composio dos project fnance. Passaram a ser estruturados projetos
com estas debntures de infraestrutura, entre os quais fundos de investimento
somente com elas em carteira, atreladas a projetos no setor de logstica, saneamento
e energia, para a captao de recursos das pessoas fsicas.
Cada projeto de investimento por meio desse instrumento precisa de anlise
prvia e aprovao do respectivo ministrio setorial. Feito isso, ele publica uma
portaria informando ao mercado que se trata de um projeto de infraestrutura
considerado prioritrio e, portanto, com incentivo fscal.
As instituies fnanceiras, seja bancos comerciais, seja bancos de investimento,
assessoram as empresas no fnanceiras na formatao dos projetos das obras,
verifcam o marco regulatrio, discutem os termos com outros bancos e com o
BNDES, defnem as garantias dadas, fazem a assessoria fnanceira e estruturao
do emprstimo-ponte e do fnanciamento em longo prazo, o levantamento de
recursos, as colocaes de ativos aos investidores e os desembolsos. Diante das
inmeras etapas, a elaborao de projetos costuma demorar mais de um ano.
Na fase de execuo da obra, a garantia da dvida ocorre junto aos acionistas.
Depois de encerrada, o fnanciador tem as garantias do projeto (aes, receita de
pagamentos etc.), livrando o acionista da responsabilidade. O fuxo de caixa gerado
pelo projeto, por exemplo, concesses nos setores de transporte e de energia,
costuma ser a fonte de pagamento do fnanciador do projeto por um longo perodo.
Em mdia, o prazo total dos projetos varia de quinze a vinte anos.
Private equity um tipo de atividade fnanceira realizada por instituies
que investem essencialmente em empresas que ainda no so listadas em bolsa de
valores, com o objetivo de alavancar seu desenvolvimento. Estes investimentos so
realizados via fundos de Private Equity, geralmente, em empresas emergentes de
maior porte com grande potencial. Em sua maioria so constitudos em acordos
contratuais privados entre investidores e gestores, no sendo oferecidos abertamente
ao mercado e sim mediante a colocao privada.
A indstria de private equity cresceu e adotou governana adequada para
atrair investidores e gestores estrangeiros. O BNDES, pioneiro neste processo que
ajudou a formao do setor, atuando como market-maker, agora est privilegiando
o venture capital. Isto porque so fundos dedicados a empresas menores, com mais
necessidade de apoio.
O venture capital investimento na fundao de uma empresa nova ou
expanso de uma empresa pequena. O buy-out aquisio de parte signifcativa
ou at mesmo o controle de uma empresa mais madura em seu estgio de
desenvolvimento. Mas h tambm situaes extraordinrias para os investidores
tirarem proveito, como investimento em empresas que passam por difculdades
fnanceiras ou sofrem mudanas impactantes, tais como mudanas regulatrias e
de tendncias do mercado.
Nmeros extrados do ABVCAP Data, base de dados ofcial da indstria de
participaes no Brasil, apontam que o capital comprometido nos fundos de private
equity e venture capital (PE&VC), em 2012, acumulou R$ 83 bilhes. Este valor
compreende a soma dos valores comprometidos para fundos que foram captados
desde o incio da dcada passada at fundos que foram captados no ltimo ano.
A pesquisa foi conduzida pela associao em parceria com a empresa KPMG.
Os Certifcados de Recebveis do Agronegcio so ttulos de crdito agrcola
criados em 2004 para servir como instrumento de apoio ao fnanciamento da
produo agrcola no Brasil. O ineditismo est em relacionar investidores pessoas
fsicas ao agronegcio, campo onde o pas tem uma das maiores produtividades em
todo o mundo. Estima-se em 27% a participao do agronegcio no PIB, porm
ele nunca atraiu estes investidores por conta do longo prazo, o risco de acidentali-
dades envolvido no ciclo de produo e o risco decorrente de perdes da dvida.
Os CRAs so ttulos fnanceiros emitidos, exclusivamente, pelas companhias
securitizadoras e vinculados a direitos creditrios originrios de negcios que tm
como garantia valores a receber de empresas do setor de agronegcio. O mercado
de CRAs ainda muito pequeno. Dados da CETIP S.A. Balco Organizado de
Ativos e Derivativos mostravam que o estoque do ativo, isto , considerando todos
os ttulos j emitidos, comprados e esperando ser liquidados, atingiu apenas
R$ 361,7 milhes em julho de 2012.
Para incorporadoras, shopping centers e mercado corporativo em geral, as
Cdulas de Recebveis Imobilirios tornaram-se uma forma alternativa de captao
de recursos em longo prazo. Para o investidor qualifcado, cuja aplicao mnima
R$ 300 mil, h a vantagem da iseno do Imposto de Renda sobre os rendimentos
das pessoas fsicas, alm de garantir rentabilidade mdia atraente ao pagar juros
mais um ndice de preos como o ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M).
Esses fatores foram responsveis pela grande emisso desses ttulos fnanceiros
nos ltimos anos, que, segundo dados da ANBIMA, passaram de R$ 3,19 bilhes
em 2009, para R$ 7,71 bilhes no ano seguinte, at atingir o recorde histrico de
R$ 13,38 bilhes em 2011. Com a queda do total de lanamentos residenciais,
em 2012, as incorporadoras tambm diminuram as vendas de suas carteiras de
crdito. Apesar de o mercado imobilirio estar desacelerando, h demanda nas duas
outras pernas do trip de tradicionais emissores de CRIs: shopping centers e o mercado
corporativo. No entanto, ainda h oportunidades para o mercado residencial, por
mais que as incorporadoras tenham diminudo o ritmo de venda, pois elas
continuam gerando recebveis.
O investidor dispe de outra forma de acessar esse mercado imobilirio
com menos dinheiro e menos trabalho: comprando cotas de fundos de
investimentos imobilirios. Diversos tipos de fundos permitem ao investidor
montar uma carteira diversificada e reduzir os riscos, pois existe uma gesto
profissional que seleciona os imveis e os contratos de locao para compor
o patrimnio do fundo.
O fundo imobilirio mais adequado para investidores que desejam um fuxo
estvel de rendimentos deve ser escolhido de acordo com o perfl de renda. Os fundos
que investem em shopping center, por exemplo, compram imveis, alugam para lojistas
e distribuem a renda lquida dos aluguis aos cotistas. H fundos que exploram
o segmento de lajes e galpes: compram lajes corporativas com escritrios de alto
padro e galpes industriais, alugam para empresas de grande porte e distribuem
a renda aos cotistas. Tendem a apresentar os melhores ndices de liquidez.
Esses fundos tambm compram papis como os citados CRIs, muitos deles
ligados ao pagamento de prestaes de construtoras, e letras de crdito imobilirio,
que representam financiamentos da habitao feitos nos bancos que ficaram
sobre aplicados alm da exigibilidade de 65% dos depsitos de poupana. Estas
LCIs, cada vez mais procuradas, so ttulos de renda fxa, cuja principal
vantagem a iseno de Imposto de Renda e de Imposto sobre Operaes
Financeiras, tanto para os investidores individuais como para os institucionais.
Os bancos costumam oferecer estes produtos a clientes que tm volume de negcios
bancrios expressivos.
Finalmente, muito utilizados pelos bancos mdios como instrumento de
captao de recursos at 2011, os fundos de investimento em direitos creditrios
foram perdendo espao para outras alternativas de funding que ofereciam di-
nheiro em longo prazo com custo mais barato, como as Letras Financeiras e os
depsitos a prazo com garantia especial (DPGE), que contavam com a garantia
do Fundo Garantidor de Crdito. O DPGE espcie de certifcado de depsito
bancrio com garantia maior. O FIDC era um bom instrumento de captao, mas
os problemas envolvendo alguns bancos mdios aumentaram o custo de emisso.
Ento, estes bancos passaram a focalizar tambm outras alternativas de funding,
como Letras Financeiras, emisso de bnus externos e emprstimos sindicalizados.
5 PERSPECTIVA: FUNDO DE RIQUEZA SOBERANA E FUNDOS PREVIDENCIRIOS
5.1 Fundo de riqueza soberana
Ainda temerrio avaliar os potenciais impactos macroeconmicos de novas fontes
de fnanciamento do investimento, tais como os fundos oriundos das receitas
derivadas de extrao do petrleo do pr-sal e os fundos previdencirios. A anlise
comparativa do Fundo Soberano do Brasil com a experincia mundial dos fundos
de riqueza soberana, iniciada dcadas atrs pelos petro-Estados e por Cingapura,
demonstra que a experincia brasileira tempor. Tambm o recm-aprovado
Fundo de Previdncia Complementar do Servidor Pblico (FUNPRESP), que ir
fazer no s com que o defcit da Previdncia Social dos servidores diminua, mas
tambm que os fundos previdencirios disponveis para funding se avolumem, ainda
est distante dos casos j consolidados dos grandes fundings de fnanciamento em
longo prazo no Brasil de origem e/ou destino trabalhista: FGTS, FAT e entidades
fechadas de previdncia privada (EFPPs).
Fundo soberano ou fundo de riqueza soberana um instrumento fnanceiro
adotado por alguns pases para utilizao de parte de suas reservas internacionais
para aplicaes fnanceiras e/ou investimentos sociais. Representa uma terapia
preventiva (ou espcie de vacina) para se mitigar o risco de uma economia internalizar
todo o superavit comercial, apreciar a moeda nacional e enfrentar a chamada
doena holandesa.
O debate a respeito do diagnstico desse distrbio cambial est ainda
inconcluso. Alguns economistas acham que ele j est apresentando seus sintomas,
na economia brasileira, por meio de apreciao excessiva da moeda nacional e
reduo relativa dos empregos industriais. Outros opinam que este mal, de fato,
poder atacar em longo prazo, quando a exportao do petrleo extrado em guas
profundas do pr-sal estiver em pleno ritmo, provavelmente na prxima dcada.
Os fundos soberanos administram recursos provenientes, em sua maioria, da
venda de recursos minerais e petrleo. Segundo o International Working Group
of Sovereign Wealth Funds (IWG), a principal fonte fnanceira para os fundos
soberanos a venda de recursos minerais e os royalties diretamente ligados
atividade de explorao destes recursos naturais. Embora menos representativa, h
uma parcela de recursos oriundas de superavit no balano de transaes correntes,
sobretudo nos fundos soberanos dos pases asiticos que experimentaram signifcativo
incremento no fuxo fnanceiro e comercial.
A exportao brasileira de commodities estava vivendo um boom no comr-
cio mundial. Neste contexto, dada a crescente necessidade de fomentar projetos
estratgicos, mitigar efeitos de ciclos econmicos, formar poupana pblica e
promover investimentos em ativos no Brasil e no exterior, foi criado, pela
Lei n
o
11.887, de 24 de dezembro de 2008, o Fundo Soberano do Brasil. Um
fundo especial de natureza contbil e fnanceira, vinculado ao Ministrio da Fazenda.
A interpretao da opinio especializada foi que o governo buscava tambm
uma forma de combater a excessiva apreciao que a moeda nacional estava
sofrendo diante do dlar no mercado de cmbio desde o incio da crise global.
A regulamentao do FSB veio somente um ano depois de sua criao, por meio
de um decreto presidencial publicado no Dirio Ofcial da Unio, em 29 de
dezembro de 2009. Por meio dele, o Tesouro fcou autorizado a aplicar os recursos
do fundo no mercado interno de cmbio. Podendo cobrar o IOF sobre todo o
capital estrangeiro que entra no pas para investir em aes e no mercado de renda
fxa, e com o FSB, reforou-se a regulao do mercado de cmbio.
Nos ltimos anos, outros pases exportadores, principalmente a China,
passaram a ter seus prprios fundos soberanos, baseados na exportao de produtos
industriais e no apenas de commodities. O Brasil entrou neste grupo como partici-
pante de pequeno porte. Seu patrimnio de cerca de US$ 5,3 bilhes o resultado
do aporte de R$ 14,2 bilhes feito pelo governo quando o fundo foi criado e de
aplicaes em aes da Petrobras e do Banco do Brasil, alm de aplicao fnanceira
na Conta nica do Tesouro, desde ento , em maro de 2013, o situava entre
os menores do mundo. O maior era o Government Pension Fund Global da
Noruega, criado em 1990, que acumulava US$ 715,9 bilhes. Os ativos de todos
os fundos de riqueza soberana valiam US$ 5,368 trilhes.
O potencial de expanso de outro Fundo Social de Riqueza Soberana insti-
tudo pela Lei n
o
12.351, de 22 de dezembro de 2010 , no futuro, alto, devido
descoberta, no fnal de 2007, do reservatrio de petrleo na camada pr-sal na
costa brasileira, cujo volume total estimado entre 13 bilhes e 20 bilhes de barris.
As atuais reservas ofciais do pas so estimadas em 14 bilhes de barris. A previso
de que o Brasil se tornar um dos grandes exportadores de petrleo do mundo,
o que dever fortalecer o Fundo Social, composto por recursos da Unio com a
renda do petrleo no pr-sal e destinado a investimentos no Brasil e no exterior.
5.2 Fundos previdencirios
Esta pesquisa guiou-se pela tentativa de resposta a uma pergunta-chave: est se con-
fgurando no Brasil um capitalismo de estado neocorporativista, com participao
dos grandes fundos de penso (paraestatais ou neossindicalistas) nos principais
empreendimentos em parceria com o BNDESPAR e as grandes corporaes
privadas nacionais e estrangeiras?
A hiptese levantada de que o capitalismo de estado neocorporativista
brasileiro se apoia (e se apoiar ainda por muito tempo) em quatro pernas:
capitais de origem estatal (empresas estatais e BNDESPAR), privada nacional
e estrangeira, e trabalhista, via fundos de penso que ganharam corpo desde a
privatizao paraestatal dos anos 1990 e com o crescimento da necessidade de
previdncia complementar. Incluem-se entre estes os fundos de penso abertos e
os Fundos de Previdncia dos Servidores Pblicos em gestao. Estes capitais se
associam com aplicaes, por exemplo, de Fundos Soberanos de Estados Petroleiros
nos fundos do BTG-Pactual. Foram reunidos fatos sufcientes para evidenciar esta
hiptese como verdadeira enquanto no for falseada por novos fatos e argumentos
convincentes contrrios.
No ltimo passo, coube investigar se, alm do Fundo Soberano do Brasil,
os projetos de fundos de penso para os novos servidores pblicos federais
(FUNPRESP) dos trs poderes tambm constituiro, no futuro, possveis fontes
de fnanciamento interno em longo prazo. O novo regime de previdncia dos
servidores do Executivo federal entrou em vigor no dia 4 de fevereiro de 2013.
A medida visa reduzir o defcit com aposentadoria dos funcionrios pblicos. Haver
um ganho fscal importante com esta reduo do defcit do regime prprio dos
servidores pblicos nas prximas dcadas. A projeo que, em 2028, os recursos
fnanceiros acumulados pelo fundo somaro cerca de R$ 60 bilhes.
6 CONCLUSES
O problema de fnanciamento interno em longo prazo existente na economia
brasileira o contrrio do diagnosticado pela sabedoria convencional. No era
a escassez, mas sim o excesso de poupana fnanceira, isto , de estoques de
riqueza imobilizados em capital-morto ou morto-vivo, como o utilizado em
mera rolagem dos ttulos de dvida pblica , que levava estagnao econmica.
O dinamismo ocorre quando estes ativos fnanceiros se transformam em passivos
de emprstimos, a moeda circula, os gastos so efetivados, a capacidade produtiva
eleva-se com a ampliao da infraestrutura e a melhoria da logstica, gerando-se
emprego e renda, e melhorando o Estado de bem-estar social.
Avaliados os estoques de ativos fnanceiros dos detentores de riqueza fnan-
ceira em ltima instncia, isto , dos capitalistas e trabalhadores de alta renda,
deduz-se que o problema-chave gerar os incentivos para os fuxos de gastos em
investimento, emprstimos e renda. Do lado produtivo, as decises cruciais de
investimento ocorrem quando o grau de endividamento baixo, permitindo aos
tomadores de emprstimos assumir risco crescente; as expectativas de vendas e lucros
so positivas; o grau de utilizao da capacidade produtiva, inclusive de energia e
transporte, est acima da capacidade ociosa planejada; h inovao tecnolgica,
por exemplo, extrao de petrleo em guas profundas, e/ou bnus demogrfco
favorvel. Todos estes fatores determinantes de investimento esto presentes na
economia brasileira.
Do lado fnanceiro, est em gestao a miscigenao da economia de endivi-
damento com a economia de mercado de capitais. Comprovam isto as inovaes
fnanceiras recentes: grandes empresas no fnanceiras emitem ttulos de dvida
direta (debntures) com longo prazo de vencimento, cujos lanamentos so ope-
raes estruturadas por bancos que oferecem garantia frme de colocao junto
aos investidores e/ou na prpria carteira de ativos. Em contrapartida, estes bancos
emitem Letras Financeiras (subordinadas ou no), com dois ou cinco anos para
vencimento, que segregam em administrao de recursos de terceiros, isto ,
nos fundos de investimentos. Os investidores destes fundos, devido baixa taxa
de juros de referncia, em termos reais, esto agora dispostos a assumir maior
risco, diversifcando entre o risco privado e o risco soberano, com a fnalidade de
aumentar o retorno fnanceiro.
As condies, portanto, esto favorveis para se completar o circuito virtuoso,
acelerando a gerao de fontes de fnanciamento em longo prazo para a construo
da infraestrutura e logstica do Estado de bem-estar social.
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CAPTULO 9
O FINANCIAMENTO DA AGROPECURIA BRASILEIRA NO
PERODO RECENTE
1
Walter Belik
2
1 INTRODUO
Nos ltimos anos, a produo agropecuria nacional manteve sua trajetria de
crescimento. O produto interno bruto (PIB) setorial cresceu 3,9% ao ano (a.a.)
contra 3,6% da economia no perodo 2000-2011. No que se refere oferta em
termos fsicos, a produo de gros, oleaginosas, cereais e fbras surpreendeu,
saltando de 83 milhes para 163 milhes de toneladas nos ltimos doze anos. A
presena da agropecuria na gerao de divisas tambm expressiva, sendo que o
saldo comercial proporcionado pelo agronegcio atingiu US$ 77,4 milhes em
2012. Sobre este ltimo, vale mencionar que desde 2007 o agronegcio tem sido
o principal responsvel pelo saldo positivo na balana comercial com uma parti-
cipao expressiva de mais 40% nas exportaes.
A que se atribui o dinamismo recente do setor agropecurio? Durante todo
esse perodo o cmbio se apresentou desfavorvel, mas a agropecuria se expandiu
rapidamente para o mercado externo. Da mesma forma, apesar da elevao e enorme
volatilidade dos preos internacionais, no houve nenhuma crise de desabasteci-
mento e os preos internos se mantiveram relativamente estveis.
Nesse sentido, este captulo pretende analisar o comportamento da agrope-
curia na ltima dcada e a atuao do principal instrumento de poltica setorial:
o crdito rural. Em especial, ser feito um destaque para a evoluo do Programa
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e as alternativas de
fnanciamento para este segmento de produtores.
Desde o seu incio, com a criao da Carteira de Crdito Rural e Agroindustrial
(Creai) do Banco do Brasil em 1937, o crdito rural (ofcial) sofreu inmeras
transformaes decorrentes das mudanas de orientao da poltica agrcola.
2. Professor titular do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Pesquisador visitante
no Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea. E-mail: <belik@eco.unicamp.br>. O autor
agradece o apoio do doutorando Thales Augusto Medeiros Penha na preparao dos dados, assim como a reviso
criteriosa do Ipea.
A hiptese presente neste estudo que nos ltimos anos vem se dando mais uma
importante transformao no crdito rural. Esta nova mudana est ligada aos
movimentos mais gerais de poltica monetria que estabeleceram um novo patamar
para a taxa de juros de mercado e tambm a intensifcao do lanamento de
novos papis para o fnanciamento privado da produo. Estes dois elementos tm
permitido a ampliao da presena dos bancos privados no crdito rural, mais alm
da utilizao de recursos obrigatrios, e do fnanciamento com recursos externos.
Em termos regionais tambm ocorreram mudanas, houve uma desconcentrao
com o aumento expressivo da participao da regio Centro-Oeste. Finalmente,
quanto ao perfl do agricultor benefcirio do crdito rural, observa-se um ligeiro
crescimento da agricultura familiar.
Este texto est dividido em cinco sees, alm desta pequena introduo.
Na segunda seo, analisam-se os aspectos macroeconmicos ligados agropecuria
e as mudanas conjunturais ocorridas nos ltimos anos. Na terceira, o objetivo
foi detalhar a relao entre o crdito rural e o desempenho setorial caracterizan-
do algumas inovaes do perodo. Na quarta, analisam-se as caractersticas do
fnanciamento agricultura familiar e a evoluo do PRONAF. Por ltimo, so
apresentadas algumas concluses e sugestes de poltica.
2 O DESEMPENHO DA AGROPECURIA E O CRDITO RURAL
O desempenho da agropecuria na ltima dcada foi extraordinrio. Com exceo
de 2009, houve crescimento em todos os anos, representando uma enorme contri-
buio para o PIB geral da economia (grfco 1). Considerando 1999 como base,
observa-se um crescimento acumulado do PIB da agropecuria de 57,6% at 2011,
superando os 40,6% da indstria e 53,5% do setor servios para o mesmo perodo.
Em praticamente todos os segmentos da agropecuria o desempenho foi favorvel
com ganhos de produtividade expressivos. Analisando-se o caso das lavouras, por
exemplo, pode-se observar que o crescimento da produo esteve amparado em um
pequeno aumento de rea contrabalanado pelo enorme crescimento no rendimento
agrcola. Tomando-se os dados da pesquisa Produo Agrcola Municipal (PAM)
do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE) para o conjunto mnimo de
quatorze tipos de gros, cereais e oleaginosas, observa-se um crescimento de 42,5%
na rea plantada e 104% nas quantidades produzidas, resultando em um cresci-
mento de 43,2% nos rendimentos, no perodo 2000-2011.
Os dados da pecuria tambm so respeitveis. Segundo a pesquisa PAM/IBGE,
o efetivo bovino cresceu 25,2%, entre 2000 e 2011, 24,5% para os sunos e a
quantidade de frangos criados em granja se elevou em 59,5% no mesmo perodo.
Vale notar que em 2009 o Brasil superou a marca de 1 bilho de frangos abatidos
em um ano pela primeira vez na histria.
331 O Financiamento da Agropecuria Brasileira no Perodo Recente
Considerando a situao dos mercados, tanto o interno quanto o externo,
o setor agropecurio logrou aumentar a oferta dos seus produtos de forma a
atender o novo contingente de consumidores domsticos que entraram no
mercado. Potencializados pelo aumento de renda, estes consumidores no
tiveram qualquer restrio de oferta. Pelo contrrio, houve um aumento da
disponibilidade per capita de alimentos sem maiores presses sobre a demanda
(CONAB, 2012). Em termos de mercados externos, as exportaes tambm
cresceram potencializando o saldo comercial do agronegcio. Vale mencionar
que durante um perodo de cmbio valorizado, como o observado na dca-
da analisada, o saldo da balana comercial foi garantido basicamente pelos
produtos da agropecuria. Desde que a estatstica foi estabelecida, em 1989,
o saldo da balana comercial do agronegcio foi positivo, atingindo quase
US$ 80 bilhes em 2011.
Diante dessas cifras, a grande indagao sobre quais seriam os motores
para o crescimento setorial observado no perodo recente. Voltando ao passado,
observa-se que o processo de modernizao da agropecuria brasileira com
sucessivas quebras de recordes de produo foi montado sobre um pacote
de polticas visando adoo de insumos modernos, mecanizao e assistncia
tcnica (Silva, 1980; Delgado,1985). O elemento unifcador deste pacote foi
o sistema de crdito, nas suas diversas modalidades e com os seus programas
acessrios de seguro. Assim, durante mais de duas dcadas, desde a sua unif-
cao por meio do Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR), em 1965, o
crdito permitiu que a produo avanasse, mas, ao mesmo tempo, provocou
enormes distores causadas pelo crescente nvel de subsdio nas operaes.
Com a crise fscal dos anos 1980 e o processo de redemocratizao do fm
da dcada, ocorre uma inverso do aporte de recursos disponibilizado pelo
Tesouro Nacional para o crdito rural. Mesmo assim, a produo continuou
em rota de ascenso, superando determinadas barreiras consideradas intrans-
ponveis, como a marca da produo dos 50 milhes de toneladas de gros e
oleaginosas por ano.
Tendo em vista essas caractersticas, desenha-se um novo modelo de fnan-
ciamento da agricultura no qual a agricultura de mercado deveria ser fnanciada
por recursos livres e instrumentos alternativos de crdito que viessem a ser
criados pelos bancos. A agricultura familiar (...) passaria a contar com maior
apoio do governo federal (Oliveira, 2003, p. 9). No obstante esta orientao
e as difculdades passadas pela gesto das contas pblicas no Brasil, o volume
de crdito rural voltou a se elevar na ltima dcada, muito embora o nvel de
subsdio embutido nas taxas de juros praticadas fosse mais modesto. O grfco
1 ilustra este movimento.
GRFICO 1
Relao crdito rural e PIB da agropecuria Brasil
(Em %)
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1
1
Fonte: IBGE (2006).
Como se observa no grfco 1, na dcada de 1970, o crdito rural chegou a
representar algo em torno de 65% do PIB do setor agropecurio. Muito embora o
crdito tenha fcado paralelo com as despesas de produo, portanto, com o consu-
mo intermedirio, e estas despesas sejam elevadas em relao ao valor adicionado,
a proporo de crdito utilizado no processo produtivo poderia ser considerada
um tanto quanto exagerada. Segundo estudos realizados por Sayad (1984) sobre o
perodo, haveria um enorme desperdcio de recursos, pois a poltica de juros sub-
sidiados no seria um instrumento efcaz de incentivo e acarretava em altos custos
para o governo e a economia. Dado o carter fungvel do crdito rural, podendo
ser deslocado para atividades mais rentveis, Sayad pontuava que ao oferecer
emprstimos para os agricultores, o governo no consegue alterar, quer o volume,
quer a composio da produo ou dos investimentos agrcolas (1984, p. 5).
Com elevados subsdios inseridos na taxa de juros, turbinados pela alta infao,
o crdito rural no Brasil poderia ser visto como uma espcie de buraco negro no
qual nenhuma quantidade de recursos seria sufciente para satisfazer o pequeno e
seleto grupo de tomadores. Vale notar que do ponto de vista das fnanas pblicas,
a transferncia de recursos a juros subsidiados para os agricultores contemplados
no colocaria presses sobre as contas pblicas, pois os recursos utilizados eram
provenientes de exigibilidades sobre depsitos vista e, portanto, seriam recursos
disponibilizados pelo sistema fnanceiro a custo zero. Neste caso, o maior
inconveniente seria o fato de que o governo estaria abrindo mo de um importante
mecanismo de poltica para a esterilizao da moeda, transferindo esta liquidez
diretamente para os tomadores de crdito.
No grfco 2, pode-se observar uma comparao entre o volume total de crdito
rural, desde o seu incio, calculado em dlares constantes de 2011, e a produo
de gros e oleaginosas, principal demandante de crdito. A produo de gros e
oleaginosas foi tomada como uma proxi do desempenho da agricultura, que pode
ser considerado um tanto irregular entre 1969 e 1993. Logo adiante, em 1996, o
volume de crdito chega ao seu nvel mais baixo na histria, sem que tivesse havido
uma queda signifcativa na produo domstica de gros. Este comportamento
corrobora com a posio anterior de que o crdito rural era inefciente e levava ao
desperdcio de recursos.
GRFICO 2
Crdito rural e produo de gros Brasil
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n
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i
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p
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o
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U
S
$

m
i
l
h
e
s

Ano crdito Produo de gros
Fonte: Anurio Estatstico do Crdito Rural do Banco Central do Brasil (BCB) e Levantamento Sistemtico da Produo Agrcola
(LSPA)/IBGE, vrios anos.
Obs.: ano-base 2011.
Com a estabilizao de preos decorrente do Plano Real em 1994 e tendo
em vista tambm que a taxa de cmbio se consolida em um patamar relativamente
elevado, os volumes de crdito calculados em dlares constantes voltam a subir.
Nesta nova fase, a produo e o crdito estiveram lado a lado, estabelecendo uma
nova lgica em termos de poltica de fnanciamento da agricultura. Lopes et al.
(2011) demonstravam que a principal restrio ao crescimento da produo
agrcola brasileira era o capital, principalmente o capital de giro e, neste particular,
os produtores com melhor acesso ao mercado fnanceiro poderiam se benefciar
de forma mais duradoura. Para Gasques, Bastos e Bacchi (2008), o aumento de
recursos para as atividades no perodo ps-real teria infuenciado positivamente a
Produtividade Total dos Fatores (PTF) na agricultura, seja pelo melhor acesso s
inovaes, seja porque seria possvel obter melhor combinao de fatores mediante
o aumento da escala de produo (op. cit., 449).
A partir do consenso estabelecido pela necessidade de aumentar os aportes de
recursos agricultura, o volume de crdito rural volta a crescer no incio da dcada
passada. interessante notar que apesar de um enorme conjunto de inovaes
fnanceiras institudas na comercializao e na racionalizao dos gastos pblicos
com a aquisio de estoques, que passaram a ser feitos por meio do Prmio para
Escoamento de Produto (PEP) e do Prmio Equalizador Pago ao Produtor (Pepro)
consolidados nas Leis n
os
8.427 e 9.848, de 27 de maio de 1992 e de 26 de outubro
de 1999, respectivamente, e operados pela Companhia Nacional de Abastecimento
(CONAB), a presena de recursos livres no crdito rural ou demais instrumentos
de fnanciamento, que seria a contrapartida desta maior objetividade dos recursos
pblicos, ainda bastante tmida.
Em funo dessa evoluo, observa-se que apesar do crescimento da produ-
o, segue a enorme dependncia da agropecuria para com os volumes de crdito
pblico. Isto porque, tendo em vista as taxas de juros praticadas na economia at
recentemente, o crdito rural representava um recurso barato e abundante, prin-
cipalmente para operaes de curto prazo. Na realidade, para os exportadores, por
exemplo, o juro reduzido seria uma forma de compensar a taxa de cmbio valori-
zada que esteve presente nos anos que se seguiram desde o incio do Plano Real.
Conforme se observa no grfco 3, os juros das operaes de custeio com recursos
controlados, defacionados pelo ndice de preos por atacado disponibilidade
interna (IPA-DI) para os produtos agropecurios, estiveram longos perodos em
patamar negativo.
3
Em 2002, por exemplo, dada a disparada dos preos agrcolas
(47,3%), representando, de certa forma, os preos pagos aos produtores, o juro
real do custeio ofcial bateu em -26,1%, deixando estas operaes bastante atrativas
para o tomador. Em um contexto como este, torna-se muito difcil racionalizar o
crdito. A seguir sero analisadas as caractersticas do crdito concedido na ltima
dcada de forma a melhor entender o contexto, as vulnerabilidades e as possibi-
lidades de promover uma nova poltica de crdito para a agropecuria. Como
foi mencionado, a economia brasileira vive atualmente um novo momento com
3. Neste estudo, optou-se por trabalhar com o IPA-DI para os produtos agropecurios da Fundao Getulio Vargas (FGV)
por se considerar este deator mais adequado para a correo das despesas com juros de crdito para os produtores.
Esta mudana metodolgica proporciona grandes vantagens em relao ao ndice de preos ao consumidor amplo (IPCA) ou o
ndice geral de preos (IGP), pois os resultados dos produtores estariam sendo corrigidos pela variao dos preos recebidos
nos mercados atacadistas de produtos agropecurios. Parece claro que, em um perodo de extraordinria elevao nos
preos agropecurios, a utilizao de um indexador que tenha como base preos ao consumidor (amortecidos pelo baixo
crescimento dos preos industriais) estaria subestimando a receita dos produtores e, portanto, reduzindo o impacto do
subsdio indireto gerado pela tomada de crdito rural ocial.
alguns dos preos fundamentais, como a taxa de juros e o cmbio sofrendo grandes
alteraes. H tambm algumas mudanas importantes no que se refere ao destino
da produo, com um relativo aumento da demanda domstica e uma reduo
tambm relativa da demanda externa. Cabe, portanto, na sequncia, discutir
as possibilidades de reformulao do modelo de fnanciamento da agropecuria,
retomando a proposta dos anos 1990 de incremento na participao de recursos
livres por parte de agentes privados.
GRFICO 3
Taxa de juros real para recursos controlados Brasil
(Em % a.a.)
-30,00
-25,00
-20,00
-15,00
-10,00
-5,00
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fonte: Anurio Estatstico do Crdito Rural do BCB.
Obs.: segundo o Manual de Crdito Rural (MCR) do BCB, captulo 2, seo 4, item 3, alnea a que trata dos encargos
nanceiros do crdito rural.
2.1 Preos agrcolas
Aps um longo perodo de estabilidade, os preos internacionais dos produtos
agrcolas iniciam uma escalada no incio da dcada passada. Entre 2001 e 2004,
surgem alguns aumentos isolados nos preos do acar, leos e lcteos. Mais tarde,
esta alta se generaliza, incidindo diretamente sobre trs produtos que so a base
dos trs principais sistemas alimentares mundiais: trigo, arroz e milho. Em 2007,
o ndice de preos combinado dos cereais atinge uma marca equivalente ao dobro
daquela praticada no incio da dcada.
4
As causas para esta elevao de preos so
diversas e esto ligadas s questes de oferta e demanda.
4. Ver a esse respeito os dados coletados pelo FAOSTAT, disponveis em: <http://faostat3.fao.org/home/index.html>.
Pelo lado da oferta de alimentos, podem-se elencar causas estruturais como
a reduo histrica e gradativa dos ganhos de produtividade alcanados pela agri-
cultura. Esta reduo nos ganhos tem a ver com o baixo investimento e a pouca
prioridade dada agricultura, inclusive pelos pases em desenvolvimento (Fan,
2009). Entretanto, o estopim da disparada dos preos neste caso foram os eventos
climticos que derrubaram a produo destes alimentos nos quatro cantos do
mundo. Contudo, a situao da oferta no seria considerada to grave se os esto-
ques reguladores mundiais no estivessem em nveis reduzidos como decorrncia
da poltica de no interveno vigente durante toda a dcada de 1990.
5
No que se refere demanda, as presses altistas tiveram incio com a entrada
de milhes de novos consumidores no mercado, resultado da onda de prosperidade
na China e, em menor medida, na ndia, alm de outros pases que tiveram sucesso
na poltica antipobreza, como o caso do Brasil. Presses adicionais vieram por
conta do anncio de planos ambiciosos e do resultado prtico da utilizao de
culturas alimentares como biomassa energtica, principalmente na Amrica do
Norte com o milho e no Sul da sia com a palma (HLPE, 2011). Finalmente,
no pode deixar de ser mencionada a demanda por ativos lastreados em commodities
alimentares para fns fnanceiros e mais extraordinrio o crescimento do mercado
de ndices agropecurios.
Nesse particular, o crescimento das operaes fnanceiras com alimentos
tem aumentado a volatilidade dos preos (Cepal, FAO e IICA, 2011) e a inse-
gurana dos pases que, por sua vez, passaram a praticar polticas protecionistas,
tentando preservar os seus suprimentos e a estabilidade dos mercados. Em alguns
casos, os pases implementaram controle de preos para os produtos bsicos,
como aconteceu com a Bolvia, o Mxico e a Colmbia. O Brasil, apesar disso,
aplicou uma poltica de rebaixamento de preos no mercado consumidor com
a reduo de impostos, o aumento das compras governamentais para formao
de estoques pblicos e a doao em programas sociais e, tambm, certa forma
de subsdio produo, embutido na desonerao fscal e reduo do custo dos
insumos. Este ltimo se justifcaria devido ao aumento do preo dos insumos,
principalmente aqueles com origem na petroqumica.
Mesmo assim, o Brasil no fcou imune a essas presses muito embora, no
geral, tenha se benefciado da alta do preo dos alimentos no mercado internacio-
nal. Com o desencadear da crise em 2008, os termos de intercmbio se tornam
favorveis ao Brasil, grande exportador de commodities agropecurias e minerais.
A alta nos preos dos principais produtos exportados garantiu tambm uma nova
vida taxa de cmbio valorizada. Aps uma desvalorizao rpida do real de mais
5. Ver a esse respeito o acompanhamento dos estoques mundiais de alimentos, organizado pela FAO, disponvel em:
<http://www.fao.org/worldfoodsituation/wfs-home/csdb/en/>. Acesso em: 14 jan. 2013.
de 20% entre setembro e outubro de 2008, a taxa de cmbio deslizou levemente
aos patamares anteriores da crise, em menos de doze meses.
Para se calcular a rentabilidade de uma cultura no perodo, so analisados trs
indicadores: os ndices de relao de troca adubo e trator, calculados pelo Instituto
de Economia Agrcola da Secretaria de Agricultura e Abastecimento (IEA/SAA) para
o estado de So Paulo e o indicador de custo operacional da CONAB. Mediante
estes trs indicadores pode-se constatar que no houve mudana signifcativa na
rentabilidade dos produtores na dcada. Os preos se elevaram, mas os custos
tambm voltaram a crescer de tal maneira que as relaes soja/adubo e soja/trator
se mantiveram mais ou menos estveis. Nos dois casos, houve um movimento de
queda entre 2003 e 2004, seguido de uma alta acentuada at 2008 e uma reduo
aos nveis do incio da dcada em 2010.
O grfco 4 ilustra a relao entre preos e custos de produo para o sojicultor
brasileiro. Considerando todos os custos para uma mdia nacional, defacionados
pelo IPA-DI e comparados com os preos de mercado em reais, tem-se uma situ-
ao um pouco distinta da anterior. Em funo da alta dos custos, verifcada em
meados da dcada, a rentabilidade da soja fcou muito prxima de zero; no entanto,
os custos em termos constantes acabaram se reduzindo tambm, garantindo um
excedente para o setor.
GRFICO 4
Preos de mercado e custo operacional por saca de soja Brasil
(Em R$)
5,00
7,00
9,00
11,00
13,00
15,00
17,00
19,00
21,00
23,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Preo ao produtor Custo operacional
Fonte: CONAB (2012).
Esse comportamento observado com os preos e custos da soja ocorreu
tambm para outras lavouras e, inclusive, para a produo animal. No vale a
pena se alongar no tema, mas seria oportuno mostrar o movimento observado
com o milho e com parte signifcativa da produo animal, como o caso do
leite. O milho o segundo produto em importncia econmica na agricultura
brasileira e o comportamento dos seus preos no mercado interno foi muito se-
melhante ao da soja. Os preos internacionais deste produto tambm se elevaram
de forma radical, a saca de milho cotada em dlar saltou de US$ 5,31/60 kg para
US$ 13,39/60 kg entre 2000 e 2008, recuando para o patamar de US$ 11/60
kg em 2010. Os levantamentos realizados demonstram que esta alta nos preos
internacionais (em dlar) no foi acompanhada por uma maior rentabilidade,
principalmente se forem considerados os preos em moeda nacional no mercado
interno. Contudo, os custos operacionais subiram estrangulando a margem dos
produtores de tal maneira que, no fnal da dcada, a produo de milho, em
termos mdios, apresenta resultado negativo. Todavia, vale notar que com a seca
nos Estados Unidos, ocorrida em 2011 e 2012, os preos do milho no mercado
internacional deram uma nova disparada.
O baixo impacto das elevadas cotaes internacionais dos alimentos no
mercado interno se deu tambm em relao aos produtos de origem animal.
O caso do leite representativo, pois esta uma atividade disseminada por
todo o territrio brasileiro e envolve tambm pequenos e mdios pecuaristas.
Na ltima dcada, a produo leiteira nacional apresentou enorme avano
em vista do aumento de renda no mercado consumidor e a resposta rpida
dada pelos produtores. Contudo, estima-se que milhares de pequenos pro-
dutores tiveram de sair do mercado devido a sua baixa produtividade e a sua
incapacidade de adotar o novo padro tecnolgico estabelecido pelos rgos
de controle sanitrio e pela indstria.
6
No que se refere balana comercial
do leite, observa-se que, desde a liberao dos preos do leite no mercado
interno pelo governo Fernando Collor de Mello em 1990, as importaes
principalmente do Mercado Comum do Sul (Mercosul) cresceram em ritmo
acelerado, situando-se no patamar de US$ 500 milhes durante a segunda
metade da dcada de 1990. As exportaes comeam a subir, aproveitando-
-se de oportunidades no mercado internacional a partir de 2001, at que
em 2004 o saldo da balana comercial lctea torna-se positivo. Esta situao
perdurou at 2008 quando as exportaes brasileiras de lcteos atingem o seu
6. Para Carvalho (2010), as mudanas institudas na dcada passada com a obrigatoriedade da coleta de leite refrige-
rado levaram a que aproximadamente 70 mil produtores sassem da atividade entre 1999 e 2009. No obstante esta
reduo no nmero de produtores, a quantidade produzida saltou de 19 bilhes de litros em 1999 para 35,1 bilhes
de litros, segundo a estimativa para 2012.
maior nvel (US$ 509 milhes), reduzindo-se e invertendo o sinal da balana
comercial a partir de ento.
7
Esse padro e os resultados alcanados podem ser observados em todos os
produtos da agropecuria para o perodo analisado com especial destaque para a
situao de crise estrutural vivida pela citricultura e os problemas momentneos
da agroindstria sucroalcooleira.
8
2.2 Caractersticas do crdito rural
Como se observou, a alta dos preos internacionais dos produtos agrcolas, prin-
cipalmente a partir da segunda metade da dcada, no foi o elemento decisivo da
expanso da produo brasileira mesmo porque houve tambm uma elevao dos
custos, reduzindo a rentabilidade dos produtores. Nesse sentido, as estimativas
de crescimento do valor bruto da produo (VBP), divulgadas pelo Ministrio da
Agricultura, Pesca e Abastecimento (Mapa), distorcem a realidade setorial, pois
deixam de lado consideraes sobre a rentabilidade que, em muitos casos, no foi
alcanada. Como teria se comportado o crdito rural nesse contexto? Conforme
foi visto anteriormente (grfco 2), a partir dos anos 2000, o volume de crdito
rural voltou a subir e, em 2011, chegou prximo de uma relao equivalente a
50% do PIB agropecurio, ou seja, o mesmo nvel observado na dcada de 1970.
Vale notar que tecnicamente o crdito rural no poderia ser comparado com
o PIB setorial, pois este ltimo a representao do valor adicionado ao passo que o
crdito se refere aos gastos com insumos intermedirios na produo. Considerando
que na agricultura a parcela do consumo intermedirio muito maior que o valor
adicionado (Bollinger, 2006) a relao crdito/valor adicionado estaria subestimando
a importncia dos instrumentos fnanceiros para a alavancagem da produo.
Em outras palavras, o volume de crdito rural necessrio para movimentar a
agricultura teria de ser elevado em relao ao PIB para que este possa ser apenas
adequado em relao aos gastos com consumo intermedirio.
Antes de aprofundar os dados sobre crdito, caberia apresentar algumas
informaes sobre o VBP da agricultura que passou a ser calculado pelo
Mapa somente a partir de 2005. notrio o crescimento do VBP da regio
7. Dados da Secretaria de Comrcio Exterior (Secex) do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior (MDIC).
8. No primeiro caso, a situao de queda contnua nos preos nominais pagos ao produtor desde o incio da dcada
passada. Para agravar a situao, os custos de produo se elevaram com a entrada no Brasil e rpida expanso da
doena bacteriana greening e tambm da persistncia da Clorose Variegada dos Citros (CVC) que exigem uma grande
quantidade de pulverizaes nos pomares principalmente nos mais antigos. Na agroindstria canavieira, apesar das
elevadas cotaes do acar no mercado internacional, os preos internos deste produto (em reais) mantiveram-se
estveis, mas os custos se elevaram. Assim, muito embora os exportadores de acar estivessem se beneciando dos
bons preos internacionais, os preos do etanol tanto internamente quanto no mercado externo estiveram relati-
vamente baixos, embora no estagnados.
Centro-Oeste em relao ao restante do Brasil. Esta regio passou a acumular
29,8% do VBP da agropecuria, em 2012, contra 23,1%, em 2005, ao mesmo
tempo em que se consolidou como principal regio de produo agropecuria do
pas. O crescimento relativo do Centro-Oeste vai ocorrer retirando participao da
regio Sudeste, ao passo que as demais regies tambm ganharam participao
durante os anos analisados.
O crescimento da produo na regio Centro-Oeste refete tambm o
aumento da cultura da soja no pas. So grandes extenses desta lavoura e algumas
passam a fazer dobradinha com o milho, aproveitando neste caso a estrutura
produtiva para plantar o milho safrinha aps a colheita da soja, quando esta se
d em janeiro ou fevereiro. A soja representa mais de 40% da produo brasileira
de gros, cereais e oleaginosas. Somando-se o milho, tem-se mais de dois teros
destes produtos, o que denota uma enorme concentrao e risco em termos de
gerao de renda e divisas a partir do campo. No incio da dcada de 2000, voltou
a crescer a produo de algodo no Brasil, ela ocupa a quarta posio logo atrs
do caf entre as culturas de mais importncia. interessante destacar que o
algodo vem crescendo justamente na regio Centro-Oeste onde representa quase
70% da safra brasileira e vale notar tambm que a queda na participao do arroz
e do feijo no apenas relativa, houve muita oscilao e, fnalmente, uma queda
signifcativa para estas duas lavouras entre 2008 e 2012.
Quando se compara o volume de crdito de custeio em relao ao VBP de
cada grupo de produtos, verifca-se uma situao interessante. No caso dos gros,
mencionado anteriormente, dados do Anurio do Crdito Rural do BCB, com-
parados ao VBP calculado pelo IBGE, mostram uma variao entre 17% e 24%
de participao do crdito de custeio em relao ao VBP, grosso modo, ao longo
da dcada. Como se sabe, o VBP formado por duas partes: insumos
9
e valor
adicionado. Portanto, considerando que apenas uma pequena parcela do VBP,
inferior a 30%, pode ser considerada como valor adicionado, pode-se visualizar
o fato de que o crdito de custeio estaria cobrindo a quase totalidade do produto
efetivamente gerado pela atividade, mas, evidentemente, cobrindo poucas das
despesas necessrias produo.
9. As despesas com insumos devem representar todos os gastos, exceto os pagamentos a fatores de produo, e no
podem ser confundidos com o consumo intermedirio stricto sensu. No seu estudo sobre o consumo intermedirio a partir
do Censo Agropecurio 2006, Schneider e Xavier (2013b) destacam que as despesas na agricultura estariam compostas
por: i) consumo intermedirio: adubos, corretivos do solo, sementes e mudas, sacarias e embalagens, compra de animais,
agrotxicos, medicamentos para animais, sal e raes industrializados ou no industrializados , servios de empreitada,
compra de matria-prima para a agroindstria, aluguel de mquina, energia eltrica e combustveis; ii) arrendamento
e salrio pagos a membros da famlia e empregados permanentes; iii) armazenamento, transporte, impostos e juros; e
iv) outras despesas (p. 57). Tendo em vista esta separao, os autores apontam que o consumo intermedirio e outras
despesas seriam responsveis por 22% do VBP na agricultura familiar e 66% na agricultura no familiar (op. cit. 83).
Os dados do IBGE mostram tambm o desempenho em outras lavouras.
Na cana-de-acar, por exemplo, o custeio que era muito pequeno em relao
ao VBP no incio da dcada, cresce e chega a representar 11% do VBP em 2010.
Considerando que as margens na atividade so muito pequenas, comprova-se
mais uma vez a importncia do crdito para a produo na cana-de-acar. Neste
mesmo caso, pode-se enquadrar o cultivo de fumo cuja participao do crdito
no VBP se colocou entre 20% e 33% ao longo da dcada.
O segmento da agropecuria com menor dependncia em relao ao
crdito de custeio o de frutas, verduras e legumes (FVLs). Analisando-se os
dados da dcada, a demanda por crdito de custeio em relao ao VBP no
ultrapassou a proporo de 7%, sendo que estes produtos entre o espectro
de produtos da agropecuria so aqueles cujo valor adicionado est entre
os mais elevados.
Como foi destacado, o volume total de crdito rural colocado disposio
dos produtores foi multiplicado por duas vezes, em termos reais, na ltima dcada.
O predomnio ainda dos bancos oficiais entre as instituies financeiras com
uma fatia de 50% da oferta, chegando a 60% em alguns anos, mas se observa
o crescimento das cooperativas e, em alguns anos, uma participao maior dos
bancos privados. Na prtica, os bancos oficiais disponibilizam os recursos obri-
gatrios decorrentes de exigibilidades alm de uma parcela de recursos livres
e, tambm, promovem financiamentos rurais lastreados em recursos externos,
repasses do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
e instrumentos especiais, como a caderneta verde etc. Os bancos privados deveriam
emprestar os recursos obrigatrios para aplicaes rurais, mas, em muitos casos,
estas instituies preferem recolher o montante de exigibilidades sobre depsitos
vista ao BCB, recebendo uma remunerao reduzida por isto.
Examinando o nmero de contratos de crdito, constata-se uma correspon-
dncia entre esse elemento e o aumento do volume de crdito rural observado
durante a dcada respectivamente, eixo da esquerda e da direta no grfco 5.
Contudo, verifca-se tambm que entre 2005 e 2007 o crescimento se acelerou
e o nmero de contratos superou os 3 milhes sem o PRONAF , com uma
participao dos bancos ofciais muito elevada. Logo em seguida, o nmero
de contratos volta a sua trajetria normal, fechando a dcada com um volume
de 2,3 milhes. Salta aos olhos a discrepncia entre a participao dos bancos
ofciais no volume de recursos vis--vis a sua participao no nmero de con-
tratos. Este descompasso mostra o quanto o crdito rural tem caractersticas de
seletividade junto aos bancos privados.
GRFICO 5
Quantidade de contratos e crdito rural total Brasil
0
5.000.000.000
10.000.000.000
15.000.000.000
20.000.000.000
25.000.000.000
30.000.000.000
35.000.000.000
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
4.000.000
R
$

c
o
n
s
t
a
n
t
e
s

d
e

2
0
0
0
N
m
e
r
o

d
e

c
o
n
t
r
a
t
o
s
Cooperativas de crdito Bancos privados
Bancos ociais estaduais Bancos ociais federais
Valor dos emprstimos
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fonte: Anurio do Crdito Rural do BCB.
Os valores mdios dos contratos mostram essas discrepncias entre os
agentes fnanceiros privados e os bancos pblicos. As diferenas ocorrem tanto
no custeio, na comercializao quanto tambm no investimento, mas as maiores
distncias entre os valores de contratos aparecem no investimento, sendo que
em termos reais o valor mdio do contrato de investimento nos bancos
privados em 2011 sem incluir o PRONAF foi de R$ 310.086,22 contra
apenas R$ 28.199,54 dos bancos pblicos. Estas constataes demonstram que
os bancos privados aplicam critrios de seletividade na utilizao de recursos
obrigatrios, dando preferncia para contratos de maior porte. No caso de
recursos controlados para fnanciamento de linhas de desenvolvimento rural
PRONAF, Programa para Gerao de Emprego e Renda (Proger) etc. e que
implicam equalizao de taxas de juros por parte do Tesouro Nacional, h uma
clara separao entre os bancos pblicos e privados, sendo que os primeiros
terminam por assumir estes contratos de menor valor.
Conforme pode ser verifcado no grfco 6, ocorre um importante ponto de
infexo no valor dos contratos no perodo 2002-2003, com a reduo do valor
unitrio dos bancos ofciais federais quase ao mesmo tempo em que o valor unitrio
dos contratos dos bancos privados aponta para o alto.
GRFICO 6
Valor mdio dos contratos por tipo de instituio nanceira Brasil
(Em R$)
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Bancos ociais federais
Bancos ociais estaduais
Bancos privados
Cooperativas de crdito rural
Obs.: valores deacionados pelo IPA-DI.
A explicao para essa mudana est na orientao da poltica agrcola decor-
rente da troca de governo. A partir do novo governo, que toma posse em 2003,
h um reforo para os programas de agricultura familiar que contou, como foi
mencionado, com um aumento signifcativo no nmero de contratos, ao mesmo
tempo em que os bancos privados reforavam a sua posio no crdito aos clientes
top. Vale notar tambm que, com o aumento da renda e a reduo da desocupa-
o, ocorre um aumento no volume de depsitos vista e reduo na velocidade
de circulao da moeda. Segundo dados do BCB, entre 2002 e 2008, o volume de
moeda em poder do pblico e depsitos vista (M1) se eleva de aproximadamente
5% para 7% sobre o PIB e a velocidade de circulao dos depsitos vista cai pela
metade no curto perodo entre outubro de 2002 e maio de 2004 permanecendo
neste patamar nos anos seguintes.
10
Outra maneira de analisar as mudanas no crdito rural verifcar as variaes
que ocorreram nas fontes de fnanciamento da agropecuria. No seu incio, em
meados da dcada de 1960, o SNCR tinha trs fontes de fnanciamento prioritrias:
10. Calculado a partir dos dados brutos do Banco Central do Brasil (BCB), disponibilizados no Sistema Gerador de
Sries Temporais (SGS).
exigibilidades sobre depsitos vista, emprstimos externos e recursos do Tesouro
Nacional (Oliveira e Montezano, 1982). Com o crescimento da infao ao fnal
dos anos 1970, reduz-se o volume de depsitos vista disposio do crdito
rural, muito embora as autoridades monetrias tenham elevado sistematicamente
o nvel das exigibilidades. Tambm se reduz as possibilidades de recursos externos,
dado o risco crescente de moratria ao longo dos anos 1980 e 1990. Por ltimo,
os recursos do Tesouro Nacional tambm vo escasseando, dada a crise fscal do
Estado. parte da reduo total de recursos disposio do crdito rural, so intro-
duzidas algumas novas modalidades com o objetivo de ampliar o alcance da poltica
agrcola em vista da escassez de crdito dos anos 1980. Assim, em 1995, criada a
caderneta de poupana rural, exclusiva dos bancos pblicos e destinando um mnimo
de 65% dos seus recursos para o agronegcio. Mais tarde, com a promulgao da
Constituio Federal de 1988 (CF/1988), novos recursos tributrios so destinados
aos fundos de investimento setoriais e regionais com aplicao prioritria no setor
rural. Em 1992, o BCB regulamenta os fundos de aplicao em commodities e; em
1995, autoriza as empresas exportadoras a realizarem Adiantamento de Contratos
de Cmbio (ACC) para o fnanciamento privado de fornecedores. Finalmente, nesse
mesmo ano, introduz-se na rotina do BNDES utilizar recursos compulsrios do
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para emprstimos na linha de investimento
e, mais tarde, no PRONAF.
11
O conjunto de fontes de fnanciamento da agricultura entra na dcada de 2000
com o mesmo perfl descrito por Gasques e Verde (1995) para os anos 1990, mas
deve-se considerar que os volumes provenientes da caderneta de poupana rural
se alargam consideravelmente. Grosso modo, as fontes de recursos para o crdito se
dividem em duas partes: nos recursos obrigatrios decorrentes do cumprimento de
exigibilidades e nos recursos livres provenientes da caderneta de poupana rural.
O crescimento da poupana rural, que vai ocorrer a partir de 2009, se deve, em
grande parte, pelo aumento das exigibilidades que passaram de 65% para 70%
sobre os depsitos e tambm devido reduo da taxa do Sistema Especial de
Liquidao e de Custdia (Selic), reduzindo a atratividade de outras aplicaes
concorrentes da caderneta de poupana.
12
O aumento da participao da pou-
pana rural contrabalanado pela enorme reduo nos recursos disponibilizados
pelo FAT. Estes recursos, destinados ao custeio do PRONAF se reduzem de uma
participao de 17,3% em 2000 para apenas 0,5% em 2011.
Examinando as participaes das fontes de recursos nas modalidades de
investimento, verifca-se uma maior diversifcao de fontes. Tomando-se 2011
11. Para uma reviso completa da introduo das novas fontes de nanciamento da agricultura brasileira, ver Gasques
e Verde (1995).
12. A taxa Selic reduziu-se em mais de 5 pontos percentuais (p.p.) entre 2008 e 2009.
como referncia, os recursos obrigatrios representavam 28,5% das fontes para
crdito, a poupana rural tinha 19,4%, os fundos constitucionais tambm com
19,4% e os recursos do BNDES com 24,5% do total. Merece destaque o cresci-
mento da participao do BNDES-Finame (Agncia Especial de Financiamento
Industrial) no crdito de investimento, alcanando o montante de R$ 1,6 bilho
em 2011. Os recursos do FAT, muitas vezes apontados como importante fonte de
recursos para o investimento na agropecuria, representam apenas 3,8% (2011)
deste total. As outras fontes de recursos tm importncia pequena no montante
geral disponibilizado.
No caso da comercializao, as fontes voltam a se concentrar nos recursos
obrigatrios (64,4%) e na poupana rural (24,9%) e os recursos livres que poderiam
ser utilizados com mais fexibilidade nesta modalidade representam apenas 5,4%.
Como se observa, a participao de recursos livres no crdito rural bas-
tante reduzida. Muito embora algumas operaes bancrias de fnanciamento da
agricultura no sejam contabilizadas como crdito rural sendo negociadas como
crdito para capital de giro e fnanciamentos em geral, a maior parte dos recursos
ainda proveniente de fontes obrigatrias. Esta caracterstica no est associada
apenas s condies de operao da agropecuria que demanda taxas de juros
mais reduzidas (em funo de riscos na produo) e sua inviabilidade diante do
patamar de juros reais praticados na economia brasileira, mas tambm aos custos
e s difculdades na operao de produtos bancrios especfcos para este pblico.
Vale notar que, diante da alta do preo das commodities, cresceu a demanda por
crdito para comercializao e benefciamento. Como a oferta de crdito ofcial
no acompanhou este movimento, grande parte desta clientela est sendo cana-
lizada para os instrumentos privados de fnanciamento, concedidos por tradings
e benefciadores.
13
Por sua vez, desde o fnal da dcada passada, a queda na taxa de juros real
trouxe para os bancos a possibilidade de captao de recursos em papis especfcos
para o agronegcio. Este o caso das Letras de Crdito do Agronegcio (LCAs),
ttulos ps-fxados com iseno de Imposto de Renda (IR) para pessoa fsica lastrea-
dos em notas do produtor rural que esto se transformando em um instrumento
efciente de captao de recursos junto ao pblico.
14
O aval concedido por agente
fnanceiro, obrigatrio no caso da negociao das dvidas dos produtores, garante
a cobertura dos papis e a sua futura liquidao fnanceira. Trata-se, portanto,
de uma operao um pouco distinta da tradicional antecipao da venda da sa-
fra, que pressupunha tambm a liquidao fsica da dvida (mercado a termo).
13. Ver, Certicados ... (2012).
14. Esses ttulos haviam sido criados pela Lei n
o
11.076/2004.
Segundo dados da Central de Custdia e Liquidao Financeira de Ttulos (CETIP),
em novembro de 2012, o estoque de LCAs chegava a R$ 22,2 bilhes, represen-
tando um crescimento de 30% sobre o mesmo perodo de 2011.
15
Outra forma de captao dos bancos e das companhias junto ao pblico
em geral so os papis lastreados em recebveis como os Certificados de Di-
reitos Creditrios do Agronegcio (CDCAs) e os Certificados de Recebveis
do Agronegcio (CRAs). Todos estes papis so registrados, recebem aval e
so negociados na BM&FBovespa. A utilizao destes papis, por parte dos
agentes financeiros, como lastro para outras operaes, abre possibilidades
de ampliao do relacionamento de bancos privados com os clientes da
agropecuria, o que poder reduzir a participao dos bancos pblicos no
financiamento rural.
Dois organismos so responsveis pelo registro de papis e garantias por
meio de instrumentos privados de financiamento. Trata-se da BM&FBovespa
e da CETIP, companhias abertas mantidas pelas instituies do mercado,
nas quais passam todos os registros de garantias dados em contrapartidas de
emprstimos e financiamentos. Ttulos de uso comum no mercado, como as
Cdulas do Produtor Rural (CPRs), so utilizadas como garantia financeira
da dvida e registrados nestas duas instituies. As CPRs financeiras no so
utilizadas para financiar os produtores e sim como garantia de dvidas, ao
contrrio das CPRs fsicas que so transformadas em insumos e pagas por
meio de produto final.
A tabela 1 apresenta um sumrio do movimento consolidado de registros
realizados pelas duas centrais. Os valores e o nmero de contratos no podem
ser somados tendo em vista que muitas operaes so duplicadas. No entanto,
observa-se que o volume de recursos vem subindo rapidamente e na ltima data
selecionada na pesquisa haveria um montante de mais de R$ 30 bilhes, excluda
a CPR devido ao seu carter eminentemente fnanceiro. Ou seja, um montante
signifcativo do crdito rural estaria sendo provido diretamente por fontes privadas e
os seus papis serviriam de lastro para outras operaes, como originadores de uma
parte importante da liquidez existente no mercado. Outro elemento importante
nesta equao o seguro rural.
Como foi mencionado, a baixa participao dos recursos privados no crdito
rural se deve insufcincia de garantias envolvidas na operao. Na medida em
que as taxas de juros do crdito rural se aproximam das taxas de mercado e h um
movimento visando ao aumento das garantias fornecidas pelos tomadores haveria
espao para o crdito rural privado crescer muito.
15. Ver a esse respeito a reportagem de Rosa (2012).
TABELA 1
Ttulos do agronegcio registrados na BM&F e CETIP Brasil
Ano
CPR CDA-WA
1
CDCA LCA CRA Total
2
Nmero de
registros
Valor
(R$
milhes)
1

Nmero
de
registros
Valor
(R$
milhes)
Nmero
de
registros
Valor (R$
milhes)
Nmero de
registros
Valor (R$
milhes)
Nmero
de
registros
Valor (R$
milhes)
Nmero
de
registros
Valor
(R$
milhes)
2
31.12.2003 18.156 1.047 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
31.12.2004 41.213 3.187 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
31.12.2005 34.723 2.457 22 0 25 29 19 30 0 0 66 59
31.12.2006 16.051 1.257 520 0 212 637 30 19 0 0 762 656
31.12.2007 11.753 1.120 808 0 537 2.266 496 2.401 0 0 1.841 4.668
31.12.2008 10.282 1.396 769 0 639 1.734 3.604 10.317 1 1 5.013 12.052
31.12.2009 8.936 1.056 222 0 478 1.663 4.679 9.516 10 23 5.389 11.202
31.12.2010 8.073 884 155 0 405 1.428 9.846 13.419 19 156 10.425 15.004
31.01.2011 8.829 953 117 0 444 1.493 10.174 13.122 19 158 10.754 14.775
28.02.2011 9.550 1.007 117 0 442 1.479 10.642 13.048 22 211 11.223 14.741
31.03.2011 10.199 1.067 127 0 437 1.467 11.199 13.639 24 314 11.787 15.424
30.04.2011 10.668 1.101 194 0 424 1.483 11.790 15.693 27 330 12.435 17.511
31.05.2011 10.890 1.125 153 0 414 1.481 13.358 17.589 27 333 13.952 19.403
30.06.2011 11.044 1.283 198 0 441 1.899 13.697 17.838 28 337 14.364 20.074
30.07.2011 10.670 1.087 220 0 436 1.708 14.514 18.676 24 328 15.194 20.712
31.08.2011 9.853 1.190 244 0 430 1.650 15.439 19.988 11 312 16.124 21.950
30.09.2011 7.018 1.027 240 0 410 1.682 16.678 22.581 11 315 17.339 24.578
31.10.2011 6.858 1.018 253 0 396 1.622 17.683 23.448 11 318 18.343 25.388
30.11.2011 7.040 1.044 213 0 390 1.704 18.844 24.104 10 318 19.457 26.126
31.12.2011 7.386 1.052 176 0 368 1.588 19.815 26.689 12 345 20.371 28.622
31.01.2012 7.886 1.292 167 0 361 1.604 20.593 26.626 12 348 21.133 28.578
29.02.2012 8.258 1.385 163 0 371 1.540 21.139 27.422 12 351 21.685 29.313
31.03.2012 7.819 1.210 137 0 366 1.428 21.827 28.627 12 354 22.342 30.409
Fonte: BM&FBovespa e CETIP.
Notas:
1
CETIP no disponibiliza valores.
2
Valores no contemplam os negcios com CPR registrados na CETIP e CDA/WA registrados na BM&FBovespa e CETIP.
Historicamente, o seguro rural no Brasil um seguro de crdito e a ga-
rantia o penhor de safra. Mas, desde meados da dcada passada, o sistema est
transitando para um seguro agrcola, contratado junto com o crdito, dando
garantias fnanceiras contra a frustrao de safra. Como se verifca no grfco 7,
o volume de recursos aplicado em todas as formas de seguro ainda baixo.
Em 2011, foi contratado R$ 1 bilho, considerando todas as formas de seguro
rural. Este valor representa pouco mais R$ 600 milhes em valores de 2003,
defacionados pelo IPA-DI. Trata-se de uma elevao expressiva diante dos quase
R$ 200 milhes do incio da dcada, mas evidentemente ainda muito pouco
diante dos quase R$ 100 bilhes disponveis para a agropecuria naquele ciclo.
GRFICO 7
Volume de recursos do seguro rural Brasil
(Em R$ milhes)
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Seguro Penhor Rural
Seguro Pecurio
Seguro Florestas
Seguro CPR
Seguro Benfeitorias/Produtos
Seguro Animais
Seguro Agrcola
Pode-se demonstrar que h um baixo interesse das companhias seguradoras
no Brasil em trabalhar com novos instrumentos que possam dar mais proteo ao
agricultor. Como se observa, tendo em vista o alto risco da atividade, o crdito rural
deve vir acompanhado de um seguro e, consequentemente, os prmios deveriam
ser mais elevados. Entretanto, ao encarecer o crdito, acaba se inviabilizando o
acesso dos pequenos produtores. Portanto, se o objetivo democratizar o acesso, os
governos so obrigados a subsidiar a atividade, o que poderia reduzir a participao
de instituies privadas nesta cobertura (Buainain et al., 2007).
Vale mencionar que o Seguro Proagro (Programa de Garantia da Atividade
Agropecuria) obrigatrio para os tomadores de crdito no Brasil, mas este s
cobre uma parcela do fnanciamento. Alm disso, o Proagro conhecido pela bu-
rocratizao no recebimento das indenizaes. Todas estas condies fazem com
que seja necessrio aprofundar alguma forma de seguro de renda para o agricultor
e pecuarista, modalidade esta pouco utilizada e que tambm dependeria de subs-
dio pblico s companhias que oferecessem este produto independentemente ou
no do crdito. No perodo 2003-2004, o governo federal lanou o Programa de
Subveno Econmica ao Prmio do Seguro Rural (PSR), com o objetivo de apoiar
o produtor na contratao privada de seguro de renda contra os riscos climticos.
Segundo a Secretaria de Poltica Agrcola do Mapa, em 2011, foram con-
cedidos R$ 256 milhes em subveno pblica para 57 mil produtores que
contrataram seguros cujos prmios foram pagos no valor de R$ 466 milhes,
sendo que 35% deste total foi dirigido aos produtores de soja.
16
Trata-se de um
valor elevado de subveno, muito embora o alcance deste tipo de instrumento
ainda seja muito pequeno. No obstante o nmero de agricultores benefciados
seja pequeno, na realidade, um aumento da cobertura do seguro privado vai de-
pender de uma srie de aes que no passam somente pelo aumento do aporte
de recursos pblicos. O aprofundamento da adoo da prtica do seguro rural
necessita tambm de uma ampliao e mais efetividade da poltica de zoneamento
agrcola e de um protagonismo maior da assistncia tcnica na orientao dos
produtores. Todo este pacote de servios de apoio agropecuria dever permitir
mais participao dos agentes privados no fnanciamento setorial.
3 FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR
A atual discusso sobre o fnanciamento da agricultura familiar apresenta desdobra-
mentos para a poltica agrcola do governo federal que extrapolam as tradicionais
questes ligadas de efcincia e de retorno fnanceiro na produo da agropecu-
ria. A deciso sobre delimitar um espao exclusivo da poltica agrcola para um
determinado pblico , obviamente, uma deciso poltica no sentido de elencar
prioridades de fnanciamento e apoio produtivo. Entretanto, no caso da agricultura
familiar, a alocao de recursos pblicos materiais e humanos ganha especif-
cidade uma vez que a dinmica microeconmica dos estabelecimentos familiares
deve ser analisada de maneira distinta da agricultura patronal.
possvel apresentar diferentes defnies para a agricultura familiar levando-se
em conta as suas caractersticas sociais e produtivas, mas seja qual for a delimitao
estabelecida, a poltica agrcola para este segmento deve tomar como orientao o papel
que esta exerce no desenvolvimento de localidades e territrios. Mais que o fomento
produo e renda, a poltica agrcola para a agricultura familiar deve atentar para
novas preocupaes ligadas aos temas da segurana alimentar, reduo das desigual-
dades de oportunidades e equilbrio regional.
No Brasil, a Lei n
o
11.326, de 21 de julho de 2006, estabeleceu uma defnio
ofcial de agricultura familiar cujo objetivo era predominantemente operacional
para efeito de polticas pblicas. Segundo a justifcativa da lei, o seu propsito
seria o de estabelecer conceitos e princpios destinados formulao de polti-
cas pblicas. Para tanto, delimitou-se o empreendimento rural segundo quatro
critrios: i) tamanho da propriedade; ii) predomnio de mo de obra familiar;
16. A partir dos relatrios estatsticos divulgados pelo Ministrio da Agricultura, Pesca e Abastecimento (Mapa). Disponveis
em: <http://www.agricultura.gov.br/politica-agricola/seguro-rural/relatorios>.
iii) renda proveniente das atividades do prprio estabelecimento; e iv) gesto
familiar. Esta defnio de carter abrangente atendia necessidade de contemplar
as diferentes formas de organizao da agricultura que pudessem ser enquadradas
como no empresariais.
O PRONAF, criado em 1996 portanto, em data anterior lei , tinha
como objetivo dar um tratamento especial para os pequenos produtores que eram
discriminados no acesso s fontes de crdito ofciais. Para efeito dos organismos
de crdito, considerava-se at ento o agricultor familiar inserido na categoria de
miniprodutores ou pequenos produtores com rea limitada a 50 hectares e
renda determinada. No lanamento do PRONAF, observa-se que houve uma
inequvoca infuncia dos resultados dos estudos desenvolvidos no mbito do
Projeto Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO)/
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) (Guanziroli, 1995)
realizado nesse perodo e que apontava caractersticas prprias e distintivas para a
agricultura familiar. Em consonncia com o tratamento dado pelo relatrio pro-
duzido pelo referido projeto, a poltica ofcial para a agricultura familiar passou
a incorporar outras dimenses, alm daquelas tradicionais do Manual de Crdito
Rural para a concesso de fnanciamentos para a agricultura familiar. Assim, pelo
Decreto n
o
1.946/1996, que criou o PRONAF, o acesso ao crdito teria de atender
a quatro requisitos bsicos, a saber: i) explorar a terra na condio de proprietrio,
posseiro, arrendatrio ou parceiro; ii) trabalho familiar, permitindo-se a presena
de no mximo dois empregados; iii) rea correspondente a, no mximo, quatro
mdulos fscais (derivado do Artigo 185 da CF/1988) e; iv) residir no imvel ou
nas proximidades e retirar ao menos 80% da renda desta explorao.
Curiosamente, a atual legislao trabalhista estabelece ainda outra linha
divisria para separar o agricultor familiar do agricultor patronal. Neste caso, o
agricultor familiar defnido como o sujeito proprietrio ou no, e mesmo sem
empregado, em regime de economia familiar, explore imvel rural que lhe absorva
toda fora de trabalho e lhe garanta a subsistncia e progresso social e econmico
em rea inferior a dois mdulos rurais da respectiva regio. Como se sabe, existe
uma distino entre o mdulo rural e o mdulo fscal. O primeiro utilizado pela
poltica agrria e refete a viabilidade econmica daquela localizao de um imvel
especfco considerando a rea agricultvel e o tipo de cultura ou criao. O mdulo
fscal foi criado para efeito de fnanciamento pblico e refete a rea mediana dos
mdulos rurais dos imveis rurais do municpio.
Outra difculdade metodolgica que a legislao da agricultura familiar
trabalha com o conceito de estabelecimento agropecurio, ou seja, todo terreno
de rea contnua, independentemente do tamanho ou situao (urbana ou rural).
Mas, como foi mencionada, a legislao para a agricultura familiar tem como base
o mdulo (fscal ou rural) que, por sua vez, est amparado no conceito de imvel
rural. Segundo o Estatuto da Terra (Lei n
o
4.504, de 30 de novembro de 1964), um
imvel rural pode envolver diversos estabelecimentos (ou diversas matrculas) caso
estes estejam em reas contguas, ainda que cortadas por estradas ou cursos dgua.
Essa breve reviso das normas referentes agricultura familiar demonstra que,
assim como a sociedade, o esprito do legislador foi se transformando na defnio
deste segmento e as suas interfaces com a poltica de fnanciamento, fscal-agrria
e sindical. Estas mudanas ao longo do tempo ilustram as difculdades que podem
surgir quando se busca um conceito nico para o tema.
Estudos desenvolvidos pelo Projeto Rurbano na Universidade Estadual
de Campinas (UNICAMP), na dcada de 1990, demonstraram a necessidade de
se repensar a agricultura familiar no apenas em termos de unidade produtiva
da agropecuria, mas tambm segundo as formas de ocupao de cada membro da
famlia. Constatou-se a partir destas pesquisas que uma parcela cada vez mais
signifcativa da renda do estabelecimento era derivada de atividades no agrco-
las, denotando o perfl plurativo das unidades de produo no meio rural. Esta
abordagem exige considerar a renda do estabelecimento de uma forma integral,
incorporando-se, portanto, as rendas no agrcolas. Com isto, a varivel tamanho
do estabelecimento ou extenso das terras utilizadas para a agropecuria perde a
sua primazia na explicao dos limites econmicos colocados para o segmento.
A partir das discusses lanadas pelo Projeto Rurbano, e tambm das deman-
das dos prprios produtores familiares, tornou-se evidente que o perfl colocado
pelas autoridades governamentais para a agricultura familiar seria inadequado e
discriminador no que se refere s possibilidades de ampliao da pluriatividade do
trabalho no estabelecimento familiar (Belik, 2000; Abreu, 2000; Schneider, 2007).
Com isso, a lei foi aperfeioada, primeiramente, incluindo silvicultores, indgenas e
quilombolas no conjunto de agricultores familiares. Mais tarde, o PRONAF abriu
linhas de crdito para atividades de turismo e agroindstria, mas ainda consideradas
insufcientes para a diversidade de possibilidades abertas pelo trabalho no agrcola
no meio rural.
Com a sistemtica de utilizao da Declarao de Aptido da Agricultura
Familiar (DAP) para efeito de enquadramento do agricultor familiar, implementada
em 2008, que tinha como meta agilizar a tomada de emprstimos pelo PRONAF,
a defnio e o conceito de agricultura familiar se alteraram ligeiramente. Segundo
o Artigo 1
o
da Portaria n
o
17/2010 do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA), responsvel pela DAP, este o instrumento que identifca os agricultores
familiares e/ou suas formas associativas organizadas em pessoas jurdicas, aptos a
realizarem operaes de crdito rural ao amparo do PRONAF, em atendimento ao
estabelecido no Manual de Crdito Rural (MCR), do Banco Central do Brasil.
Como a DAP est vinculada ao sistema de concesso de crditos, este instrumento
aparece de forma segmentada por grupo do PRONAF, segundo as caractersticas
de cada agricultor. A unidade familiar, um dos princpios da DAP,
compreende o conjunto da famlia nuclear (marido ou companheiro, esposa ou
companheira, e flhos) e eventuais agregados(as) que explorem o mesmo estabele-
cimento rural sob as mais variadas condies de posse, sob gesto estritamente da
famlia, includos os casos em que o estabelecimento seja explorado por indivduo
sem famlia (Brasil, 2010).
Portanto, cada famlia s poder ter uma DAP, considerando um estabeleci-
mento familiar de explorao.
17
Ademais, para conseguir a declarao de aptido, o produtor no pode exceder
um determinado limite de rendimento, considerando at 70% de renda da agrope-
curia nas vrias modalidades com os rebates, e deve necessariamente residir na
propriedade ou prximo desta apenas para os casos especiais da DAP do grupo D.
A principal diferenciao est quanto ao rendimento, includa a renda proveniente
de atividades desenvolvidas no estabelecimento, e fora dele excludos os benefcios
sociais e os proventos previdencirios decorrentes de atividades rurais , levando-se em
conta em alguns casos no s o tomador, mas tambm os demais integrantes da famlia.
Essas concepes de agricultura familiar desenhadas para efeito de fnancia-
mento pblico, por sua vez, diferem das concepes amplas de agricultura familiar
utilizadas pelo movimento social e tambm naquilo que a literatura defne como
produo camponesa. Para Silva (1980), so quatro os elementos fundamentais
da produo camponesa: i) a utilizao do trabalho familiar; ii) a posse dos ins-
trumentos de trabalho; iii) a produo de parte dos meios diretos de subsistncia
e; iv) a posse ou propriedade da terra. O campons um trabalhador que dispe
livremente da sua fora de trabalho, mas, ao mesmo tempo, detm os meios de
produo. Esta defnio coloca uma nova lgica quanto dinmica da produo
rural que, para os camponeses, se caracterizaria pela importncia do fator terra e
dos meios de produo e pela necessidade de garantir a autossustentao da uni-
dade. Nesta lgica, as tcnicas tradicionais de produo e a inefciente alocao de
recursos no se apresentam como um entrave continuidade da forma de produo.
Nessa mesma linha, Schneider (2010, p. 515) chama a ateno para o fato
de que a categoria agricultura familiar sempre existiu, mas somente na primeira
metade da dcada de 1990 que esta noo se frmou como uma categoria pol-
tica. A sua assimilao pelos estudiosos e formuladores de polticas conferiram
legitimidade categoria familiar em oposio a outras noes, por exemplo, a do
agronegcio. Destaca o autor que a legitimao do tema da agricultura familiar
17. Em determinadas situaes lhos jovens entre 16 e 24 anos cursando ou com o ensino tcnico completo ou
mulheres agregadas famlia , possvel solicitar uma Declarao de Aptido da Agricultura Familiar (DAP) acessria.
esteve diretamente ligada atuao dos movimentos sociais e s presses para que
este segmento tivesse uma poltica diferenciada.
Depreende-se da que a agricultura familiar decorre de uma construo
metodolgica que permite propositadamente retratar um determinado tipo de
agricultor e dirigir polticas focalizadas para este segmento. Segundo Ploeg (2010), a
agricultura familiar ou camponesa difere totalmente da agricultura empresarial
e capitalista, seriam duas formas mutuamente exclusivas, tendo em vista que a agri-
cultura familiar possui um modo prprio de produo. Para esse autor, necessrio
resgatar o agricultor familiar desenvolvendo polticas que possam ressituar este
indivduo na sua localidade e, ao mesmo tempo, promover a multifuncionalidade
da unidade produtiva familiar, rompendo com a especializao e o uso de insumos
artifciais que desconectam a agricultura da natureza. Neste modelo que incorpora
os critrios de produtividade, efcincia e rendas crescentes, deve se acrescentar
tambm o tema da sustentabilidade (Ploeg, 2010, p. 5).
O crdito rural um elemento central na poltica agrcola, sendo tradicional-
mente utilizado para promover atividades voltadas para ganhos de produtividade,
por exemplo, investimento em mecanizao, compra de insumos industrializados,
sementes etc. O acesso ao crdito permite o aumento da produo por meio do
rendimento da terra e dos fatores de produo. Seguindo uma lgica fnanceira de
curto prazo, o crdito concedido deve apresentar retorno para o agente fnanceiro
sob pena de se transformar em fomento. O crdito, quando associado ao aumento
da produo em termos fsicos e ao aumento da renda, um indicador de sucesso
e bons resultados. Neste sentido, o crdito tem um papel seletivo construindo um
crculo (virtuoso) no qual os produtores mais efcientes possuem melhor capaci-
dade de alavancar recursos e, portanto, aumentar ainda mais a sua produtividade.
Na agricultura familiar, a rea (terra) um fator escasso, mesmo porque , pela
defnio dada pelos organismos de fomento , se a rea crescer acima de determinado
tamanho, o empreendimento deixa de ser familiar. Portanto, o crescimento da produo
na agricultura familiar estaria mais diretamente ligado concorrncia de outros fatores.
No caso da agricultura familiar, a tecnologia qumica e mecnica tem grande infuncia
na Produtividade Total dos Fatores (PTF) (Alves, 2010). Segundo Gasques et al. (2010),
a PTF pode ser creditada a trs fontes tradicionais de crescimento: ao aumento na
utilizao de insumos, s inovaes institucionais e ao progresso tecnolgico. Ou seja:
uma parte do aumento do produto no pode ser explicada pelo aumento ponderado
dos insumos, mas apenas pelas inovaes institucionais e pelo progresso tecnolgico
(op. cit. 437). O progresso tecnolgico interfere na produtividade da mo de obra por
meio de equipamentos ou insumos qumicos utilizados. Entretanto, componentes que
concorrem para aumento de produtividade em perodos mais longos so mais difceis
de serem capturados no clculo da PTF (Alves, 2010). O capital humano, por exemplo,
um dos pilares da agricultura familiar, tem um papel importante no crescimento da
produo e pode ser estimulado por polticas de educao, capacitao, assistncia social
famlia e, s em menor medida, por meio do crdito produtivo. Outro exemplo so
as inovaes institucionais nas formas de participao, informao sobre os mercados,
mecanismos de comercializao etc. que interferem diretamente porm, em um
espao de tempo mais largo, nas decises de produo.
Gasques et al. (2010) destacam que, no perodo recente, o aumento dos recursos
para fnanciamento das atividades agropecurias foi um importante fator de cresci-
mento do setor. O efeito do crdito rural sobre a PTF ocorre de diversas maneiras
e uma delas a possibilidade de se obter melhor combinao de fatores mediante o
aumento da escala de produo. As economias de escala viabilizam mudanas tecno-
lgicas que deslocam a funo de produo de modo que se obtenha, com a mesma
quantidade de fatores, nveis mais elevados de produto. H, ainda, a possibilidade
de se ter acesso a inovaes que contribuem para o aumento da produtividade via
crdito rural (op. cit. 449). Os autores demonstram que o investimento em pes-
quisa e desenvolvimento (P&D) foi responsvel por mais de 50% do crescimento
da pecuria e 30% do crescimento agregado pecuria e s lavouras (op. cit. 450).
A unidade familiar no campo rene trs importantes funes: local de trabalho,
moradia e consumo. Como instrumento tradicional de poltica agrcola, o crdito
rural est voltado unicamente para uma das funes da agricultura familiar, que
a produtiva condicionada pelo tamanho da propriedade. Contudo, este desenho
de poltica de crdito no estaria levando em conta que parte da produo voltada
para o autoconsumo, e parte dos recursos prprios que seriam utilizados na produ-
o diante da existncia de um efciente sistema de crdito pblico poderia ser
deslocado para o consumo corrente das famlias, aumentando o seu nvel de bem-estar.
Essas preocupaes se colocam em uma perspectiva de aumento no aporte de
fnanciamentos para esse segmento. Na realidade, considerando-se o desmantelamento
da assistncia tcnica e de outros instrumentos de poltica agrcola e fundiria verifcados
nos anos 1990 no Brasil, o crdito aparece como nico meio de direcionamento ou
atuao da poltica agrcola. Isto sem falar em outras demandas de poltica pblica
colocadas visando atender ao crescimento da pluriatividade do trabalho e do carter
multifuncional da agricultura familiar (Cazela, 2012). Em funo da ausncia de
polticas complementares para os agricultores familiares, o PRONAF partiu para
o atendimento a pblicos e funes no cobertas pelo crdito tradicional. Desde
2003, foram lanados segmentos do PRONAF como Mulher, Jovem, Agroindstria,
Agroecologia, Semirido, Floresta, Eco, Turismo Rural, Pesca e, mais recentemente,
o Mais Alimentos (Grisa e Wesz Jr., 2012). Partindo-se da perspectiva produtivista de
que os agricultores que vo bem realizam investimentos em tecnologia e aumentam
a escala, o crdito rural guarda uma relao direta com o sucesso destes produtores.
Nesse sentido, valeria aferir o tamanho da agricultura familiar para que se possa analisar
se o aporte de recursos de crdito compatvel com estas necessidades.
3.1 As dimenses da agricultura familiar
Como foi mencionado, grosso modo, possvel caracterizar a agricultura familiar
brasileira de trs maneiras, a saber: pelos critrios ofciais estabelecidos na Lei n
o

11.326/2006, pelos critrios tericos da metodologia FAO/Incra e, fnalmente, pelos
critrios constitudos para a habilitao dos agricultores ao acesso ao PRONAF.
O primeiro critrio foi utilizado pelo IBGE na construo de tabelas referentes
agricultura familiar do Censo Agropecurio 2006. Mais recentemente, por meio de
tabulaes especiais desenvolvidas pelo IBGE e pelo MDA, sobre as quais se apresenta
um recorte especial, foi possvel construir tambm algumas tabelas separando os
agricultores familiares em pronafanos e no pronafanos. A metodologia FAO/Incra
(Guanziroli, Buainain e Sabbato, 2012) promove um aprofundamento da discusso
quanto predominncia do trabalho familiar sobre o trabalho contratado, utilizando-se
de critrio mais dilatado para a defnio da parcela da agricultura familiar. O que
diferencia este ltimo critrio dos demais o limite de renda do estabelecimento.
Por ltimo, a partir de um exerccio estatstico proposto pelo Instituto Brasileiro
de Economia (Ibre) da Fundao Getulio Vargas (FGV) e pela Confederao
Nacional da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA) (FGV e Ibre, 2010) construiu-se
outro recorte da agricultura familiar tomado como base os critrios do Conselho
Monetrio Nacional (CMN) para o enquadramento no PRONAF.
Observa-se na tabela 2 que, em 2006, a agricultura familiar reunia um con-
junto de 4,3 milhes de estabelecimentos (84,3% do total), ocupando 80,2 milhes
de hectares e gerando uma produo de R$ 54,3 bilhes, segundo a FGV e o Ibre.
A diferena em nmero de estabelecimentos chega a mais de 1 milho em relao
estimativa da FGV e do Ibre e inferior em quase 200 mil estabelecimentos ao estudo
que tem como base a metodologia FAO/Incra. Diferenas metodolgicas explicam
estas variaes que, se levadas para a formulao de polticas pblicas, poderia dar
lugar a interpretaes muito distintas sobre as caractersticas da agricultura familiar.
TABELA 2
Delimitaes da agricultura familiar a partir do Censo Agropecurio de 2006 Brasil
Variveis FGV IBGE FAO/Incra
Valor % Valor % Valor %
Nmero de estabelecimentos 3.330.067 64,0 4.367.902 84,3 4.551.855 87,9
rea total dos estabelecimentos (milhes ha) 59,4 18,0 80,3 24,3 106,7 32,0
Valor bruto da produo (R$ bilhes) 32,8 22,9 54,3 37,8 59,2 36,1
Fonte: IBGE (2006), FGV e Ibre (2010) e Guanziroli, Buainain e Sabbato (2012).
Com relao ao estudo da FGV e do Ibre, Frana, Grossi e Marques (2010)
atribuem essas diferenas aos clculos equivocados com relao a renda dos agri-
cultores no considerando plenamente valores de rebate, defacionando as rendas
de forma errnea e descartando os agricultores sem rea e sem renda entre outros
problemas. Vale lembrar, no entanto, que o estudo da FGV e do Ibre est tomando
os agricultores que poderiam ser enquadrados no PRONAF como o universo dos
agricultores familiares. O IBGE reconhece que haveria tambm uma diferena entre
estes dois conjuntos, mas esta seria muito inferior a que foi apontada antes. Com
relao ao estudo com a metodologia FAO/Incra, observa-se que a metodologia
considera trs critrios, a saber: i) direo dos trabalhos exercida pelo produtor;
ii) tempo de trabalho familiar superior ao trabalho contratado; e iii) rea do
estabelecimento com limite de quinze vezes o mdulo mdio regional atualizado.
Como se observa, estes critrios acabam por incluir alguns estabelecimentos maiores
que os quatro mdulos previstos na lei.
Ao se comparar a estimativa da FGV e do IBRE com os dados do Censo
Agropecurio 2006 do IBGE, percebe-se a imensa diferena que existiria no que
toca a participao da agricultura familiar na oferta de alimentos. Por ter capturado
o estrato de maior renda da agricultura familiar, transformando-o em agricultura
patronal pelo fato de no atender as regras do PRONAF , a FGV e o Ibre pro-
curam demonstrar a supremacia desta ltima na garantia de segurana alimentar
da populao. Na comparao entre as duas metodologias, respectivamente, IBGE
e FGV/Ibre, a participao da agricultura familiar na produo fsica vegetal seria
a seguinte: feijo preto 76,8% contra 36,6%; milho 45,9% contra 31,7%;
mandioca 86,7% contra 42,0%; caf 39,2% contra 30,1%, para se fcar
apenas nos exemplos disponveis. Esta enorme diferena nas estimativas, mesmo
em produtos que so tradicionalmente da agricultura familiar, teria como objetivo
poltico destacar a organizao patronal sobre a familiar, dado que o estudo da
FGV/IBRE teria sido encomendado pela CNA.
Tomando-se, portanto, apenas os dados censitrios apresentados pelo IBGE, seria
oportuno destacar algumas caractersticas da agricultura familiar. Quando se compara
estas cifras com a agricultura no familiar, verifca-se que a rea mdia do estabelecimento
familiar era 18,4 hectares contra 39,2 hectares da agricultura no familiar e o valor
da produo por pessoa empregada na atividade era de R$ 4.442 contra R$ 21.309
no comparativo para os dois tipos de agricultura em 2006. Estas diferenas por si s
denotam a enorme distncia que existe entre os valores mdios praticados nos dois
modelos, que reforada pelo carter multifuncional da explorao agropecuria: um
total de 10,9% da renda dos estabelecimentos da agricultura familiar era proveniente
de atividades no diretamente ligadas agropecuria, como a indstria rural, prestao
de servios de benefciamento e para integradores e, turismo rural, artesanato e outros.
Nos estabelecimentos da agricultura no familiar, a participao de atividades no prprias
da agropecuria era 6,5%, segundo o censo agropecurio. Esta diferenciao se refetia
tambm na pluriatividade sendo que 80,9% do pessoal ocupado com lao de paren-
tesco com o produtor residiam no estabelecimento contra 64,7% da agricultura no
familiar. Contudo, 25,5% dos produtores familiares declararam ter alguma atividade
fora do estabelecimento contra 45,2% dos no familiares. Situao esta justifcvel,
pois uma das condies estabelecidas pela Lei n
o
11.326/2006 a de que o produtor
deve residir na propriedade (ou prximo) e ter a sua principal atividade centrada no
estabelecimento. Curiosamente, o censo agropecurio 2006 identifcou um total de 255
mil produtores (94,9% familiares) sem rea de produo (aquicultores, apicultores etc.).
Este contingente de trabalhadores sem rea faz com que a quantidade de produtores que
tenha declarado ter atividade fora do estabelecimento seja ligeiramente subestimada.
Outra caracterstica importante da agricultura familiar o lao de parentesco
daqueles que esto ocupados na atividade com o produtor. Observa-se que 89,5% do
pessoal ocupado no estabelecimento familiar tinham lao de parentesco contra apenas
41,6% nos estabelecimentos patronais. Vale mencionar que 74,3% do pessoal ocupado
na agropecuria esto em estabelecimentos familiares, portanto, duas em cada trs pessoas
ocupadas no setor rural tm algum lao de parentesco com o produtor do estabelecimento.
Feita essa caracterizao, passa-se para o estudo das formas de fnanciamento
da agricultura familiar com base nos dados de 2006. O objetivo demonstrar que
o avano realizado desde a criao do PRONAF foi, de certa forma, relativo, pois
ainda h um grande nmero de produtores familiares que no tm acesso ao crdito.
Em que pese a introduo de novos instrumentos de incentivo para a agricultura
familiar como o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) e as compras obrigat-
rias da agricultura familiar para a alimentao escolar (Lei n
o
11.947/2009) faltam
recursos para este segmento. Portanto, estabelecendo-se como meta melhorar o
aporte de recurso e a capitalizao destes produtores, em uma tica de melhoria da
produtividade, o relativo atraso da agricultura familiar poderia estar se perpetuando.
Informaes extradas do Anurio do Crdito Rural do BCB mostram o avano
do PRONAF na ltima dcada. Em valores nominais, o volume de crdito para
custeio e investimento, passou de R$ 1,8 bilho para R$ 13,3 bilhes entre 2000
e 2011. Nesse mesmo perodo, o nmero de contratos se ampliou de 834 mil para
1.539 mil, representado um crescimento de 84,6% no perodo. Tomando-se como
defator o IPA DI Agrcola pode-se observar que o volume de emprstimos cresceu
127,5% nestes onze anos, o que representa uma taxa mdia de expanso de 7,8%
a.a. (grfco 10). Considerando que o nmero de contratos cresceu a uma taxa mdia
de 5,7%, pode-se deduzir que houve um aumento no valor mdio do contrato que
salta de R$ 2.814,23 em 2000 para R$ 3.685,21 em valores constantes de 2000.
Analisando o movimento das fontes de fnanciamento para a agricultura
familiar, Conti e Roitman (2011) chamam a ateno para as mudanas que
ocorreram a partir de meados da dcada e que culminaram com o grande crescimen-
to dos emprstimos em 2006. Os autores atribuem Resoluo n
o
3.244/2004 do
CMN, autorizando os bancos a usarem a exigibilidade sobre depsitos vista para o
PRONAF, ao aumento de emprstimos, alm de novos recursos do FAT (exclusive
recursos diretos do BNDES) autorizados para a equalizao das taxas de juros e dos
Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e
do Centro-Oeste (FCO). A somatria de recursos do FAT com os Fundos Consti-
tucionais chegaram a representar 69% dos recursos disponveis para emprstimos no
PRONAF (Conti e Roitman, 2011, p. 154) em um volume duas vezes maior que
na safra anterior. No ano seguinte, os montantes disponibilizados para o PRONAF
registram uma queda que devido, principalmente, escassez de recursos do FAT
que passa a dirigir uma parcela maior para a cobertura do seguro-desemprego, cujos
valores haviam crescido bastante em funo dos aumentos reais do salrio mnimo.
GRFICO 8
Volume de recursos no PRONAF por regio (2000-2011)
(Em R$)
-
500.000.000,00
1.000.000.000,00
1.500.000.000,00
2.000.000.000,00
2.500.000.000,00
3.000.000.000,00
3.500.000.000,00
4.000.000.000,00
4.500.000.000,00
5.000.000.000,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Sul
Sudeste
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Obs.: valores deacionados pelo IPA-DI Agropecuria (base 2000).
Em 1996, o primeiro ano de operao do PRONAF, a regio Sul concentrava
78,2% dos crditos, seguido pela regio Sudeste com 12% e a Nordeste vinha em
seguida com 6,6% do volume de emprstimos. As causas para esta concentrao
no Sul eram atribudas preferncia do sistema bancrio por agricultores mais
capitalizados (Aquino e Schneider, 2010) ou porque havia mais mobilizao por
parte destes produtores, que conseguiam sair na frente na captao dos recursos
disponveis (Belik, 2000). O fato que, medida que as prticas do PRONAF
foram se disseminando pela rede bancria ofcial e tambm devido s presses do
prprio MDA, comea a ocorrer uma desconcentrao lenta da distribuio dos
recursos. Com isso, cai a participao da regio Sul nos crditos do PRONAF at
atingir um piso de 40,7%, ao mesmo tempo em que a regio Nordeste bate em
um teto de 26% no total de crditos em 2006 (grfco 10). A partir de meados
da dcada passada, a participao da regio Sul volta a crescer, assim como a da
Sudeste. Em 2011, observa-se uma situao em que a regio Sul permanece
com 51,2%, a Sudeste com 23% e a Nordeste reduz sua participao no total
dos crditos do PRONAF para apenas 12,6%. As regies Norte e Centro-Oeste
mantm uma pequena participao no total de crditos do PRONAF, no
ultrapassando um total de 18%, no seu conjunto, para toda a dcada passada.
GRFICO 9
Volume de contratos do PRONAF, em nmero de contratos por regio (2000-2011)
-
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Sul
Sudeste
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Aps uma brusca subida do patamar de 800 mil contratos a partir 2003 e
um pico em 2006 com 2.552 mil contratos assinados, o PRONAF se estabiliza
em torno de 1.500 mil contratos a partir de 2007 at os dias atuais (grfco 11).
interessante notar que o grande crescimento no volume de contratos que ocorre no
meio da dcada se explica pelo peso da regio Nordeste. Esta regio era responsvel
por um total de 158 mil contratos em 2000, elevando o volume para 1.536 mil
contratos em 2006, quase dez vezes mais que no ano inicial. Em 2007, o nmero
de contratos no Nordeste reduziu-se para 650 mil, mantendo-se neste patamar
at junho de 2013. Pode-se afrmar que durante a dcada passada, com exceo da
regio Nordeste, o volume de contratos de cada regio permaneceu praticamente
constante e a expanso do programa em volume de contratos, ocorreu em funo
do crescimento da regio Nordeste. Schneider e Xavier (2013b) chamam a aten-
o para o fato de que a elevao do nmero de contratos do PRONAF na regio
Nordeste ocorreu de forma a restabelecer um equilbrio entre as regies do Brasil,
pois mais da metade dos estabelecimentos da agricultura familiar esto localizados
nesta regio. No caso dos estabelecimentos elegveis para o PRONAF B (aquele
de faixa de renda mais reduzida), 64,9% dos produtores estavam concentrados na
regio Nordeste (Schneider e Xavier, 2013b, p. 22).
interessante observar que o grande aumento do nmero de contratos provm da
modalidade investimento, seja na agricultura, seja na pecuria. O nmero de contratos
nordestinos de investimento na agricultura cresceu de 10.268 em 2000 para 211.235
em 2006, estabilizando no patamar de 105 mil nos ltimos anos da dcada. No caso
da pecuria, o nmero de contratos sobe de 14.149, em 2000, para 1.128.041, em
2006, estabilizando-se depois em 467.163, em 2011, na regio Nordeste. Neste caso,
a participao do Nordeste no total de contratos da pecuria sobre de 33,9% para
83,5% entre 2000 e 2006, sendo que nos ltimos anos a participao nordestina
se estabilizou em 70,6%. Atribui-se ao crescimento no nmero de contratos uma
melhor atuao do Banco do Brasil e do Banco do Nordeste do Brasil (Programa de
Microcrditos AgroAmigo) na regio, principalmente pela participao destes bancos
em fundo de aval com os agricultores (Corra e Silva, 2007) e a criao de novas mo-
dalidades de crdito no prprio PRONAF, alm do reforo para algumas atividades,
como a bovinocultura de leite, corte, ovinocultura e caprinocultura.
No grfco 10, esto representados os valores mdios dos contratos do PRONAF
por regio do Brasil aos preos de 2000 (defacionados pelo IPA DI Agropecuria).
Os resultados so muito signifcativos, pois demonstram que apesar da queda relativa
no montante geral do PRONAF acessado pelos produtores do Sul do pas, o valor dos
contratos praticamente dobrou, passando de R$ 2,1 mil para R$ 4,2 mil. No entanto,
o valor mdio dos contratos da regio Nordeste oscilou para baixo, caindo de R$ 1,2
mil para R$ 825 entre 2000 e 2011. No perodo de maior crescimento do nmero de
contratos da regio Nordeste em meados da dcada , o valor mdio do contrato
chegou a R$ 656, o que vem corroborar com a afrmao de que o crescimento dos
crditos na regio esteve amparado em uma maior presena do microcrdito.
GRFICO 10
Valor mdio anual dos contratos do PRONAF por regio (2000-2011)
(Em R$)
-
1.000,00
2.000,00
3.000,00
4.000,00
5.000,00
6.000,00
7.000,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sudeste
Sul
Obs.: valores deacionados pelo IPA-DI Agropecuria (base 2000).
Muito embora os 2.552 mil contratos do PRONAF frmados em 2006 re-
presentem um marco importante, este montante pequeno, quando comparado
com o universo dos estabelecimentos familiares detectado pelo censo agropecurio
e considerando tambm que um mesmo estabelecimento pode ter acessado o
PRONAF diversas vezes no ano, dadas as diferentes modalidades de fnanciamen-
to. Sabe-se que o acesso ao crdito representa melhores oportunidades para estes
produtores e, portanto, valeria a pena investigar se no h recursos no montante
sufciente, o tipo de crdito inadequado ou se os procedimentos utilizados para
a assinatura do contrato tornam este tipo de poltica inacessvel.
3.2 Acesso ao crdito
Em face da necessidade de acessar o crdito rural, o produtor familiar normalmente
se apresenta em condio de vulnerabilidade perante aos bancos. Independentemente
de produzir em uma rea mdia menor, o que pode representar um fator de desvan-
tagem em termos de garantia do emprstimo ou capacidade fnanceira por parte do
pequeno, existem outros fatores importantes quanto ao tipo de fnanciamento e
condio do produtor. Quando se analisa a condio do produtor em relao terra,
segundo o censo agropecurio 2006, verifca-se que uma parcela menor de agricultores
familiares so proprietrios. Quando comparados com os agricultores patronais,
verifca-se que 74,7% dos familiares so proprietrios contra 84,5% dos no familiares.
A esta menor condio de proprietrio associa-se uma maior participao de
parceiros, ocupantes e produtores sem rea na agricultura familiar. Verifca-se tambm
uma maior participao da mulher na direo dos trabalhos da agricultura familiar: uma
proporo de 13,4% estabelecimentos familiares so dirigidos por mulheres contra
apenas 6,7% dos estabelecimentos familiares patronais. Os produtores de estabele-
cimentos da agricultura familiar tm tambm uma maior proporo de receitas no
relacionadas produo, como aposentadorias, salrios de fora do estabelecimento,
doaes de parentes, programas sociais, desinvestimentos e captura de pescado.
Do total de receitas do produtor familiar, uma proporo de 15,8% no so obtidas
no estabelecimento contra apenas 5,7% dos produtores no familiares.
No obstante essas vulnerabilidades da agricultura familiar, a porcentagem de
estabelecimentos que no obteve fnanciamento desse segmento muito semelhante
ao observado pela agricultura no familiar. Os resultados mostram uma porcen-
tagem de 81,1% e 81,3% na comparao entre o familiar e o no familiar. Dado
que as porcentagens demonstram que o acesso ao crdito em 2006 (emprstimos
e fnanciamentos sem considerar os refnanciamentos) para o agricultor familiar
encontrava-se nos mesmos patamares que aqueles observados para o agricultor
no familiar. Pode-se especular sobre diversas razes que levaram a essa situao.
Uma das explicaes para essa equivalncia antes mencionada, o crescimento
do PRONAF naquele ano da pesquisa. Estudo realizado por Souza et al. (2011, p. 114)
para o perodo 1999-2009 demonstra que 2006 foi o ano no qual o crdito do PRO-
NAF teve a maior participao no volume total de crdito rural, atingindo a marca de
14,1% contra 11,5% do total de recursos do crdito rural da mdia do perodo. Outra
explicao possvel a de que o crdito rural ofcial tem recursos limitados e que dado
o valor unitrio dos contratos da agricultura no familiar as possibilidades de estender o
crdito para um nmero muito elevado de produtores muito restrita. Sugere-se, no
entanto, uma enorme concentrao dos crditos em poucos estabelecimentos, princi-
palmente da agricultura no patronal. Enquanto a mdia estimada de contratos por
estabelecimento na agricultura familiar variou entre 0,18 e 0,50 entre 1999 e 2009,
na agricultura patronal, este nmero variou de 1,67 a 8,56 no mesmo perodo, tendo
como pico 2006 (Souza et al., 2011). Isto signifca que se menos de 20% dos estabele-
cimentos tiveram acesso ao crdito em 2006, na agricultura patronal, principalmente,
alguns poucos estabelecimento frmaram um grande nmero de contratos.
Constata-se que, para cada R$ 1.000,00 gerados no segmento familiar, foram utiliza-
dos cerca de R$ 132,00 de crdito, ao passo que o segmento no familiar fnanciou
cerca de R$ 490,00, quase a metade do valor produzido, o equivalente a 3,71 vezes
o volume de crdito por valor produzido na agricultura familiar (em 2006) (Souza
et al., 2011, p. 122).
Os dados do censo agropecurio demonstram que se considerar todas as
modalidades de emprstimos (investimento, custeio, comercializao e manuten-
o de estabelecimento) apenas uma pequena parcela dos estabelecimentos teve
acesso a estes crditos. Mesmo considerando o mltiplo acesso dos agricultores
aos crditos e comparando este acesso massa de estabelecimentos, a participao
de 19% para os agricultores familiares e 18,9% para os no familiares, segundo
o Censo Agropecurio 2006.
Nesse sentido, Souza et al. (2011) acrescentariam mais um elemento impor-
tante que consequncia desse processo. Dado o fato de que os agricultores
familiares no esto plenamente inseridos no padro tecnolgico vigente e, desse
modo, ressentem-se menos da falta de crdito (p. 109). Os produtores no familiares
contam com alternativas aos fnanciamentos ofciais, por exemplo, o crdito direto
dos fornecedores de insumos e das empresas comercializadoras ou processadoras.
A tabela 3 apresenta a situao dos agricultores que conseguiram acessar o
crdito rural, em todas as suas modalidades. Observa-se que 780.344 produtores
familiares tiveram acesso a programas de crdito, representando 84,9% de todos
os produtores que tiveram acesso ao crdito. Deste total, 676.322 agricultores
familiares tiveram acesso a crdito por fontes ofciais (86,6% do total). Entre os
agricultores patronais com acesso ao crdito, a proporo dos que tiveram acesso
aos programas ofciais foi menor (74%), representando 102.781 produtores, o que
demonstra que as demais redes de fnanciamento com crditos privados tm um
peso maior para este segmento.
TABELA 3
Estabelecimentos agropecurios que acessaram crdito Brasil (2006)
Agentes
Nmero de Estabelecimentos
que adquiriram crdito
No so provenientes de
programas de crdito
So provenientes de
programas de crdito
Total 919.116 140.013 779.103
Agricultura no familiar 138.772 35.991 102.781
Agricultura familiar Lei n
o

11.326/2006
780.344 104.022 676.322
Fonte: IBGE (2006).
Os dados recolhidos pelo IBGE no censo agropecurio 2006 chamam a ateno
tambm porque existe uma parcela no desprezvel de agricultores patronais que
declararam ter obtido crditos ofciais, inclusive do PRONAF. De fato, segundo
o Manual do Recenseador do Censo Agropecurio do IBGE, existe a alternativa do
entrevistador assinalar que recebeu crditos do PRONAF, exclusivamente ou par-
cialmente, e em combinao com outros programas. Observa-se que dos 102.781
estabelecimentos patronais, 58.122 obtiveram crditos totalmente ou parcialmente do
PRONAF (56,5%) e outros 1.698 estabelecimentos obtiveram os crditos do PRONAF
combinados com outros programas ofciais de crdito. Evidentemente, a porcentagem
de agricultores familiares, que obtiveram crdito proveniente do PRONAF entre os que
acessaram crdito, bem maior, atingindo 82,4% daquele pblico.
Entre os diversos motivos pelos quais os agricultores no acessaram o crdito
rural, aparece como motivo principal no precisou. A partir de tabulaes especiais
do IBGE, foi possvel observar que o motivo no precisou aparece em 61,7% dos
casos da agricultura no familiar e em 50,1% dos estabelecimentos da agricultura
familiar. Ao contrrio do esperado, o motivo burocracia aparece em pouco mais de
8% dos casos gerais de agricultores familiares e no familiares. Entretanto, quando
se analisa a condio do produtor, observa-se que o motivo burocracia sobe para
uma proporo superior a 15% dos agricultores familiares.
Durante as entrevistas para o Censo Agropecurio 2006, pesquisa realizada em
2007, o pessoal de campo no tinha como objetivo separar os agricultores nas duas
categorias e tampouco o censo trabalhou a varivel agricultura familiar como decla-
ratria. Nesse sentido, levantou-se o perfl de cada um dos agricultores entrevistados
e, posteriormente, eles foram classifcados nas duas categorias mesmo porque a
Lei n
o
11.326/2006 s foi sancionada depois da aplicao dos questionrios. Assim,
tendo como base a Lei da Agricultura Familiar, tcnicos do IBGE e do MDA fzeram
ainda uma depurao dos resultados, retirando do grupo de agricultores familiares
os produtores que tivessem unidades de trabalho contratadas em valor superior s
unidades de trabalho familiar; o agricultor registrado como cooperativa; a rea dos
tanques de aquicultura superior a dois hectares, entre outras condies. Este retra-
balho dos indicadores de agricultura familiar acabou levando a certos produtores,
considerados legitimamente pelos agentes fnanceiros como agricultores familiares
para efeito de crdito, que no pudessem ser considerados como tal pelos tcnicos
do IBGE e MDA. Esta situao resultou em que agricultores no familiares, assim
classifcados posteriormente pelo IBGE, tivessem acesso ao PRONAF normalmente.
No detalhamento da participao dos agentes fnanceiros no crdito para a
agricultura familiar, obtido por meio de tabulaes especiais do censo agropecurio,
foi possvel aferir a participao do crdito ofcial em todo o volume fnanceiro
carreado para a agricultura. Segundo o Censo Agropecurio 2006, foram emprestados
R$ 21,4 bilhes, em 2006, sendo R$ 12,7 bilhes (59,3%) por meio do crdito
ofcial e R$ 9,1 bilhes (40,7%) em outros programas. Deste total, a agricultura
familiar teve acesso a R$ 5,2 bilhes (24,2%), sendo que R$ 4,2 bilhes vieram do
sistema de crdito ofcial. A agricultura familiar depende fortemente dos recursos
pblicos (82,7% dos recursos), enquanto a agricultura patronal tem como principal
fonte de crdito os recursos privados (50,7% do total). Vale mencionar mais uma
vez as distores observadas na defnio da agricultura no familiar e no baixo
volume de recursos utilizados para o crdito dos estabelecimentos.
Quase 80% dos recursos so fnanciados por meio dos agentes bancrios, sendo
que nos crditos ofciais a porcentagem chega a 89,3%. Somando-se as cooperativas
de crdito ao volume total de recursos disposio, totaliza-se 94,3%. No caso
da agricultura familiar, os recursos distribudos pelos bancos e pelas cooperativas
somam 96,2% do total, deixando pouqussimo espao para outros agentes, muito
embora as empresas integradoras e comerciantes tenham em mos um volume de
recursos equivalente ao das cooperativas, tomando-se os dados de 2006.
Foi possvel tambm extrair o valor mdio dos fnanciamentos praticados em
2006 e os dados so impactantes. Em mdia, o valor total do emprstimo por esta-
belecimento foi de R$ 23,2 mil, sendo que os agricultores no familiares receberam
um valor mdio de R$ 116,8 mil contra apenas R$ 6,6 mil dos agricultores familia-
res. Quando o crdito no proveniente de programas ofciais, os valores so mais
dilatados: R$ 65,1 mil para a mdia e R$ 228,5 para os no familiares contra R$
8,5 mil para os familiares. Vale destacar que a parcela dos emprstimos no ofciais
para os agricultores familiares muito pequena, apenas 2,9% dos estabelecimentos
familiares tiveram acesso a crditos no ofciais, o que representa 13,3% dos estabe-
lecimentos que tiveram acesso ao crdito. No caso dos crditos ofciais PRONAF
e outros crditos federais, estaduais e municipais , o valor mdio se situou em R$
15,7 mil, sendo R$ 77,7 mil e R$ 6,3 mil, respectivamente, os valores destinados ao
pblico no familiar e ao familiar. Estes valores so absolutamente coerentes com o
observado no Anurio do Crdito Rural e que se encontram apresentados de forma
defacionada no grfco 3. Muito embora seja vlido o alerta feito na Nota Tcnica
do Censo Agropecurio 2006 de que na agricultura familiar pode haver mais de um
estabelecimento por famlia, evidente a enorme diferena observada nos valores
mdios dos crditos. No caso do crdito ofcial, o valor mdio dos emprstimos dos
no familiares mais de dez vezes superior ao valor dos emprstimos dos familiares.
No h muito espao para os no proprietrios acessarem fnanciamentos,
principalmente os programas de crdito ofcial. Uma proporo de 79,9% dos cr-
ditos acessada pelos agricultores que tm a condio de proprietrios, sendo que,
especifcamente, entre os agricultores familiares, a proporo um pouco menor
(78,7%). O crdito acessado pelos agricultores uma combinao entre os recursos
de fontes ofciais e aquele que no proveniente de programas de crdito. No caso dos
proprietrios no familiares, o mix apontado em 2006 era de 73/27, demonstrando
a proporo entre o ofcial e o no ofcial; os proprietrios da agricultura familiar
tinham uma proporo muito menor de crditos no ofciais apresentando um mix
de 87/13, proporo muito semelhante a observada na agricultura familiar quando a
condio do produtor era arrendatrio, parceiro, ocupante e mesmo produtor sem rea.
O desequilbrio entre os crditos para as lavouras temporrias, fnanciados por
meio dos bancos e crditos dos demais agentes fnanceiros enorme. Uma proporo
de 84,3% dos crditos voltados para a agricultura familiar so direcionados por bancos,
seguidos das cooperativas de crdito (7,2%), comercializadores de matrias-primas
(1,5%) e empresas integradoras (5,6%). O papel dos bancos menos acentuado
nos fnanciamentos de agricultores no familiares (75,8%), sendo que neste caso a
participao de recursos provenientes de crditos ofciais tambm menor: 57,4%
contra 87,7% de recursos ofciais de todos os fnanciamentos que tenham como
origem os bancos e destino a agricultura familiar.
Analisando a origem dos recursos colocados no crdito rural em 2006, possvel
concluir que teria havido certo erro de focalizao na utilizao do crdito pblico.
Uma proporo de 69,8% dos recursos de programas ofciais e uma proporo de
29,5% de recursos exclusivos do PRONAF foi alocada em estabelecimento no prona-
fanos. Tomando os recursos declaradamente destinados a produtores enquadrados no
PRONAF, teria havido uma proporo de 14,9% (91.833 estabelecimentos) no pronafa-
nos. Por sua vez, vale notar que 7,3% dos recursos no provenientes de programas ofciais
foram alocados em produtores enquadrados no PRONAF (94.472 estabelecimentos).
H uma evidente anomalia na utilizao de recursos do crdito ofcial para
agricultores familiares que, tecnicamente, no se enquadrariam no PRONAF. Apro-
ximadamente metade dos recursos provenientes de programas de crdito (ofciais)
emprestados pelos bancos para a agricultura familiar teria como destino agricultores
no pronafanos, este montante chega a 88,2% no caso das organizaes no gover-
namentais (ONGs) e outros agentes fnanceiros.
Em mdia, 69,8% dos recursos emprestados de programas ofciais so dirigidos
ao pblico no pronafano e 29,5% dos recursos carimbados para o PRONAF vo
parar nas mos de no pronafanos. Neste contexto, os agricultores enquadrados no
PRONAF B que teriam o maior nmero de contrato, receberam apenas 4,2% dos
recursos disponveis. Merece destaque tambm o volume de recursos voltado ao pblico
do PRONAF E, principalmente por parte das empresas, que concentraram mais de
20% dos seus recursos neste segmento.
18
18. At 2006, o PRONAF trabalhava com os grupos A, B, C, D e E, sofrendo uma srie de modicaes a partir de ento.
Em 2008, os grupos C, D, e E foram fundidos e foi criado o Grupo A/C. Portanto, no momento em que foi realizada a
pesquisa, o acesso ao crdito do PRONAF se dividia conforme foi resumido por Schneider e Xavier (2013a):
Grupo A: constitudo de agricultores familiares assentados pelo Programa Nacional de Reforma Agrria (PNRA), bene-
cirios do Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF) e reassentados de reas afetadas pela construo de barragens.
Grupo B: formado por agricultores familiares que obtivessem renda bruta anual familiar com rebate de at
R$ 3 mil, sendo no mnimo 30% desta renda auferida por meio das atividades desenvolvidas no interior do estabele-
cimento agropecurio.
Grupo C: constitudo de agricultores familiares que obtivessem renda bruta anual familiar com rebate acima de
R$ 3 mil e at R$ 16 mil, sendo pelo menos 60% desta renda proveniente das atividades desenvolvidas no interior do
estabelecimento agropecurio.
Grupo D: formado por agricultores familiares que obtivessem renda bruta anual familiar com rebate acima de
R$ 16 mil e at R$ 45 mil, sendo pelo menos 70% deste rendimento proveniente das atividades desenvolvidas no
interior do estabelecimento agropecurio, podendo-se, para tanto, ter at dois empregados assalariados permanentes.
Grupo E: constitudo de agricultores familiares que obtivessem renda bruta anual familiar com rebate acima de
R$ 45 mil e at R$ 80 mil, sendo pelo menos 80% deste rendimento proveniente das atividades desenvolvidas no
interior do estabelecimento agropecurio, podendo-se, para tanto, ter at dois empregados assalariados permanentes.
O grfco 11 apresenta a distribuio de recursos ofciais do crdito rural
comparando-se o nmero de estabelecimentos e os valores segundo o enquadra-
mento utilizado. Por esta fgura, nota-se claramente a anomalia no enquadramento
de recursos que so exclusivos do PRONAF. H um contingente de estabeleci-
mentos que no poderiam ser enquadrados como pronafanos e fcam com quase
30% dos recursos disponveis. O maior nmero de estabelecimentos receptores
dos crditos do PRONAF, enquadrados como PRONAF B, conseguem acumular
apenas 12,1% do volume dos crditos. No entanto, os estabelecimentos enqua-
drados como PRONAF E, que representam apenas 2,7% dos estabelecimentos
benefcirios do crdito do PRONAF, conseguem alavancar uma proporo de
5,3% dos recursos disponveis.
GRFICO 11
Distribuio de recursos de crdito ocial inclusive do PRONAF estabelecimentos
e valores (2006)
(Em %)
0
20
40
60
80
100
Estabelecimentos Valores
No pronaano
PRONAF A
PRONAF B
PRONAF C
PRONAF D
PRONAF E
Fonte: IBGE (2006).
Finalmente, com relao aos recursos exclusivos do PRONAF, verifca-se uma
distribuio na qual os estabelecimentos que receberam recursos sob a forma do
PRONAF A se concentraram em crditos para investimento (49,6%) e custeio
(48,7%), em mdia, sendo que os bancos tiveram uma pequena nfase nos crditos
para custeio. No caso dos estabelecimentos enquadrados como PRONAF B, os
crditos se dirigiram em quase 60% para a modalidade investimentos, seguido de
custeio (28,1%), mas tambm dirigindo um montante signifcativo para a comer-
cializao (16,0%). Entre os estabelecimentos do tipo D e E, o grosso dos recursos
do PRONAF foi para o custeio (79,1% para o tipo E) tendo a comercializao e
a manuteno do estabelecimento recebido nada ou quase nenhum recurso. Vale
lembrar que os agentes fnanceiros comerciantes de matria-prima e fornecedores e
empresa integradora utilizaram respectivamente 84,1% e 81,7% dos seus recursos
provenientes do PRONAF para crditos de custeio. Os resultados apurados para
os estabelecimentos classifcados como no pronafanos seguem o mesmo padro
na distribuio dos crditos do PRONAF entre as modalidades.
4 CONCLUSES
O extraordinrio crescimento do setor agropecurio no Brasil na ltima dcada
apresenta a necessidade de se rediscutir os instrumentos de poltica agrcola pratica-
dos no pas ao longo dos ltimos anos. O dinamismo da agricultura brasileira est
associado diretamente ao crescimento externo e s polticas econmicas e sociais
que permitiram reduzir a pobreza e melhorar a distribuio de renda. Tendo em
vista a retomada do crescimento mundial que vem ocorrendo em ritmo lento aps
a crise de 2008, principalmente entre os pases lderes, e a estabilidade da economia
nacional, tudo indica que a agricultura dever continuar na sua rota de crescimento.
Dados recolhidos neste captulo demonstram que aps um curto perodo
de reduo na utilizao do crdito rural, o fnanciamento agricultura voltou a
crescer no fnal da dcada de 1990. Por sua vez, observa-se que o valor adicionado
gerado na agricultura de gros e oleaginosas, por exemplo, representa uma proporo
inferior a 30% do valor bruto da produo, fnanciando apenas uma parte das
necessidades colocadas pelos produtores para compra de insumos, servios e para
o prprio pagamento de juros dos fnanciamentos anteriores. Estas cifras permitem
afrmar que o volume de crdito rural colocado disposio dos produtores ainda
reduzido em relao s suas necessidades. Ademais, as fontes tradicionais de recursos,
baseadas na utilizao da exigibilidade obrigatria sobre depsitos bancrios tm
encontrado limites, o que vai demandar uma criatividade cada vez maior por parte
das autoridades monetrias e instituies fnanceiras no sentido de direcionar mais
liquidez para o crdito rural.
Outro problema importante apontado por este estudo que, apesar da racio-
nalizao do crdito imposta pelas restries de fnanciamento pblico nos anos
1980 e na primeira metade dos anos 1990, o crdito rural ainda se distribui de
uma forma desigual e seletiva. Apesar dos limites colocados para o fnanciamento,
este ainda no est disponvel para todos. Pequenos produtores, agricultores sem
terra e outros grupos pouco articulados tm difculdades no acesso ao crdito
principalmente para investimento e comercializao. Estas difculdades explicam o
crescimento de instrumentos exclusivos de fnanciamento a grupos mais fragilizados
de agricultores, como o caso do PRONAF. Em 2011, o programa repassou R$ 13
bilhes em crditos de custeio e investimento com juros diferenciados e rebate na
dvida dos agricultores familiares. No que toca a comercializao, vale mencionar
o caso do PAA do governo federal que utilizou R$ 670 milhes em recursos para
a compra direta da agricultura familiar em 2011.
Diante do novo quadro macroeconmico estabelecido pela diminuio das
taxas de juros reais, reduo de tributos e incentivos produo industrial, observa-se
uma aproximao entre as taxas de juros de mercado e as taxas estabelecidas para
o crdito rural. Esta situao tem levado a dois movimentos convergentes, a saber:
do ponto de vista do produtor, mais atratividade em relao aos fnanciamentos
rurais por meio de recursos livres fora do crdito rural e, para os gestores da
poltica monetria, reduo nos recursos pblicos para a equalizao das taxas de
juros repassados aos bancos que operam com crdito rural. Destes dois movimentos,
surge a possibilidade de redesenhar algumas das estruturas de fnanciamento rural,
de modo a focalizar melhor o crdito ofcial para certos grupos de benefcirios a
expanso do PRONAF pode ser uma alternativa neste sentido, e ao mesmo tempo
abrir novos espaos para o crdito privado.
Para o melhor funcionamento desse novo marco do crdito rural, algumas
aes de poltica pblica, que foram apontadas ao longo do texto, podero ser
adotadas. Entre elas, citam-se o aperfeioamento do sistema de seguro agropecu-
rio, ateno maior aos novos mecanismos de fnanciamento privado por meio de
apoio indireto, como mais disponibilidade e barateamento de recursos para o aval,
criao de novas linhas de crdito para armazenamento e comercializao, entre
outras. Enfm, parece claro que o crdito rural dever continuar como o elemento
de consolidao da poltica agrcola no Brasil, mas abrem-se possibilidades para
o desenvolvimento de novos instrumentos de fnanciamento menos dependentes
do governo. Este movimento muito positivo, pois reduz as presses sobre o ora-
mento e a necessidade de repasse de recursos do Tesouro e garante mais liberdade
para que o governo possa promover grupos especfcos de produtores, reduzindo
os desequilbrios sociais e regionais.
O Brasil deu um passo importante ao delimitar um sistema de crdito
para a agricultura familiar em 1996. Com isso, houve o reconhecimento
de que a agricultura familiar no era uma agricultura em pequena escala.
Ao longo das duas ltimas dcadas, o sistema se aperfeioou atendendo a
realidades especficas e reconhecendo outros tipos de atividade como agri-
cultura familiar, como o caso dos seringueiros, extrativistas e aquicultores.
Mais recentemente, as categorias de agricultor familiar foram atualizadas,
simplificando-se o sistema e criando um documento prprio a DAP,
habilitando assim estes agricultores a participar dos programas pblicos
de fomento. Ao mesmo tempo, abriu-se s portas para novas formas de
comercializao da produo familiar por meio da incluso de produtos da
agricultura familiar no Programa de Garantia de Preos Mnimos (PGPM),
no PAA e na Lei n
o
11.947/2009, estabelecendo a compra de produtos da
agricultura familiar para a alimentao escolar.
Os dados recolhidos pela pesquisa demonstram um crescimento explo-
sivo nos recursos do PRONAF. Em 2006, ocorreu um pico nos repasses para
o PRONAF devido s condies conjunturais, mas ao analisar o perodo
2000-2011 (ponto a ponto), pode-se observar um crescimento de 84,6% no
nmero de contratos e de 127,5% no volume de emprstimos, utilizando-se
como deflator mais adequado o IPA-DI Agropecuria. O valor mdio dos
contratos salta 30,9% no perodo. Aps um marcante crescimento no volume
de recursos para a regio Nordeste, principalmente nas linhas de investimento
para pecuria, e o sucesso dos programas de microcrdito, a distribuio dos
emprstimos retoma a sua proporo histrica com a regio Sul, acumulando
ao redor de 50% do volume de crdito.
Este estudo apontou tambm que apenas um em cada cinco estabele-
cimentos seja da agricultura familiar, seja da patronal fizeram uso do
crdito em 2006. O dado poderia no surpreender para o caso da agricultura
familiar, mas parece um tanto acanhado quando se toma o caso da agricultura
empresarial. Muitos autores discutem as possveis distores decorrentes da
realizao das entrevistas, outros tipos de financiamento no captados pelo
Censo Agropecurio 2006 e at mesmo a questo da subdeclarao que
estaria alterando as propores analisadas. De toda maneira, procurou-se
demonstrar que, quando se analisa o volume de recursos destinados a cada
um dos pblicos, as diversas modalidades de emprstimos e o papel dos
agentes financeiros, esta suposta equivalncia no acesso ao crdito rural
no seria verdadeira.
De fato, haveria um problema de focalizao na forma como se conduziu o
crdito do PRONAF (com base nos dados de 2006), pois quase 30% dos recur-
sos disponveis para o PRONAF so destinados para um conjunto de estabele-
cimentos (aproximadamente 15% dos estabelecimentos) que no poderiam ser
enquadrados como pronafanos. Esta camada de agricultores mantm contratos
de valores mais elevados e se concentra sob os agentes fnanceiros bancrios.
Como foi apontado, metade dos recursos provenientes de programas de crdito
(ofciais) emprestados pelos bancos para a agricultura familiar teria como destino
agricultores no pronafanos.
Dada a supremacia dos bancos no volume de emprstimos para agri-
cultura familiar, vo se cristalizando determinadas prticas, que tm origem
na rotina bancria, tais como: a preferncia para os emprstimos voltados
para as atividades de custeio em lavouras temporrias, a exigncia de
garantias que faz com que a condio proprietrio prevalea de forma
desproporcional entre os devedores da agricultura familiar e finalmente.
Porm, certos agentes, como os comerciantes de matrias-primas e as em-
presas e integradoras, esto voltados quase que unicamente para o custeio
de grandes produtores.
Algumas recomendaes para a poltica pblica voltada agricultura familiar
podem ser alinhavadas a partir do que foi tratado neste captulo.
1) necessrio corrigir as anomalias observadas na distribuio do crdito
rural para a agricultura familiar tanto em termos regionais quanto entre
os vrios tipos de produo.
2) Os crditos para comercializao e manuteno de moradia so
fundamentais para a preservao da unidade familiar, representando
papel acessrio na gerao de rendas, portanto, diferentemente
da agricultura empresarial, a distribuio dos crditos para as
diferentes modalidades deve buscar um reequilbrio por parte
dos gestores.
3) Deve-se perseguir uma diferenciao ainda maior nas taxas de juros,
rebates e garantias para os produtores, respondendo s necessidades
de ampliar a participao de diferentes culturas e criaes em todo o
territrio nacional.
Por ltimo, seria importante reforar que uma poltica para a agricultura
familiar no se faz unicamente com fnanciamentos, muito embora este seja o
combustvel mais importante para o seu desenvolvimento. Porm, o crdito desa-
companhado de assistncia tcnica, seguro rural e um sistema de comercializao
no resulta na melhoria da unidade de produo familiar e no desenvolvimento
rural dos territrios e das localidades.
A poltica para a agricultura familiar vem caminhando rapidamente nos
ltimos anos com a introduo da Lei da Assistncia Tcnica e Extenso Rural
(Lei n
o
12.188/2010), com o desenvolvimento do Programa Territrios da
Cidadania de 2008, do Seguro da Agricultura Familiar (SEAF) criado em
2004, dos programas lanados pelo Plano Brasil sem Misria entre outros
instrumentos, contudo, algumas das anomalias apontadas neste trabalho
persistem e podem ser resolvidas com simples medidas administrativas.
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CAPTULO 10
A INDUSTRIALIZAO DO BRASIL ANTE A NOVA DIVISO
INTERNACIONAL DO TRABALHO
1
Marcelo Arend
2
1 INTRODUO
O objetivo principal deste captulo ressaltar as principais transformaes sistmicas
que vm ocorrendo na economia mundial nas ltimas trs dcadas e seus impactos
sobre a dinmica de desenvolvimento industrial do Brasil. Ressalta-se a importncia
da anlise das mudanas internacionais ocorridas desde a dcada de 1980, que
vieram a confgurar uma nova tendncia de desenvolvimento de longo prazo nas
economias capitalistas, para a melhor compreenso dos problemas estruturais da
indstria brasileira e sua superao.
O captulo est dividido em dois grandes blocos. Inicialmente, por meio da
construo de uma nova tipologia da estrutura industrial brasileira, analisou-se a
evoluo da matriz produtiva por grupos industriais segundo sua especifcidade
tecnolgica (commodities agrcolas, commodities industriais, indstria tradicional
intensiva em mo de obra, intensiva em tecnologia do paradigma fordista e inten-
siva em tecnologia do paradigma microeletrnico). Verifcou-se a existncia de
heterogeneidade estrutural na anlise da evoluo da indstria por grupos, em
direo aos ganhos de participao de setores intensivos em recursos naturais e
de setores tecnologicamente emblemticos da revoluo tecnolgica suplantada
pelos pases avanados h trs dcadas. Tambm, constatou-se que a heterogenei-
dade da estrutura produtiva brasileira refete-se em seu desempenho comercial,
caracterizado por elevada participao dos grupos de commodities primrias e
industriais na corrente de comrcio da indstria e nfma participao de setores
tpicos do paradigma microeletrnico. A evoluo da estrutura produtiva brasi-
leira, bem como de seu padro de comrcio exterior, ajuda a entender a insero
subordinada do Brasil nas cadeias globais de valor, tema tratado ao fnal desta
primeira seo.
1. Trabalho elaborado com informaes disponveis at julho de 2013.
2. Professor adjunto do Departamento de Economia e Relaes Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina
(UFSC). Pesquisador visitante no Programa Nacional de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
Endereo eletrnico: <marcelo.arend@ufsc.br>.
Em seguida, discute-se o fenmeno da desindustrializao e analisa-se o caso
do Brasil, procurando verifcar se o pas vem passando por um processo de desindus-
trializao normal ou precoce. O presente captulo procurou aprofundar a anlise
da desindustrializao brasileira mediante a construo de um indicador que fosse
capaz de capturar processos de desindustrializao relativa em nvel internacional.
O denominado indicador de desindustrializao relativa internacional (DRI) mostrou
que o Brasil vem enfrentando uma desindustrializao relativa perante no somente
o mundo, mas tambm em relao Amrica Latina, frica em desenvolvimento,
Oceania em desenvolvimento e at mesmo em relao s economias desenvolvidas.
Portanto, trata-se de um caso extremo de desindustrializao precoce.
2 A EVOLUO DA ESTRUTURA INDUSTRIAL BRASILEIRA, SEU COMRCIO
EXTERIOR E SUA INSERO NAS CADEIAS GLOBAIS DE VALOR
O irrompimento de novas trajetrias tecnolgicas na dcada de 1970, principalmente
nas economias norte-americana, alem e japonesa, possibilitou o processo de renovao
da base tcnica industrial, aproximando segmentos emergentes (microeletrnica, tele-
comunicaes, biotecnologia, novos materiais) dos setores-chave do antigo paradigma
(metal-mecnico-qumico).
Nesse processo, ao mesmo tempo que a nova onda de inovaes possibilitou
a retomada do desenvolvimento econmico sob novas bases nos pases centrais, ela
estabeleceu tambm fortes restries incorporao destes mesmos avanos nas
economias perifricas. Isso porque a fase de inaugurao de novas trajetrias tecno-
lgicas traz consigo a caracterstica da elevao da apropriao do progresso tcnico,
bem como o acentuamento da intransferncia do conhecimento tcnico. Aliado a
isso, crescem, nesta fase, as exigncias para a assimilao das novas tecnologias, dados
os novos requerimentos por capacitao de mo de obra, qualidade dos insumos e
infraestrutura apropriados ao novo paradigma. As novas tecnologias tm de fazer um
uso mais intensivo de mo de obra durante suas fases iniciais e utilizar pessoal relati-
vamente custoso e de alto conhecimento e qualifcao. Especifcamente em relao
ao setor de bens de capital, nos anos 1970 e 1980, se difundiu internacionalmente
novas mquinas e equipamentos que incorporaram dispositivos microeletrnicos,
numa verdadeira mudana radical na base tecnolgica do setor (Arend, 2009).
Com o esgotamento das possibilidades de inverso nos complexos metal-mec-
nico-qumico (paradigma fordista) j nos anos 1970, os pases centrais buscaram se
reestruturar tecnolgica e produtivamente. Contudo, deve fcar claro que as indstrias
ncleo do paradigma anterior continuaram sendo extremamente importantes, apesar
de seu auge de investimentos estar concludo; no entanto, logo foram deslocadas do
topo da matriz industrial, bem como deixaram de ser responsveis pela dinmica
de crescimento das economias centrais. Segundo Laplane (1992), a partir dos anos
1980, o eixo dinmico da atividade industrial nos pases desenvolvidos deixou de
377 A Industrializao do Brasil ante a Nova Diviso Internacional do Trabalho
ser o setor automobilstico (caracterstico do paradigma metal-mecnico-qumico)
para ser o complexo eletrnico (paradigma microeletrnico). Tambm, o peso do
complexo eletrnico nas estruturas industriais dos pases desenvolvidos passou a
ser crescente, chegando a superar a participao do complexo automobilstico na
estrutura industrial, carro-chefe da dinmica de crescimento do paradigma anterior.
O grfco 1 mostra o crescimento explosivo da participao percentual do
complexo eletrnico na indstria de transformao das economias capitalistas
do mundo. Percebe-se que as economias asiticas e os Estados Unidos possuem
atualmente um elevado peso do complexo eletrnico em sua estrutura produtiva,
chegando em alguns casos a superar 50% da matriz produtiva.
GRFICO 1
Participao na indstria de transformao dos setores de material eletrnico e de
aparelhos e equipamentos de comunicaes (2000 e 2009)
(Em %)
3
3
30
27
17
14
16
32
2
7
55
22
37
27
31
52
0
10
20
30
40
50
60
Brasil ndia Taiwan Malsia Coreia do Sul Mundo Economias
industrializadas
Estados
Unidos
2000 2009
Fonte: Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial (Unido).
Elaborao do autor.
Pela anlise do grfco 2, que mostra a evoluo da estrutura industrial do
Brasil no perodo 1996-2010, pode-se perceber melhor a distribuio do seu parque
manufatureiro, de acordo com sua especifcidade tecnolgica.
3
O grupo das commodities
industriais o que detm a maior participao na estrutura industrial brasileira (33%)
no ano de 2010, alm de apresentar tendncia de ganhos de participao. Na segunda
3. Agradeo ao professor David Kupfer pela gentileza em disponibilizar a metodologia utilizada pelo GIC-IE/UFRJ
(Grupo de Indstria e Competitividade/Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro) para anlise
da estrutura produtiva brasileira. A diferena neste estudo foi incorporar o complexo do petrleo e dividir o grupo
intensivo em tecnologia em dois: fordista e microeletrnico.
posio encontra-se a indstria tradicional intensiva em mo de obra (30%). Juntamente
com o grupo das commodities agrcolas, estes trs grupos industriais correspondiam em
2010 a aproximadamente 74% do parque industrial, indicando elevada especializao
produtiva do Brasil em setores intensivos em mo de obra e em recursos naturais.
O grupo que corresponde aos setores intensivos em tecnologia tpicos do paradigma
fordista (metal-mecnico-qumico) chega ao ano de 2010 com uma participao de
23%, tambm com tendncia elevao desde 2007. J o grupo que corresponde aos
setores industriais intensivos em tecnologia do paradigma microeletrnico (complexo
eletrnico) registra uma participao de apenas 2,4% na estrutura produtiva no ano de
2010, alm de apresentar tendncia queda. Ressalta-se tambm a concordncia das
informaes relativas s tecnologias tpicas do paradigma microeletrnico na indstria
brasileira com as apresentadas no grfco 1, relativo a informaes da Organizao das
Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial (Unido).
GRFICO 2
Evoluo da estrutura industrial do Brasil (VTI) segundo grupos industriais de acordo
com sua especicidade tecnolgica (1996-2010)
(Em %)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Commodities agrcolas Commodities industriais
Intensiva em tecnologia:
paradigma fordista
paradigma microeletrnico
Indstria tradicional
Elaborao do autor.
As informaes contidas nos grfcos anteriores corroboram as anlises feitas por
Cassiolato (2001) e Carneiro (2008). Segundo Cassiolato (2001), a partir do incio
dos anos 1980 e ao longo dos anos 1990, nota-se que a estrutura industrial brasileira
evoluiu de maneira extremamente diversa daquela ocorrida naqueles pases que melhor
se adaptaram ao novo paradigma microeletrnico, tanto em relao aos desenvolvidos
quanto aos em desenvolvimento. Houve um movimento de estagnao da participao
dos setores industriais mais dinmicos da nova revoluo tecnolgica na estrutura
industrial brasileira. Carneiro (2008) tambm constatou que, entre os anos 1993 e 2006,
ocorreu uma grande modifcao na estrutura da indstria dos pases desenvolvidos em
direo a uma ampliao signifcativa da participao da indstria de material eletrnico
e de comunicao. Os pases em desenvolvimento, em especial os asiticos, acompa-
nharam a mudana em direo preeminncia desse setor e, tambm, diferenciaram
a sua indstria nessa direo. Dessa forma, na indstria brasileira, ao contrrio, houve
um movimento em direo a ganhos de participao de setores industriais intensivos
em tecnologia do paradigma fordista e commodities industriais e agrcolas.
A tendncia a ganhos de participao na estrutura industrial brasileira de setores
vinculados indstria extrativa, commodities primrias agrcolas e industriais, e ao
complexo do petrleo explicada pelo intenso direcionamento do investimento para
estes setores nos ltimos quinze anos, conforme mostra o grfco 3. Surpreendem
a taxa de crescimento do investimento de 456% de setores industriais vinculados
ao complexo do petrleo e a taxa inexpressiva de investimento na indstria de
transformao, refetindo estagnao, principalmente de inverses em setores
de manufaturados intensivos em alta e mdia tecnologia.
GRFICO 3
Taxa de crescimento do investimento na indstria extrativa e de transformao
(1996-2010)
(Em %)
250
57
14
1
456
79
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
Commodities
primrias,
agrcolas
e extrativas
Commodities
industriais,
derivadas,
agrcolas e
extrativas
de petrleo
Manufaturados
de baixa e
mdia-baixa
tecnologia
Manufaturados
de mdia-alta e
alta tecnologia
Petrleo Total
Fonte: PIA. Banco de dados Cemacro.
Obs.: taxa de crescimento considerando a mdia de investimento nos perodos 1996-1998 e 2008-2010. Valores corrigidos
pelo deator implcito dos investimentos nas contas nacionais.
A tabela 1 apresenta os setores industriais que tiveram as maiores variaes na parti-
cipao da estrutura produtiva brasileira no perodo 1996-2010. Novamente, percebem-se
ganhos de participao de setores que compem os grupos industriais de commodities
industriais e agrcolas e da indstria fordista. Os dez setores em destaque detinham um
peso na estrutura industrial de 16,4% em 1996 e chegaram a 36,3% no ano de 2010, o
que representa um ganho de 20%. J os setores relacionados ao complexo eletrnico,
indstria farmacutica e indstria tradicional intensiva em mo de obra apresentaram
queda de participao no valor da transformao industrial no perodo 1996-2010.
TABELA 1
Setores industriais com maiores variaes percentuais no valor da transformao
industrial (1996-2010)
(Em %)
Maiores altas 1996 2010 Variao
Derivados do petrleo 4,2 9,2 5,0
Extrao de minrio de ferro 1,1 6,0 4,9
Extrao de petrleo e gs natural 1,1 3,8 2,6
Siderurgia 1,0 3,1 2,1
Reno de acar 1,2 2,8 1,6
Manuteno e reparao de mquinas e equipamentos 0,0 1,1 1,1
Caminhes e nibus 0,7 1,7 1,0
Atividades de apoio extrao de petrleo e gs natural 0,0 0,7 0,7
Peas e acessrios para veculos automotores 3,2 3,6 0,4
Automveis, camionetas e utilitrios 3,9 4,2 0,3
Maiores quedas
Ferro-gusa e de ferroligas 2,6 0,6 -2,0
Material eletrnico e telefonia 2,5 1,2 -1,3
Produtos farmoqumicos e farmacuticos 3,5 2,3 -1,2
Eletrodomsticos 1,6 0,8 -0,8
Tecelagem 1,4 0,6 -0,8
Aparelhos de recepo, reproduo, udio e vdeo 1,5 0,8 -0,7
Mquinas e equipamentos de uso industrial especco 1,3 0,7 -0,6
Sabes, detergentes, produtos de limpeza e cosmticos 1,8 1,2 -0,6
Diversos de papel, cartolina, papel-carto e papelo ondulado 1,2 0,6 -0,5
Outros produtos alimentcios 2,9 2,3 -0,5
Elaborao do autor.
Aprofundando a anlise da estrutura produtiva brasileira, vrios autores consideram
que a avaliao da densidade das cadeias produtivas industriais mostra-se como uma
questo central, inclusive no que diz respeito ao diagnstico da desindustrializao.
Segundo Carneiro (2008), a anlise da perda de densidade da indstria nacional
essencial para explicar o menor dinamismo da economia como um todo.
4
O grfco 4 mostra a evoluo do adensamento produtivo da indstria brasi-
leira no perodo 1996-2010. O grupo que apresenta maior adensamento produtivo
no ano de 2010 o das commodities industriais (0,53), seguido pela indstria
tradicional (0,46). Em seguida, o grupo que compe os setores caractersticos
do paradigma fordista apresenta o terceiro maior adensamento produtivo (0,42).
Entretanto, neste ltimo grupo, percebe-se uma queda constante do indicador at
2005, quando passou a ocupar a penltima colocao entre os grupos, seguido de
rpida recuperao. O grupo correspondente aos setores relacionados ao paradigma
microeletrnico apresenta constante esvaziamento produtivo no perodo em tela.
GRFICO 4
Evoluo do adensamento produtivo (VTI/VBPI) da indstria brasileira segundo grupos
industriais de acordo com sua especicidade tecnolgica (1996-2010)
0,3
0,35
0,4
0,45
0,5
0,55
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2007 2008 2009 2010
Commodities agrcolas Commodities industriais Indstria tradicional
paradigma fordista
paradigma microeletrnico
Elaborao do autor.
Novamente, a situao mais preocupante a do grupo dos setores tpicos
do paradigma microeletrnico. Isso porque, segundo Laplane (1992), as taxas
de crescimento dos mercados do complexo eletrnico foram muito elevadas a
partir dos anos 1980 na economia internacional, sendo esse complexo industrial
o responsvel pela recuperao econmica mundial a partir da segunda metade
4. O adensamento produtivo demonstra a capacidade de a indstria agregar valor produo, pois medida que
atividades antes realizadas no pas so supridas por importaes, a tendncia a reduo do valor adicionado, alm
de empregos industriais diretos serem perdidos. Segundo Feij, Carvalho e Almeida (2005, p. 19), quanto menor for a
relao [VTI/VBPI], mais prximo o setor est de uma indstria maquiladora que apenas junta componentes importados
praticamente sem gerar valor.
dos anos 1980. Os setores do complexo eletrnico so irradiadores de progresso
tcnico para os demais setores industriais por se basearem nas novas tecnologias da
microeletrnica e telecomunicaes, emblemticas da terceira revoluo industrial.
O crescimento do comrcio internacional em direo a setores de alta intensidade
tecnolgica corroborado pela anlise do grfco 5, que mostra a evoluo da demanda
mundial por importaes desde 1980, a partir de dados da Organizao Mundial do
Comrcio (OMC). Os produtos agrcolas, que representavam 15% das importaes
mundiais, chegam ao ano de 2011 com apenas 9% de participao. Combustveis e
produtos de minerao possuam uma participao no total da demanda por importaes
mundial em 1980 de aproximadamente 25%, e a partir da sofrem relativo declnio at
o fnal da dcada de 1990, quando representavam apenas 9%. Todavia, ao longo dos
anos 2000, recuperam participao nas importaes mundiais, chegando no ano de
2011 ao redor de 22%. Conforme se constata, os produtos manufaturados apresentam
ganhos crescentes de participao no total das importaes mundiais, pois representavam
aproximadamente 50% das importaes em 1980, e chegaram na dcada de 2000, a
representar 75% do total das mercadorias importadas no mundo. No grfco 5A tambm
se percebe que os produtos manufaturados com maior participao no total das impor-
taes mundiais so mquinas e equipamentos de transporte, que representaram desde
1990 mais de 30% das importaes mundiais, chegando em alguns anos a superar 40%.
O grupo composto por ferro e ao no supera 4% do total das importaes mundiais.
GRFICO 5
Participao das mercadorias mais importadas no total das importaes mundiais
(1980-2011)
(Em %)
5A Participao das mercadorias mais importadas
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Manufaturados Podutos agrcolas
Ferro e ao
Combustveis e produtos minerais
Maquinaria e equipamentos de transporte
1
9
8
0
1
9
8
1
1
9
8
2
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9
8
3
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9
8
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0
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9
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1
9
9
2
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3
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9
9
4
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9
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5
1
9
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1
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7
1
9
9
8
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9
9
9
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0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
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0
0
4
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0
0
5
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0
0
6
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0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
5B Participao das importaes de mquinas e equipamentos de transporte
0
5
10
15
20
25
30
1
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8
0
1
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2
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9
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3
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1
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3
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9
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5
1
9
9
6
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7
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9
9
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9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
Equipamentos de escritrio e de telecomunicaes
Informtica e equipamentos de escritrio Equipamentos de telecomunicaes
Produtos automotivos
Fonte: Banco de dados disponvel em: <stat.wto.org/>.
Elaborao do autor.
O grfco 5B mostra especifcamente a evoluo da participao do grupo
mquinas e equipamentos de transporte no total das importaes mundiais, pois
trata-se dos produtos industriais mais demandados dentre os manufaturados.
Percebe-se a estabilidade, com relativo declnio, dos produtos automotivos.
Os produtos automotivos, que representavam 9% do total das importaes mun-
diais em 1990, chegam em 2011 com apenas 7%. Os equipamentos de escritrio,
junto com os eletrnicos e equipamentos de telecomunicaes, representaram, em
2011, aproximadamente 8% do total das importaes mundiais.
Dessa forma, constata-se que as manufaturas so as mercadorias mais deman-
dadas no comrcio internacional desde os anos 1980. Tambm entre os produtos
manufaturados, os que apresentam maior participao na demanda mundial por
importaes, com ganhos crescentes, so os produtos emblemticos da revoluo
microeletrnica (componentes eletrnicos e circuitos integrados, equipamentos de
escritrio e eletrnicos e equipamentos de telecomunicaes). Os produtos tpicos
da revoluo tecnolgica anterior, como os produtos automotivos, apresentam
queda na participao da demanda mundial por importaes.
O grfco 6 apresenta a participao do Brasil no comrcio internacional.
Percebe-se que o Brasil possui tendncia especializao, com ganhos crescentes de
participao nas exportaes mundiais, de produtos agrcolas e combustveis e produtos
de minerao. Ferro e ao tambm aparecem com destaque, apesar de tendncia queda.
Produtos manufaturados, qumicos e txteis do Brasil apresentam relativa estabilidade
nas exportaes mundiais, com reduzida participao. Em relao participao do
Brasil nas exportaes mundiais de mquinas e equipamentos de transporte, percebe-se
clara tendncia especializao em produtos automotivos. J em relao aos produtos
emblemticos do complexo eletrnico, constata-se a nfma participao do Brasil no
total das exportaes mundiais (menos de 0,2%), alm de forte tendncia queda.
Em linhas gerais, as informaes revelam que o Brasil possui uma especializao
exportadora que no se adere de forma dinmica tendncia da demanda interna-
cional nas ltimas dcadas. H uma tendncia de longo prazo de queda da demanda
mundial por produtos agrcolas e de elevao dos produtos relacionados ao complexo
eletrnico. Na contramo da tendncia internacional, o Brasil eleva sua participao
nas exportaes mundiais de produtos agrcolas e reduz a participao dos produtos do
complexo eletrnico. Em relao aos produtos manufaturados, a tendncia mundial
de reduo de participao das importaes de produtos automotivos e crescimento
de produtos do complexo eletrnico. Novamente, as exportaes de manufaturados
do Brasil vo na direo contrria: reduzindo a participao dos relacionados ao
complexo eletrnico, e aumentando a dos produtos automotivos.
GRFICO 6
Participao das mercadorias mais exportadas e importadas pelo Brasil no total mundial
(Em %)
6A Participao do Brasil nas exportaes mundiais de mercadorias (1980-2010)
1
9
8
0
1
9
8
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1
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0
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9
9
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1
9
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2
1
9
9
3
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9
9
4
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9
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5
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9
9
6
1
9
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7
1
9
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8
1
9
9
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0
0
0
2
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0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
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4
2
0
0
5
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0
0
6
2
0
0
7
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0
8
2
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0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
0
1
2
3
4
5
6
Produtos agrcolas
Combustveis e produtos minerais
Manufaturados
Ferro e ao
Produtos qumicos
Produtos txteis
6B Participao do Brasil nas exportaes mundiais de mquinas e equipamentos de transporte
(1980-2011)
0
0,5
1
1,5
1
9
8
0
1
9
8
2
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9
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0
1
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2
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6
1
9
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2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
Equipamentos de escritrio e de telecomunicaes
Informtica e equipamentos de escritrio Circuitos integrados e
componentes eletrnicos
Produtos automotivos
Fonte: Banco de dados disponvel em: <stat.wto.org/>.
Elaborao do autor.
GRFICO 7
Evoluo do comrcio exterior da indstria brasileira segundo grupos industriais de
acordo com sua especicidade tecnolgica (1996-2012)
-5E+10
0
5E+10
1E+11
1,5E+11
1
9
9
6
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9
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0
0
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0
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8
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2
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1
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9
9
6
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9
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0
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2
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6
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8
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0
1
0
2
0
1
2
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9
9
6
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0
0
2
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2
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1
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0
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2
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2
2
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0
4
2
0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
2
0
1
2
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
2
0
1
2
Intensiva em
recursos naturais
Commodities
intensiva em capital
Fordista Microeletrnica Tradicional intensiva
em mo de obra
Importaes Exportaes Saldo Corrente
Fonte: AliceWeb.
Elaborao do autor.
O grfco 7 permite observar o padro estrutural do comrcio exterior da indstria
brasileira a partir do desempenho dos grupos industriais, segundo sua especifcidade
tecnolgica, no perodo 1996-2012. Constata-se que os maiores superavit comerciais
ocorrem no grupo da indstria intensiva em recursos naturais. Em geral, ao longo do
perodo 1996-2012, foram os sucessivos e crescentes saldos comerciais do grupo intensivo
em recursos naturais que sustentaram o desempenho positivo do comrcio exterior da
indstria brasileira em sua totalidade, pois, principalmente a partir do ano 2007, todos
os demais grupos industriais registraram saldos negativos em seu comrcio exterior.
Os desempenhos comerciais dos grupos industriais esto extremamente relacionados
com a estrutura produtiva, refetindo tambm uma heterogeneidade estrutural no
comrcio exterior brasileiro. Conforme anlise realizada anteriormente, os grupos das
commodities agrcolas e industriais corresponderam aproximadamente a 50% do valor da
transformao industrial no ano de 2010, alm de terem apresentado tendncia a ganhos
de participao crescentes na estrutura produtiva e de adensamento produtivo. O grupo
industrial correspondente aos setores intensivos em tecnologia tpicos do paradigma for-
dista (metal-mecnico-qumico) chega ao ano de 2010 com uma participao de 23%,
tambm com tendncia elevao desde 2007. Os trs grupos, portanto, corresponderam
a praticamente 70% do valor da produo industrial no ano de 2010. Dessa forma,
espera-se que as transaes externas desses trs grupos sejam preponderantes sobre os
demais, como pode ser observado pela evoluo da corrente de comrcio.
O grupo da indstria tradicional intensiva em mo de obra, apesar de ter uma
participao destacada na estrutura produtiva, de 30% em 2010, registra uma corrente
de comrcio reduzida em relao aos grupos de commodities e do paradigma fordista.
Em relao ao desempenho de seu saldo comercial, a partir de 2006 apresenta tendncia
queda do saldo comercial, chegando a um resultado negativo no ano de 2012.
O grupo dos setores industriais intensivos em tecnologia do paradigma micro-
eletrnico (complexo eletrnico), que registrou uma participao de apenas 2,4%
na estrutura produtiva no ano de 2010, o nico que apresentou saldo comercial
negativo em todos os anos do perodo 1996-2012. Todavia, o que deve ser ressaltado
que, entre todos os grupos em anlise, o que apresenta a corrente de comrcio
mais baixa, a qual se constitui quase totalmente pelas importaes, j que as exporta-
es no perodo recente so praticamente nulas. Portanto, ratifca-se mais uma vez o
restringido grau de insero da indstria brasileira nas novas tecnologias. o grupo
industrial que apresenta a menor participao percentual na estrutura produtiva, o
menor grau de adensamento produtivo, assim como a menor corrente de comrcio.
A estrutura industrial brasileira, bem como seu padro de comrcio exterior,
ajuda a entender a forma de insero do pas nas cadeias globais de valor (CGVs).
Segundo a metodologia de estudos recentes da Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e da OMC, dois indicadores captam a
participao dos pases nas cadeias globais de valor: i) o indicador para trs da cadeia
produtiva, que revela a participao de insumos estrangeiros contidos nas exportaes
nacionais; e ii) o indicador para frente da cadeia produtiva, que mostra a parcela de
insumos produzidos em determinado pas que so incorporados nas exportaes de
outros pases. A soma dos dois indicadores revela uma proxy da participao total nas
cadeias globais de valor de um determinado pas. O grfco 8 apresenta os dois indica-
dores de participao nas cadeias globais de valor de pases selecionados, incluso o Brasil.
GRFICO 8
ndices de participao nas cadeias globais de valor: indicadores para frente e para
trs de pases selecionados (2009)
(Em %)
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65
Exportaes de insumos utilizados nas exportaes de outros pases (2009)
Importao de insumos usados nas exportaes (2009)
Total de participao nas CGVs em 1995
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Fonte: OECD-WTO Trade in Value Added (TiVA). Banco de dados disponvel em: <stats.oecd.org>.
Elaborao do autor.
Conforme mostra o grfco 8, o Brasil insere-se de forma mais robusta nas
CGVs assumindo uma posio de ofertante de insumos que acabam sendo empre-
gados nas exportaes de outros pases. Nesse sentido, seu elevado indicador para
frente revela que terceiros pases utilizam-se de insumos brasileiros para agregar
valor, e em seguida reexport-los. Em 2009, o indicador para trs foi de 9%, a
sugerir que 91% do valor adicionado de suas exportaes correspondiam a bens
e servios de sua prpria produo domstica. Segundo documento da OCDE e
OMC (2013), o indicador para trs brasileiro fcou na penltima posio entre os
pases do G20, atrs somente da Rssia, e 15 pontos percentuais (p.p.) abaixo da
mdia da OCDE. Dessa forma, a economia brasileira apresenta menor utilizao
de componentes estrangeiros nos produtos que exporta.
Conforme mostra o grfco 9, os grupos de produtos que registraram a maior
parcela de bens intermedirios importados e reexportados pelo Brasil foram:
agricultura (21%), minerao (20%), metais bsicos (19%), mquinas (18%),
alimentos (17%), produtos minerais (16%), veculos de transporte (15%) e papel e
madeira (13%). Isso signifca que o Brasil tem uma maior participao nas cadeias
globais de valor nos grupos relacionados e commodities primrias, assim como os
industriais e na indstria fordista.
GRFICO 9
Parcela de insumos intermedirios importados que so exportados pelo Brasil, por
categoria de importao (2009)
(Em %)
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Fonte: OECD-WTO Trade in Value Added (TiVA). Disponvel em: <stats.oecd.org>.
O baixo indicador para trs e o elevado indicador para frente nas CGVs
podem ser explicados pela estrutura produtiva brasileira e seu padro de comrcio
exterior, conforme analisado anteriormente. O elevado indicador para frente no
refete uma especializao exportadora de componentes eletrnicos e bens de
capital, pois o Brasil somente mantm elevados superavit comerciais por meio da
exportao de commodities industriais, agrcolas e minerais. Tambm, isto ajuda a
entender o valor adicionado domstico elevado das exportaes brasileiras, ou o
seu baixo indicador para trs; ou seja, a economia brasileira no depende tanto da
importao de insumos e bens intermedirios para realizar suas exportaes, pois
sua especializao repousa em recursos naturais. Esse fato, ao explicar seu baixo
indicador para trs, tambm explica seu elevado indicador para frente: dada a
especialidade exportadora em commodities, o Brasil insere-se nas cadeias globais de
valor como um fornecedor de insumos para empresas de outros pases adicionarem
mais valor na cadeia produtiva. Em outras palavras, a economia brasileira no est
excluda das cadeias globais de valor, todavia no se apresenta como exportadora
de produtos com maior valor adicionado, ocupando um lugar de fornecedora de
matrias-primas para outros pases adicionarem valor.
Atesta-se ainda que a evoluo da estrutura produtiva do Brasil no perodo
em tela tambm esteve infuenciada pelo perfl dos ingressos de investimento
externo direto (IED). Como mostra o grfco 10, praticamente a totalidade dos
ingressos de IED para o Brasil que se destinaram indstria concentraram-se em
setores relacionados a commodities primrias e industriais, bem como intensivos
em tecnologia do paradigma fordista (metal-mecnico-qumico).
GRFICO 10
Distribuio setorial do estoque de IED na indstria do Brasil (1995, 2000 e 2005)
(Em % total da indstria)
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Commodities: agro
e industriais
Intensiva em tecnologia
do paradigma fordista
Intensiva em tecnologia
do paradigma
microeletrnico
Indstria tradicional
intensiva em
mo de obra
1995 2000 2005
Fonte: Dados brutos do Banco Central do Brasil.
Elaborao do autor.
Portanto, o capital estrangeiro pouco contribuiu para alterar a estrutura produtiva
nacional no perodo ps-1990, intensifcando a inrcia estrutural brasileira. Os setores
dinmicos do paradigma de crescimento mundial no se difundiram para o Brasil na
forma de IED como no perodo do ps-guerra at a dcada de 1970. Alm disso,
continuaram os fuxos que especializaram cada vez mais a estrutura industrial no
paradigma anterior, metal-mecnico-qumico, e em recursos naturais. Percebe-se que
as empresas multinacionais tm buscado a economia brasileira atradas pelo mercado
interno e/ou explorao de recursos naturais, demonstrando que o Brasil no perce-
bido pelo capital internacional como um pas para agregar valor nas cadeias globais.
A prxima seo procurar mostrar as consequncias da relativa inrcia da estrutura
produtiva brasileira ao longo do tempo. Sua problemtica insero no novo paradigma
tecnolgico trouxe consigo um reduzido potencial de ganhos de produtividade e cresci-
mento, o que acarretou um processo de desindustrializao extremado em termos globais.
3 A DESINDUSTRIALIZAO BRASILEIRA
Existe um relativo consenso na literatura econmica de que a dinmica de desenvol-
vimento de longo prazo das naes ocorre com mudanas na estrutura produtiva e
na ocupao setorial do emprego medida que se eleva o nvel de renda per capita.
Inicialmente, com o avano do nvel de renda, os pases capitalistas passariam por uma
tendncia de elevao da participao relativa da indstria no valor e emprego em
detrimento da agricultura. Posteriormente, com um nvel de renda per capita elevado,
o processo de mudana da estrutura produtiva ocorreria em direo aos servios; ou
seja, somente com um elevado grau de industrializao concomitante com um padro
de consumo tambm elevado que o fenmeno da desindustrializao ocorreria.
O conceito clssico de desindustrializao, elaborado por Rowthorn e Wells (1987),
refere-se reduo persistente da participao da indstria no emprego total da economia.
5

Essa defnio refere-se principalmente a situaes de desindustrializao relativa, pois,
apesar de o emprego industrial elevar-se em termos absolutos, a taxa de crescimento do
emprego maior em outros setores, principalmente nos servios. Segundo Rowthorn e
Ramaswamy (1997, p. 6), o termo desindustrializao usado na literatura para se referir
ao declnio secular da participao do emprego industrial nas economias avanadas. Cabe
ressaltar que para os autores o referido fenmeno no deve ser percebido como algo negativo
ou patolgico, j que uma caracterstica inevitvel do desenvolvimento econmico.
Com isso, os autores procuram deixar claro que a desindustrializao simplesmente o
resultado natural do processo de desenvolvimento econmico bem-sucedido, e , em geral,
associada com o aumento do nvel de vida (Rowthorne e Ramaswamy, 1997, p. 14).
5. Segundo Rowthorn e Ramaswany (1999), o fenmeno da desindustrializao usualmente referido para caracterizar a
queda da participao do emprego industrial nas economias avanadas. Segundo os autores, a participao do emprego
industrial tem declinado continuadamente nos pases industrializados nas ltimas dcadas, pois chegou a representar
28% em 1970 e em 1994 esteve em torno de 18%.
Um conceito mais geral, como o de Tregenna (2009), d-se com a incorporao
da anlise da perda de participao da indstria no produto interno bruto (PIB).
Da mesma forma que em relao ao emprego, o fenmeno da desindustrializao
pode ocorrer com elevao persistente da produo fsica manufatureira. Portanto,
trata-se de um conceito relativo, pois pode ocorrer que tanto o volume de emprego
quanto o valor adicionado da indstria estejam crescendo ao longo do tempo,
todavia, a uma taxa menor quando comparados a outros setores da economia, o
que confgura perda de participao relativa. Deve-se fcar claro que a desindus-
trializao em um determinado pas no se confgura pela queda ou estagnao do
produto industrial ao longo do tempo, mas pela perda de importncia deste campo
como fonte de gerao de emprego e valor adicionado. Nestes termos, a teoria da
desindustrializao elaborada a partir de evidncias empricas, das trajetrias de
desenvolvimento das economias capitalistas, e procura caracterizar o fato estilizado
da queda persistente da participao da indstria tanto no emprego quanto no PIB,
conforme os pases desenvolvem-se e atingem a maturidade industrial.
Em relao evoluo da participao da indstria de transformao brasileira
no PIB, em 1947, sua participao era de 19,9% e, ao fnal do Plano de Metas do
governo Juscelino Kubitschek, em 1961, acercava-se de 28%. Ao fnal do perodo
do milagre econmico, em 1973, era de 33% e, aps a concretude do II Plano
Nacional de Desenvolvimento (PND), atingiu seu pico prximo dos 36% do
PIB em 1985. Ao longo deste perodo, a indstria de transformao aumentou sua
participao relativa em 80% no PIB. A partir da, a indstria de transformao
comea a perder, de forma sustentada, relativa participao no PIB brasileiro. Em
1990, sua participao era de 26,5%, registrando um decrscimo de praticamente
10 p.p. em apenas cinco anos. Em 2011, a participao da indstria de transformao
atingiu o valor de 14,6% do PIB. Assim, nas duas ltimas dcadas, a indstria de
transformao perdeu aproximadamente 60% de participao relativa no PIB.
Em 1947, no imediato ps-guerra e mesmo antes do Plano de Metas, ela detinha
uma participao relativa 36% superior do ano de 2011.
Contudo, muitos analistas no consideram que de fato vem ocorrendo o
fenmeno da desindustrializao brasileira, entendida como queda persistente na
participao da indstria de transformao no PIB por se tratar de uma iluso
estatstica. Segundo Squef (2012), em decorrncia de mudanas metodolgicas
nas formas de apresentao dos dados do Instituto Brasileiro de Geografa e
Estatstica (IBGE), torna-se complexa uma anlise de longo prazo da participao
da indstria de transformao no PIB. Segundo o autor, o amplo conjunto de
modifcaes torna a nova srie, de 1995 em diante, incompatvel com as sries
anteriores. Assim, as descontinuidades da srie difcilmente poderiam ser explicadas
por fenmenos econmicos, dadas as magnitudes observadas.
Entretanto, Bonelli, Pessoa e Matos (2012) ressaltam que a partir de ajustes na
srie de longo prazo disponibilizada pelo IBGE possvel obter valores confveis
para a trajetria de participao da indstria de transformao no PIB. Segundo
estes autores, com a srie ajustada a preos constantes de 2005, possvel afrmar
com segurana que a indstria de transformao brasileira perdeu 7 p.p. em 35 anos.
Logo, perdeu 1 p.p. de participao relativa no PIB a cada cinco anos. Portanto, no
se trata de iluso estatstica, mas sim de um processo de queda sustentada; ou seja,
desindustrializao relativa.
A questo a ser verifcada se a desindustrializao brasileira resultado do
processo normal de desenvolvimento das economias capitalistas ou se um processo
precoce, que vem ocorrendo a partir de um nvel de renda per capita relativamente
baixo. Para verifcar essa questo faz-se necessrio o recurso da anlise comparativa de
pases e regies, relativas ao grau de desenvolvimento e ao desempenho industrial no
transcurso das ltimas dcadas.
Inicialmente, apresentam-se os pases, os grupos de pases e as regies que
podem ser classifcados como economias que se encontram em processo de desin-
dustrializao natural nas ltimas quatro dcadas. Conforme mostra o grfco 11,
os grupos que compreendem as economias desenvolvidas e a Europa iniciam seus
processos de desindustrializao na dcada de 1970, pois, de forma continuada,
apresentam reduo signifcativa da participao percentual da manufatura no
PIB. Tambm, em termos de pases especfcos, Frana, Holanda, Japo, Itlia,
Estados Unidos e Reino Unido iniciam seus processos de desindustrializao na
dcada de 1970.
GRFICO 11
Economias em processo de desindustrializao natural (1970-2010)
11A Economias desenvolvidas
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Manufatura PIB per capita
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11H Reino Unido
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)
Fonte: UNCTADSTAT.
Elaborao do autor.
Obs.: PIB per capita em US$ constantes de 2005.
O processo de desindustrializao destas economias pode ser entendido como
natural, pois no momento em que a participao percentual da manufatura
no PIB cai abaixo de 25% do PIB, e de forma sustentada, em todos os casos o
nvel de renda per capita situava-se ao redor de US$ 20 mil. Tambm, aliado
queda de participao da manufatura no PIB, todas as economias apresentaram
crescimento sustentado da renda per capita, situado em mdia ao redor de US$
30 mil em 2010 e, em alguns casos, superior a este patamar, como nos Estados
Unidos, no Japo e no Reino Unido em torno de US$ 40 mil. Considerando
o perodo 1970-2010, todos os pases praticamente duplicaram seu nvel de
renda per capita.
O grfico 12 procura mostrar processos de desindustrializao de
grupos de pases e pases selecionados que podem ser enquadrados na si-
tuao de economias em processo de desindustrializao precoce. A partir
do incio do processo de desindustrializao, nenhum pas selecionado,
ou grupo de pases que compem o grfico 12, conseguiu duplicar seu
PIB per capita. Com isso, o desempenho em termos de evoluo do nvel
de renda per capita destas economias foi, na maioria dos casos, inferior ao
dos pases avanados.
GRFICO 12
Economias em processo de desindustrializao precoce (1970-2010)
12A frica em desenvolvimento
0
500
1.000
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12B Amrica do Sul e Central
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12C Brasil
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12D Argentina
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4.000
6.000
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12E Chile
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12F Mxico
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Fonte: UNCTADSTAT.
Elaborao do autor.
Obs.: o PIB per capita em US$ constantes de 2005.
Em relao a pases individuais, o Brasil inicia seu processo de desindustria-
lizao em meados da dcada de 1980 com um nvel de renda per capita inferior a
US$ 4 mil. Pode-se fazer esta afrmao tendo em vista a precocidade do fenmeno;
tomando o PIB per capita norte-americano como exemplo, este correspondia a apro-
ximadamente US$ 20 mil quando a participao da manufatura no PIB iniciou seu
declnio abaixo de 25% em 1970. Isto quer dizer que o Brasil iniciou seu processo
de desindustrializao com um PIB per capita equivalente a 20% do PIB per capita
dos Estados Unidos quando este pas iniciou o seu processo. No ano 2000, quando
a participao da manufatura no PIB norte-americano chegou ao patamar de 15%,
seu PIB per capita era de US$ 40 mil. O Brasil teve uma queda sustentada da parti-
cipao da manufatura no PIB at 1998, quando esta chegou tambm ao patamar
de 15%. Todavia, nesse ano o PIB per capita brasileiro era de US$ 4,3 mil, o que
correspondia a pouco mais de 10% do PIB per capita dos Estados Unidos quando
este pas atingiu o mesmo grau de desindustrializao. Nesse sentido, ao longo do
processo de desindustrializao brasileiro, o pas apresentou uma defasagem de apro-
ximadamente 50% de seu PIB per capita em relao renda dos Estados Unidos.
Esses dados apoiam a tese de que a desindustrializao precoce diminui o
dinamismo econmico brasileiro, pois o hiato entre os PIBs per capita dos Estados
Unidos e do Brasil aumentou no perodo em que ambas as economias enfrentavam
processos de desindustrializao. Observa-se que atualmente o grau de industrializao
da economia brasileira se aproxima mais das economias desenvolvidas, cuja renda
per capita , em mdia, sete vezes superior brasileira. Esta seria uma forte evidncia
de que a estrutura industrial brasileira possa estar em desacordo com o seu estgio de
desenvolvimento econmico. Ou seja, o movimento em direo desindustrializao
foi muito mais agudo que o apresentado at mesmo pelas economias avanadas.
Em relao ao grupo das economias da Amrica do Sul e Central, percebe-se o
incio do processo de desindustrializao na dcada de 1980, quando a participao
percentual da manufatura no PIB da regio comea a apresentar queda sustentada
em um nvel de renda per capita de aproximadamente US$ 4 mil. Constata-se o
processo precoce, pois as economias da Amrica do Sul e Central iniciam seus
processos de desindustrializao em um nvel de renda per capita equivalente a
20% ao das economias desenvolvidas e da Europa.
6
Por fm, percebe-se o desempenho dos pases em desenvolvimento da frica.
A participao percentual da manufatura no PIB africano nas ltimas quatro dcadas
6. A Argentina inicia seu processo de desindustrializao ainda na dcada de 1970, tambm com um PIB per capita
ao redor de US$ 4 mil. Chile e Mxico apresentam trajetrias distintas, pois se desindustrializam na dcada de 1970,
retomam o processo de industrializao nas dcadas de 1980 e 1990 e voltam a se desindustrializar no incio do sculo XXI.
Todavia, em ambos os pases o grau de industrializao pode ser considerado baixo, pois raramente a participao
percentual da manufatura no PIB esteve acima de 20% no perodo que compreende as quatro ltimas dcadas.
Tambm, quando iniciam seus processos de desindustrializao, Chile e Mxico apresentam nveis de renda per capita
baixos na dcada de 1970, ao redor de US$ 2,6 mil para o caso do Chile e de US$ 5,3 mil para o caso do Mxico.
Em 2010, o Chile apresentava uma participao percentual da manufatura no PIB de apenas 11,5%, e o Mxico, de
17%, ambos com um PIB per capita de aproximadamente US$ 8 mil.
praticamente nunca foi superior a 15%, e nos anos 2000 chegou at mesmo a se
situar abaixo de 10%. Pode-se at mesmo afrmar que os pases em desenvolvimento
da frica, no perodo 1970-2010, no se desindustrializaram porque anteriormente
no enfrentaram um processo de desenvolvimento industrial signifcativo. Seu PIB
per capita situou-se em aproximadamente US$ 1 mil no perodo em tela.
O grfco 13 procura evidenciar situaes em que no se verifca o fenmeno
da desindustrializao, nem natural nem precoce. Pode-se afrmar que se trata de
grupos de pases e economias individuais que nas ltimas quatro dcadas apresentaram
elevado dinamismo industrial, ou seja, encontram-se em processo de industrializao.
Inicialmente, os trs grfcos superiores procuram mostrar o dinamismo industrial
das economias em desenvolvimento, das economias de renda mdia e de economias
de baixa renda. No primeiro grfco, que abarca todas as economias em desenvol-
vimento, percebe-se que em nenhum momento a participao da manufatura no
PIB esteve abaixo de 20%. O grupo apresentou uma relativa desindustrializao na
dcada de 1970, todavia retomou o dinamismo industrial nas dcadas de 1980 e
1990, alcanando um grau de industrializao de 23% do PIB em 2005. Tambm,
no perodo, as economias em desenvolvimento triplicaram seu PIB per capita.
Em relao s economias em desenvolvimento de renda mdia, percebe-se que
no perodo a participao da manufatura no PIB praticamente sempre esteve acima
de 25%, chegando em 2005 a 30%. Em quarenta anos, um grau de industrializao
elevado esteve associado com a quintuplicao da renda per capita, pois em 1970 o PIB
per capita era de US$ 660; e em 2010, de US$ 3.160. Em relao s economias em
desenvolvimento de baixa renda, pode-se novamente afrmar pela no desindustrializa-
o. Todavia, o grau de industrializao alcanado em 2010 no considerado elevado
pouco acima de 15% de participao da manufatura no PIB. Porm, o crescimento
industrial no perodo esteve associado multiplicao do PIB per capita em 2,5 vezes.
Os demais grupos de pases e pases individuais so referentes a economias
asiticas. Os pases recentemente industrializados (newly industrialized countries
NICs) asiticos de primeira gerao (Coreia do Sul, Taiwan, Cingapura e Hong Kong)
apresentaram elevado dinamismo industrial nas dcadas de 1970 e 1980, chegando ao
fnal desta ltima com uma participao da manufatura no PIB de 30%. Todavia, nos
anos 1990, passam por relativa desindustrializao, mas chegam em 2010 com uma
participao das manufaturas no PIB de mais de 25%, elevada para o padro mundial
atual, e com um PIB per capita de US$ 22.174. Os NICs asiticos de segunda gerao
(Indonsia, Malsia, Filipinas e Tailndia) partem de uma participao da manufatura
no PIB de 17% em 1970 at chegarem prximo de 30% nos anos 2000. Seu PIB
per capita, que era de US$ 700 em 1970, alcana mais de US$ 2 mil em 2010, ou seja,
praticamente triplica no perodo. Os demais pases asiticos individuais do grfco 13,
exceo da ndia, aps intenso processo de industrializao, chegam em 2010 com
uma participao da manufatura no PIB ao redor de 30%, extremamente elevada
para os padres internacionais contemporneos. A China, diante de seu processo
de industrializao, multiplica sua renda per capita em vinte vezes nos ltimos
quarenta anos, pois parte de um PIB per capita de US$ 150, em 1970, e chega,
em 2010, em US$ 3 mil. A Coreia do Sul multiplica em mais de dez vezes seu PIB
per capita em 1970, US$ 1.920 e em 2010, US$ 21.100; a Malsia multiplica
o PIB per capita em seis vezes em 1970, US$ 1 mil e em 2010, US$ 6 mil;
e a Tailndia multiplica sua renda per capita em cinco vezes no perodo US$
590 em 1970 para US$ 3.040 em 2010. A ndia no enfrenta o fenmeno da
desindustrializao no perodo 1970-2010, e sua participao manufatureira
no PIB fca em mdia em torno de 15%, enquanto seu PIB per capita quase
quadruplica em 1970, US$ 267 e em 2010, US$ 1.022.
GRFICO 13
Economias em processo de industrializao nas ltimas quatro dcadas
13A Economias em desenvolvimento
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13B Economias em desenvolvimento de mdia renda
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13C Economias em desenvolvimento de baixa renda
PIB per capita Manufatura
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13D NICs asiticos: 1
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1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010
Angus T. Jones
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13H Coreia do Sul
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13I Malsia
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13J Tailndia
0
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1970 1977 1984 1991 1998 2005
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)
Fonte: UNCTADSTAT.
Elaborao do autor.
Obs.: o PIB per capita em US$ constantes de 2005.
Com a anlise realizada at o momento, possvel classifcar o desempenho
industrial das economias capitalistas, nos ltimos quarenta anos, em trs
grandes grupos, a saber: i) em processo de desindustrializao natural; ii) em
processo de desindustrializao precoce; e iii) em processo de industrializao.
Esta classifcao esteve at o momento relacionada com o desempenho da
participao da manufatura no PIB e o PIB per capita. Assim, identifcou-se o
seguinte padro internacional:
As economias que passaram por um processo de desindustrializao na-
tural nas ltimas quatro dcadas conseguiram dobrar seu PIB per capita.
Por se tratarem de economias avanadas, considera-se o desempenho
satisfatrio, pois o PIB per capita encontra-se extremamente elevado
atualmente, em torno de US$ 30 mil.
As economias que enfrentaram o fenmeno da desindustrializao
precoce no conseguiram duplicar seu PIB per capita desde que
o processo teve incio. Em geral, o grupo engloba as economias
latino-americanas e africanas. Por se tratarem de economias ainda
em desenvolvimento, considera-se o desempenho insuficiente, pois
apresentam nveis de renda per capita bastante distantes dos pases
avanados. Em geral, o processo de desindustrializao precoce
deu-se com ampliao do hiato do PIB per capita em relao s
economias desenvolvidas.
As economias que no apresentaram queda persistente da participao
da manufatura no PIB, ou que para os padres contemporneos apre-
sentaram elevado grau de industrializao, tiveram taxas de crescimento
do PIB per capita muito acima da mdia dos outros dois grupos. Con-
sidera-se que so economias, portanto, com desempenho acima da
mdia internacional.
O desempenho diferenciado dos trs grandes grupos tambm pode ser percebido
pelo grfco14, que procura mostrar a taxa mdia anual de crescimento econmico
de pases e de grupos de pases no perodo 1980-2011. Percebe-se que nenhum
pas ou grupo entre as economias que passaram por processos de desindustrializa-
o natural teve uma taxa mdia anual de crescimento do PIB superior a 3% nas
ltimas trs dcadas. Tambm nenhum pas ou grupo que foi conceituado entre os
de desindustrializao precoce apresenta uma taxa mdia anual de crescimento eco-
nmico superior a 5%. Entretanto, todas as economias que foram classifcadas no
grupo em processo de industrializao tiveram taxas mdias anuais de crescimento
econmico acima de 5%.
Novamente, o caso do Brasil parece ser emblemtico, pois apresenta uma
taxa mdia anual de crescimento econmico, nos ltimos trinta anos, mais
prxima do padro de economias desenvolvidas que de pases dinmicos que
avanam em seu processo de industrializao com ganhos elevados de renda
per capita.
GRFICO 14
Taxa mdia anual de crescimento do PIB regies e pases selecionados (1980-2011)
(Em %)
1,5
1,8
1,9 2,0
2,2
2,2 2,3
2,6 2,7
2,8 2,8
3,0
4,6
5,0 5,1
5,4 5,4
6,0
6,1
6,2
6,4
6,5
10,0
Desindustrializao natural Desindustrializao
precoce
Em processo de industrializao
I
t
l
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F
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C
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o

S
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C
h
i
n
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Fonte: UNCTADSTAT.
Elaborao do autor
As informaes arroladas nesta seo j seriam sufcientes para a afrmativa
de que o Brasil, desde a dcada de 1980, vem passando por um processo de desin-
dustrializao. Desde os anos 1980, a indstria de transformao vem perdendo
participao no PIB, em detrimento do setor de servios. Tambm, viu-se que
a desindustrializao brasileira pode ser caracterizada como precoce, dado seu
nvel de renda per capita no incio do processo e atual, vis--vis demais economias
desenvolvidas e em desenvolvimento.
Por fm, em relao desindustrializao brasileira, existe na academia um
argumento que, se, por um lado, no se desconsidera a ocorrncia do fenme-
no, por outro lado, no o percebe como um processo prematuro. Trata-se da
hiptese defendida por Bonelli e Pessoa (2010), de que o Brasil, quando iniciou
seu processo, estava sobreindustrializado e que a queda sustentada da participa-
o da indstria de transformao no PIB ao longo das ltimas dcadas teria
ajustado a anterior anomalia brasileira em relao mdia mundial. Ou seja,
o Brasil, desde a dcada de 1980, teria se ajustado ao movimento mundial em
direo desindustrializao. Em alguns momentos, os autores que defendem
esta hiptese chegam a afrmar que a economia brasileira, antes das reformas
estruturais iniciadas nos anos 1990, estaria passando por uma espcie de doena
sovitica, em razo do protecionismo industrial exacerbado, caracterstico da
estratgia de substituio de importaes.
Considera-se relevante que os defensores do benfco processo de ajustamento
brasileiro em direo mdia mundial de participao manufatureira no PIB
respondam duas questes relevantes:
1) Por que quando o Brasil converge para a mdia mundial de par-
ticipao da manufatura no PIB, prxima mdia das economias
desenvolvidas, tambm no converge sua renda per capita ao nvel
destes pases?
2) Por que os pases que estiveram sobreindustrializados nas ltimas
dcadas apresentaram taxas de crescimento da renda per capita
e do PIB substancialmente mais elevadas que os pases que se
ajustaram?
O fato estilizado das trajetrias nacionais de desenvolvimento, conforme
atesta Rodrik (2006), sugere que a melhor estratgia para se alcanarem nveis
elevados de renda per capita para um pas em desenvolvimento encontrar-se
sobreindustrializado.
Afinal, poder-se-ia sugerir, a partir da visualizao do grfico 15, que o
Brasil enfrenta um processo de desindustrializao relativa internacional, pois
nas ltimas trs dcadas apresentou uma queda sustentada na participao da
manufatura no produto manufatureiro global. Entre 1980 e 2010, o produto
manufatureiro do Brasil registrou queda de 37% na participao manufatureira
global, em US$ constantes de 2005. Ressalta-se que a magnitude da reduo
da participao internacional foi maior que a queda ocorrida internamente
em relao participao da indstria de transformao no PIB, a partir dos
dados a preos constantes de 2005 construdos por Bonelli, Pessoa e Matos
(2012). A partir da srie construda pelos autores, nos ltimos 35 anos, a
participao da manufatura no PIB nacional teve uma queda de 30%.
Portanto, a magnitude da relativa desindustrializao brasileira maior
internacionalmente que internamente. A prxima seo procura aprofundar a
anlise do desempenho industrial do Brasil ao longo das ltimas trs dcadas em
mbito internacional, buscando explicitar que seu processo de desindustrializao
relativa, alm de precoce, ocorreu em uma magnitude extremamente elevada para
o padro internacional.
GRFICO 15
Participao do produto manufatureiro do Brasil no produto manufatureiro mundial
(1970-2010)
(Em %)
1,4
1,6
1,8
2
2,2
2,4
2,6
2,8
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Variao de -37% no
perodo 1980-2010
Fonte: UNCTADSTAT.
Elaborao do autor.
Obs.: a participao relativa do produto manufatureiro brasileiro a partir de dados do valor adicionado manufatureiro do Brasil
e do mundo em US$ constantes de 2005.
4 APROFUNDANDO A ANLISE DA DESINDUSTRIALIZAO PRECOCE
BRASILEIRA: O INDICADOR DE DESINDUSTRIALIZAO RELATIVA
INTERNACIONAL (DRI)
O objetivo desta seo estender o conceito de desindustrializao elaborado
por Rowthorn e Ramaswamy (1997; 1999), Palma (2005) e Tregenna (2009)
apresentado anteriormente. A questo reside em que o conceito tradicional de
desindustrializao abarca um processo interno de mudana estrutural em uma
determinada economia nacional. Os autores em tela utilizam basicamente
informaes de emprego e participao da indstria no PIB para suas anlises do
processo de desindustrializao nas diversas economias. Com isso, um processo
de desindustrializao percebido quando ocorre uma diminuio persistente da
participao da indstria tanto no emprego como no PIB.
7
7. Cabe lembrar que o conceito refere-se principalmente a situaes de desindustrializao relativa, pois pode ocorrer
que em determinada economia nacional tanto o volume de emprego industrial quanto o valor adicionado da manufatura
esteja crescendo ao longo do tempo, todavia, a uma taxa menor quando comparado a outros setores da economia, o
que congura perdas de participao relativa. Dessa forma, geralmente processos de desindustrializao so percebidos
quando, apesar de o produto industrial e o emprego nesse setor elevarem-se em termos absolutos, a taxa de crescimento
maior em outros setores, como nos servios, o que acarreta para a indstria perda de participao relativa.
Quando se utilizam estas anlises individuais para comparar pases de dis-
tintos graus de desenvolvimento, o processo de desindustrializao de ambas as
economias pode ser percebido como natural, j que duas ou mais economias po-
dem vir a apresentar perdas de participao da indstria no PIB equivalentes em
determinado perodo de tempo. Utiliza-se um exemplo, com dados hipotticos,
de duas economias de distintos graus de desenvolvimento, Estados Unidos e
Brasil, e a mdia mundial de participao da indstria no PIB em determi-
nado perodo de tempo para mostrar que este tipo de comparao pode levar
a concluses equivocadas. Se em 1990 ambas as economias apresentassem uma
participao da indstria no PIB de 25% e em 2010, de 15%, e que para estes
mesmos anos a mdia mundial da participao da indstria no PIB fosse a mesma
destes dois pases, muitos observadores poderiam inferir que Estados Unidos e
Brasil passaram por um processo de desindustrializao natural, pois acompa-
nharam a mdia mundial no perodo. Essa comparao leva a dois equvocos.
Em primeiro lugar, desconsidera o grau de desenvolvimento dos pases alcanado
em determinado ponto do tempo. Por isso a necessidade do recurso da anlise
do PIB per capita, como realizada anteriormente, para indicar a precocidade do
fenmeno ou no. Em segundo lugar, e este o ponto a ser aprofundado nesta
seo, a anlise comparativa da participao da indstria no PIB no retrata o
dinamismo/desempenho industrial de ambos os pases ao longo do tempo. Pode
ocorrer, por exemplo, que, apesar da evoluo da participao da indstria no PIB
ser a mesma para Estados Unidos e Brasil, as taxas de crescimento do produto
industrial destes pases sejam extremamente distintas ao longo de determinado
perodo de tempo.
Para captar melhor essa problemtica da dinmica industrial interna-
cional, prope-se a construo de um indicador capaz de evidenciar me-
lhor o desempenho relativo do produto manufatureiro de pases e regies
distintos ao longo do tempo: o indicador de desindustrializao relativa
internacional (DRI).
O DRI construdo a partir do ndice do valor da produo industrial (IVI).
Este ltimo nada mais que um nmero-ndice que busca mostrar a variao
relativa do valor da produo industrial (VPI) entre um perodo t e um perodo
t+n. Assim, o IVI pode ser expresso pela seguinte frmula:
IVIt,t+n = (VPIt+n/VPIt)*100 (1)
O IVI, portanto, um nmero puro que expressa a variao relativa
no tempo entre duas grandezas numricas (no caso, o VPI), e pode ser uti-
lizado como uma forma alternativa de se fazer comparaes internacionais
de desempenho industrial, em termos relativos. No presente captulo,
utilizou-se o ano-base de 1980 para construir o IVI do Brasil e demais
regies selecionadas. Assim,
IVI 1980, 2010 = (VPI2010/VPI1980)*100 (1.1)
O DRI construdo a partir do IVI, e pode ser expresso pela frmula abaixo:
DRI tpas = IVI tpas / IVI tpas/regio referncia (2)
DRI >1 = crescimento relativo do VPI do pas maior. Ou seja, em termos
relativos, o pas est se industrializando a uma taxa mais elevada que o
pas/regio de referncia.
DRI <1 = crescimento relativo do VPI do pas menor. Ou seja, em
termos relativos, o pas est se desindustrializando em relao ao pas/regio
de referncia.
Assim, o DRI procura mostrar o desempenho industrial relativo de
determinado pas em relao ao pas/regio de referncia. Um valor menor que
1 indica que o pas est apresentando uma taxa de crescimento do produto
manufatureiro menor que o pas de referncia, o que caracteriza um processo
de desindustrializao internacional relativa. Por exemplo, um DRI de 0,8 em
determinado ponto do tempo indica que o crescimento do valor da produo
industrial (VPI) do pas correspondeu a apenas 80% do crescimento do pas
de referncia em relao ao ano-base. Um valor do DRI igual a 1 significa que
a taxa de crescimento do VPI a mesma entre os dois pases, e no ocorre,
portanto, perda ou ganho relativo. Um indicador de 1,2 indica que o VPI do
pas cresceu 20% mais que o do pas de referncia no perodo correspondente
desde o ano-base.
Construiu-se o DRI para o Brasil e para uma srie de regies selecio-
nadas tendo como base de referncia o IVI mundial. Assim, DRI Brasil =
IVItBrasil/ IVItMundo.
O grfico 16 mostra o DRI do Brasil e de um conjunto de regies e
grupos de pases selecionados, tendo como base de referncia o mundo no
perodo 1980-2010. O eixo vertical esquerda corresponde s economias
que evoluram para um DRI menor que 1, ou seja, que se desindustrializaram
em relao ao mundo. O eixo vertical direita corresponde s economias
que tiveram um DRI maior que 1 e que, portanto, se industrializaram em
relao ao mundo.
GRFICO 16
Evoluo do indicador de desindustrializao relativa internacional do Brasil e de
regies selecionadas base de referncia o mundo (1980-2010)
0
2
4
6
8
10
12
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
Brasil Amrica do Sul e Central Economias desenvolvidas
frica em desenvolvimento China Economias em desenvolvimento
sia em desenvolvimento NICs 1
a
gerao NICs 2
a
gerao
1
9
8
0
1
9
8
1
1
9
8
2
1
9
8
3
1
9
8
4
1
9
8
5
1
9
8
6
1
9
8
7
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
Fonte: UNCTADSTAT.
Elaborao do autor.
Obs.: DRIs construdos a partir do IVI, em US$ constantes de 2005.
De imediato, surpreende o desempenho da indstria brasileira internacio-
nalmente. Em 2010, o Brasil apresentou um DRI de 0,65. Isso signifca que, no
perodo 1980-2010, a indstria brasileira teve, em termos relativos, apenas 65%
do desempenho da indstria mundial. Como o Brasil cresceu 35% menos que a
indstria mundial, confgura-se o caso em que possvel a afrmativa de que ocorreu
nesse pas uma desindustrializao relativa internacional, tendo como comparao
o mundo. Chama ateno que o grau da desindustrializao do Brasil foi maior
que o da frica em desenvolvimento (DRI = 0,94), das economias desenvolvidas
(DRI = 0,73) e da Amrica do Sul e Central (DRI = 0,76).
As economias em desenvolvimento da sia tiveram um desempenho surpre-
endente em relao ao mundo, quer dizer, no se desindustrializaram. A China
apresentou um DRI de 11,2 em 2010, o que corresponde a um crescimento
de mais de 1.000% da indstria chinesa em relao indstria mundial. Os NICs de
primeira gerao apresentaram um DRI de 3,3 em 2010, a sugerir que superaram
a indstria mundial em 230%. Os NICs de segunda gerao, com um DRI de
2,7, e as economias em desenvolvimento, com um DRI de 2,5, cresceram quase
o triplo que a indstria mundial.
O grfco 17 apresenta a trajetria de vrios DRIs de pases especfcos, tendo
como base de referncia novamente a indstria mundial. Entre os pases selecio-
nados, apenas o Chile no apresentou um processo de desindustrializao relativa
em relao ao mundo no perodo 1980-2010. A Argentina, ao longo do tempo,
rivaliza com o Brasil a posio de pas que mais se desindustrializa relativamente ao
mundo, entre os pases selecionados. O pico de desindustrializao da Argentina ocorreu
em 2002 (DRI = 0,54), exatamente durante sua crise econmica. Entretanto, a
partir da, recupera dinamismo industrial e chega a apresentar um DRI em 2010
maior que o do Brasil. Os Estados Unidos e o Mxico, apesar de apresentarem
desindustrializao relativa no perodo, mostram um desempenho mais prximo
ao da indstria mundial.
GRFICO 17
Evoluo do DRI de pases selecionados base de referncia o mundo (1980-2010)
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
1,1
1,2
1,3
1
9
8
0
1
9
8
1
1
9
8
2
1
9
8
3
1
9
8
4
1
9
8
5
1
9
8
6
1
9
8
7
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
Argentina Brasil Chile
Mxico Estados Unidos Mundo
Fonte: UNCTADSTAT.
Elaborao do autor.
O grfco 18 mostra o desempenho da indstria brasileira em relao ao mundo
por perodos de governos nas ltimas quatro dcadas. No perodo correspondente
aos governos Emlio G. Mdici e Ernesto Geisel (1970-1978), o DRI do Brasil
registrou crescimento contnuo, chegando ao fnal do perodo ao patamar de 1,6.
A evoluo permite afrmar que o Brasil, durante seu milagre econmico, apresentou
um desempenho industrial 60% superior ao mundial. O governo Joo Baptista
Figueiredo obteve crescimento do DRI nos anos de 1979 e 1980, mas a partir do
ano seguinte registrou queda, chegando ao ano de 1984 com um valor de 0,95.
O governo Jos Sarney obteve um desempenho industrial exatamente idntico
ao do produto manufatureiro mundial. Todavia, a partir de 1990, em nenhum
governo o DRI registrou valor igual ou superior unidade: Fernando Collor de
Mello/Itamar Franco (0,96); Fernando Henrique Cardoso (0,85); Luiz Incio Lula
da Silva (0,93). Nesse sentido, desde 1990, todos os governos brasileiros foram
marcados por uma desindustrializao relativa em relao ao mundo.
GRFICO 18
Evoluo do DRI de presidenciveis do Brasil base de referncia o mundo(1970-2010)
18A DRI Mdici/Geisel (base 1970)
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1,4
1,6
1,8
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978
18B DRI Figueiredo (base 1978)
0,8
0,85
0,9
0,95
1
1,05
1,1
1,15
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984
18C DRI Sarney (base 1984)
0,9
0,95
1
1,05
1,1
1,15
1984 1985 1986 1987 1988 1989
18D DRI Collor/Franco (base 1989)
0,75
0,8
0,85
0,9
0,95
1
1,05
1989 1990 1991 1992 1993 1994
18E DRI Cardoso (base 1994)
0,75
0,8
0,85
0,9
0,95
1
1,05
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
18F DRI Lula (base 2002)
0,88
0,9
0,92
0,94
0,96
0,98
1
1,02
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Elaborao do autor.
A partir das anlises do grfco 18, fca manifesto o baixo desempenho da
manufatura brasileira em relao ao mundo, confgurando um processo de desin-
dustrializao relativa internacional de maior magnitude em relao s regies e
aos pases selecionados. Todavia, uma possvel crtica ao argumento de que o Brasil
se desindustrializa com relativa magnitude no mbito internacional poderia ser
baseada no fator geogrfco, um vez que as economias que se industrializam em
relao ao mundo fguram, sobretudo, na sia. possvel defender a hiptese de
que, especialmente a China e os NICs de primeira e segunda gerao, com seu
acelerado crescimento industrial, acabam infuenciando a mdia de crescimento
da indstria mundial para cima, ocasionando, dessa forma, a desindustrializao
relativa internacional nas demais economias.
Como o DRI capaz de comparar o desempenho relativo de determinada
economia com qualquer pas ou regio particular, a seguir se busca isolar o efeito
sia para a anlise do processo de desindustrializao internacional brasileiro.
No grfco 19 apresentam-se os resultados encontrados para o DRI bra-
sileiro tendo como base de referncia vrias regies do mundo. Novamente, o
desempenho de longo prazo da manufatura brasileira parece apresentar uma
idiossincrasia no perodo ps-1980. Por meio dos diversos indicadores, possvel
afrmar que o Brasil apresenta um processo de desindustrializao relativa com
as seguintes regies e grupos de pases: Amrica do Sul, Oceania em desenvol-
vimento, economias desenvolvidas e frica em desenvolvimento. No perodo
1980-2010, constata-se que o Brasil no se desindustrializou apenas em relao
zona do euro, tendo em vista o reduzido desempenho industrial deste grupo
de pases no perodo ps-2007, quando a economia brasileira apresenta maior
dinamismo industrial que os pases que se defrontam com o cenrio de recesso.
O Brasil no se desindustrializa internacionalmente no perodo ps-1980
apenas em relao ao mundo. Excluindo o efeito sia da anlise, percebe-se que nas
ltimas trs dcadas o Brasil apresentou, de fato, um falling behind manufatureiro. A
desindustrializao relativa internacional brasileira no perodo se deu diante das eco-
nomias desenvolvidas, consideradas na literatura especializada como economias que
alcanaram a maturidade industrial j na dcada de 1970 e, portanto, vm passando
por um processo de desindustrializao considerado natural, com elevado nvel de
renda per capita. O Brasil tambm se desindustrializa em relao a economias em
desenvolvimento consideradas pouco dinmicas, como as da Oceania e da frica.
GRFICO 19
Evoluo do DRI do Brasil vrias bases de referncia (1980-2010)
19A DRI base de referncia: mundo
1,05
1
0,95
0,9
0,85
0,8
0,75
0,7
0,65
0,6
1
9
8
8
1
9
8
4
1
9
8
0
1
9
8
2
1
9
8
6
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
0
2
0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
Brasil Mundo
19B Base de referncia: Amrica do Sul (exclusive o Brasil)
1
9
8
8
1
9
8
4
1
9
8
0
1
9
8
2
1
9
8
6
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
0
2
0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
1,15
1,1
1,05
1
0,95
0,9
0,85
0,8
0,75
0,7
Brasil merica do Sul (exclusive o Brasil)
19C Base de referncia: Oceania em desenvolvimento
Brasil Oceania em desenvolvimento
1
9
8
8
1
9
8
4
1
9
8
0
1
9
8
2
1
9
8
6
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
0
2
0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
1,3
1,2
1,1
1
0,9
0,8
0,7
0,6
19D DRI: base de referncia: economias desenvolvidas
Brasil Economias desenvolvidas
1,05
1
0,95
0,9
0,85
0,8
0,75
0,7
1
9
8
8
1
9
8
4
1
9
8
0
1
9
8
2
1
9
8
6
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
0
2
0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
19E DRI: base de referncia: frica em desenvolvimento
Brasil frica em desenvolvimento
1,05
1
0,95
0,9
0,85
0,8
0,75
0,7
0,65
0,6
1
9
8
8
1
9
8
4
1
9
8
0
1
9
8
2
1
9
8
6
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
0
2
0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
19F DRI: base de referncia: Zona do Euro
Brasil Zona do Euro
1,05
1
0,95
0,9
0,85
0,8
0,75
0,7
1
9
8
8
1
9
8
4
1
9
8
0
1
9
8
2
1
9
8
6
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
0
2
0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
1,1
Fonte: UNCTADSTAT.
5 UMA NOTA FINAL SOBRE O BRASIL ANTE A NOVA DIVISO INTERNACIONAL
DO TRABALHO
As dcadas de 1980 e 1990 foram caracterizadas por dois fenmenos contraditrios.
De um lado, foresceu plenamente a revoluo tecnolgica nos pases avanados,
instalando-se a infraestrutura e estabelecendo-se o novo paradigma tecnoeconmico.
Em virtude disso, em certo nmero de pases, houve setores crescendo rapidamente
e difundindo um enorme potencial de transformao e gerao de riqueza. Mesmo
existindo obstculos e vazios regulatrios e institucionais, as novas indstrias e suas
empresas tomaram a dianteira das que antes foram os motores do crescimento.
De outro lado, as indstrias de muitos pases que no tomaram ou no
puderam tomar a trajetria da modernizao se deterioraram visivelmente e
entraram em um crculo vicioso de baixo crescimento da produtividade e ganhos
de participao de setores com vantagens comparativas ricardianas. Em razo de
sua extrema dependncia tecnolgica e da necessidade de recursos externos, estes
pases viram-se atrasados tecnologicamente e compelidos a mudanas institucionais
para a atrao de investimentos estrangeiros. Em geral, este foi o percurso do Brasil
e de muitos pases latino-americanos nos anos 1990.
Com isso, o retorno da integrao da economia brasileira aos fluxos
de capitais internacionais, nos anos 1990, mostrou a debilidade da estratgia de
mudana industrial ancorada na atrao do novo capital produtivo dispo-
nvel na economia mundial. Os fuxos de capital estrangeiro ao Brasil foram
predominantemente fnanceiros, e os produtivos acabaram por aprofundar a
especializao produtiva nacional na direo de setores intensivos em recursos
naturais, commodities industriais e tecnologias do paradigma j superado pelos
pases centrais e perifricos dinmicos. Na ausncia da fgura do Estado como
agente coordenador e indutor do processo de mudana estrutural via polticas
industriais, a estratgia de um segundo catching-up nacional foi bastante limitada
(Arend e Fonseca, 2012).
Mostrou-se que a estrutura industrial brasileira apresentou relativa rigidez
durante o perodo de intensa transformao da indstria mundial, e heterogenei-
dade, pois evidencia-se em sua trajetria certa tendncia ao aprofundamento de
sua especializao produtiva em detrimento do estancamento de outros setores
potencialmente mais dinmicos. Em relao ao complexo eletrnico, o Brasil no
se desindustrializou, pois pode-se afrmar que nem mesmo ingressou no novo
paradigma microeletrnico.
Assim, a indstria brasileira, desde a dcada de 1990, apresenta elevada inrcia
em sua estrutura produtiva e no seu comrcio exterior. Em grande medida, tambm
pode-se afrmar que a composio estrutural da indstria brasileira contempornea
deriva da ltima poltica industrial de grande magnitude implementada no pas:
o II PND. Esta poltica industrial concretizou-se na dcada de 1980, e desde esse
perodo, o Brasil revela extrema difculdade de diversifcar sua estrutura industrial
em direo incorporao dos novos setores emblemticos da revoluo tecnolgica
que irrompeu exatamente neste perodo. Tais setores industriais foram decisivos
para o processo de rejuvenescimento industrial e consequentemente pelo salto
quntico de produtividade das economias que tiveram capacidade adaptativa para
ingressar nesse novo paradigma tecnoprodutivo.
Constatou-se uma nfma insero da indstria brasileira nas novas tecnolo-
gias ancoradas na microeletrnica, capazes de acarretar elevao da produtividade
nacional de forma sustentada. o grupo industrial que apresenta a menor partici-
pao percentual na estrutura produtiva, o menor grau de adensamento produtivo
e a menor corrente de comrcio. Os motores do investimento e do crescimento
nacional, h dcadas, so os grupos industriais relacionados a commodities agroin-
dustriais e indstria representativa do antigo padro fordista de produo, esta
ltima tambm limitada pela baixa potencialidade futura de desencadear inovaes
tecnolgicas capazes de proporcionar elevao sustentada da produtividade.
importante ressaltar que no est se defendendo a hiptese de que o Brasil
no se modernizou em relao ao paradigma microeletrnico. Se, por um lado, as
novas tecnologias destroem alguns setores antigos, por outro lado, acabam tambm
por rejuvenescer muitos outros. O caso emblemtico o do complexo automo-
bilstico, detentor de grande peso na estrutura produtiva brasileira. Mas como o
carro-chefe do crescimento internacional nas ltimas dcadas no foi internalizado,
o complexo eletrnico e a produtividade da indstria, apesar de evolurem, no
apresentaram crescimento explosivo como em outros pases.
Contudo, deve-se destacar que a indstria brasileira fgura entre as dez maio-
res do mundo em 2010. Tambm constatou-se que o Brasil possui uma estrutura
industrial relativamente dinmica nos segmentos relacionados a recursos naturais,
commodities industriais e tecnologias tpicas do padro fordista de produo. So
sobretudo estes grupos industriais os motores do crescimento nacional atualmente,
que atendem demanda interna (grupo fordista e indstria tradicional) e deman-
da externa (grupos de commodities primrias e industriais). So estes grupos que
integram o Brasil s cadeias globais de valor, confgurando um padro de insero
internacional fortemente dependente do dinamismo da economia internacional,
j que o territrio brasileiro no percebido como espao de agregao de valor
ao longo das cadeias produtivas mundiais.
O baixo dinamismo da indstria brasileira no um problema apenas con-
temporneo, mas, sobretudo, estrutural, de longo prazo. Isso porque a relativa
estagnao da indstria brasileira um fenmeno que vem ocorrendo desde a
dcada de 1980. A evoluo do indicador de desindustrializao relativa inter-
nacional explicita que a insufcincia dinmica do parque industrial brasileiro no
perodo ps-1980 no se d apenas em relao ao mundo. Excluindo o efeito sia
da anlise, percebe-se que nas ltimas trs dcadas o Brasil apresentou, de fato, um
falling behind manufatureiro internacional em relao a quase todos os grupos de
pases que compreendem o sistema mundial.
Pode-se concluir que o Brasil apresenta reduzido dinamismo industrial no
apenas na conjuntura atual, mas desde a dcada de 1980, em relao ao mundo,
Amrica Latina, s economias desenvolvidas e s economias em desenvolvimento,
e tambm em relao frica e Oceania em desenvolvimento. o perodo que
coincide, internamente, com o fm das polticas industriais, com a liberalizao
comercial e fnanceira e com a sobrevalorizao cambial; externamente, com uma
nova revoluo tecnolgica e industrial, com uma nova geografa industrial, coman-
dada por forte atuao estatal em determinados pases, e por novas formas globais
de produo e comercializao de mercadorias. Logicamente que uma insero
internacional menos subordinada no se daria somente pelas foras do mercado.
REFERNCIAS
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CAPTULO 11
CRESCIMENTO DA ECONOMIA E MERCADO DE TRABALHO
NO BRASIL
1
Paulo Baltar
2
1 INTRODUO
A reativao do mercado de trabalho foi um dos principais determinantes da
relativa melhora na condio socioeconmica da populao brasileira desde que o
prolongado boom internacional de commodities passou a favorecer o desempenho
econmico dos pases em desenvolvimento dotados de recursos naturais. No Brasil,
um crescimento do produto interno bruto (PIB) mais vigoroso e com infao mais
baixa, a partir de 2004, aumentou a gerao de empregos assalariados, contribuiu
para a formalizao dos contratos de trabalho e elevou o poder de compra, dimi-
nuindo as diferenas de renda entre os trabalhadores.
Ao analisar e procurar relacionar o comportamento do emprego e da renda
do trabalho no perodo 2004-2008 com o que aconteceu com a produo e os
preos, possvel identifcar sintomas da existncia de um padro de crescimento
da economia brasileira aps abertura da dcada de 1990 que expressa uma forte
dependncia do desempenho do PIB e da infao em relao situao interna-
cional do comrcio e das fnanas.
O estudo das relaes entre produo, emprego, renda do trabalho e preo
ajuda a revelar o mercado de trabalho implcito na forma de crescimento da eco-
nomia brasileira depois da abertura comercial e fnanceira, com uma orientao
de poltica macroeconmica que prioriza o controle da infao, usando como
instrumento principal o manejo da taxa bsica de juros pelo Banco Central do
Brasil (BCB), enquanto as autoridades fscais executam o oramento de modo a
evitar que o defcit nominal amplie a relao entre dvida pblica e PIB e o governo
renuncia ao uso da taxa de cmbio como instrumento de poltica de desenvolvimento
da produo domstica de bens que concorrem com a produo de outros pases.
O governo, entretanto, notadamente desde 2006, em um quadro internacional
2. Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP) e pesquisador do Centro
de Estudos Sindicais e Economia do Trabalho (CESIT). Pesquisador visitante no Programa Nacional de Pesquisa para o
Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea. E-mail: <pbaltar@eco.unicamp.br>.
favorvel ao crescimento da economia, atuou para reforar o aumento das rendas
mais baixas, o acesso ao crdito para consumo da parte de todos trabalhadores
formais, em atividade ou aposentados, e os investimentos em infraestrutura.
A intensifcao do crescimento do PIB contribuiu para revelar tanto as limitaes
do padro de crescimento aps abertura quanto o potencial de se tentar modifcar
esta maneira de a economia crescer, procurando tornar o desempenho econmico
menos dependente da situao internacional de comrcio e fnanas.
As limitaes do padro de crescimento, o potencial para se tentar modifcar
este padro e os desafos que tero de ser enfrentados se tornaram mais ntidos
quando a crise mundial interrompeu o crescimento da economia brasileira, no
ltimo trimestre de 2008. Dispondo de reservas internacionais e havendo pouca
dvida pblica externa e interna indexada taxa nominal de cmbio, as contas do
Estado no foram prejudicadas pela desvalorizao do real provocada pela fuga de
capital, e o governo teve recursos para reagir com efccia para preservar a atividade
da economia. O PIB diminuiu muito pouco em 2009 e a recuperao foi muito
rpida em 2010. A defesa da atividade econmica manteve o bom desempenho
do mercado de trabalho, especialmente nas regies metropolitanas do pas, mas
as evolues do PIB e da infao, em 2011 e 2012, mostraram a necessidade e a
difculdade de modifcar a maneira de a economia brasileira crescer, tornando seu
desempenho menos dependente da situao internacional. Estas mudanas seriam
fundamentais para a economia brasileira se sobrepor crise mundial, retornando a
uma trajetria de crescimento, de modo a dar continuidade e aprofundar a melhora
verifcada no mercado de trabalho.
Este captulo comea com uma anlise do desempenho da economia (produo
e preos) e da evoluo do emprego e da renda do trabalho no perodo 2004-2008,
quando o PIB voltou a crescer signifcativamente no Brasil. Em seguida, exami-
nada a evoluo da economia e do emprego depois que a crise mundial comeou
a atingir o pas, no fnal de 2008. A anlise dos acontecimentos, antes e depois da
crise, permite destacar a necessidade de redefnir o rumo da economia brasileira,
com o intuito de manter a melhora nos indicadores do mercado de trabalho.
Esta anlise permite apontar uma srie de desafos econmicos e regulatrios que
devero ser enfrentados em um esforo para dar continuidade e aprofundar a
melhora observada na absoro da populao em ocupaes decorrentes da atividade
econmica, com elevao do nvel de renda do trabalho e reduo nas diferenas
de renda entre os trabalhadores.
2 CRESCIMENTO DA ECONOMIA E MERCADO DE TRABALHO EM 2004-2008
Os dois perodos de maior crescimento do PIB aps a abertura da economia foram
1993-1997 e 2004-2008. A tabela 1 mostra que o crescimento do PIB foi muito
mais intenso em 2004-2008. A base inicial relativamente maior em 2004-2008
425 Crescimento da Economia e Mercado de Trabalho no Brasil
e, no obstante, a intensidade mdia do crescimento do PIB neste perodo superior.
Alm disso, no transcurso do perodo 2004-2008, o ritmo anual de crescimento
do PIB aumentou, enquanto em 1992-1997 a recuperao inicial foi intensa, mas
o ritmo de crescimento no se sustentou.
De fato, no fnal do ltimo perodo, em 2007 e 2008, antes de a crise mundial
atingir o pas, no ms de outubro, o PIB manteve um crescimento no expressivo
ritmo anual de 6%. Comparando-se 2008 com 2003, o produto interno bruto
aumentou 26,5%, o que equivale a um crescimento mdio anual de 4,8%; j entre
1992 e 1997, aumentou 21,6%, ou 4% ao ano (a.a.). Este perodo comeou com
forte crescimento deste, numa mdia de 5,0% em 1993 e 1994, mas depois da crise
do Mxico, no incio de 1995, este ritmo de crescimento no se manteve. Alm
disso, como as bases iniciais dos dois perodos foram muito distintas, a diferena de
intensidade mdia no expressa corretamente o quanto foi superior o crescimento
do PIB em 2004-2008. O produto interno bruto de 1992 foi 3,8% menor que
o de 1989, de modo que o crescimento mdio de 4% nos cinco anos seguintes o
colocou em um nvel 17,1% maior que o de 1989, antes da recesso, que durou
todo o governo do presidente Fernando Collor de Mello, de 1990 a 1992.
TABELA 1
Crescimento do PIB (2003-2008 e 1992-1997)
Ano PIB 1997 = 100
Taxa de
crescimento (%)
Ano PIB 1989 = 100
Taxa de
crescimento (%)
2003 110,0 - 1992 96,2 -
2004 116,3 5,7 1993 100,8 4,7
2005 120,0 3,2 1994 106,1 5,3
2006 124,8 4,0 1995 110,8 4,4
2007 132,4 6,1 1996 113,2 2,2
2008 139,3 5,1 1997 117,1 3,4
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE, 1992; 1993; 1994; 1995; 1996; 1997; 2003a; 2004a; 2005a;
2006a; 2007a; 2008a).
Elaborao do autor.
Assim, crescer na mdia de 4% em 1992-1997 signifcou recuperar o
patamar do PIB anterior recesso e faz-lo aumentar no ritmo de 3,2% a.a.
J o crescimento de 6% em 2007 e 2008 ocorre depois de um aumento de 13,4%
entre 2003 e 2006 e o PIB de 2003 foi 10% maior que o de 1997. A crise da sia
em 1997 paralisou o crescimento do produto interno bruto em 1998 e 1999,
mas no houve queda de atividade da economia brasileira antes da retomada do
crescimento em 2004.
Conclui-se, ento, que 2004-2008 foi o perodo de maior crescimento do PIB
desde o comeo da abertura da economia brasileira. Para analisar esse crescimento
e verifcar como se comportou o mercado de trabalho, adotada uma equao
representativa da determinao da atividade econmica que destaca os principais
componentes da demanda efetiva e sua infuncia sobre a produo domstica e a
importao de bens e servios (equao 1).

(1)
A soma das compras de bens de consumo e de investimento por famlias,
empresas e governo, junto com a exportao de bens e servios, determina a produo
domstica e a importao de bens e servios. A partir desta relao de determinao,
possvel distinguir, na determinao do PIB, entre a absoro interna (consumo e
investimento pblico e privado) e a absoro externa (diferena entre exportao
e importao de bens e servios).
A tabela 2 mostra o comrcio de bens e servios do Brasil com outros pases
nos dois perodos. Os dados so expressos em moeda nacional, deduzidas as
infaes domsticas de cada ano. A moeda nacional valorizou-se nos dois
perodos. Em 1993-1997, o real, que havia sido fxado em 1994 na base do dlar
valendo R$ 1,00, teve uma valorizao nominal inicial; em seguida, a taxa de cmbio
apresentou aumentos nominais inferiores diferena entre as infaes domstica
e internacional. Em 2004-2008, por sua vez, a taxa nominal, que estava muito
alta, diminuiu ao longo de todo o perodo e, embora a infao domstica tenha
diminudo, continuou maior que a infao internacional. Em dlares, portanto, o
crescimento do comrcio do Brasil com outros pases, nos dois perodos, foi muito
maior que o indicado pelas taxas de crescimento das exportaes e importaes de
bens e servios medidas em moeda nacional.
Os dados sobre comrcio exterior nas contas nacionais mostram que o
crescimento da exportao de bens e servios foi muito forte no incio dos dois
perodos. Nestes momentos, a moeda nacional estava desvalorizada, favorecendo
a exportao e prejudicando a importao. Porm, a importao de bens e servios
tambm aumentou fortemente, particularmente em 1993, mas tambm em 2004.
uma caracterstica de uma economia aberta que as importaes acompanhem o
desempenho do PIB. Em 1993, entretanto, a maior intensidade do crescimento
da importao refete uma demanda reprimida, tanto pela recesso anterior (de
1990 a 1992) quanto pelas difculdades que foram colocadas para importar bens
e servios ao longo de toda a dcada de 1980.
TABELA 2
O comrcio exterior de bens e servios (2004-2008 e 1993-1997)
Ano
Exportao
Taxas de
crescimento
anual (%)
Importao
Taxas de
crescimento
anual (%)
Saldo do PIB
(%)
Ano
Exportao
Taxa de
crescimento
anual (%)
Importao
Taxa de
crescimento
anual (%)
Saldo do PIB
(%)
2004 15,3 13,3 3,9 1993 11,7 26,8 1,4
2005 9,3 8,5 3,6 1994 4,0 20,4 0,4
2006 5,0 18,5 2,9 1995 -2,0 30,7 -1,5
2007 6,2 19,9 1,5 1996 -0,4 5,6 -1,8
2008 0,6 15,4 0,2 1997 11,0 14,6 -2,2
Fonte: IBGE (1993; 1994; 1995; 1996; 1997; 2004a; 2005a; 2006a; 2007a; 2008a).
Elaborao do autor.
O saldo de comrcio exterior em relao ao PIB foi muito maior em 2004 que
em 1993. Em seguida, a valorizao da moeda prejudicou a exportao e acentuou a
importao nos dois perodos; mas no primeiro perodo, o superavit de comrcio de
bens e servios foi rapidamente eliminado e, desde 1995, se transformou em defcit
de magnitude expressiva em relao ao PIB, enquanto no outro perodo o saldo de
comrcio diminuiu ao longo do tempo, mas s tornou-se uma frao menos signif-
cativa do PIB em 2008. Isto ocorreu apesar de o crescimento do PIB ter se acelerado
em 2004-2008, amplifcando o efeito da valorizao da moeda sobre a importao
de bens e servios, enquanto em 1993-1997 o crescimento do PIB desacelerou.
O Brasil exporta commodities e produtos manufaturados estes ltimos
principalmente para Estados Unidos e para pases em desenvolvimento que so
exportadores de commodities. A exportao de manufaturados particularmente
expressiva quando o mercado domstico est deprimido e, simultaneamente, o
dlar tem preo favorvel exportao e elevada a atividade econmica nos pases
que costumam importar produtos manufaturados do Brasil.
O prolongado boom internacional de commodities foi muito importante para o
bom desempenho das exportaes brasileiras desde 2003. O superavit do comrcio
de bens e servios alcanou 3,9% do PIB em 2004 e, inicialmente, ocorreu tanto
com commodities quanto com produtos manufaturados e mais que compensou o
defcit de servios. Quando, ao longo do perodo, o produto interno bruto cresceu
cada vez mais forte e o real valorizou-se, o comrcio de manufaturados passou a
apresentar defcit crescente, mas os tambm crescentes superavit de commodities
mais que compensaram os defcit de manufaturados e de servios. No chegou
a ocorrer defcit no comrcio de bens e servios, mas o superavit fcou menos
expressivo como frao do PIB e tornou-se insufciente para cobrir o defcit de servio
fnanceiro, de modo que o Brasil, em 2008, voltou a apresentar expressivo defcit
na conta-corrente do balano de pagamentos.
O crescimento da exportao brasileira foi muito menor em 1993-1997.
Em consequncia, o pas teve defcit no comrcio de bens que se somou ao defcit
de servio. O defcit da totalidade do comrcio de bens e servios, por sua vez,
somou-se ao defcit de servio fnanceiro, ocasionando expressivos defcit de conta-
-corrente ao longo de todo o perodo.
Em sntese, o maior crescimento da exportao tornou mais slido o balano
de pagamentos em 2004-2008 que em 1993-1997, contribuindo para o maior
crescimento do PIB em uma economia aberta em que a poltica macroeconmica
priorizou manter baixa a infao e destacou o instrumento do controle tanto do
dinheiro e do crdito quanto do manejo da taxa bsica de juros. Para este maior
crescimento da exportao brasileira em 2004-2008, foi fundamental o aumento
da demanda e dos preos internacionais de commodities. No incio do perodo, o
real estava desvalorizado, e a exportao de produtos manufaturados cresceu muito
para os Estados Unidos e para os pases em desenvolvimento que so exportadores
de commodities. Em seguida, o forte crescimento do PIB e a valorizao do real
ocasionaram defcit no comrcio de produtos manufaturados, e estes defcit se
tornaram cada vez maiores. Mas a exportao de commodities foi sufciente para
manter o superavit de bens e servios. Entretanto, o superavit do comrcio de bens
e servios diminuiu de 3,9% do PIB para apenas 0,2%, deixando de ser sufciente
para cobrir o defcit de servio fnanceiro. Como foi dito, em 2008, voltou a ocorrer
no Brasil defcit expressivo na conta-corrente do balano de pagamentos, que no
tinha acontecido em nenhum outro momento do perodo 2004-2008.
A exportao, principalmente de produtos manufaturados, foi funda-
mental para o incio da retomada do crescimento da economia brasileira em 2004.
O crescimento da exportao acelerou depois de 2002 e, em 2004, houve tambm
um crescimento maior do consumo e do investimento no Brasil (tabela 3).
O ritmo de crescimento da exportao de bens e servios (15,3%) foi bem maior
que o do crescimento do consumo (3,9%) e o do investimento (9,1%), levando a
um superavit excepcional do comrcio de bens e servios, que, como mencionado,
atingiu 3,9% do PIB. Houve, ento, um intenso aumento do PIB em 2004, expli-
cado preponderantemente pela absoro externa, haja vista que a intensidade do
crescimento do PIB (5,7%) foi maior que a do crescimento da soma do consumo
e investimento (4,7%), a chamada absoro interna.
O comrcio com outros pases, portanto, foi fundamental para aumentar o
ritmo de crescimento do PIB em 2004 e induziu a um maior aumento do consumo
e do investimento. Assim, o aumento do superavit de comrcio de bens e servios
(a chamada absoro externa) foi o principal componente do aumento da demanda
efetiva em 2004, fazendo o PIB crescer mais intensamente que a absoro interna
(soma do consumo e investimento). No comrcio de bens e servios, destacou-se,
inicialmente, a exportao de produtos manufaturados, colaborando para que em
2004 o ritmo de crescimento da produo manufatureira (8,5%) fosse bem maior
que o do crescimento do PIB (5,7%).
TABELA 3
Crescimento do consumo pblico e privado e o investimento (2003-2008)
(Em %)
Ano Consumo Investimento
Consumo +
investimento
PIB
Indstria de
transformao
2004 3,9 9,1 4,7 5,7 8,5
2005 3,9 3,6 3,9 3,2 1,3
2006 4,6 9,8 5,4 4,0 1,0
2007 5,8 13,9 7,2 6,1 5,6
2008 5,0 13,6 7,2 5,1 3,2
Fonte: IBGE (2003a; 2004a; 2005a; 2006a; 2007a; 2008a).
Elaborao do autor.
As autoridades brasileiras demoraram a perceber que o quadro internacional
tinha fcado favorvel ao desempenho da economia nacional, induzindo mais
atividade com menos infao. A preocupao em baixar a infao, que realmente
tinha fcado muito alta, aps as desvalorizaes do real em 1999, em 2001 e
em 2002, junto com a intensidade do crescimento da produo industrial e do PIB em
2004, levou as autoridades a determinarem o aumento da taxa bsica de juros no
segundo semestre deste ano; e esta atitude quase abortou a retomada do crescimento
do PIB no Brasil (Carneiro, 2006). O aumento da taxa bsica de juros sinalizou
para as empresas que o governo, em nome do controle da infao, no deixaria a
atividade econmica aumentar; e esta percepo abalou a retomada do investimento.
Assim, em 2005, o investimento cresceu muito menos que no ano anterior,
e a absoro interna desacelerou. A queda no ritmo de crescimento do PIB,
entretanto, foi ainda maior que a do crescimento da absoro interna, porque
houve forte reduo no superavit do comrcio de bens e servios em relao ao PIB.
Desde 2004, a taxa nominal de cmbio comeou a diminuir, e reduziu o crescimento
do comrcio de bens e servios em reais, afetando mais o ritmo da exportao
queda em 6,0 pontos percentuais (p.p.) em 2005 que o da importao queda
em 4,8 p.p. em 2005. Em dlares, o superavit de comrcio continuou enorme e
permitiu repetir o expressivo saldo positivo da conta-corrente do balano de pagamento.
A dvida externa diminuiu e a reserva internacional aumentou, fortalecendo a
posio do pas em termos de balano de pagamentos. A queda nominal do preo
do dlar em real, relacionada com a melhora no balano de pagamentos, foi
acentuada por apostas na valorizao do real no mercado de derivativos de cmbio
(Farhi, 2010). A infao domstica diminuiu com a taxa nominal de cmbio, mas
continuou maior que a dos parceiros do comrcio brasileiro de bens e servios,
gerando uma forte valorizao do real. A diminuio no ritmo do investimento e
da exportao de produtos manufaturados, ao lado da maior importao barata de
produtos manufaturados, prejudicou principalmente o ritmo de crescimento
da produo da indstria de transformao, que diminuiu de 8,5% (2004) para
1,3% (2005). A manuteno do ritmo de crescimento do consumo neste ltimo
ano evitou uma reduo ainda maior no crescimento do PIB e est relacionada
com o aumento do emprego e a recuperao do poder de compra da renda
do trabalho, favorecida pela diminuio da infao, alm do incio do aumento
da demanda e oferta de crdito para o consumo de bens durveis.
A desacelerao no crescimento do PIB foi momentnea e reverteu-se em 2006.
A queda da infao e mudanas numa parte do comando da poltica econmica
no segundo mandato de Luiz Incio Lula da Silva na Presidncia da Repblica
permitiram relaxar a conteno monetria e fscal atividade da economia, e, ento,
acelerou o crescimento do consumo e do investimento (Barbosa e Souza, 2010).
A continuao da reduo na taxa nominal e real de cmbio deu prosseguimento
diminuio do superavit de comrcio de bens e servios em relao ao PIB, confr-
mando o deslocamento do eixo do crescimento da economia da absoro externa
para a absoro interna. O PIB passou a crescer cada vez mais rpido, porm a um
ritmo menor que o da absoro interna; e, em simultneo, o ritmo de crescimento
da produo industrial foi menor que o do crescimento do PIB.
Essa parece ser uma caracterstica do tipo de crescimento que se desenvolveu
na economia brasileira depois da abertura comercial e fnanceira, com uma poltica
macroeconmica que prioriza o controle da infao e destaca a conteno monetria
e fscal como instrumento para manter baixa a infao. Nestas circunstncias, a
economia cresce somente em condies internacionais favorveis exportao e
entrada de capital. Inicialmente, a prpria exportao, principalmente de produtos
manufaturados, que reativa a economia, mas o consumo e o investimento que
reforam o crescimento do PIB. A exportao e a entrada de capital contribuem
para que o crescimento cada vez mais forte do PIB no desequilibre o balano de
pagamentos. Porm, sem um controle da entrada de capital e na presena de um
mercado de derivativos de cmbio atuando livremente, as condies favorveis
ao crescimento da exportao e entrada de capital tendem a valorizar a moeda
nacional, afetando a maneira de crescer da economia.
A continuidade do vigoroso aumento da exportao em dlares fundamental
para que prossiga este crescimento da economia, mas a valorizao da moeda
nacional difculta a diversifcao da exportao e tende a promover a substituio de
produo domstica por importao, principalmente de produtos manufaturados em
que o pas no tenha previamente construdo vantagem comparativa (Baltar, 2013).
Dependendo da intensidade do crescimento do consumo e do investimento, o
crescimento da produo industrial pode ser vigoroso, no somente com produtos
em que o pas j tinha vantagem comparativa, mas tambm com produtos em que
seja mais fcil construir estas vantagens quando intenso o aumento da demanda
domstica por tais produtos (Sarti e Hiratuka, 2011). Em todo caso, com a valo-
rizao da moeda nacional, o crescimento da produo industrial tende a ocorrer
em ritmo inferior ao do crescimento do PIB, e este tende a ser menor que o
do crescimento da soma do consumo e investimento. Neste sentido, o crescimento do
consumo e do investimento no Brasil promove a produo e a gerao de emprego
no pas, mas tambm em seus parceiros comerciais, especialmente nos pases que
fornecem os produtos manufaturados importados pelo Brasil.
As relaes destacadas so importantes para compreender o crescimento
da economia desde 2004 e a evoluo do mercado de trabalho. No incio, a
intensifcao do crescimento do PIB foi provocada pelo aumento da exportao
com forte contedo industrial. Esta intensifcao do crescimento do PIB, com
moeda nacional ainda desvalorizada, repercutiu na gerao de emprego e, ao
mesmo tempo, fortaleceu o balano de pagamentos, reduzindo o preo do dlar
e a infao, criando as condies favorveis para a acelerao do consumo e do
investimento. O emprego e a renda do trabalho aumentaram em circunstncias
nas quais a melhora no balano de pagamento e a queda da infao sinalizavam
a continuidade do crescimento do PIB e do aumento do emprego, bem como
da renda do trabalho (Baltar, 2013). Nestas circunstncias e apesar das altas taxas de
juros, as famlias so estimuladas a se endividar para comprar bens de consumo,
especialmente bens durveis, antecipando aumentos de renda. Da mesma forma,
as instituies fnanceiras so encorajadas a emprestar, porque acreditam que as
famlias sero capazes de pagar suas dvidas. O crescimento da exportao e do
consumo induz o aumento do investimento, que passa a crescer em ritmo maior
que o da exportao e do consumo, caracterizando a acelerao do crescimento do
PIB, com o aumento da taxa de investimento (relao entre investimento e PIB).
Nessa relao, entretanto, ressalta-se uma peculiaridade do crescimento do
perodo 2004-2008 que marcou o desempenho do mercado de trabalho que este
crescimento da economia comportou. A intensidade do aumento do valor da
exportao de commodities e a liberdade permitida entrada de capital e ao desen-
volvimento e operao do mercado de derivativos de cmbio levaram valorizao
do real que marcou o crescimento da economia em 2004-2008. A facilitao da
importao, com um preo em moeda nacional cada vez mais baixo, contribuiu
para acelerar o consumo e o investimento, mas de um modo que a absoro
interna (consumo e investimento) cresceu mais intensamente que o PIB, e este
ltimo mais intensamente que a produo industrial. Os crescimentos do PIB e
da prpria produo industrial foram muito expressivos nos anos 2007 e 2008,
mas pela primeira vez desde que comeou a industrializao do pas, em meados
da dcada de 1930, um forte crescimento do PIB foi acompanhado de crescimento da
produo industrial em ritmo menor que o do PIB. Este resultado refete, em
parte, o limitado aumento da taxa de investimento (a formao de capital passou
aproximadamente de 16% para 19% do PIB), devido ao atraso nos investimentos
em infraestrutura, que, por envolverem maiores montantes de recursos, escala e
prazo de maturao, tm carter mais autnomo, exigindo uma articulao mais
complicada da autoridade pblica com os interesses privados. Mas a valorizao do
real tambm limitou a expanso da indstria a ramos em que fosse possvel desen-
volver vantagem em comparao com as importaes, diante de intenso aumento
na demanda domstica pelos produtos. Um crescimento mais forte do PIB, sem
tanto aumento da taxa de investimento e com forte aumento da importao de
produtos manufaturados, tem implicaes sobre a relao entre os crescimentos
do emprego e do PIB (elasticidade emprego do crescimento da economia) e sobre
a maneira como se logrou a elevao do poder de compra da renda do trabalho.
A elasticidade do emprego fcou muito alta no incio do crescimento, quando,
com a moeda nacional desvalorizada, o boom internacional de commodities
provocou forte aumento da exportao brasileira com alto contedo de produtos
manufaturados. A produo industrial cresceu vigorosamente para atender simul-
taneamente o aumento do consumo domstico, a reativao do investimento, bem
como a exportao para os Estados Unidos e para os pases em desenvolvimento
que so exportadores de commodities. Antes do boom das commodities, o real
estava desvalorizado, mas a elevada infao fazia a poltica econmica constranger
a absoro interna, e o PIB crescia muito pouco a partir da absoro externa.
No obstante, a produo industrial crescia em ritmo algo maior que o do PIB
(tabela 4). O real tinha fcado muito desvalorizado, e o mercado domstico estagnou.
A exportao ajudou a manter algum crescimento da produo industrial e do PIB
antes de 2004, e o nmero de pessoas ocupadas aumentou em ritmo maior que o
do PIB, provocando diminuio do PIB por pessoa ocupada. Com pouco inves-
timento na expanso e renovao da capacidade produtiva instalada, o crescente
uso desta, a partir de 2003, gerou emprego e aumentou pouco o PIB por pessoa
ocupada. A exportao acelerou o crescimento do PIB em 2004, e o crescimento
do nmero de pessoas ocupadas fcou ainda maior, revelando a elevada elasticidade
do emprego no incio do crescimento 2004-2008. A subsequente valorizao do
real alterou a relao entre os crescimentos do PIB e do emprego. A intensidade
do boom internacional de commodities mas tambm a poltica macroeconmica de
altos juros, bem como a liberdade de entrada e sada de capital e a liberdade para o
desenvolvimento e a operao do mercado de derivativos de cmbio foi responsvel
pela valorizao do real, que ajudou a acelerar a expanso da absoro interna, mas
retraiu a expanso da absoro externa, fazendo o PIB crescer rapidamente, porm
com menos vigor que a absoro interna. A produo industrial, estimulada pelo
consumo e investimento, tambm terminou crescendo rapidamente, porm em
ritmo menor que o do PIB, e foi desproporcional o aumento da importao de
produtos manufaturados. Como ser visto em seguida, tudo isto afetou a elasticidade
emprego do crescimento do PIB.
TABELA 4
Crescimento do PIB e da ocupao das pessoas (2001-2008)
(Em %)
Perodo
Consumo +
investimento
PIB
Produo
industrial
Pessoas
ocupadas
Emprego
formal
Outras
ocupaes
2001-2003 0,1 1,9 2,1 2,4 3,5 1,7
2003-2005 4,3 4,4 4,8 3,0 5,0 1,7
2005-2008 6,5 5,1 3,2 2,3 5,8 -0,2
Fonte: Contas Nacionais (IBGE, 2001; 2002a; 2003a; 2004a; 2005a; 2006a; 2007a; 2008a) e Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios PNAD (IBGE, 2002b; 2003c; 2004c; 2005c; 2006c; 2007c; 2008c; 2009c).
Elaborao do autor.
Desde 2005, se notam os efeitos da valorizao do real sobre o crescimento
da economia. O PIB passou a crescer em ritmo inferior ao do crescimento da
absoro interna e a produo industrial deixou de crescer mais intensamente
que o PIB, diminuindo a elasticidade do emprego. Com pouco investimento em
infraestrutura e no desenvolvimento da produo manufatureira, a ampliao da
absoro interna viabilizada pelo extraordinrio aumento do valor da exportao
de commodities fez o PIB e a prpria produo industrial crescerem rapidamente,
porm bem menos que a absoro interna, e fcou menor o ritmo de crescimento
do nmero de pessoas ocupadas em relao ao do crescimento do PIB.
Para avanar na compreenso das razes dessa queda da elasticidade do
emprego, til a comparao do crescimento no perodo 2004-2008 com o que
ocorria com o emprego no crescimento da economia brasileira antes da crise da
dvida externa na dcada de 1980. Nas dcadas de 1950 a 1980, o PIB crescia no
ritmo mdio de 7% a.a., aumentando o nmero de pessoas ocupadas em proporo
semelhante do aumento do PIB por pessoa ocupada, indicando que a elasticidade
do emprego situava-se prximo de 0,5. O aumento do PIB por pessoa ocupada
no ritmo de aproximadamente 3,5% a.a. refetia uma taxa de investimento relati-
vamente alta, mas com um forte crescimento do consumo, especialmente de bens
durveis. O produto interno bruto crescia intensamente e ocupava uma capacidade
de produo que aumentava e se renovava constantemente, elevando a produtividade do
trabalho. A massa total de renda do trabalho tambm aumentava fortemente, em
ritmo no muito menor que o do crescimento do PIB, com a renda mdia do
trabalho ampliando-se em ritmo no muito inferior ao PIB por pessoa ocupada.
A renda mdia o que obteria cada trabalhador caso no houvesse diferenas de
renda entre eles, mas no Brasil estas so grandes e aumentaram com o crescimento
da economia, antes da crise da dvida externa da dcada de 1980.
No crescimento da economia no perodo 2004-2008, a taxa de investi-
mento aumentou, mas fcou bem aqum do nvel prevalecente antes de 1980,
devido ao atraso nos investimentos para renovar e ampliar a infraestrutura e tam-
bm aos efeitos da forte valorizao do real sobre a expanso do setor industrial.
Em particular, a possibilidade de importao barata de produtos manufaturados
levou eliminao de capacidade em ramos industriais que no conseguiram
competir com a importao, apesar da intensidade do crescimento da demanda
domstica pelos produtos e de poder importar barato mquinas tecnologicamente
atualizadas. Antes de sua eliminao, o uso desta capacidade gerava no somente
emprego na indstria diretamente afetada, mas tambm induzia produo
e emprego em outros ramos da prpria indstria e em outros setores de atividade.
A crescente importao de produtos manufaturados eliminou muito destes em-
pregos, especialmente os localizados nas etapas anteriores da cadeia de produo.
Os investimentos realizados na indstria e em outros setores de atividade aumentaram
e renovaram a capacidade de produo que no sofre concorrncia de produtos
importados ou que pde construir vantagem para competir pelos produtos, apesar
da moeda valorizada, diante do forte crescimento da demanda domstica, podendo
importar com preos mais baixos mquinas mais sofsticadas. O uso da capacidade
produtiva no eliminada e da que se ampliou e se renovou com o investimento
gerou emprego que mais que compensou o que foi eliminado, mas o crescimento
do emprego passou a ocorrer em ritmo que fcou menor na comparao com a
maior intensidade do crescimento do PIB. Ao longo do perodo 2004-2008, o
PIB por pessoa ocupada passou a aumentar rapidamente, e no somente por causa
da maior taxa de investimento. A importao barata de produtos manufaturados
colaborou para o PIB aumentar com maior rapidez comparativamente ao aumento
do nmero de pessoas ocupadas. No incio da retomada do crescimento, em 2004,
a elasticidade emprego foi muito alta, com pouco aumento do PIB por pessoa
ocupada, mas a acelerao do crescimento do PIB ocorreu com reduo da elasti-
cidade emprego e aumento mais forte do PIB por pessoa ocupada. Este aumento
mais forte do PIB por pessoa ocupada refete, em parte, a melhora dos termos de
troca, com a elevao dos preos das commodities em relao aos produtos manu-
faturados. Assim, uma parte do aumento do PIB por pessoa ocupada verifcado no
perodo 2004-2008 pode regredir se no for mais possvel continuar a importao
relativamente barata de produtos manufaturados. Caso esta possibilidade seja
interrompida, revertendo-se a melhora nos termos de troca do comrcio exterior
brasileiro, ocorreria uma reduo imediata no PIB por pessoa ocupada. Desta forma,
confrmar-se-ia que uma parte da maior produtividade do sistema de produo
domstico em 2004-2008 foi consequncia da melhora nos termos de troca do
comrcio exterior, com a elevao internacional dos preos das commodities, que
reforou o efeito do modesto aumento da taxa de investimento, que o verdadeiro
determinante do aumento da produtividade da economia.
Em sntese, o boom internacional de commodities, a poltica macroeconmica
priorizando o controle da infao por meio da conteno monetria e das altas
taxas de juros e a liberdade de movimento de capital e a liberdade para desenvolver
e operar o mercado de derivativos de cmbio marcaram tanto a retomada
de crescimento da economia em 2004-2008 quanto o mercado de trabalho que
este crescimento comportou. Inicialmente, predominou a absoro externa na
determinao do crescimento do PIB, e foi muito elevada a elasticidade do emprego.
A moeda nacional valorizou-se, e houve acelerao da absoro interna e desacele-
rao da absoro externa. O PIB intensifcou seu crescimento, mas o crescimento
do emprego no acompanhou o ritmo do produto, e acelerou-se o aumento do
PIB por pessoa ocupada. Tudo isto com uma taxa de investimento que embora
aumentando, manteve-se em um patamar relativamente baixo para as circunstncias
de um auge de atividade da economia.
Outra caracterstica do mercado de trabalho na retomada do crescimento
da economia em 2004-2008 foi o intenso aumento do emprego formal, aquele
em que o contrato de trabalho respeita a legislao existente sobre trabalho e
Previdncia Social. O emprego formal, que antes da retomada do crescimento da
economia j vinha crescendo em ritmo maior que o do nmero total de pessoas
ocupadas, ampliou ainda mais esta diferena aps a retomada do crescimento.
A crescente formalizao dos contratos de trabalho difculta a percepo da dimi-
nuio da elasticidade emprego do crescimento do PIB em 2004-2008, porque,
comparativamente ao ritmo de crescimento do PIB, a intensidade do crescimento
do emprego formal aumentou.
Para entender a crescente formalizao dos contratos de trabalho nos anos
2000, preciso levar em conta o que aconteceu no Brasil ao longo da dcada
de 1990, a partir da abertura comercial e fnanceira. A maneira como o sistema
empresarial adaptou-se abertura da economia reduziu fortemente o emprego
formal. Todo o acrscimo de pessoas ocupadas ocorreu em outras posies na
ocupao, diferentemente do emprego celetista e estatutrio contratos segundo
a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e o Estatuto do Servidor Pblico.
O emprego formal em 1999 foi menor que em 1989 (Baltar, 2003). Na dcada de
1990, cresceram, principalmente, o trabalho por conta prpria e o emprego sem
carteira. As grandes empresas que geram diretamente somente emprego formal
reduziram o quadro de pessoal em aproximadamente um tero, devido reduo
no nmero de linhas de produo. Estas empresas aumentaram a importao de
partes e componentes dos seus produtos e passaram a fazer mais uso de servios
de terceiros para realizar atividades antes executadas por empregados. Tal raciona-
lizao das atividades reduziu o emprego nas grandes empresas e abalou o movi-
mento sindical, que tinha se reativado fortemente na dcada de 1980. Uma parte
da reduo do emprego nas grandes empresas foi simples eliminao de postos de
trabalho, mas outra parte foi deslocamento de postos de trabalho para empresas
menores, fornecedoras e prestadoras de servio para grandes empresas. Houve uma
proliferao de empresas pequenas, acompanhada de maior frequncia de evaso
de impostos e contribuies sociais, ampliando-se, ao mesmo tempo, a incidncia de
empregos sem carteira profssional. Os efeitos da informalizao das empresas
e dos contratos de trabalho sobre a arrecadao de impostos e de contribuies
sociais fcaram diludos em um processo mais amplo, de intenso aumento da dvida
pblica, que ocorreu ao longo da dcada de 1990.
Um aspecto central na estratgia do Plano Real para baixar a infao foi a
poltica de conteno monetria e de altas taxas de juros, visando, simultaneamente,
estimular a entrada de capital e evitar que uma reativao mais forte da economia
difcultasse a diminuio da infao, que se lograria, fundamentalmente, a partir
da manuteno da taxa nominal de cmbio. Com uma parte expressiva da dvida
pblica indexada taxa bsica de juros, resultado de um esquema montado em
meados da dcada de 1980 para facilitar o refnanciamento desta dvida em con-
dies de alta infao, a estratgia de manter a taxa bsica de juros bem maior
que a infao tende a aumentar o montante da dvida pblica em relao ao PIB.
O problema agravou-se aps a crise do Mxico, quando as autoridades brasileiras
tentaram enfrentar a fuga de capital, elevando ainda mais a taxa bsica de juros.
O problema foi momentaneamente contornado, reduzindo-se a emisso de dvi-
da pblica indexada taxa bsica de juros e aumentando-se a emisso de dvida
pblica indexada taxa de cmbio. Naquele momento, a dvida pblica indexada
taxa de cmbio era especialmente atrativa porque permitia construir mecanis-
mos de proteo para quem tinha obrigaes de pagamentos em dlar diante da
eventualidade de uma desvalorizao do real. A desvalorizao do real no incio de
1999 explicitou plenamente a repercusso da maneira como se controlou a infao
na dcada de 1990 sobre as fnanas pblicas (Carneiro, 2002; 2006; Marcolino
e Carneiro, 2010). A dvida pblica fcou enorme em relao dimenso do PIB e,
portanto, em relao base tributria.
A Constituio Federal de 1988 (CF/1988) criou um amplo sistema de proteo
social, a ser fnanciado com novas contribuies, que incidem, basicamente, sobre
o faturamento e o lucro lquido das empresas. As efetivaes das medidas previstas
na Constituio elevaram a carga tributria no Brasil de 25% para 35% do PIB.
Este aumento da carga de impostos e contribuies sociais foi fundamental para
viabilizar a poltica macroeconmica adotada em 1999 com a fnalidade de evitar
o retorno da infao no Brasil de forma a preservar a abertura da economia e o
desenvolvimento do setor fnanceiro ocorridos nos anos noventa (Carneiro, 2006).
A continuidade da poltica de conteno monetria e a manuteno de altas
taxas de juros foram garantidas por meio do pagamento de uma parte importante
dos juros da dvida pblica com um superavit da arrecadao de impostos e con-
tribuies sociais sobre as despesas no fnanceiras do governo federal. O uso dos
recursos que a Constituio vinculou ao Sistema Nacional de Seguridade Social
para pagar juros s foi possvel com a desvinculao das receitas da unio (DRU),
que autorizou outros usos para 20% da arrecadao de impostos e contribuies
sociais. A premncia de obter este superavit fscal primrio para poder administrar
a enorme dvida pblica com alta taxa de juros fez mudar radicalmente a atitude
do Estado brasileiro quanto fscalizao da correta formalizao das empresas e
o pagamento de impostos e contribuies sociais.
O Fisco, ento, fcou muito mais atento formalizao dos negcios e ao
cumprimento das obrigaes tributrias e contributivas, centralizando a fscalizao
nos rgos especializados da Receita Federal (Baltar, Moretto e Krein, 2006).
A partir de 1996, se simplifcou a formalizao aos pequenos negcios e reduziram-se
os encargos mediante o Sistema Integrado de Pagamentos de Impostos e Contribuies
Sociais das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Simples). A efccia
deste estmulo muito maior quando se fscaliza com mais rigor o cumprimento
das normas. Outros rgos pblicos tambm mudaram de atitude. O Ministrio
Pblico do Trabalho (MPT) cuidou mais de denunciar as fraudes nos contratos de
trabalho. Os ministrios do Trabalho e Emprego (MTE) e da Previdncia Social
(MPS) fscalizaram com mais rigor a assinatura da carteira profssional e a arreca-
dao do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e do Fundo de Garantia do
Tempo de Servio (FGTS). A Justia do Trabalho criou jurisprudncia acerca
da responsabilidade compartida, obrigando o contratante de servios de terceiros
a fscalizar o cumprimento dos encargos do trabalho e da Previdncia Social pela
contratada. O prprio crescimento da economia estimulou a formalizao dos
negcios, porque apenas empresas corretamente formalizadas tm acesso ao sistema
de crdito e s compras do governo, que crescem com a economia. Alm disso, com
a retomada do crescimento, as grandes empresas voltaram a aumentar o quadro de
pessoal. Em todo caso, muito mais difcil para empresas formalizadas integrantes
do Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ) simplesmente no assinarem
a carteira profssional, deixando de cumprir as leis do trabalho e da Previdncia
Social. Assim, desde 1999, mas acentuando-se aps 2004, foi desproporcional o
crescimento do emprego com carteira profssional, ampliando-se progressivamente
a proporo de pessoas ocupadas com contrato de trabalho em conformidade com a
CLT (Macambira, 2006; Cardoso Jnior, 2007). Os contratos de trabalho, seguindo
a CLT ou o Estatuto do Servidor Pblico, correspondiam a aproximadamente 55%
das pessoas ocupadas no fnal da dcada de 1970, diminuindo para 53% no fnal da
dcada seguinte e alcanando somente 43% no fnal dos anos 1990, ilustrando o
impacto da estagnao da economia e os efeitos da abertura sobre o mercado de
trabalho. Desde ento, os contratos de trabalho corretamente formalizados vm
aumentando como proporo do nmero de pessoas ocupadas, alcanando 45%
em 2004 e 48% em 2008. Atualmente, este nmero deve estar prximo de 50%,
ainda bastante longe de 55%, verifcado antes da crise da dvida externa.
Para compreender as razes pelas quais um forte aumento do emprego formal
amplia de forma relativamente lenta a participao do emprego formal no total da
ocupao das pessoas, importante levar em conta que a incidncia relativa
das diversas posies na ocupao, diferentemente do emprego formal, varia
com a idade das pessoas. O trabalho sem remunerao, em ajuda de negcios
de outros membros da famlia, e o emprego sem carteira profssional so mais
frequentes entre pessoas jovens; enquanto o trabalho por conta prpria e os
pequenos empregadores so mais comuns entre pessoas adultas. O estreitamento do
mercado de trabalho e a crescente informalidade dos negcios e dos contratos
de trabalho na dcada de 1990 difcultaram a entrada do jovem na atividade eco-
nmica e a permanncia do adulto no mercado de trabalho. Os adultos com alto
nvel de qualifcao, especialmente aqueles do quadro de empregados permanentes
das empresas, tm grande probabilidade de manter o emprego formal, mas aqueles
que ocupam postos de trabalho sem exigncias especiais de qualifcao em que
o vnculo de emprego no estvel e alta a rotatividade da mo de obra , com o
avano da idade, tm crescente difculdade de obter outro emprego e tendem a ser
expulsos do mercado de trabalho, sendo obrigados a montar um negcio prprio,
com ou sem condies favorveis para o xito destes empreendimentos.
A retomada do crescimento da economia e a reverso da tendncia infor-
malidade dos negcios e dos contratos de trabalho colocam o problema de ter de
refazer o mercado de trabalho, atraindo o jovem para o emprego formal e man-
tendo o adulto neste mercado. improvvel que o adulto expulso do mercado de
trabalho queira ou possa retornar quele mercado com o crescimento da economia,
de modo que a reduo da frao de pessoas ocupadas que trabalham por conta
prpria, isoladamente ou com a ajuda de outros membros da famlia, ou que so
pequenos empregadores, dever ocorrer lentamente e na medida em que a maior
parte do acrscimo da populao ativa seja absorvida em empregos formais, bem
como uma parcela substancial desta populao continue no mercado de trabalho
quando se torne adulta, em vez de ser expulsa deste mercado, sendo obrigada a
montar um negcio por conta prpria.
A reconstruo do mercado de trabalho, atraindo o jovem para o emprego
formal e mantendo o adulto neste tipo de emprego, pressupe a melhora nas
condies de trabalho e remunerao. o que tender a ocorrer se continuar o
crescimento da economia com baixa infao, criando as condies para melhorar
a interao de patres e empregados, facilitando o avano das aes coletivas dos
trabalhadores. No exame deste assunto importante considerar que a relativamente
baixa participao do emprego formal na ocupao das pessoas ativas e seu lento
aumento com o crescimento da economia no signifcam oferta elstica de mo
de obra. Entre as pessoas com idade para trabalhar, muitas realizam atividade
econmica, mas no esto no mercado de trabalho. No Brasil, o incio precoce da
participao na atividade econmica, o pequeno tamanho dos quadros de pessoal
permanente das empresas e as altas taxas de rotatividade no emprego fzeram o
mercado de trabalho ser composto de pessoas relativamente jovens. Isto ajudou
a tornar extremamente malevel o mercado de trabalho e levou a altas taxas de
explorao na poca do regime militar, que reprimiu qualquer tentativa de opo-
sio coletiva dos trabalhadores a esta excessiva explorao da fora de trabalho.
Esta situao, entretanto, vem se modifcando parcialmente com a democratizao
do pas, mas tambm com a reduo do crescimento da populao, suas implicaes
sobre a estrutura etria e o adiamento da entrada do jovem na atividade econmica.
A populao vem diminuindo seu ritmo de crescimento no Brasil desde o fnal
da dcada de 1960. Os demgrafos tm destacado as modifcaes na composio
etria da populao provocadas pela diminuio no ritmo de seu crescimento,
especialmente o aumento da proporo de pessoas com 15 a 64 anos, com uma
diminuio da parcela que tem menos de 15 anos maior que o aumento da que tem
65 anos ou mais de idade. Para o mercado de trabalho, so tambm importantes as
modifcaes na prpria composio etria da populao ativa, em consequncia
da dinmica demogrfca e tambm da queda na taxa de participao na atividade
econmica da populao com 15 a 19 anos, principalmente do sexo masculino,
que ainda muito alta no Brasil (Leone e Baltar, 2010). O nmero de pessoas com
15 a 19 anos vem diminuindo a cada ano, e o das pessoas com 20 a 24 anos logo
comear a diminuir. A populao ativa, entretanto, continuar aumentando em
ritmo relativamente intenso, porque o contingente que atinge a idade de maior
participao na atividade econmica ainda muito grande comparativamente ao
contingente que deixa a atividade econmica.
A taxa de desemprego de jovens muito alta, e diminuir em ritmo lento
se continuar a elevada rotatividade da mo de obra no emprego. Entre os jovens,
pesam muito o trabalho no remunerado em ajuda de negcios prprios de
outros membros da famlia e o emprego sem carteira profssional. A continuao do
crescimento da economia e do emprego formal ir progressivamente diminuindo,
entre os jovens, a taxa de desemprego e os pesos do trabalho no remunerado e do
emprego sem carteira profssional. J a permanncia do adulto no emprego formal
pressupe uma maior frequncia de postos de trabalho com exigncias especiais de
qualifcao e a reduo da rotatividade da mo de obra no emprego, mesmo em
postos de trabalho sem exigncias especiais de qualifcao, o que tende a ocorrer
com a continuao do crescimento da economia, mas pode exigir mais organizao
dos trabalhadores para reivindicar coletivamente melhores condies de trabalho
e remunerao, ampliando a frao dos empregos permanentes.
O crescimento do PIB, com forte aumento do emprego formal e baixa
infao, tem favorecido, desde 2005, o aumento do poder de compra da renda
do trabalho (tabela 5). O nvel da renda do trabalho estava muito baixo em 2004.
A mediana identifca o centro da distribuio das pessoas ocupadas por nvel de
renda. No ms de referncia da PNAD 2004, o poder de compra da mediana das
rendas do trabalho foi 14% menor que o verifcado pela pesquisa de 1998 (Lopes,
2009). Entre estes dois anos, os preos relativos evoluram desfavoravelmente ao
poder de compra da renda do trabalho. As desvalorizaes do real em 1999, 2001
e 2002 aumentaram a infao; o lento aumento do PIB e a ampliao da taxa
de desemprego, por seu turno, difcultaram os reajustes das diversas categorias
profssionais. Segundo o Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos
Socioeconmicos (Dieese), grande parte das negociaes coletivas de salrio nesta
poca resultou em reajustamentos menores que a infao (Dieese, 2011). Alm
destas mudanas de preo relativo, foi tambm importante para a queda no valor
da mediana das rendas do trabalho entre 1998 e 2004 o fato de o lento aumento
do PIB (16% nos seis anos) ter sido acompanhado de expressivo aumento no
nmero de pessoas ocupadas (18%). Este aumento do nmero de pessoas ocupadas
ocorreu em postos de trabalho com renda menor que a mediana. As rendas do
trabalho menores que a mediana, entretanto, tiveram aumentos de poder de
compra entre 1998 e 2004. O valor do percentil 25, que identifca o centro da
distribuio das rendas do trabalho menores que a mediana, aumentou 12%
entre 1998 e 2004 (Lopes, 2009). Foi muito importante para este aumento do
poder de compra das rendas inferiores mediana o aumento do valor do salrio
mnimo que vinha ocorrendo desde 1995 e continuou, apesar do aumento da
infao, decorrente das desvalorizaes do real. Em 1998, o percentil 25 era 7%
maior que o salrio mnimo; em 2004, por sua vez, passa a ser exatamente igual
ao salrio mnimo. J o percentil 75, que identifca o centro da distribuio das
rendas do trabalho maiores que a mediana, teve tambm 14% de queda no poder
de compra entre 1998 e 2004. A renda da maior parte das ocupaes adicionais,
que surgiram entre 1998 e 2004, situou-se entre o percentil 25 e a mediana.
Isto contribuiu para reforar as diminuies verifcadas na mediana e no percentil
75, ao mesmo tempo que ajudou a aumentar o valor do percentil 25.
TABELA 5
Evoluo da renda do trabalho (1998, 2004 e 2008)
Ano P
25
P
50
P
75
Salrio mnimo
(R$)
1998 100,0 100,0 100,0 100,0
2004 111,8 86,0 86,8 122,0
2008 146,9 106,2 102,1 162,7
Fonte: IBGE (2000; 2005c; 2009c).
Elaborao do autor.
Obs.: P
25
, P
50
e P
75
correspondem a, respectivamente, percentil 25, percentil 50 e percentil 75.
A queda generalizada do poder de compra das rendas do trabalho maiores que
o salrio mnimo, entre 1998 e 2003, tem relao com o lento aumento do PIB, o
elevado desemprego e a alta infao. Por consequncia, em conjunto com o aumento
do valor do salrio mnimo e a gerao expressiva de empregos com renda entre o
percentil 25 e a mediana, provocou uma reduo nas diferenas de renda entre os
trabalhadores. A mdia das diferenas de renda entre os trabalhadores diminuiu
mais que a mdia das rendas do trabalho, como indica a reduo do ndice de Gini
ocorrida entre 1998 e 2004. O ndice de Gini das rendas das pessoas ocupadas passou
de 0,575 para 0,547 entre estes dois anos (Lopes, 2009).
A retomada do crescimento do PIB com baixa infao em 2004-2008 aumentou
o valor da mediana das rendas do trabalho em 23,4%. O aumento nominal
da mediana foi de 50%, ou 10,7% a.a., magnitude superior s dos reajustes nominais de
salrio da maioria das categorias profssionais, indicando a importncia do acrscimo
do nmero de pessoas ocupadas ter ocorrido em postos de trabalho com renda entre
a mediana e o percentil 75. O PIB aumentou 19,7% entre 2004 e 2008, enquanto
o nmero de pessoas ocupadas aumentou 9,6%. No conjunto dos quatro anos, o
percentil 25 teve aumento de poder de compra de 31,4% com ritmo anlogo
ao do aumento no valor do salrio mnimo , enquanto o percentil 75 aumentou
seu valor em 17,6%, proporo menor que a do aumento do valor da mediana.
No foi somente a mudana de preos relativos que provocou o aumento no valor
das rendas do trabalho. O aumento do nmero de pessoas ocupadas com renda
entre a mediana e o percentil 75 (1,5 e 2,7 salrios mnimos em 2004) contribuiu
para reforar o aumento da mediana e suavizar o do percentil 75.
O aumento do valor do salrio mnimo, os reajustes das categorias profssionais
maiores que a infao e a gerao de postos de trabalho com renda entre a
mediana e o percentil 75 fzeram com que o aumento na mdia das diferenas
de renda entre os trabalhadores fosse menor que o aumento da mdia das rendas do
trabalho, dando continuidade queda do ndice de Gini. Na realidade, foi pela
primeira vez, desde que se conta com informao abrangente sobre a distribuio
de renda das pessoas ocupadas, que um aumento expressivo do PIB ocorreu com
reduo nas diferenas relativas de renda do trabalho.
ilustrativo do que aconteceu em 2004-2008 a comparao com o verif-
cado na poca em que o pas se industrializou, antes da crise da dvida externa na
dcada de 1980. A industrializao provocou um crescimento mais intenso do PIB
e a renda mdia do trabalho aumentou mais fortemente que em 2004-2008, mas
com ampliao da disperso relativa destas rendas. O intenso crescimento do PIB,
comandado pela ampliao da produo industrial (especialmente as consolidaes
de grandes empresas privadas e de organizaes pblicas), fez crescer desproporcio-
nalmente o nmero de ocupaes com rendas maiores que o percentil 75, ampliando
a dimenso relativa da chamada classe mdia, que a rigor se localizava, na poca,
acima do percentil 90. Isto foi consequncia da ditadura militar, que reprimiu
o salrio mnimo e os reajustes das categorias profssionais. J em 2004-2008, o
crescimento do PIB e o aumento da renda mdia do trabalho foram menores que
na industrializao, e a maior parte do aumento das pessoas ocupadas teve renda
entre a mediana e o percentil 75. Ao mesmo tempo, foi muito intenso o aumento
do valor do salrio mnimo, bem como os reajustes das categorias profssionais
foram maiores que a infao.
paradoxal que no crescimento do PIB, que foi acompanhado de reduo
nas diferenas relativas de rendas do trabalho, tenha tido um papel fundamental a
expanso da exportao de commodities. No modelo tradicional, em que um cres-
cimento na base da exportao de commodities se torna compatvel com a reduo
nas diferenas de renda entre os trabalhadores, so fundamentais a tributao
desta exportao e o uso dos recursos arrecadados para ampliar os servios sociais,
especialmente sade, educao, transporte coletivo e habitao popular. No foi
isto que ocorreu no Brasil dos anos 2004-2008. No houve uma taxao especial
da exportao de commodities. Porm, houve uma forte valorizao da moeda
nacional, que reduziu a receita em reais dos exportadores e ajudou a baixar a infao,
reduzindo os preos relativos dos bens exportados e importados; e favorecendo o
poder de compra da renda do trabalho, que foi reforado pelos intensos aumentos
nominais do salrio mnimo. Em simultneo, o forte aumento deste benefciou
no somente as menores remuneraes, mas tambm os menores benefcios da
Seguridade Social. Alm disso, possvel estabelecer uma interao dos aumentos
do salrio mnimo com os reajustes das categorias profssionais em um momento
econmico favorvel expanso do emprego e formalizao dos contratos de
trabalho. Os aumentos, que vinham ocorrendo desde 1995, continuaram apesar do
aumento da infao, em 1999-2003, mas foi muito importante este aumento ter
ganhado vigor ainda maior desde 2005, a partir de um patamar j parcialmente
restaurado. O aumento do valor do salrio mnimo foi fundamental, ao lado de
reajustes das categorias profssionais acima da infao e da gerao de empregos
com renda entre a mediana e o percentil 75, para que o crescimento da economia
em 2004-2008 ocorresse com diminuio nas diferenas relativas de renda entre
os trabalhadores.
O aumento da renda mdia do trabalho entre 2004 e 2008 no foi sufciente
para refazer a distribuio funcional da renda, que tinha evoludo de modo
desfavorvel ao trabalho em 1998-2004 (tabela 6). A parcela de impostos indiretos
que j tinha se ampliado fortemente em 1998-2004 continuou aumentando entre
2004 e 2008. Deixando de lado os impostos indiretos e considerando a diviso da
renda entre trabalho e excedente bruto operacional, os trabalhadores recuperaram
em 2004-2008 boa parte do que perderam em 1998-2004. Porm, a parcela do
trabalho na renda nacional total, que caiu de 53,6% (1998) para 49% (2004),
permaneceu ainda em 50,6% em 2008. Uma parte importante do aumento do
peso dos impostos indiretos e das contribuies sociais na renda nacional deu base
para o pagamento de quase metade dos juros da dvida pblica, benefciando as
aplicaes em ativos fnanceiros e, principalmente, as instituies operadoras do
mercado destes ativos. A renda mdia do trabalho em 2008 tem poder de compra
pouco mais de 2% maior que o de 1998, e entre estes dois anos o PIB por pessoa
ocupada aumentou 7,5%. A mdia o que ganharia cada trabalhador se no
houvesse diferenas de renda entre eles e estas diferenas diminuram signifca-
tivamente entre 1998 e 2008. Assim, as rendas do trabalho em geral aumentaram
muito mais que a mdia. O centro da distribuio das rendas inferiores mediana
teve aumento de poder de compra de 46,9% nestes dez anos, e a prpria mediana
tem poder de compra em 2008 (6,2%) maior que em 1998.
TABELA 6
Distribuio funcional da renda (1998, 2004 e 2008)
(Em %)
Ano
Renda do trabalho
(A)
Impostos indiretos
(B)
Excedente
operacional bruto
(C)
Total da renda A/A+C
1998 53,6 12,6 33,8 100,0 61,3
2004 49,0 15,4 35,6 100,0 53,9
2008 50,6 16,2 33,3 100,0 60,4
Fonte: IBGE (1998; 2005a; 2009a).
Elaborao do autor.
Em sntese, a retomada do crescimento com infao baixa em uma situao
internacional favorvel reforou a formalizao dos contratos de trabalho e recu-
perou o nvel das rendas do trabalho, que estava muito baixo em 2004. Ao mesmo
tempo, prosseguiram e at se acentuaram os aumentos das baixas remuneraes e
dos benefcios da Seguridade Social, por meio de expressivos aumentos no valor do
salrio mnimo. As diferenas de renda do trabalho diminuram relativamente, mas
a parcela do trabalho na renda nacional recuperou somente uma parte da queda
observada em 1998-2004. Uma parte crescente da renda nacional correspondeu
a impostos indiretos e contribuies sociais. Esta foi a principal contrapartida
da queda na parcela do trabalho na renda nacional, portanto, deveria ser a base
para aperfeioar o sistema nacional de proteo social, como determinado pela
Constituio Federal de 1988. Uma parte importante do crescente montante
arrecadado de impostos indiretos e contribuies sociais, entretanto, serviu para
o pagamento de metade dos juros da dvida pblica, benefciando os aplicadores
e as instituies operadoras do mercado de ativos fnanceiros, e no a totalidade
dos cidados usurios do sistema de proteo social.
A situao internacional favorvel contribuiu para compatibilizar, de um
lado, os aumentos de poder de compra dos trabalhadores de menor remunerao
e dos benefcirios da Seguridade Social e, do outro lado, os elevados ganhos das
empresas e dos aplicadores, bem como as instituies operadoras do mercado
fnanceiro. A crise mundial, entretanto, vem alterando o quadro antes favorvel ao
crescimento da economia brasileira. O exame das difculdades atuais para manter
o crescimento ajuda a explicitar a necessidade de mudanas no rumo da economia
para dar continuidade ao aumento da renda do trabalho, reduzindo as diferenas
de renda entre os trabalhadores. Esta mudana de rumo da economia envolve
uma redefnio da poltica macroeconmica, que anteriormente garantiu a segu-
rana dos ganhos de aplicadores e operadores do mercado fnanceiro, assentada
no pagamento de altos juros da dvida pblica sem aumentar, ao mesmo tempo,
a magnitude desta dvida, o que somente pode ocorrer porque foi obtido enorme
superavit da arrecadao de impostos e contribuies sociais em relao s despesas
pblicas no fnanceiras (Carneiro, 2011).
3 CRISE MUNDIAL, CRESCIMENTO DA ECONOMIA E MERCADO DE TRABALHO
A crise mundial interrompeu o crescimento da economia brasileira no ltimo
trimestre de 2008. O impacto imediato da crise foi sobre a exportao e o inves-
timento, que diminuram fortemente em 2009. As Contas Nacionais (tabela 7)
indicam que medida na moeda do pas, a exportao de bens e servios, que tinha
crescido no ritmo mdio anual de 3,3% em 2006-2008, teve uma queda de 9,1%
em 2009. J o investimento, que tinha aumentado no ritmo mdio de 13,7% em
2006-2008, caiu 6,7% em 2009. O consumo pblico e privado de bens e servios,
entretanto, apenas desacelerou em 2009, pois tinha crescido no ritmo mdio de
5,4% em 2006-2008 e aumentou 4,1% em 2009.
TABELA 7
Atividade da economia brasileira (2006-2012)
(Em %)
Ano Investimento Consumo
Consumo +
investimento
Exportao Importao PIB Manufatura
2007 13,9 5,8 7,2 6,2 19,9 6,1 5,6
2008 13,6 5,0 6,6 0,6 15,4 5,2 3,0
2009 -6,7 4,1 2,0 -9,1 -7,6 -0,3 -8,7
2010 21,3 6,3 8,9 11,5 35,8 7,5 10,1
2011 4,7 3,5 3,8 4,5 9,8 2,7 0,1
2012 -4,0 3,1 1,7 0,5 0,2 0,9 -2,6
Fonte: IBGE (2006a; 2007a; 2008a; 2009a; 2010a; 2011a; 2012a).
Elaborao do autor.
A pequena desacelerao no crescimento do consumo testemunha a efccia das
aes do governo, visando amortecer o impacto da crise mundial sobre a atividade da
economia brasileira. Dispondo de reservas internacionais abundantes e sendo relativa-
mente pequenas a dvida externa e a dvida pblica indexada taxa de cmbio, as contas
pblicas foram pouco prejudicadas pela forte desvalorizao do real, provocada pela
fuga de capital. A solidez das contas externas do pas (consequncia dos bons resultados
do balano de pagamento, desde o incio do boom internacional de commodities)
contribuiu para que a fuga de capital no fosse acompanhada de apostas contra o
real nos derivativos de cmbio. O BCB optou, inicialmente, por no usar a reserva
internacional para evitar a elevao do preo do dlar. A alta desta moeda difcultou
a continuidade da sada de capital, mas provocou prejuzos s empresas exportadoras
que estavam compensando os efeitos negativos do alto valor do real sobre o seu fatura-
mento, com aplicaes em derivativos de cmbio que apostavam na continuidade do
alto valor do real. A oscilao da taxa de cmbio teve estes e outros efeitos fnanceiros
negativos, mas no por meio das contas pblicas, que terminaram sendo favorecidas
pela desvalorizao do real, pois a magnitude da reserva internacional superava a soma
das dvidas pblicas em dlar e indexada ao dlar. O governo disps de recursos para
poder agir mediante maiores despesas pblicas, renncia fscal e reforo da atuao dos
bancos pblicos para fnanciar o consumo, o investimento e a exportao.
De particular importncia para sustentar a atividade da economia foi a atuao do
governo no sentido de garantir o atendimento da demanda de crdito, usando, de um
lado, as reservas internacionais para fnanciar a exportao e, do outro lado, os bancos
pblicos para compensar a reduo dos emprstimos dos bancos privados. Alm disso,
a reduo provisria de uma srie de impostos que afetam o preo de bens durveis de
consumo foi tambm importante para que o consumo continuasse crescendo num ritmo
expressivo em 2009, contribuindo para que a queda do PIB neste ano fosse de apenas
0,3%, bem menos que as diminuies observadas no investimento e na exportao.
A queda na atividade econmica foi relativamente pequena, e a recuperao
que comeou no ltimo trimestre de 2009 foi muito rpida, tendo o PIB aumen-
tado 7,5% em 2010. O crescimento do consumo acelerou e houve uma expressiva
retomada da exportao e principalmente do investimento. A comparao dos anos
2008 e 2010 indica que o consumo cresceu no ritmo mdio anual de 5,2%, no
muito menos que o verifcado antes da crise mundial atingir o pas. J o investimento
em 2010 recuperou a queda de 2009 e ampliou o patamar atingido em 2008 no
equivalente a um aumento mdio anual de 6,4%, bem menos que o verifcado antes
da crise mundial, mas acima do ritmo de crescimento do PIB (3,5%), indicando que
a defesa da atividade econmica em 2009 foi fundamentalmente a sustentao do
crescimento do consumo, mas na recuperao em 2010 voltou a aumentar a taxa de
investimento. De fato, medida a preo constante, a relao entre a formao bruta
de capital fxo e o PIB passou de 18,7% (2008) para 19,8% (2010), traduzindo a
vigorosa retomada do investimento neste ltimo ano.
A crise mundial, entretanto, acirrou a competio internacional com produtos
manufaturados, difcultando crescentemente a resposta da produo industrial
brasileira ao aumento do consumo e do investimento. Este problema j tinha se
manifestado no auge do crescimento da economia brasileira, antes da crise mundial,
quando a produo industrial cresceu menos que o PIB, e este ltimo cresceu menos
que a soma do consumo e investimento. Entre 2006 e 2008, a absoro interna
cresceu no ritmo mdio de 6,9%, enquanto o PIB expandiu a 5,6% e a produo
manufatureira, a 4,3%. A reduo do saldo positivo do comrcio exterior de bens
e servios traduziu o vazamento para outros pases de uma parte dos efeitos din-
micos do aumento da absoro interna, mediante principalmente o forte aumento
do defcit de comrcio externo com produtos manufaturados.
A exportao de commodities cobriu o crescente defcit do comrcio com produtos
manufaturados. E foi expressiva a ampliao da produo manufatureira no auge
do crescimento do PIB, antes da crise mundial, mesmo que em ritmo menor que a do
crescimento do PIB. Fato este que acabou invertendo uma relao que, como foi dito,
ocorria desde que o Brasil comeou seu processo de industrializao, na dcada de
1930, perodo em que, apesar de o PIB crescer fortemente, a produo manufatureira
crescia mais que este. Esta mudana na relao das intensidades de ampliao do
PIB e da produo manufatureira no crescimento da economia brasileira tem uma
clara associao com a valorizao da moeda nacional ocorrida neste perodo. A crise
mundial, entretanto, acirrou a competio internacional com produtos manufatu-
rados e acentuou as diferenas de ritmo de crescimento da absoro interna, do PIB
e da produo domstica de produtos manufaturados. A relao entre os ritmos de
crescimento do PIB e da absoro interna passou de 0,81 (2006-2008) para 0,65
(2008-2010); e a relao entre os ritmos de crescimento da produo manufatureira
e do PIB passou de 77% para somente 9% entre os mesmos perodos.
A crise reduziu a intensidade do aumento da absoro interna de 6,9% para
5,4%, mas a queda no ritmo de crescimento do PIB foi maior (de 5,6% para 3,5%),
traduzindo a forte reduo na intensidade do aumento da produo manufatureira
(de 4,3% para 0,3%). Assim, as aes do governo lograram impedir maior queda
no crescimento da absoro interna, mas a resposta do PIB e, principalmente, da
produo manufatureira foi relativamente pequena, agravando-se o vazamento para
outros pases dos efeitos dinmicos da absoro interna, devido ao acirramento da
competio internacional com produtos manufaturados.
A crise mundial reduziu a atividade econmica nos pases desenvolvidos, e os
fornecedores mundiais de produtos manufaturados intensifcaram a competio,
redirecionando suas exportaes para pases em desenvolvimento que conseguiram
manter a atividade econmica, disputando fortemente com os produtores localizados
no Brasil, em seus mercados de exportao e no prprio mercado domstico brasi-
leiro (ABDI e NEIT, 2011; Iedi, 2012). Embora mais que cobertos pelo superavit
com commodities primrias, o defcit com o conjunto dos demais produtos, que
j tinha sido de US$ 44,5 bilhes em 2008, atingiu US$ 87,1 bilhes em 2011.
Tal fato indicava no somente os efeitos da competio asitica nos mercados
de exportao de manufaturados brasileiros e no prprio mercado domstico,
mas tambm a reao de empresas multinacionais que operam no Brasil. Estas
tm preferido importar partes e componentes da matriz ou de outras fliais que
aumentaram muito a capacidade ociosa a desenvolverem a produo destes produtos
no territrio nacional para atender as crescentes vendas no mercado domstico.
O aumento da importao foi muito forte numa gama muito ampla de produtos
manufaturados, enquanto a exportao destes produtos em 2011 ou foi menor
que em 2008, ou o aumento foi proporcionalmente muito inferior ao verifcado
com a importao destes.
O Estado brasileiro demorou a perceber e a reagir a esses efeitos negativos da
crise mundial sobre a produo domstica de manufaturados. Assim, no incio do
governo de Dilma Roussef, prevaleceu o diagnstico de que era preciso desacelerar
o ritmo da recuperao da atividade econmica, retirando os estmulos ao consumo
e investimento usados desde o comeo da crise mundial para no perder o controle
sobre o balano de pagamentos e a infao. As desaceleraes do consumo e do
investimento fzeram o PIB crescer somente 2,7% em 2011, obrigando o governo
a refazer o diagnstico e retomar os incentivos absoro interna. O desempenho
do PIB em 2012, entretanto, foi ainda pior que o de 2011, porque os incentivos
lograram interromper a desacelerao do consumo, mas o investimento diminuiu
4% em 2012. Considerando a mdia do perodo 2010-2012, a absoro interna
cresceu 2,7%, com um crescimento do PIB de 1,8% e uma queda da produo
manufatureira de 1,3% a.a. Assim, a relao entre os ritmos de crescimento da
absoro interna e do PIB manteve-se em dois teros, mas a relao entre os
crescimentos da produo manufatureira e do PIB, que j tinha sido de somente 9%
em 2008-2010, passou a ser negativa e na alta proporo de 72%. A debilidade da
produo domstica de manufaturados diante da competio internacional acirrada
pela crise mundial fez com que as aes do governo j no fossem capazes de
sustentar o crescimento da absoro interna, mesmo impedindo maior desacelerao
do consumo, porque o investimento perdeu o mpeto mostrado em 2006-2008
e novamente em 2010, e tem perdido vigor a resposta da produo domstica de
bens manufaturados s demandas decorrentes do consumo e do investimento,
ocorrendo forte ampliao da importao destes bens.
A pequena queda do PIB em 2009 e seu vigoroso aumento em 2010 deram
a impresso de que o governo tinha o controle da atividade econmica, podendo
fazer crescer a economia em conformidade com as possibilidades permitidas pelos
desdobramentos da crise mundial. As consequncias negativas da tentativa de
suavizar o ritmo da recuperao em 2011 e o fracasso inicial do esforo para reerguer
o crescimento do PIB em 2012 mostram que preciso mais que aes do governo
para estimular o consumo pblico e privado de bens e servios. A comparao
dos perodos 2006-2008, 2008-2010 e 2010-2012 mostra a debilidade da reao
da produo manufatureira aos estmulos da demanda promovidos pela ao do
governo (tabela 8). O xito do esforo do governo para impedir maior queda
do crescimento do consumo e do investimento em 2008-2010 levou a um aumento
insignifcante da produo manufatureira. O PIB de 2010 foi 6,9% maior que
o de 2008, mas a ampliao do total da produo manufatureira entre estes dois
anos correspondeu a somente 1% da ampliao do total do PIB, tendo em vista
que em 2008 a manufatura representava 16,6% do PIB. As quedas no ritmo de
crescimento do consumo e no prprio nvel de investimento em 2010-2012 foram
acompanhadas de reduo na produo manufatureira, e o PIB de 2012 foi 3,7%
maior que o de 2010 somente porque a produo do conjunto dos demais setores
de atividade aumentou 4,7% entre 2010 e 2012.
TABELA 8
Taxas anuais de crescimento: absoro interna, PIB, manufatura e outros setores de
atividade (2006-2012)
(Em %)
Perodo
Absoro
interna (A)
PIB
(B)
B/A
Manufatura
(C)
C/A
Outros
setores (D)
D/A
2006-2008 6,9 5,6 0,81 4,3 0,62 5,9 0,85
2008-2010 5,4 3,5 0,65 0,3 0,06 4,1 0,76
2010-2012 2,7 1,8 0,66 -1,3 -0,48 2,3 0,85
Fonte: IBGE Banco de Dados Sries Estatsticas e Sries Histricas. Disponvel em: <http://seriesestatisticas.ibge.gov.br/
apresentacao.aspx>.
Elaborao do autor.
Os estmulos demanda de bens e servios determinados pelo governo
impediram maior queda no ritmo de crescimento do consumo e investimento em
2008-2010, mas a fraca reao da produo manufatureira foi a principal responsvel
pela queda do ritmo de crescimento do PIB ter sido maior que a do crescimento da
absoro interna. J em 2010-2012, a queda no ritmo de crescimento da absoro
interna foi mais expressiva, sendo acompanhada de queda na produo industrial.
Mas a diminuio no ritmo de crescimento dos demais setores de atividade foi
menor que a do crescimento da absoro interna, evitando queda ainda maior
do crescimento do PIB. A produo do conjunto das atividades econmicas no
manufatureiras, que aumentou no ritmo anual de 5,9% em 2006-2008, cresceu
4,1% a.a. em 2008-2010 e 2,3% em 2010-2012. Como ser visto em seguida,
este crescimento da produo nas atividades no manufatureiras desde 2008 gerou
emprego sufciente para manter a melhora nos indicadores do mercado de trabalho,
apesar da desacelerao do crescimento do PIB. A continuidade da melhora dos
indicadores do mercado de trabalho ocorreu principalmente nas reas metropo-
litanas do pas, onde maior o predomnio dos servios na atividade econmica.
O principal desafo a ser enfrentado para lograr um crescimento mais robusto
do PIB aumentar a taxa de formao bruta de capital fxo com investimentos
pblicos e privados em infraestrutura e com investimentos privados na produo
manufatureira para reduzir os vazamentos para outros pases dos efeitos dinmicos
do aumento do consumo e investimento. O fnanciamento o principal problema
dos investimentos em infraestrutura, na medida em que j existe enorme demanda
por sua ampliao e so viveis diversas alternativas de combinao de iniciativas
pblicas e privadas. Para evitar maior risco e garantir que as compras decorrentes
destes investimentos sejam canalizadas para a produo manufatureira domstica,
importante que o fnanciamento seja realizado em moeda nacional, pois a retomada
de um crescimento mais vigoroso do PIB sob as condies internacionais criadas
pelo desdobramento da crise mundial provavelmente teria de ser acompanhada de
progressiva correo do valor da moeda nacional, atualmente ainda muito valorizada.
Com o propsito de criar as condies para o aumento dos investimentos
pblicos e privados, foram muito importantes as aes do governo no sentido de
reduzir a taxa bsica de juros e de aumentar, de modo controlado, a taxa de cmbio.
De imediato, estas medidas acarretaram reduo no servio da dvida pblica,
liberando recursos do oramento para uma ao pblica mais vigorosa no
apenas para a sustentao da atividade, mas tambm em favor do desenvolvimento
da economia e dos servios pblicos. A reduo do custo do refnanciamento da
dvida pblica permite a diminuio simultnea do superavit primrio (diferena
entre a arrecadao de impostos e contribuies sociais e as despesas no fnanceiras
do Estado) e do ritmo de crescimento da dvida pblica. A reduo no ritmo de
crescimento da dvida pblica, por sua vez, diminui as possibilidades de aplicao
em ttulos com rentabilidade garantida e alta liquidez. A situao atual, em que so
desfavorveis as condies de aplicao fnanceira em outros pases, justamente
o momento adequado para no somente reduzir a taxa bsica de juros e o custo
do refnanciamento da dvida pblica, mas tambm para se tentar desenvolver as
condies para que ocorram no pas fnanciamentos privados a prazo longo para
o investimento.
A crise mundial tem aumentado o defcit de conta-corrente do balano de
pagamento. O superavit de comrcio tem diminudo, com os crescentes defcit com
produtos manufaturados, sendo apenas parcialmente compensados pelo aumento
no superavit com commodities. Alm disso, a crise tem levado as multinacionais a
aumentar as remessas de lucros e tambm tm ocorrido aumentos vigorosos na
compra de servios no exterior, especialmente arrendamento de equipamentos pela
Petrobras. O defcit de conta-corrente tem sido coberto pelos investimentos diretos
externos, evitando a diminuio das reservas internacionais. No entanto, as aes
do governo no sentido de reduzir a taxa bsica de juros e aumentar o Imposto sobre
Operaes Financeiras (IOF), cobrado de operaes de no residentes no mercado
fnanceiro domstico, tm levado a uma elevao nominal da taxa de cmbio.
Uma taxa de cmbio mais razovel, corrigindo o alto valor da moeda nacional,
ao lado de medidas que reprimam a concorrncia desleal de importaes, ser
fundamental para induzir os investimentos que fortaleam a competitividade
da produo manufatureira domstica, evitando o aumento desproporcional da
importao de produtos manufaturados e fazendo com que os aumentos de consumo,
investimento e exportao se materializem em um crescimento mais intenso do PIB
(Bresser-Pereira, 2012; Carneiro, 2011). A correo do valor da moeda nacional,
entretanto, ter de ser feita de modo progressivo e controlado pelo BCB, para que o
aumento nominal do preo do dlar se materialize em reduo do valor da moeda
sem um aumento substancial da infao domstica, pois difcultaria o prosseguimento
da elevao do poder de compra da renda do trabalho, fundamental para sustentar
o crescimento da demanda pelos produtos e motivar a realizao dos investimentos.
O governo, ento, est procurando aproveitar a oportunidade proporcionada
pela crise mundial para redefnir o rumo da economia brasileira, de modo a alcanar
um forte crescimento do PIB, numa situao internacional mais desfavorvel, com
mais investimento e maior elevao da produtividade. Esta mudana de rumo
da economia exige do governo muito mais ao que a necessria para aproveitar
plenamente a situao internacional favorvel antes da crise mundial. A situao
internacional melhorou os termos de troca do comrcio com outros pases, mas
o governo teve de atuar, vencendo resistncias, para que a elevao dos termos de
troca benefciasse toda a populao. A ao do governo foi importante para que
o maior crescimento do PIB e a menor infao resultassem em forte crescimento
do emprego formal, elevao do poder de compra da renda do trabalho, reduo
nas diferenas de renda entre os trabalhadores e aumento de renda de pessoas
sem condies para participar da atividade econmica. Para estes resultados, foi
fundamental o esforo do governo para a consolidao do sistema de proteo social,
determinado pela Constituio Federal de 1988, o aumento do valor do salrio
mnimo e a preservao da vinculao dos benefcios mnimos da Seguridade Social
ao valor do salrio mnimo (Castro, 2012).
preciso muito mais ao do poder pblico e capacidade para vencer as
resistncias a uma alterao de rumo da economia, mudando radicalmente o
sistema fnanceiro domstico e promovendo fortemente os investimentos pblicos
e privados. Garantindo, ao mesmo tempo, que os efeitos dinmicos destes se
concretizem no desenvolvimento da produo manufatureira domstica e que no
vazem para outros pases, por meio da importao. O Estado brasileiro, ento,
ter de construir os instrumentos de atuao que o capacite para realizar as aes
necessrias, articulando iniciativas pblicas e privadas que no seriam induzidas
automaticamente pelo prprio desempenho da economia. Analogamente ao que
ocorreu durante a industrializao do pas, ser necessrio mais investimento
autnomo. O papel do poder pblico na articulao e apoio a estes investimentos ser
fundamental, embora o tipo de ao e os instrumentos usados venham a ser muito
diferentes dos prevalentes na poca da industrializao.
A experincia dos dois ltimos anos mostra a difculdade e a demora na
redefnio de rumo da economia e a fora das resistncias a serem enfrentadas.
Esta resistncia aposta numa recuperao rpida da economia mundial para que
se refaa a perspectiva de preservao do rumo anterior da economia brasileira,
aumentando a oposio s tentativas de mudana. De fato, em uma recuperao da
atividade da economia americana, levando o banco central daquele pas a elevar a taxa
de juros de curto prazo, difcultaria enormemente as medidas que seriam necessrias
para alterar o rumo da economia brasileira, de modo a aprofundar as melhoras no
mercado de trabalho. Um aumento das taxas de juros nos Estados Unidos agravaria
a fuga de capital do Brasil, e as medidas para impedir esta fuga teriam de ser muito
mais fortes e de realizao politicamente muito mais difcil que aquelas necessrias para
conter a entrada de capital, visando estabilizar a taxa de cmbio no nvel apropriado.
O prprio aumento do valor do dlar em todo o mundo, que tenderia a ocorrer com
a elevao dos juros nos Estados Unidos, prejudicaria tambm a conta-corrente do
balano de pagamentos do Brasil, inclusive reduzindo os preos internacionais das
commodities. Alm de debilitar o balano de pagamentos, a ampliao da fuga de
capital difcultaria manter em nvel razovel as taxas de juros praticadas no pas, a
construo do mercado domstico de capital e o fnanciamento bancrio de longo
prazo, sem recorrer ao repasse de recursos tomados emprestados no exterior. Como
mencionado, o fnanciamento de prazo longo, em moeda nacional, muito importante
para a realizao dos investimentos em infraestrutura.
A esses desafos a ser enfrentados para recolocar a economia brasileira em uma
trajetria de crescimento se somam difceis mudanas institucionais na regulao
da compra e venda de fora de trabalho e do seu uso e remunerao na produo de
bens e prestao de servios. A necessidade e a natureza destas mudanas podem
ser visualizadas a partir do acompanhamento da evoluo do emprego e da renda
do trabalho desde que a crise mundial comeou a afetar o Brasil.
A Pesquisa Mensal de Emprego (PME) proporciona a informao mais
atualizada para o acompanhamento da evoluo do mercado de trabalho aps
a crise mundial ter atingido o Brasil, no fnal do ano 2008. A pesquisa retrata a
situao do mercado de trabalho nas regies metropolitanas mais antigas do pas
(Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre).
A PNAD indica que residem no conjunto das reas metropolitanas do pas um
tero da populao economicamente ativa, e as seis metrpoles da PME abrangem
80% da populao economicamente ativa (PEA) metropolitana (Tafner, 2006).
O mercado de trabalho das reas metropolitanas foi mais afetado pela aber-
tura da economia que o das demais localidades do pas. Isto aparece nas taxas de
desemprego de 2005 (Ramos, 2007). A populao residente nas metrpoles tem
maior participao na atividade econmica que a populao residente nas outras
localidades (taxas de participao de 61,3% da PEA nas metrpoles e de 59%
fora das metrpoles). Mas uma frao bem maior da populao que desejava uma
ocupao na atividade econmica no encontrou trabalho nas metrpoles em 2005,
pois a taxa de desemprego foi de 13,4% da PEA residente nas metrpoles e 8,6%
no restante do pas. A diferena entre metrpoles e outras localidades na taxa de
desemprego foi maior que a diferena na taxa de participao, de modo que a taxa
de ocupao nas reas metropolitanas (53,1% da populao em idade ativa PIA)
foi menor que em outras localidades (53,9%), confrmando que em 2005 a situao
do mercado de trabalho nas metrpoles estava pior que no restante do pas.
A renda do trabalho, entretanto, continuava muito maior nas reas metropolitanas
que no restante do pas. A diferena de renda mdia em favor das metrpoles foi
particularmente marcante para o trabalho por conta prpria e o emprego sem
carteira profssional. Para estas posies na ocupao, a diferena de renda mdia
entre o conjunto das metrpoles e o restante do pas foi de 60%, enquanto para
o emprego formal e os empregadores a diferena em favor das metrpoles foi de
40% (Ramos, 2007).
O ponto de partida da retomada do crescimento da economia foi um mercado
de trabalho que estava muito deteriorado nas metrpoles em 2003 (tabela 9).
Neste ano, o nmero mdio mensal de desempregados correspondeu a 12,3% da
populao ativa residente no conjunto das seis principais metrpoles do pas. Como
neste mesmo ano o emprego assalariado abrangeu 73,5% das pessoas ocupadas, o
nmero de desempregados equivaleu a 19,2% do total de pessoas com emprego
assalariado. Este nmero muito grande, revelando a m situao do mercado de
trabalho, mesmo levando em conta que no Brasil a elevada taxa de rotatividade
em muitos empregos assalariados tende a ampliar o nmero de desempregados.
TABELA 9
Evoluo do emprego e da renda do trabalho segundo a PME (2003, 2008 e 2012)
2003 2008 2012
Taxa de desemprego 12,3 7,9 5,5
Taxa de participao 57,1 57,0 57,3
Taxa de ocupao 50,0 52,5 54,2
Emprego assalariado (%) 73,5 75,8 77,3
Ocupao no assalariada (%) 26,5 24,2 22,7
Emprego formal (%) 70,2 74,0 79,5
Emprego se carteira (%) 29,8 26,0 20,5
Renda mdia do trabalho (R$) 100,0 115,2 132,3
Fonte: IBGE (2003b; 2008b; 2012b).
As contrataes so sempre muito maiores que o necessrio para o aumento
do emprego, porque em todos os meses fnalizado o vnculo de emprego de um
nmero de pessoas equivalente a uma parcela signifcativa do total do emprego
assalariado. Assim, a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) informa que,
entre o primeiro e o ltimo dia do ano 2004, o emprego formal aumentou de 29,5
milhes para 31,4 milhes de vnculos. Ou seja, no fnal do ano, existia 1,9 milho
de vnculos de emprego a mais que no incio do ano, equivalendo a um aumento de
6,4%. Ao longo do ano, entretanto, ocorreram 15,2 milhes de contrataes e
13,3 milhes de desligamentos, nmeros muito maiores que o do aumento dos
vnculos entre o incio e o fnal do ano.
Para um emprego mdio mensal de aproximadamente 30,4 milhes, ocorreram
em mdia 1,1 milho de desligamentos por ms, ou seja, 3,6% do emprego mdio.
As contrataes foram em mdia 1,3 milho por ms, 4,2% do emprego mdio.
Foi preciso contratar 4,2% do emprego mdio por ms para no fnal do ano ter
um nmero de vnculos 6,4% maior que no incio do ano, refetindo a imensa
rotatividade no emprego em muitos postos de trabalho. Isto faz com que, em todos
os meses, muitas pessoas estejam se deslocando entre empregos, e muitas delas
fcam momentaneamente desempregadas. excessivo, entretanto, um nmero
de desempregados equivalente a 19,2% do emprego assalariado, traduzindo no
somente a elevada rotatividade no emprego, mas principalmente a m situao
do mercado de trabalho nas metrpoles brasileiras em 2003, consequncia da
estagnao do PIB, desde 1980, e dos efeitos iniciais da abertura, na dcada de 1990.
Alm da elevada taxa de desemprego e da relativamente alta frao de
pessoas ocupadas que no tem emprego assalariado, outro indicador da m situao
do mercado de trabalho nas metrpoles foi uma alta proporo de empregos
assalariados sem carteira de trabalho, que atingiu 29,8% em 2003. Neste quadro
de mercado de trabalho to desfavorvel absoro da PEA e com uma infao
que tinha fcado relativamente elevada, em consequncia dos efeitos de sucessivas
desvalorizaes do real desde o incio de 1999, houve uma diminuio do poder
de compra da renda do trabalho. A nova metodologia da PME aplicada desde
2002. A incomparabilidade dos conceitos, a comear pelo limite de idade, que
defnem a PIA impede a visualizao da queda no poder de compra da renda do
trabalho nas metrpoles, mas, como visto na seo anterior, a mediana das rendas
do trabalho no conjunto do territrio nacional alcanou em 2004 um poder de
compra 14% menor que em 1998 (Lopes, 2009).
A retomada do crescimento da economia brasileira desde 2004, como tambm
visto na seo anterior, intensifcou a gerao de emprego assalariado, e houve uma
formalizao dos contratos de trabalho (Cardoso Jnior, 2007; Baltar, Moreto e
Krein, 2006). Nas metrpoles abrangidas pela PME, a taxa de desemprego dimi-
nuiu de 12,3% da PEA, em 2003, para 7,9%, em 2008; enquanto a proporo da
populao ocupada com emprego assalariado aumentou de 73,5% para 75,8% e
o grau de formalizao dos contratos de trabalho elevou-se de 70,2% para 74%.
Neste mercado de trabalho mais favorvel populao e com uma queda no ritmo
da infao, a renda mdia do trabalho teve um poder de compra, em 2008, 15,2%
maior que em 2003. Como j visto para o conjunto do pas, nas metrpoles, o
aumento do valor do salrio mnimo, os reajustes das categorias profssionais
maiores que a infao e a gerao de empregos com nvel de renda prximo da
mediana provavelmente tambm contriburam para que a elevao do poder de
compra da renda do trabalho ocorresse com reduo nas diferenas de renda entre
os trabalhadores (Baltar et al., 2010).
Com a infao algo maior que a verifcada em 2003-2008 (mdias anuais de
aumento do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo IPCA de 5,3% e
5,6% respectivamente), mas muito menor que a observada em 1999-2003 (mdia
anual de 8,9%), a poltica de sustentao da atividade econmica conseguiu dar
continuidade melhora do mercado de trabalho em 2008-2012, evitando desace-
lerao ainda maior no consumo das famlias. A taxa de desemprego atingiu 5,5%
da PEA em 2012, a proporo de ocupados com emprego assalariado ampliou-se
para 77,3% e o grau de formalizao dos contratos de trabalho alcanou 79,5%.
A populao em idade ativa, no conjunto das principais metrpoles brasileiras
abrangidas pela PME, aumentou no ritmo anual de 1,7%, em 2003-2008, e de
1,3%, em 2008-2012. A desacelerao do crescimento da PEA foi menor que
a do crescimento da PIA, passando de 1,7% para 1,5% nos mesmos perodos.
Isto porque a taxa de participao na atividade econmica, que tinha fcado prati-
camente a mesma em 2003 e 2008, tornou-se um pouco maior em 2012, passando
de 57% para 57,3%. Esta mudana na taxa de participao parece pequena, mas
no desprezvel um aumento da PEA em trs dcimos de pontos percentuais da
populao com dez anos ou mais de idade.
A desacelerao do aumento do nmero de pessoas ocupadas foi ainda menor
que a do crescimento da PEA. O nmero de pessoas ocupadas teve crescimento
anual de 2,6% e de 2% em 2003-2008 e 2008-2012 respectivamente. Esta desacelerao
do crescimento do nmero de pessoas ocupadas no conjunto das seis metrpoles
foi muito menor que a do crescimento do PIB nacional, que passou de 4,8% para
2,6% em 2003-2008 e 2008-2012, nesta ordem. A relao entre os ritmos anuais
de crescimento da populao ocupada nas metrpoles e do PIB nacional passou de
0,56 (2003-2008) para 0,81 (2008-2012).
Uma desacelerao do crescimento da populao ocupada menor que a do
PIB acarreta menor aumento do PIB por pessoa ocupada, mas o poder de compra
da renda do trabalho continuou aumentando em 2008-2012, com a renda nominal
elevando-se em ritmo maior que os preos dos bens e servios. A renda mdia do
trabalho nas metrpoles tem, em 2012, poder de compra 14,8% maior que em
2008. A ampliao da prestao de servios que garantiu a continuidade do
aumento da populao ocupada, como ser visto em seguida , em conjunto com
o enorme defcit de comrcio de produtos manufaturados, coberto pelo superavit
com commodities, continuou viabilizando o aumento do poder de compra da renda
do trabalho. Isto apesar do aumento dos preos relativos dos servios, de modo
anlogo ao que j tinha ocorrido na retomada do crescimento da economia em
2004-2008, mas agora sem aumento da produo domstica de produtos manu-
faturados, com um aumento do PIB muito menor e com um defcit no comrcio
de produtos manufaturados muito maior.
Um aumento da ocupao das pessoas no ritmo de 2% a.a., junto com um
aumento da renda mdia do trabalho de 3,5% a.a., provocou ampliao da massa
total de renda do trabalho no ritmo anual de 5,6%, muito alm do ritmo de
crescimento do consumo no total do pas no mesmo perodo (4,2% entre 2008
e 2012). Entre 2003 e 2008, a massa total de renda do trabalho nas reas metro-
politanas tinha aumentado 5,5%, enquanto o consumo no conjunto do pas o fez
a 4,6%. A desacelerao do crescimento da populao ocupada nas metrpoles
foi compensada por maior ritmo de aumento da renda mdia do trabalho, mas o
aumento do consumo no total do pas desacelerou, principalmente depois de 2010.
possvel que a desacelerao do crescimento da populao ocupada desde o incio
da crise tenha sido maior fora das regies metropolitanas e que o aumento do poder de
compra da renda mdia do trabalho tenha sido maior nas reas metropolitanas que
no restante do pas. Em todo caso, a poltica para sustentar a atividade econmica
desde o incio da crise mundial preservou o mercado de trabalho, principalmente
nas metrpoles, e evitou desacelerao do consumo maior que a realmente verifcada
no conjunto do pas.
A estrutura setorial do crescimento da ocupao das pessoas ativas residentes nas
reas metropolitanas no mudou muito entre 2003-2008 e 2008-2012 (tabela 10).
O conjunto da produo de bens (extrativa, transformao, eletricidade, gs, gua
e construo) teve a mesma contribuio de 19% para o crescimento do nmero
de pessoas ocupadas nos dois perodos, enquanto o comrcio e os diversos tipos de
servios contriburam com os restantes 81%. As diferenas entre os dois perodos
residem em, de um lado, forte diminuio da contribuio da extrativa, transfor-
mao, eletricidade, gs e gua, refetindo basicamente uma queda no ritmo de
gerao de emprego na indstria, ao mesmo tempo que aumentou fortemente a
contribuio da construo civil. De outro lado, forte contribuio do servio
domstico para o crescimento da ocupao em 2003-2008, o qual mostrou tambm
intensa reduo em 2008-2012. Mas a contribuio negativa do servio domstico
foi compensada pelo aumento da contribuio de fnanas, imveis e servios para
as empresas, a administrao pblica e os servios sociais e outros servios, em que
se sobressaem os servios pessoais.
Nos setores da construo civil, da administrao pblica e dos servios sociais
e outros servios, o ritmo de crescimento da ocupao foi maior em 2008-2012 que
em 2003-2008. Alm disso, o crescimento da ocupao continuou muito intenso
em fnanas, imveis e servios para as empresas, setor em que mais fortemente
aumentou a ocupao nos dois perodos, mostrando, entretanto, signifcativa reduo
em 2008-2012. Em conjunto, estes quatro setores, que abrangeram 57,4% da
ocupao em 2008, contriburam com 89% do crescimento observado no nmero
de pessoas ocupadas entre 2008 e 2012. J o setor de comrcio e reparao, que
participava com quase 20% da ocupao total em 2003, mostrou uma taxa de
crescimento no desprezvel, mas bem menor que a do total de pessoas ocupadas
nas regies metropolitanas.
TABELA 10
Contribuio dos setores de atividade econmica para o crescimento do nmero de
pessoas ocupadas no conjunto das metrpoles da PME (2003-2012)
Participao
em 2003
2003-2008
Participao
em 2008
2008-2012
Taxa de
crescimento
Contribuio
Taxa de
crescimento
Contribuio
Extrativa, transformao,
eletricidade, gs e gua
17,4 2,2 13,4 17,1 0,4 4,9
Construo 7,4 2,5 5,4 7,3 3,0 14,1
(Continua)
Participao
em 2003
2003-2008
Participao
em 2008
2008-2012
Taxa de
crescimento
Contribuio
Taxa de
crescimento
Contribuio
Comrcio e reparao 19,9 1,8 13,0 19,1 1,6 13,0
Finanas, imveis e
servio para empresa
13,8 4,7 25,9 15,2 3,4 28,4
Administrao pblica e
servios sociais
15,9 2,4 16,8 17,7 3,2 21,6
Servio domstico 7,6 3,3 8,9 7,8 -1,9 -6,7
Outros servios 17,1 2,8 18,1 17,2 3,1 24,9
Outras atividades 0,9 -5,1 -1,5 0,6 -1,8 0,0
Total 100,0 2,7 100,0 100,0 2,0 100,0
Fonte: IBGE (2003b; 2004b; 2005b; 2006b; 2007b; 2008b; 2009b; 2010b; 2011b; 2012b).
Elaborao do autor.
O aumento de 2,6% a.a. no nmero de pessoas ocupadas nas regies
metropolitanas cobertas pela PME signifcou a absoro de 2,6 milhes de pessoas
ativas entre 2003 e 2008 (tabela 11). Pouco menos de um tero do aumento do
nmero de pessoas ocupadas correspondeu reduo do nmero de desempre-
gados e algo mais de dois teros esteve associado ampliao da populao ativa.
J em 2008-2012, o crescimento da ocupao no ritmo anual de 2% incorporou
1,8 milho de pessoas e a participao da reduo do desemprego caiu para um
quarto, enquanto o aumento da PEA ampliou sua participao no atendimento da
expanso da ocupao para trs quartos. Como dito, a taxa de desemprego evoluiu
de 12,3% da PEA (2003) para 7,9% (2008) e 5,5% (2012), mas a reduo do
nmero de desempregados ainda continua sendo uma fonte importante para o
aumento do nmero de pessoas ocupadas, indicando que, apesar da alta rotativi-
dade da mo de obra em muitos postos de trabalho, um desemprego equivalente
a 7,5% do emprego assalariado ainda no sinaliza a vigncia de pleno-emprego
nas reas metropolitanas.
TABELA 11
Composio do acrscimo da oferta de trabalho no aumento da ocupao das pessoas
ativas (2003-2008 e 2008-2012)
2003-2008 2008-2012
Milhes % Milhes %
Aumento da ocupao 2.601 100 1.836 100
Aumento da PEA 1.806 69 1.361 74
Reduo no desemprego 795 31 475 26
Fonte: IBGE (2003b; 2004b; 2005b; 2006b; 2007b; 2008b; 2009b; 2010b; 2011b; 2012b).
Elaborao do autor.
(Continuao)
De fato, o ritmo de crescimento do emprego assalariado no conjunto das seis
metrpoles foi de 3,3% e de 2,6% em 2003-2008 e 2008-2012 respectivamente.
Um crescimento anual do emprego assalariado de 2,6% equivale a crescer 0,2%
ao ms. A taxa de rotatividade tanto maior quanto maior o ritmo de atividade da
economia. Assim, a Rais indica que em 2008 a taxa de rotatividade foi de 4,4% ao
ms. Em 2009, a rotatividade diminuiu para 4,1%, mas em 2010 alcanou 4,5%.
Com uma taxa de rotatividade de 4,2% ao ms preciso contratar o equivalente
a 4,5% do emprego assalariado, todos os meses, para ser possvel obter um cresci-
mento do emprego de 2,6% a.a. Como dito, muitas pessoas que deixam o emprego
no encontra outro logo em seguida, passando um tempo desempregadas, mas um
nmero de desempregados equivalente a 7,5% do emprego assalariado verifcado
em 2012, realmente, no parece indicar uma situao de pleno-emprego.
As empresas que esto contratando empregados no reclamam da difcul-
dade de encontrar trabalhadores dispostos a assumir o emprego, mas sim da
inadaptao dos trabalhadores disponveis s caractersticas dos postos de trabalho.
Estes problemas de recrutamento tm uma clara associao no com a escassez de
desempregados, mas com a elevadssima rotatividade dos trabalhadores no emprego.
As empresas alegam que a elevada rotatividade um refexo da inadequao dos
trabalhadores disponveis. Mas possvel alegar tambm que, em grande parte, esta
inadequao da mo de obra disponvel um refexo da desestruturao do prprio
mercado de trabalho, provocado fundamentalmente pela excessiva liberdade de
ao dos empregadores, que podem dispensar facilmente os empregados, bastando
pagar a indenizao estabelecida pela lei trabalhista, que, inclusive, relativamente
pequena no caso dos empregos com alta rotatividade dos trabalhadores.
O fato que a liberdade de ao dos empregadores a principal responsvel
pela existncia no Brasil de um regime de trabalho em que a empresa tem um
pessoal permanente relativamente pequeno e contrata e dispensa empregados que
precisa apenas temporariamente (Baltar e Proni, 1996). Isto tende a gerar empregos
que no oferecem qualquer atrativo para fxar a mo de obra no entorno destes
empregos, o que adaptaria melhor os trabalhadores s caractersticas dos postos
de trabalho. Este regime de trabalho leva s altas taxas de rotatividade observadas
no Brasil e que tendem a ser tanto maiores quanto maior o ritmo de atividade da
economia, que tende a aumentar os volumes das contrataes e dos desligamentos,
por iniciativa tanto dos empregadores quanto dos trabalhadores.
Essa alta rotatividade no emprego levou a uma intensa renovao da prpria
fora de trabalho, que permanecia muito jovem e malevel, enquanto o intenso
crescimento da populao ampliava o contingente de jovens e a escassa escolari-
dade tornava precoce a entrada no mercado de trabalho. A populao que transita
pelos empregos sem vnculo estvel, entretanto, encontrava crescente difculdade
de recolocao medida que a idade avanava e tendia a ser expulsa do mercado de
trabalho, sendo obrigada a estabelecer um negcio por conta prpria, tivesse ou
no condies favorveis. Enquanto a economia cresceu em ritmo intenso com
a industrializao do pas, esta era a principal razo da elevada proporo de
trabalhadores por conta prpria no Brasil, e as diferenas de renda no trabalho
por conta prpria tendiam a ser ainda maiores que a disperso relativa dos salrios.
O lento crescimento do PIB, desde 1980, e os efeitos da abertura da economia
na dcada de 1990, no sentido de estreitar o mercado de trabalho, alteraram
a maneira como a populao absorvida em ocupaes decorrentes da atividade
econmica (Baltar, 2003). O jovem inicia a participao na atividade econmica
por meio do mercado de trabalho. O estreitamento deste mercado difcultou a
entrada do jovem, aumentando o desemprego e a frao de jovens que trabalha sem
remunerao para outro membro da famlia que tem um negcio por conta prpria.
Alm disso, mudou o tipo de emprego dos jovens que conseguem ser absorvidos
pelo mercado de trabalho, ampliando-se a frao dos que trabalham no servio
domstico remunerado ou que tem emprego em estabelecimento econmico, mas o
patro no assina a carteira de trabalho nem cumpre com outras obrigaes traba-
lhistas e previdencirias. Entre os adultos, o estreitamento do mercado de trabalho,
alm de aumentar o desemprego e a frao do emprego sem carteira e do trabalho
no servio domstico remunerado, intensifcou o ritmo de expulso, ampliando a
frao de adultos com trabalho por conta prpria de baixa remunerao.
As alteraes na absoro da populao em ocupaes decorrentes da atividade
econmica comearam a ser revertidas com a retomada do crescimento da economia,
desde 2004, e a formalizao dos contratos de trabalho. No caso dos jovens, vem
diminuindo progressivamente o trabalho no remunerado, o desemprego, o trabalho
no servio domstico remunerado e o emprego sem carteira. Estas melhoras na
absoro da PEA juvenil vm sendo acentuadas pela reduo do nmero de jovens e
pelo adiamento da entrada no mercado de trabalho.
As mudanas na absoro da PEA adulta so um assunto mais complexo.
O crescimento da populao com mais de 30 anos de idade continua muito
intenso, porque ainda relativamente grande o nmero de pessoas que ultrapassa
esta idade. Possivelmente, vai continuar elevada a participao destas pessoas na
atividade econmica. O adulto tende a ter menos maleabilidade que o jovem para
se adaptar a uma constante troca de emprego, e para continuar no emprego assalariado
precisa se especializar em determinado campo profssional, mesmo quando no
tenha a carteira de trabalho assinada pelo patro.
ento importante para o aumento da frao de adultos absorvidos pelo
emprego formal a qualidade do emprego formal da PEA juvenil, dando condies
para estas pessoas continuarem no emprego formal quando se tornarem adultas.
Isto depende do desempenho da economia e da regulao do trabalho assalariado.
A defesa do ritmo de atividade mediante estmulos ao consumo tem mantido a
evoluo positiva dos indicadores do mercado de trabalho, principalmente nas
reas metropolitanas do pas. A continuidade desta melhora, entretanto, requer
um crescimento mais robusto do PIB, que, nas condies internacionais atuais,
como mencionado, exige maior taxa de investimento, ampliando a infraestrutura
e desenvolvendo a produo manufatureira domstica.
preciso que a formao bruta de capital fxo cresa mais que o PIB, o que
no quer dizer que deva haver reduo no consumo. Pelo contrrio, o cresci-
mento do consumo um importante indutor do investimento. A peculiaridade
do atual momento que preciso ir alm do investimento induzido pelo aumento
na demanda pelos produtos, com uma ampliao autnoma do investimento
em infraestrutura e no desenvolvimento da produo manufatureira domstica.
O risco destes investimentos autnomos muito maior, e sua realizao requer
complexa articulao de iniciativas pblicas e privadas. Este o principal desafo
para a continuidade e o aprofundamento da melhora no mercado de trabalho.
O aumento almejado da taxa de investimento, entretanto, dever reduzir a
elasticidade emprego do crescimento do PIB e aumentar o ritmo de elevao do
PIB por pessoa ocupada. Possivelmente, a elevao mais rpida do PIB por pessoa
ocupada seria acompanhada de maior proporo de ocupaes mais especializadas
e mais bem remuneradas e de reduo no ritmo de crescimento das ocupaes
menos especializadas e mais mal remuneradas. Assim como a atuao do Estado
fundamental para garantir a realizao coordenada de iniciativas pblicas e privadas
necessrias para elevarem a taxa de investimento, esta atuao estatal ganharia mais
legitimidade se acompanhada de outras atuaes, visando facilitar a estruturao do
mercado de trabalho necessria para que o nvel da renda do trabalho acompanhe
o aumento mais rpido do PIB por pessoa ocupada, evitando simultaneamente
um aumento na disperso relativa destas rendas do trabalho.
A construo de um mercado de trabalho mais estruturado e diferente do
modelo tradicional, anlogo a uma bolsa de mercadorias, no um processo isento
de confitos. Na experincia dos pases desenvolvidos depois da Segunda Guerra
Mundial, por exemplo, envolveu uma coalizo poltica ampla, que fez sucessivos
governos perseverarem na construo de uma regulao pblica do trabalho assa-
lariado e de um Estado do bem-estar social (Baltar e Krein, 2013). Nesta regulao
pblica do trabalho, destacou-se a negociao coletiva de contratos de trabalho,
que cumpriu um papel fundamental para a canalizao positiva dos confitos,
colaborando para a realizao do avano socioeconmico verifcado naquela poca
e naqueles pases.
As transformaes que ocorreram no capitalismo desde o incio da dcada
de 1980, especialmente as que apontam na direo de uma produo com
menos integrao vertical e mais internacionalizada, colocaram dificuldades
para a construo institucional dos instrumentos de ao coletiva necessrios para
uma canalizao positiva dos confitos na relao de trabalho assalariado que
permitissem, simultaneamente, elevar o nvel da renda do trabalho e evitar uma
maior disperso relativa medida que o sistema de produo avana e eleva sua
produtividade. Por sua vez, o avano institucional, permitindo que a compra e
a venda de fora de trabalho se faa de modo mais estruturado e independente
das contingncias da oferta e demanda de trabalho, foraria as empresas a se
adaptarem melhora nas condies de trabalho e remunerao dos empregados.
Alm disso, incentivaria que esta adaptao fosse feita, evitando o aumento do
custo de produo, mediante maior efcincia, inviabilizando alternativas empresa
ter de correr o risco de investir no avano da capacidade de produo.
A reconstruo do mercado de trabalho, avanando na estruturao da compra
e venda da fora de trabalho de um modo que permita a elevao do nvel de renda
do trabalho sem aumentar a ainda elevada disperso relativa, obriga a enfrentar
os desafos econmicos e regulatrios. A linha de ao de menor resistncia no
a deste esforo pblico para a economia se sobrepor aos efeitos da crise mundial,
tentando aprofundar seu desenvolvimento e a melhora no mercado de trabalho.
O risco grande, bem como as possibilidades de desequilbrios, cuja soluo
requer fortalecer ainda mais a capacidade de ao pblica. Quanto ao mercado
de trabalho, o fortalecimento das instituies que provocariam maior estabilidade
dos vnculos de emprego signifcaria menor liberdade de ao dos empregadores e
maior cuidado no recrutamento e seleo de novos empregados. Mas, ao mesmo
tempo, permitiria melhor adaptao dos trabalhadores s caractersticas dos postos
de trabalho.
A literatura que trata dessa questo da adaptao dos empregados aos postos de
trabalho destaca, especialmente, o problema da falta de fora de trabalho qualifcada
como uma difculdade de importncia anloga s da realizao dos investimentos
em infraestrutura e no desenvolvimento da produo manufatureira domstica.
preciso, entretanto, distinguir neste assunto a questo mais ampla dos problemas
de recrutamento de fora de trabalho em geral, especialmente notrio nas atividades
em expanso, depois de prolongado perodo de estagnao e desorganizao do
mercado de trabalho, dos problemas de recrutamento de fora de trabalho altamente
especializada e relativamente bem remunerada, que representa uma frao relativa-
mente pequena do conjunto da fora de trabalho.
Para ilustrar a magnitude pequena da frao da fora de trabalho altamente
especializada e bem remunerada, foram considerados na Rais 2003 os empre-
gados ganhando acima de dez salrios mnimos, na poca, R$ 2,4 mil. Eram
2,097 milhes de empregados em 29,544 milhes, ou seja, 7,1% de todos os
vnculos de empregos registrados pela Rais em 31 de dezembro de 2003. Entre
2003 e 2010, o salrio mnimo passou de R$ 240,00 para R$ 510,00, um
aumento de 112,5%, quando a infao medida pelo ndice Nacional de Preos
ao Consumidor (INPC) foi de 42,2% ou 5,2% a.a. Portanto, o aumento do
poder de compra do salrio mnimo foi de 49,5% nos sete anos ou 5,9% a.a.
A retomada do crescimento da economia brasileira foi acompanhada de aumento no
poder de compra do salrio mnimo bem maior que o aumento na produtividade
da economia. O PIB aumentou 35,2% ou 4,4% a.a. Com elasticidade emprego de
0,5, o emprego e a produtividade teriam aumentado 2,2% a.a. Incorporando a
infao de 42,2% e o aumento de produtividade de 16,5% (2,2% em sete anos
consecutivos), dez salrios mnimos de 2003 equivaleriam a 7,8 salrios mnimos
de 2010. Em 2010, 3,123 milhes de empregados ganhavam mais que 7,8 salrios
mnimos em um universo de 44,068 milhes de empregados da Rais. Ou seja, em
2010, 7,1% dos empregados da Rais ganham mais que 7,8 salrios mnimos, suge-
rindo que a retomada do crescimento no modifcou a proporo de empregos mais
especializados e mais bem remunerados. Ou seja, o emprego altamente especializado e
relativamente bem remunerado cresceu no mesmo intenso ritmo do emprego formal.
A tabela 12 mostra que tambm no se modifcou o perfl ocupacional desses
empregados altamente especializados e bem remunerados. Houve apenas uma
ligeira diminuio na participao das ocupaes de direo e de apoio adminis-
trativo e um aumento da participao das profsses de nvel superior. So pouco
expressivas, mas de nenhum modo insignifcantes, as participaes na absoro
de fora de trabalho altamente especializada e bem remunerada de ocupaes da
produo de bens e de servios de manuteno e reparao (7,9% em 2010) e
de vendas e prestao de servios (4,1% em 2010).
TABELA 12
Perl ocupacional dos empregados com salrio igual ou maior que dez salrios mnimos
de 2003 e 7,8 salrios mnimos de 2010
(Em %)
Tipo de ocupao 10 salrios mnimos e mais de 2003 7,8 salrios mnimos e mais de 2010
Dirigente 16,0 15,3
Nvel superior 35,0 37,1
Tcnico 15,9 15,2
Administrativo 18,0 15,9
Servio e venda 3,3 4,1
Agrcola 0,1 0,1
Indstria de processo discreto 4,3 4,5
Indstria de processo contnuo 2,2 1,9
(Continua)
Tipo de ocupao 10 salrios mnimos e mais de 2003 7,8 salrios mnimos e mais de 2010
Reparao e manuteno 1,7 1,5
Militares e outros 4,5 4,4
Total 100,0 100,0
Fonte: Rais. Disponvel em: <http://www.rais.gov.br/RAIS_SITIO/oque.asp>.
Elaborao do autor.
Obs.: dados registrados pela Rais em 31 de dezembro de 2003 e 31 de dezembro de 2010.
A reconstruo do mercado de trabalho a partir da retomada do crescimento
da economia envolve um problema geral de adaptao das pessoas aos empregos
que vo sendo criados que pode provocar atritos que precisam ser absorvidos de
modo positivo para o crescimento da economia e a reconstruo do mercado
de trabalho. Os problemas especfcos de fora de trabalho muito especializada e
bem remunerada dizem respeito a uma frao relativamente pequena dos traba-
lhadores, principalmente os de profsses de nvel superior, de cargos tcnicos, de
direo e de administrao. Em 2010, estes empregados muito especializados e bem
remunerados eram 25% dos empregados em cargos de direo e de profsses de nvel
superior, 22% das ocupaes tpicas das Foras Armadas, 10% dos cargos tcnicos
de nvel mdio, 6% dos cargos administrativos e somente 2% das ocupaes de
produo de bens e de servios de reparao e manuteno e 1% das ocupaes
de vendas e de prestao de servios.
provvel que a continuao do crescimento da economia com maior taxa
de investimento acelere o ritmo de crescimento da demanda de fora de trabalho
mais especializada e bem remunerada. Neste caso, as empresas sero obrigadas a
investir mais no treinamento de seus empregados. Este crescimento da economia
aumentaria a intensidade do crescimento do nmero de pessoas ocupadas no
extremo superior da distribuio de renda do trabalho, tornando ainda mais
importante o aumento do salrio mnimo, os reajustes das categorias profssionais
e o aperfeioamento da organizao dos trabalhadores para evitar que o maior
crescimento do PIB e da renda mdia do trabalho seja acompanhado de
maior disperso relativa, ampliando desproporcionalmente as ainda elevadas
diferenas de renda entre os trabalhadores.
4 CONCLUSO
O crescimento da economia brasileira em 2004-2008 reativou o mercado de
trabalho, melhorou a absoro da PEA, elevou o nvel e diminuiu a disperso
relativa das rendas do trabalho. Este movimento da economia e do mercado de
trabalho foi favorecido pela situao internacional, especialmente a melhora nos
termos de troca do comrcio externo brasileiro. A crise mundial, entretanto, mo-
difcou o cenrio internacional. De um lado, interrompeu a melhora nos termos
(Continuao)
de troca do comrcio exterior brasileiro e, de outro lado, aumentou a concorrncia
internacional sobre a produo brasileira de bens manufaturados.
Para que continue e se aprofunde a melhora do mercado de trabalho,
preciso alteraes no rumo da economia brasileira, controlando a entrada de
capital, baixando o nvel das taxas de juros, aumentando o preo do dlar em real,
cuidando mais de impedir a competio desleal das importaes, aumentando a
atuao articuladora do poder pblico para que ocorram mais investimentos em
infraestrutura e no desenvolvimento da produo manufatureira, criando um
quadro institucional mais favorvel organizao dos assalariados.
O desafo principal continuar o crescimento do PIB sem melhora nos
termos de troca do comrcio exterior e enfrentando uma acirrada concorrncia
internacional sobre a produo domstica de bens manufaturados para exportao
e para o mercado domstico. Nestas circunstncias, a produo manufatureira
ser fundamental para sustentar o crescimento do PIB e a produo manufatu-
reira domstica para se expandir contribuindo para elevar o poder de compra da
renda do trabalho ter de se tornar mais competitiva. Esta expanso da produo
manufatureira domstica requer a ampliao dos investimentos em infraestrutura
e no desenvolvimento da prpria produo manufatureira.
Um crescimento do PIB com maior taxa de investimento e aumento da
produtividade tende a gerar proporcionalmente mais ocupaes especializadas e
mais bem remuneradas. Dadas as enormes diferenas de renda do trabalho que
ainda existem no Brasil, o aumento da frao de ocupaes especializadas e mais
bem remuneradas contribuiria para acentuar o aumento da mdia, mas tenderia
tambm a aumentar a disperso relativa, a menos que fossem muito intensos os
aumentos das remuneraes de nveis baixo e intermedirio e ocorresse simulta-
neamente uma reduo na frao das ocupaes mais mal remuneradas em favor
das que tm remunerao de nvel intermedirio.
Lograr essas mudanas na composio do emprego e nas diferenas de
remunerao do trabalho, necessrias para que a mdia aumente tanto quanto a
produtividade, mas diminuindo a disperso relativa, um desafo para o aperfei-
oamento da regulao do trabalho assalariado. Este aperfeioamento da regulao
do trabalho assalariado envolveria continuar a poltica de valorizao do salrio
mnimo e facilitar as condies para melhorar a organizao dos assalariados, de
modo a obter maiores reajustes de salrio nas categorias profssionais e a reduzir a
enorme rotatividade do trabalho, ampliando a frao de postos em que os vnculos
de emprego so mais estveis.
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CAPTULO 12
A REDUO DA DESIGUALDADE E SEUS DESAFIOS
1
Claudio Salvadori Dedecca
2
1 INTRODUO
Ao longo da primeira dcada do sculo XXI, o Brasil conheceu uma reduo da sua
desigualdade socioeconmica. Trs momentos marcaram o movimento quando este
analisado a partir do comportamento da renda corrente das famlias. Um primeiro
associado ao contexto de forte constrangimento econmico ocorrido entre 1999 e
2003, expresso pela sustentao dos rendimentos dos estratos inferiores com queda
generalizada dos nveis dos estratos mdios e superiores. O outro ocorrido com a
recuperao e o crescimento da economia de 2004 a 2008, quando os nveis de
rendimento de todos os estratos se elevaram, sendo que aqueles dos estratos infe-
riores mais rapidamente. E, um ltimo, desde 2009, que reiterou as caractersticas
do segundo, mas em uma situao de crise internacional e crescimento instvel
da economia brasileira.
Como ser explorado sinteticamente neste captulo, amplo o reconheci-
mento da importncia da queda da desigualdade de renda corrente observada ao
longo de quase quinze anos, seja pela alterao em si, seja pela sua contribuio em
termos de aumento de poder compra das famlias de menor renda. Entretanto,
grande a expectativa quanto a sua continuidade, a qual dever estar estreitamente
associada sustentao do crescimento econmico e das caractersticas que este
venha a assumir.
A rpida recuperao da economia brasileira em 2010, mesmo considerando
o cenrio de crise internacional, abriu a perspectiva de uma taxa de crescimento de
3% a 5% nos cinco primeiros anos da segunda dcada do sculo XXI. O resultado
observado para os dois ltimos anos no confrmou o prognstico de crescimento
e a estimativa inicialmente de expanso de 4% para 2013 vem perdendo fora ao
longo do primeiro semestre de 2014. As difculdades encontradas para ampliar
o crescimento econmico tendem a turvar a expectativa quanto capacidade
1. Captulo elaborado com informaes disponveis at maio de 2013.
2. Professor titular de economia social e do trabalho do Instituto de Economia Universidade Estadual de Campinas (IE/
UNICAMP). Pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (CNPq). Pesquisador visitante
no Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea. E-mail: <claudio.dedecca@gmail.com>.
de o pas dar continuidade ao movimento de reduo da desigualdade de renda
corrente e estabelecer igual tendncia para os demais indicadores de desigualdade
de natureza socioeconmica.
Este captulo tem o objetivo de apresentar uma refexo sobre os desafos
para a reduo da desigualdade socioeconmica. Para isso, adota uma estrutura de
anlise que inverte a lgica em geral encontrada nos estudos acadmicos. Ele parte
de uma sntese da reduo da desigualdade socioeconmica ocorrida entre 1999
e 2011, dando as principais evidncias e caractersticas do processo. Em seguida,
realizada uma anlise de natureza terica sobre crescimento, desenvolvimento
e desigualdade. Finalmente, encaminhada uma refexo sobre os desafos para
a continuidade da reduo da desigualdade socioeconmica, considerando as
contribuies tericas e aquelas apresentadas no debate sobre a relao entre cres-
cimento e desigualdade durante a fase do chamado milagre econmico, ocorrido
nas dcadas de 1960 e 1970.
2 A QUEDA RECENTE DA DESIGUALDADE: CARACTERSTICAS E DETERMINANTES
Em 2006, a divulgao de uma nota tcnica pelo Ipea apontava para uma
tendncia de queda da desigualdade de renda familiar observada durante o primeiro
quinqunio. De acordo com o documento,
de 2001 a 2004, a desigualdade de renda familiar per capita caiu de forma contnua
e substancial, alcanando seu menor nvel nos ltimos trinta anos. Alm de ser um
resultado importante por si s, essa desconcentrao levou a uma expressiva reduo
da pobreza e da extrema pobreza (Ipea, 2007, p. 15).
O estudo foi validado inicialmente por uma comisso de especialistas nacionais
e internacionais, tendo sido colocado, posteriormente, para avaliao e crtica mais
ampla de pesquisadores brasileiros. O resultado foi publicado em um livro em dois
volumes, Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente (Ipea, 2007).
No momento de divulgao da publicao, eram consistentes os sinais
de recuperao da economia brasileira, a qual era marcada pela recomposio
dos nveis de rendimento do trabalho nos diversos estratos da distribuio,
processo alimentado conjuntamente pela poltica de valorizao do salrio
mnimo e pela capacidade pondervel de gerao de novos empregos formais.
Concomitantemente, o governo federal realizava um investimento importante
de difuso do Programa Bolsa Famlia (PBF) com o objetivo de transferir renda
para as famlias pobres. A poltica pblica conjugada com a reduo do desem-
prego resultou na elevao relativamente mais expressiva da renda corrente das
famlias mais pobres.
Focadas nos dados de renda corrente oriunda do mercado de trabalho e da proteo
social propiciados pela Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios (PNAD),
471 A Reduo da Desigualdade e seus Desaos
as anlises constatavam uma tendncia de reduo da desigualdade econmica
com caractersticas at ento no conhecidas pela sociedade brasileira. As fases de
crescimento anteriores haviam sido acompanhadas de uma piora na distribuio
da renda corrente das famlias. As situaes conhecidas de reduo da desigualdade
nesta dimenso haviam sido observadas em perodo de crise, como a ocorrida
entre 1998 e 2003.
Pela primeira vez, o pas vivenciava uma queda da desigualdade com elevao
generalizada dos nveis de renda dos diversos estratos, amparada no crescimento
econmico com gerao de empregos formais, polticas pblicas ativas de renda,
infao de um dgito, balana comercial e balano de pagamentos superavitrios
e melhora progressiva das contas pblicas do governo federal.
3
Em outros termos,
a queda da desigualdade ocorreria em um ambiente macroeconmico mais con-
sistente e com crescente estabilidade.
A diferena entre os padres de evoluo do rendimento real ao longo da
dcada pode ser facilmente observada no grfco 1. De 1999 a 2002, percebida
uma tendncia generalizada de queda dos nveis de renda, que foi mais acentuada
para o estrato superior. A partir de 2003, todos os indicadores de renda passaram
a apresentar elevaes, sendo que aquele dos 20% das famlias de menor renda
conheceu incrementos mais ponderveis. Deve-se notar que este padro de cres-
cimento da renda foi mantido entre 2009 e 2011, apesar da crise internacional e
da desacelerao da economia brasileira em 2009.
A recuperao dos nveis de rendimentos tem apresentado padres distintos.
Aquele dos 10% de famlias de maior renda evoluiu abaixo do crescimento do
produto interno bruto (PIB) durante o perodo 2001-2011, enquanto o rendi-
mento mdio acompanhou o incremento do produto. Quanto ao rendimento
dos 50% de famlias de menor renda, este apresentou ganhos mais expressivos
que os observados para o produto, sendo que, a partir de 2004, ele acompanhou
a evoluo do salrio mnimo real.
Esse resultado revela a importncia da poltica pblica de valorizao do piso
legal para a evoluo do rendimento dos estratos inferiores, enquanto o crescimento
econmico deve ter tido infuncia preponderante para os rendimentos dos estratos
mdios. Finalmente, ressalta-se que os 10% de famlias de maior renda no tm
sido to favorecidos pelo crescimento e fundamentalmente menos pelas polticas
pblicas de renda.
3. Ver Saboia (2010), Barros et al. (2010) e Dedecca (2013).
GRFICO 1
Evoluo do PIB e do rendimento familiar per capita Brasil (1999-2011)
1
(ndice, 1999 = 100)
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
1999 2002 2005 2008 2011
PIB 20 - 10+ Mdia Salrio mnimo
Fonte: Para o PIB: Contas Nacionais do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). Para os rendimentos: PNADs e
salrio mnimo (Ministrio do Trabalho e Emprego MTE).
Nota:
1
Deator utilizado para clculo dos rendimentos reais e do salrio mnimo: ndice nacional de preos ao consumidor (INPC).
O resultado geral reafrmado quando se analisa a evoluo mais detalhada
dos rendimentos segundos os dcimos da distribuio de rendimento familiar
per capita (tabela 1). Pode-se perceber que 20% das famlias de menor renda tiveram
ganho prximo ou superior aos observado para o salrio mnimo em dez anos.
Para a maioria das famlias pertencentes ao estrato 50% de maior renda, o ganho
auferido fcou mais prximo ao encontrado para o PIB, exceo do ltimo dcimo
que conheceu um aumento de renda em ritmo signifcativamente mais baixo.
O comportamento mais favorvel da renda dos estratos inferiores se tradu-
ziu em queda dos indicadores sintticos de desigualdade da distribuio de renda
corrente, que entre 1999 e 2011 caiu de 0,60 para 0,53, quando considerado
o ndice de Gini. Apesar da queda expressiva observada deste indicador, o pas
iniciou a dcada com um patamar elevado de desigualdade, revelando que um
grande esforo em termos de crescimento e de mobilizao da poltica pblica
ser requerido para lev-la para nveis prximos aos encontrados para os pases
desenvolvidos e em desenvolvimento.
Esse argumento ganha fora quando se analisa a evoluo da distribuio
da massa de rendimentos ao longo da dcada passada, que apresentou uma
alterao bastante limitada. Isto , a convivncia com uma elevada concentrao
da distribuio no incio da dcada de 2010 revela uma apropriao da massa de
renda muito desigual e prxima observada dez anos antes, mostrando como
consequncia que a queda da desigualdade da distribuio de renda corrente foi
sufcientemente limitada para no se traduzir em uma mudana estrutural do
padro de concentrao vigente no pas.
TABELA 1
Indicadores de rendimento familiar per capita Brasil (1999-2011)
1999 2002 2005 2008 2011
(% a.a.)
2002-2011
Rendimentos reais
10- 100,0 97,7 116,3 151,6 172,1 6,5
20 100,0 100,5 119,4 153,6 177,4 6,5
30 100,0 102,4 120,5 153,5 174,4 6,1
40 100,0 101,4 118,3 149,7 168,0 5,8
50 100,0 104,8 119,5 152,4 170,6 5,6
60 100,0 102,8 115,9 144,7 159,6 5,0
70 100,0 99,8 113,2 135,8 147,6 4,4
80 100,0 97,6 108,6 128,2 137,1 3,8
90 100,0 95,1 102,8 119,0 125,2 3,1
10+ 100,0 93,6 101,0 111,0 114,2 2,2
Mdia 100,0 96,6 105,2 123,5 134,1 3,7
Salrio mnimo 100,0 110,1 131,5 163,1 184,4 5,9
PIB 100,0 108,4 119,6 138,7 152,8 3,9
ndice de concentrao
Gini 0,6003 0,5933 0,5746 0,5542 0,5335
T Theil 0,7422 0,7241 0,6810 0,6382 0,5801
Distribuio da massa de rendimentos
10- 1,5 1,5 1,6 1,8 1,8 9,0
20 2,4 2,7 3,0 3,2 3,4 9,2
30 3,1 3,3 3,7 4,1 4,0 8,7
40 4,3 4,6 5,0 5,4 5,5 8,6
50 4,2 5,4 4,7 6,3 6,9 9,5
60 6,4 5,7 7,0 6,0 5,8 7,0
70 8,3 8,1 8,6 8,7 9,0 7,8
80 11,2 10,5 10,7 10,8 11,1 7,2
90 17,2 16,7 15,9 15,9 16,1 6,1
10+ 9,1 9,6 9,5 9,1 8,4 5,0
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 6,6
Fonte: PNADs.
Elaborao do autor.
Entretanto, o resultado mostra um crescimento acentuado da massa de
rendimentos em todos os estratos, mas com intensidade mais expressiva naqueles
de menor renda. De acordo com a PNAD, a massa de rendimento dos estratos
inferiores dobrou no perodo de quase dez anos, sendo que a do ltimo dcimo
conheceu um incremento prximo a 60%. Para o conjunto das famlias, a massa
de rendimentos teve uma elevao acumulada no perodo de 77%.
A evoluo da massa de rendimentos talvez seja mais representativa que aquela
do rendimento mdio, pois a primeira expressa o ganho global de poder de compra
das famlias no perodo. Isto , 40% das famlias de baixa renda duplicaram seu
poder de compra em quase dez anos, movimento no desprezvel, mesmo que
estas continuem a auferir rendimentos mdios relativamente baixos e que sua
participao na massa de rendimentos no tenha se alterado de modo expressivo.
Os aumentos da massa de rendimentos mantiveram elevada dependncia da
evoluo da renda do trabalho (grfco 2) em todos os dcimos, observando-se
uma menor relevncia no primeiro e no sexto, em que a renda oriunda da prote-
o social conheceu um aumento de participao importante. Cabe ressaltar que
mesmo a evoluo da renda da proteo social possui relao com o mercado de
trabalho, pois boa parte dos benefcios encontra-se vinculada ao salrio mnimo.
A exceo existente o benefcio do Programa Bolsa Famlia, que explicou a queda
de participao da renda do trabalho no primeiro dcimo.
GRFICO 2
Participao da renda de todos os trabalhos na renda e de todas as fontes Brasil
(2002 e 2011)
(Em %)
2002 2011
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
10- 20 30 40 50 60 70 80 90 10+ Total
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.
Elaborao do autor.
Essa avaliao evidencia a contribuio dada pelo mercado de trabalho direta
ou indiretamente para o crescimento da massa de rendimentos, bem como para
a reduo da desigualdade de renda corrente. Ademais, fundamental apontar
que o dinamismo do mercado de trabalho foi tambm responsvel pelo melhor
fnanciamento de boa parte dos benefcios sociais.
Isto permite explicitar uma primeira questo quanto continuidade do
movimento de reduo da desigualdade de renda corrente: sua dependncia
do bom desempenho da economia e da sua capacidade em dinamizar o mercado de
trabalho em termos de gerao de postos de trabalho, de aumento da renda e
de fnanciamento das polticas sociais. Outra questo a ser explicitada refere-se
importncia da manuteno das polticas pblicas de renda (previdencirias e no
previdencirias) e de valorizao do salrio mnimo.
Contudo, outros fatores necessitam ser incorporados anlise para uma
compreenso dos elementos que propiciaram tanto a queda dos indicadores de
desigualdade como um efeito de ampliao do poder de compra das famlias, que
signifcou e tem signifcado uma dinamizao acentuada do consumo.
O primeiro fato a ser tratado refere-se dinmica da infao na dcada de
2000, que tendeu para um patamar ao redor de 5% entre 2004 e 2011, que permitiu
a preservao do poder de compra dos rendimentos do trabalho e da proteo social
estabelecidos pela poltica pblica. Ao contrrio do ocorrido nas experincias anteriores
de crescimento, quando a elevada e muitas vezes ascendente infao corroa os
aumentos nominais de renda corrente auferidos pelas famlias, a experincia recente
no apresentou esta caracterstica. O declnio da infao para o patamar de um
dgito permitiu a preservao e a cumulatividade dos ganhos de renda induzidos
pela poltica de valorizao do salrio mnimo, seja para o rendimento do trabalho,
seja para os benefcios sociais a este vinculados. Ademais, reduziu a velocidade de
corroso do poder de compra dos benefcios sociais no atrelados ao mnimo, como
o do Bolsa Famlia. A preservao dos ganhos de renda evidenciada pela elevada
divergncia entre as evolues do salrio mnimo nominal e da infao mdia para
as famlias com renda de 1 a 3 salrios mnimos, mensurada pelo ndice de custo
de vida do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos
(ICV/Dieese) para a cidade de So Paulo (grfco 3).
Ainda em relao contribuio da dinmica da infao sobre a evoluo
dos rendimentos correntes, cabe destacar as caractersticas da sua composio, que
acabaram por favorecer as famlias de menor renda. De acordo com o ICV/Dieese, a
infao acumulada entre 2004 e 2011 foi aproximadamente de 42% para o total das
famlias como para aquelas com renda de 1 a 3 salrios mnimos. Isto , as famlias
mais pobres foram igualmente penalizadas pela infao, quando comparada sua
situao com a conhecida para todas as famlias.
Porm, a anlise da composio da infao apresenta caractersticas que favo-
receram o poder de compra das famlias pobres. Para estas, os custos de vesturio,
equipamentos domsticos, recreao e habitao cresceram muito abaixo dos aumen-
tos nominais do salrio mnimo. No caso de vesturios e equipamentos domsticos,
os preos fcaram praticamente estveis, enquanto o salrio mnimo percorria um
incremento de 3,4 vezes em termos nominais. Isto , o poder de compra das famlias
de baixa renda cresceu nesta proporo para as duas ltimas classes de bens.
Esse resultado deve ser imputado valorizao cambial e ao barateamento dos
equipamentos domsticos e de vesturio realizado via importao. Isto , ao efeito
China sobre os preos destes bens. Se, por um lado, tal efeito teve e continua tendo
impacto desastroso sobre a base produtiva interna, ele exerceu, por outro lado, um
papel importante no aumento do poder de compra das famlias pobres, ampliando
signifcativamente seu acesso a equipamentos domsticos e a vesturio. impor-
tante lembrar o amplo uso dado pelo governo quanto ao acesso das famlias pobres
a estes bens e a contribuio que isto teve para uma elevao do bem-estar destas.
GRFICO 3
Evoluo do ndice de custo de vida do estrato 1 e do salrio mnimo nominal
1
(2000-2012)
90
140
190
240
290
340
390
440
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Sade
ndice geral Alimentao Habitao Equipamentos domsticos
Transporte Vesturio Educao e leitura
Recreao Despesas
pessoais
Despesas
diversas
Salrio mnimo nominal
Fonte: Para o ICV Dieese; para o salrio mnimo nominal Ipeadata.
Nota:
1
Famlia com renda total de 1 a 3 salrios mnimos.
Ainda sobre o efeito da composio da infao sobre o poder de compra,
preciso ressaltar o comportamento razoavelmente favorvel dos preos dos alimentos,
que seguiram prximos mdia. Tendo os alimentos peso elevado na estrutura de
gasto das famlias, a evoluo dos seus preos se deu muito abaixo do incremento
do salrio mnimo nominal. O incremento dos preos dos alimentos correspondeu
aproximadamente metade daquele auferido em termos nominais para o piso de
remunerao legal. Apesar da elevao expressiva dos preos das commodities no
mercado internacional, os preos internos tiveram um comportamento favorvel, que
cumpriu um papel decisivo no resultado mdio da infao observada no perodo.
Sinteticamente, pode-se afrmar que o poder de compra das famlias pobres,
em termos efetivos, deve ter tido um incremento superior que o indicado pela
expanso da sua massa de rendimentos, que como apontado anteriormente foi de
9,5% ao ano (a.a.).
Uma questo adicional que reforou o poder de compra, em especial das
famlias pobres, foi o aumento do acesso ao crdito ocorrido no perodo. A partir
da ao dos bancos pblicos, o governo reduziu a burocracia para acesso ao
crdito para as famlias de baixa renda. Um processo de rpida bancarizao, termo
utilizado pelo setor fnanceiro, foi desenvolvido.
Apesar de no ser acessvel a informao segundo nveis de renda familiar,
pode-se perceber um incremento razovel do grau de endividamento e uma elevao
acentuada daquele de comprometimento da renda das famlias entre 2005 e 2012,
segundo estatstica disponibilizada pelo Banco Central do Brasil (BCB). O nvel de
comprometimento da renda das famlias se alterou de 20% para 43% no perodo,
sendo que tal mudana foi de 17% para 31% quando se exclui o crdito habitacional.
O resultado evidencia uma elevao signifcativa do comprometimento da renda
das famlias, sendo que o crdito habitacional ganhou mais importncia relativa a
partir de 2010. Contudo, fundamental ressaltar que 50% do comprometimento
total da renda das famlias se relaciona ao crdito no habitacional.
razovel considerar que as famlias da baixa renda devem ter dado
contribuio pondervel para o aumento do indicador mdio de comprometimento,
pois so estas, justamente, que mais dependem do crdito para ter acesso aos bens
de consumo durveis.
Nesse sentido, se relacionado o aumento do crdito baixa infao dos
preos dos equipamentos domsticos e de vesturio, e ao aumento do salrio
mnimo, identifca-se a potencializao dos trs fatores em favor do aumento do
poder de compra das famlias de menor renda, que evidentemente contribui para
uma melhoria da sensao de bem-estar que estas conheceram h quase dez anos.
O aumento do poder de compra de bens de consumo durveis frente do
poder mdio de compra das famlias, particularmente daquelas de menor renda,
permitiu potencializar o ganho de bem-estar em um ritmo superior ao observado
para a elevao da renda corrente das famlias.
GRFICO 4
Endividamento e comprometimento de renda das famlias com o servio da dvida com
o Sistema Financeiro Nacional com ajuste sazonal Brasil (2005-2012)
(Em %)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Comprometimento total Comprometimento exceto crdito habitacional
Endividamento total Endividamento exceto crdito habitacional
Fonte: BCB.
Elaborao do autor.
Nesse sentido, pode-se afrmar que a alterao da distribuio de renda cor-
rente, caracterizada por uma queda do grau de desigualdade e pelo aumento real
dos nveis de renda dos diversos estratos, insufciente para indicar o ganho de
bem-estar auferido pelas famlias, pois este foi potencializado pelo que se chamou
de efeito China e pelo acesso ao crdito propiciado pela estratgia de bancarizao
da populao de baixa renda.
O resultado reafrma, ainda, o argumento encontrado em anlises acadmicas
e no acadmicas que o crescimento da economia brasileira, depois de 2004,
esteve estreitamente associado ao aumento do consumo corrente da populao.
Para entender melhor tal argumento, os dados sobre o padro de crescimento do
PIB propiciam informaes adicionais e relevantes.
Segundo as Contas Nacionais, as taxas anuais de crescimento do PIB nos
perodos 2000-2003, 2004-2008 e 2009-2011 corresponderam a 2,8%, 4,8% e
3,3%, respectivamente (tabela 2). Entre 2004 e 2008, as taxas anuais de crescimento
do consumo e da formao bruta de capital fxo foram de 4,6% e 2,6%. De 2009
a 2001, estas taxas foram de 4,6% e 0,7%. Evidencia-se a recorrncia do padro
de crescimento lastreado no consumo.
TABELA 2
Evoluo do PIB Brasil (2000-2011)
(Em %)
Composio do PIB Taxa anual de crescimento
Consumo nal Capital Fixo
PIB Consumo
Capital
xo
PIB
Administrao
pblica
Famlias Total
Administrao
pblica
Empresas Famlias Total
2000 19,2 64,3 83,5 1,8 10,6 4,4 16,8 100,0 3,03 1,43 4,31
2001 19,8 63,5 83,3 2,0 10,9 4,1 17,0 100,0 1,16 -10,12 1,31
2002 20,6 61,7 82,3 2,1 10,2 4,1 16,4 100,0 2,60 -18,20 2,66
2003 19,4 61,9 81,3 1,5 9,5 4,2 15,3 100,0 -0,29 -10,27 1,15
2004 19,2 59,8 79,0 1,7 10,3 4,1 16,1 100,0 3,88 3,43 5,71
2005 19,9 60,3 80,2 1,7 10,3 3,9 15,9 100,0 3,94 -10,48 3,16
2006 20,0 60,3 80,3 2,0 10,3 4,1 16,4 100,0 4,55 1,52 3,96
2007 20,3 59,9 80,2 2,1 11,2 4,1 17,4 100,0 5,84 7,88 6,09
2008 20,2 58,9 79,1 2,5 12,6 4,1 19,1 100,0 5,04 8,83 5,17
2009 21,2 61,1 82,3 2,6 11,1 4,4 18,1 100,0 4,10 -22,01 -0,33
2010 21,1 59,5 80,6 19,4 100,0 6,26 21,43 7,53
2011 20,6 60,2 80,8 19,2 100,0 3,53 2,75 2,73
Fonte: Contas Nacionais/IBGE.
Elaborao do autor.
Durante os anos de crescimento mais expressivo, mesmo com incremento
a taxas relativamente baixas, foi observada a elevao da formao de capital fxo
na composio do produto, porm sem que se observasse uma alterao mais
expressiva da composio dos investimentos entre governo, empresas e famlias.
A reativao do investimento foi limitada e no carregou um papel mais proemi-
nente das empresas no processo. O resultado geral se expressou em uma razovel
estabilidade da participao do consumo no produto desde 2004. Como mostram
os dados presentes na tabela 2, as taxas de crescimento do consumo foram muito
mais estveis que as observadas para a formao de capital fxo, apesar da poltica
recorrente de ampliao do crdito para investimento realizada pelo governo federal.
Apesar do crescimento do consumo e do crdito para investimento, as
contas nacionais revelam que o crescimento no foi acompanhado de uma
recuperao das participaes da agricultura, da indstria de transformao e
mesmo da construo civil no PIB. Desde 2000, o conjunto do setor de servios tem
respondido, de forma relativamente estvel, por dois teros do PIB do pas (tabela 3).
Isto , o incremento do consumo e mesmo do investimento no tem se tradu-
zido em recomposio da base produtiva nacional. Ademais, o pas no parece ter
aproveitado do ciclo de preos das commodities da dcada passada para estabelecer
outro vetor de induo da base produtiva local, industrial ou agrcola.
Os dados de emprego formal consolidados pela Relao Anual de Informaes
Sociais (Rais) do MTE reforam o argumento. Entre 2002 e 2011, a estrutura
setorial de emprego formal manteve-se estvel, com uma participao do setor
servios movendo-se ao redor de 71%. Quando analisada a criao de empregos,
este setor tambm respondeu por parcela semelhante. Observa-se somente uma
pequena alterao da estrutura de emprego formal caracterizada por uma queda da
participao da agropecuria compensada por um incremento daquela da indstria,
porm de intensidade insufciente para uma modifcao estrutural.
TABELA 3
Composio setorial do PIB Brasil (2000-2011)
(Em %)
Agricultura
Indstria
Servios PIB
Total Transformao Construo Civil
2000 5,6 27,7 17,2 5,5 66,7 100
2001 6,0 26,9 17,1 5,3 67,1 100
2002 6,6 27,1 16,9 5,3 66,3 100
2003 7,4 27,8 18,0 4,7 64,8 100
2004 6,9 30,1 19,2 5,1 63,0 100
2005 5,7 29,3 18,1 4,9 65,0 100
2006 5,5 28,8 17,4 4,7 65,8 100
2007 5,6 27,8 17,0 4,9 66,6 100
2008 5,9 27,9 16,6 4,9 66,2 100
2009 5,6 26,8 16,6 5,3 67,5 100
2010 5,3 28,1 16,2 5,7 66,6 100
2011 5,5 27,5 14,6 5,8 67,0 100
Elaborao do autor.
A incapacidade do crescimento de dinamizar a base produtiva ganha mais
evidncia quando analisada a composio do PIB considerando as importaes e expor-
taes (grfco 5). Nota-se que o aumento da participao do consumo a partir de 2010
encontra-se acompanhado do incremento das importaes. interessante observar
que este movimento havia sido j sinalizado em 2008, tendo sido interrompido
provavelmente pela crise internacional e esta desvalorizao cambial decorrente.
Uma avaliao preliminar da anlise realizada d boas evidncias da associa-
o do crescimento ao consumo decorrente do incremento da renda corrente da
populao, havendo sinais de uma incipiente recomposio dos investimentos nos
anos pr-crise de 2009. No h dvida que as polticas distributivas de renda e
crdito lastrearam este movimento a partir de 2005, reduzindo a importncia das
exportaes para dinamizao da economia, como ocorrido nos anos iniciais da
dcada de 2000. Pode-se afrmar que a trade renda, infao e cmbio foi decisiva
para o crescimento observado.
GRFICO 5
Composio do PIB Brasil (2000-2011)
(Em %)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Consumo Investimento Exportao Importao
Agora, cabe refetir sobre os graus de liberdade do pas para continuar este
padro de crescimento com reduo da desigualdade de renda corrente. preciso
considerar ainda se o Brasil tem a possibilidade de ampliar o movimento de reduo
da desigualdade para alm da renda corrente, isto , de reduzir a precariedade de
acesso aos bens e servios pblicos das famlias de baixa renda e o fosso existente
entre as condies de vida deste estrato social em relao s conhecidas pelos
estratos superiores.
At o presente momento, o captulo tratou exclusivamente da desigualdade de
renda corrente. Na tabela 4, apresentado um rol de indicadores socioeconmicos
para as famlias em situao de extrema pobreza, segundo parmetro adotado pelo
Plano Brasil sem Misria, e para as pertencentes ao ltimo dcimo superior. Na
ltima coluna encontrada uma avaliao do comportamento da desigualdade de
cada indicador entre 1999 e 2011.
No se verifca um comportamento homogneo em termo de evoluo em
seu conjunto, sendo que diversos indicadores apresentaram um comportamento
favorvel em termos de reduo da desigualdade. Entretanto, apesar desta modif-
cao, os resultados reiteram a existncia de um fosso em termos de diferenas de
condies de vida entre os dois grupos populacionais. So poucos os indicadores
que apresentam patamares prximos para os dois grupos.
Do conjunto de indicadores elaborados, pode-se afrmar que aqueles relativos
ao acesso educao foram os que apresentaram maior reduo da desigualdade.
Mesmo assim, uma em cada seis pessoas das famlias em extrema pobreza era
analfabeta, enquanto uma para 150 das famlias do estrato superior se encontrava
nesta situao em 2011.
TABELA 4
Razo dos indicadores multidimensionais entre os 10% mais ricos e a populao em
extrema pobreza Brasil (1999-2011)
Extrema pobreza (R$ 70,00) 10% mais ricos
Avaliao
1999 2011 Variao(%) 1999 2011 Variao(%)
Mercado de trabalho e renda
Taxa de participao 57,0 43,5 -23,7 64,8 70,2 8,3 (+)
Taxa de desemprego 20,4 25,4 24,3 3,6 2,0 -44,8 (+)
Taxa de formalizao 4,7 3,6 -23,7 73,0 78,7 7,9 (+)
Taxa de assalariamento 28,3 16,0 -43,6 60,6 65,9 8,6 (+)
Incidncia do trabalho agrcola 39,3 35,7 -9,2 4,9 5,0 0,9 (-)
Incidncia da previdncia social 2,6 0,1 -94,6 34,0 33,7 -0,9 (+)
Incidncia da renda do trabalho 58,0 30,4 -47,6 87,8 87,1 -0,9 (+)
Participao da renda do trabalho na
renda total
86,0 35,5 -58,7 76,1 78,6 3,2 (+)
Relao entre a renda e a renda domiciliar
per capita da populao
6,7 4,9 -26,0 543,7 475,5 -12,6 (+)
Condices de vida/consumo
Densidade de morador por dormitrio 1,91 1,81 -5,6 1,38 1,32 -4,5 (-)
Densidade de morador por banheiro - 4,07 - 1,11
Proporo de domiclios situados na
zona rural
39,03 39,05 0,0 3,77 3,34 -11,4 (+)
Proporo famlias sem parede apropriada 12,38 9,41 -24,0 0,09 0,09 2,2 (-)
Proporo de famlias sem banheiro
exclusivo do domiclio
32,03 17,22 -46,2 0,41 0,20 -52,6 (-)
Proporo famlias sem rede apropriada
de esgoto
39,36 42,91 9,0 5,80 6,23 7,5 (+)
Proporo famlias sem gua encanada 42,72 24,98 -41,5 0,39 0,34 -13,3 (-)
Proporo famlias sem coleta lixo
apropriada
46,21 38,11 -17,5 2,57 1,70 -33,8 (-)
(Continua)
Extrema pobreza (R$ 70,00) 10% mais ricos
Avaliao
1999 2011 Variao(%) 1999 2011 Variao(%)
Proporo famlias sem acesso energia
eltrica
17,85 3,87 -78,3 0,09 0,02 -74,5 (-)
Proporo famlias sem telhado apropriado 7,21 5,82 -19,2 0,58 0,87 50,7 (-)
Proporo de famlias sem telefone
(xo ou celular)
90,11 30,22 -66,5 10,56 0,79 -92,5 (-)
Proporo de famlias sem fogo 2,88 3,27 13,3 0,44 0,49 11,2 (+)
Proporo de famlias sem televiso 31,45 9,86 -68,6 0,89 0,47 -47,5 (-)
Proporo de famlias sem geladeira 48,38 18,28 -62,2 0,83 0,34 -59,5 (-)
Proporo de famlias sem mquina de lavar 90,61 84,29 -7,0 22,83 13,96 -38,9 (+)
Proporo de famlias sem computador - 90,21 - - 17,78 -
Proporo de famlias sem internet no
domiclio
- 93,53 - - 21,50 -
Educao
Taxa analfabetismo 25,57 17,28 -32,4 0,92 0,68 -26,7 (-)
Taxa escolarizao crianas 6 a 14 anos 90,12 97,40 8,1 98,84 99,52 0,7 (-)
Defasagem escolar (6 a 14 anos) 59,49 34,34 -42,3 17,79 18,99 6,7 (-)
Incidncia do ensino mdio completo 3,82 11,79 208,6 25,09 24,25 -3,4 (-)
Incidncia do ensino superior 0,70 2,11 201,2 46,64 58,04 24,5 (+)
Demograa
Razo dependncia 106,13 83,60 -21,2 32,05 27,93 -12,9 (-)
Tamanho mdio das famlias 4,32 3,66 -15,2 2,76 2,36 -14,4 (-)
Proporo de famlias com chea de no
brancos
67,25 73,30 9,0 15,13 26,15 72,9 (-)
Proporo famlias com chea feminina 35,94 48,39 34,6 25,64 34,54 34,7 -
Proporo de famlias com residncia
inferior a 4 anos
6,44 4,63 -28,1 5,57 5,45 -2,2 (-)
Discriminao
Diferena dos rendimentos entre mulheres
e homens
21,81 60,78 178,7 39,61 63,71 60,8 (-)
Diferena dos rendimentos entre no
brancos e brancos
114,94 105,57 -8,2 82,42 86,52 5,0 (-)
Proporo de crianas no brancas em
defasagem escolar
69,45 38,91 -44,0 28,39 21,55 -24,1 (-)
Proporo de crianas brancas em defa-
sagem escolar
57,74 37,57 -34,9 18,29 20,89 14,2 (-)
Taxa de analfabetismo de no brancos 28,57 18,14 -36,5 2,45 1,21 -50,4 (-)
Taxa de analfabetismo de brancos 18,74 14,83 -20,9 0,65 0,50 -22,7 (-)
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE.
Elaborao do autor.
Obs.: (+) representa uma situao negativa devido a aumento da disparidade entre os 10% mais ricos e os extremamente pobres.
(-) representa uma situao positiva devido a uma diminuio das diferenas entre os 10% mais ricos e os extrema-
mente pobres.
(Continuao)
Os indicadores de mercado de trabalho e renda permitem uma melhor
avaliao da extenso da desigualdade socioeconmica ainda prevalecente. Apesar
da intensa gerao de postos de trabalho formais ao longo da dcada de 2000, a
taxa de desemprego das famlias em extrema pobreza cresceu, bem como o grau
de formalizao das ocupaes de seus membros ativos se reduziu. Ademais, se
verifcou uma queda importante da renda do trabalho na renda total destas famlias,
derivada da transferncia de renda do Programa Bolsa Famlia. Em seu conjunto,
estes indicadores sugerem a ausncia de modifcao das condies de insero
econmica, ou produtiva como denomina a poltica pblica, deste segmento da
populao. Ao contrrio, os indicadores de mercado de trabalho e renda apresen-
taram melhoria generalizada para as famlias do dcimo superior.
A maioria dos indicadores de condies de vida e consumo, demografa e
discriminao apresentou reduo do grau de desigualdade, porm o movimento
no foi sufciente para uma modifcao estrutural do fosso existente entre estes.
Pode-se considerar como razovel o resultado apresentado pela evoluo dos indi-
cadores socioeconmicos, ao menos por dois motivos.
Em primeiro lugar, porque a ampliao da poltica pblica de combate
pobreza reconhece que a populao-alvo apresenta desvantagens estruturais que
no permitem que estas autonomamente tenham condies de super-las. A nova
gerao da poltica expressa no Plano Brasil sem Misria assume que cabe ao Estado
realizar polticas que produzam transformao estrutural das condies de vida
da populao-alvo. Porm, ao aceitar este fato, o plano reconhece implicitamente
a dimenso da tarefa que este objetivo encerra, seja em termos de investimentos
pblicos, seja de tempo para que os resultados das polticas venham a produzir
mudanas estruturais nas condies de vida da populao pobre. Em segundo
lugar, identifca o fosso existente entre as condies de vida da populao em
extrema pobreza e daquelas da parcela pertencente ao dcimo de maior renda
familiar per capita.
Assim, o estado de desigualdade socioeconmica prevalecente historicamente
no pas no poderia conhecer uma alterao estrutural a partir de um crescimento
de durao e intensidade limitadas, como o conhecido na dcada passada. A reduo
da desigualdade, enquanto um movimento inicial de um longo processo de
transformao, foi o que o pas conseguiu no perodo recente, resultado limitado
porm importante, quando se considera o quadro de deteriorao das condies
sociais vivido nas duas ltimas dcadas do sculo passado e a no melhoria de tais
condies durante o longo ciclo de crescimento de 1930 a 1980.
Percebe-se, portanto, as restries que a queda da desigualdade ocorrida carrega
para sua continuidade ao longo da segunda dcada do sculo XXI. De um lado,
porque os fatores que favoreceram o processo se mostram esgotados ou limitados
para produzirem uma alterao estrutural da desigualdade de renda corrente ao
longo da dcada de 2010. De outro lado, porque demanda a ativao do investi-
mento em diversas polticas pblicas sociais e de infraestrutura, o qual exige uma
ampliao signifcativa do fnanciamento pblico que somente ser possvel se
ocorrer um crescimento acelerado, se possvel, com mudana do sistema tributrio.
3 OS DESAFIOS DA POLTICA PBLICA PARA REDUO DA DESIGUALDADE
SOCIOECONMICA E DA POBREZA
A avaliao da queda da desigualdade na primeira dcada do sculo XXI mostra
que o processo teve centralidade na evoluo da renda corrente das famlias e
de seu poder de compra, tendo sido observado complementarmente melhoria
da situao para alguns indicadores sociais. Mesmo assim, a anlise dos diversos
indicadores socioeconmicos, no incio da dcada de 2010, revela um estado de
desigualdade socioeconmica em patamar elevado, situao que sinaliza que a
modifcao estrutural requer o enfrentamento de uma diversidade pondervel de
desafos pela poltica pblica.
Esse enfrentamento no aparece como processo indito, seja quando se analisa
a literatura internacional sobre desenvolvimento e desigualdade, seja quando se
foca aquela produzida nacionalmente durante as dcadas de 1960 e 1970, quando
o pas conheceu um momento de crescimento acelerado com ampliao da desi-
gualdade socioeconmica.
Cabe inicialmente recuperar algumas questes que marcaram a literatura
internacional ao longo do sculo XX, expressa em um grande esforo de refexo
realizado com o objetivo de desenhar polticas que pudessem superar rapidamente
a situao de tragdia social presente na Europa e nos Estados Unidos, exacerbada
pelas duas grandes guerras e a depresso da dcada de 1930.
3.1 O aumento da desigualdade pelo desenvolvimento capitalista e o debate
sobre a poltica pblica
A aproximao do sculo XX foi marcada por crescente tenso social nos pases de
industrializao originria em razo da extenso da pobreza no interior da classe
operria. O problema social era parte intrnseca do mundo do trabalho capitalista.
A fome, a misria e a doena se associavam a uma vida cotidiana marcada por
elevadas jornadas de trabalho acompanhadas de baixssimos salrios. Neste mundo
capitalista dominado por relaes mercantis desiguais, foras dispersas foram se
movimentando com vistas a buscar alguma dignidade econmica, social e poltica
para a maioria da populao. Era preciso romper a profunda fragmentao do tecido
social, constituda por uma massa de populao profundamente heterognea, sem
organizao e sem algum interesse poltico comum.
O desenvolvimento capitalista no era portador de qualquer esperana
para a grande maioria da populao, encontrando nas instituies existentes a
legitimidade necessria para naturalizar o estado de desigualdade existente. A
anlise mais minuciosa sobre as relaes entre capitalismo e instituies talvez
tenha sido realizada por Weber, quando o autor discutiu o papel legitimador da
igreja protestante para o desenvolvimento capitalista (Means, 1966), ao reco-
nhecer o direito da propriedade privada e do lucro como frutos da virtude do
homem. Segundo Weber, ao lado da atividade econmica orientada obteno
das prprias necessidades, existe outra dirigida, isto , orientada, para o lucro,
que somente pode existir em razo de ser resultado da explorao econmica
de bens disponveis limitadamente, cuja posse ou acesso permite a realizao de
ganhos (lucros) pessoais (Weber, 1971a). Em sua obra O esprito protestante e a
tica do capitalismo, o autor discutiu como a atividade que objetiva o lucro tem
sua ao legitimada pela religio protestante, que o reconhece enquanto direito
estabelecido por Deus. A riqueza parte da virtude empreendedora de certos
homens eleitos, cuja atividade garante tanto o desenvolvimento econmico e
social como as condies produtivas e tcnicas daqueles homens cujo potencial
se resume somente venda do trabalho. A austeridade uma condio colocada
para todos os homens, aos quais cabe saber explorar adequadamente o potencial
de seu esforo. O asceticismo constitui-se o fundamento tico bsico da socie-
dade, tornando como naturais e legtimos o lucro e a riqueza conquistadas por
alguns e a obrigao do trabalho destinada a muitos (Weber, 1971b; Grabb,
2002, cap. 3; Campos, 2005).
O processo de naturalizar o lucro e a riqueza e, portanto, o prprio desen-
volvimento capitalista, realizado pela religio enquanto instituio, foi tambm
legitimado por outras instituies, especialmente pelo corpo de leis que deu garantia
propriedade privada, bem como a possibilidade da sua transmisso s geraes
futuras. O grau de legitimidade conquistado pelo capitalismo no fm do sculo
XIX havia transformado a prpria desigualdade enquanto religio. O estado de
aceitao de tamanha desigualdade social foi objeto de ampla refexo em uma
instituio acadmica que acabaria por ter papel relevante na formatao do sistema
de proteo social consolidado pelo Estado de bem-estar social ingls, a London
School of Economics (LSE). Fundada em 1895 pelos militantes do movimento
fabiano Sidney Webb, Beatrice Webb, Graham Wallas e George Bernard Shaw ,
a instituio teve o tema da desigualdade como centro de seus debates desde a sua
origem, contribuindo de modo decisivo para a elaborao do Plano Beveridge,
estabelecido na dcada de 1940 (Beveridge, 1944).
Dois ensaios, presentes em livro comemorativo dos 100 anos da instituio,
tornaram-se referncia para o debate sobre o tema no sculo passado na sociedade
inglesa, ao explicitarem as dimenses fundamentais da desigualdade que haviam
sido consolidadas com a Segunda Revoluo Industrial. Em Inequality of income and
inequality of personal freedom (1921), Sidney Webb e Beatrice Webb afrmavam que
uma nao, ao decidir garantir a propriedade privada da terra e do capital como
base da organizao produtiva de seu povo, toma uma deciso deliberada em favor
da desigualdade. A disparidade escandalosa observada nos pases capitalistas entre
homens e entre classes, independentemente dos seus mritos e muitas vezes na razo
inversa da sua utilidade produtiva e social, no resultado de um defeito qualquer
no funcionamento do capitalismo, mas parte inerente da prpria natureza desta
forma de organizao da sociedade (Webb e Webb 1995, p. 172).
4
Esse ponto de vista era justifcado a partir de algumas caractersticas da socie-
dade capitalista, identifcadas como reprodutoras do estado de desigualdade. Os
autores faziam meno ao direito de herana, que transferia para a gerao seguinte
um status social no associado a qualquer mrito; ao sistema de justia, cujas custas
eram inviveis para os pobres e estabelecia sentenas claramente discriminantes
entre estes e os ricos; e a obrigao ao trabalho que se distribua de maneira desigual
em razo da propriedade privada. Concluam que estes elementos estabeleciam
uma situao de desigualdade de natureza estrutural que havia tornado fctcia a
noo de liberdade, em especial aquela de dimenso individual. Para os autores,
a organizao socioeconmica, a propriedade privada e o governo estruturavam
instituies que garantiam a subordinao econmica, social e poltica de amplas
parcelas da populao, colocando em xeque a noo de liberdade e, por conse-
quncia, a ordem liberal. Tais argumentos sustentaram a tese da inviabilidade da
sociedade capitalista da ordem liberal em razo do risco de crises econmicas e
polticas marcadas por violncias de toda ordem e, portanto, da necessidade de
reformas institucionais. Eles defendiam ser a ordem liberal incompatvel com a
democracia, pois esta requeria uma partilha das funes do Estado de natureza
distinta daquela que havia sido consolidada com a Segunda Revoluo Industrial.
O outro ensaio foi escrito por Tawney (1995), em que o autor, na pista deixada
pelo casal Webb, entendia que mudanas vinham se realizando no capitalismo ingls
com vistas superao da lgica individual, pois o utilitarismo cedia espao para
uma lgica socioeconmica e a liberdade individual para uma de natureza coletiva.
O autor apontava a emergncia do papel do Estado enquanto distribuidor de
riqueza por meio das polticas de educao, sade e proteo ao trabalho; e como
expresso progressiva de ordem poltica fundada em direitos coletivos. Assim,
defendia reformas que reforassem esta perspectiva, com vistas consolidao de
ordens social e econmica orientadas para a distribuio equilibrada dos resultados
4. No original: a nation, in deciding to establish to continue the private ownership of land and capital as the basis of
the industrial organization of its people, deliberately chooses inequality. The outrageous disparity in capitalist countries
between on man and another, and between on class and another, independently of their merits, and often in the inverse
ratio of their industry and social utility is not produced by any defect in the working of capitalism, but is inherent in
its very nature.
da ampla capacidade de gerao de riqueza que o capitalismo havia propiciado
sociedade moderna. Para Tawney era preciso quebrar substantivamente a religio
da desigualdade que havia sido estabelecida pelo desenvolvimento capitalista.
Neste sentido, o autor retomava as preocupaes de Weber, que via a desigualdade
capitalista criada na produo sendo legitimada pela tica e moral sociais e polticas
que ordenavam as instituies pblicas existentes poca.
O debate presente na London School of Economics orientava-se para as trans-
formaes polticas em curso, com as quais seus professores acabaram por ter proe-
minncia mediante algumas das instituies existentes, como o Partido Trabalhista.
Ao longo do sculo XIX, o movimento ludista, que havia caracterizado as
revoltas no incio do perodo, foi sendo superado por formas de organizao mais
coletivas, que posteriormente se consolidaram nas instituies sindicais e partidrias.
As reivindicaes de regulao pblica da jornada de trabalho e das condies de
trabalho, bem como do salrio mnimo e da previdncia social, comearam a ganhar
espao e legitimidade nos aparelhos de Estado dos pases centrais. Nas instituies que
o organizavam, foi plasmando a defesa da interveno pblica com vistas a dar
alguma proteo ao trabalho. As iniciativas de Otto von Bismark na Alemanha e da
Era Vitoriana na Inglaterra foram as mais signifcativas. Era para este movimento
que tanto o casal Webb como Tawney se voltavam.
Segundo Burawoy (1979), a emergncia de novas instituies polticas foi
impondo que o regime desptico de regulao econmica e social comeasse a
ceder espao a um regime baseado na lgica do consenso poltico. Ampliando
a interveno poltica sobre a economia, que at ento se encontrava focada na
regulao da moeda, do comrcio exterior, da defesa nacional e da submisso da
populao lgica da produo capitalista. Como aparece em um estudo clssico
sobre poltica social, o perodo vitoriano tratou a pobreza como um problema
social (Marshall, 1985, p. 25, traduo nossa), permitindo que pudesse comear
a superar a viso moral sobre problema, que associava a pobreza indolncia dos
indivduos. Ainda segundo este estudo:
Em meados da poca vitoriana, o ingls comum tornou-se o benefcirio de um
Estado que assumiu a responsabilidade do bem-estar de seus cidados. No entanto,
de abrangncia limitada quando comparada com a responsabilidade assumida
atualmente pelo Whitehall. O Estado do perodo vitoriano marcou o incio do Estado
Social (Marshall, 1985, p. 29).
5
Analisando a experincia inglesa, Marshall explicitou as principais instituies
que emergiram no fnal do sculo XIX, que abriram espao para que a poltica
5. No original: ...during the mid Victorian epoch the ordinary English-man had become the beneciary of a state assumed
a responsabilty for the well being of its citzens. However limited that responsabilty, however meagre compared to the
responsabilty assumed by Whitehall today, it did Mark the beginning of Welfare State.
social tornasse instrumento relevante de um modelo de regulao socioeconmica
de natureza hegemnica no sculo XX, como considerado por Burawoy (1979).
A consolidao do novo regime de regulao teve papel decisivo para o perodo de
maior reduo da desigualdade ocorrido nos pases desenvolvidos. A emergncia
do sufrgio universal, da proteo ao trabalho e do reconhecimento da organizao
dos trabalhadores e das polticas de educao pblica e de sade permitiu reduzir
a exposio do trabalho explorao capitalista. Um conjunto de bens pblicos
foi sendo progressivamente disponibilizado s famlias independentemente de seu
nvel de renda.
Pode-se afrmar que foi a poltica social que permitiu romper a dependncia
da grande maioria da populao dos contratos estabelecidos via relaes individuais,
ou como genericamente se considera, por meio do mercado. Entendido enquanto
relao socioeconmica realizada por meio de contratos obrigatoriamente de
natureza monetria. A emergncia da poltica social foi associada progressivamente
existncia de um conjunto de bens ou servios, cujo acesso no se fez por meio
da moeda. Isto , no eram de natureza mercantil.
Tanto a interveno no mercado e nas relaes de trabalho como a realizao
das polticas sociais de sade, educao, habitao, entre outras, transformaram
o quadro institucional da sociedade capitalista dos pases desenvolvidos ao longo
do sculo XX. Este processo alcanou os pases em desenvolvimento de modo
signifcativamente menos expressivo e em quase nada aqueles com grau de desen-
volvimento extremamente tnue, como os da regio central da frica.
A interveno permitiu a reduo da assimetria existente, particularmente, no
principal contrato em que funda a gerao de riqueza, o de trabalho. O controle das
condies de trabalho, os direitos de organizao e de greve, o seguro-desemprego
e o sistema de aposentadoria deram poder de barganha aos trabalhadores na venda
da sua fora de trabalho. Esta interveno possibilitou mudanas na distribuio
direta do excedente, enquanto o sistema de tributao e as polticas sociais atuaram
na rbita da distribuio secundria. Este padro de interveno pblica sobre as
relaes mercantis no foi resultado de consenso social, mas da dinmica poltica.
No campo da economia propriamente dita, somente nos anos 1930 se explicitou
as vantagens desta nova confgurao institucional, como mostraram os ensaios
de Keynes.
A matriz institucional ganhou progressivamente densidade ao longo do sculo
passado, fato imediatamente retratado pelo crescimento substantivo da participao
da despesa pblica no PIB. Por ter sido a referncia bsica de construo do
Estado de bem-estar social, a situao do Reino Unido retrata com preciso tal
movimento. Entre 1830 e 1890, o gasto pblico se manteve ao redor de 10%,
patamar rapidamente modifcado a partir do incio do sculo XX. No fnal do
perodo de crescimento do aps Segunda Guerra Mundial, ela havia alcanado a
cifra de 44% do PIB do Reino Unido. A funo do gasto pblico se expressou de
modo claro em relao despesa com as polticas sociais. Ao longo do sculo XX,
o peso destas formas de gasto foi crescente.
Como indicado anteriormente, ao mesmo tempo em que a matriz institucional
permitiu a redistribuio da riqueza por meio das polticas sociais, ela tambm
atuou sobre os contratos e as relaes de trabalho de modo a modifcar o grau de
desigualdade prevalecente na estrutura de renda do trabalho. Em todos os pases
desenvolvidos, o avano da regulao pblica sobre o contrato e as relaes de tra-
balho se traduziu em queda da participao dos 10% mais ricos na renda total. Este
movimento esteve claramente associado montagem e consolidao do Estado de
bem-estar social e das instituies que deram sentido democracia nestas naes.
Contudo, o inegvel movimento de redistribuio direta e indireta de renda
mostrou, por seu turno, que o problema da desigualdade foi bastante reduzido,
mas no superado. Isto , com exceo da Sucia, os 10% mais ricos continuavam
a deter, no fnal do crescimento do ps-guerra, ao menos 30% da renda nacional.
A participao do Estado na economia, regulando progressivamente a cesta
diversifcada de contratos, que o desenvolvimento capitalista alimenta, foi vista
desde sua origem como ameaa existncia do prprio sistema. Para Keynes esta
crtica recusava ver os riscos e as incertezas econmica e social que o laissez faire/
self regulation colocava para a sociedade capitalista a partir do fnal do sculo XIX.
Em suas palavras:
Muitos dos maiores males econmicos de nosso tempo so frutos do risco, da incer-
teza e da ignorncia. Porque os certos indivduos, afortunados ou com aptides, so
capazes de se aproveitar da incerteza e da ignorncia existentes, e tambm porque,
por igual razo, os grandes negcios se constituem frequentemente em uma loteria,
que se produzem as grandes desigualdades de riqueza, sendo ainda que estes mesmos
fatores so a causa do desemprego dos trabalhadores, da decepo de expectativas
consideradas do empresariado, da reduo da efcincia e da produo. A cura destes
problemas escapa da ao dos indivduos, podendo ser que o interesse particular destes
acabe por provocar o agravamento da doena (Keynes, 1985, p. 41, traduo nossa).
6
Ainda segundo o autor, rebatendo os argumentos sobre a sustentao dos
salrios reais durante os anos 1930, a intensidade das crises do capitalismo seria
ainda mais acentuada se os salrios se comportassem segundo o modelo clssico.
6. No original: Many of the greatest economic evils of our time are the fruits of risk, uncertainty, and ignorance. It
is because particular individuals, fortunate in situation or in abilities, are able to take advantage of uncertainty and
ignorance, and also because for the same reason big business is often a lottery, that great inequalities of wealth come
about; and these same factors are also the cause of the unemployment of labor, or the disappointment of reasonable
business expectations, and of the impairment of efciency and production. Yet the cure lies outside the operations of
individuals; it may even be to the interest of individuals to aggravate the disease.
Caso isto ocorresse, seria reforada a queda da demanda efetiva, o que implicaria
maior contrao da produo e do emprego e, por consequncia, da renda e, no-
vamente, da produo e do emprego.
Os argumentos de Keynes em favor de uma regulao de natureza pblica
consideravam que esta reduziria os ricos da atividade econmica, alm de resultar
em melhor distribuio de riqueza. Como apontaram Polanyi (2001) e Marshall
(1985), seguindo as pistas de Keynes e a trilha deixada por Marx, o capitalismo
constitui-se em um sistema que cumpriu a promessa de produo em massa, graas
a sua capacidade de ampliar recorrente a produtividade via um processo sistemtico
de desenvolvimento tecnolgico. Porm, inegvel que ele falha na distribuio
dos bens e servios produzidos, colocando em risco a sobrevivncia econmica do
sistema e a de boa parte da populao.
Essa viso sobre a importncia da regulao pblica para o desenvolvimento
capitalista e a reduo da desigualdade esteve estreitamente associada a uma
perspectiva reformista, que se diferenciava tanto da proposio comunista, que
considerava inefciente a poltica social, como da conservadora, que entendia
que a poltica social desestimulava o compromisso do indivduo com o trabalho.
Tanto no campo da poltica, como da administrao pblica e do acadmico,
todas elas estiveram presentes. Segundo Marshall (1985), a prevalncia da pers-
pectiva reformista decorreu do embate poltico estabelecido no campo das ideias,
que transitou posteriormente para a ao, mas tambm da prpria dinmica do
aparelho de Estado, que foi obrigado a responder minimamente s demandas da
sociedade pela necessidade de garantir estabilidade poltica sociedade capitalista.
Ainda segundo o autor, as leis de educao pblica (1870), de proibio do
trabalho das mulheres e das crianas (1890) e da sade pblica (1875) no Reino
Unido estiveram na origem do Estado de bem-estar social, tendo sido resultado
de iniciativas de foras polticas de natureza bastante distinta. Na dcada de 1940,
o Plano Beveridge daria um formato estruturado s polticas sociais e ao papel do
Estado na distribuio do excedente da produo capitalista na sociedade inglesa
(Beveridge, 1944).
3.2 As instituies da poltica pblica como resposta ao estado de desigualdade:
marchas e contramarchas
amplamente reconhecido que no perodo do ps-guerra, em especial no inter-
valo de 1953 a 1968, a sociedade capitalista desenvolvida conheceu as condies
mais favorveis para a reduo da desigualdade socioeconmica. O longo perodo
de instabilidade econmica e social que atingiu a maioria destes pases durante as
dcadas de 1920 e 1930, as duas grandes guerras e a partilha do mundo aps 1945,
consolidada pela Guerra Fria, criaram as condies para uma fase de interveno
pblica com resultados muito positivos em termos de crescimento sustentado com
reduo da desigualdade (Marglin, 1990). Como afrma Castel analisando o perodo:
Como mostrou com preciso Karl Polanyi, podemos apreciar a natureza e a ampli-
tude de uma transformao quando a comparamos com uma situao anterior em
que se processa uma transformao de sua confgurao. Na Frana se denomina,
em geral, como trinta anos gloriosos o perodo que se seguiu ao fm da Segunda
Grande Guerra at a metade dos anos de 1970. Esta expresso muito controversa e
carregada de uma nostalgia de natureza suspeita (...). Mas se no possvel negar a
importncia das desigualdades e das injustias sociais, preciso, entretanto, reconhecer
que o capitalismo industrial, ao fnal do perodo de seu maior desenvolvimento,
foi capaz de promover uma gesto regulada das desigualdades (Castel, 2009, p. 15,
traduo nossa).
7
Toda gesto associada a certos riscos por ser parte de um processo de
deciso realizado em um ambiente de incerteza, mas tambm se constitui em um
instrumento orientado para combater outros riscos. A gesto regulada em termos
de reduo da desigualdade, bem precisada por Castel (2009), teve seus resultados
positivos observados somente a posteriori. A sua origem deve ser associada conver-
gncia de interesses polticos, j mencionada anteriormente, quanto a necessidade
de enfrentamento dos riscos que a forma de regulao do capitalismo criara para a
sociedade no fnal do sculo XIX. Isto , as sociedades desenvolvidas iniciaram o
sculo XX com um movimento de rompimento da autorregulao (self-regulation
ou lassez-faire), como forma de controlar ou reduzir os riscos econmicos e sociais
que este modelo lhe colocava.
por esta razo que o prprio Castel recupera a proposio de Karl Polanyi
sobre o processo de grande transformao que a sociedade capitalista desenvolvida
conheceu no incio do sculo XX. Como afrmou Polanyi, a autorregulao era
uma ameaa a sociedade, pois estava assentada na fexibilidade dos preos, colo-
cando em risco concomitantemente tanto os produtores como a fora de trabalho.
E, portanto, era preciso proteger ambos. A grande transformao enquanto
constituio de um sistema de regulao pblica que rompia aquele estabelecido
na lgica da autonomia dos contratos foi decisiva para proteger tanto o trabalho
quanto o capital, ou em outros termos, para garantir a estabilidade e a continuidade
da acumulao de capital e, por consequncia, a prpria existncia do capitalismo.
A regulao pblica dos contratos no se apresentou como instrumento contra a
acumulao de capital, mas a favor da sua continuidade e estabilidade.
7. No original: Comme Karl Polanyi lmagistralement montr, on ne peut apprcier la nature et lampleur dune
transformation quen la situant par rapport La situation que la prcdeet dont elle boulverse la conguration. J
me contenterai ici de rappeler quelle tait cette situation dans ls annes qui ont precede la rupture de trajectoire.
En France on qualie souvent de Treinte Glorieuses cette priode qui a suivi la n de la Seconde Guerre Mundiale
jusquau milieu des annes 1970. Cette expression est de plus discutables et entretient ds nostalgies suspectes (...).
Mais si on ne peu nier limportance des inegalits et Le poids ds injustices, Il faut ajouter que Le capitalisme industriel
la n de sa priode de plus grand dveloppement tait parvenu promouvoir une gestion rgule de ces ingalits.
Ainda segundo Polanyi, a autorregulao se fundava em trs instrumentos:
no preo do trabalho defnido por meio de contratos estabelecidos estritamente no
mbito do mercado de trabalho; na criao automtica de moeda ditada pelo
padro-ouro; e na ausncia de barreiras a circulao de mercadorias inscrita na
lgica do livre comrcio. Duas caractersticas adicionais eram parte da autor-
regulao: a taxa de cmbio fxa e a poltica monetria de natureza passiva. Por
permitir a consolidao do capitalismo com a destruio dos resqucios e amarras
ainda existentes do regime feudal, a autorregulao aparecia como virtuosa para a
acumulao de capital, apesar desta j depender do Estado para lhe proteger. Pois,
teria sido impossvel a consolidao do capitalismo sem o papel exercido pelos
Estados na montagem e manuteno do perverso sistema colonial e na destruio
dos laos feudais existente.
A autorregulao nada mais resultou que proteo acumulao de capital,
por um lado, e desproteo ao trabalho, por outro lado. A emergncia do mercado
de trabalho livre foi simplesmente uma instituio baseada na adoo do contrato de
compra e venda da fora de trabalho livre das restries do regime feudal e livre
para a explorao capitalista. A crise do capitalismo concorrencial acabou por
mostrar que o modelo de autorregulao era sufciente para garantir a emergncia e
a consolidao desta forma de organizao econmica e social, mas era insufciente
para assegurar sua estabilidade e continuidade.
Desse modo, a ampliao das funes do Estado na economia, a partir de
meados do sculo XIX, aparece como requisito fundamental para o futuro do
capitalismo. Tendo na criao da moeda de curso forado o instrumento mais visvel
de interveno do Estado na economia, ao estabelecer uma referncia externa aos
contratos para defnio dos preos. Polanyi considerou a autorregulao enquanto
paradoxo, pois esta teve sua existncia dependente do intervencionismo permanente
do Estado em trs rbitas: proteger a produo capitalista emergente, viabilizar
o mercado de trabalho livre e garantir a moeda, seja para generalizar as relaes
mercantis, seja para resguardar a riqueza em termos monetrios.
Para Polanyi, o fnal do sculo XIX foi marcado pelo aparecimento de uma
regulao pblica de natureza imperfeita por meio das medidas protecionistas
adotadas pelos Estados em relao terra, com o objetivo de resguardar a produo
nacional, ao trabalho, ao controlar o processo migratrio e adotar algumas medidas
em relao proteo e s condies de trabalho, e ao dinheiro, ao separar o mercado
interno do externo mediante a moeda nacional de curso forado. Como apontou
o autor, do mesmo modo como tambm discutiu Keynes, esta regulao pblica
estatal era insufciente para proteger o capitalismo de crises intensas de queda
da produo e aumento do desemprego e, portanto, da criao de situaes de
exacerbadas instabilidade e incerteza que pudessem colocar em risco a prpria existncia
desta forma de organizao econmica e social. A Primeira Guerra Mundial,
a instabilidade econmica em vrios pases europeus na dcada de 1920, o declnio
econmico ingls, a crise de 1930 e a Segunda Guerra Mundial explicitaram o
esgotamento e os riscos de uma determinada forma de regulao, em um contexto
marcado por um sistema econmico alternativo em construo a partir de 1917
com o advento da Revoluo Russa.
Polanyi discutiu como o desenvolvimento capitalista acabou por colocar a
necessidade da construo de um modelo de regulao que permitisse proteger
o homem, a natureza, a organizao produtiva e a moeda de modo a garantir: a
continuidade do processo de produo capitalista, a estabilidade do trabalho e da
renda e a estabilidade dos preos visando conter a possibilidade de defao.
Caberia indicar ainda a necessidade de um padro monetrio sob controle das naes
com o propsito de desobstruir a situao de impasse do comrcio internacional,
constituda a partir do fm do padro-ouro.
O argumento de Polanyi explicitou como a crescente complexidade econmica
e social produzida pelo desenvolvimento capitalista passou a requerer um novo
modus operandi em termos de instituies e seu funcionamento, com vistas pro-
teo do prprio sistema. Enquanto Marshall (1985) discutiu a importncia da
poltica social como instrumento de proteo dos trabalhadores e Keynes (1985;
1997) a necessidade da regulao da economia pelo Estado em razo do mercado
ser incapaz de garantir estabilidade ao capitalismo, Polanyi mostrou a importncia
da regulao enquanto proteo produo e sociedade capitalista como um todo.
Sua anlise permitiu explicitar como a economia jamais teve a possibilidade de
conhecer autonomia plena em relao poltica, s relaes sociais e religio,
pois sua possvel virtuose depende intrnseca e permanentemente desta simbiose.
A argumentao do autor foi por ele consistida na noo que construiu de
embeddedness, que nada mais expressa que o imbricamento recorrente entre economia
e poltica (Stiglitz, 2001; Block, 2001).
Cabe, entretanto, analisar melhor esta questo, especialmente para compre-
ender as marchas e contramarchas da desigualdade no desenvolvimento capitalista,
pois preciso reconhecer que a situao de plena autonomia no possvel de
ser estabelecida pela economia, mas tambm ela no acessvel para a poltica
e as relaes sociais. Ademais, as formas de regulao constroem-se como parte
da trajetria histrica do movimento da sociedade enquanto articulao de suas
dimenses econmica, social e poltica. E, fnalmente, estas dimenses possuem
algum grau de autonomia relativa.
Como apontou Schumpeter:
A economia capitalista no e no pode ser estacionria. Nem se est simplesmente
expandindo de maneira uniforme. incessantemente revolucionada,de dentro, por
novos empreendimentos, isto , pela introduo de novas mercadorias ou novos
mtodos de produo ou ainda novas oportunidades comerciais, em sua estrutura
industrial, como existem a qualquer momento dado. Quaisquer estruturas existentes e
todas as condies econmicas esto sempre em processo de evoluo. Cada situao
est sendo alterada, antes que tenha tido tempo de se frmar. Progresso econmico,
na sociedade capita lista, signifca tumulto (Schumpeter, 1961, p. 54).
Ao mesmo tempo em que Schumpeter explicitava a inevitabilidade do
capitalismo enquanto um sistema de produo em permanente transformao,
movimento que o autor reconheceu ter sido j apontado por Marx, Polanyi mostrava
a complexidade deste processo, ao apontar a simbiose entre as dimenses econmica,
social e poltica.
E essa simbiose no facilmente resolvida pela sociedade, ao contrrio, seu
equacionamento se faz enquanto processo permanente. Uma refexo, mesmo
que rpida, sobre a regulao do capitalismo no ps-guerra em sua chamada fase
virtuosa e sobre o seu esgotamento e suas relaes com a situao de desigualdade
prevalecente na sociedade, permite evidenciar a complexidade e os impasses
recorrentes do processo de acumulao e distribuio de riqueza.
Uma das abordagens mais precisas sobre o modelo de regulao do ps-guerra
foi apresentada por Aglietta (1997; 2008). Em seus trabalhos, o autor associou o
desenvolvimento do ps-guerra constituio de uma sociedade salarial, em que
a prevalncia do trabalho assalariado, a importncia das instituies de interesse
coletivo e a poltica social se consubstanciaram em uma regulao pblica que
resultou em um processo redistributivo direto e indireto de natureza amplo. Ele
permitiu a difuso das vantagens do capitalismo em termos de bens e servios
mercantis e no mercantis para parte preponderante da sociedade, tendo sido
chamado por Castel (2009) de gesto regulada da desigualdade.
Dois vetores foram fundamentais neste processo. O primeiro associado
distribuio direta do excedente propiciado pela maior regulao do contrato e das
relaes de trabalho estabelecida pela negociao coletiva e pelo Estado. Em um
contexto macroeconmico favorvel ao crescimento da produo, o qual tambm
se encontra bem discutido tanto por Aglietta (1997) como por Marglin (1990),
os efeitos positivos da regulao sobre o contrato e as relaes de trabalho foram
potencializados pelo crescimento do emprego. O segundo vetor derivou das polticas
sociais, obviamente relacionadas com um padro de fnanciamento propiciado
por uma poltica fscal de natureza progressiva. O Estado se apropriou de parcela
importante do excedente, que foi posteriormente orientado para os investimentos
em infraestrutura e as polticas sociais. Tambm o crescimento potencializou o
aumento da receita pblica e, por decorrncia, o gasto social. Ademais, era observada
uma confgurao demogrfca favorvel a este modelo de crescimento, derivada
da densidade da parcela ativa no total da populao.
A funcionalidade do modelo de regulao baseado na sociedade salarial
comeou a encontrar difculdades no fnal dos anos 1960.
8
A primeira presso
que sobre ele recaiu foi de natureza poltica. A regulao sobre os contratos e as
relaes de trabalho estava baseada na negociao salarial e sobre as condies
gerais de trabalho, a qual estabelecia um patamar comum de direitos e obrigaes
de abrangncia setorial e, em certos pases, nacional. Toda esta regulao se fazia
sobre as empresas, sem interferncia sobre os processos de produo e de trabalho.
A partir de meados da dcada de 1960, a ao sindical se voltou para questes
relacionadas gesto destes processos. Isto , conquistadas melhores condies em
termos salariais e de reduo da intensidade do trabalho, a ao sindical se orientou
para demandas de melhora do processo de trabalho, em especial para a superao
do trabalho repetitivo e postado a uma funo ou tarefa. Em suma, iniciava-se a
reivindicao de participao na gesto do processo de produo, o que signifcaria
colocar em negociao as decises de quanto e como produzir e, por consequncia,
as prprias decises de investimento e de modernizao tecnolgica. A tenso criada
pelas novas demandas se consubstanciou com os movimentos de maio de 1968, os
quais escaparam inclusive das direes sindicais centralizadas. Estes eram de base e
muitas vezes questionaram tanto o modo de gesto da produo e do processo de
trabalho como daquele das entidades sindicais, que naquele momento j conhecia
certo grau de burocratizao e ausncia de renovao de suas lideranas.
No era mais sufciente negociar a distribuio do resultado do processo de
produo, era demandada a negociao sobre as decises que permitiam tal resultado.
Em outras palavras, a reivindicao colocava a necessidade de se estabelecer mais
um avano em termos da relao capital-trabalho, considerando as conquistas at
ento obtidas pelos trabalhadores.
Por sua vez, a demanda se voltava para a necessidade de se modernizar a
estrutura de representao dos trabalhadores, ao menos por dois motivos. Em
primeiro lugar, como o movimento demandava atuao sobre as decises de pro-
duo, aparecia, sendo lgica sua emergncia, a proposta de representao por local
de trabalho. Em segundo lugar, esta reivindicao surgia tambm devido menor
renovao das lideranas sindicais, que impedia um movimento de mobilidade no
sistema de representao e, portanto, vinha gerando tenso entre geraes.
Em relao a esse tipo de tenso, a dimenso observada era mais ampla. Em
meados da dcada de 1960, os flhos do Estado de bem-estar social chegavam ao
mercado de trabalho. Uma nova gerao se apresentava para a vida ativa e guardava
a esperana de ascender posies no mercado de trabalho, tendo como referncia a
experincia de seus pais. Assim, a necessidade de transformao do contrato e das
relaes de trabalho aparecia tambm como reivindicao de avanos da prpria
8. Ver Dedecca (1999), para uma abordagem mais ampla deste processo.
sociedade, em termos de superao de um mundo do trabalho dominado pelas
funes e tarefas repetitivas. Para a nova gerao, que havia tido acesso educao,
no era sufciente a perspectiva de ocupar postos de trabalho semelhantes aos de
seus pais.
Observa-se, j nos anos 1960, uma clara difculdade de natureza poltica em
dar marcha a um modelo de regulao que havia permitido o processo de redis-
tribuio de riqueza no ps-guerra.
A outra presso comeou a emergir nos anos 1960, mas se explicita na pri-
meira metade dos 1970, tendo sido de natureza econmica. Os problemas fscais
dos Estados Unidos se traduziram em defcit crescente e na deciso de fm da
convertibilidade do dlar em 1971, ao mesmo tempo em que o fnanciamento
da dvida pblica americana foi sendo acompanhado do surgimento de inovaes
que ampliavam as relaes entre os mercados fnanceiros internos e externos. Era
evidente o aparecimento de um problema fscal no incio dos anos 1970, o qual
no se circunscrevia economia americana.
A crise do petrleo em 1973 acabou por detonar problemas latentes, tanto
econmicos como polticos, pois imps um choque de custos em uma economia
que j apresentava sinais de fadiga em termos de crescimento e de poltica fscal e
monetria, ao menos. O reaparecimento do processo infacionrio, a necessidade
de reestruturao de uma economia fundada no desperdcio energtico, o encare-
cimento do custo do dinheiro e as tenses polticas de diversas ordens, colocaram
em xeque certo modelo distributivo de regulao do capitalismo e de seu estado
de desigualdade. Das diversas difculdades que este modelo passou a encontrar, ao
menos trs merece destaque.
A primeira dizia respeito necessidade de superar a economia do desperdcio, o
que implicava uma reestruturao profunda do sistema industrial, seja em termos
do seu padro de consumo, seja no que se referia quele dos bens que ele produzia.
A reestruturao tinha amplo potencial de ampliao dos confitos com o trabalho,
pois se associava a uma maior presso das empresas por autonomia no processo
de deciso, o que gerava tenso sobre as relaes de trabalho, e a uma razovel
possibilidade de produzir desemprego. As empresas queriam reordenar o processo
de produo e de trabalho, mas sem partilhar as decises como reivindicavam
os trabalhadores.
A outra se referia presso por uma poltica fscal mais austera, que nascia
tanto dos outros instrumentos da poltica econmica, como a monetria, quanto
da prpria sociedade, temerosa que a resposta crise tivesse como soluo a
elevao da carga tributria. E em relao a este ponto, preciso explicitar que tal
desconfana decorria do fato da sociedade ler que, em face das difculdades vividas
pelas empresas, o aumento dos impostos recairia sobre as famlias. No incio da
dcada de 1970, a carga tributria nas economias desenvolvidas se situava ao redor
ou acima dos 40% do PIB, sendo que eram claras as presses para seu incremento
tanto absoluto como relativo. A situao de crise criava, portanto, a disputa sobre
quem recairiam as novas imposies tributrias.
A terceira tinha associao com a crise poltica das instituies de represen-
tao. A soldagem de interesses no ps-guerra fundada na garantia de emprego,
salrio digno, frias, condies mnimas de trabalho e poltica sociais tinha sua
resistncia sido colocada prova nos anos 1960. E o teste mostrou a existncia de
fssuras que se ampliaram durante a dcada de 1970 e que criavam difculdade para
se transitar em direo a um novo modelo de regulao controlada com resultados
semelhantes queles observados no ps-guerra.
A tendncia de fragmentao dos interesses polticos se traduziu em igual
processo em relao s prprias instituies, que se seguiu a um movimento de
crtica ao padro de interveno pblica estatal e ao corporativismo das instituies
partidrias e sindicais. O modelo de regulao estatal passou, assim, a ser visto
com disfuncional, sob o argumento de sua superao tanto em termos econmicos
como polticos (Rawls, 1999).
Avaliao recente da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) sobre o papel dos governos na gesto fscal e das polticas
sociais continua a expressar esta orientao que teve emergncia no fnal dos anos
1970 (OECD, 2009, p. 35). Na perspectiva da instituio, o cidado aqui visto
como consumidor e a funo da poltica pblica atender s suas expectativas,
estabelecendo-se uma relao semelhante quela de natureza mercantil e substi-
tuindo a perspectiva que entendia a poltica pblica enquanto instrumento de
proteo. Ainda segundo o documento, preciso redesenhar as polticas pblicas
no sentido de lhe dar autonomia em relao ao Estado. E aquelas que continuarem
sob sua gesto, fundamental que se adote mecanismo de efcincia semelhante
ao encontrado no setor privado.
Nos ltimos quase quarenta anos, tem se observado um movimento de
mudana da regulao pblica, em que as instituies de natureza no estatal tm
ampliado sua participao na regulao dos contratos mercantis e no mercantis,
tornando ainda mais complexa a ossatura institucional da sociedade capitalista deste
incio de sculo. falso pensar que tenha se conhecido um retorno sociedade
dos contratos individuais, ou lgica de mercado como aparece nos argumentos
da verso simplifcada do discurso crtico ao neoliberalismo. Entretanto, inegvel
reconhecer que a gesto regulada das desigualdades do ps-guerra tenha sido superada,
tendo se consolidado um novo quadro institucional de outra natureza, mais
complexo, observando-se como um de seus resultados a ampliao da desigualdade
na sociedade capitalista desenvolvida.
Seguindo os passos de Polanyi (2001), pode-se afrmar que a regulao e a
proteo sociais e econmicas continuam sendo exercidas pelas instituies pblicas
e polticas, mas com uma estrutura mais complexa e com caractersticas e resultados
distintos daqueles observados at a dcada de 1970. Neste sentido, interessante
resgatar dois olhares recentes sobre este processo de transformao institucional.
O primeiro encontra-se em um documento produzido pela American Political
Science Association sobre a situao atual de desigualdade nos Estados Unidos e os
riscos para a democracia no pas (APSA, 2004). Os resultados analisados indicam que
9 de cada 10 pessoas de famlias de renda mais elevada, acima de US$ 75 mil/ano,
votam nos processos eleitorais, enquanto somente metade daquelas pertencentes
s famlias de baixa renda, at US$ 15 mil/ano, participa. Em termos de fliao
a qualquer tipo de organizao poltica, esta ocorre para 73% dos americanos de
renda mais elevada e para 23% para os de mais baixa renda, sendo que a vinculao
dos primeiros encontra-se principalmente relacionada a partidos e associaes ou a
instituies de interesse e dos segundos aos sindicatos. A concluso do documento
aponta que:
Atualmente, o risco que o crescimento da desigualdade econmica venha consolidar
situaes de disparidades de longo prazo em termos do poder dos interesses polticos...
Nosso governo est se tornando menos democrtico, ratifcando principalmente
privilgios, no utilizando os instrumentos pblicos para corrigir desvantagens
econmicas e sociais e no focando sua atuao segundo o interesse da maioria. Se as
disparidades de participao e a infuncia de certos interesses se tornam amplamente
arraigadas no governo (...), uma situao desigual de reconhecimento da cidadania
dever ser consolidada em nossa sociedade, enfraquecendo a democracia americana
por longo perodo (APSA, 2004, p. 20, traduo nossa).
9
Em outra perspectiva, inclusive bastante controversa mas que tambm explicita
o quadro de fragmentao institucional, argumenta Michaels (2008). Defendendo
que as polticas de discriminao positiva se relacionam com a fragmentao dos
interesses e so parte das razes do atual processo de aumento da desigualdade, o
autor afrma que
em 1947 sete anos antes da deciso da Suprema Corte no caso Brown vs Board
of Education, 16 anos antes da publicao do livro Te Feminine Mystique de Betty
Friedan 5% dos americanos assalariados de maior renda detinham 43% da renda
dos EUA. Hoje, este mesmo estrato recebe 50,5%. Em 1947, os 5% dos americanos
de menor renda se apropriavam de 5% do total da renda, hoje eles recebem 3,4% (...).
Por qu? Porque a explorao, e no a discriminao, o principal fator produtor de
9. No original: Today, the risk is that rising economic inequality will solidify longstanding disparities in political voice
and inuence, and perhaps exacerbate such disparities. Our government is becoming less democratic, responsive mainly
to the privileged and not a powerful instrument to correct disadvantages or to look out for the majority. If disparities of
participation and inuence become further entrenched and if average citizens give up on democratic government
unequal citizenship could take on a life of its own, weakening American democracy for a long time to come.
desigualdade hoje. o neoliberalismo, e no o racismo ou o sexismo (ou homofobia
ou preconceito de idade) que cria as desigualdades que mais importam na sociedade
americana (Michaels, 2008, p. 33).
10
Pode-se considerar que, independentemente das concluses a que chegam
os dois documentos considerados, inegvel que estes trazem para a discusso
o foco do tema atual sobre a regulao da sociedade capitalista e sua relao
com a desigualdade. A fragmentao institucional expressa outra dos prprios
atores e da sua relao com o mercado de trabalho e as polticas pblicas.
A complexidade desta relao se traduz em outra dimenso da fragmentao
institucional. A relao com o Estado que conhece o desempregado, diferente
daquela que se defronta o empregado com maior proteo social e aquele com
ocupao no segmento denominado informal. A prpria representao de
cada um deles se estrutura de maneira prpria, tem objetivos diversos e no
obrigatoriamente convergentes.
Em suma, o capitalismo vive hoje um processo de transformao que se
encontra na contramarcha em termos de reduo da desigualdade. Movimento
que no pode ser explicado pela ausncia de instituies. Ao contrrio,
elas foram ampliadas nos ltimos quarenta anos, ao mesmo tempo em que
cresceram as desigualdades. Esta transformao reitera, como bem aponta
Michaels (2008), a situao de subordinao de grande parte da populao
acumulao de capital, sendo que esta se faz por meio de uma estrutura
institucional mais complexa.
Na repartio primria do excedente, o trabalho perde participao para
os lucros em geral, enquanto estes so crescentemente apropriados e transfor-
mados em renda financeira. Na secundria, os Estados mantiveram elevada
a participao no PIB, mas os problemas de emprego e sociais criados pela
reestruturao produtiva em um contexto de baixo crescimento e o aumento
da expectativa de vida e seus efeitos sobre a demanda por proteo social, em
especial para os idosos (aposentadoria e servios de sade mais complexos),
foram corroendo a poltica pblica de modo a reduzir seu gasto per capita.
No campo das reivindicaes sociais, ampliaram-se as demandas por aes
especficas que levaram a uma multiplicao de instituies e a fragmentao
da poltica social.
10. No original: In 1947 seven years before the Supreme Court decision in Brown v. Board of Education, sixteen
years before the publication of Betty Friedans The Feminine Mystique the top fth of American wage-earners made
43 per cent of the money earned in the us. Today that same quintile gets 50.5 per cent. In 1947, the bottom fth of
wage-earners got 5 per cent of total income; today it gets 3.4 per cent (...). Why? Because it is exploitation, not discri-
mination, that is the primary producer of inequality today. It is neoliberalism, not racism or sexism (or homophobia or
ageism) that creates the inequalities that matter most in American society; racism and sexism are just sorting devices.
4 DESENVOLVIMENTO E DESIGUALDADE NO BRASIL, INTERPRETAES
SOBRE A EXPERINCIA DO PS-GUERRA
A constatao de que o processo de industrializao dos anos 1950 e 1960 no
produziu um movimento natural de superao do quadro de desigualdades e de
pobreza, prevalecente nos pases latino-americanos, engendrou uma srie de anlises,
cujo objetivo era identifcar as insufcincias econmicas e sociais dos modelos de
desenvolvimento que impediram a construo de uma sociedade com caractersticas
mais semelhantes s encontradas nos pases da Europa Ocidental. Portanto, algumas
referncias merecem ser recuperadas de forma a contribuir para o debate atual.
O ensaio de Anibal Pinto (1976) sobre a reiterao da heterogeneidade estru-
tural econmica e social aps a industrializao apontava que uma das restries do
processo percorrido era a desigualdade produzida, marcada pela elevada concentrao
da distribuio de renda. Segundo o autor: no pode haver consumo de massas
semelhante ao das economias desenvolvidas onde a grande massa no ultrapassa
os nveis de subsistncia (Pinto, 1976, p. 75). Afrma, tambm, que a pobreza
decorria da situao de desigualdade estabelecida pelo modelo de desenvolvimento
que a Amrica Latina havia trilhado.
De modo mais explicito, dois outros autores exploraram as relaes entre
desenvolvimento, desigualdade e precariedade social ou pobreza. Ao abordar tambm
os resultados da industrializao, Vuskovic Bravo (1976) discutiu as implicaes e
os efeitos da dinmica produtiva e do regime de propriedade para a concentrao
de renda. Para o autor era necessrio que se realizasse uma compatibilizao entre
as estruturas produtiva, de consumo e de renda. Tal processo exigiria modifcaes
na estrutura de propriedade dos ativos produtivos e imobilirios. Sem aprofundar
a centralidade dada pelo autor ao regime de propriedade, destaca-se a inegvel
importncia que sua contribuio destinava ao padro de crescimento como
determinante do desenvolvimento com concentrao de renda e precariedade
social, caracterstico da Amrica Latina no ps-guerra.
Com preocupao semelhante, argumentaram Tavares e Serra (1976), ao cri-
ticar a tese estagnacionista que defendia a impossibilidade de crescimento nas bases
consolidadas durante a industrializao dos anos 1950. Os autores apontaram para
a possibilidade de uma expanso da economia brasileira baseada em um modelo
de desenvolvimento concentrador de renda, mas que apresentava como restrio
a impossibilidade de um ciclo de crescimento de longo prazo.
A discusso sobre o modelo excludente de desenvolvimento na Amrica
Latina acabou por se desdobrar em outros debates. Um deles foi estabelecido por
Cardoso (1977), Nun (1972; 1978) e Quijano (1978) denominado poca
de controvrsia sobre a marginalidade social. Os autores reconheciam que o modelo de
desenvolvimento da Amrica Latina no gerava resultados sociais semelhantes aos
observados nos pases desenvolvidos, expressado na incorporao progressiva do
excedente de populao e na tendncia de homogeneizao da estrutura social, na
qual a situao de pobreza deixaria de ser um fenmeno de massa. A controvrsia
se estabelecia sobre a funcionalidade do excedente populacional para a dinmica
capitalista, que poderia permitir o rebaixamento dos salrios no segmento
moderno da economia. No se pretende explorar as posies dos autores quanto
funcionalidade ou no do excedente de mo de obra, mas merece destacar que,
independentemente das divergncias, havia um ponto comum em suas argumen-
taes: a existncia recorrente de uma populao excedente que se encontrava fora
do mercado de trabalho formal e estava marginalmente incorporada ao padro de
consumo industrial. Para os autores, o modelo de desenvolvimento era concentrador
e excludente, fazendo que a modernizao caminhasse pari passu marginalidade,
misria e pobreza social (Dedecca, 1990).
Outra vertente teve origem no Programa Mundial de Emprego da Organizao
Internacional do Trabalho (OIT) com a criao do Programa de Emprego para a
Amrica Latina e o Caribe (PREALC), cuja sede foi estabelecida em Santiago do
Chile. Oriundos da tradio cepalina e crescentemente infuenciados pelo pensa-
mento keynesiano, a equipe do PREALC buscou estabelecer uma interpretao dos
problemas de emprego produzidos pelo modelo de desenvolvimento da Amrica
Latina. Com a obrigao de formularem orientaes para adoo de polticas de
emprego nos pases das regies, trataram de compreender a dinmica e a segmen-
tao dos mercados nacionais de trabalho.
Desse esforo resultou a primeira formulao da noo de setor informal
na Amrica Latina, de certa forma pioneira em mbito internacional. A noo
havia aparecido anteriormente em estudo realizado em Ghana pela International
Labour Ofce (ILO, 1972), mas foi nos estudos do PREALC que ela obteve maior
consistncia terica e metodolgica. Infuenciados inicialmente pela tese da
dualidade formulada por Lewis (1969), a equipe foi progressivamente migrando
para outro marco analtico infuenciado por Keynes, Schumpeter e Kalecki.
A partir de estudos realizados para Paraguai, El Salvador e Costa Rica, o PREALC
(OIT, 1978) construiu uma viso de setor informal articulada ao segmento
moderno, que funcionava nos espaos por este no ocupado temporalmente.
Os resultados apontavam que a dinmica do setor moderno tendia a destruir, ocupar
e criar novos segmentos de mercado em que se verifcavam relaes de produo e
trabalho informais. A partir do circuito de renda oriunda do setor moderno se
reproduzia o setor informal, cuja funo era acomodar a fora de trabalho incapaz
de ser absorvida pelo primeiro setor.
Os estudos do PREALC deram visibilidade e dimenso ao excedente
populacional mencionado nos estudos sobre marginalidade, desigualdade e hete-
rogeneidade produtiva e social que haviam sido produzidos nos anos 1960 e 1970
pelos pesquisadores de origem cepalina. Eles mostraram que parte dominante da
populao inserida no setor informal auferia rendimentos muito baixos e insuf-
cientes para a obteno de condies de vida adequadas. Tambm identifcaram
que esse modelo de desenvolvimento, excludente e concentrador de renda,
impunha baixas remuneraes para parcela importante dos trabalhadores do setor
moderno, os quais tambm no tinham asseguradas as condies de vida adequadas.
Em suma, acabaram por evidenciar que a montagem da sociedade urbana-industrial
na Amrica Latina apresentava como caracterstica estrutural a recorrncia da
desigualdade e da pobreza. Estas caractersticas no se mostrariam transitrias,
como havia apontado Lewis, mas, sim, permanentes e inerentes ao capitalismo
oligopolista desenvolvido nos pases da regio latino-americana.
Em ensaio que compilou os principais resultados das contribuies do PREALC,
tratando inclusive do tema da pobreza, Paulo Renato Souza afrmava que, em
termos gerais, observa-se que as famlias pobres experimentavam simultaneamente
altas taxas de participao, de emprego e desemprego (Souza, 1980a, p. 139).
Ademais, fcou evidente que a insero no setor informal, para boa parte dos
ocupados, em especial para os chefes de famlia, no era de natureza transitria,
mas sim, persistente. Finalmente, destacava-se que, mesmo apresentando um nvel
relativamente mais elevado em relao ao setor informal, a estrutura de remunerao
do setor formal tambm era marcada por uma elevada concentrao de baixos
rendimentos (Souza, 1980b). Em ensaio de outro expoente do PREALC, Tokman
(1987) apresentou concluses em perspectiva semelhante.
A vinculao da desigualdade e da pobreza s trajetrias de crescimento e
desenvolvimento marcou de forma expressiva o debate sobre os problemas
econmicos e sociais da Amrica Latina. O foco da anlise se remeteu para o
modelo de desenvolvimento econmico trilhado no ps-guerra, quando diversos
pases da regio fzeram um esforo pondervel de ampliao da sua base industrial.
A trade desenvolvimento, desigualdade e pobreza teve tambm centralidade
no debate ocorrido no Brasil durante os anos de 1960 e 1970. No ciclo de cresci-
mento do ps-guerra, o Brasil apresentou as maiores taxas de crescimento entre os
pases subdesenvolvidos. No entanto, a evoluo positiva da economia brasileira
foi acompanhada por um processo de aumento da desigualdade, ocasionando, ao
fnal do perodo, a liderana nacional do ranking dos pases com os maiores nveis
de desigualdade de renda (Serra, 1982).
As interpretaes sobre o processo foram marcadas por uma intensa controvrsia,
pois o momento de maior elevao da desigualdade com exploso da pobreza
urbana ocorria no auge do crescimento acelerado e na vigncia de uma ditadura
militar que exercia uma brutal represso poltica.
Em uma perspectiva ortodoxa aparecia o argumento que justifcava o aumento
da desigualdade como um resultado transitrio (Langoni, 1973). De acordo com
esta perspectiva, a desigualdade resultava de um descompasso entre a qualidade da
oferta de trabalho e daquela demandada pela estrutura produtiva, que produzia um
aumento da disperso da estrutura de salrios. Ela apresentava como justifcativa
o argumento de Kuznets (1955), realizando uma transposio mecnica da viso
deste autor em ensaio clssico sobre distribuio de renda.
Kuznets (1955) analisou a evoluo entre crescimento e desigualdade em
um longo perodo para um conjunto de pases desenvolvidos na primeira metade
do sculo XX. Observava que, estatisticamente, a desigualdade havia crescido na
fase inicial do processo de desenvolvimento dos pases desenvolvidos, declinando
medida que este se consolidava e realizava transformaes estruturais. Como
resultado identifcou uma curva em U invertido da desigualdade ao longo do
processo de desenvolvimento. Porm, o autor iniciava o ensaio afrmando que os
resultados apresentados deveriam ser tomados com devida cautela, pois os pases
carregam caractersticas distintas em termos do desenvolvimento realizado, tanto da
sua confgurao social como produtiva. Ao fnal do ensaio, Kuznets argumentava
que a intensidade do aumento da desigualdade devia levar em conta a governana
do processo de desenvolvimento, ou melhor, a confgurao das instituies que
o estruturam, perspectiva retomada pelo autor em outro ensaio (Kuznets, 1973).
Em outras palavras, o autor apontava que o comportamento da desigualdade
dependia do modelo de desenvolvimento adotado. Seria ele que teria a capacidade
de contrapor, por meio da ativao das instituies pblicas, a provvel tendncia de
aumento da desigualdade estabelecida pela acumulao de capital.
A justifcativa do aumento da desigualdade dada pela viso ortodoxa apresen-
tava uma interpretao simplista da viso de Kuznets e desprezava toda a literatura
produzida sobre o tema desenvolvimento e desigualdade produzida nos pases
desenvolvidos, como mostrado anteriormente.
Os crticos apontavam que esta decorria do modelo de desenvolvimento
adotado. Eles argumentavam que, ao contrrio do observado na Europa e nos
Estados Unidos, como apontou Castel (2009), o crescimento brasileiro no foi
acompanhado da existncia de instituies pblicas de carter distributivo. No
mbito do mercado de trabalho, a poltica de rebaixamento do salrio mnimo e a
interdio da negociao coletiva impediram a distribuio primria dos resultados
do aumento da atividade econmica. Na esfera das polticas pblicas, era estabelecida
uma ampliao limitada ou de m qualidade do acesso aos bens e servios sociais
como de educao e sade , e dada uma baixa prioridade aos investimentos da
poltica de infraestrutura orientada para a populao, como transporte pblico,
gua e saneamento, energia eltrica.
Seguindo o mesmo argumento encaminhado por Kuznets, Serra afrmava que,
na verdade, a experincia de qualquer pas capitalista indica claramente que no h
qualquer tendncia intrnseca para o sistema distribuir automaticamente, seja riqueza,
seja renda, seja oportunidades. Que isso tenha de fato ocorrido em vrios pases
avanados um fato, mas consequncia de atividades organizadas politicamente por
parte dos grupos e classes interessadas no controle ou na infuncia sobre a estrutura
de poder da sociedade, consubstanciada no aparato institucional do Estado (Serra,
1978, p. 256 e 257).
Ainda de acordo com o autor, o aumento da desigualdade estava associado
as diferentes formas da poltica econmica e com o peculiar padro de desenvol-
vimento capitalista no Brasil, ao longo da dcada de 1960 (Serra, 1978, p. 257).
Discutindo o modelo de desenvolvimento trilhado pelo pas de 1950 a 1970,
Tavares e Serra (1976) exploravam, entre outras, duas de suas consequncias.
A primeira era a possibilidade de restabelecer o crescimento da economia a partir
da confgurao econmica e social existente. Contrariando a tese estagnacionista
prevalecente em meados dos anos de 1960, os autores argumentaram sobre a
possibilidade de crescimento a partir da ativao do consumo dos segmentos
afuentes da sociedade. A segunda, derivada desta primeira, apontava os limites
do crescimento baseado no consumo e a necessidade de encaminhamento de um
padro diversifcado de investimento que fosse o motor do processo, mas tambm
que tivesse natureza distributiva.
O esgotamento rpido do ciclo de crescimento acelerado do chamado milagre
econmico (1967-1973) e a resposta governamental com a adoo do II Plano
Nacional de Desenvolvimento, enquanto bloco diversifcado de investimentos,
acabaram mostrando na prtica o acerto da crtica ao modelo de desenvolvimento
adotado pelos governos militares de 1964 a 1974. De um lado, o crescimento
lastreado no consumo era possvel, mas de flego curto. De outro lado, para superar
a restrio era necessrio mudar o modelo de crescimento com um conjunto de
investimentos que incorporasse objetivos distributivos, em especial, que permitisse
a ampliao do acesso aos bens e servios pblicos sociais.
Independentemente das caractersticas sociais perversas do crescimento
ocorrido entre 1967 e 1973, este havia se dado, em grande medida, a partir das
capacidades produtivas e sociais existentes e ancorado na ampliao do consumo
potencializado pela maior disponibilidade de crdito e pelo crescimento do emprego.
Seu esgotamento esteve associado a duas razes: i) impossibilidade de ampliao
da base de consumo de bens durveis, devido a concentrao da distribuio de
renda corrente e o grau de endividamento atingido pelas famlias em geral; e
ii) ausncia de um padro de investimento que associasse ampliao da base produtiva,
da infraestrutura disponvel e dos bens e servios sociais. A defnio do II Plano
Nacional de Desenvolvimento buscava superar tardiamente os desafos para a
continuidade do crescimento, porm em novas bases econmicas, sociais e polticas.
A resposta dada pelo governo Ernesto Geisel no era convergente com a
expectativa apresentada por Langoni (1973) sobre um automatismo do crescimento
estabelecido por estabilizadores associados a um possvel ciclo natural de desenvol-
vimento. O II Plano Nacional de Desenvolvimento procurava superar os entraves
ao crescimento em termos produtivos, exacerbados pelo encarecimento da energia
provocado pela crise internacional do petrleo, bem como daqueles de natureza
social, expressos pelo aumento explosivo das favelas e da mortalidade infantil nas
grandes metrpoles do pas. Independentemente da controvrsia ocorrida sobre
as caractersticas e implicaes do II Plano Nacional de Desenvolvimento, a
iniciativa uma resposta ao estrangulamento que o crescimento passara a encontrar
a partir de 1973.
5 O PASSADO COMO UM BOM GUIA PARA O ENFRENTAMENTO DOS DESAFIOS
PRESENTES E FUTUROS
Keynes afrmava que o passado se constitui em guia para nossas decises no pre-
sente, frente impossibilidade de estabelecer clculo seguro sobre o futuro. No
h como discordar desta afrmao do autor, mas merece destaque o fato de o de-
senvolvimento capitalista atual ser marcado por um desenvolvimento institucional
mais robusto, que abre uma maior capacidade potencial de enfrentar os desafos
em relao incerteza que o futuro nos apresenta.
A queda da desigualdade de renda corrente conhecida pelo pas com o cres-
cimento aps 2004, apesar de ser um resultado distinto, apresenta caractersticas
diferentes, mas tambm comuns com as da expanso de 1967-1973.
Em relao s caractersticas diferentes, cabe ressaltar, como apontado anterior-
mente, a ativao de polticas pblicas distributivas que favoreceram os estratos de
famlias de menor renda. A valorizao do salrio mnimo, a gerao de empregos,
o programa de transferncia de renda e a bancarizao, em um ambiente de baixa
infao e de evoluo menos intensa dos preos dos bens de maior peso no padro
de consumo destas famlias, que deram lastro reduo da desigualdade de renda
corrente, bem como permitiram uma ampliao do seu poder de compra em ritmo
superior ao observado para sua renda per capita. Ademais, os governos federal e
estaduais buscaram ampliar o acesso aos bens e servios sociais, ativando as polticas
sociais e tambm as de infraestruturas com uma maior preocupao distributiva.
Quanto s semelhanas, estas podem ser explicitadas pelo foco do crescimento
na ampliao do consumo. A superao rpida dos constrangimentos externos vivi-
dos pelo pas entre 1999 e 2003, com a emergncia de um superavit comercial e do
aumento da entrada de capitais explicados pelo ciclo internacional de crescimento,
possibilitou uma reativao da economia com eliminao da dvida externa e uma
melhoria da condio de gesto do endividamento interno possibilitada pelo aumento da
receita fscal, propiciada pela elevao do nvel de atividade associada ao aumento
da carga tributria. A retomada do crescimento se deu, em grande medida, a partir da
capacidade produtiva existente, em especial da industrial e da infraestrutura, que
foi evidenciada pelo descompasso entre o crescimento acumulado do investimento
e do aumento da produo at 2008.
Os dados sinalizam, a partir de 2007, que estaria se iniciando uma acelerao
do investimento, movimento que acabou sendo contido pela crise de 2009, parti-
cularmente daquele realizado pelo setor privado. Entretanto, enquanto se estancava
o investimento, o governo federal reforava os mecanismos de renda e de crdito
com o objetivo de dar continuidade trajetria de crescimento via consumo, como
forma de impedir a transmisso da crise internacional para a economia interna.
Sem dvida, a estratgia adotada para o enfrentamento da crise via sustentao
da renda e do consumo foi bem-sucedida, pois a queda do produto se resumiu a
dois trimestres e o comportamento negativo da gerao de emprego a quatro meses.
Contudo, superado o momento mais crtico de crise ocorrido em 2009, no se
observou uma retomada do investimento produtivo, fazendo que o crescimento
continuasse lastreado no consumo, o que tem sido possvel graas a poltica de
valorizao do salrio mnimo potencializada pela gerao de empregos formais e
a ampliao da cobertura daquela poltica de transferncia de renda.
A manuteno desse padro de crescimento tem consequncias que colocam
em risco a prpria continuidade do movimento, como a tendncia de reduo
da desigualdade de renda corrente e daquela associada ao acesso aos bens e servi-
os sociais.
Para entender o primeiro risco, basta recuperar algumas das caractersticas da
reduo da desigualdade de renda corrente apresentadas na primeira parte deste
ensaio. Como visto, esta foi resultado do crescimento econmico com gerao de
empregos formais associado a polticas distributivas. O estmulo produtivo veio do
mercado externo via exportaes, em um primeiro momento, e do aproveitamento
da capacidade produtiva existente, em um segundo. A ativao da produo interna
se deveu tambm situao de desvalorizao do real.
Desde 2009, se nota uma perda de participao da base produtiva local com
aumento das importaes, como parte de um movimento de elevao da renda
e do consumo. Este processo foi potencializado pelo comportamento dos preos
de equipamentos domsticos e vesturio, produzido pelo chamado efeito China,
e pela elevada oferta agrcola. Com a valorizao da moeda nacional e a crise dos
mercados internacionais, as mercadorias estrangeiras baratearam e invadiram
o mercado interno, ampliando sua relevncia para o padro de consumo das famlias.
Se, de um lado, o efeito China ampliou o poder de compra das famlias, ele, de
outro, corroeu capacidade de produo interna. Em conjunto, o investimento
no cresceu, reforando a estagnao ou recuo da indstria nacional. Em seu
conjunto, o resultado tem desacelerado os ganhos de produtividade na indstria
e, portanto, gerado perda de competitividade, tendendo a reforar a contrao da
base produtiva. Como consequncia adicional, tem se observado uma tendncia
de terceirizao do PIB.
Observa-se, portanto, uma gerao de empregos cada vez mais concentrada
nas atividades de servios e um potencial movimento recorrente de declnio da
produtividade. Se mantido este cenrio, provvel que se restrinja a possibilidade
de manuteno das polticas distributivas, seja em razo do aumento do custo
salarial, seja porque dever haver uma consequente desacelerao da arrecadao
do governo federal.
Quanto ao segundo risco, ele est de certo modo associado ao primeiro.
Se colocadas em xeque as polticas distributivas, provvel que a renda das famlias
mais pobres passe a ter um comportamento menos favorvel. Isto , se a perda de
produtividade e de competitividade colocar em questo as polticas de valorizao
do salrio mnimo e de transferncia de renda, estar se esterilizando, em conjunto
com a perda de capacidade de gerao de empregos formais, os dois principais
determinantes do movimento de reduo da desigualdade de renda corrente. Situao
semelhante tender a conhecer as polticas sociais, em razo da desacelerao da
arrecadao do governo federal e, portanto, do fnanciamento disponvel.
Como nos anos de 1970, existem sinais que o crescimento recente com queda
da desigualdade de renda corrente explorou no limite as capacidades existentes na
economia e na sociedade, encontrando limites para se sustentar na ampliao do
consumo corrente. A continuidade do crescimento e a evoluo da desigualdade
dependem, portanto, da ativao e do padro de investimentos no setor produtivo,
na infraestrutura e nas polticas sociais.
De modo semelhante ao observado naquela dcada, o pas tem encontrado
difculdade em estabelecer este padro de investimento, que no momento atual
tambm fundamental para o enfrentamento dos impactos da crise internacional
sobre a economia interna. Fica evidente a relao entre a poltica econmica, o
padro de investimentos e a evoluo da distribuio de renda corrente e a neces-
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CAPTULO 13
DESAFIOS INTEGRAO DA AMRICA DO SUL
1
Jos Carlos Miranda
2
1 INTRODUO
Os dilemas atuais da integrao sul-americana so complexos e multifacetados.
Avali-los a partir de acordos aduaneiros celebrados ou processos de integrao
de cadeias produtivas regionais consolidados so iniciativas de escopo limitado.
Elas abstraem os fatores da economia poltica (interesses e incentivos reais dos
Estados nacionais, das multinacionais e do empresariado local) que no podem ser
relegados a um segundo plano analtico na explicao da natureza e da rationale dos
diversos processos de integrao regional. Abstraem, tambm, as especifcidades
histricas, polticas e econmicas de cada um destes processos, como estratgia de
persuaso sobre a inevitabilidade de se reproduzir experincias pretritas de outras
regies, presumidamente generalizveis, para se lograr xito em novas iniciativas
de integrao regional.
Os processos de integrao so nicos e complexos, pois so formados por
vrias lgicas superpostas e, muitas vezes, confitantes, que variam no tempo his-
trico e no espao geogrfco. As interaes das lgicas de transformao tecno-
lgica, de insero comercial regional e global variam de acordo com a formao
econmica de cada regio. Da mesma forma, so distintas as lgicas da rivalidade
poltica, do poder e da segurana nacional entre naes de continentes diferentes.
So, tambm, diferentes os processos que forjam identidade e soberania nacionais
em cada regio e, portanto, a rationale de cada projeto de comunidade de naes.
As lgicas privadas de integrao e as dos Estados nacionais no so, necessariamente,
convergentes. A rationale do multilateralismo e a dos Acordos Preferenciais de
Comrcio (APCs) no apontam, muitas vezes, propostas compatveis de integrao
regional. E, especifcamente, em relao Amrica do Sul, convive-se, hoje, com
trs projetos distintos e de difcil compatibilizao de integrao econmica:
Mercado Comum do Sul (Mercosul), Aliana do Pacfco e Aliana Bolivariana
para as Amricas (Alba).
1. Captulo elaborado com informaes disponveis at agosto de 2013.
2. Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ). Pesquisador visitante no
Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea. E-mail: <jocha.mise@gmail.com>.
A Amrica do Sul um continente de grande diversidade, transformada,
ao longo do tempo, em heterogeneidade estrutural crescente entre seus pases.
Geografcamente, os rios da Prata e Paran, a cordilheira dos Andes e a Amaznia
delimitam trs formaes econmico-sociais distintas e de enormes complexidades.
Cada uma delas contempla diversas etnias e culturas. Exibe dotaes de recursos
naturais, de capital e recursos humanos diferenciadas. E possui tradies polticas,
interesses nacionais e concepes de comunidade de naes sul-americanas espe-
cfcas e, no raramente, contraditrias e de difcil conciliao.
Argentina e Uruguai so pases de populao esparsa e, majoritariamente,
de origem europeia. Desenvolveram-se, pioneiramente, durante o padro-ouro,
sob grande infuncia do liberalismo ingls. Conectaram-se aos ciclos de negcios
internacionais como exportadores de commodities (Argentina ) ou como centro
fnanceiro regional (Montevidu), sendo os principais destinos dos investimentos
britnicos fora de seu Imprio. Tal insero no comrcio e nas fnanas internacionais
garantiu-lhes crescimento mdio anual, entre 1870 e 1913, de 5%, transformando
suas capitais em centros com renda per capita, infraestrutura de utilidades pblicas
e desenvolvimento humano comparveis aos das metrpoles europeias da poca.
Este padro de desenvolvimento iria se arrefecer, progressivamente, aps a dcada
de 1930. Embora, no caso argentino, o posterior processo de substituio de
importaes viesse amenizar os impactos internos da mudana do eixo dominante
da economia internacional, o dinamismo desta economia s viria a ser reconfor-
mado radicalmente nos anos 1990.
Os pases andinos constituem a rea mais heterognea e multifacetada do
continente sul-americano. Bolvia, Equador e Peru so pases de populaes e
tradies indgenas. Na Colmbia, prevalece a miscigenao entre afrodescendentes,
indgenas e descendentes de espanhis. E a Venezuela, como Brasil e Cuba, tem
populao majoritria de afrodescendentes. Como denominador comum, o fato de
suas elites serem originrias da Europa. Bolvia, Peru, Equador e Colmbia apre-
sentam um divisor geogrfco importante, os Andes. Em suas costas e em alguns
de seus vales, esto os centros agrcolas, manufatureiros e extrativos enquanto, na
cordilheira, a economia de subsistncia. A Venezuela, suas reservas de petrleo e
gs transformaram-na, na dcada de 1970, no pas mais rico e rentista da Amrica
do Sul, mas, ao mesmo tempo, em um dos mais desindustrializados e desprovidos
de produo agrcola do continente. Esta situao at hoje prevalece.
O Brasil um pas sui generis: continental; fala portugus; e, contrastando
com os pases do Cone Sul, seu desenvolvimento acelerado ocorreu a partir da
Segunda Guerra Mundial. Para o pas, a crise de 1930 representou o fm do
modelo primrio-exportador em um duplo sentido: pela ruptura com o padro
libra visto que a interrupo do mercado de futuros londrino implodiu o circuito
515 Desaos Integrao da Amrica do Sul
de fnanciamento brasileiro; e pela adoo de polticas anticclicas destinadas
a minimizar as perdas do complexo cafeeiro e consolidar a classe empresarial
brasileira e no pela adoo de ajuste monetrio-fscal recessivo como ocorreu
na maioria dos pases do continente.
Foi por essas razes que, naquele momento, pde entrar em cena a burguesia
de imigrantes paulista que, prescindindo do apoio do velho capital cafeeiro e dos
emprstimos internacionais, teve seu desenvolvimento atrelado carteira de crdito
geral e industrial do Banco do Brasil (BB) e ao crdito dos bancos de capital nacional
(mineiros, paulistas e cariocas) que, quela poca, operavam regionalmente. Para a
acumulao interna de capital, os novos empresrios dependiam do reinvestimento
de seus lucros e da rolagem, a curto prazo, dos emprstimos bancrios domsticos.
Este mesmo padro de investimento foi o das multinacionais aps aqui se instala-
rem atradas pelas potencialidades do mercado domstico em expanso durante o
Plano de Metas (1956-1961). Aqueles anos mudariam a confgurao da indstria,
da agricultura e dos centros urbanos brasileiros. Tal desenvolvimento interrompeu-se
com a crise da dvida externa, em 1982.
Os anos 1980 foram de estagnao, infao e crise de balano de paga-
mentos para o continente. Tal situao se reverteria a partir das reformas liberais
pr-crescimento e estabilidade dos anos 1990 e pr-equidade da dcada de 2000.
Nesta dcada, a inverso dos termos de troca, benefciando os exportadores de
commodities agrcolas e minerais, as polticas de elevao da participao dos salrios
na renda nacional e de transferncia de renda e a emergncia da China como um
grande player comercial e como fonte de investimentos para a Amrica do Sul,
imprimiram nova dinmica de crescimento regio.
Os impactos e desafos dessa nova realidade so grandes e diferenciados.
Se, em mdia, o produto interno bruto (PIB) do continente expandiu-se a taxas
bem superiores s das duas dcadas anteriores, a distncia entre as trs maiores
economias e as demais aumentou. O volume comercial entre os pases do conti-
nente se reduziu relativamente ao comrcio extrarregional. Os APCs entre pases
sul-americanos, entre alguns destes e Amrica do Norte e sia avanaram muito
mais rapidamente que os esforos e as medidas concretas para a formao de uma
zona de livre comrcio sul-americana. Em que pesem as realizaes da Iniciativa
para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) para integrar
a infraestrutura de transportes intracontinental e a criao da Comunidade
Sul-Americana de Naes (Casa) em novembro de 2004, transformada em Unio de
Naes Sul-Americanas (Unasul) em maio de 2008, estas iniciativas no se
materializaram em mais integrao comercial e das cadeias produtivas do continente
sul-americano. A integrao comercial e produtiva no constitui objetivo estratgico
da Unasul, como foram a defesa e a segurana da Amrica do Sul, o que revela os
impasses poltico-ideolgicos a que esta regio est submetida.
As razes de tais impasses so vastas e complexas. Este captulo no tem
a pretenso de ser abrangente. Seu objetivo geral to somente mostrar como a
heterogeneidade estrutural das economias sul-americanas constitui per
se obstculo integrao comercial e produtiva; e como e em que formas
especfcas ela se refete nas polticas e nas propostas de integrao regional
e internacional de cada um dos pases da regio. E seus objetivos especfcos
so: i) avaliar os desafios atuais integrao comercial, industrial e logstica
dos pases sul-americanos e a uma insero regional mais dinmica nos fuxos de
comrcio e de investimento internacionais; ii) discutir o dilema multilateralismo
versus APC para a regio; e iii) apontar alguns caminhos e opes que devero
ser, respectivamente, discutidos e perseguidos pela Unasul caso pretenda de
fato acelerar a integrao do continente.
2 O ESTGIO ATUAL DA INTEGRAO DA ASSOCIAO LATINO-AMERICANA
DE INTEGRAO (ALADI)
2.1 Antecedentes
As discusses e propostas para a formao de uma rea de livre comrcio latino-
-americana ocorreram, paralelamente, quelas sobre a constituio de uma
unio aduaneira entre a Alemanha Ocidental, Frana, Itlia e Benelux (Blgica,
Pases Baixos e Luxemburgo), poca, conhecida como Europa dos Seis. Sob a
infuncia da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal),
a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), criada em 1960,
propunha-se promover a expanso do comrcio regional como mecanismo de
expanso da renda, desenvolvimento industrial e integrao dos mercados
nacionais da Amrica Latina.
De fato, durante as dcadas de 1960 e 1970, o comrcio intrarregional
expandiu-se, em mdia anual, 11% e 23% (Castilho, 2012), respectivamente.
Entretanto, os ganhos desta expanso foram assimtricos. A literatura sobre formao
de reas de livre comrcio, usualmente, tende a acentuar as falhas ou imprecises
nos termos dos acordos como fatores explicativos de seus insucessos (Baumann,
2003; Stiglitz e Charlton, 2005; e Torstensen et al., 2013). No caso da ALALC,
a rigidez dos prazos para a reduo das tarifas intrarregionais, a desconsiderao
de nveis distintos de desenvolvimento dos pases na defnio da lista de produtos
sujeitos desgravao e a ausncia de critrios compartilhados e prazos adequados
para implementao de tarifas extrarregionais comuns, so, usualmente, respon-
sabilizados pelo fracasso da ALALC como rea de livre comrcio e, muito menos,
como o almejado mercado comum.
Outro conjunto de fatores explicativos, decorrente do seu cotejamento com
a experincia da Europa dos Seis, seria a inexistncia de facilidades para fnanciar
o comrcio intrarregional, de fnanciamento das agncias multilaterais internacio-
nais para projetos de integrao e de mecanismos institucionais para coordenar a
desgravao progressiva de tarifas.
Em que pesem todos esses fatores para o debacle da ALALC, seu determi-
nante principal foi o avano desigual do processo de substituio de importaes
e suas especifcidades na Amrica Latina. Como, nos idos de 1959, colocava
Ral Prebisch, um dos paradoxos do crescimento econmico da Amrica Latina
era que os pases que pretendiam diminuir sua vulnerabilidade externa por
meio da industrializao, medida que esta evolua, apresentavam restries de
balano de pagamentos que se repunham em escala ampliada. Este fenmeno
devia-se ao fato de que a substituio de importaes se realizou por com-
partimentos estanques. Nos pases mais avanados, como Argentina, Brasil e
Mxico, a substituio de importaes chegou ao ponto em que as importaes
restringiam-se a insumos e equipamentos necessrios manuteno da produo
e investimento correntes. Consequentemente, quando se contraam as receitas
de exportao, a diminuio da capacidade de importar comprometia o nvel de
atividade da economia.
3
Como os bens de consumo e intermedirios produzidos eram para o mer-
cado domstico e os insumos e equipamentos importados necessrios produo
eram fnanciados pelas exportaes de produtos agrcolas, grosso modo, no havia
excedente de manufaturados para trocas intrarregionais. O projeto da ALALC
no permitiu a correo progressiva desta falha do comrcio regional, mediante
a paulatina complementariedade do sistema produtivo de seus pases, que teria
permitido aumentar as trocas entre as economias da Amrica Latina. Isto daria
margens de manobra para diversifcar e elevar as importaes extrazonais, redu-
zindo dessa forma, a restrio de divisas para o bloco. Esta, alis, foi a estratgia
da Europa Ocidental nas dcadas de 1950 e 1960, permitindo reindustrializar-se
pela complementariedade dos parques produtivos nacionais advindos da integrao
regional e, assim, superar as restries de divisas necessrias ao fnanciamento das
importaes do resto do mundo.
A opo dos pases latino-americanos de superar, mediante estratgias na-
cionais, as restries de balano de pagamentos impostas por cada etapa mais
avanada de substituio de importaes, explica, em parte, o desinteresse do
empresariado dos pases que mais se industrializavam na consolidao da rea de
livre comrcio. A viso prevalecente era que, dadas as preferncias tarifrias e o
diferencial de custo de transportes, suas exportaes teriam vantagens competitivas
3. Ver tambm Tavares (1972).
sobre similares extrarregionais para os pases menores, nicos mercados potenciais
para suas exportaes regionais de manufaturados. Ademais, as economias que
mais se industrializavam, eram, tambm, as que recebiam investimentos diretos de
multinacionais americanas e europeias. Suas fliais atendiam demanda domstica
e exportavam, marginalmente, para os pases menores. Ao fnal dos anos 1960,
as estratgias de investimento das multinacionais no Mxico e Brasil passavam
a considerar o mercado latino-americano como prolongamento dos mercados
domsticos destes dois pases, possibilitando s suas fliais ganhos de economia de
escala e mais rentabilidade da produo.
Esses desenvolvimentos implicaram diferenas marcantes da insero comercial
dos pases sul-americanos tanto em termos setoriais, quanto geogrfcos. Brasil e
Argentina tornaram-se os pases com maiores fuxos de exportao e importao
para a regio, sendo desde os anos 1960 superavitrios. Venezuela e Chile eram
importadores lquidos devido s suas condies de exportadores de commodities
minerais e importadores de manufaturados. Uruguai, Paraguai, Equador e Peru
tinham peso reduzido no comrcio regional e eram, em mdia, defcitrios.
O desenvolvimento desigual do aparelho produtivo e, portanto, do comrcio
dos diferentes pases, induziu polarizaes dos resultados dos balanos comerciais
entre os pases da regio, onde poucos eram exportadores lquidos. E teve, como
contrapartida, endividamento externo crescente dos demais, sem que houvesse
nenhum mecanismo regional para seu fnanciamento. A ALALC tornava-se invivel
como projeto de rea de livre comrcio.
Essa experincia malograda redefiniu os termos do pensamento latino-americano
sobre integrao regional em dois caminhos divergentes. Por um lado, o pensamento
cepalino passava a vincular a discusso da integrao comercial adoo de polticas
industriais, tecnolgicas e financeiras que reestruturassem o aparelho produtivo
regional, movendo-o em direo s atividades de mais valor agregado, como forma
de superar a distribuio desigual dos ganhos (perdas) diretos e indiretos da inte-
grao comercial. Por outro, as polticas liberalizantes do Chile, da Argentina e do
Uruguai a partir de meados da dcada de 1970 e a criao da Aladi, em 1980 cujo
objetivo era expandir o comrcio regional por meio de acordos comerciais bilaterais
entre seus doze integrantes ou entre blocos sub-regionais apontavam na direo
do bilateralismo puramente comercial.
Aquela dualidade de enfoques acabou sendo arbitrada por mudanas que
transcenderam o mbito regional. A mudana radical da dinmica macroeco-
nmica e regulatria da economia internacional nos anos 1980 e 1990 imps,
maioria dos pases latino-americanos, uma srie de reformas nas suas formas de
produzir, fnanciar, gerir e estabilizar a economia, comercializar e inserir-se na
economia internacional.
Os resultados dessas mudanas e o surgimento, neste sculo, da China como
player comercial e investidor importante da Aladi, esto redesenhando o comrcio
intrarregional. Em que pese o fato das importaes e exportaes intraMercosul
hoje ainda representarem, em mdia, 40% e 60%, respectivamente, de seus totais
intra-Aladi e as intraCAN (Comunidade Andina de Naes), 20% para as im-
portaes e 35% para as exportaes totais intra-Aladi, estes resultados esto se
erodindo. A China, no incio do sculo XXI, era importadora lquida da regio.
Hoje exportadora lquida, deslocando partes crescentes do comrcio intra-Aladi,
principalmente do Mercosul e da CAN.
A proliferao dos APCs intra e extrarregionais esto deteriorando as prefe-
rncias desfrutadas pelo Mercosul na Aladi. As difculdades crescentes de nego-
ciao entre Brasil, Argentina e Uruguai travam o Mercosul e tm prejudicado
o aprofundamento da integrao comercial e de cadeias produtivas exatamente
na sub-regio do continente onde estas haviam mais avanado. Por fm, mas no
menos importante, existe o desafo de como integrar a Amrica do Sul nas novas
cadeias globais de produo, com base no aproveitamento das vantagens compe-
titivas naturais e adquiridas (energias, biofarmacos, tecnologia da informao e
comunicao TIC , aeronutica) e no pela atratividade de mo de obra barata
como no sudeste e sul asitico. Interessa, especifcamente ao tema que est sendo
tratado, sublinhar alguns fatos cujos desdobramentos sero objeto de discusso
deste captulo.
1) Durante os anos 1990, praticamente todos os pases sul-americanos
liberalizaram o comrcio em contexto de apreciao das moedas locais,
provocando defcit comerciais extrarregionais crescentes. Mesmo que,
conjunturalmente, nos anos 2000, tal situao tivesse se revertido para
os exportadores de commodities agrcolas e minerais, a questo estrutu-
ral do aprofundamento da integrao sul-americana a partir de cadeias
manufatureiras e de servios de mais valor agregado persistiria.
2) O surgimento do Mercosul e da CAN propiciaram, nas duas dcadas
anteriores, o crescimento do comrcio intrarregional, incentivando acor-
dos entre estes dois blocos e os demais pases da Aladi. Esta situao se
arrefeceu devido a problemas intrablocos que impedem uma redefnio
estratgica da integrao intra e extrarregional do continente.
3) Durante o primeiro lustro da dcada de 2000, a Aladi perdeu espao
considervel no comrcio exterior dos pases da Amrica do Sul e do
Mxico. Esta realidade levou os chefes de Estados, reunidos em Cusco,
a criar a Comunidade Sul-Americana de Naes (Casa), que alguns deles
pretendiam como embrio de futura rea monetria comum, seguindo os
passos da Unio Econmica e Monetria (UEM). A fora e a transparncia
dos equvocos europeus, adotando o euro como uma moeda nica
de um espao geogrfco no confederado, deixam claro que a pauta de
integrao sul-americana deve se restringir s esferas comercial, industrial,
agrcola, infraestrutura e investimentos intrarregionais.
4) A necessidade de aprofundar a integrao comercial sul-americana, em
um contexto mais complexo que o da dcada passada, apresenta novos
problemas. Em anos mais recentes, os pases da regio assinaram APCs
extrarregionais, deteriorando as preferncias desfrutadas por alguns de
seus parceiros regionais. As limitaes da IIRSA, decorrentes de sua
opo preferencial pela integrao territorial rodoviria, demandam
investimentos prioritrios em outros modais e em logstica comercial at
agora sem funding disponvel. As novas tecnologias e a queda abrupta
das barreiras comerciais nas ltimas dcadas modifcaram a forma de
insero produtiva e comercial das frmas na economia internacional.
O comrcio de bens e de servios industriais produzidos quase que
integralmente em um pas foi substitudo por cadeias globais de produo
em que as vrias etapas do processo produtivo, de comercializao e de
pesquisa, desenvolvimento e inovao (PD&I) localizam-se em pases
e regies distintos. A Amrica do Sul encontra-se, praticamente, alijada
destas cadeias globais de desenvolvimento tecnolgico, de produo e
distribuio de bens e servios industriais. Mudar esta insero trunca
desafo urgente que a regio deve enfrentar.
4
2.2 O comrcio intrarregional
A pauta comercial dos pases da Amrica do Sul refete a heterogeneidade de suas
estruturas produtivas (tabela 1). Argentina e Brasil so os maiores exportadores
de manufaturas para a regio, embora o perfl exportador argentino esteja mais
concentrado em produtos das indstrias alimentar, txtil e automobilstica esta
devido integrao da cadeia no mbito do Mercosul.
Venezuela e Bolvia, pases menos industrializados, so, basicamente, expor-
tadores de petrleo e gs, respectivamente, e importadores diversifcados de manu-
faturados. Colmbia e Uruguai exportam 25% de manufaturados e o restante de
produtos primrios. Cabe notar, porm, que, nos ltimos anos, a Colmbia tem
crescido e diversifcado sua indstria, tendendo a se aproximar do perfl argentino.
Para os demais pases andinos e Chile, os manufaturados representam, em mdia,
10% de suas exportaes para a regio. Note-se que por fora dos APCs com pases
extrarregionais para estes pases que o comrcio intrarregional perde mais peso.
4. Ver Fajnzylber (1983).
TABELA 1
Indicadores selecionados de exportaes de manufaturados (2009)
(Em %)
Pases
Exportaes de manufaturados/
exportaes totais
Exportaes de alta tecnologia/
exportaes totais
Indstria manufaturados/PIB
Brasil 39,5 13,9 15,8
Argentina 32,6 8,7 21,2
Colmbia 28,5 5,3 14,9
Uruguai 25,5 5,4 15,8
Peru 16,4 2,6 14,4
Chile 11,2 4,5 12,9
Paraguai 10,7 11,3
1
13,0
Equador 9,2 4,1 11,0
Bolvia 5,8 4,9 14,4
Venezuela 2,8 4,2 16,4
2
Fonte: Castilho (2012).
Notas:
1
Quase integralmente devido a reexportaes de produtos eltricos e eletrnicos.
2
Computada a petroqumica bsica.
Outra caracterstica importante que as exportaes intrarregionais possuem
mais valor agregado e contedo tecnolgico que as extrarregionais, sobretudo para
o Brasil, Argentina e Colmbia (tabela 2). aqui que se evidencia, nos ltimos
anos, mais penetrao das exportaes chinesas. Por fm, cabe observar que, exceto
para a Bolvia, devido ao peso da exportao de gs para o Mercosul, o nvel de
concentrao das exportaes extrarregionais maior que aquele das intrarregionais.
TABELA 2
Composio das exportaes por intensidade tecnolgica (2009)
(Em %)
Categorias
Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Venezuela Uruguai
I II I II I II I II I II I II I II
Primrios 44,2 28,5 56,3 82,0 33,7 11,0 53,0 35,1 56,7 22,5 64,3 20,3 58,0 33,2
M.R.N
1
24,5 21,1 37,0 15,3 32,1 20,3 38,5 37,9 14,7 18,8 33,1 8,5 19,2 27,7
Baixa tecnologia 4,4 5,9 3,4 2,1 6,9 11,9 1,8 8,2 9,6 26,4 0,6 27,6 12,2 18,0
Mdia tecnologia 21,8 39,7 1,1 0,6 19,4 45,4 4,4 16,1 11,6 25,5 1,9 40,2 7,0 17,0
Alta tecnologia 3,2 4,8 0,1 0,1 7,0 11,4 0,5 2,3 2,6 6,8 0,1 3,5 2,5 3,9
Sem classicao 2,5 0,0 2,2 0,0 0,9 0,0 1,7 0,3 4,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Fonte: Castilho (2012).
Nota:
1
Manufaturados intensivos em recursos naturais.
Obs.: I exportaes totais;

II exportaes para a Aladi.
2.3 Volume de comrcio intraindustrial e integrao produtiva
Como colocado antes, os processos de substituio de importaes foram nacionais e
no regionais na Amrica do Sul. No originou, assim, complementariedades da inds-
tria regional, nem permitiu o surgimento de integrao de empresas sul-americanas a
montante e a jusante de cadeias produtivas regionais. Este processo s se constituiu na
automobilstica do Mercosul, e com expanso regional de algumas empresas brasileiras
e chilenas, durante a dcada passada, nas reas siderrgica, alimentar e petrleo.
Castilho (2012) aplica dois ndices (Dullien e Grubel-Lloyd) para mensurar
o nvel de integrao das cadeias industriais na Amrica do Sul. Brasil, Argentina
e Colmbia apresentam maiores ndices de comrcio intraindustrial de partes,
componentes, mquinas e equipamentos da regio. Entretanto, no intenso
o sufciente para sugerir integrao produtiva da indstria na Amrica do Sul.
Tal resultado, no caso brasileiro, nitidamente explicado pela especializao hori-
zontal que comandou a diversifcao da indstria por meio da articulao entre
empresas estatais, privadas nacionais e fliais de multinacionais que se distribuam e
especializavam-se ao longo das diferentes etapas das cadeias automotora, qumica,
siderrgica, mquinas e equipamentos, telecomunicaes e eletrnica. Usualmente
as empresas nacionais privadas e pblicas colocavam-se como fornecedoras de peas,
partes e insumos. E as multinacionais, a jusante da cadeia, como compradoras de
insumos e componentes nacionais e importadoras do que aqui no era fabricado,
para produo de bens fnais. por esta razo que, para o Brasil, contrariamente
Colmbia e Argentina, os indicadores de compra intraindustrial extra e intrar-
regionais tm a mesma importncia.
O processo de privatizaes da dcada de 1990 modifcou a origem do capital
das empresas a favor das frmas privadas brasileiras e multinacionais. Enfraqueceu,
tambm, a integrao de algumas cadeias, visto que vrias etapas de produo,
at ento domsticas, foram substitudas por importaes de outras fliais ou das
matrizes das multinacionais aqui instaladas. Isto, entretanto, no signifcou que o
Brasil estivesse sido includo em suas cadeias globais de produo, como os pases
asiticos ou do Leste Europeu.
A lgica continuou sendo produzir bens fnais para o mercado domstico e
Mercosul, aumentando o contedo importado da produo local e no produzir
partes e componentes e bens de capital para as matrizes ou outras fliais no regionais.
Os incentivos ao investimento direto das multinacionais no foram, fundamental-
mente, obter vantagens com mo de obra barata (sia) ou qualifcada (Leste Europeu)
nem o ambiente favorvel para fazer negcios na Amrica do Sul. O objetivo conti-
nuava a ser o de suprir, localmente, um mercado domstico grande e com potencial
de expanso considervel e com custos de transporte e logstica que encareceriam
substituir produo no mercado domstico por exportaes do resto do mundo.
Para os demais pases da Amrica do Sul, o comrcio intraindustrial de partes,
componentes e bens de capital intra e extrarregional so, ainda, menos signifcativos,
apontando que o continente sul-americano no est integrado em termos
de produo de bens e servios s cadeias globais de produo. Segundo os dados de
Castilho (2012), o peso de partes, componentes e bens de capital para os Estados
Unidos e a Europa so de 11% para as exportaes e de 49% para as importaes.
3 AS CADEIAS GLOBAIS DE VALOR
Muito se discute hoje sobre a exgua integrao da Amrica do Sul, sobretudo do
Mercosul, nas cadeias globais de produo. Esta baixa integrao colocada como
bice modernizao do parque industrial e ao desenvolvimento do continente.
A diminuio das barreiras comerciais, os acordos bilaterais de comrcio e o
surgimento de novas tecnologias esto modifcando signifcativamente o padro
do comrcio internacional. O comrcio tradicional de bens produzidos quase
integralmente em um pas foi substitudo por cadeias globais de produo de bens
e servios, na qual cada etapa efetuada em uma localidade distinta. Assim, ou
a Amrica do Sul insere-se nestas cadeias existentes, ou virar, defnitivamente,
uma autarquia. De forma sinttica, esta a viso e a mensagem dos especialistas
em comrcio internacional do mainstream, apoiando-se nas lies tiradas de casos
paradigmticos como o asitico, o da North America Free Trade Agreement (Nafta)
e, at mesmo, da Unio Europeia.
3.1 sia: um caso de cadeias produtivas regionais globalizadas
A montagem das cadeias globais de produo data dos anos 1970. Originou-se
da sincronia dos seguintes processos: os megassuperavit comerciais japoneses em
relao aos Estados Unidos, que desencadearam presses crescentes para o Japo
liberalizar seus mercados de bens e servios, sobretudo o fnanceiro; o advento de
novos produtos decorrentes da integrao dos setores eltrico e mecnico com o
eletrnico e de informtica; e a emergncia de tecnologias de processo que permitiam
a parcializao de tarefas e, consequentemente, a formao de cadeias regionais de
valor em que cada etapa de produo fosse efetuada em localidades distintas. Neste
contexto, os conglomerados japoneses converteram suas receitas de exportao em
investimentos diretos nos Estados Unidos, tirando proveito da desvalorizao do
dlar; e montando uma rede asitica de produo que lhes permitisse ganhar fatia
maior do mercado internacional nas indstrias eletroeletrnicas, informtica e de
material de transporte.
A lgica do investimento direto dos conglomerados japoneses na sia obedecia
seguinte estratgia: abertura de fliais na sia e joint ventures com empresas de
outros pases asiticos para conquistar ou ampliar marketshare na regio; e expanso
das exportaes de suas fliais e coligadas asiticas para os Estados Unidos e Europa,
como forma de minimizar o efeito das barreiras protecionistas para produtos made
in Japan. Esta estratgia de expanso articulava investimento direto e comrcio
intrafrma na sia cuja lgica era a obteno de economias de escala e de especia-
lizao regional. Assim, os conglomerados japoneses benefciaram-se das vantagens
do novo processo de produo, que lhes permitiam minimizar custos operacionais
pela relocalizao de etapas da produo, e compensar, pelas exportaes para sia,
as perdas advindas dos protecionismos americano e europeu.
Podem-se constatar trs etapas constitutivas da formao das cadeias asiticas
de produo. A primeira foi a dos conglomerados japoneses em direo Coreia do
Sul, Taiwan e Cingapura (Tigres Asiticos) a partir de 1975. A segunda, iniciada em
1986, do Japo e da Coreia do Sul em direo aos asian four. Confgurou-se, a partir
do investimento direto dos conglomerados destes dois pases, uma diviso vertical e
horizontal da produo na sia em que Japo e Coreia do Sul mantiveram, sobretudo,
os segmentos a jusante. Aqueles mais a montante distriburam-se entre Cingapura
(informtica e telecomunicaes), Malsia (semicondutores), Tailndia (partes e com-
ponentes de equipamentos de informtica) e Filipinas (componentes eletrnicos e chips).
Finalmente, como resposta defensiva perda de marketshare global e para
escapar rigidez do mercado de trabalho domstico, importantes multinacionais
americanas passaram a instalar, no Sudeste Asitico, plantas de montagem cujos
componentes eram importados dos Estados Unidos e os produtos fnais exportados
para os prprios Estados Unidos. Seguiu-se a insero da China neste circuito.
Embora, inicialmente, tivesse sido realizada a partir de investimentos asiticos, logo
se transformou em centro de atrao dos investimentos de empresas americanas
e europeias de todos os setores, atradas pelo baixo custo da mo de obra, pela
desvalorizao estrutural da moeda local e pelas facilidades fnanceiras e comerciais
de Hong Kong, transformada em lcus das reexportaes da China Continental
devida paridade fxa entre os dlares local e americano.
Naquele momento, iniciava-se a montagem do que hoje se denomina cadeias
globais de valor que nada mais so que a aplicao do capital tecnolgico das
multinacionais (patentes de processos e produtos) em pases em desenvolvimento
com baixos salrios. Assim, o foco locacional na sia, no sculo XXI, deslocou-se
para o Vietn, Laos, Camboja, ndia e Paquisto. Processos semelhantes ocorreram
no Nafta estendendo do Mxico para a Amrica Central, a produo intensiva
em trabalho; e em alguns pases do Leste Europeu pelo investimento direto das
multinacionais alems. Este padro de produo e comrcio internacional desloca
dos pases desenvolvidos as indstrias tradicionais, as de partes e componentes da
eletrnica, informtica e de materiais de transporte intensivas em mo de obra e
as mais poluentes para a periferia do sistema. E no envolvem, necessariamente,
como as cadeias asiticas iniciais, relaes de transferncia tecnolgica entre setores
a montante e a jusante.
3.2 UEM: uma integrao incompleta
Outra experincia de integrao regional at recentemente citada pela literatura
econmica como seu caso mais completo e exitoso a Unio Monetria Europeia
(UEM). Este processo de integrao regional iniciou-se com acordos setoriais de
integrao produtiva (Comunidade Europeia do Carvo e do Ao) que evoluram
para acordos comerciais, para a formao de uma unio aduaneira (Mercado
Comum Europeu) e, posteriormente, para acordos abrangentes nos campos de
investimentos intrarregionais, harmonizao de marcos regulatrios e unifcao
do espao fnanceiro. Na viso dos europeus, tais mudanas reduziriam a hetero-
geneidade das economias nacionais; facilitariam a coordenao macroeconmica;
e abririam caminho para a adoo da moeda nica, resultado natural de uma rea
econmica, comercial e fnanceiramente integrada.
Uma vez adotada a moeda comum, as estruturas produtivas e comerciais
nacionais tenderiam a ser ainda mais homogneas e convergiriam para aquelas dos
pases mais desenvolvidos da rea monetria comum. Em primeiro lugar, porque
o euro induziria fuxos de investimento direto destes pases para os de menor
industrializao nos quais a rentabilidade esperada do capital seria maior. As novas
inverses aumentariam a produtividade e a competitividade das economias
mediterrneas, diminuindo as brechas que as separavam das do Norte da UE-12.
Em segundo lugar, porque a integrao dos mercados fnanceiros permitiria alocao
mais efciente dos recursos disponveis, segundo suas taxas esperadas de remunerao.
E a arbitragem equalizaria as taxas de retorno dos diferentes mercados de ativos.
Por fm, em relao estrutura industrial e ao comrcio intra-rea monetria,
supunha-se que, uma vez abolidas quaisquer barreiras tarifrias e no tarifrias, o
comrcio intrazona determinaria a dinmica do balano comercial da UE-12.
A prevalncia de concorrncia imperfeita nos mercados de bens induziria a procura
de economias de escala e a diferenciao de produtos por parte das empresas
europeias, fazendo com que os pases da rea euro comprassem e vendessem entre
si produtos das mesmas cadeias produtivas. Esta semelhana de estruturas nacionais
de produo e comrcio garantiria que quaisquer choques de demanda afetariam,
de forma similar, todos os pases. Enfrentando impactos macroeconmicos
semelhantes, a poltica monetria nica no teria impactos diferenciados nos doze
pases. No foi assim que o mundo real girou.
Em que pese a tendncia universal da indstria manufatureira perder participao
no PIB em prol dos servios, na Alemanha isto no ocorreu. Em polo oposto,
encontram-se Frana, Itlia, Espanha, Portugal e Grcia, onde o peso da manufatura
(e da agropecuria) declinou muito acima da mdia dos pases da Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), desde a adoo da
moeda nica. Analisando o desempenho setorial da manufatura europeia, constata-se,
tambm, grande heterogeneidade de comportamento. A Alemanha expandiu os
setores de alta intensidade tecnolgica (mquinas e equipamentos, qumica de
especialidades, farmacutica e materiais de transporte), mas isto no ocorreu em
detrimento da participao dos setores em que a concorrncia chinesa (vesturio,
eletrodomsticos), italiana (artigos de couro, mobilirio) ou francesa (alimentos,
bebidas, vesturio e materiais de transporte) fazia-se sentir mais fortemente.
Os pases mediterrneos desindustrializaram-se a taxas bem superiores s da
OCDE e perderam dinamismo nas atividades tradicionais que tinham vantagens
competitivas: agricultura, alimentar, txtil, vesturio e siderurgia. O caso francs
o mais emblemtico, pois perderam, ainda, participao no valor agregado
manufatureiro nos setores qumico, petroqumico, de materiais de transporte, de
mquinas e equipamentos, exatamente nos setores em que a Alemanha ampliou
sua participao e registrou os maiores aumentos de produtividade industrial.
Comparando-se os resultados dos balanos comerciais e de transaes correntes
dos pases da UE-12, dois destaques: i) Alemanha, ustria e Holanda apresentam
superavit crescentes aps a adoo do euro; e ii) nos pases mediterrneos, houve
expanso pr-cclica dos defcit nos dez ltimos anos. Alemanha apresenta superavit
comercial com todos os seus parceiros relevantes da UE-12. De 2005 a 2010, seu
superavit mdio com a UE-12 correspondeu a 60% de seu saldo comercial global,
sendo, aproximadamente, 75% deste realizado contra a Frana, ustria, Blgica,
Itlia, Espanha, Portugal e Grcia.
Em relao integrao de cadeias produtivas, foram elaborados ndices de
integrao para a UE-12.
5
Constata-se, pela anlise destes ndices, que as empresas
alems de eletrnica, automobilstica, eletrodomsticos e mquinas e equipamentos
deslocalizaram a produo de partes e componentes e de alguns produtos fnais,
investindo na China e, sobretudo, no Centro-Leste europeu, onde a alta qualif-
cao, a disponibilidade e o baixo custo da mo de obra foram fatores de atrao
importante, em detrimento dos pases mediterrneos. No caso de partes e com-
ponentes para as indstrias de material de transporte, de mquinas ferramentas
e de eletrodomsticos, expandiram-se para ustria e Holanda. Em contraste, a
indstria francesa manteve-se integrada Alemanha, ustria e ao Leste Europeu
somente nos segmentos de partes e componentes para mquinas, circuitos eltricos
e eletrodomsticos. Os demais pases mediterrneos no apresentam nenhuma
integrao com cadeias produtivas do Norte da UE-12.
A estrutura altamente diferenciada da produo e do comrcio intrarregional
polarizou a dinmica de balano de pagamentos em dois grupos: os pases do Norte
da UE-12 como exportadores de capital e os do Sul como devedores lquidos de
5. Para mais informaes, ver o captulo Trs ensaios sobre a integrao europeia, deste autor, neste volume.
grandes bancos do Norte. Assim, quando estes atingidos pela crise fnanceira
americana e percebendo a difculdade dos mediterrneos e da Irlanda servirem suas
dvidas interromperam seus emprstimos e a rolagem da dvida externa, a crise
de balano de pagamento dos pases da periferia fcou completamente explicitada.
Esse foi um processo de integrao regional que radicalizou a dualidade estru-
tural europeia. Por paradoxal que possa parecer aos economistas mais ortodoxos,
a convergncia das taxas de juros de pases com estruturas de produo, comrcio
exterior e fnanceira to dessemelhantes aprofundou a divergncia dos resultados
fscais e de balano de pagamentos entre o Norte e o Sul da UE-12. As reformas
estruturais, operacionalizadas por polticas de oferta, s ocorreram na Alemanha.
Defrontando-se com resistncias polticas e sociais nos pases do Sul, a impossi-
bilidade de implement-las acentuou importantes divergncias nas trajetrias dos
salrios, custos de produo e produtividade entre o Norte e o Sul.
Analisando-se a produo sob a tica da demanda, enquanto nos pases do
Sul a expanso do PIB foi comandada pelo consumo das famlias e do governo, na
Alemanha, foi pelo investimento e comrcio exterior. Sob a tica da produo, a
indstria manufatureira alem manteve sua participao no PIB e ganhou produ-
tividade e competitividade internacional. No Sul, a indstria declina e os setores
da construo civil e de servios expandem-se. Este desempenho diferenciado de
produtores, consumidores e governos foram responsveis pelas polarizaes dos
resultados comerciais e de transaes correntes, tornando os pases do Norte
exportadores lquidos de capitais que fnanciaram o excesso de absoro de famlias,
governos e empresas do Sul.
3.3 Amrica do Sul: processo trunca de integrao
A expanso da indstria na Amrica Latina, por substituio de importaes, foi
muito diferente da asitica e da europeia quela poca. Induziu pequena comple-
mentariedade entre parques produtivos nacionais e baixa integrao comercial
intrarregional. Tampouco foram semelhantes as estratgias locacionais das transna-
cionais na sia e na Amrica do Sul, nem a articulao entre estas e o empresariado
local em relao s decises de investimento e produo.
O desafo sul-americano sempre foi o de superar as restries de divisas que,
paradoxalmente, se impunham, de forma mais contundente, medida que a
industrializao aprofundava-se ou quando choques exgenos provocavam efeitos
assimtricos de conteno de importaes e expanso das exportaes extrarregio-
nais de produtos bsicos e semimanufaturados. Um destes esforos mais hercleos
ocorreu nos anos 1980, para ajustar o balano de pagamentos das maiores economias
crise da dvida externa. A dcada perdida para a Amrica do Sul foi, exatamente,
aquela em que os tigres asiticos e os gansos voadores integraram as cadeias
industriais intrarregionais de eletroeletrnicos, telecomunicaes, informtica e
material de transportes, adensando o comrcio de partes, peas, componentes,
mquinas e equipamentos industriais entre eles.
Os investimentos diretos das transnacionais, na Amrica do Sul, s retoma-
ram nos anos 1990 e tiveram caractersticas e objetivos diferentes daqueles que
continuavam a ser realizados na sia. Como ocorrido anteriormente no Chile, o
alvo de suas inverses na Argentina e no Brasil foram, sobretudo, aquisies de
ativos de empresas e bancos pblicos. Os investimentos diretos a partir de fuses e
aquisies (F&A) foram, nos Estados Unidos, na Europa Ocidental e na Amrica
do Sul a norma naquela dcada. Em 1997, por exemplo, corresponderam a 90%
dos investimentos totais das empresas americanas (Miranda e Martins, 2000).
Em contraste com dcadas anteriores, quando a instalao de novas fliais
ou a expanso de plantas existentes constituram a forma usual de investimento
direto na Amrica do Sul, as F&A representaram, nos anos 1990, o principal ins-
trumento de consolidao e ampliao de marketshare nos mercados domsticos
sul-americanos. No caso brasileiro, atingiram US$ 120 bilhes e no se restringiram
compra de ativos pblicos, mas tambm se materializaram em compras e fuses
com empresas privadas, sempre objetivando o atendimento demanda domstica.
Outra importante caracterstica distintiva dos investimentos no Brasil
em relao aos no Sudeste Asitico foi o alvo setorial dos investimentos em non
tradables: transmisso e distribuio de energia eltrica, telecomunicaes, setor
fnanceiro, comrcio atacadista e varejista e alimentar. As compras de empresas
farmacuticas, qumicas, eletrnicas e de autopeas por americanas e europeias
objetivavam mais o mercado domstico que expandir exportaes para suas cadeias
globais exceo feita montagem da cadeia automobilstica, integrando empresas
de partes e componentes e montadoras no mbito do Mercosul.
Essa estratgia contrasta-se com a dos investimentos dos conglomerados
japoneses e coreanos e das prprias multinacionais americanas e europeias no
Sudeste Asitico e na China. Estes objetivavam integrar a sia s cadeias globais de
produo, e aqueles, na Amrica do Sul, mant-la na antiga diviso internacional
do trabalho. E o elevado montante de investimento direto que o Brasil recebeu
entre 2004 e 2010 reforou a insero prevalecente no comrcio internacional:
mais manufaturados para a demanda local e sul-americana e mais commodities
para a exportao extrarregional. Assim, grande parte destes novos investimentos
destinou-se indstria extrativa mineral, de petrleo, eletroeletrnica e ao comrcio
atacadista e varejista.
O progressivo alijamento da Amrica do Sul das cadeias de produo e
comrcio intrafrmas e sua especializao em produtos industriais semimanufatu-
rados levaram os governos sul-americanos a defnir agendas de integrao regional
e extrarregional para impulsionar o dinamismo das economias. De 1991 a 2000,
foram assinados 61 acordos de preferncias tarifrias intrarregionais e cinco tratados
de livre comrcio com pases do hemisfrio norte, quatro deles pelo Mxico e um
pelo Chile. Se at 1991 os acordos preferenciais sub-regionais eram os nicos
vigentes e cobriam somente 6% das exportaes regionais, em 2008, 65% das
exportaes latino-americanas deram-se no marco de acordos preferenciais bilaterais
ou plurilaterais intra e extrarregionais.
O Mercosul, aps 22 anos da assinatura do Tratado de Assuno, uma
zona de livre comrcio incompleta e uma unio aduaneira imperfeita, agrupando
economias com enormes assimetrias estruturais. Persistem excees importantes
tarifa externa comum que , ainda, muito elevada; a defnio de regime de
origem problemtica; o processo de integrao produtiva no foi abrangente
nem em termos de pases, nem de setores, permitindo que importaes de partes
e componentes de fora do mercado comum concorram com produo interna.
A poltica comercial comum muito limitada, refetindo-se em tarifas externas
elevadas, na ausncia de normativas comunitrias sobre defesa comercial (salvaguardas
e antidumping), sobre normas tcnicas e de qualidade sanitrias e ftossanitrias.
E existem divergncias e disputas entre Brasil e Argentina que difcultam o avano
do processo de integrao e a assinatura de acordos preferenciais com outros pases
da Amrica do Sul e dos blocos extrarregionais.
No que tange especifcamente ao Brasil, os sistemas produtivos dos BRICS
(Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul), apesar de constiturem um bloco
poltico importante para o posicionamento no mbito das negociaes mul-
tilaterais e do G20, no so complementares, e a integrao de suas economias
no comrcio internacional desigual. A China constitui problemtica exceo.
Articula-se s cadeias asiticas e global de valor pela competitividade-preo de
suas exportaes. Esta decorre de uma vasta gama de subsdios ao investimento,
produo e s atividades de PD&I das empresas estatais e privadas, sempre que
localizadas em setores incentivados; pelo baixssimo custo do crdito aos setores
privilegiados pelas polticas industrial e tecnolgica do governo; e por uma moeda
permanentemente desvalorizada. Todos estes fatores determinam que, cada vez
menos, o fator de atrao do investimento do exterior sejam os baixos salrios e
sim as vantagens competitivas derivadas do baixo custo de produo decorrente
de polticas de Estado.
A articulao chinesa com a Amrica do Sul completamente distinta daquela com
a sia. Daqui importam-se commodities agrcolas e minerais. Realizam-se investimentos
diretos em extrao de minrios, petrleo e gs. E exportam-se manufaturados eltricos,
eletrnicos, qumicos, material de transporte e servios de engenharia, concorrendo,
tanto no mercado brasileiro, quanto no sul-americano, com as empresas brasileiras.
Isto quer dizer que, para os pases de mais complexidade industrial, na atual diviso
internacional da produo e do comrcio, to complexo negociar acordos preferenciais
com a China como foi, na dcada passada, com a Unio Europeia e o Nafta.
A CAN avanou mais que o Mercosul em termos de conformar uma rea de
livre comrcio. Contempla normativas comunitrias de defesa comercial, certifcao
comum de qualidade de bens; normativas partilhadas para o comrcio de servios,
para investimentos do exterior e para propriedade intelectual. Todavia, na prtica,
subsistem vrios problemas em termos de heterogeneidade de regras de origem
e de salvaguardas para vrios produtos sensveis. O protecionismo agrcola afeta
negativamente o comrcio sub e intrarregional. E a baixa integrao industrial dos
pases-membros tem sido bice expanso comercial do bloco. Assim, o dinamismo
atual dos membros da CAN tem sido, basicamente, extrabloco, destacadamente,
exportando commodities e importando manufaturados da China, substituindo, as-
sim, importaes regionais. Tal opo foi reforada pela precariedade da integrao
fsica dos pases andinos com o Brasil e o Cone Sul.
A constatao de que a ausncia de infraestrutura de transporte, energia e
telecomunicaes adequada constitua importante bice integrao regional,
levou os presidentes da Amrica do Sul, reunidos em Braslia, em 1
o
de agosto de
2000, a lanarem a IIRSA. Em agosto de 2004, em Cusco, os chefes de Estado
aprovaram uma agenda consensuada de 31 projetos para a integrao fsica. Em
que pese a importncia da IIRSA, seus resultados, em termos de fazer avanar a
integrao regional, foram modestos por inmeras razes.
A quase totalidade desses projetos situou-se em dois nicos eixos de integrao:
Mercosul ampliado (Argentina, Brasil, Chile e Uruguai) e Capricrnio (Argentina,
Bolvia, Brasil, Chile e Paraguai), importante exceo sendo o corredor biocenico,
envolvendo Peru e Brasil. Ademais, todos os projetos concentraram-se no modal
rodovirio, no priorizando a navegabilidade dos rios Paran, Paraguai e da Plata
cujos projetos no obtiveram consenso. Tampouco foram includos projetos de
portos, logstica, integrao energtica e telecomunicaes que so precondies
integrao da Amrica do Sul nas cadeias globais de produo e comrcio.
Tais limitaes decorreram da conjuminncia de vrios fatores cuja superao
deveria constituir o objeto prioritrio de refexo e de aes concretas da Unasul.
A IIRSA, quando foi inicialmente acordada, partiu do pressuposto de que,
interligando fsicamente a regio, sua produo e comrcio integrar-se-iam, sem
que houvesse acordo poltico prvio entre os pases sobre que tipo de integrao
industrial e comercial intra e extrarregional se perseguiria; que atores estariam
envolvidos; que aes comuns de poltica industrial, agrcola e tecnolgica
poderiam ser implementadas; e que negociaes comerciais intra e extrarregionais
deveriam ser encaminhadas para dar suporte a defnies mais adequadas dos eixos
de integrao e de seus projetos prioritrios.
Na ausncia de tais consideraes, a agenda consensuada tornou-se uma
barganha de projetos nacionais ad hoc que seriam, a maior parte deles pelo menos,
realizados por cada um dos pases que os apresentaram. Depois de executados, se
tornariam corredores regionais simplesmente porque cada rodovia nacional termi-
nava onde comeava a do pas vizinho por exemplo, o corredor Mercosul, ligando
So Paulo a Buenos Aires. Contribuiu, tambm, para esta abordagem da IIRSA, a
inexistncia de facilidades fnanceiras para o fnanciamento de projetos, envolvendo
mais de um pas tomador, no Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e
na Corporao Andina de Fomento (CAF, depois, Banco de Desenvolvimento da
Amrica do Sul), as duas agncias multilaterais encarregadas de fnanci-los. Esta
limitao era to mais grave quanto maiores eram as restries oramentrias e a
exiguidade de capital dos bancos de desenvolvimento dos pases.
Em 2011, a IIRSA tornou-se o frum tcnico para a planifcao da integrao
fsica sul-americana do Conselho de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN)
da Unasul. No ano seguinte, foi lanado o Plano de Ao Estratgico 2012/2022,
objetivando planejar o processo de integrao regional, avaliar e monitorar a execuo
dos projetos aprovados. O enfoque continuou o mesmo, com iguais equvocos,
lacunas e falta de viso estratgica sobre os vetores de integrao da Amrica do Sul.
As colocaes a respeito das especifcidades da integrao sul-americana,
quando cotejada com a do Sudeste Asitico e da Unio Europeia, permitem lanar
algumas hipteses e construir fatos estilizados sobre os caminhos a percorrer e
desafos a enfrentar na busca de mais integrao do continente sul-americano e de
sua melhor insero na economia internacional. consensual que a integrao das
economias sul-americanas deva inseri-las no comrcio internacional; diminua suas
vulnerabilidades s mudanas nos termos de troca; incremente suas exportaes de
manufaturados de mais valor agregado; contribua para elevar a produtividade
de suas empresas; e aumente a competitividade dos produtos sul-americanos por
meio de diminuio de custos de produo, logstica exportadora adequada e
reduo de barreiras tarifrias e no tarifrias.
As mudanas na tecnologia de processos produtivos e a inovao de produtos
na eletrnica, informtica, telecomunicaes e mecatrnica consolidaram, no sculo
XX, as cadeias globais de valor como paradigma da produo fabril. Vale dizer, a
alocao das diversas etapas da produo e comercializao de produtos acabados
e de suas partes e componentes em diferentes localizaes geogrfcas, integrando
frmas de vrias nacionalidades a jusante e a montante de empresas lderes, dos
grandes conglomerados multinacionais. Existem, hoje, trs ncleos espaciais de
cadeias cujas empresas lderes operam em todos eles: Japo, China, Coreia do Sul
e Sudeste Asitico; Alemanha, Holanda, Finlndia e Centro-Leste Europeu; e
Canad, Estados Unidos, Mxico e Amrica Central. Ficaram fora destas cadeias
globais de valor Rssia, Turquia, os pases mediterrneos, frica e Amrica do Sul.
A China inseriu-se tardiamente no circuito. Porm, a intensidade de seu
crescimento nas ltimas dcadas; a adoo de polticas industrial e tecnolgica
voltadas diversifcao e elevao da produtividade das grandes empresas estatais
e de empresas privadas nas cadeias eletrnica, informtica, material de transporte,
qumica e farmacutica; e a instalao de centros de PD&I de multinacionais
determinaram mudana radical tanto em seus fatores de atratividade de investi-
mento do exterior que no mais o baixo nvel salarial quanto em sua insero
nas cadeias asiticas. A ndia inseriu-se em software e frmacos a partir de upgrade
tecnolgico de suas empresas, mas sua integrao nas cadeias de indstrias tradi-
cionais, como txtil e vesturio, ocorre em razo de baixos salrios.
A formao e consolidao dessas cadeias globais de valor foram capitaneadas
por multinacionais cujas estratgias locacionais de investimento defniram-se a
partir dos seguintes critrios: proximidade geogrfca ou disponibilidade de
logstica e infraestrutura comercial que minimize o tempo e o custo de exporta-
es e importaes; ambiente propcio a fazer negcios dos potenciais receptores
de investimentos; custo e nvel educacional da mo de obra local; dinamismo dos
sistemas locais de inovao, ou seja, pela qualidade e profundidade das interaes
entre empresas e entre estas e as universidades e centros de pesquisas locais; e,
no menos importante, pelas polticas de atrao de investimentos e de comrcio
exterior dos pases.
A Amrica do Sul, nas ltimas dcadas, no participou desse jogo. Esteve
alijada das cadeias produtivas de mais intensidade tecnolgica das multinacionais
e dos fuxos comerciais mais dinmicos pelas seguintes razes.
1) A IIRSA modifcou marginalmente a infraestrutura e a logstica necessrias
promoo do comrcio exterior.
2) Persistem problemas de gerao, transmisso e distribuio de energia
eltrica que encarecem a produo industrial.
3) Ausncia de rede integrada de telecomunicaes difculta a interconexo
aduaneira em tempo real.
4) Subsistem problemas relativos: aos passos de fronteiras, s regras prefe-
renciais de origem, harmonizao tarifria, s barreiras no tarifrias,
ao tratamento do setor de servios, principalmente de telecomunicaes
e fnanceiros, que difcultam a integrao intra e extrarregional.
5) Indefnio de um modelo compartilhado de proteo dos investimentos
regionais que considere a diversidade das economias sul-americanas, mas,
ao mesmo tempo, garanta segurana jurdica e previsibilidade aos negcios.
6) Inexistncia de polticas industrial, tecnolgica e comercial regionais
coordenadas que, a mdio prazo, possam induzir a formao de cadeias
produtivas sul-americanas em setores que o Brasil tenha vantagens compe-
titivas potenciais, propiciando o surgimento de empresas inovadoras locais.
7) Ausncia de facilidades fnanceiras e no fnanceiras que provejam o
capital necessrio s cadeias produtivas portadoras de futuro para a
Amrica do Sul.
4 INTEGRAO BRASILEIRA E SUL-AMERICANA: UMA AGENDA PARA DISCUSSO
As cadeias multissetoriais de valor consolidaram mercados oligoplios globais para
as multinacionais e suas afliadas na sia, no Nafta e em parte da Europa. Inovaes
oriundas da integrao tecnolgica de diferentes setores e de ramos do conheci-
mento distintos em centros multidisciplinares de PD&I geraram oportunidades
de crescimento e diversifcao para as empresas integradas nestas cadeias. Barreiras
tecnolgicas entrada, autonomia sobre decises de investimento e capacidade
de planejamento e fnanciamento das multinacionais garantem a estabilidade dos
markups das cadeias.
Hoje, para que um pas esteja inserido no comrcio internacional de manu-
faturas de alto valor agregado, necessrio que suas empresas estejam a montante
ou a jusante de alguma cadeia internacional de produo. Como partcipes, as
empresas que exportam capital e tecnologia auferem rendas diferenciais derivadas
de suas posies de cabeas de cadeias internacionais de produo, comrcio e
fnanciamento interfrmas. Vale dizer, pela posio privilegiada que detm na diviso
internacional do trabalho intrafrmas que criaram e comandam.
A lgica de funcionamento dessas cadeias a seguinte: empresas lderes
dominam as tecnologias de processo de produo parcializado e de lanamento
de novos produtos, planejando, assim, seus investimentos domsticos (usualmente
em PD&I e em setores intensivos em novas tecnologias) e internacionais. Quanto
s demais empresas, quanto mais a jusante da cadeia estiverem, maiores sero suas
importaes intrafrmas de peas, componentes e equipamentos. E quanto mais a
montante, maiores as exportaes e gerao de valor agregado domstico.
Esse relacionamento entre frmas de uma cadeia global tem implicaes para
as economias em que se localizam. Exceo feita aos Estados Unidos, as economias
cujos grandes conglomerados nacionais comandam cadeias internacionais apresentam
superavit comerciais e de transaes correntes como Alemanha, Japo e China.
E as economias cujas produes domsticas estejam muito a jusante ou tenham
conexo marginal com o circuito de comrcio internacional intrafrmas tendem a
apresentar defcit pr-cclicos em transaes correntes.
Quando a crise asitica eclodiu, em 1997, a Tailndia apresentava defcit em
transaes correntes equivalente a 8% de seu PIB; a Malsia, de 10%; a Filipinas,
de 4,5%; e a Indonsia, de 3,5%. Tais defcit eram fnanciados por emprstimos
interfrmas e emisses de bnus e notas no mercado internacional. A crise recente
de endividamento externo da Irlanda e dos pases mediterrneos apresenta lgica
semelhante. Alemanha, ustria, Holanda e Finlndia apresentaram superavit em
transaes correntes crescentes aps a adoo do euro; enquanto Frana, Itlia,
Espanha, Irlanda, Portugal e Grcia, expanso pr-cclica de seus defcit. A Alemanha
apresentava superavit com todos os seus parceiros comerciais europeus relevantes.
De 2005 a 2010, seu superavit mdio anual com a UE-12 correspondia a 60% de
suas exportaes lquidas totais, sendo 75% destas realizadas contra Frana, ustria,
Blgica, Itlia, Espanha, Portugal e Grcia.
As consequncias dessa forma de produzir e comercializar sobre o desenvolvi-
mento desigual dos pases haviam sido detectadas por Stephen Hymer (1972), ainda
que de forma embrionria. Colocava, quela poca, que a empresa multinacional,
devido a seu grande poder de planejar a atividade econmica, representava uma
novidade em relao aos mtodos e s prticas anteriores do comrcio internacional.
Tornava clara a lgica de produo, em escala global, dos pases cujas empresas
lderes investiam no exterior e exportavam tecnologia: obter excedentes de comrcio
e rendas enviadas do exterior; e reduzir custos, redirecionando a produo intensiva
em trabalho para pases de baixos salrios e carentes de fnanciamento externo.
Hoje o cenrio muito mais complexo. O padro de insero comercial
est consolidado para as cadeias globais de mquinas e equipamentos, material de
transportes, eletroeletrnica, informtica e telecomunicaes. Estes so mercados
oligoplicos globais e consolidados em que a Amrica do Sul tem posio marginal,
exceto os pases mais industrializados em alguns segmentos. O Mercosul e a CAN
no foram capazes de superar seus impasses sub-regionais nem gerar mais integrao
regional, como se esperava. Proliferaram os APCs entre pases da regio e entre estes
e extrarregionais, reduzindo as preferncias desfrutadas pela produo regional.
Tampouco os APCs extrarregionais tiveram capacidade de inserir as empresas dos
pases sul-americanos que os assinaram em cadeias globais de produo.
Estar a Amrica do Sul fadada a essa posio marginal no cenrio mundial?
Pode-se concertar uma agenda de longo prazo que aprofunde a integrao conti-
nental brasileira e, consequentemente, modifque a insero do Brasil no comrcio
e nos fuxos de investimentos internacionais?
4.1 Agenda de longo prazo
Existe janela de oportunidades para o desenvolvimento de cadeias produtivas ino-
vadoras e portadoras de futuro ligadas biodiversidade, aos frmacos, gentica,
sade e s energias renovveis, cujos mercados esto ainda em formao, em que
o Brasil possui vantagens competitivas naturais. Tambm em algumas indstrias
convencionais, como materiais de transporte, o redirecionamento dos modais de
carga para vias fuviais e ferrovirias induziriam investimentos diretos de parceiros
internacionais e expanso da indstria local. A criao de uma empresa area
regional de transportes de carga daria nova dimenso ao exporta fcil e solidif-
caria a cadeia aeronutica.
Logstica porturia e aeroporturia e marketing permitiriam investimentos
inovadores em software. O desenvolvimento do design industrial no s rejuvenes-
ceria setores tradicionais (txtil, confeces, calados, papel e papelo e moveleiro)
como simplifcaria detalhes do processo produtivo, eliminando tarefas, facilitando
o manuseio, o transporte e a armazenagem. A incorporao da rota biotecnolgica
na indstria farmacutica, o desenvolvimento de competncias tecnolgicas em
vacinas e ensaios clnicos induziriam o desenvolvimento de medicamentos inova-
dores voltados sade da populao. Todo este rol de oportunidades reinseriria
a Amrica do Sul na trajetria de investimentos internacionais e domsticos em
um novo patamar.
O desenvolvimento de um sistema produtivo intensivo em inovao depender
do grau de comprometimento dos pases da Unasul e da coeso de seus interesses
domsticos pblicos e privados que assegurem a sequncia e continuidade das
vrias etapas do processo de inovao, provendo o fnanciamento adequado para
cada uma delas. Manufatura inovadora, disponibilidade de servios industriais,
de logstica e marketing com custos internacionais competitivos, ambiente para
fazer negcios propcio ao investimento direto externo e polticas harmonizadas
para o comrcio regional e extrarregional so as mudanas estruturais requeridas
rumo a uma trajetria de crescimento mais estvel e de mais valor agregado para
a indstria e os servios da Amrica do Sul.
Mutatis mutandis, a China evidencia a plausibilidade dessas transformaes.
At o incio da dcada de 1990, era o baixssimo custo de sua mo de obra que a
integrava s cadeias globais de valor. Desde ento, implementaram-se planos educa-
cionais focados em matemtica, fsica, engenharias, telecomunicaes e medicina.
quela poca, somente 6% dos graduados provinham dos cursos de engenharias.
Em 2012, esta proporo era de 36%, no somente para graduados mas, tambm,
para ps-graduados. To importante quanto esta revoluo educacional foi o seu
paralelismo com os investimentos em centros de pesquisa, em incubadoras de
empresas, na difuso do empreendedorismo local; com a adoo de polticas
industriais e tecnolgicas de adensamento tecnolgico de setores prioritrios; e
com polticas comerciais voltadas a melhor insero das empresas chinesas nas
cadeias globais de valor.
Hoje, os fatores de atratividade do investimento e da localizao dos centros
de PD&I de multinacionais na China e que expandem a participao de suas
empresas em cadeias globais intensivas em tecnologia so: disponibilidade de mo
de obra qualifcada; existncia de parques tecnolgicos que estimulam a emergncia de
novas empresas para as cadeias produtivas locais; e polticas de incentivo aos
investimentos domsticos e do exterior. A China agregou-se s foras centrfugas
do ninho de spaguetti.
Estratgias de crescimento intensivas em tecnologia para a Amrica do
Sul requerem avanar, simultaneamente, em quatro direes: i) capacitao de
recursos humanos focada na rea de cincias exatas, engenharias e medicina;
ii) defnio e mapeamento de potenciais vantagens competitivas regionais
como, inicialmente, a montagem de um banco de dados reunindo as iniciativas
de pesquisas em universidades e centros de pesquisas sul-americanos e projetos
em incubadoras e aceleradoras de empresas; iii) priorizao e focalizao de
projetos a partir das externalidades que gerem para cadeias regionais de pro-
duo e comercializao de bens e servios; e iv) defnio e disponibilidade
de instrumentos fnanceiros e facilidades no fnanceiras para que a execuo
dos projetos no sofra descontinuidades.
4.2 Agenda de curto prazo
Somente a reestruturao da indstria e da logstica decorrentes de investimentos
pblico, privado domstico e internacional, articulados, propiciaro uma insero
competitiva dinmica no comrcio internacional. Entretanto, a proliferao dos
APCs na regio torna os desafos a equacionar mais complexos, requerendo uma
agenda de poltica comercial e de integrao a curtssimo prazo que no colida
com a de longo prazo, mas garanta posies adquiridas pelo comrcio de bens e
servios intrarregionais.
O bilateralismo nas relaes comerciais pode trazer alguns riscos importan-
tes. O primeiro de balcanizar os sistemas comerciais regional e internacional.
Quando vrios acordos tomam caractersticas distintas em termos de abrangncia
e tratamento tarifrio, eles impem custos de transao adicionais para produtores,
investidores e governos que operem nestes diferentes mercados simultaneamente.
O segundo que a difuso dos APCs reforou a relao centrfuga dos hubs das
multinacionais americanas, japonesas e alems; ou seja, os new comers nestes hubs
no mudam, nem diversifcam seu tipo de insero no comrcio internacional.
Geralmente, expandem o volume de vendas. Este o chamado efeito
ninho de spaghetti dos sucessivos APCs, ilustrado pelo grfco oriundo da cone-
xo de todos os APCs entre pases e cadeias sub-regionais, regionais, hemisfricas,
transpacfca e transatlntica. Por fm, o aumento dos APCs na Amrica do Sul
deteriora as preferncias desfrutadas pelos pases em sua regio, impondo perda
de mercado s suas empresas.
As questes que os sul-americanos tm de refetir urgentemente so:
at que ponto os APCs intra e extrarregionais esto produzindo desvios
de comrcio para os diferentes pases, para o Mercosul e a CAN?
a nica alternativa que resta prosseguir comercializando por meio
de APC ou adotar polticas pr-ativas que reduzam o efeito ninho de
spaguetti e expandam o acesso ao mercado regional e as possibilidades
de produo de cada um dos pases?
H que se construrem pontes entre o curto e longo prazo. Nesse sentido, o
foco inicial seria um esforo de homogeneizao de diretrizes para APC no mbito
da Aladi, abrangendo: regras de origem preferencial; harmonizao de medidas no
tarifrias, sobretudo sanitrias, ftossanitrias e ambientais, dada a importncia do
agronegcio e da biodiversidade regionais; regras para investimentos que ampliem
a segurana jurdica dos contratos, a previsibilidade dos negcios e a transferncia
de tecnologia; barreiras restritivas ao setor de servios, sobretudo aquelas refe-
rentes a telecomunicaes, aos setores fnanceiro e de servios de engenharia; e
harmonizao tarifria setorial, com salvaguardas transitrias gerais para pases que
demandarem mais tempo de adaptao nova realidade. Estas seriam medidas que,
progressivamente, reduziriam o desvio de fuxos de comrcio e de investimentos
diretos que a regio vem enfrentando.
No mbito do Mercosul e da CAN, necessrio superar disputas comerciais
setoriais que travam a expanso do comrcio entre pases-membros, bem como a
liberalizao comercial com outras regies, difcultando a integrao produtiva e
o investimento privado no interior destes sub-blocos. Colmbia, Peru e Equador
assinaram e esto negociando inmeros APCs. Paraguai e Uruguai sero, em
breve, observadores da Aliana do Pacfco. E o Chile, pelas especifcidades de
seu sistema produtivo, est engajado no movimento de integrao extrarregional
como provedor de commodities minerais e agrcolas. Pauta, assim, sua poltica de
comrcio exterior pela abertura de seus mercados de manufaturados e de servios
como contrapartida de acesso privilegiado para suas commodities em terceiros
mercados. A Venezuela um caso especfco de monoproduo de petrleo e
gs e seu mercado principal so os Estados Unidos. Neste tabuleiro de xadrez,
Argentina e Brasil esto potencialmente em xeque, caso as demais pedras do jogo
no abram sadas para seus reis.
O Brasil vem perdendo mercado para suas manufaturas em decorrncia dos
APCs do Chile, da Colmbia, do Peru e do Mxico. A regionalizao produtiva
e comercial da China, ndia e Rssia tornam as exportaes brasileiras sujeitas
a tarifas bem mais elevadas que as praticadas entre os pases asiticos e do Leste
Europeu. E as tratativas de negociar, como membro do Mercosul, acordos sobre
comrcio de bens e servios com a Unio Europeia e a Alca fracassaram em 2004.
Em que pesassem as infexibilidades negociais europeias e americanas acerca de
acesso ao mercado agropecurio, de regras para investimento, compras governa-
mentais, prestao de servios por empresas estrangeiras e servios fnanceiros e
de telecomunicaes transfronteirios, houve, de parte do Mercosul, discrepncias
intransponveis entre seus membros. Um exemplo: a elaborao da lista de manu-
faturados que seria negociada para liberalizao comercial.
Particularidades e sensibilidades setoriais diferenciadas dos membros do
Mercosul tornaram impossvel, naquele momento, defnir nvel e velocidade da
abertura do mercado de bens satisfatrios ao conjunto de seus membros. Mas, em
momento nenhum, foi levantada a hiptese destes acordos contemplarem abrangncias,
velocidades e condicionalidades que atendessem ao desenvolvimento desigual de
cada um dos pases envolvidos. Esta uma discusso que deve ser enfrentada pelo
bloco a partir do reingresso do Paraguai e da Venezuela como novo membro. Sem
entendimentos sobre este ponto e a adoo de uma poltica comercial comum que,
ultrapassando as divergncias entre Argentina e Brasil, garanta mais integrao
tarifria e regulatria entre seus membros e com outros blocos, ser difcil avanar
o processo de integrao.
5 GUISA DE CONCLUSO
O Brasil (e o Mercosul) est retomando as discusses comerciais com a Unio
Europeia. membro do BRICS que, at agora, somente uma instncia de nego-
ciao poltica multilateral. Mas apresenta potencialidades para desenvolvimento
tecnolgico compartilhado e formao de joint ventures em energias convencional
e alternativas, frmacos, aeronutica e informtica. O pas tem interesse na
promoo de mais e melhor integrao fsica, produtiva e comercial da Amrica do
Sul. E pretende expandir seu comrcio de manufaturados com os Estados Unidos,
a sia e a Unio Europeia. Estes vetores devem ser incorporados em uma agenda
global com diretivas de curto e longo prazo que reconfgure a insero brasileira
nos fuxos de comrcio e de investimentos internacionais. Nesse sentido, faz-se
mister que a poltica de comrcio exterior brasileira seja concebida e implementada
com a perspectiva de garantir produo nacional sistema tributrio adequado e
ambiente regulatrio propcio a sua expanso; de condicionar a liberalizao gradual
dos servios como forma de integrao da economia internacional, estruturando
novas cadeias de valor; e com a perspectiva de atrair investimentos do exterior
capazes de expandir o desenvolvimento tecnolgico do pas.
O governo brasileiro deveria concertar, com os agentes econmicos relevantes
do pas, uma agenda consensual de integrao produtiva e comercial regional e
internacional para pautar suas futuras negociaes e fazer valer seu poder de per-
suaso junto Unasul. A Amrica do Sul, por dotaes naturais e expertise adqui-
rida, o lcus adequado para o desenvolvimento de cadeias de valor de energia,
de biofarmacos, de software e de automao de servios. A expanso da navegao
fuvial, do sistema ferrovirio e a soluo dos problemas de mobilidade urbana na
regio induziriam investimentos do exterior em construo naval e em material
de transporte ferrovirio. A criao de incubadoras e aceleradoras de empresas, de
parques tecnolgicos regionais e a atrao de centros de PD&I de multinacionais
mobilizariam o esprito animal dos investidores.
Esses desenvolvimentos s sero possveis se, em curto prazo, os pases da regio
melhorarem os investimentos em educao e removerem os obstculos tributrios,
regulatrios e burocrticos que oneram a produo e o investimento na Amrica
do Sul. Da mesma forma, imprescindvel que se agilize a liberalizao comercial
no Mercosul e deste sub-bloco com os demais pases sul-americanos. H que se
incluir, tambm, nestas discusses, questes relativas s barreiras tcnicas, sanitrias
e ftossanitrias, aos investimentos transfronteirios, s compras e licitaes pblicas
internacionais. O encaminhamento satisfatrio destes problemas no s abriria
novos campos integrao regional como formaria uma posio mais homognea
dos pases sul-americanos acerca da integrao extrarregional.
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CAPTULO 14
TRS ENSAIOS SOBRE A INTEGRAO EUROPEIA
1
Jos Carlos Miranda
2
1 A INTEGRAO EUROPEIA VISTA DA AMRICA DO SUL
Aps o trmino da Segunda Guerra Mundial, a reconstruo europeia respondeu
a importantes desafos polticos: integrar as diferentes economias nacionais,
pavimentando o caminho de uma paz duradoura no Ocidente, e implantar um
modelo de proteo social e de regulao das relaes trabalhistas que, a um s
tempo, melhorasse as condies de vida da populao, fosse motor de crescimento
sustentado e isolasse a Europa Ocidental da infuncia poltica da Unio das
Repblicas Socialistas Soviticas (URSS).
A integrao econmica e comercial quela poca concebida requereu a
criao de instituies multilaterais para promover setores especfcos (como a
Comunidade do Carvo e do Ao e a Poltica Agrcola Comum) e acelerar a for-
mao de uma rea de livre comrcio (o Mercado Comum Europeu MCE); a
utilizao do investimento das empresas estatais para viabilizar setores estratgicos
insero geopoltica do espao europeu; a implementao de polticas industriais
verticais destinadas a fortalecer os campees nacionais da indstria como resposta
ao desafo norte-americano; a eliminao progressiva das barreiras tarifrias e no
tarifrias livre circulao de mercadorias e expanso regional do comrcio; e,
para viabiliz-la, a construo de uma rede continental de transportes.
Esse modelo de crescimento tinha como pilares a expanso do consumo das
famlias, decorrente das polticas de benefcios sociais e salarial, e a complementari-
dade dos investimentos pblico e privado fnanciados por bancos estatais e privados
nacionais. Tratava-se de sistemas fnanceiros nacionais fortemente intermediados,
que eram isolados de choques adversos do exterior por meio de controles cambiais
da conta fnanceira do balano de pagamentos. A gesto macroeconmica, por
sua vez, na ausncia de mobilidade de capitais fnanceiros e de futuao cambial,
1. Captulo elaborado com informaes disponveis at novembro de 2013.
2. Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Pesquisador visitante no Programa
Nacional de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
E-mail: <jocha.mise@gmail.com>.
encontrava os graus de liberdade de que necessitava para compatibilizar crescimento,
estabilidade de preos e equilbrio de balano de pagamentos.
O preldio da decomposio dessa conjuntura de consonncias foi o desen-
volvimento do mercado de eurodlar e a consequente acelerao da mobilidade de
capitais fnanceiros nos anos 1960. A liquidez internacional tornava-se independente
dos resultados do balano de pagamento dos Estados Unidos, criando, fora deste
pas, crditos em dlar. Em 1970, os crditos outorgados pelos eurobancos e por
bancos americanos com sucursais no exterior j representavam 50% da liquidez
internacional (Parboni, 1981).
Em tal contexto de mudanas radicais, em 15 de agosto de 1971, os Estados
Unidos romperam com a clusula de Bretton Woods que garantia a converso do
dlar em ouro ou em quaisquer outros ativos de reserva a uma paridade fxa. Logo
depois, em 19 de maro de 1973, os principais bancos centrais abdicaram de seus
compromissos de manter a futuao de suas divisas dentro da banda de mais ou
menos 2,25% em relao ao dlar americano, conforme o Acordo Smithsoniano.
Na Europa, especifcamente, onde j se formara uma unio aduaneira de
seis pases, onde j se tinha avanado na integrao regional de algumas cadeias
produtivas relevantes, principalmente com empresas alems e francesas, e onde a
estabilidade cambial das moedas do Mercado Comum era percebida como condio
necessria continuidade do projeto de constituio da comunidade, as autoridades
monetrias e polticas nacionais no estavam dispostas a deixar a determinao da
paridade de suas moedas cautela do mercado cambial.
A razo para tanta prudncia vinha da experincia das dcadas de 1920 e 1930,
quando futuao e volatilidade cambiais, longe de corrigirem desequilbrios de
balano de pagamentos, tendiam a agrav-los. Originava-se, tambm, da importncia
da taxa de cmbio como canal de transmisso de choques exgenos, fossem eles
provenientes de preos de commodities, fossem eles provenientes de divergncias
de polticas monetrias e fscais entre Estados Unidos e Alemanha ocidental.
Os europeus no estavam dispostos a abrir mo de uma ncora cambial re-
gional para preos e formao de expectativas aps a futuao do dlar e em um
cenrio de expanso exponencial do euromercado de moedas. Os choques adversos
no se restringiam mais a uma transmisso direta das conjunturas monetria e
fscal dos Estados Unidos, quando os bancos centrais europeus, dentro de certos
limites, adaptavam suas polticas de juros e crdito s do Federal Reserve (Fed).
Com a futuao e a desvalorizao do dlar, com a expanso do euromercado, que
se tornou um grande mercado atacadista de depsitos a prazo e de emprstimo em
diversas moedas, e, sobretudo, com a liberalizao da conta fnanceira do balano de
pagamentos, o modus operandi do sistema monetrio internacional transformou-se
bastante. O ritmo de expanso do crdito internacional tornou-se determinante
545 Trs Ensaios Sobre a Integrao Europeia
do nvel e da direo da futuao do dlar e, portanto, das paridades bilaterais
entre as principais moedas internacionais.
A maior sensibilidade de pequenas economias abertas volatilidade cam-
bial e a interdependncia de suas polticas monetrias da Alemanha onde o
Bundesbank determinava tanto a oferta de marcos correspondente a sua absoro
crescente de dlares quanto a demanda por marcos, por meio da fxao de sua taxa
bsica de juros (taxa lombarda) levaram os europeus a procurar novos mecanis-
mos institucionais comunitrios capazes de isol-los dos efeitos da desvalorizao
do dlar e dos choques assimtricos da poltica monetria alem. Aqui se iniciava
um novo captulo do processo europeu de integrao. A partir daquele momento,
toda a discusso centrar-se-ia na efccia de regimes cambiais alternativos para lidar
com choques adversos, na harmonizao de polticas macroeconmicas, em como
construir um espao fnanceiro europeu e em como pavimentar o caminho para
uma rea monetria comum.
Em 1970, a j manifesta instabilidade do dlar e os receios de que, em um
futuro prximo, pudesse ocorrer uma apreciao desordenada das moedas europeias,
fzeram com que a Comunidade Econmica Europeia (CEE) formasse um grupo
de trabalho coordenado pelo primeiro ministro de Luxemburgo, Pierre Werner,
para estudar alternativas de transio de uma unio aduaneira para uma unio
monetria. A recomendao deste grupo foi criar novas instituies na CEE. Uma
para lidar, especifcamente, com a harmonizao das polticas macroeconmicas,
centralizando as atribuies fscais dos pases membros na comunidade. Outra, na
fgura de um sistema de bancos centrais, responsvel pela manuteno de margens
estreitas de futuao entre as moedas europeias e o marco. Alm disso, deveria se
acelerar a integrao regional da produo de bens e servios para melhor aproveitar
as economias de escala potenciais do Mercado Comum Europeu.
Em abril de 1972, como uma primeira etapa de implementao do Plano
Werner, a Serpente Europeia comeava a funcionar. As moedas que dela participa-
vam poderiam futuar para mais ou para menos 2,25% umas contra as outras e, em
conjunto, at 4,50% contra o dlar e as demais moedas da CEE fora da Serpente.
Foram estabelecidas duas facilidades fnanceiras na forma de linhas de crdito para
pases com problemas de instabilidade cambial, e a CEE criou o Fundo Monetrio
Europeu de Cooperao (FMEC) para monitorar as polticas monetrias nacionais,
supervisionar os desembolsos de suas linhas de crdito e decidir sobre eventuais
realinhamentos de paridades no interior da Serpente.
O primeiro choque de preo do petrleo, seguido pela exploso dos preos
das commodities de 1974 e pela desvalorizao do dlar propagaram, por todo o
mundo, uma onda recessiva e infacionria que impactou diferentemente os pases
europeus, engendrando respostas de polticas monetria e fscal nacionais distintas
e ocasionando a sada de alguns pases da Serpente mesmo diante da possibilidade
de realinhamentos da paridade de suas moedas. Este vai e vem das moedas na
Serpente duraria at 1978.
O diagnstico europeu prevalecente sobre os impactos da instabilidade interna-
cional daqueles anos na Serpente apontava na direo de lacunas na implementao
do Plano Werner: o federalismo fscal previsto no se viabilizou politicamente; o
FMEC no tinha autoridade alguma sobre os bancos centrais; as linhas de crdito
de curto prazo para estabilizao cambial eram exguas; e, sobretudo, era muito
complexa a coordenao de polticas devido ao papel do marco enquanto moeda-
-chave europeia e ncora anti-infacionria do continente.
O marco alemo e a poltica monetria do Bundesbank tomavam, naquele
momento, os papis do dlar e do Federal Reserve at ento, gerando choques
assimtricos sobre os pases europeus e, por vezes, graves confitos polticos com
os franceses. Toda esta problemtica interrompeu a trajetria de integrao da
produo e do comrcio de bens e servios, sobretudo entre Alemanha, Frana
e Itlia. Deslocou, tambm, o debate econmico sobre integrao para a esfera
monetrio-fnanceira.
Inspirados no trabalho de Mundell (1961) e Kenen (1969), importantes
economistas europeus e tcnicos da CEE lanaram, em 1975, um documento-
-manifesto (Peeters et al., 1975) pela criao de uma unio monetria europeia e
pela instituio de uma agncia monetria europeia totalmente independente dos
bancos centrais nacionais, que emitiria uma moeda paralela s que circulavam,
chamada europa, que concorreria com as moedas nacionais e teria, em relao a
estas, uma paridade deslizante (crawling peg) para corrigir futuaes excessivas
(de at 6%) das diferentes moedas europeias em relao ao marco alemo. Europa
seria, inicialmente, emitida contra as moedas nacionais e, progressivamente,
as substituiria no redesconto de liquidez, nas operaes de mercado aberto e no
fnanciamento dos gastos pblicos da comunidade. Quando ganhasse aceitao
e credibilidade nos mercados de bens e fnanceiros, substituiria as moedas nacio-
nais em suas funes de unidade de conta, reserva de valor e meio de pagamento.
O europa no passou de um wishfull thinking liberal.
Nesta mesma direo, em 1977, um grupo de economistas da CEE preparou
um documento tcnico (Basevi et al., 1977) sobre como a Europa transitaria da
Serpente para uma moeda nica, detalhando que modifcaes nas paridades bila-
terais deveriam ser realizadas, quais deveriam ser os focos de uma gesto monetria
adequada a uma zona monetria unifcada, como a eliminao dos custos de tran-
sao advindos da moeda nica protegeria a Europa de choques assimtricos etc.
Em que pese a infuncia do debate acadmico sobre moedas paralelas, rea
monetria tima e sobre as precondies para a formao da unio monetria
europeia, naquele momento s houve consenso poltico para o aprimoramento
do mecanismo cambial subjacente Serpente. Ironicamente, coube ao ex-ministro
ingls da CEE, Roy Jenkins, enunciar as linhas gerais do acordo entre Helmut
Schmidt e Giscard dEstaing, que criou o Sistema Monetrio Europeu (SME).
Este comeou a vigorar em 1
o
de janeiro de 1979, substituindo a Serpente como
regime cambial europeu, muito embora tivesse sido anunciado como a primeira
etapa do processo de unifcao monetria.
Com o advento do SME, introduziu-se o European Currency Unit (ECU)
como moeda paralela, emitida contra uma cesta de moedas nacionais, que deveria,
inicialmente, funcionar como moeda contbil dos gastos comunitrios e evoluir,
progressivamente, para ter funes plenas de moeda escritural. Outro wishfull
thinking, desta feita francs. Voltando terra: criaram-se o Fundo Monetrio
Europeu (FME), que substituiria o FMEC, e novas linhas de crdito de curto prazo
para ajustes conjunturais de balano de pagamentos. Este rearranjo institucional
fortaleceria o Mecanismo Cambial Europeu (MCE), defnido como um regime
de bandas cambiais com futuaes de mais ou menos 2,25% em relao ao marco
(exceo feita lira, cuja banda de futuao seria de mais ou menos 6%).
Durante os oito anos seguintes, as paridades bilaterais foram modifcadas, em
mdia, a cada dez meses, indicando que o compromisso com o mecanismo cambial
estava sendo cumprido. Porm, tal cumprimento implicou a aceitao da poltica
do Bundesbank como ncora monetria do SME, tirando graus de liberdade das
polticas nacionais dos demais pases para lidar com problemas de desemprego e
competitividade, implementar polticas contracclicas e fnanciar gastos sociais.
Entre 1986 e 1991, as solues negociadas na comunidade para modernizar
a economia europeia e responder, naquele momento, ao desafo japons, seguiram
os ventos liberalizantes que sopravam do Reino Unido e dos Estados Unidos.
Completa-se a liberalizao do balano de pagamentos. Inicia-se a desregulamentao
do sistema fnanceiro com vistas constituio de um mercado fnanceiro europeu
unifcado. No caso francs, especifcamente, pe-se em prtica uma poltica de
privatizaes que mudaria radicalmente a interveno pblica na esfera produtiva.
Em substituio quela velha estratgia de polticas industriais verticais por meio de
empresas estatais, propunha-se, para superar o baixo dinamismo e a falta de com-
petitividade da indstria a euroesclerose , a simplifcao e a homogeneizao
das estruturas regulatrias nacionais, a fexibilizao do mercado de trabalho e a
simplifcao de procedimentos legais e burocrticos para a expanso dos negcios
que assegurariam s empresas europeias a explorao efciente de potenciais eco-
nomias de escala regionais. A hiptese subjacente a estas propostas que mercados
regionais mais integrados diminuem custos de produo explorando de forma mais
efciente economias de escala e que presses competitivas nos mercados de bens
levariam inovao tecnolgica, elevando a produtividade dos fatores de produo.
O Programa do Mercado nico de 1986, que objetivava induzir maior
integrao do espao europeu, pressupunha que o comrcio da regio era majori-
tariamente intrarregional devido prevalncia de economias de escala e ao tipo de
diferenciao intrassetorial de produtos caracterstica de mercados de bens sob con-
corrncia imperfeita. Nestes mercados, pases comprariam e venderiam as mesmas
categorias de bens, cuja diferenciao se faria por preos em funo da renda dos
consumidores fnais a que se destinassem. Se a Frana e a Alemanha exportassem
e importassem carros entre si, quaisquer choques de demanda afetariam ambos os
pases da mesma forma. Sob tais supostos choques assimtricos de demanda seriam
irrelevantes para a formao de uma unio monetria. A anlise detalhada deste
pressuposto e da integrao industrial e comercial da Unio Europeia (UE-12)
3

ser objeto do prximo ensaio.
Outro componente importante do programa eram propostas para a remoo
total dos controles de capitais remanescentes e de desregulamentao de alguns
importantes segmentos dos mercados fnanceiros domsticos como precondies a
sua unifcao regional e ao maior desenvolvimento do mercado de capitais. Estes
desenvolvimentos, entretanto, s ganhariam momentum a partir de 1997. O que se
fez sentir imediatamente foi o efeito da eliminao dos controles cambiais sobre o
Mecanismo Cambial Europeu (MCE), tornando mais custosos os realinhamentos
peridicos de paridades, colocando maior presso sobre o ajuste do balano de
pagamentos dos pases menos competitivos, e estreitando, ainda mais, os graus
de liberdade da gesto macroeconmica domstica.
Entre 1987 e 1992, no houve realinhamentos no MCE, apesar da recesso
global de 1990-1992, que elevou drasticamente o desemprego na Europa; da
desvalorizao do dlar, que corroa a competitividade da indstria europeia; e
dos choques adversos da poltica monetria contracionista do Bundesbank para
neutralizar o efeito fscal expansionista decorrente do fnanciamento oramentrio
da unifcao alem.
Essa rigidez do MCE durante aqueles cinco anos na presena de taxas
de infao, resultados de balano de pagamentos e custos de fnanciamento das
dvidas pblicas nacionais diferenciados engendrou instabilidades macroecon-
micas que os pases no foram capazes de absorver, mantendo-se no MCE ento
vigente. A partir de agosto de 1992, produziu-se, no mercado de ttulos pblicos,
processo semelhante ao da crise atual do euro: abertura dos spreads em relao aos
bunds, afetando a capacidade de fnanciamento da dvida. Como no havia moeda
nica, nos mercados futuros de cmbio avolumavam-se as posies vendidas em
lira, peseta, franco francs, libra e, com menos intensidade, em franco belga e
3. UE-12 compreende Alemanha, ustria, Blgica, Espanha, Finlndia, Frana, Grcia, Holanda, Irlanda, Itlia,
Luxemburgo e Portugal.
coroa dinamarquesa, e compradas em marco alemo e franco suo, evidenciando
claramente que, no curto prazo, aquelas moedas realinhariam suas paridades ou
deixariam o MCE.
Para Itlia e Espanha, pases de menor competitividade, maior dvida pblica
e com taxas estruturais de infao maiores que a mdia europeia, a ausncia de
realinhamento cambial durante cinco anos engendrou defcit de balano de
pagamentos e desequilbrios fscais que no tornavam mais crvel a continuidade
das paridades vigentes de suas moedas em relao ao marco alemo. Foi uma crise
de credibilidade frente magnitude de desequilbrios causados pelo cmbio fxo.
interessante notar que, nos casos do Reino Unido e da Frana, no havia evidncias
de divergncias infacionrias, nem diferenciais signifcativos de competitividade ou
de trajetria dos defcit pblicos em relao Alemanha. Quando se comparam os
resultados de transaes correntes, os da Frana e do Reino Unido eram melhores
do que o alemo. Havia, porm, grandes divergncias dos franceses e ingleses com
relao poltica econmica alem, que os impediam de implementar polticas
anticclicas para enfrentarem a recesso e combaterem o crescente desemprego.
Ficava, cada vez mais, publicamente manifesta a incompatibilidade entre manter
as paridades cambiais vigentes e concili-las com polticas de crescimento da renda
e do emprego, elevando as expectativas de desvalorizao da libra e do franco
francs. O acmulo de posies vendidas em franco e libra acabou por colocar
problemas de liquidez nos mercados monetrios domsticos destes pases, que
culminaram em desvalorizaes do franco francs e da libra e na sada defnitiva
do Reino Unido do MCE.
As crises cambiais de 1992 e 1993 levaram os ministros das fnanas da CEE
a mudar as regras do MCE em 20 de agosto de 1993. As margens de futuao
expandiram para mais ou menos 15%, implicando, de fato, futuaes permitidas
de at 30%, o que o transformava, em tese, em um mecanismo de cmbio quase
futuante. As margens, tambm, comprometeram as metas acordadas para o primeiro
estgio do Tratado de Maastricht, que terminaria em 31 de dezembro de 1993.
No que tange aos objetivos de avanar na coordenao de polticas macroeco-
nmicas e de invariabilidade das antigas bandas do MCE como passos necessrios
moeda nica, estes mostram-se totalmente inexequveis. Tambm as principais
funes do recm-criado Instituto Monetrio Europeu reforar a cooperao
monetria e estimular a convergncia de polticas dos bancos centrais , abrindo
caminho poltica monetria nica do futuro Banco Central Europeu (BCE), no
lograram os resultados esperados. Contrariavam, assim, as suposies do Relatrio
Delors de 1989 (Delors Committee, 1989), segundo o qual as bandas largas de
futuao no permitiriam convergncia macroeconmica dos pases.
Ultrapassado o perodo de absoro da crise cambial, constatou-se que,
na realidade, a mudana nas bandas de futuao foi importante para o ajuste
macroeconmico dos pases e, longe de ter sido um empecilho, facilitou, a par-
tir de 1996, a consecuo progressiva dos critrios de convergncia da infao,
do defcit pblico e das taxas de juros de longo prazo. Desvalorizaes cambiais
e maior autonomia para implementar polticas anticclicas implicaram maior
crescimento e reduo dos defcit fscais simultaneamente ao ajuste de balano
de pagamentos. Consequentemente, uma vez absorvido o overshooting cambial,
as moedas dos pases comearam trajetria de apreciao em direo s suas
paridades pr-crise e, a partir de 1997, as paridades nominais bilaterais com
o marco alemo mantiveram-se praticamente fxas at a introduo do euro.
A apreciao cambial contribuiu, tambm, para a convergncia das taxas domsticas
de infao, facilitando a confuncia das polticas monetrias dos pases do MCE.
Todos esses fatores redundaram em curvas de rendimento de ttulos pblicos
para os diversos pases bastante semelhantes da Alemanha e, tambm, em taxas de
swaps de juros bastante semelhantes nos diferentes pases, indicando uma progres-
siva convergncia entre as taxas de juros de longo prazo dos diferentes mercados
nacionais e as da Alemanha. Em contexto de contas fnanceiras (dos balanos de
pagamentos) liberalizadas, mercados fnanceiros em progressiva desregulamentao
e taxas fxas de cmbio, a convergncia de taxas de juros alterou a mobilidade
de capitais intrarregionais. E, para aqueles pases que tinham oferta domstica de
crdito mais acanhada tanto como participao no produto interno bruto (PIB)
quanto de contratos de prazos mais longos, abriram-se novas oportunidades para o
fnanciamento dos gastos privado e pblico, fosse por meio de emprstimos diretos
do exterior, fosse de emprstimos interbancrios, fosse, ainda, atravs da colocao
de ttulos de dvida no mercado europeu. Este processo de endividamento de fa-
mlias, empresas e governos intensifcou-se desde 1998, aps o anncio dos pases
que estariam habilitados a adotar o euro no ano seguinte, e a progressiva outorga
de grau de investimento a todos eles pelas trs principais agncias de rating.
O ponto que interessa aqui sublinhar o seguinte: os impactos ou choques
adversos provenientes da rigidez cambial de 1986 a 1992 e da poltica monetria
do Bundesbank, gerando crises de balano de pagamentos em alguns pases, crises
de liquidez em outros e, em todos, elevao do custo de fnanciamento da dvida
pblica no primeiro lustro dos anos 1990, foram um preldio do funcionamento
da Unio Econmica e Monetria Europeia (Ueme) frente a choques adversos.
A crise atual produto de uma institucionalidade que no foi desenhada para lidar
com crises das dvidas externa e pblica da zona euro, mesmo tendo lies con-
tundentes sobre a questo em 1992 e 1993; da ausncia de intervenes verticais e
setoriais na indstria, que aprofundou a heterogeneidade das estruturas produtivas
nacionais e polarizou os resultados das balanas comerciais de seus membros:
poucos altamente superavitrios e a maioria, defcitria; do sobre-endividamento
de empresas, famlias e instituies fnanceiras domsticas para fnanciar consumo
importado e emprstimos hipotecrios das famlias, investimento das empresas de
construo civil, de servios fnanceiros e de telecomunicaes e, em menor grau, do
governo, pelo menos at 2007, exceo feita Grcia; e pela ausncia de superviso
macroprudencial, no se obstaculizando investimentos de risco, operaes fora
dos balanos bancrios, o elevado grau de alavancagem de alguns grandes bancos
europeus e a operao dos shadow banks. Estes pontos sero objeto de anlise dos
dois prximos ensaios.
2 OS MERCADOS DE BENS E DE FINANAS E O BALANO DE PAGAMENTOS
A estrutura produtiva de uma economia ou de uma rea monetria condiciona
os graus de liberdade de sua poltica econmica e seus impactos sobre a dinmica
macroeconmica de mdio prazo. Existem canais de transmisso entre as polticas
monetria, fscal e cambial e os mercados de formao dos preos bsicos de uma
economia trabalho, bens e fnanceiro cujos inter-relacionamentos e dinmicas
de funcionamento determinam o padro de crescimento, a insero internacional
e a capacidade de isolamento ou reao a choques externos de qualquer espao
econmico unifcado, seja ele nacional, seja regional.
A hiptese cepalina (Prebisch, 1962; Tavares 19872) de que o balano de
pagamentos o principal determinante da dinmica macroeconmica, coloca a
estrutura produtiva de um pas e a disponibilidade de fnanciamento domstico
adequado como fatores estruturais de sua insero nos mercados internacionais de
bens e de fnanas. Seu resultado determina os raios de manobra para que qual-
quer economia possa lidar com choques adversos, sejam eles fnanceiros, sejam
eles derivados de mudanas nos termos de troca. A produtividade do mercado
de bens, o custo do capital, a forma (crdito ou ttulo) e a disponibilidade de
fnanciamento (nacional privado e/ou pblico ou internacional) determinam a
taxa de crescimento do PIB compatvel com o fnanciamento estvel e contnuo
do balano de pagamentos. A autonomia das polticas monetria e fscal fca,
assim, condicionada taxa de crescimento no infacionrio do PIB com equilbrio
externo, isto , com eventuais defcit conjunturais de transaes correntes ou do
setor pblico fnanciveis, coeteris paribus, sem alteraes de seus custos e prazos
de amortizao pelos mercados fnanceiros internacionais. Vale dizer, sem ameaar
a avaliao de risco soberano.
O processo de integrao europeia iniciou-se com acordos setoriais de inte-
grao produtiva (Ceca), que evoluram para acordos comerciais e de formao
de unio aduaneira (MCE) e, mais recentemente, para acordos abrangentes nos
campos de investimentos intrarregionais, harmonizao de marcos regulatrios e
unifcao dos mercados fnanceiros. Tais etapas, na viso europeia, homogeneiza-
riam as economias nacionais, facilitariam a coordenao de polticas, induzindo a
convergncia de resultados das polticas monetria e fscal domsticas, e abririam
caminho unifcao monetria. Este seria o resultado natural da formao prvia
de uma rea econmico-fnanceira plenamente integrada, o que, pelo Relatrio
Delors, seria executada em trs estgios durante a dcada de 1990. Porm, como
mencionado no ensaio anterior, alguns eventos polticos e fnanceiros, naquela
dcada, ensejaram mudanas de curso e de cronograma. Demandaram, tambm,
novos esforos dos economistas para simular os impactos da moeda nica na au-
sncia das precondies, que haviam suposto necessrias para sua introduo, em
seus modelos originais.
Importantes economistas, como o prprio R. Mundell, P. Kenen e P. de
Grauwe, passariam a trabalhar buscando reformular a teoria de rea monetria
tima e, desta feita, colocando a moeda nica como precondio para acelerar a
integrao econmico-fnanceira, estimular o crescimento regional e diminuir a
heterogeneidade das economias nacionais, e no mais, como nos modelos originais,
como coroamento da integrao comercial e das fnanas, da maximizao das
economias de escala e da abolio das barreiras livre mobilidade dos fatores de
produo. Esta nova teoria dos critrios endgenos de homogeneizao regional
decorrente da adoo da moeda nica outorgaria status cientfco deciso poltica
de acelerar a introduo do euro a partir do cumprimento, pelos pases candidatos,
de metas quantitativas para o defcit pblico, a taxa de infao e os juros de longo
prazo, cujas hipteses tericas subjacentes determinao de cada uma das metas
eram, no mnimo, arbitrrias.
A fragilidade dos fundamentos macroeconmicos e institucionais dessa con-
vergncia em marcha forada e a ausncia de uma estratgia empresarial europeia,
bem como de polticas comunitrias ou nacionais destinadas a minimizar o gap
estrutural de produtividade entre os diversos pases, manifestaram-se j no primei-
ro ano de adoo do euro. Desde 2002, assiste-se a uma progressiva divergncia
das taxas de infao entre os doze pases, que se acelerou muito depois de 2009.
A taxa mdia de crescimento do PIB da UE-12 foi, na dcada passada, menor que
a do conjunto de pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
Econmico (OCDE). A heterogeneidade das estruturas produtivas dos pases
acentuou-se, podendo-se perceber desindustrializao em alguns setores e pases.
A insero da UE-12 no comrcio internacional sofreu reveses com a apreciao
prolongada do euro em relao ao dlar e a concorrncia chinesa. E o comrcio
intrarregional polarizou os resultados da balana comercial: poucas com superavit
elevados e a maioria, defcitria.
Analisaremos, a seguir, as causas subjacentes ao baixo crescimento econmico
da UE-12; o papel do consumo das famlias, do investimento privado, do gasto
pblico e do comrcio na dinmica dos mercados de bens e servios; sua relao
com o balano de pagamentos e a crise iniciada em 2009.
2.1 O mercado de bens sob a tica da demanda
Observando-se as sries do PIB de cada um dos pases desde a adoo do euro, duas
evidncias saltam vista: uma alta disperso das taxas nacionais de crescimento
e uma taxa mdia anual da UE-12 inferior prevalecente entre 1995 e 1999.
Durante o perodo inicial do euro, que vai de sua introduo como moeda escritural
(1999) at sua adoo como moeda fduciria (2002), a economia internacional
passou por acentuada recesso, o que torna pouco claro o quanto das divergncias
de desempenho dos PIBs intrarregionais deveria ser atribudo aos impactos externos
e o quanto, prpria dinmica regional. A partir de 2003, quando a economia
internacional comeou a se recuperar e o euro iniciou trajetria de contnua va-
lorizao em relao ao dlar, as divergncias acentuaram-se e, aps o incio da
crise do euro, aprofundaram-se ainda mais, como evidenciado na tabela 1.
TABELA 1
Taxa de crescimento mdio anual do PIB a preos correntes
(Em %)
Pases
Perodos
2001-2011 2001-2006 2007-2011
Alemanha 0,8 1,2 0,5
Frana 1,3 1,8 0,8
Itlia 0,4 1,1 -0,5
Espanha 2,0 3,4 0,3
Portugal 0,6 1,1 0,2
Grcia 1,9 4,1 -0,7
Irlanda 2,6 5,5 -0,9
ustria 1,6 2,2 1,1
Blgica 1,3 2,0 0,8
Holanda 1,4 2,0 1,1
Finlndia 1,8 3,2 0,5
Luxemburgo 3,1 4,2 2,2
EU-12 1,1 1,9 1,1
Desvio-padro (% da mdia) 63,7 72,3 171,0
Fonte: OCDE (2011).
Tais divergncias resultaram de dinmicas distintas de crescimento da demanda
agregada nos diferentes pases. Desconsiderando-se Luxemburgo, uma mera
plataforma fnanceira, e Holanda, centro mercantil-fnanceiro do gs russo e das
tradings de commodities agrcolas, observa-se que, entre 2003 e 2007, em quatro dos
pases que cresceram acima da mdia da UE-12, este melhor desempenho deveu-se
expanso do gasto pblico (Grcia e Portugal), das famlias e de empresas no
fnanceiras (Espanha e Irlanda).
Frana, Itlia e Alemanha apresentaram crescimento de magnitude semelhante,
mas tiveram dinmicas de expanso diferentes. Na Frana, a poltica fscal expan-
siva de 2001 a 2007 explica parte importante do dinamismo de sua economia.
O investimento privado tambm cresceu entre 2004 e 2008, motivado pela elevada
rentabilidade das empresas cotadas no CAC 40,
4
que atraiu signifcativos fuxos de
investimento direto do exterior. Ao fnal de 2008, 42% do capital destas empresas
eram de propriedade estrangeira, dos quais 34% eram de americanos e 42%, de
europeus. Foi, tambm, um perodo marcado por uma onda de fuses e aquisies
no mercado empresarial francs. Entretanto, o resultado lquido destes dois tipos
de investimento, em termos de ampliao de capacidade e de competitividade
produtiva, no foi signifcativo.
A economia italiana foi a mais atingida pela recesso de 1999 a 2001 e
pela substituio da lira pelo euro, que reduziu o poder de compra dos salrios
e das aposentadorias. Entre 1999 e 2002, houve uma contrao de seu PIB de
5,3% quando comparado ao da ltima etapa de convergncia macroeconmica
(1996 a 1998). Tal queda explica-se pela reduo do consumo das famlias e dos
investimentos pblico e privado. Seu melhor desempenho, entre 2003 e 2007,
alavancado pelo gasto pblico, no foi sufciente para, no mdio prazo, revitalizar
a economia. Entre 2008 e 2010, seu PIB acumulou queda de 5,7%, decorrente
da retrao de 14% do investimento e de 2,8% do gasto pblico, como pode ser
observado nas tabelas 2 e 3. Desde a introduo do euro, a Itlia apresenta um
problema estrutural de insufcincia de demanda privada.
TABELA 2
Taxa de crescimento mdio entre perodos (1999-2006)
(Em %)
1
Despesa
1999-2002
Alemanha Frana Itlia Espanha Portugal Grcia Irlanda
Consumo nal das famlias -11,89 -7,05 -3,87 3,3 1,93 -4,56 -4,56
Consumo do governo -13,60 -8,61 -2,73 1,6 10,59 13,65 13,65
Formao bruta de capital -15,93 3,64 0,78 21,4 9,09 13,36 13,36
Exportaes de bens e servios 8,35 2,98 -1,47 13,8 4,50 23,09 23,09
Importaes de bens e servios 6,84 7,43 10,82 25,4 9,27 24,00 24,00
Produto interno bruto (PIB) -12,46 -6,35 -5,27 4,1 3,41 -1,35 -1,35
Despesa
2003-2006
Consumo nal das famlias 37,24 49,21 47,31 67,9 51,82 62,76 62,76
Consumo do governo 34,56 51,66 58,73 78,9 60,38 70,66 70,66
Formao bruta de capital 17,60 51,78 50,85 92,5 27,10 73,02 73,02
Exportaes de bens e servios 66,79 40,75 47,96 61,1 53,20 65,06 65,06
Produto interno bruto (PIB) 36,86 47,85 48,37 72,1 49,17 69,45 69,45
Fonte: Eurostat.
Elaborao do autor.
Nota:
1
1996-1998 = 100.
4. ndice da Bolsa de Valores da Frana que engloba as quarenta maiores empresas nela cotadas.
TABELA 3
Taxa de crescimento mdio entre perodos (2007-2010)
(Em %)
1
Despesa
2007-2008
Consumo nal das famlias 22,96 31,24 28,42 40,4 34,16 42,00 42,00
Formao bruta de capital 40,01 46,47 31,89 45,3 27,71 48,52 48,52
Exportaes de bens e servios 51,09 33,97 42,60 44,7 47,38 49,66 49,66
Produto interno bruto (PIB) 28,43 31,41 28,35 41,4 31,00 39,43 39,43
Despesa
2009-2010
Consumo nal das famlias -1,99 - 1,91 -3,74 -5,1 -4,08 -0,67 -0,67
Formao bruta de capital -16,97 - 16,15 -14,42 -25,2 -18,99 -32,33 -32,33
Exportaes de bens e servios -11,78 - 13,20 -17,33 -12,1 -12,81 -17,93 -17,93
Importaes de bens e servios -9,66 - 11,84 -15,18 -22,5 -14,98 -22,35 -22,35
Produto interno bruto (PIB) -5,30 - 4,25 -5,67 -5,4 -4,26 -3,60 -3,60
Fonte: Eurostat.
Elaborao do autor.
Nota:
1
1996-1998 = 100.
A Alemanha continuou sendo um caso singular na UE-12. Durante os anos
1990, absorveu os custos oramentrios de sua unifcao, o que, do ponto de vista
fscal, facilitou o cumprimento dos critrios de convergncia pelos demais pases
entre 1996 e 1998. Entretanto, a poltica monetria restritiva do Bundesbank
daquele perodo enfraqueceu o dinamismo interno da economia alem e
contribuiu, em certa medida, para a crise bancria interna no fnal daquela dcada.
A substituio do marco ocorreu, assim, com a Alemanha em recesso decorrente
de fatores internos e internacionais. Entre 1999 e 2002, o PIB alemo caiu 12,5%
em relao ao do perodo de convergncia. Exiguidade do investimento privado,
estagnao do consumo das famlias e custos de produo elevados faziam com
que sua indstria perdesse competitividade frente japonesa e coreana. Tudo
apontava para uma fase prolongada de estagnao. Em face de tal ameaa, go-
verno e empresrios alemes coordenaram uma estratgia de sada. Esta foi uma
especifcidade da Alemanha somente compartilhada com a Finlndia: em ambos
os pases, as respectivas classes empresariais nacionais tiveram estratgias claras de
adaptao zona monetria nica e de sada da crise.
A estratgia concertada entre empresrios e governo da Alemanha teve dois
eixos bsicos: mudana tributria, que reduziu os impostos sobre as empresas
(diretos) e elevou aqueles pagos pelas famlias (indiretos); e as quatro leis Harz,
promulgadas pelo Ministrio do Trabalho e Assuntos Sociais, que modifcaram,
radicalmente, as regras de funcionamento do mercado de trabalho,
5
interrompendo
a tendncia de elevao de salrios e ensejando a adoo de inovaes para reduo
de custos de produo e de reestruturao industrial.
Trs importantes consequncias dessas mudanas para a integrao econmica
da UE-12 sero objeto de refexo dos tpicos seguintes deste ensaio: os ganhos de
competitividade das exportaes alemes, decorrentes da queda dos custos salariais
unitrios relativamente aos dos demais pases da UE-12; a reduo de impostos sobre
a folha salarial e os lucros das empresas, que ensejaram elevao dos investimentos
privados de 17,5% entre 2003 e 2006, e de 40% em 2007 e 2008, responsveis
pelo crescimento contnuo da produtividade industrial e das exportaes desde
2004; e a elevao dos impostos sobre bens e servios da canastra de consumo,
que, conjugada estagnao dos salrios mdios e ao crescimento do emprego de
tempo parcial, manteve o consumo das famlias deprimido, limitando o crescimento
das importaes de bens de consumo e, assim, contribuindo, tambm, para os
crescentes superavit comerciais alemes, sobretudo o intrarregional. Uma dcada
de estagnao do consumo das famlias e de elevao signifcativa do investimento
na indstria manufatureira impulsionaram um padro de crescimento centrado
em ganhos de produtividade que decorreram da magnitude e do foco setorial da
reestruturao industrial em tradables, j que as polticas salarial e fscal tiveram
impacto contracionista sobre o consumo das famlias.
Por fim, cabe adiantar que a estratgia alem desequilibrou o comrcio
intrarregional. A partir de 2004, os defcit comerciais da Frana, Itlia, Espanha,
Portugal e Grcia cresceram progressivamente, explicando, em parte, a necessidade
de fnanciamento externo de suas transaes correntes.
2.2 O mercado de bens pela tica da produo
Em que pese a tendncia universal da indstria manufatureira perder participao
no PIB para os servios, a UE-12 evidencia algumas peculiaridades (tabela 4).
Na Alemanha, tal tendncia, at agora, no se manifestou em 2007 e 2008 at
expandiu sua participao para 23,5% do PIB. Neste pas, quem reduziu sua par-
ticipao foi a indstria de construo civil, explicvel pela queda nos rendimentos
das famlias, pela regulao rgida dos critrios de concesso de crdito hipotecrio
e pelas difculdades legais de securitizao de crditos pelos bancos em territrio
alemo (Aglietta, 2012). Na direo oposta a perda de posio da manufatura
5. Essas leis, aprovadas entre janeiro de 2003 e maro de 2005, enfocaram a exibilizao do mercado de trabalho
nas seguintes direes: unicao do seguro-desemprego com outras transferncias sociais de renda pelo Estado;
reduo do tempo de pagamento deste e aumento do tempo mnimo de contribuio pelo trabalhador para acesso
ao benefcio; sanes nanceiras para desempregados que se abstenham de procurar emprego; e a formalizao do
trabalho de tempo parcial (mini jobs), outorgando-se a possibilidade de acumular mais de um emprego sem perda de
benefcios. Paralelamente, criou-se a TVA Social, que, em conjunto com os efeitos das leis anteriores sobre a evoluo
do salrio-hora na Alemanha, diminuiria o custo de contratao de mo de obra, elevando a competitividade-custo dos
produtos alemes.
superior dos pases da OCDE esto Grcia, Portugal, Espanha, Itlia e Frana,
como mostra a tabela 4 . O caso francs, pela outrora importncia internacional
de alguns de seus setores, tem levado economistas a investigar as causas de sua
gradual desindustrializao.
TABELA 4
Participao setorial no PIB
(Em %)
Setores
Pases
Alemanha Frana Itlia Espanha
96-98 09-10 96-98 09-10 96-98 09-10 96-98 09-10
Agricultura 4,04 3,01 3,25 1,57 3,20 1,90 5,00 2,60
Construo civil 5,96 4,90 5,30 6,45 5,10 6,10 7,20 10,40
Manufatura 22,40 20,09 16,30 11,10 21,70 16,60 18,90 12,90
Servios 67,60 72,00 73,10 78,70 67,30 72,80 65,90 71,45
Setores
Pases
Portugal Grcia Irlanda
96-98 96-98 96-98 96-98 96-98 09-10
Agricultura 4,60 2,30 7,70 3,20 7,80 4,60
Construo civil 7,50 6,50 6,30 4,30 5,70 3,70
Manufatura 18,70 12,90 11,30 10,50 30,20 24,20
Servios 65,60 74,30 71,06 79,00 56,38 67,50
Fonte: Eurostat.
Elaborao do autor.
Analisando-se o desempenho setorial da indstria manufatureira, constata-
se, tambm, grande heterogeneidade de comportamentos. As locomotivas do
crescimento alemo foram as indstrias de mquinas e equipamentos, de material
de transporte, a qumica e a petroqumica. Porm, no se constata estagnao ou
perda signifcativa de participao em setores onde a concorrncia chinesa (vestu-
rio, eletrodomsticos etc.), italiana (artigos de couro, mobilirio etc.) ou francesa
(alimentos, bebidas, vesturio etc.) fzeram-se sentir. A Irlanda, que tradicionalmente
tem participao importante da manufatura no PIB (30%), tambm reestruturou
sua indstria na ltima dcada, logrando diversifcar sua produo (mobilirio,
petroqumica, partes e componentes eletrnicos, de material de transporte e pro-
duo e servios de informtica e software). Entretanto, foi uma reestruturao
bastante especfca no contexto europeu.
Foi realizada por fliais de empresas europeias, inglesas e, em menor escala,
americanas, motivadas pela qualifcao e disponibilidade de mo de obra local e,
sobretudo, pela baixssima taxao de lucros das empresas (12,5% contra 35%, em
mdia, na UE-12) l prevalecente. Isto estimulou vrias multinacionais a transferirem
suas sedes fscais sem que, necessariamente, expandissem suas plantas manufatureiras.
Em consequncia, as exportaes intrafrmas de bens fnais e semielaborados
para a Irlanda cresceram signifcativamente em volume, mas no em valor, j que
registrados a preos abaixo dos de mercado. A ttica subjacente a tal estratgia a
reexportao, para o resto da Europa, de bens fnais a preos de mercado, registrando
o lucro nos balanos de suas fliais irlandesas. A Irlanda passou, consequentemente,
a apresentar superavit comerciais elevados e defcit em conta-corrente mais elevados
ainda, correspondentes s remessas de lucros s matrizes.
Por fm, cabe notar que, entre 2003 e 2007, na Irlanda, o ritmo de cresci-
mento da construo civil foi bastante elevado, embalado pelo crescimento do
rendimento das famlias e do preo da terra, e fnanciado pelo mercado de crdito
hipotecrio, que alavancava sua capacidade de emprstimos com a captao no
mercado internacional e com a securitizao de recebveis. O estouro da bolha
imobiliria antecipou a crise mais geral do euro na Irlanda.
Frana, Itlia e Espanha perderam dinamismo nas indstrias que lhes eram
mais tradicionais: txtil, vesturio, artigos de couro e calados, alimentar e agroin-
dustrial. O caso francs foi o mais problemtico, pois perderam, ainda, participao
no valor agregado manufatureiro, as indstrias qumica, petroqumica, de material
de transportes e mquinas e equipamentos, ramos em que a Alemanha ampliou
sua produo e produtividade.
Heterogneos foram, tambm, o comportamento do mercado de trabalho
e a evoluo da produtividade nos diferentes pases e setores de atividade,
como evidenciam as tabelas 5 e 6. Dados mais desagregados mostram que,
mesmo na fase de expanso da economia (2003 a 2007), houve queda do pessoal
ocupado nas indstrias txtil e de vesturio, de artigos de couro, da madeira
e do mobilirio na Alemanha, Frana, Itlia, Espanha, Portugal e Grcia.
A Irlanda foi o pas que, relativamente ao tamanho de sua indstria, mais perdeu
postos de trabalho, sobretudo na petroqumica, siderrgica e em mquinas e
equipamentos. A Alemanha dispensou mais trabalhadores da construo civil
que qualquer outro pas.
TABELA 5
Taxa de variao do nmero de pessoas empregadas por setor
(Em %)
Setores selecionados
Pases
Alemanha Frana Itlia Espanha Portugal
99-95 08-99 99-95 08-99 99-95 08-99 99-95 08-99 99-95 08-99
Total todas as atividades da
Nomenclature des Activites de la
Communaut Europenne (Nace)
2,17 3,26 6,91 9,38 3,76 16,47 14,15 42,27 9,86 7,49
Agricultura, caa e extrativa vegetal -2,24 -6,67 16,10 -10,88 -16,36 -0,18 15,38 13,40 -10,76 -
Manufatura -4,61 -4,98 -2,28 -12,32 0,58 1,29 14,54 8,55 2,69 -
(Continua)
Setores selecionados
Pases
Alemanha Frana Itlia Espanha Portugal
99-95 08-99 99-95 08-99 99-95 08-99 99-95 08-99 99-95 08-99
Construo civil -14,87 -29,46 -3,43 28,45 -0,76 38,02 25,29 56,46 22,27 -
Transporte, armazenagem e comunicao -5,71 7,61 4,33 9,89 12,42 9,56 8,58 47,12 7,77 -
Intermediao nanceira -1,05 -7,52 -1,87 10,23 -2,37 6,69 -0,79 14,36 -0,48 -
Fonte: Eurostat.
Elaborao do autor.
TABELA 6
Valor adicionado por trabalhador ocupado
(Em US$ 1.000 correntes)
Setores
Pases
Alemanha Frana Espanha Itlia Irlanda Portugal Grcia
1999 2008 1999 2008 1999 2008 1999 2008 1999 2008 1999 2008 1999 2008
Manufatura 57,0 100,5 60,7 100,9 40,1 74,4 53,8 87,5 108,6 213,8 19,6 34,3 29,9 74,0
Construo civil 42,8 75,6 55,3 115,5 33,0 79,8 55,7 97,4 53,2 103,5 19,2 27,3 41,5 60,7
Transporte e
telecomunicaes
46,9 90,3 59,4 108,0 64,8 101,2 78,5 139,7 64,2 125,5 40,9 72,0 50,1 131,1
Intermediao
nanceira
69,3 111,6 90,2 155,4 73,0 200,6 91,8 193,4 98,7 266,7 76,5 180,6 61,4 148,1
Fonte: Eurostat.
Elaborao do autor.
Correlacionando-se os dados setoriais de produo e emprego para os doze
pases, no h segurana para se aceitar a hiptese de que a variao do emprego
esteve determinada pela taxa de variao do produto. Outras variveis, como
reestruturao e relocalizao de plantas industriais, inverso em pesquisa e desen-
volvimento (P&D), reduo de custos de produo e economias de escala devem
ser analisadas para explicar o porqu de, em alguns pases e setores, ter ocorrido
expanso do produto, perda de postos de trabalho, aumento da produtividade e
melhoria da insero competitiva e em outros, no.
Tomando-se o valor agregado anual por trabalhador ocupado como uma
primeira proxy de produtividade do trabalho, observa-se que existe uma grande
disperso de valores entre setores de um mesmo pas e entre um mesmo setor nos
diferentes pases. Dados mais desagregados permitem algumas ilaes interessantes.
Na Alemanha, as maiores expanses do valor agregado anual por trabalhador,
entre 1999 e 2008, deram-se nos setores petroqumico (US$ 92 mil para
US$ 367,6 mil), qumico (US$ 75 mil para US$ 169 mil), mquinas e equipamentos
(US$ 57 mil para US$ 110 mil) e equipamentos de transporte (US$ 64 mil para
(Continuao)
US$ 117 mil). Exceto para a petroqumica, em que houve retrao do emprego
naquele perodo, afetando, assim, positivamente o valor agregado por trabalhador,
para todos os demais setores ocorreu uma elevao do produto por trabalhador
ocupado, decorrente de custos de produo menores, mquinas mais efcientes,
economias de escala etc. O caso da Irlanda semelhante. Ganhou produtividade nas
indstrias alimentar, txtil, papel e grfca e qumica. E desempregou mais em artigos
de couro, petroqumica, mobilirio, borracha e plstico, siderrgica e mquinas e
equipamentos. De um modo geral, no houve coincidncia, nos pases analisados,
entre setores que mais expandiram o valor agregado por trabalhador e os que mais
perderam postos de trabalho, o que signifca que nosso indicador proxy razovel
da produtividade do trabalho. Dados detalhados constam no anexo estatstico.
Outro indicador de produtividade bastante utilizado o custo real unitrio
do trabalhador por hora trabalhada para o empregador (tabela 7). interessante
notar que, descontados os diferenciais de infao, estes custos so menores na
Alemanha que na Irlanda e na Frana, corroborando o indicador precedente,
que aponta maior produtividade da indstria alem e desvantagens competitivas
intrarregionais para Frana e Irlanda.
TABELA 7
Custo unitrio real do trabalho
(Em euro por hora trabalhada)
Pases
Ano
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Alemanha 34,1 34,8 35,6 36,0 36,3 37,3 38,2 38,7 39,1 39,4 39,9 41,3 42,0 42,0 40,9 41,7 42,3
Irlanda - - - 34,9 36,6 39,0 40,0 42,0 43,2 43,9 44,1 44,7 45,8 45,8 48,1 49,9 51,7
Grcia - - - - - 17,6 18,3 18,6 19,5 20,1 19,8 20,8 21,5 22,2 21,1 20,4 19,9
Espanha 26,9 27,2 27,3 27,2 27,3 27,3 27,3 27,4 27,6 27,7 27,9 28,1 28,5 28,7 29,4 30,0 30,4
Frana 36,9 37,0 37,8 38,7 39,3 40,7 41,1 42,3 42,7 43,0 43,6 44,9 44,9 44,4 44,2 44,8 45,4
Itlia 30,7 30,6 31,2 31,1 31,3 32,0 32,3 32,1 31,7 32,1 32,4 32,5 32,6 32,4 31,7 32,4 32,5
Portugal - - - - - 14,9 15,1 15,2 15,2 15,4 15,6 15,8 16,1 16,1 16,1 16,4 16,5
Fonte: Eurostat.
Comparando-se com pases de desenvolvimento e PIB semelhantes da OCDE
ou com os emergentes, os dados de produtividade (tabela 7 ) e de salrios (tabela 8)
evidenciam que a UE-12 tem produtividade e salrios mais elevados. Poder-se-ia
esperar que as duas tendncias se compensassem ou, at mesmo, tivessem algum
impacto no crescimento da regio. Desconsiderando o caso irlands, pelas razes
anteriormente apontadas, este crculo virtuoso s ocorreu na economia alem.
A Alemanha o pas de maior produtividade, de menor infao, com o mercado
de trabalho mais desregulamentado do continente e, mesmo assim, com o maior
salrio bruto anual mdio por trabalhador na indstria da UE-12, com o con-
sumo domstico quase estagnado, devido queda do rendimento lquido mdio
das famlias, propiciando alocao de parte maior do produto domstico para o
comrcio exterior. A Alemanha exportadora lquida de bens e de capitais tanto
para UE-12 quanto para o mundo.
TABELA 8
Salrio bruto anual mdio por trabalhador
(Em 1.000)
Pases 2008 2009 2010
Alemanha 41,0 41,0 42,1
Irlanda 46,2 46,1 -
Grcia 22,6 28,2 -
Espanha 25,4 26,6 -
Frana - 34,4 -
Portugal - 18,2 18,4
Fonte: Eurostat.
2.3 Comrcio intrarregional e integrao de cadeias produtivas
Retomando as posies de Mundell e Kenen sobre integrao comercial e estrutura
de produo em uma rea monetria tima, sublinhemos trs de suas hipteses de
trabalho: abolidas quaisquer barreiras tarifrias e no tarifrias, o comrcio intra-
zonal determinaria a dinmica da balana comercial; a prevalncia de concorrncia
imperfeita no mercado de bens induziria procura por economias de escala e
diferenciao de produtos por parte das empresas, fazendo com que os pases de
uma zona monetria comprassem e vendessem entre si as mesmas categorias
de produtos; e, assim, tais estruturas de comrcio e de concorrncia no mercado de
bens garantiriam que quaisquer choques de demanda afetassem, de forma similar,
todos os pases, protegendo-os (ou afetando-os) igualmente de impactos assimtricos
do exterior, excees feitas a mercados especfcos, em que a localizao de plantas
seja determinada pela proximidade de grandes centros consumidores. Nestes casos,
choques setoriais poderiam vir a estar concentrados em regies, mas no em pases.
No h dvidas de que uma unio aduaneira sublinha as vantagens com-
parativas dinmicas das economias-membro; induz introduo de progresso
tcnico; enseja a consolidao de mercados regionais mais amplos; e proporciona
novas oportunidades de investimento direto entre os pases. Analisando a Unio
Europeia, que a literatura consagra como exemplo de unio aduaneira, surgem
algumas indagaes que merecem investigao: a busca por economias de escala
e escopo levou concentrao locacional de indstrias ou integrao de deter-
minadas cadeias de produo no interior da UE-12? Forjou especializao ou
complementaridade de estruturas produtivas nacionais? Consolidou ou expandiu
cadeias produtivas regionais? Uma unio aduaneira per se tem impactos dinmicos
em uma rea monetria? Por qu? Como?
Respostas a essas questes sero buscadas analisando-se os dados de comr-
cio exterior para construir indicadores de integrao comercial, avaliando-se o
impacto do poder de compra do euro nos saldos comerciais dos diferentes pases,
construindo-se ndices de integrao produtiva para os pases da UE-12.
2.3.1 Integrao comercial
Comparando-se os resultados das balanas comerciais e de transaes correntes
dos pases da UE-12, dois destaques: Alemanha, ustria, Holanda e Finlndia
apresentaram superavit crescentes aps a adoo do euro, enquanto os demais,
expanso pr-cclica dos defcit (tabelas 9, 10 e 11). A Alemanha apresentou
superavit comercial com todos os seus parceiros relevantes (tabela 12). Nos ltimos
cinco anos, seu superavit mdio com a UE-12 correspondeu a 60% de seu saldo
global, sendo, aproximadamente, 75% deste realizado contra a Frana, ustria,
Blgica, Itlia, Espanha, Portugal e Grcia.
TABELA 9
Balana comercial pases selecionados
(Em US$ bilhes)
Balana comercial
1999 2002 2008
Exportao Importao Saldo Exportao Importao Saldo Exportao Importao Saldo
Alemanha 538,4 468,9 69,6 61,2 48,5 126,78 1.502,7 1.235,4 267,23
Frana 299,8 282,3 17,6 307,2 299,6 7,63 605,3 692,6 -87,28
Itlia 235,9 212,4 23,4 252,6 239,2 13,41 545,1 547,9 -2,84
Espanha 112,9 144,7 -31,8 127,2 161,8 -34,63 284,7 411,3 -126,61
Portugal 25,3 40,3 -15,1 26,9 40,8 -13,96 57,9 91,7 -33,79
Grcia 8,5 26,5 -18,0 9,9 31,3 -21,46 29,2 94,2 -65,05
Irlanda 67,8 44,2 23,6 84,2 50,8 334,47 119,0 84,3 34,71
Fonte: Chelem Database.
Elaborao do autor.
TABELA 10
Saldo comercial e de transaes correntes
(Em US$ bilhes)
Pases
Ano
1999 2002 2005 2008 2010
Balana
comercial
Transao
corrente
Balana
comercial
Transao
corrente
Balana
comercial
Transao
corrente
Balana
comercial
Transao
corrente
Balana
comercial
Transao
corrente
Alemanha 69,6 -27,7 126,7 40,8 195,0 140,2 267,2 226,3 208,6 200,7
Frana 17,5 45,8 87,6 18,0 -27,8 -10,2 -87,3 -49,9 -71,2 -44,5
Itlia 23,4 8,1 13,4 -9,4 0 -27,7 -2,8 -66,2 -27,3 -72,0
(Continua)
Pases
Ano
1999 2002 2005 2008 2010
Balana
comercial
Transao
corrente
Balana
comercial
Transao
corrente
Balana
comercial
Transao
corrente
Balana
comercial
Transao
corrente
Balana
comercial
Transao
corrente
Espanha -31,8 -18,0 -34,6 -22,2 -85,2 -83,4 -126,6 -154,5 -63,2 -63,1
Portugal -15,1 -11,0 -14,0 -10,8 -22,7 -19,8 -33,8 -31,8 -24,1 -22,8
Grcia -11,0 -7,3 -13,9 -9,6 -34,3 -18,2 -33,8 -51,3 -37,6 -30,9
Irlanda 23,6 0 33,4 -1,1 35,1 -8,8 34,7 -18,6 48,2 -4,5
Elaborao do autor.
TABELA 11
Transaes correntes
(Em % do PIB)
Pases
Ano
1999 2002 2008 2011
ustria -1,6 2,7 4,9 2,7
Blgica 7,9 4,5 -1,8 0,6
Finlndia 5,3 8,5 2,8 2,5
Frana 3,1 1,2 -1,7 -2,7
Alemanha -1,3 2,1 6,3 5,1
Grcia -5,3 -6,5 -14,7 -8,4
Irlanda 0,3 0 -5,6 1,7
Itlia 0,7 -1,3 -2,9 -3,5
Holanda 3,8 5,6 4,4 7,5
Portugal -8,7 -10,4 -12,6 -8,6
Espanha -2,9 -4,3 -9,6 -3,8
Elaborao do autor.
TABELA 12
Saldo bilateral da Alemanha (2009)
(Em bilhes)
Pases Exportaes Importaes Saldo Superavit total da Alemanha no total da zona do euro (%)
Frana 81,94 54,56 27,38 33,1
ustria 48,24 29,08 19,15 23,2
Blgica 42,16 29,24 12,91 15,6
Itlia 51,05 39,68 11,37 13,8
Espanha 31,30 19,26 12,04 14,6
Portugal 6,17 3,55 2,62 3,2
Fonte: Wiesbaden, FSO (2010).
(Continuao)
Analisando-se a integrao comercial, por setor manufatureiro, pelo quocien-
te comrcio exterior com a UE-12/comrcio exterior total (ndice de integrao
comercial IIC), observa-se que a Alemanha apresenta ndices de integrao mais
elevados com a UE-12 nos setores de avies e suas partes e componentes (65%), na
petroqumica (59%), na qumica e farmacutica (51%) e em material de transporte
(45%). Sua menor integrao est na indstria naval (14%), equipamentos de
telecomunicaes (21%), fumo (27%) e equipamentos mdicos e pticos (29%).
Nestes setores de menor integrao alem e nos ramos de vesturio e txtil, alimentar,
mobilirio e artefatos de couro, observa-se maior integrao da Frana, Irlanda e
dos pases mediterrneos com a UE-12. Como contraponto, quando se observam
os ndices setoriais de integrao da Alemanha com o Centro-Leste Europeu, os
setores de equipamentos de telecomunicaes e de mobilirio tm um IIC de 77%,
o de instrumentos pticos, mdicos e de preciso, de 59%; o de txtil e vesturio,
de 53%; e o de couro e calados, de 51%. No setor de mquinas e equipamentos,
Estados Unidos, China, Frana e Leste Europeu so seus maiores clientes.
A tabela 13 permite qualifcar o tipo de integrao comercial de cada pas
na UE-12. Enquanto, para a Alemanha, a receita em euros de suas exportaes
intrarregionais de partes e componentes da indstria manufatureira cobre seus
custos de importao, para a Frana isto s acontece para os setores de partes e
peas de eletrodomsticos, componentes no eletrnicos de mquinas e produtos
fnais de consumo e componentes eletrnicos de circuitos eltricos. E para todos
os mediterrneos a conta altamente defcitria. Os casos mais extremados sendo
Grcia, Portugal e Espanha.
TABELA 13
Importao/exportao por setor
(Em %)
Setores
Pases
Alemanha Frana Espanha Grcia
1999 2005 2008 1999 2005 2008 1999 2005 2008 1999 2005 2008
Equipamentos de gerao, transmisso e distribuio
de energia eltrica e suas partes
0,84 0,69 0,59 1,10 1,26 1,22 1,53 1,21 1,34 3,36 5,05 3,59
Partes e componentes de equipamentos industriais 0,65 0,69 0,58 1,47 1,54 1,71 2,38 2,73 2,34 29,8017,4218,90
Partes e componentes de avies e helicpteros 0,58 0,76 0,70 1,00 1,10 1,21 1,50 1,04 1,41 3,85 3,95 4,53
Partes e componentes para mquinas de construo
civil e de agricultura
0,63 0,65 0,62 1,64 1,87 1,80 1,88 2,51 2,48 28,3312,8717,60
Partes e componentes para circuitos eltricos 0,38 0,39 0,35 0,86 0,87 0,84 1,83 2,31 3,05 6,37 6,07 5,02
Partes e peas de mquinas-ferramentas 0,40 0,42 0,41 1,33 1,71 1,37 1,73 1,92 2,15 42,6129,4816,87
Partes e componentes para indstria automotiva 0,86 0,76 0,85 0,70 1,14 1,06 1,93 1,76 1,69 65,5055,6134,53
Partes e componentes para equipamentos de processa-
mento de dados e de telecomunicaes
0,34 0,55 0,63 0,69 0,95 1,16 1,87 3,96 5,53 27,45 9,10 18,11
Partes e componentes no eletrnicos de n.e. 0,48 0,63 0,44 0,66 0,46 0,83 1,10 1,81 1,61 62,7897,0021,10
Partes e peas para eletrodomsticos 0,68 0,64 0,45 0,66 0,83 0,85 1,91 1,58 4,35 23,1617,97 9,10
Fonte: COMTRADE e UNDATA.
Elaborao do autor.
Por fm, outros dois fatores importantes para qualifcar esses impactos dife-
renciados da adoo do euro na integrao comercial dos pases da UE-12 foram
os diferenciais de infao entre os pases e a diversifcao geogrfca da pauta de
comrcio exterior de cada pas, atenuando ou aprofundando os impactos da valo-
rizao do euro (em relao ao dlar) nas exportaes e ampliando ou diminuindo
a atratividade dos fuxos de capitais para os pases da UE-12.
A tabela 14 mostra o quo divergentes foram as variaes mdias de preos
entre os pases e como a disperso acelerou-se a partir do incio da crise. Tal dife-
rencial penalizou, durante a dcada de 2000, o poder de compra dos trabalhadores
(queda do salrio real), a produtividade (elevao do custo real unitrio do traba-
lho) e o nvel de emprego dos pases mais infacionistas. Considerando-se que, em
mdia, a elasticidade-preo das exportaes europeias vem crescendo desde 2002,
o impacto dos diferenciais de infao entre os doze pases sobre a competitividade
de cada um deles no foi desprezvel. Tomando-se como base o ano de 2000,
em dez anos, o ndice de preos de produo da Espanha foi 30% maior que o
alemo; o da Grcia, 22%; os de Portugal e Irlanda, 18%; e o da Frana, 10%,
segundo a OCDE. Com um euro valorizado, as economias de maior infao
perderam, tambm, mais que as demais, competitividade em terceiros mercados,
aprofundando seus problemas de balana comercial.
TABELA 14
Taxa mdia de inao para pases selecionados
(Em %)
Pases
Perodos
2001-2007 2007-2011
ustria 1,7 1,4
Alemanha 1,1 1,2
Finlndia 1,2 1,8
Frana 2,1 1,4
Itlia 2,6 1,9
Espanha 4,1 1,4
Portugal 3,0 1,5
Grcia 3,2 2,7
Irlanda 3,2 -1,1
Disperso em relao mdia 38,7 57,2
Intervalo de variao 3,0 3,1
Intervalo de variao em % da mdia 136,4 221,4
Fonte: OCDE.
Quanto maior a diversifcao geogrfca das exportaes dos pases da UE-12,
maior foi o impacto da taxa real ou efetiva euro/dlar no resultado de suas balanas
comerciais. A Alemanha, como se pode ver na tabela 15, teve 63% de seus contratos
de exportao denominados em euros. Como grande parte de seus 45% de impor-
taes em dlares foram de componentes, insumos e equipamentos industriais, seu
custo de reposio de capital reduziu-se. Tambm, para seus investimentos diretos
no exterior, faz-lo em moeda valorizada em pases com mo de obra qualifcada, de
mais baixos salrios e com moedas nacionais desvalorizadas, foi central relocalizao
de suas plantas industriais, inicialmente nos pases da Europa Central e do Leste
e, posteriormente, na China. Esta estratgia empresarial alem teve repercusses
sobre a integrao de cadeias industriais na UE-12, como se ver adiante.
TABELA 15
Participao do euro nos contratos de comrcio exterior (2009)
Pases
Variveis
Exportaes Importaes Mdia ponderada
Alemanha 63,0 55,2 59,1
Frana 52,4 45,1 48,8
Itlia 74,9 70,2 72,6
Espanha 60,8 60,3 60,6
Portugal 54,6 60,2 57,4
Grcia 47,3 39,6 43,5
Hungria 83,1 73,1 78,1
Repblica Checa 69,5 66,4 68,0
Eslovquia 74,0 60,1 67,0
Polnia 63,6 58,8 61,2
Reino Unido 21,0 27,0 24,0
Fonte: Sapir (2012).
Frana e Grcia encontram-se no extremo oposto. A Grcia recebeu 47% de
suas exportaes em euros e pagou 60% de suas importaes em dlares, enquanto
a Frana recebeu 48% de suas exportaes em dlares e s pagou 45% de suas
importaes em euros. Estudos realizados pelo INSEE (Cachia, 2008) estimam
o impacto da valorizao do euro sobre o crescimento do PIB francs. Com uma
paridade nominal de 1,00 por US$ 1,40, a Frana deixou de crescer de 1,5% a
2,1% ao ano nos ltimos cinco anos da dcada de 2000.
2.3.2 Integrao regional da produo
As avaliaes tcnicas da Unio Europeia entre 1995 e 1996 enfatizavam, entre
outros pontos, que a integrao comercial e produtiva dos pases da UE-12 no
imporia maiores bices convergncia de resultados macroeconmicos necessria
adoo de uma moeda nica. A partir de 2002, relatrios de avaliao sobre os
primeiros anos do euro assinalavam que a UME, per se, induziria, progressivamente,
maior integrao comercial pela queda dos custos de transao; e o maior aprovei-
tamento de economias de escala inerente s reas monetrias nicas levaria maior
integrao das indstrias na regio.
Os indicadores de produo, emprego e comrcio exterior, anteriormente
analisados, apontam uma especializao setorial dos pases da UE-12. A produ-
o da indstria manufatureira reduziu-se na Frana, Itlia, Espanha, Portugal e
Grcia entre 1999 e 2011. Nestes pases do sul, a produo da agroindstria e dos
servios, em mdia, expandiu-se, pouco explicando a degradao de suas balanas
comerciais. Assimetricamente, Alemanha, ustria, Finlndia e Blgica registraram
expanso na produo manufatureira. Os pases do norte da UE-12 apresentaram
superavit comercial em todas as categorias de produtos, exceto em alguns bens
intermedirios. Os superavit em bens de consumo e de capital, sobretudo com os
pases mediterrneos, foram contnuos e crescentes de 1999 a 2009.
Tm-se, assim, dois grupos de pases na UE-12: os do norte, onde cresce e
diversifica-se a produo industrial, e os do sul, que se desindustrializam.
Os dados de emprego ratifcam tal dicotomia. Nestes ltimos pases, o nmero
de trabalhadores ocupados na indstria manufatureira diminuiu e a ocupao nos
setores de servios e de construo civil expandiu-se at a crise. Nos pases do norte,
o emprego manteve-se estvel na indstria manufatureira e cresceu nos servios.
O sul especializou-se em non tradables e o norte, em tradables.
Examinemos mais de perto o que ocorreu durante os ltimos dez anos com a
produo e o comrcio exterior da indstria manufatureira da UE-12. Pergunta-se
por qual motivo a especializao produtiva foi virtuosa para os pases do norte e
no o foi para os do sul.
Estudos mais recentes sobre integrao regional enfatizam o papel das cadeias
produtivas para a otimizao do comrcio intrazonal. Em trabalho sobre a integra-
o europeia, Dullien (2010) conceituou integrao regional de cadeias produtivas
como o processo pelo qual a produo de produtos complexos dividida em vrios
estgios verticais de produo que ocorrem em pases diferentes.
Adotando esse mesmo conceito, elaboramos um ndice de integrao de ca-
deias produtivas (IICP), sumarizado na tabela 16, que o resultado do quociente
entre importaes e exportaes regionais (UE-12) de um determinado setor
produtor de partes e componentes de um pas, ponderado pelo quociente entre o
valor total (componentes e produtos fnais) de suas importaes mundiais e o PIB
manufatureiro do pas. O primeiro termo do ndice capta a intensidade e o estgio
de integrao do pas na UE-12 e o segundo, a importncia relativa da cadeia para
o crescimento de sua indstria manufatureira.
TABELA 16
IICP de pases selecionados dentro da UE-12
Setores
2002 2008
Alemanha Frana Itlia Espanha Portugal Grcia Irlanda Alemanha Frana Itlia Espanha Portugal Grcia Irlanda
Equipamentos de gerao, transmisso e
distribuio de energia eltrica
1,47 1,62 0,55 2,16 1,55 3,44 0,78 1,37 2,84 0,93 3,50 3,15 8,58 2,46
Partes e peas de equipamentos
industriais
0,76 2,27 0,72 2,83 2,38 74,61 0,72 0,78 3,23 0,79 3,24 2,21 30,40 0,56
Partes e peas para avies e helicpteros 3,44 8,75 1,44 6,13 6,83 27,27 4,68 3,71 12,27 1,84 6,46 5,21 13,32 1,92
Partes e peas para mquinas de
construo civil, agricultura e extrativa
mineral
0,52 1,76 0,39 1,55 4,28 16,14 0,79 0,74 3,30 0,46 2,91 4,33 19,95 2,13
Partes e peas eletrnicas de circuitos
eltricos
0,61 1,25 1,94 2,50 4,68 10,26 0,94 0,68 1,86 1,93 5,79 5,43 5,91 0,45
Partes e peas para ferramentas de
transmisso
0,34 1,24 0,43 1,08 0,92 2,09 0,07 0,39 1,64 0,49 2,05 2,90 7,80 0,11
Partes, peas e acessrios da indstria
automotiva
2,64 3,80 1,28 19,09 14,68 614,83 1,21 3,88 6,10 1,60 14,81 9,12 102,31 4,92
Partes e peas para equipamento de
processamento de dados de telecomuni-
cao e mquinas de escritrio
5,15 6,46 10,39 12,32 37,60 239,59 11,35 3,67 7,46 9,07 36,76 60,18 144,54 18,65
Componentes no eletrnicos de
mquinas n.e.
0,06 0,05 0,10 0,09 0,32 19,35 16,34 0,06 0,14 0,10 0,16 0,08 2,26 0,39
Partes e peas de eletrodomsticos 1,95 2,86 2,32 2,35 18,04 16,69 8,74 1,63 2,36 2,12 22,34 93,89 13,59 0,88
Fonte: COMTRADE e UNDATA.
Elaborao do autor.
Os ndices de integrao que construmos exigem algumas qualifcaes
para que possamos avaliar suas magnitudes e seu valor analtico como medida de
especializao intrassetorial das indstrias manufatureiras dos diferentes pases da
UE-12. A primeira delas que os ndices foram construdos a partir de dados pri-
mrios classifcados segundo duas nomenclaturas: as informaes de PIB e os valores
adicionados setoriais, segundo a Nomenclature des Activites de la Communaut
Europenne (Nace), reviso 1; e as de comrcio exterior, segundo a International
Standard Industrial Classifcation of All Economic Activities (ISIC), reviso 3, uma
vez que a Nace uma das desagregaes possveis da ISIC. A segunda delas que
os dez setores defnidos para anlise so todos produtores de peas e componentes
para produtos fnais. Como terceira considerao, tem-se que o primeiro quociente
do ndice importaes pelo setor i do pas j da UE-12/exportaes pelo setor i do
pas j para a UE-12 s signifcativo para avaliar integrao produtiva quando
menor que a unidade. Excetuando-se setores de simples montagem, caso limite de
integrao produtiva, valores explosivamente elevados deste coefciente indicam
ausncia total de integrao. A quarta qualifcao necessria que o segundo
componente do IICP importaes totais pelo setor i do pas j/PIB da indstria
manufatureira do pas j procura mensurar o impacto da integrao produtiva
da indstria de um pas em seu PIB industrial. Se este quociente for persistentemente
muito maior que a unidade ao longo do tempo, sinal de que a produo domstica
torna-se progressivamente insignifcante (tabela 16).
A Grcia, um desses exemplos, apresenta relaes importaes/exportaes
dos dez setores analisados muito superiores a 1 e quocientes importaes totais/
PIB dos mesmos dez setores tambm maiores que 1 e muito elevados, denotando
inexistncia ou insignifcncia da produo domstica. Portanto, o IICP deste
pas com a UE-12 no tem signifcado analtico algum. Portugal encontra-se na
mesma situao. A Irlanda, pelas razes levantadas anteriormente, tem valores de
importao subestimados e, devido caracterstica de maquillas de vrias de suas
empresas, estas agregam pouco valor domstico aos produtos fnais. O IICP da
Irlanda tem seu valor analtico comprometido.
No extremo oposto, quando se analisa o IICP da Alemanha com a UE-12, com
o Leste Europeu ou com ustria, Blgica e Holanda, os resultados so distintos.
Os quocientes importaes/exportaes da Alemanha em relao UE-12,
para os dez setores analisados, so menores que a unidade, chamando ateno os
baixos coefcientes dos setores de peas e componentes para circuitos eltricos e para
mquinas e ferramentas. No caso do setor de circuitos eltricos, encontram-se suas
empresas nas fases iniciais da cadeia regional (com o Leste e Centro Europeu) e, no
caso de mquinas e ferramentas, porque a cadeia domstica. Ambas as estratgias
implicam baixas importaes e elevadas exportaes. O setor de autopeas, que,
antes de 2002, apresentava coefciente maior que 1, em 2004 reduziu-se para 0,68,
resultado da reestruturao da indstria automobilstica alem que s conservou
a produo domstica integrada de veculos de alto valor agregado e relocalizou a
produo de modelos populares e de partes e componentes estandardizados no
Leste Europeu, Brasil e China.
Como, na Alemanha, a manufatura no perdeu participao no PIB e nos
ramos de elevada intensidade tecnolgica e alto valor agregado, como os de mqui-
nas e equipamentos, turbinas, partes e componentes para avies e helicpteros e
telecomunicaes, as relaes entre suas importaes totais e o PIB de sua indstria
diminuiu, seu IICP signifcativo. Ele ajuda a explicar por onde foi a integrao de
suas empresas e a contribuio destas produo manufatureira. Cabe notar ainda
que o ndice de integrao pr-cclico, aumentando na expanso e diminuindo
durante as recesses. Quando se analisa o IICP da Alemanha com o do Leste
Europeu, observa-se que, exceto para partes e componentes de circuitos eltricos,
de mquinas-ferramentas e de eletrodomsticos, para todos os demais sete setores
analisados, as importaes alems so inferiores s exportaes daquela regio para a
Alemanha. No caso do IICP da Alemanha com ustria, Blgica e Holanda, exceto
em partes e componentes para avies, para mquinas e ferramentas industriais e
para eletrodomsticos, setores nos quais a Alemanha largamente superavitria,
em todos os demais setores os quocientes importaes/exportaes encontram-
se entre 0,50 e 0,75, e, como no caso do Leste Europeu, importaes totais/PIB
manufatureiro pr-cclico.
Em contraste, quando se analisam os ndices de integrao da Alemanha com
os pases do sul da UE-12, eles apresentam coefcientes importaes/exportaes
setoriais amplamente superiores a 1, exceto para a Frana, nos setores de partes e
componentes para eletrodomsticos, para circuitos eltricos e de componentes no
eletrnicos para mquinas que permaneceram integrados Alemanha, ustria e
ao Leste Europeu. Como, nos pases mediterrneos, a manufatura perdeu muita
participao no PIB e, em vrios pases, alguns ramos industriais tornaram-se irre-
levantes, a relao importaes totais/PIB manufatureiro tornou-se muito elevada,
independentemente da fase do ciclo de negcios.
2.3.3 Concluses
Retomemos as principais mensagens dos tpicos anteriores para estabelecer os
nexos causais entre estrutura produtiva e a conta de transaes correntes e uma
primeira ponte entre os resultados desta e o modus operandi do mercado fnanceiro
europeu, ltimo tpico a ser neste ensaio abordado.
Analisando a produo de bens e servios da perspectiva de sua demanda, a
maior absoro domstica, nos pases mediterrneos, coube ao governo, s famlias
e s empresas no fnanceiras, principalmente as de servios e de construo civil.
J nos pases do norte da UE-12, coube ao investimento da indstria manufatureira
e s exportaes lquidas, principalmente quelas intrarregionais.
Examinando a produo sob a tica de quem a executa, notria a perda
de participao das empresas manufatureiras de todos os ramos em benefcio
das empresas de construo civil e de servios em todos os pases mediterrneos.
O contrrio ocorreu na Alemanha, onde a manufatura manteve sua posio, investiu
em P&D, ganhou produtividade s expensas da construo civil.
Esse desempenho diferenciado de produtores, consumidores e governos
induziu polarizaes dos resultados das balanas comerciais e de transaes correntes
entre pases do norte (Alemanha, ustria, Finlndia, Holanda e Blgica) e do sul
(Frana, Itlia, Espanha, Portugal, Grcia e Irlanda) da UE-12, sendo o excesso
de absoro destes ltimos fnanciado por endividamento privado (de famlias,
empresas fnanceiras e no fnanceiras) e pblico, como evidenciam as tabelas 17
e 18. Consequentemente, os pases do norte acumularam ativos no exterior
(exportadores lquidos de capitais) como contrapartida da dvida externa dos pases
do sul. O endividamento externo provia fnanciamento ao consumo importado
e aquisio imobiliria das famlias e empresas de servios; fnanciamento de
empresas no fnanceiras, sobretudo naqueles pases que no dispem de sistema
de crdito mais desenvolvido; e fnanciamento ao sistema bancrio dos pases do
sul, principalmente da Grcia, Irlanda, Itlia e Frana.
A partir de 2008, a recesso mundial levou os governos do sul tanto a fazer
poltica anticclica quanto a injetar liquidez em seus sistemas bancrios com
recursos de seus tesouros nacionais, expandindo signifcativamente a dvida
pblica. J em 2009, atingidos por seus investimentos no mercado americano e
percebendo a difculdade de os pases do sul honrarem o pagamento do servio de
suas dvidas, os fuxos de capitais do norte interromperam-se e a crise de balano
de pagamentos fcou completamente explicitada. Voltaremos, em profundidade,
a este ponto no prximo ensaio, mas o que aqui importante adiantar que,
mesmo que se faam reformas institucionais ou que, sem elas, aps longa e
profunda recesso, os pases do sul reequilibrem suas fnanas pblica e privada,
existe um limite estrutural ao crescimento com equilbrio fscal e de balano
de pagamentos dado pela pouca diversifcao e baixa competitividade de suas
indstrias manufatureiras e pela incapacidade de seus sistemas fnanceiros de
gerar endogenamente (isto , sem recorrer a endividamento externo) crdito
de mdio e longo prazo. No por outra razo que o governo francs acaba de
criar um banco nacional de investimento.
TABELA 17
Relao entre dvida e renda bruta das famlias
(Em %)
Pases
Ano
2000 2006 2008 2011
Blgica 62,0 71,1 95,0 98,9
Alemanha 106,6 97,1 90,5 86,3
Irlanda 111,1 190,2 202,8 206,4
Espanha 68,9 111,0 126,6 125,4
Frana 54,1 68,6 74,6 82,9
Itlia 33,6 52,8 58,1 65,2
Holanda 151,6 218,8 230,1 250,5
ustria 73,4 85,5 86,5 88,7
Portugal 83,7 121,9 127,6 125,5
Finlndia 60,8 92,4 97,9 104,1
Fonte: Eurostat.
TABELA 18
Relao entre dvida e renda lquidas das empresas no nanceiras
(Em %)
Pases
Ano
2000 2006 2008 2009
Blgica 147,0 -75,8 -221,1 -258,5
Alemanha 242,3 177,1 194,8 162,1
Irlanda 78,8 303,7 456,2 244,4
Espanha 490,7 1290,1 2079,3 871,2
Frana 398,3 283,6 305,5 331,8
Itlia 312,1 467,0 676,7 792,9
Holanda 292,1 63,7 28,1 11,3
ustria 603,5 345,4 432,7 401,3
Finlndia 271,7 265,8 350,2 424,7
Fonte: Eurostat.
2.4 O mercado nanceiro europeu
A teoria das propriedades endgenas de convergncia dos mercados nacionais inte-
grados em uma zona monetria enfatizava que a adoo da moeda nica induziria
fuxos de capitais dos pases mais industrializados para aqueles de menor desenvol-
vimento. Tais fuxos viabilizariam o fnanciamento de investimentos produtivos
nestes pases, pois a a rentabilidade esperada do capital seria maior que nos mais
desenvolvidos. As novas inverses aumentariam, progressivamente, a produo,
a produtividade e a competitividade das economias mediterrneas, diminuindo a
brecha que as separava das do norte da UE-12. Pressupunha, tambm, que, com
a integrao fnanceira, os mercados de capitais induziriam uma alocao dos recursos
disponveis segundo as taxas de remunerao esperadas dos diferentes ativos.
A prevalncia de tal mecanismo concorrencial nos mercados fnanceiros acabaria por
equalizar as taxas de juros nos diferentes mercados nacionais de ativos, unifcando-os.
Essa tese das vantagens endgenas de reas monetrias para criar mecanismos
intrarregionais adequados de fnanciamento foi abraada pelo Banco Central Europeu
(BCE) e pela Unio Europeia na dcada passada. Alguns de seus documentos de
trabalho enfatizam o papel dos emprstimos entre mercados nacionais da UE-12
para convergir e manter estveis os spreads cobrados em ttulos pblicos e privados
de diferentes emissores e enfatizam que, em assim fazendo, as foras de mercado
acabariam por estabelecer o federalismo (fscal) europeu. Consequentemente,
desde que, no longo prazo, fossem cumpridas as metas do Pacto de Estabilidade,
no haveria possibilidade de no fnanciamento adequado para defcit fscal ou de
transaes correntes conjunturais.
O mundo real no se comportou como na imaginao de nossos economistas,
exceto no mercado monetrio, que atacadista de dinheiro (depsitos a prazo e
ttulos de curtssimo prazo), cuja total unifcao era condio sine qua non para o
BCE conduzir sua poltica monetria, os demais segmentos do mercado fnanceiro
mantiveram-se compartimentados segundo a nacionalidade dos tomadores.
A integrao do mercado interbancrio iniciou-se no dia 1
o
de janeiro
de 1999, com a introduo do Sistema Target I, mecanismo de compensao de
crditos e dbitos, em tempo real, que reunia todos os intermedirios fnanceiros
do Eurossistema. A partir de 2007, um sistema tecnicamente mais efcaz (Target
II) substituiu o anterior e, no ano seguinte, estendeu-se liquidao de ttulos
denominados em euros do mercado monetrio. Entretanto, como evidencia rela-
trio do BCE (2009), nos mercados interbancrio e de ttulos pblicos, em que a
integrao havia avanado satisfatoriamente, o processo vem retrocedendo desde
o incio da crise europeia.
Antes da adoo do euro, os mercados de ttulos soberanos, hipotecrios e
corporativos eram segmentados segundo suas respectivas denominaes monetrias.
Os prmios de risco cambial eram embutidos nos diferenciais de taxas de juros entre os
pases europeus. Risco cambial, aliado a supervises microprudenciais nacionais
mais restritivas, limitava a participao de ttulos estrangeiros, fossem eles pblicos,
fossem privados, nas carteiras das seguradoras, fundos de penso e fundos de hedge.
O euro, eliminando as barreiras cambiais, reestruturou o mercado de ttulos a partir
do risco do emissor. No caso do segmento de dvida privada, houve um aumento
signifcativo do nmero e do volume de transaes e uma diversifcao de pro-
dutos padronizados e de balco para atender a transaes de alto valor de grandes
investidores corporativos. Este um segmento concorrente dos crditos bancrios e
sua evoluo aponta para um sistema fnanceiro mais desintermediado na Europa.
J no mercado de dvida pblica, os ttulos mantiveram sua identidade na-
cional, uma vez que a gesto oramentria manteve-se nacional e que o Tratado
de Funcionamento da Unio Europeia (TFUE) probe fnanciamento de dvida
soberana por terceiros pases. Porm, isto no interfere com o mercado secundrio
de ttulos, que o lcus relevante de negociao e onde houve uma signifcativa
diversifcao geogrfca da demanda. No caso da dvida pblica francesa, s para
citar um exemplo, em 1998, justo antes da introduo do euro, 15% dos ttulos
eram detidos por estrangeiros; em 2009, esta proporo era de 66%.
A maior profundidade desse mercado no se deveu somente eliminao
do risco cambial, mas tambm s apostas dos operadores de mercado na conver-
gncia das taxas de juros de longo prazo nos diferentes mercados nacionais para
a taxa alem, podendo, assim, tratar indiferenciadamente ttulos cujos pases
emissores apresentavam dvida e defcit pblicos e resultados de transaes correntes
progressivamente crescentes. Esta prtica de ignorar, aparentemente, riscos sobe-
ranos distintos ensejou o aparecimento de um novo produto fnanceiro, o credit
default swap (CDS) que, inicialmente, era um prmio pago pelo investidor para
se assegurar contra eventual calote do emissor. O mercado de CDS surgiu como
um mercado de contratos de hedge para bancos, seguradoras, hedge funds e fundos
de penso. S que, a partir de 2007, quando as primeiras desconfanas no mer-
cado americano de crditos hipotecrios securitizados despontaram, aumentou
gradativamente a demanda das instituies fnanceiras por este instrumento na
Europa, pressionando seu prmio de risco. A partir da crise imobiliria irlandesa
e do default da Grcia, os prmios de risco dispararam e passaram a precifcar os
ttulos da dvida pblica dos pases mediterrneos, induzindo uma progressiva
divergncia das taxas de juros de longo prazo.
No caso do sistema bancrio, mantiveram-se as especifcidades nacionais do
segmento varejista, no qual, em alguns pases, operam instituies pblicas especia-
lizadas, em outros, bancos privados de depsitos e hipotecrios pblicos e assim por
diante. Porm, estes no so atributos relevantes para avaliar a integrao do mercado
bancrio. Na realidade, a onda de fuses e aquisies de bancos europeus, ingleses
e americanos na dcada de 1990 (Roberts, 1999) gerou uma grande concentrao
do mercado bancrio europeu e fez emergir grandes conglomerados fnanceiros
transnacionais (Dexia, BNPP-BNI, Santander-Abbey, Crdit Suisse- First Boston,
Deutsche Morgan Grentell, para citar alguns) que atuavam em todos os pases da
ento futura UME, com uma grande variedade de produtos fnanceiros negocia-
dos em todas as moedas conversveis. Este movimento antecedeu a introduo do
euro e foi ele que unifcou as transaes bancrias na Europa. Tambm neste seg-
mento, a crise fnanceira dos Estados Unidos e da dvida externa europeia fzeram
retroceder o processo de integrao devido a problemas de liquidez e solvncia de
vrios destes novos atores que se formaram no bojo do processo de concentrao
do capital bancrio internacional, assunto do prximo ensaio.
3 INSTITUCIONALIDADE, GOVERNANA E DINMICA MACROECONMICA
DA REA EURO
O euro uma divisa singular entre seus pares internacionais. uma moeda nica
emitida e administrada por um banco central estatutariamente federativo, cujo
capital pertence a uma federao politicamente inexistente e cujo poder deliberativo
completamente independente dos Estados soberanos que o adotaram. , assim,
uma moeda compartilhada por pases, mas que no tem, como instrumento de
poltica monetria, ttulo unifcado de dvida soberana, j que a gesto orament-
ria descentralizada, isto , no existe federalismo fscal. Cada um dos pases que
a adotam deveria se submeter somente s exigncias do Pacto de Crescimento e
Estabilidade, que todos celebraram em 1997 e ratifcaram, posteriormente, em 2005.
Esse acordo estabelece que a dvida pblica bruta de cada Estado deveria
ser estvel, ao redor de 60% do produto interno bruto (PIB). Esta participao
decorre da seguinte avaliao dos economistas da Unio Eureopeia: com a adoo
do euro, a economia da rea monetria comum teria um crescimento real mdio
anual de 3%, correspondente a uma expanso de 5% do PIB a preos correntes
e a uma infao mxima de 2% ao ano (meta infacionria a ser perseguida pelo
Banco Central Europeu BCE). Supondo que tais previses se verifcassem,
para garantir a estabilidade da dvida pblica como proporo do PIB, os pases
deveriam cumprir uma meta mxima para o defcit pblico anual de 3% do PIB.
Por fm, outra singularidade do euro, esta da perspectiva do direito interna-
cional, diz respeito negociao do regime cambial do euro em relao s demais
moedas internacionais e conduo da poltica cambial no dia a dia. Estas duas
atribuies estatutariamente no esto afetas ao BCE. Examinemos algumas
questes, postas pelo arcabouo institucional e pela governana da rea do euro,
importantes para a anlise da dinmica macroeconmica e da explicao da atual
crise da regio.
3.1 A economia poltica do euro
As diferenas de flosofa social e de concepo poltica sobre integrao econmica
europeia entre franceses, alemes e ingleses fcaram claras e explcitas entre 1989,
quando o Relatrio Delors foi divulgado, e 1991, quando a verso fnal do Tratado
de Maastricht foi alsentada. Elas giravam, basilarmente, em trs pontos: moeda
nica ou moeda paralela s nacionais existentes; integrao fscal e monetria, ou
paralelismo da integrao econmica e monetria, ou, entre integrao fnanceira
e econmica; e institucionalidade e governana da futura Unio Europeia (1992).
Os ingleses no aceitavam a ideia de uma moeda comum (Eichengreen,
1996; Peeters et al., 1975; Branson, 1994; Padoa-Schioppa, 1994), propondo,
na tentativa de atrair o apoio dos alemes e isolar Jacques Delors, a adoo de
uma moeda paralela. Esta seria concebida como uma moeda escritural, cujo va-
lor derivaria da cesta das moedas europeias existentes, e onde as mais apreciadas
adquiririam maior ponderao ao longo do tempo, de forma a garantir que esta
nova moeda estivesse sempre valorizada em relao paridade mdia das moedas
da cesta. Enfatizavam a integrao pela liberalizao e desregulamentao dos
espaos fnanceiros nacionais e no aceitavam restries externas a sua poltica
fscal, nem do Banco da Inglaterra. Foram, exatamente, suas discordncias com
a poltica monetria recessiva do Bundesbank, impedindo-os de adotar polticas
anticclicas, que os impeliram a deixar defnitivamente, em 1992, o Mecanismo
Cambial Europeu. A partir de ento, a negociao dos britnicos restringiu-se
defesa de uma institucionalidade para a Unio Europeia que no comprometesse
seu projeto de liberalizao fnanceira e delimitasse a governana da futura rea
do euro como um subconjunto daquela da Unio Europeia.
O Relatrio Delors advogava que a maior integrao econmica (produtiva
e comercial) deveria correr em paralelo coordenao de polticas macroeconmi-
cas necessrias centralizao fscal e adoo de uma moeda comum em futuro
prximo. Propunha a criao de um banco central europeu, concebido como flial
comum dos bancos centrais existentes. O conjunto destas instituies constituiria
o Sistema Europeu de Bancos Centrais, que teria como funo primordial ad-
ministrar e supervisionar o futuro interbancrio da rea euro. Do ponto de vista
fscal, os diferentes pases deveriam harmonizar seus sistemas tributrios e seus
regimes oramentrios, estabelecer metas para dvida e defcit pblicos de forma a
se caminhar para a centralizao de receitas e despesas, vale dizer, para a unifcao
oramentria e da poltica fscal da futura rea monetria. A posio de Delors no
era consensual no Partido Socialista e tinha a oposio dos partidos de centro, de
direita e do Partido Comunista franceses.
A Alemanha, atrada pela proposta inglesa de postergar as discusses sobre
moeda nica e, ao mesmo tempo, tendo que fazer algumas concesses aos france-
ses, j que estes, com a unifcao alem, haviam perdido seu status de principal
potncia europeia, fcava a cavaleiro para negociar com estes ltimos (Aglietta,
2012; Branson, 1994; Padoa-Shioppa, 1994; Eichengreen, 1996). Mas sua con-
dio sine qua non para a aceitao da futura rea monetria unifcada foi defnir a
institucionalidade e governana do futuro Banco Central Europeu e a manuteno
da descentralizao fscal. A futura autoridade monetria seria criada imagem e
semelhana de seu Bundesbank. Deveriam ser estatutariamente defnidas regras
claras e permanentes para a criao monetria que impedisse o futuro BCE de adotar
polticas discricionrias e fnanciar dvida pblica dos Estados. Sua nica funo
deveria ser a manuteno da estabilidade de preos. Para que esta blindagem de
infuncias externas fosse efetiva, deveria ser um banco totalmente independente
de presses polticas e fnanceiras dos pases da rea monetria. Consequentemente,
sua governana corporativa e seu desenho institucional no deveriam diferir muito
daqueles do Bundebank. Esta posio alem acabou sendo aceita por Mitterrand
(ento presidente francs), enterrando as propostas mais abrangentes do Comit
Delors. Por outro lado, a flosofa alem de liberalismo juridicamente organizado ou
ordoliberalismo, segundo a qual os mercados devem ser regulamentados, afastava-os
do liberalismo ingls, principalmente em relao regulao e superviso dos
mercados fnanceiros, aproximando-os mais dos franceses. Tais divergncias explicam
porque, at hoje, estas questes sejam atribuies tanto dos bancos centrais nacionais
quanto do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC).
O Tratado de Maastricht resultou da aceitao, pelos franceses, das precondi-
es alems, e daria o tom das discusses sobre a institucionalidade e a governana
da futura rea do euro e de suas relaes com a Unio Europeia que englobava
um nmero maior de pases e que, ps-tratado, substituiu a Comunidade Europeia,
passando por algumas redefnies institucionais sobretudo durante a ltima fase
de transio para a moeda nica, de 1998 a 2002.
Em maio de 1998, o Instituto Monetrio Europeu (IME) e o Conselho dos
Ministros de Economia e Finanas (ECOFIN) reuniram-se para deliberar sobre
os pases elegveis, a partir do cumprimento dos quatro critrios de convergncia,
para adotar o euro no dia primeiro de janeiro de 1999. A deciso foi de que onze
dos quinze pases potencialmente candidatveis haviam passado no teste. Nos
casos do Reino Unido e da Dinamarca, foram assinados protocolos especfcos
garantindo-lhes o direito de postergar suas decises sobre a adeso futura rea
monetria. Quanto Grcia, a deciso sobre sua adeso s se faria em 2000 por
razes polticas e no devido ao cumprimento das metas de entrada, mas Blgica
e Itlia tambm no as haviam cumprido.
Na realidade, os critrios de convergncia foram pouco e mal debatidos.
A prpria ideia de que exista um nico nvel de equilbrio timo para a dvida pblica
(de 60% do PIB) questionvel, pois, dependendo de diferentes combinaes de
resultados do PIB, da taxa de juros, de prazo de amortizao do estoque da dvida
etc., chega-se a equilbrios mltiplos possveis para a relao dvida/PIB. Outra
deciso precipitada foi restringir os critrios de convergncia s variveis nominais,
desconsiderando-se as reais, como produtividade, competitividade e harmonizao
tributria, entre outras, que mesmo as teorias convencionais de rea monetria
tima sublinhavam. Em assim fazendo, as autoridades europeias passavam a
ideia de que a moeda nica, por si mesma, seria capaz de concluir o processo de
convergncia da infao, dvida pblica e taxa de juros dos diversos pases, como
tambm de homogeneizar os nveis de competitividade e gerar complementaridade
das estruturas de produo e comrcio intrarregional.
O ponto culminante das discusses da economia poltica do euro foi a criao,
no dia 1
o
de junho de 1998, do Banco Central Europeu, que viria substituir o
IME e teria seis meses para aprovar seu estatuto, defnindo sua misso, seu desenho
institucional e seu processo de tomada de decises. Isto porque comearia a atuar
como autoridade monetria no dia 1
o
de janeiro de 1999 e, segundo o Tratado de
Funcionamento da Unio Europeia (TFUE), seu status de banco central indepen-
dente exigia que ele prprio deliberasse sobre seu estatuto, defnisse sua misso,
os objetivos fnais, as metas intermedirias e os instrumentos para implementar
sua poltica monetria, bem como precisasse as instncias de tomada de deciso.
Uma tarefa adicional adviria do fato de ser, inicialmente, o banco central de onze
dos 27 pases-membro da UE. Portanto, haveria que precisar instncias de
relacionamento e critrios de diviso de atribuies com as autoridades monetrias
nacionais dos demais pases da Unio Europeia.
3.2 Institucionalidade e operacionalidade da poltica monetria
O Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) rene o BCE e os bancos centrais
nacionais (BNs) dos 27 pases da Unio Europeia. O Eurossistema um subconjunto do
SEBC, reunindo o BCE e os BNs dos pases que adotam o euro como moeda comum.
Segundo o TFUE, cabe ao SEBC o controle prudencial das instituies de crdito,
delegando aos BNs alguns aspectos da superviso de instituies domsticas e a
administrao da estabilidade sistmica, consultando o BCE sobre novos atos e
normas comunitrios. Como a funo principal do SEBC a superviso macro-
prudencial pois, em sua viso, a poltica monetria de seus BNs seria to mais
efcaz quanto mais estvel fosse o sistema fnanceiro ele deveria ser de juris o
emprestador de ltima instncia do sistema, embora no o fosse de fato. Entretanto,
para os pases fora da unio monetria, a delegao desta funo fcou opo de
cada BNs. J para o BCE, compras de ttulos restringiram-se s suas operaes
de curto prazo no interbancrio. O TFUE probe o BCE e os BNs da zona euro de
emprestar diretamente ou comprar ttulos dos tesouros nacionais sob a justifcativa
de que no pode haver fnanciamento monetrio dos Estados pelo Eurossistema.
O BCE s pode comprar ou vender ttulos no mercado secundrio, pois, neste caso,
no haveria criao ou destruio de moeda, j que estas s ocorreriam quando
os bancos os comprassem dos tesouros e quando os tesouros os amortizassem,
respectivamente. No operar como emprestador de ltima instncia obrigou os
tesouros nacionais da Irlanda e Espanha a substiturem-no, injetando liquidez em
seus sistemas bancrios e adquirindo ativos fscais desvalorizados, fazendo, por este
mtodo de estatizao da dvida privada, explodirem os defcit e dvidas pblicas
de seus pases a partir de 2009.
A diviso de competncias entre SESC, BCE e BN, em matria de regulao e
superviso de instituies fnanceiras, e a exigncia, por parte do TFUE, de maioria
qualifcada para a aprovao ou de clusulas de opcionalidade de adoo para
importantes resolues neste terreno transformou o Conselho de Administrao
do SEBC em palco de confronto entre o liberalismo ingls e o regulacionismo
franco-alemo. Dois exemplos do embate ps-crise europeia so: i) discutia-se, no
caso dos shadow banks, se a regulao deveria ser feita em termos de instituies
(franceses e alemes) ou de produtos (ingleses) este dissenso at agora no foi
resolvido; e ii) se os fundos de hedge estrangeiros s poderiam continuar operando
na UE-27 caso se submetessem a seu regime regulatrio. Esta proposta franco-alem
no foi aceita pelos ingleses, chegando-se seguinte soluo de compromisso para
aprovao do tema: os hedge funds estrangeiros no necessitariam se submeter ao
regime regulatrio da Unio Europeia quando se instalarem na City e de l ope-
rarem no mercado europeu.
Cabe ainda ao SEBC: gerenciar o sistema de transferncia de liquidez e
compensao fnanceira por meio do Trans-European Automated Real-Time Gross
Settlement Express Transfer System (TARGET); decidir sobre o regime cambial do
euro em relao a todas as moedas conversveis; e conduzir a poltica cambial
com base nas decises do ECOFIN. O BCE surge, neste contexto institucional
da Unio Europeia, como um banco central que delega a um sistema de bancos
centrais exterior sua rea de atuao e retira dos bancos centrais dos pases que
adotam sua moeda trs funes clssicas das autoridades monetrias: emprestador
de ltima instncia, supervisor macroprudencial e gestor da poltica de cmbio.
Sua nica misso assegurar a estabilidade de preos. E, aos BNs, cabe implementar sua
poltica monetria em cada um dos pases da rea monetria. Estes se transformaram
em sucursais do BCE e juntos integram o Eurossistema, um subconjunto do SEBC.
O BCE surge, dessa forma, como banco central de uma federao monetria
que no uma federao poltica, pois nunca se chegou a um acordo entre os pases
do norte e do sul da UE-12 sobre a harmonizao tributria, a centralizao
oramentria e, consequentemente, sobre a possibilidade de unifcao do mercado
de ttulos pblicos e a criao do eurobnus. Foi este arranjo poltico, consolidado
na ltima fase de convergncia e no Tratado de Funcionamento da Unio Europeia
TFUE, que propiciou a adoo da defnio mais radical de independncia de
um banco central que a histria monetria noticia. Suas decises sobre metas e
instrumentos de poltica monetria no so instrudas nem submetidas a nenhuma
instituio da Unio Europeia, nem a de nenhum governo dos pases que adotam
o euro (Artigo 130 do TFUE).
6
Sua diretoria composta por seis membros, nestes
includo o presidente, com mandato de oito anos e eleito, por maioria qualifcada,
pelo Conselho Europeu. Sua funo de implementar a poltica monetria decidida
pelo Conselho de Governadores, colegiado composto pelos seis diretores do BCE
e pelos governadores dos BNs dos pases da rea euro. Este se rene duas vezes por
ms e suas decises so aprovadas por maioria de votos.
Para cumprir seu objetivo de manuteno da estabilidade de preos e construir
credibilidade junto ao mercado, o BCE adota meta de infao de 2% para a rea
euro. Para atingi-la, seu principal instrumento operacional so as intervenes
no mercado monetrio, comprando ou vendendo ttulos (operaes de mercado
aberto). Nestas intervenes, tanto fxa a taxa de juros para compra de ttulos com
clusulas de recompra (taxa repos), para adequar oferta e demanda por reservas
bancrias no dia a dia (sintonia fna da poltica monetria), quanto estabelece
precondies para o acesso dos bancos ao mercado atacadista de euros. O BCE
6. Disponvel em: <www.eur-lex.europa.eu/contact.html>.
trabalha, tambm, com compras e vendas defnitivas de ttulos no interbancrio
e com um conjunto de alquotas para reservas compulsrias, que variam de 0% a
2%, dependendo dos prazos dos depsitos captados pelos bancos sobre as quais
incidem, para infuenciar a demanda estrutural por liquidez do sistema. O sistema
bancrio pode, ainda, recorrer s facilidades permanentes do Eurossistema, seja na
forma de linhas de crdito, seja na de depsitos remunerados para seus encaixes
voluntrios. As taxas de juros para tomar emprstimo e emprestar no Eurossistema
formam um corredor em torno da taxa que o BCE atua no open, permitindo ao
sistema bancrio otimizar a gesto diria de liquidez.
Mesmo antes de a crise europeia eclodir, vrios economistas, inclusive aque-
les, como De Grauwe, que participaram das discusses sobre constituio da rea
euro, levantavam objees ao regime de meta infacionria para uma economia
regional estruturalmente to heterognea como a UE-12; e sobre as restries que
imporiam s polticas nacionais de crescimento. O ponto aqui a sublinhar : o
compartilhamento da mesma poltica monetria por diferentes pases aprofunda
tanto mais as assimetrias entre os mercados de bens, trabalho e crdito, quanto
menor for a palheta de funes e instrumentos do banco central e maior for a
divergncia entre taxas de crescimento das economias nacionais.
Entre 2003 e 2007, as taxas de juros de longo prazo dos pases da UE-12
mantiveram-se praticamente idnticas. Tal convergncia teve a seguinte implicao:
para os pases que cresciam a taxas superiores da Unio Europeia e taxa de juros
do BCE, a poltica monetria nica era expansiva, amplifcando os impactos do
crdito externo sobre o crescimento da renda e do emprego. J para a Alemanha,
que crescia abaixo, a poltica monetria nica era restritiva, ampliando os impactos
contracionistas das polticas de oferta sobre o rendimento dos assalariados e apo-
sentados e, assim, restringindo o consumo privado e o crescimento do PIB. Com
a crise, tal conjuntura inverteu-se. Aps a recesso mundial de 2008 e 2009, a
Alemanha voltou a crescer, enquanto os pases do sul e a Irlanda viam aprofundar
o processo recessivo em contexto de divergncia progressiva de taxas de juros,
acentuada pela elevao exponencial dos prmios de risco dos ttulos de dvida
soberana dos pases endividados.
Remetendo-nos ao ensaio anterior, l observamos que, durante a fase de
expanso (2003 a 2006), os pases do sul registraram quedas do desemprego, devido
expanso dos setores de servio e de construo civil, elevao do custo salarial
unitrio e estagnao ou queda da produtividade do trabalho. Estes foram resultados
do direcionamento dos fuxos de capitais do exterior ao fnanciamento do crdito
de consumo e hipotecrio para famlias, para empresas de construo civil e de
servios e, em muito menor escala, para a indstria manufatureira, cuja participao
no PIB caa gradativamente. O aumento da massa salarial traduziu-se em expanso
contnua da demanda por bens que as indstrias locais no produziam. O ritmo
acelerado de expanso dos servios e da construo civil aumentou a demanda
por insumos energticos escassos na UE-12 em um perodo de elevao de seus
preos. O resultado eram defcit crescentes na balana comercial, que se somavam
a elevadas remessas de juros, lucros e dividendos para o exterior, redundando em
defcit estruturais em transaes correntes.
A Alemanha, que, at 2006, havia apresentado taxas mais reduzidas de
crescimento do PIB enfrentando, em relao aos pases do sul, uma poltica
monetria mais restritiva do BCE , operacionalizou polticas de oferta para reduzir
custos, reestruturar e relocalizar plantas industriais que lograram, naquele perodo,
expandir a participao da indstria manufatureira no PIB, elevar a produtividade,
reduzir o custo salarial unitrio e manter estagnada a massa salarial. A reduo da
absoro domstica, reduzindo as importaes, e o investimento substancial em
tradables gerou superavit comerciais crescentes, movimento acompanhado pela
conta de rendas de transaes correntes, j que era ela uma grande exportadora
de capitais para os pases do sul. Superada a recesso internacional, a Alemanha
voltou a crescer, mas agora tendo a seu favor a poltica monetria do BCE, que
redundou em taxa de juros de longo prazo aqum da taxa de expanso de seu PIB,
aprofundando mais ainda as assimetrias regionais.
A assimetria da poltica monetria do BCE poderia ter sido minimizada caso
ele dispusesse de misso mais ampla e instrumentos mais diversifcados. A existncia
de compulsrios diversifcados por tipo de crdito, cujas alquotas seriam fxadas
discricionariamente de acordo com as conjunturas setoriais, poderia, por exemplo,
ter administrado o boom imobilirio atravs da gesto do crdito hipotecrio.
A regulao e a superviso de coefcientes de capitais por tipo de exposio dos
ativos bancrios e a existncia, entre seus dispositivos, de instrumentos de superviso
macroprudencial para evitar que riscos em mercados especfcos colocassem em
xeque a estabilidade sistmica tornariam a gesto da crise atual mais gil.
Outra sada para minimizar os efeitos deletrios da poltica monetria nica
teriam sido as polticas fscais nacionais. Teoricamente, sempre que a poltica
monetria comum fosse restritiva para algum pas, ele compensaria seus efeitos sobre
a renda e o emprego adotando poltica fscal expansiva. Esta postura, em tese, seria
impossvel devido ao Pacto de Estabilidade e Crescimento, reforado, agora, pela
Regra de Ouro, que probe defcit estruturais acima de 0,5% do PIB. Entretanto,
as metas de defcit e dvida pblica no foram empecilhos para a adoo do euro
por grande parte dos pases, nem impediram os pases de adotar polticas fscais
anticclicas, uma vez que os canais monetrios no lhes eram afetos. O crescimento
da Grcia, Portugal, Itlia e Frana, entre 2003 e 2007, deu-se, principalmente,
por expanso dos gastos pblicos. Desde a recesso de 2008 at 2011, o defcit e o
estoque da dvida pblica elevaram-se exponencialmente nos seis pases crticos da
UE-12 e na Blgica tambm, sem ter tido efeito algum sobre a sada da recesso.
Na realidade, esta elevao foi a contraface da recesso e da estatizao do endividamento
privado junto a instituies fnanceiras, fnanciada pelos tesouros nacionais, uma
vez que, at 2011, o BCE sequer ampliou o prazo de seus repurchase agreements
(repos). No incio da crise, advertiam os governos que no aceitariam default da
dvida soberana de nenhum pas da rea monetria. Sua inao e a das demais ins-
tituies da Unio Europeia fzeram com que a desconfana se estendesse a todos
os pases do sul e aos ttulos de dvida privada, culminando com o aprofundamento
da crise europeia a partir de julho de 2011. S naquele momento foi reconhecida a
necessidade de reestruturao da dvida grega uma vez que a dos bancos irlandeses
j havia sido assumida pelo tesouro nacional e reconheceu-se que o problema
dos demais pases era a falta de liquidez em seus mercados monetrios. Portanto,
segundo o BCE, suas dvidas no eram passveis de default.
A reestruturao da dvida grega, entre novembro de 2011 e fevereiro de
2012, implicou: cancelamento de 53,5% da parcela da dvida pblica detida por
investidores privados ( 200 bilhes) e troca dos 46,5% restantes ( 107 bilhes)
por ttulos com taxas futuantes. Os pases da Unio Europeia reduziram em
150 pontos-base as taxas sobre seus emprstimos bilaterais e os BNs que tinham
em carteira ttulos gregos abriram mo de seus cupes para contriburem para
reduo do estoque da dvida pblica da Grcia. Alm disso, mas condicionados
ao cumprimento das metas anuais de reduo do defcit e da dvida pblicos,
130 bilhes seriam transferidos, entre 2012 e 2014, para a criao de um fundo
destinado ao pagamento de juros e amortizao da dvida pblica vincenda e para
proviso de liquidez bancria.
O BCE, em dezembro de 2011 e fevereiro de 2012, abrindo excees s suas
prticas, colocou disposio dos bancos privados repurchase agreements (repos) de
trs anos para que fnanciassem defcit de transaes correntes dos pases endividados.
Logo a seguir, em abril de 2012, foram criados o Fundo Europeu de Facilidades
Especiais (Fefe) e o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), em julho de 2012,
que substituir, em 2013, o fundo, atuando, a partir de ento, como o nico captador
de fundos emprestveis no mercado de capitais. Hoje, o Fefe e o MEE captam fundos
no mercado primrio, com garantia dos pases quotistas da Unio Europeia,
para emprstimos a pases com difculdade de fnanciar defcit de balano de pagamentos
ou cujos bancos necessitem de recapitalizao. So a estes emprstimos que o presidente
Rajoy hesita recorrer para reestruturar os bancos espanhis.
Esses foram expedientes transitrios para minimizar o agravamento da
instabilidade sistmica decorrente da inexistncia de um emprestador de ltima
instncia na rea monetria comum. Porm, so precrios e conjunturais. Primeiro
porque o Fefe-MEE tem de captar para emprestar. Segundo, porque no exequvel
captar em montante sufciente para, simultaneamente, prover liquidez adequada
aos sistemas bancrios nacionais e fnanciar os defcit estruturais de balano de
pagamentos dos pases do sul. Mesmo assim, a flosofa monetria do BCE no
admite a incorporao da funo de emprestador de ltima instncia de governos,
j que, se assim o fzesse, a dvida pblica seria monetizada, ele fcaria estrutural-
mente oversold e no poderia garantir o cumprimento da meta infacionria, sua
nica misso institucional.
3.3 Macrodinmica do endividamento
A ecloso da crise do euro na Irlanda levou alguns analistas a identifc-la como
propagao da crise fnanceira americana, provocada pelos derivativos de crdito
imobilirios, para a Europa. Em contexto de fnanas globalizadas e mercados
desregulamentados, em que bancos, seguradoras e hedge funds internacionais
operam em todos os pases, vrias destas instituies j fragilizadas pelas perdas
nos Estados Unidos enfrentariam, doravante, os mesmos problemas na Irlanda
e Espanha. No caso dos pases do sul, os bancos estrangeiros eram, tambm, os
maiores detentores dos ttulos da dvida pblica, e a possibilidade de default de
alguns Estados comeava a ser precifcada pelos investidores.
Os casos da Espanha e da Irlanda so os que guardam mais semelhana em suas
dinmicas de endividamento. Em ambos os pases, a expanso foi acompanhada de
defcit crescentes em transaes correntes decorrentes do endividamento privado
este, em parte importante, explicado pelo setor imobilirio. Os crditos hipotecrios
expandiram 150% entre 2003 e 2008. E o montante do endividamento de famlias
e empresas decorrente de aquisies de imveis residenciais e comerciais equivalia
a 92% do PIB irlands e a 62% do espanhol. No caso da Irlanda, a maior parte
destes crditos foi outorgada por bancos estrangeiros, enquanto que, na Espanha,
foram, sobretudo, pelas cajas de ahoros. O risco de crdito de seus dois grandes
bancos privados decorria de grandes emprstimos s empresas de construo civil,
gravemente atingidas pelo estouro da bolha imobiliria, bem como de fnancia-
mentos ao consumo das famlias, incapacitadas de honr-los pelo desemprego.
Outro ponto comum que, em ambos os pases, at 2007, o quociente dvida
pblica PIB era bem menor que o teto estipulado pelo Pacto de Estabilidade.
Naquele ano foi de 25% na Irlanda e de 36,3% na Espanha, resultado de defcit
anuais insignifcantes, como pode ser observado na tabela 19. Neste pas, a deteriorao
das contas pblicas foi rpida e profunda, passando de um superavit de 2,5%
do PIB, em 2005, para um defcit de 11,2%, em 2009. Estudo do BNP Parisbas
(Mercier, 2012) atribui esta diferena de 13,7 pontos percentuais do PIB reduo
das receitas fscais, elevao das despesas sociais e a polticas anticclicas (5 pontos
percentuais do PIB), e os 8 pontos restantes atribui perda permanente de receitas
advindas da especulao imobiliria e aos gastos do Tesouro com o salvamento e
processos de fuso de algumas cajas de ahorros e com o Fondo de Reestructuracin
Ordenada Bancaria (FROB). Na Irlanda, a gnese da dvida pblica foi a mesma,
s que o modo de resoluo da crise de endividamento privado foi mais radical:
o Tesouro garantiu todos os depsitos bancrios e criou um bad bank, estatizando os
ativos bancrios podres.
TABELA 19
Decit pblico
(Em % do PIB)
Pases
Ano
1999 2002 2005 2008 2009 2010
Blgica -0,6 -0,1 -2,5 -1,0 -5,5 -3,7
Alemanha -1,6 -3,8 -3,3 -0,1 -3,8 -0,8
Irlanda 2,6 -0,4 1,7 -7,4 -13,9 -30,9
Grcia - -3,7 -5,2 -9,8 -15,6 -10,7
Espanha -1,2 -0,2 2,4 -4,5 -11,2 -9,7
Frana -1,8 -3,1 -2,3 -3,3 -7,5 -7,1
Itlia -1,9 -3,1 -3,4 -2,7 -5,4 -4,5
Portugal -3,1 -3,4 -6,5 -3,6 -10,2 -9,8
Fonte: Eurostat.
A divergncia, que se iniciava em 2008, entre prmios de risco incidentes
sobre as dvidas soberanas dos diferentes pases e o novo consenso que se formava
no mercado fnanceiro de que o Pacto de Estabilidade no continha regras suf-
cientemente constrangedoras nem mecanismos de superviso efcazes para impedir
o excessivo gasto pblico de alguns Estados lanou o foco sobre o endividamento
pblico como motor da crise europeia. A imprensa europeia, em 2009 e 2010,
reproduzindo as opinies de economistas, ministros e polticos alemes, holandeses
e fnlandeses enfatizava o seguinte diagnstico do problema europeu: a expanso
desmesurada do gasto pblico nos pases do sul, ignorando o limite de 3% do
PIB para o defcit pblico anual, tornou explosivo o estoque a ser fnanciado pelo
mercado, colocando algumas dvidas acerca de seu pagamento integral na data
de vencimento contratualmente estipulada. Tais incertezas induziram elevaes
do prmio de risco embutido em suas taxas de juros. O deslocamento para cima
da curva de rendimentos de ttulos soberanos contaminou a de ttulos privados,
elevando o custo de fnanciamento de bancos, empresas e famlias, aprofundando
os efeitos da recesso internacional na rea do euro. Consequentemente, s um
ajuste fscal profundo e duradouro restituiria a credibilidade perdida e induziria,
novamente, fnanciamento a custo e prazos adequados dvida destes pases.
Reinhart e Rogof (2009), a partir de indicadores quantitativos, anlise eco-
nomtrica e referncias histricas, propem uma tipologia para analisar as crises:
krachs monetrios, crise bancria da dvida domstica e da dvida externa. Resu-
mindo suas vises, para eles, as crises bancrias so precedidas, historicamente, por
bolhas de ativos que, em um momento imprevisvel, estouram, acarretando em
desvalorizaes profundas e em pequeno lapso temporal dos ativos bancrios; e pela
incapacidade dos bancos de honrarem seus passivos, decorrente tanto da elevao
do prmio de risco que lhes so cobrados quanto pela perda de valor de seus ati-
vos. J as crises de dvida domstica e externa tm como motor a incapacidade de
Estados honrarem o servio da dvida soberana e/ou de assegurarem o pagamento do
principal nas datas e condies em que foram contratadas. Segundo esta tipologia,
Irlanda e Espanha passam por uma crise bancria, enquanto Grcia, Portugal, Itlia
e Frana por crises de dvida pblica.
Em que pese a observao de todas essas dimenses crticas nos seis pases
da UE-12, estas explicaes no sublinham, em nossa opinio, o vetor propulsor da
crise europeia e, por isto, no deslindam sua sequncia causal explicativa. Aps
a adoo do euro, o desaparecimento do risco cambial e a consequente deduo
deste risco da formao da taxa de juros de emprstimos ou captaes em euro no
exterior impulsionaram bastante os fuxos de capitais dos pases do norte para os
do sul da UE-12. Nas tabelas 20 e 21, pode-se observar que o aprofundamento dos
defcit de transaes correntes da Frana, Itlia, Espanha, Portugal, Grcia e Irlanda,
pelas razes discutidas no ensaio anterior, faz-se em paralelo com os superavit dos
pases do norte e com a acumulao progressiva de ativos lquidos no exterior por
Alemanha, Luxemburgo e Holanda.
TABELA 20
Transaes correntes e conta de renda
Pases
1999 2002
Saldo TC Saldo da CR
Recebimento
de JLD
Remessas de
JLD
Recebimento
de JLD
Remessas de
JLD
Alemanha -27.748,80 -10.588,27 88.640,98 99.229,25 40.815,70 -15.659,98 93.334,68 108.994,66
Frana 45.863,70 15.397,69 64.136,40 48.738,71 18.007,60 1.033,28 57.289,03 56.255,75
Itlia 8.110,10 -10.703,88 44.779,54 55.483,42 -9.369,20 -13.673,95 41.422,50 55.096,45
Espanha -18.079,60 -9.507,18 14.591,21 24.098,39 -22.239,00 -11.642,70 20.710,54 32.353,24
Portugal -10.966,33 -1.666,02 4.236,38 5.902,40 -10.856,28 -2.922,01 4.712,13 7.634,15
Grcia -7.294,90 -1.042,20 1.959,80 3.002,00 -9.581,58 -2.208,63 1.053,66 3.262,29
Irlanda 245,03 -13.923,60 24.147,12 38.070,72 -1.100,56 -22.170,47 26.925,56 49.096,03
Pases
2009
Recebimento
de JLD
Remessas de
JLD
Alemanha 226.272,10 45.998,00 272.517,80 226.519,80
Frana -49.876,10 34.152,29 253.959,00 219.806,71
Itlia -66.251,40 -29.863,87 98.576,99 128.440,86
Espanha -154.529,60 -52.012,16 75.707,28 127.719,44
Portugal -31.852,05 -11.397,47 18.059,91 29.457,38
Grcia -51.312,76 -15.927,92 7.918,41 23.846,33
Irlanda -18.540,20 -36.181,40 123.151,21 159.332,61
Elaborao do autor.
Obs.: saldo TC saldo da conta de transaes correntes; saldo CR saldo da conta de renda; recebimento de JLD recebimento
de juros, lucros e dividendos; remessas de JLD remessas de juros, lucros e dividendos.
TABELA 21
Ativos lquidos no exterior
(Em bilhes)
Pases
Ano
2002 2005 2008 2011
Holanda -112,9 -13,4 24,8 213,7
Alemanha 108,3 468,0 629,6 844,7
Luxemburgo 24,1 38,7 37,4 46,0
Irlanda -23,4 -39,9 -136,3 -152,6
Grcia -82,8 -149,1 -179,1 -179,6
Espanha -303,1 -505,5 -863,1 -975,3
Frana 46,5 19,4 -248,9 -317,3
Itlia -161,5 -240,8 -379,6 -326,2
Portugal -76,8 -103,1 -165,4 -179,5
Fonte: Eurostat.
A inexistncia de risco cambial em uma unio monetria no exclui riscos
de crdito ou de insolvncia, mas lhes confere opacidade. Aliada reduo drs-
tica dos custos de transao, a convergncia de taxas de juros e as oportunidades
de investimentos de portflio e de emprstimos no interior da UE-12 passaram
a induzir fuxos crescentes de capitais dos pases do norte em direo aos do sul.
Esta foi a fonte de endividamento externo de famlias, empresas no fnanceiras,
bancos e governos dos seis pases, como evidenciam as tabelas 17 e 18 do ensaio
anterior, resultando, como mostra a tabela 22, em elevao acentuada de seus
passivos externos.
7
TABELA 22
Dvida externa lquida
1
(Em % do PIB)
Pases
Ano
2005 2008 2011
Luxemburgo
2
-2522,1 -2678,6 -3022,2
Alemanha 9,8 -1,6 -2,9
Grcia 59,2 76,3 98,0
Espanha 44,5 88,2 93,5
7. Cabe uma pequena digresso sobre os valores dos haveres externos de Luxemburgo e Irlanda. Trata-se de duas
praas nanceiras offshore da UE-12, que seus bancos e shadow banks utilizam como plataformas para suas ope-
raes no exterior. Mesmo sendo elevados os montantes destes haveres externos, estes valores esto subestimados,
pois no contabilizam os derivativos (CDS, por exemplo) e outros produtos fora dos balanos com que l operam os
bancos europeus, para no mencionar a opacidade das operaes dos shadow banks. Nenhuma destas operaes
registrada nos balanos de pagamento, podendo, segundo alguns observadores, ser uma bomba-relgio a detonar no
futuro. No encontramos evidncias empricas para conrmar ou descartar tal hiptese. Os dados disponibilizados pela
Bloomberg e DTCC so somente referentes aos valores nocionais brutos dos CDS soberanos, em 2012, para a dvida
alem ( 121 bilhes), francesa ( 148 bilhes), espanhola ( 181 bilhes), italiana ( 343 bilhes), portuguesa ( 70
bilhes) e irlandesa ( 47 bilhes).
(Continua)
Pases
Ano
2005 2008 2011
Frana 1,4 20,7 36,1
Itlia 32,4 40,6 49,5
Portugal 47,5 75,2 83,4
Irlanda
2
-210,0 -160,8 -339,2
Fonte: Eurostat.
Notas:
1
Passivos: ativos da conta nanceira, exceto derivativos.
2
Ver nota de rodap 4: Luxemburgo e Irlanda constituem casos especcos.
Quando a crise americana, com a falncia do Lehman Brothers, pe s claras o
contgio entre as dvidas das diferentes instituies fnanceiras e entre estas e a dvida
soberana na UE-12, o risco de crdito, mascarado at ento pela convergncia de
taxas de juros nacionais e pelo desaparecimento do risco cambial, voltou a se fazer
sentir. A imploso da bolha irlandesa, manifesta pela deteriorao dos resultados
do balano de alguns bancos internacionais e, sobretudo, pela contaminao das
fnanas pblicas, interrompeu os fuxos de capitais do norte para fnanciar os
defcit de balano de pagamentos dos cinco pases do sul e da Irlanda, tornando
explcita a crise de endividamento externo dos pases menos desenvolvidos da
UE-12 (tabelas 23 e 24).
TABELA 23
Dvida pblica total de propriedade de no residentes
Pas (%)
Alemanha 65,0
Irlanda 83,0
Portugal 86,5
Frana 67,0
Grcia 79,0
Itlia 50,0
Fonte: Natixis.
TABELA 24
Dvida pblica da UE-12 nos ativos dos bancos de seus pases membros
(Em bilhes correntes em 2011)
Bancos Valor
Alemes 421,30
Belgas 72,08
Espanhis 188,12
Franceses 263,70
Italianos 189,00
(Continua)
(Continuao)
Bancos Valor
Holandeses 136,20
Outras procedncias 176,74
Total 1.349,14
Fonte: Natixis.
O impacto nas fnanas pblicas da soluo irlandesa para a crise imobiliria,
as indicaes de que a Espanha seguiria o mesmo caminho, a clareza de insolvncia
do Estado grego e as incertezas crescentes sobre se Portugal e Itlia estariam em
situao semelhante geraram quatro momentos de grandes tenses e de escassa
liquidez no mercado fnanceiro europeu: no ltimo trimestre de 2009, no segundo
trimestre de 2010, no segundo e no quarto trimestres de 2011. Nestes momentos, os
diferenciais de prmios de risco acentuaram-se, como evidenciam os grfcos 1 e 2;
as dificuldades de financiamento externo aumentaram, acarretando restries
intransponveis a ajustes duradouros de balano de pagamentos e fiscal dos
Estados, no quadro institucional e de governana macroeconmica
atualmente vigentes.
GRFICO 1
Razo dvida PIB (2000 a 2011)
(Em % do PIB)
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Portugal Espanha Irlanda Itlia Grcia
Fonte: Martin e Waller (2012, p. 23).
(Continuao)
GRFICO 2
Spreads sobre os ttulos pblicos de dez anos da Alemanha
-150
50
250
450
650
850
1050
1250
1450
Portugal Espanha Irlanda Itlia
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GRFICO 3
Preos de CDS sobre ttulos soberanos de dez anos
Alemanha Irlanda Itlia Portugal Espanha
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200
400
600
800
1000
1200
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3
Como observamos no ensaio anterior, mesmo da perspectiva originria da
teoria das reas monetrias timas, as economias que adotaram o euro nunca
preencheram as precondies por ela estabelecida. O discurso das propriedades en-
dgenas de convergncia da moeda nica, feito na dcada passada pelas autoridades
europeias, foi, simplesmente, para persuadir a populao ibrica e mediterrnea
de que era necessrio que se perseguissem as reformas estruturais e seus governos
cumprissem o Pacto de Estabilidade, e de que a inexistncia de polticas monetria
e cambial nacionais no seria empecilho ao crescimento econmico, gerao de
emprego e manuteno do poder de compra dos salrios.
O mundo real comportou-se muito diferente daquele que os polticos apre-
goavam. Por mais paradoxal que parea para os economistas mais ortodoxos, a
convergncia das taxas de juros, entre 1998 e 2007, de pases com estruturas de
produo, comrcio exterior e fnanceira muito heterogneas, aprofundou a diver-
gncia dos resultados fscais e de balano de pagamentos entre norte e sul da UE-12.
As reformas estruturais, operacionalizadas por polticas de oferta, s ocorreram na
Alemanha. Defrontando-se com enormes resistncias polticas e sociais nos demais
pases, a impossibilidade de implement-las acentuou importantes divergncias nas
trajetrias dos salrios, custos de produo e produtividade entre o norte e o sul,
aprofundando, progressivamente, a polarizao de seus resultados de transaes
correntes, elevando incomensuravelmente a dvida externa dos seis pases do sul.
O federalismo poltico, crucial para solucionar o impasse fscal da rea do
euro, no soluo para dois outros problemas estruturais: a restrio de balano
de pagamentos ao crescimento sustentvel dos pases do sul; e as assimetrias que
geram a poltica do BCE e a precariedade de seus instrumentos de superviso
macroprudencial para garantir a estabilidade sistmica. O primeiro problema est
completamente fora da agenda poltica e acadmica europeia, exceto na Frana.
Quanto ao segundo, a nica proposta da Comisso Europeia, em 2011, foi a cria-
o de uma Unio Bancria, que comear a funcionar em 2013, com as seguintes
atribuies: administrar o seguro de depsitos bancrio; supervisionar a defnio
e o cumprimento, pelos bancos, das estratgias que eles mesmos defnem, para se
precaverem e encontrarem sada para resultados inadequados de seus balanos; e
defnir condies de socializao de desvalorizaes de ativos bancrios ou falncias,
transformando credores em novos acionistas para tais fns. O BCE seria super-
visor da Unio Bancria. Mais uma soluo de contorno para evitar discusses
sobre a adoo das funes de superviso macroprudencial e de emprestador de
ltima instncia.
Dessa forma, os europeus encontram-se diante do maior turning point de sua
histria poltica desde seu redesenho geopoltico do ps-guerra. Viraro, defniti-
vamente, alemes, como sonhava Sarkozy? Porm, questiona-se se todos seguissem
o modelo alemo, a dinmica virtuosa de crescimento da Alemanha se preservaria,
uma vez que ela se nutre das importaes de bens e fnanas dos pases do sul.
Outra questo se estes pases continuaro submetidos restrio de balano de
pagamentos e tendo que enfrentar ao longo do tempo o trade of estagnao ou
crise da dvida externa. Ser que, diante da impossibilidade de mudanas institu-
cionais e da governana macroeconmica da rea do euro, o custo de permanncia
tornar-se- socialmente to elevado que alguns pases decidiriam voltar s suas
antigas moedas nacionais? A desvalorizao decorrente da restaurao das moedas
nacionais restauraria per se a competitividade, afastando a restrio de balano de
pagamentos ao crescimento sustentvel? Como se negociaria a reestruturao das
dvidas interna e externa? Ela imporia novas restries fscais? De que tipos?
Respostas a tais perguntas, muito fceis de serem enunciadas e, tambm, equacionadas
pela teoria macroeconmica, no esto a ela afetas. As respostas vm da poltica,
em que o estado das previses precrio, pois um evento crucial pode ocorrer e
mudar a trajetria, cuja continuidade at ento era tida como a mais provvel.
A difculdade de se fazerem previses de mais longo prazo sobre os desdobramentos
polticos do atual cenrio econmico to grade que Jacques Sapir (2012), ques-
tionado sobre a sada da crise do euro, prefere evocar Borges: no tanto o amor
que nos une, mas o medo.
REFERNCIAS
AGLIETTA, M. Zone euro: clatement ou federation. Paris: ditions Michalon,
2012.
BASEVI, G. et al. Infation and exchange rate: evidence and policy guidelines for
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CAPTULO 15
O SISTEMA FINANCEIRO GLOBALIZADO CONTEMPORNEO:
ESTRUTURA E PERSPECTIVAS
1
1 INTRODUO
Os primeiros anos da dcada de 2000 foram particularmente favorveis para a
economia mundial. A infao foi baixa e o crescimento elevado, superando 4% em
mdia. No incio de 2008, houve, no entanto, reverso nesta tendncia. O ritmo dos
negcios desacelerou, acompanhando o agravamento, nos Estados Unidos, da crise
das hipotecas de alto risco (subprimes). Antes do fnal do ano, surpreendentemente,
a situao deteriorou-se muito rapidamente com a falncia do Lehman Brothers.
Foi o incio da pior crise da economia mundial desde o fm da Segunda
Guerra Mundial. Seu impacto sobre o nvel de atividade global foi algo indito
na histria contempornea, tanto por sua forte intensidade nos meses iniciais o
recuo foi de 2,3% negativos em 2008 quanto por sua longa durao. Seus efeitos
ainda se fazem sentir de forma intensa, no apenas entre os pases emergentes, mas,
principalmente, entre os avanados.
2
Com o anncio do encerramento das atividades do Lehman Brothers, os
sistemas fnanceiros em todo o mundo subitamente congelaram suas operaes,
levando a uma busca desenfreada por liquidez, a qualquer custo. Como resultado,
os preos dos ativos despencaram e o crdito desapareceu, arrastando consigo para
baixo o nvel de atividade.
O curioso nesse episdio que a falncia do banco americano no chegou
a ser um evento inteiramente inesperado. Pelo contrrio, a precariedade da sua
situao j era, poca, de domnio pblico. A deteriorao teve trajetria lenta,
acompanhando as perdas com investimentos em subprimes (Torres Filho, 2009;
Torres Filho e Bora Jnior, 2009). Por este motivo nos meses imediatamente anteriores
1. Professor Associado do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Pesquisador do
Programa Nacional de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, entre meados de 2012 e 2013.
E-mail: <ernanit@hotmail.com>.
2. A expectativa que os efeitos da crise de 2008 se faro presentes na economia mundial por longo perodo de tempo.
Ver Torres Filho (2011).
crise , as taxas de risco aplicadas aos ttulos do Lehman Brothers, assim como
aos demais grandes bancos americanos, atingiram nveis extremamente elevados.
O fato surpreendente nesse episdio no foi, portanto, a bancarrota do
Lehman Brothers em si, mas o descaso e a inabilidade com que o caso foi tratado
pelas autoridades norte-americanas. Nas situaes semelhantes que haviam se
sucedido desde o incio da crise, nos primeiros meses de 2007, o Tesouro e o Banco
Central dos Estados Unidos (Fed em ingls, Federal Reserve System) haviam
sempre garantido a continuidade das operaes das instituies problemticas,
evitando que uma quebra sbita gerasse choques adversos de natureza sistmica
sobre o restante do mercado. Assim, quando outro banco de investimento de grande porte
(o Bear Stearns) esteve beira de um colapso pouco antes, em maro de 2008, o
FED providenciou emprstimo de emergncia para sustentar a instituio at que
se conseguiu vend-la ao JP Morgan.
No episdio do Lehman Brothers, no entanto, as autoridades americanas
inesperadamente mudaram de comportamento. Nada foi feito para garantir a
continuidade das operaes do banco, que tinha importante atuao como con-
traparte nos mercados de derivativos globais. Como Londres o centro mundial
destas operaes, a maior parte da exposio do banco americano neste tipo de
contratos estava concentrada na Inglaterra. Apesar disso, as autoridades americanas
simplesmente ignoraram o fato de que pela lei inglesa,
3
com a decretao da
falncia as operaes do Lehman Brothers na City londrina teriam de ser
imediatamente suspensas. Com isso, parte relevante dos contratos de derivativos
deixou de ser performada, deixando os contrapartes em pnico.
Ao mesmo tempo, nos Estados Unidos, o fechamento do banco levou s perdas
elevadas no valor dos ttulos de curto e mdio prazo de sua emisso. Isto fez com
que um importante fundo de curto prazo (Reserve Primary Money Fund)
4
apre-
sentasse pela primeira fez em sua histria prejuzo e, com isto, registrasse perdas
no capital investido pelos cotistas,
5
o que ocasionou fuga em massa de depositantes.
O pnico de 2008 teve, assim, o papel de acelerar e generalizar uma crise
fnanceira que, at aquele momento, estava basicamente restrita aos Estados Unidos.
Ao mesmo tempo, promoveu queda abrupta no nvel de atividade da economia
mundial. Foi tambm importante ao provocar a fragilizao das fnanas pblicas
de vrios dos pases avanados. Entretanto, no fosse este choque, era inevitvel que
a desacelerao que j tinha se iniciado nos primeiros meses de 2008 seguisse
3. Nos Estados Unidos, o procedimento diferente e as instituies continuam operando sob interveno.
4. O Reserve Primary Money Fund, alm do grande porte, foi a instituio que deu incio aos money market funds nos
Estados Unidos.
5. Os money market funds funcionam, na prtica, como contas bancrias remuneradas, e, no caso, as perdas foram
superiores aos rendimentos, provocando perdas nominais para os investidores, o que levou a uma corrida de cotistas
vidos para retirarem suas aplicaes.
597 Sistema Financeiro Globalizado Contemporneo: estrutura e perspectivas
seu curso, particularmente nos pases do Atlntico Norte (Torres Filho, 2011).
Os demonstrativos dos grandes bancos americanos e europeus j haviam revelado
a existncia de grandes perdas com crditos subprimes ainda no inteiramente
quantifcadas e explicitadas nos balanos das instituies, uma vez que haviam
sido escondidas at ento, em empresas de propsitos especfcos (Torres Filho e
Bora Jnior, 2009). A bolha especulativa imobiliria havia explodido e, de maneira
diversa de episdios anteriores como o das aes das empresas de internet no
incio da dcada , estava arrastando tambm os grandes conglomerados fnanceiros.
O papel central do mercado fnanceiro americano no sistema fnanceiro global
e o envolvimento dos bancos europeus nas operaes subprime teriam, em algum
momento, gerado impactos negativos relevantes sobre a Europa e o restante da
economia global, independentemente dos eventos do fnal de 2008. Neste cen-
rio, a crise ter-se-ia processado de forma mais lenta e os prejuzos provavelmente
seriam menores. Assim, o pnico de 2008 deve ser percebido como o elemento
que defagrou a amplifcao e a generalizao da crise escala global.
A bolha especulativa dos crditos subprimes no foi, no entanto, a primeira
produzida pelo sistema fnanceiro globalizado contemporneo. Houve vrias crises
desde 1985 e todas apresentaram uma lgica semelhante. At ento, o evento que
tinha registrado o maior impacto econmico e fnanceiro havia sido o estouro dos
mercados de aes e imveis no Japo em 1989. Entretanto, neste caso, os efeitos
permaneceram relativamente restritos economia japonesa, que apesar da in-
tensa atuao de seu governo at hoje no conseguiu recuperar-se inteiramente
do episdio.
Alm do exemplo nipnico, h uma coleo de outros episdios que tam-
bm poderiam ser includos nessa relao. Kindleberger e Aliber (2005, p. 9), ao
relacionarem as maiores bolhas fnanceiras desde o sculo XVII, incluem cinco
episdios que ocorreram a partir de 1984 entre os dez eventos selecionados:
a bolha dos bulbos de tulipas na Holanda em 1636;
a bolha do South Sea em 1720;
a bolha do Mississipi em 1720;
a bolha de preos de aes do perodo 1927-1929;
o aumento dos emprstimos bancrios para o Mxico e outros pases em
desenvolvimento na dcada de 1970;
a bolha de imveis e aes no Japo do perodo 1985-1989;
a bolha do perodo 1985-1989 em imveis e aes na Finlndia, na
Noruega e na Sucia;
a bolha em imveis e aes na Tailndia, na Malsia, na Indonsia e em
vrios outros pases asiticos do perodo 1992-1997;
o aumento do investimento estrangeiro no Mxico no perodo
1990-1993; e
a bolha do mercado de balco de aes nos Estados Unidos no perodo
1995-2000.
Essa evidncia sugere que a maneira como os sistemas fnanceiros passaram
a operar, a partir de 1985, tendeu a provocar mais bolhas especulativas fnanceiras
de grande porte que a experincia histrica anterior. Diante desta constatao, este
trabalho tem o propsito de apresentar uma viso geral da origem e da formao
da estrutura do sistema fnanceiro global contemporneo, desde o rompimento
do Acordo de Bretton Woods em 1971 at a crise de 2008. Pretende-se tambm
indicar o papel central que os Estados nacionais tiveram em todo este processo.
A escolha dos Estados Unidos como foco deveu-se, de um lado, ao papel central
que os mercados e a moeda americanos desempenham nas transaes globais e,
de outro lado, capacidade que os Estados Unidos tiveram como potncia
hegemnica de subordinar seus demais parceiros a um padro de regulao e
funcionamento do sistema monetrio internacional que seja do seu interesse. Este
ltimo aspecto foi denominado por Susan Strange (1994) de poder estrutural.
Nas concluses, pretende-se tambm identifcar alguns dos impactos que a crise de 2008
dever ter sobre a evoluo do sistema fnanceiro global contemporneo.
2 A ESTRUTURA DO SISTEMA FINANCEIRO GLOBALIZADO CONTEMPORNEO
O sistema fnanceiro globalizado contemporneo somente se tornou plenamente
funcional a partir da segunda metade da dcada de 1980. Sua formao confundiu-se
com a desmontagem do sistema monetrio internacional implementado a partir do
acordo de Bretton Woods (1944), que tinha como base: i) taxas fxas de cmbio,
mas ajustveis, entre as principais moedas; ii) garantia de conversibilidade em
ouro dos saldos em dlar tambm a taxas fxas; iii) ampla conversibilidade das
operaes fnanceiras de origem comercial; e iv) controle das contas de capital
pelos governos nacionais.
Nesse sistema baseado no dlar fxo (Serrano, 2002), os Estados Unidos
cumpriam papel semelhante ao que a Inglaterra havia desempenhado na segunda
metade do sculo XIX. Serviam como o banco central do mundo. Estabeleciam
a taxa bsica de juros e proviam, por meio de defcit ou superavit em sua balana
de pagamentos, a liquidez da moeda internacional. A nica restrio a que os
americanos estavam sujeitos era, no caso de seus parceiros acumularem volume
expressivo e indesejado de saldos em sua moeda, a obrigao de converter estes
dlares em ouro (op. cit.). Nesta hiptese, os Estados Unidos teriam, de acordo com os
termos de Bretton Woods, de realizar alguma forma de ajuste em sua economia para
permitir a recuperao da confana dos demais parceiros na estabilidade do dlar.
Entretanto, quando esse limite foi atingido no incio da dcada de 1970, a
histria seguiu um curso diferente do que havia sido acordado ao fnal da Segunda
Guerra Mundial. Em lugar de desistir de seu privilgio exorbitante (Eichengreen,
2011) e promover o ajustamento de sua economia nas possibilidades de fnancia-
mento externo estabelecidas por seus parceiros, os Estados Unidos simplesmente
romperam unilateralmente os compromissos frmados em 1944. O dlar passou
de facto a estar sujeito a um regime de taxas de cmbio futuantes. A nova postura
americana foi de forma clara e sinttica anunciada em 1971 pelo ento secretrio
do Tesouro a uma plateia estupefata de representantes de governo europeus com
a seguinte declarao: Te dollar is our currency but your problem.
6
A partir do rompimento de Bretton Woods, a gestao do novo sistema fnan-
ceiro mundial demorou ainda mais de uma dcada para tomar forma defnitiva.
Enquanto este processo maturava, a economia internacional atravessava perodo de
forte instabilidade, marcado por infao elevada, taxas de juros negativas e choques
de preos. Alm disso, houve resistncias ao projeto americano de institucionalizar
um sistema monetrio mundial baseado no dlar fexvel. Os governos europeus,
por exemplo, tentaram j em 1972 criar mecanismo que reduzisse a amplitude das
futuaes entre suas moedas, a chamada serpente europeia.
Apesar dos apelos em contrrio, o comprometimento dos Estados Unidos com
a liberalizao fnanceira j era total. Em fevereiro de 1973, o governo americano
anunciava que o fm dos instrumentos de controle de capital seria efetivado no ano
seguinte. Posteriormente, europeus e japoneses propuseram institucionalizar uma
nova moeda internacional emitida pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI),
que, para isto, centralizaria a intermediao dos excedentes dos pases exportado-
res de petrleo (petrodlares). A iniciativa foi simplesmente vetada pelos Estados
Unidos (Helleiner, 1994, p. 111).
Enquanto alguns resistiam, outros aderiam iniciativa americana. Rompido
Bretton Woods, prontamente, os mercados especulativos organizaram-se para
operar em cmbio e juros nas novas condies. Em maio de 1972, comeavam,
na Chicago Mercantile Exchange, as primeiras negociaes com contratos a fu-
turo, envolvendo as moedas que estavam sujeitas futuao. Alm disso, como
descrevem Braga e Cintra:
(...) em 1973, surgiram os contratos de opes sobre ativos fnanceiros na Chicago
Board Options Exchange, subordinada Securities and Exchange Commission (SEC);
em 1975, os contratos futuros de taxas de juros; em 1979, o IMM (International
6. Em traduo livre: O dlar a nossa moeda, mas o problema de vocs.
Monetary Market) comeou a negociar contratos futuros com bnus do Tesouro
americano de 90 dias; em 1982, foram lanados os contratos futuros de ndices de
Bolsas de Valores (por meio do Index and Options Market, diviso especialmente
criada pela Chicago Mercantile Exchange, tendo como ativo subjacente o ndice
Standard and Poors 500) (Braga e Cintra, 2004, p. 259).
A extenso do uso desses novos mecanismos para outros mercados que no os
de cmbio e juros no ocorreu, no entanto, de forma imediata. A transio de um
mundo de negcios internacionais baseados em preos nominais de longo prazo e
relaes bilaterais para um que se apoiasse em preos spot fexveis e contratos de
derivativos foi lenta. Se se tomarem, como exemplo, as transaes internacionais
de petrleo, o antigo padro de ordenamento das transaes comerciais somente
foi defnitivamente abandonado em 1985, quando a Arbia Saudita principal
exportador mundial , em lugar de continuar ajustando sua produo para manter
um preo especfco, passou a fxar determinado volume de produo, independente-
mente do preo de mercado. Nesta oportunidade, os preos ofciais da Organizao
dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) foram abolidos e os contratos com
leo saudita passaram a adotar o princpio do netback pricing, acompanhando os
preos praticados no mercado vista, menos uma margem preestabelecida.
7
At mesmo nos Estados Unidos, a desregulamentao de mercados no
fnanceiros relevantes para operarem em bases fexveis no foi feita imediatamente
aps o fm do regime de taxas de cmbio fxas. Tomando-se novamente o exemplo
do petrleo, o processo de liberalizao deste mercado no interior dos Estados
Unidos tambm teve de aguardar o incio dos anos 1980. Somente ento, os
controles administrativos sobre produo e preos existentes desde a dcada de
1930 foram abolidos, o que permitiu a integrao entre o consumo, a produo
e a formao de preo do leo nos Estados Unidos, com o restante do mercado
mundial j liberalizado. Em seguida a esta medida, veio a criao dos mercados
de futuros. A Bolsa de Mercadorias de Nova York (NYMEX em ingls, New
York Mercantile Exchange) iniciou suas operaes com futures de petrleo e seus
derivados em maro de 1983 (Torres Filho, 2004).
Durante a dcada de 1970, as reformas fnanceiras em favor da globalizao
deram-se mais na arena fnanceira internacional. Na nova ordem, era essencial para
os americanos garantir papel central aos capitais privados e aos especuladores de
curto prazo. De acordo com Helleiner (1994, p. 112), os Estados Unidos ()
perceived speculative capital movements as an important central tool in the U.S. strategy
of encouraging foreigners to absorb the adjustment burden required to correct the
7. O netback pricing refere-se a um sistema em que o preo de oferta de um bem (no caso, o petrleo cru) estabelecido
com base em seu preo de demanda nal o dos derivados de petrleo (gasolina, diesel, leo combustvel etc.) , menos
uma margem que remunere os custos ao longo da cadeia transporte, revenda, distribuio e, at mesmo, reno.
countrys large current account defcit.
8
A existncia de mecanismos multilaterais
relevantes nesta intermediao politizaria o processo e certamente reduziria o poder
de presso dos mercados, o que no era do interesse americano. Pelo contrrio,
com um mercado de cmbio futuante, a presso dos capitais privados para
a valorizao de suas moedas levaria os governos estrangeiros a serem obrigados a
ajustar suas economias, sem poderem recorrer mediao de nenhum mecanismo
internacional extramercado.
Esse processo seria to mais efcaz quanto menor fossem as restries nacionais
ou multilaterais mobilidade dos capitais. Assim, o fm dos controles de capitais ao
lado do domnio da intermediao internacional pelas instituies privadas foram,
desde o incio, elementos centrais no projeto americano de remontagem da ordem
internacional ps-Bretton Woods. De acordo com Helleiner:
In a deregulated system, the relative size of the U.S. economy, the continuing prominence of
the dollar and U.S. fnancial institutions, and the attractiveness of U.S. fnancial markets
all gave the United States indirect power via market pressure to, as Strange put it, change
the range of choices open to others. Drawing on this structural power, the United States
aimed to preserve its policy autonomy by encouraging foreign governments and private
investors to fnance and adjust to growing U.S. defcits Helleiner (1994, p. 114).
9
At mesmo a liberao dos mercados fnanceiros domsticos americanos
seguiu ritmo mais lento que o verifcado na arena internacional. Com a desregu-
lamentao da NYMEX em 1975, em contexto de taxas de juros nominais mais
elevadas, as grandes security companies comearam a invadir reas de atuao at
ento exclusivas dos bancos. Em cenrio de infao mais elevada, passaram a
oferecer contas remuneradas com elevada liquidez (cash managemet accounts),
que competiam diretamente com os depsitos vista bancrios, os quais ainda
estavam sujeitos a tetos de juros fxados pelo Fed. Com o avano da concorrncia,
os grandes bancos reagiram pressionando os legisladores para eliminar os limites
estabelecidos pelas regulamentaes que vinham dos anos 1930, de forma a lhes
permitir enfrentar de forma mais efetiva as instituies no bancrias.
A nova onda de reformas teve, no entanto, que aguardar o fm da dcada de
1970, quando o governo americano foi obrigado a administrar forte crise de con-
fana no dlar. Ao fnal de 1978, a Arbia Saudita comeou a desfazer-se de suas
8. (...) [O governo americano] percebeu que os movimentos de capitais especulativos eram uma importante ferramenta
central na estratgia dos Estados Unidos de incentivar os estrangeiros a absorver o nus do ajuste necessrio para
corrigir os grandes decit em conta-corrente do pas (Helleiner, 1994, p. 112, traduo nossa).
9. Em um sistema desregulado, o tamanho relativo da economia americana e a proeminncia contnua do dlar, das
instituies nanceiras e da atratividade dos mercados nanceiros norte-americanos davam aos Estados Unidos poder
indireto, por meio de presso do mercado, para o que Strange chamava de a mudana no rol de escolhas aberto aos
outros. Com base neste poder estrutural, os Estados Unidos tinham o objetivo de preservar sua autonomia poltica,
incentivando os governos estrangeiros e investidores privados a nanciarem e ajustarem-se aos os crescentes decit
dos Estados Unidos (Helleiner, 1994, p. 114, traduo nossa).
reservas na moeda americana e anunciou que aumentaria os preos do petrleo,
como resposta s elevadas taxas de infao nos Estados Unidos. Ao mesmo tempo,
os europeus retomaram, em maro de 1979, o processo de integrao monetria com
a criao do Sistema Monetrio Europeu, em clara resposta ao enfraquecimento do
dlar. A fuga da moeda americana poca se generalizou por todos os mercados.
Aps tentativas fracassadas de corte de gastos e aumento da taxa de juros,
o governo do ento presidente dos Estados Unidos Jimmy Carter decidiu reagir
nomeando Paul Volcker, um homem reconhecido pelos mercados por seu perfl
conservador, para a presidncia do Fed. Em outubro de 1979, depois da reunio
anual do FMI e do Banco Mundial na Europa, o Banco Central americano mudou
radicalmente de comportamento e adotou poltica monetria fortemente restritiva.
Este episdio provocou profunda mudana no curso da histria do sistema mo-
netrio internacional. O choque Volcker conseguiu restaurar, em novas bases, a
centralidade do dlar nas fnanas internacionais.
A partir desse momento, o processo de globalizao fnanceira avanou a
passos largos. Pouco a pouco, os pases desenvolvidos foram seguindo o exemplo
americano e abolindo os mecanismos de controle de capital que estavam em vigor
desde os anos 1930. O primeiro passo foi dado pela Inglaterra em 1979, seguida
por Japo, Austrlia e Nova Zelndia. Ao fnal da dcada, j se haviam juntado a
este grupo os pases da Escandinvia e todos os membros da ento Comunidade
Europeia. Reaes contrrias de isolamento a exemplo da tentativa do governo do
ento presidente Franois Mitterand, na Frana redundaram em absoluto fracasso.
Na maioria dos casos, a liberalizao foi o meio encontrado pelos governos
para aumentar a competitividade de seus mercados fnanceiros, diante da grande
atratividade adquirida pelos mercados americanos j liberalizados. No caso de
Londres e Tquio, a abertura da conta de capital foi seguida pela desregulamen-
tao das bolsas locais (os chamados big bangs), com o intuito de permitir que
estas praas pudessem competir mais intensamente com Nova York, como centros
fnanceiros internacionais.
No Japo, a internacionalizao do mercado de capitais tinha tambm o pro-
psito de reduzir o impacto domstico da acumulao de megassuperavit comerciais
ante os Estados Unidos. O intuito era permitir que o setor privado pudesse ter
papel mais ativo na reciclagem destes recursos de volta ao exterior, ao colaborar
com o esforo de sustentao da moeda japonesa, ento sobre forte presso por
valorizao.
10
A liberalizao dos diferentes mercados fnanceiros nacionais constituiu um
amplo espao concorrencial unifcado, no qual as grandes instituies passaram
10. A questo da valorizao do iene nos anos 1980 ou endaka foi tratado por Torres Filho (1992).
a concorrer globalmente. Se, por um lado, esta construo deu sustentao a um
sistema monetrio internacional baseado em um dlar fexvel (Serrano, 2002), por
outro, criou problemas regulatrios importantes que no haviam sido previstos.
Estas questes envolviam temas de natureza diversa, que iam desde a ao coorde-
nada dos bancos centrais em momentos de crise at as fronteiras da jurisdio e
da responsabilidade de cada uma destas instituies.
11
Alm disso, precisariam ser
tratadas as assimetrias competitivas entre os bancos de diferentes origens nacionais,
que passavam a concorrer globalmente, mas continuavam sujeitos a regulaes de
origem local.
Nessa rea, o Bank of International Settlements (BIS), que congrega os bancos
centrais, tornou-se o centro dos debates e das decises de regulao bancria global.
Sua primeira misso foi lidar com a preocupao das autoridades americanas com
a baixa relao entre capital e ativos de seus bancos, que tinham sofrido perdas
importantes com a crise da dvida externa latino-americana. As tentativas do Fed
de obrig-los a realizar aumentos de capital encontrava forte resistncia destes
bancos, que alegavam desvantagens competitivas diante das instituies europeias
e, principalmente, japonesas, que estavam sujeitas a regras de alavancagem mais
fexveis e poucas limitaes em termos de diversifcao de negcios.
O resultado da iniciativa do BIS de estabelecer base regulatria comum para
os diferentes bancos centrais materializou-se no Acordo de Basileia de 1988. Este
entendimento, que se conheceu como Basileia I, fxou em 8% a relao mnima
entre capital e ativos que passaria a ser exigida de todos os bancos que tivessem porte
internacional ou seja, que potencialmente concorreriam com os americanos. Alm
disso, determinou um conjunto de coefcientes que deveriam ponderar o valor dos
crditos dos bancos, de forma que seu ativo total para fns regulatrios tambm
refetisse seu apetite por risco. Havia, assim, escala de multiplicadores que variava
de 0% para os ttulos pblicos at um mximo de 100%, no caso da maioria dos
emprstimos s empresas. A iniciativa revelou-se um sucesso. O novo parmetro
passou a ser adotado no somente para as instituies internacionalmente expostas,
mas tambm para aquelas que tinham apenas atividades locais.
Ao lado da liberalizao e da regulao internacional, o choque Volcker
tambm provocou algumas crises fnanceiras como a da dvida externa latino-
-americana e a do sistema de poupana e emprstimo nos Estados Unidos que
encorajaram uma nova tendncia de negcios: a securitizao de ativos. Trata-se de
operao que compreende a transferncia dos direitos sobre os fuxos de amortizao
e juros de contratos de dvida para ttulos de crdito, para que possam, assim, ser
transacionados (distribudos) junto a terceiras partes de forma defnitiva. Envolve
11. Por exemplo, a responsabilidade pelo resgate e pela superviso de bancos estrangeiros caberia autoridade
monetria local ou do pas de origem?
variedade grande de instrumentos que, grosso modo, podem ser reunidos em trs
conjuntos diferentes: os colateralizados nos contratos originais (covered bonds), os
que incorporam integralmente os direitos dos contratos originais (pass through securities)
e os que combinam fraes de fuxos de origens diferentes (structured fnance).
O principal objetivo da securitizao criar ativo que possa ser facilmente
comprado e vendido ou seja, originado e distribudo. Deste ponto de vista, o
novo ttulo deve apresentar condies de rentabilidade, prazo e risco que sejam
facilmente percebidas pelos investidores, sem a necessidade de pesquisa mais
profunda sobre as condies dos crditos que os originaram (credit assessment).
Isto os diferencia bastante das hipotecas e os assemelha mais aos ttulos de dvida
corporativa (Kregel, 2008). O volume de operaes de securitizao manteve-se
em nveis pouco signifcativos at os anos 1990. Desde ento, as emisses anuais
apresentaram crescimento vertiginoso, chegando a atingir um mximo de US$ 5
trilhes, em 2006, para reduzir-se a cerca de US$ 2,5 trilhes, em 2008 (IMF, 2009).
De acordo com Minsky, a securitizao deve ser entendida como parte
intrnseca do processo de globalizao fnanceira. Segundo o autor:
Securitization leads to the creation of fnancial paper that is eminently suitable for a
global fnancial structure. Tere is a symbiotic relation between the globalization of the
worlds fnancial structure and the securitization of fnancial instruments. Globalization
requires the conformity of institutions across national lines and in particular the ability
of creditors to capture assets that underlie the securities
12
(Minsky, 2008, grifo nosso).
A instabilidade intrnseca a um sistema monetrio internacional baseado
em taxas de cmbio e juros futuantes assim como a exploso da securitizao
deu, por sua vez, base ao desenvolvimento de outras famlias de instrumentos
fnanceiros, como os derivativos. Trata-se de contratos fnanceiros que permitem
a mercantilizao e a redistribuio dos riscos entre os diferentes investidores.
A maioria destes instrumentos refere-se no apenas a exposies a juros e cmbio,
mas tambm aos riscos com crditos e aes.
Grande parte dos derivativos comercializada em mercados de balco
(over-the-counter). Neste ambiente de negcios, estes contratos so confeccionados
de acordo com as necessidades dos clientes. Por isto, so muitas vezes mais opacos
que os padronizados, tendo-se em vista a complexidade que podem apresentar.
So tambm menos transparentes para as autoridades regulatrias e os investidores.
O FMI afirmava, em 2000, que os derivativos eram parte essencial do
funcionamento do sistema fnanceiro globalizado contemporneo. Para este fundo,
12. A securitizao leva criao de um ttulo nanceiro, que eminentemente adequado para uma estrutura nan-
ceira global. Existe uma relao simbitica entre a globalizao da estrutura nanceira do mundo e a securitizao dos
instrumentos nanceiros. A globalizao requer a conformidade das instituies por meio das linhas nacionais e, em
particular, a capacidade dos credores capturarem os ativos que do base a estes ttulos (Minsky, 2008, traduo nossa).
estes contratos tornaram-se a principal fora promotora da integrao dos mercados
fnanceiros nacionais e da globalizao das fnanas (Schinasi et al., 2000, p. 43).
Formariam elos que interligavam fortemente instituies fnanceiras e mercados,
tanto domstica quanto internacionalmente.
Os derivativos servem, de forma geral, a dois tipos de investidores. Existem,
de um lado, aqueles que querem se proteger das futuaes intrnsecas aos mercados
fexveis. Assim, estes instrumentos lhes servem como uma forma de seguro para
movimentos indesejados nos preos e nos fuxos de caixa. Com isso, ganham mais
previsibilidade nos seus negcios e reduzem as necessidades de provisionamentos
de capital. Este uso bastante difundido entre as grandes empresas.
Por sua vez, h tambm os investidores que objetivam obter ganhos fnanceiros
com essas operaes. Algumas estruturas de derivativos, por exemplo, permitem
replicar investimentos em ativos reais como imveis ou aes , com custos muito
inferiores manuteno de posies diretas nestes ativos.
13
Outros aplicadores so
atrados pela receita decorrente das margens com a emisso destes contratos.
Existem, ainda, aqueles que utilizam os derivativos para efetivar apostas em posies
que contrariam as convenes de preos do mercado.
Os derivativos de balco so, ainda, instrumentos que permitem atuao mais
alavancada dos investidores. O capital necessrio a tomar posies nestes contratos
muito menor que o custo de aquisio do ativo no qual se deseja investir, para
um mesmo ganho esperado. Esta reduo no custo de acesso atrai maior volume
de investidores e aumenta a liquidez destes mercados. Em alguns casos como
o exemplo do mercado a termo de juros no Brasil , a liquidez est concentrada
no mercado de derivativos e, consequentemente, neste caso que se d a formao
das taxas a futuro.
A disseminao do uso dos derivativos no foi apenas uma iniciativa dos
mercados, mas tambm dos governos. Foram os atores pblicos que garantiram
condies jurdicas para a emisso destes contratos, at mesmo por investidores
que no dispunham dos ativos relacionados aos derivativos que desejavam emitir.
Alm disso, deram tratamento regulatrio preferencial a estes novos instrumentos.
Os bancos podiam, por exemplo, ampliar o tamanho dos ativos que carregavam
diante do capital da instituio, caso reduzissem o risco original de suas operaes
mediante a aquisio de derivativos.
Em um novo sistema fnanceiro internacional caracterizado por fexibilidade
dos preos dos ativos, desintermediao bancria, elevada liquidez, baixas taxas de
juros e derivativos, os fundos de hedge encontraram as condies propcias para
13. De acordo com o Fundo Monetrio Internacional (Schinasi et al., 2000), estruturas de derivativos de aes na Europa
podem custar 60% menos que a compra direta destes papis.
rpida expanso. Apesar de diferentes em suas estratgias, estes condomnios de
investidores comandados por gestores voltados para a busca agressiva de renta-
bilidade guardam em comum algumas caractersticas bsicas. No so sujeitos
atuao de rgos reguladores, o que lhes garante grande fexibilidade operacional
e administrativa. Seus administradores recebem 20% dos lucros obtidos acima
de uma meta mnima, alm de 2% anual sobre o total do fundo. Suas estratgias
de investimento baseiam-se em combinaes entre posies vendidas (short)
14
dos
ativos que esperam que venham a perder valor e posies compradas (long) daqueles
que apostam que devem subir de preo. A viso dos fundos de hedge, portanto,
que os mercados no so efcientes e, por isto, existem ganhos em antecipar-se a
estes movimentos.
Uma vez montada a estratgia, o passo seguinte aumentar os ganhos es-
perados, multiplicando-se o tamanho total de ativos do fundo em vrias vezes,
recorrendo-se, para isto, a emprstimos bancrios, que, por sua vez, so garanti-
dos nestes ativos. Aglietta, Khanniche e Rigot (2010) estimou que, em 2006, a
alavancagem mdia dos fundos de hedge era de 2,5 vezes seu capital. Entretanto,
estes nmeros variavam muito, chegando a dezenas de vezes no caso daqueles
controlados pelas tesourarias dos grandes bancos. Por exemplo, o nvel de alavan-
cagem do Long-Term Capital Management (LTCM) fundo independente que
esteve no centro da crise fnanceira de 1998 atingia poca de seu fechamento
31 vezes (Aglietta, 2010, p. 64).
Ao longo dos anos 1980 e 1990, os fundos de hedge deixaram de ser fgurantes
secundrios para tornarem-se paulatinamente atores de primeira grandeza
nos diferentes mercados especulativos. At ento, os capitais privados, em geral
e os fundos de hedge, em particular no tinham demonstrado capacidade para
enfrentar a atuao dos governos. Tomando-se como exemplo os mercados de cmbio,
o sucesso da atuao coordenada dos bancos centrais em 1985 quando do
Acordo de Plaza confrmava esta viso. Entretanto, nos anos seguintes, este tipo
de estratgia das autoridades internacionais foi se revelando cada vez menos efcaz.
Nesse cenrio, o episdio da sada abrupta da libra esterlina do Sistema
Monetrio Europeu em 1992 mudou defnitivamente a relao entre governos e
mercados. Obrigado, pelos acordos monetrios europeus deste sistema, a sustentar
a futuao de sua moeda em uma banda restrita e explcita, o Reino Unido tentou
ao longo de trs dias enfrentar as ordens de venda comandadas pelo Fundo Quantum,
administrado por George Soros. Neste intervalo, o Banco da Inglaterra gastou
US$ 27 bilhes de suas reservas e, ao fnal, sofreu perda de US$ 3,8 bilhes, dos
quais mais de US$ 1 bilho foi parar nos bolsos dos cotistas do Fundo Quantum.
A libra teve de deixar unilateralmente o Sistema Monetrio Europeu, e o governo
14. As posies vendidas so efetivadas mediante aluguel e venda de ativos.
ingls, de forma humilhante, foi obrigado a aceitar desvalorizao de 14% de sua
moeda ante o marco alemo.
Se, por um lado, a possibilidade de alavancar suas carteiras em vrias vezes
deu um efetivo poder de mercado aos fundos de hedge, por outro, tambm os
deixou vulnerveis a choques. Mudanas sbitas nas condies vigentes poderiam
simultaneamente afetar a rentabilidade de suas carteiras e bloquear-lhes a possibi-
lidade de sair rapidamente de posies perdedoras, o que poderia comprometer o
capital prprio destas instituies em pouco tempo. Este problema se explicitou
em 1998, na crise que teve como foco central um dos principais hedge funds da
poca, o LTCM. Administrado por um time que contava em seus quadros com
dois economistas distinguidos com o Prmio Nobel, com trabalhos seminais na
rea de avaliao de preo de derivativos,
15
o fundo simplesmente faliu.
O porte de sua carteira era, no entanto, to grande e estava to integrado
ao restante do sistema fnanceiro americano que seu fechamento havia se tornado
uma ameaa continuidade dos negcios de grandes bancos de Wall Street, como o
Lehman Brothers. O LTCM acumulava poca posio nocional de US$ 1,2 trilho,
para capital de apenas US$ 5 bilhes (Schinasi, 2000, p. 1). Por este motivo,
o Fed foi obrigado a intervir. Montou um consrcio de bancos que estavam expostos
a este fundo, que injetou US$ 3,5 bilhes na instituio, de forma a permitir que
seu desinvestimento ocorresse de forma ordenada.
O episdio do LTCM em 1998 deixou transparente que, para alavancar suas
posies, os fundos precisavam do crdito de seus prime brokers ou seja, dos
grandes bancos de investimento; em particular, os americanos. Na oportunidade,
a ameaa de quebra do fundo deu incio a uma crise de liquidez que passou a afetar
todos os mercados fnanceiros e as taxas de juros subiram muito, inclusive as da
dvida pblica americana. Por este motivo, o Banco Central americano tambm
foi obrigado a promover a reduo das taxas bsicas de juros, de modo a facilitar
as condies de liquidez do mercado. Este episdio esclareceu que estratgias ala-
vancadas de instituies no reguladas como os fundos de hedge podiam gerar
problemas relevantes para mercados fnanceiros e bancos, afetando, inclusive, as
instituies consideradas grandes demais para falir.
16
Com isso, a atuao de
fundos no regulados poderiam gerar impactos sobre o sistema bancrio e,
consequentemente, sobre a economia global.
15. Myron S. Scholes e Robert C. Merton que dividiram o Prmio Nobel de 1997 em Cincias Econmicas, com um
trabalho sobre um novo mtodo para determinar o valor dos derivativos eram membros do Conselho do Long-Term
Capital Management (LTCM).
16. Do ingls too big to fail.
A desvalorizao da libra em 1992 e a falncia do LTCM em 1998 levaram,
no mbito dos governos, a duas vises diferentes sobre os fundos de hedge. Como
afrma Mallaby:
In the United States and Britain, hedge funds stabilizing impact received the most
emphasis; elsewhere, the risk of destabilizing panics got most of the attention. Funnily
enough, the countries that liked hedge funds the best were also the ones that hosted them
(Mallaby, 2010, p. 10).
17
Do ponto de vista anglo-saxo, os fundos de hedge seriam mecanismos que
teriam, na ordem internacional globalizada, o papel positivo de acelerar e corrigir
as trajetrias de empresas, mercados e pases que no fossem consistentes com os
ajustes requeridos pelos desequilbrios da economia global. Ao mesmo tempo,
acreditavam que ao atuar no sentido de trazer os preos para posies de equilbrio
estes fundos reduziriam os riscos de bolhas especulativas, que necessitariam de
correes abruptas e desestabilizantes. Como afrmou ironicamente Mallaby (2010,
p. 9): By fattening out the kinks in market behavior, hedge funds were contributing
to what economists called the Great Moderation.
18
A atuao dos reguladores americanos evoluiu no sentido de promover ainda
mais a expanso do relacionamento entre os fundos e os grandes bancos. DArista
indica que:
Its scale was exacerbated by deregulation in particular, the Financial Services Modernization
Act (Gramm, Leach, Bliley) of 1999 that permitted banks to borrow in order to fund traditional
and nontraditional fnancial and the SECs relaxation of the leverage ratio for investment banks
from $12 to $1 of capital to over $30 to $1 (DArista, 2009, p. 1).
19
Assim, ao longo da dcada que separa a crise do LTCM, em 1998, da falncia
do Lehman Brothers, em 2008, o mercado de fundos de hedge aumentou expo-
nencialmente. Em 2005, havia mais de 8 mil destas instituies, 60% das quais
tinham algum porte e administravam mais de US$ 5 bilhes. Neste intervalo, a
relao entre fundos de hedge e bancos tomou novos contornos. O papel destes
prime brokers no financiamento destas instituies no somente aumentou,
mas tambm se concentrou em nmero menor de bancos de investimento.
Como se pode observar na tabela 1, os trs maiores prime brokers (Morgan Stanley,
17. Nos Estados Unidos e na Inglaterra, o impacto estabilizador dos fundos de hedge recebeu maior nfase; nos ou-
tros lugares, o risco de pnicos desestabilizadores chamou mais ateno. Curiosamente, os pases que gostaram mais
dos fundos de hedge foram tambm aqueles nos quais estes se instalaram (Mallaby, 2010, p. 10, traduo nossa).
18. Pelo achatamento das utuaes no comportamento do mercado, os fundos de hedge estariam contribuindo para
o que os economistas chamaram de Great Moderation (Mallaby, 2010, p. 10, traduo nossa). Para uma anlise da
Great Moderation, ver Torres Filho (2011).
19.A escala [da alavancagem dos grandes bancos] foi agravada pela desregulamentao em particular, pela Lei de
Modernizao dos Servios Financeiros (Lei Gramm-Leach-Bliley) de 1999, que permitiu aos bancos autorizados tomar
emprstimos para nanciar aplicaes nanceiras tradicionais e no tradicionais, e pelo relaxamento da [Securities
and Exchange Commission] SEC da taxa de alavancagem dos bancos de investimento de US$ 12,00 para US$ 1,00 de
capital, para mais de US$ 30,00 para US$ 1,00 (DArista, 2009, traduo nossa).
Goldman Sachs e Bear Stearns, todos americanos) concentravam mais de 50% dos
emprstimos a estes fundos em 2006.
TABELA 1
Composio do mercado de prime brokers Estados Unidos (2006)
(Em %)
Instituies
Morgan Stanley 24
Goldman Sachs 18
Bear Stearns 15
UBS
1
9
Credit Suisse 6
Deutsche Bank 5
Lehman Brothers 4
Outros 19
Total 100
Fonte: McKinsey Global Analysis Institute, citado em Aglietta (2010, p. 104).
Nota:
1
Union des Banques Suisses.
Durante a crise subprime do perodo 2007-2008, novamente os fundos
de hedge foram apanhados no contrap. A retrao do crdito bancrio deixou
suas posies alavancadas em situao precria. Ao mesmo tempo, a restrio
dos governos formao de posies vendidas a descoberto afetou sobremaneira
a sustentao de suas estratgias long-short. Entretanto, apesar destas difculdades, a
nova crise no foi provocada pela quebra de fundos de hedge, apesar de ser esta
a expectativa dos bancos centrais desde a quebra do LTCM (Goodhart, 2009).
Os principais responsveis desta vez foram os grandes bancos internacionais, com
outras instituies seguradoras ou garantidoras, todos do tipo too big to fail.
A crise das hipotecas subprimes explicitou que os bancos centrais, em geral e o
Fed, em particular no tinham percebido o alcance que as transformaes impostas
pela globalizao fnanceira tinham tido sobre seus grandes bancos. Particularmente,
no tinham atinado para o fator de que as formas de securitizao adotadas
inclusive a venda de ativos a empresas de propsito especfco tornavam opacos
no apenas os produtos fnanceiros vendidos para os investidores, mas tambm
os balanos dos bancos que eram objeto de avaliao das autoridades regulatrias.
De fato, a mudana no modelo de negcio dos bancos comerciais havia sofri-
do alteraes profundas desde os anos 1980. At ento, estas instituies atuavam
basicamente na captao de depsitos de curto prazo a baixo custo, para fnanciar
emprstimos por perodos mais longos a empresas e famlias em ambiente com-
petitivo limitado pela forte regulao e pela proteo competio internacional.
A partir da dcada de 1980, este padro de intermediao fnanceira foi aos poucos
perdendo relevncia. Neste cenrio, os grandes bancos em lugar de passivamente
se ajustarem s mudanas em curso e, com isto, aceitarem ter papel secundrio
no novo sistema fnanceiro internacional tomaram a liderana do processo, re-
defnindo as formas e as estratgias de seus negcios e garantindo, assim, posio
central na nova ordem fnanceira.
Conseguiram, inclusive, ganhar importncia na conduo do processo de
transio para o novo sistema globalizado, interferindo com sucesso na defnio
a seu favor das normas que seriam utilizadas pelos reguladores prprios para esta
atividade. Um exemplo deste tipo de infuncia foi a deciso do governo americano
de, em 2004, aumentar os limites de alavancagem de seus bancos de investimento.
Segundo Crotty:
From 1975 to 2003, the US Securities and Exchange Commission (SEC) limited investment
bank leverage to 12 times capital. However, in 2004, under pressure from Goldman Sachs
chairman and later Treasury Secretary Henry Paulson, it raised the acceptable leverage ratio
to 40 times capital and made compliance voluntary (Crotty, 2009, p. 574).
20
Assim, a securitizao, em vez de provocar perda de mercado e lucros para os
bancos, revelou-se uma nova trajetria de expanso. Estas instituies desistiram
das receitas com a cobrana de margens (spreads) pelo carregamento do ativo de
crdito em seus balanos at a liquidao fnal (estratgia do tipo buy and hold),
em troca de comisses (fees) pela originao, pala montagem e pela venda destes
fuxos de caixa a investidores. Suas carteiras tradicionais tornaram-se, assim, fonte
privilegiada de origem de ttulos para posterior distribuio aos mercados de capitais.
A posio como instituies criadoras de depsitos atribua-lhes papel privilegiado
no carregamento destes ativos durante este processo de transformao.
Abraar a securitizao foi tambm uma forma de os bancos responderem
s novas limitaes globais impostas pelos reguladores. Ao reduzir seus balanos
no momento de cada venda de ativos, abriam imediatamente espao para
novas operaes de securitizao. Ampliava-se, assim, o volume de negcios,
atendendo simultaneamente aos parmetros de alavancagem permitidos pelos
Acordos de Basileia.
Foi, ainda, um meio de superar a perda de competitividade das formas mais
tradicionais e estveis de captao de depsitos. O aumento na amplitude das
futuaes nas taxas de juros havia comprometido os mecanismos tradicionais de
captao de depsitos baratos e estveis, criados aps a Grande Depresso.
20. De 1975 a 2003, a Securities and Exchange Commission (SEC) dos Estados Unidos limitou a alavancagem dos
bancos de investimento a doze vezes o capital. No entanto, em 2004, sob presso do presidente da Goldman Sachs e
mais tarde secretrio do Tesouro, Henry Paulson, a comisso elevou o ndice de alavancagem aceitvel para quarenta
vezes o capital e tornou seu cumprimento voluntrio (Crotty, 2009, p. 574, traduo nossa).
Um exemplo disto foi o quase desaparecimento dos sistemas de poupana e em-
prstimos garantidos pelos governos, que davam sustentao ao fnanciamento
imobilirio. A securitizao de hipotecas foi o meio encontrado para retomar o
fnanciamento imobilirio americano.
Finalmente, a securitizao foi tambm a maneira de os bancos enfrentarem
a competio criada pela liberalizao com os mercados de capitais. Desde ento,
investidores e emissores mais sofsticados podiam dividir entre si os ganhos at
ento cobrados pelas instituies fnanceiras. Os bancos simplesmente tomaram
a liderana nesta nova forma de intermediao.
Formou-se, assim, um novo padro de concorrncia bancria. Entretanto,
como alertou Minsky, quase profeticamente, nenhuma destas inovaes fnanceiras
conseguia superar o fato de que:
() such paper links the present and the future. Today is the future for some past todays.
Prior commitments are falling due even as new commitments are entered upon. Cash
fows served as both a source of funds and as the validation of prior commitments. Te
hedge, speculative, and Ponzi characterization of cash fows may be relevant (Minsky,
2008, p. 3, grifo nosso).
21

Assim, a perda de competitividade das formas tradicionais de intermediao
bancria, provocada pela liberalizao e pela securitizao, no deve ser entendida
como processo que deveria levar reduo da importncia dos bancos no novo
sistema fnanceiro globalizado. Na prtica, o que se notou foi ampla redefnio
de papis e funes.
A partir do processo de securitizao, aprofundou-se tambm a terceiriza-
o de outras das atividades desenvolvidas diretamente pelos bancos, por serem
consideradas estratgicas para a realizao de emprstimos. Alm de os ativos de
crdito serem agora vendidos a investidores, a anlise de risco destas operaes
passou a ser feita por empresas especializadas (rating agencies). Ao mesmo tempo, a
captao de recursos no precisava mais ser realizada diretamente junto ao pblico.
Existia agora a alternativa de tomar recursos de novas instituies no bancrias
atacadistas como os money market funds , que passaram a prover fundo aos
bancos, nos montantes que se faziam necessrios.
A compresso das margens de intermediao, em consequncia da maior
competio, aliada securitizao comprometeram defnitivamente a capacidade
de os bancos sustentarem suas taxas de retorno estimadas de 15% a 20% ao ano,
com base em suas operaes de emprstimos tradicionais. Em resposta, os bancos,
21. (...) esses tipos de ttulos ligam o presente ao futuro. Hoje, o futuro para alguns hojes passados. Compromissos
anteriores esto se tornando devidos, ainda que novos estejam sendo feitos. Fluxos de caixa serviram tanto como uma
fonte de fundos, quanto uma validao dos compromissos prvios. A caracterizao dos uxos de caixa como hedge,
especulativa e Ponzi pode ser relevante (Minsky, 2008, traduo nossa).
alm de comisses e taxas sobre os valores vendidos aos investidores, seguiram o
exemplo dos fundos de hedge e passaram a alavancar ainda mais suas operaes.
Para isso, era essencial dar soluo a trs entraves importantes. O primeiro
era a volatilidade do valor global dos ativos. Deste ponto de vista, o gerenciamento
macroeconmico no perodo da Great Moderation que vai do fnal dos anos 1990
at 2006 (Bernanke, 2004b) parecia ter reduzido substancialmente este risco.
Havia sentimento de que, caso algum problema fnanceiro surgisse no horizonte,
o Banco Central americano adotaria rapidamente medidas fortes o sufcientes para
evitar crise de maiores propores. Como alertava o Financial Times:
Some stock traders now call it the Greenspan put. It is a label borrowed from the world
of options trading for a widely held view: when fnancial markets unravel, count on the
Federal Reserve and its chairman Alan Greenspan (eventually) to come to the rescue
(Despeignes, 2000).
22
O segundo era o custo bsico dos recursos que estariam sendo captados.
Aps perodo de taxas elevadas de juros que se seguiu ao choque Volcker nos
anos 1980 , nas dcadas seguintes, o Banco Central americano fxou suas taxas
em nveis bem inferiores, sendo que, em alguns momentos, chegou a informar
que estas seriam mantidas propositadamente baixas por longo perodo de tempo.
Foi o que aconteceu, por exemplo, nos anos que se seguiram crise das empresas
de internet na bolsa de valores americana nos incio da dcada de 2000.
O terceiro entrave era a capacidade de os bancos obterem montantes elevados
de recursos a qualquer momento. A liberalizao fnanceira permitiu o apareci-
mento de e gerou grande nmero de instituies e mercados especializados
em operaes de crdito de curto prazo por atacado tais como os money market
funds, os ttulos garantidos em ativos (asset backed commercial papers) e o mercado
interbancrio que davam conforto aos bancos manterem em carteira os crditos
que excedessem sua captao junto ao pblico.
Tomava-se, assim, como certo que qualquer banco que minimamente aten-
desse aos critrios de Basileia I, em termos de capital prprio, teria condies de
sempre acessar os mercados atacadistas de curto prazo. De acordo com Goodhart
(2009), a relao entre ativos e depsitos prprios dos bancos na Gr-Bretanha
seguiu trajetria ascendente. Nos anos 1990, este indicador aumentou de 90%
para 100% e, antes do perodo 2007-2008, havia atingido patamares entre 150%
e 170%. Assim, quando a crise estourou, houve um problema srio de liquidez e
fnanciamento dos grandes bancos.
22. Alguns operadores de aes chamam de Greenspan put. um termo tomado emprestado do mundo das opes
para uma opinio generalizada: quando os mercados nanceiros se desestruturarem, conte com o Federal Reserve e
seu presidente Alan Greenspan eventualmente para virem em seu resgate (Greenspan,2000, traduo nossa).
O termo put usado no mercado de opes para dar nome a um contrato que garante a seu detentor o direito de
obrigar o emissor a vender-lhe determinado ativo a um preo prexado.
Outro descolamento observado no balano dessas instituies, a partir dos anos
1980, foi entre seu volume de ativos e seu capital prprio. Os modelos regulatrios
adotados eram baseados no risco estimado dos ativos, a partir de matriz de mul-
tiplicadores. Assim, os bancos recorreriam a vrios expedientes quando avaliavam
seu capital prprio. Por exemplo, podiam adicionar os crditos tributrios que
tivessem, embora o impacto destes ativos como elemento de sustentao de risco
corrente fosse bastante diferente de um aporte em dinheiro por parte dos acionistas.
Puderam, ademais, criar empresas de propsito especfco formalmente inde-
pendentes, para as quais transferiam seus ativos de mais alto risco, mas que geravam
retorno elevado. Estes crditos posteriormente serviam de lastro para estas novas
companhias poderem fnanciar-se mediante a emisso de notas promissrias, postas
por este banco, junto a seus clientes. Tendo-se em vista a elevada ponderao de
risco a que estes crditos estavam sujeitos enquanto permanecessem nos balanos
dos bancos, esta transferncia produzia do ponto de vista regulatrio grande
descompresso da capacidade de estas instituies poderem gerar novos ativos
e, consequentemente, aumentar suas receitas com taxas e comisses. Este efeito
de alavancagem era alcanado, apesar de estes veculos ou empresas de propsito
especfco (SIVs em ingls, special investment vehicules) serem garantidos por
linhas de crdito automticas dos bancos que os haviam criado.
De acordo com Crotty, esse tipo de comportamento era bastante generalizado
em Wall Street antes de crise. Segundo este autor:
In the late 1990s, banks were allowed to hold risky securities of their balance sheets in
SIVs with no capital required to support them. Te regulatory system thus induced banks
to move as much of their assets of-balance-sheet as possible. When the demand for risky
fnancial products cooled of in mid 2007, bank-created of-balance-sheet SIVs became
the buyer of last resort for the ocean of new MBSs and CDOs emanating from investment
banks. At the end of 2007, J.P. Morgan Chase & Co. and Citigroup each had nearly $1
trillion in assets held of their books in special securitisation vehicles. For Citigroup this
represented about half the banks overall assets (Crotty, 2009, p. 570).
23
Outro mercado que se desenvolveu muito no sistema financeiro global
contemporneo foi, como j observado, o de derivativos. Neste caso, a exemplo
do que havia acontecido na securitizao, os grandes bancos tambm passaram
a ter papel central. Estes contratos se tornaram fonte importante de suas receitas
23.No nal dos anos 1990, os bancos foram autorizados a manter ttulos de alto risco fora dos seus balanos em
[veculos ou empresas de propsito especco] SIVs, sem terem de investir o capital necessrio para suportar estas
instituies. O sistema regulatrio, assim, induziu os bancos a transferir o mximo possvel seus ativos para fora de
balano. Quando a demanda por produtos nanceiros de risco arrefeceu em meados de 2007, estes SIVs criados pelos
bancos se tornaram os compradores de ltima instncia de um oceano de novos [mortgage-backed securities] MBSs
e [collateralized-debt obligations] CDOs [ttulos lastreados em crditos imobilirios], que emanavam dos bancos de
investimento. No nal de 2007, o JP Morgan, o Chase e o Citigroup tinham cada um cerca de US$ 1 trilho em ativos
mantidos fora de seus livros em veculos especiais. Para o Citigroup, isto representava cerca de metade dos ativos globais
do banco (Crotty, 2009, p. 570, traduo nossa).
correntes e se concentraram em um nmero pequeno de instituies que tambm
tomaram posies relevantes, como contraparte dos demais investidores. Assim, nos
Estados Unidos, sete bancos respondiam, em 2000, por 95% de toda a exposio
do sistema bancrio americano (Schinasi et al., 2000).
Com base nessa anlise, pode-se afrmar que a busca por maior rentabilidade
conduziu os bancos a no somente fnanciarem a alavancagem dos fundos de hedge,
mas tambm a adotarem estratgias que, em tese, seriam mais prprias de insti-
tuies desta natureza. Esta metamorfose foi operada de dois modos diferentes.
A primeira estratgia foi quando adquiriram ou estabeleceram seus fundos de hedge,
alavancados em recursos das suas tesourarias ou seja, do seu capital prprio.
O acesso a recursos de baixo custo da instituio controladora e a vantagem de
contar com sua marca levaram os administradores destes fundos a alavancarem
grandes posies. No caso do Bear Stearns, seu fundo de hedge operava com 35
vezes o capital investido. Quando o empreendimento quebrou, em junho de 2007,
o banco foi obrigado a realizar seu resgate, o que explicitou para o restante do
mercado as perdas da instituio.
Exemplo semelhante tambm pode ser encontrado na atuao do banco UBS
nos Estados Unidos. Movido por interesses semelhantes ao do Bear Stearns, o banco
suo montou o Dillon Read Financial Products Fund, que chegou a movimentar
carteira de cerca de US$ 80 bilhes, composta quase toda por fundos do prprio UBS.
Em abril de 2007, os executivos do fundo identificaram prejuzos da ordem de
US$ 4,5 bilhes, o que levou ao encerramento de suas atividades pela direo deste banco.
Assim, na dcada de 2000, o relacionamento entre fundos de hedge e bancos
no apenas se ampliou em termos de escala, mas tambm evoluiu no sentido de
incorporar este tipo de estratgia gesto de seus recursos prprios. O objetivo
era simplesmente aumentar ainda mais a gerao de caixa de suas tesourarias, sem
preocupao maior com o risco que isto implicava para a parte mais vulnervel de
seus ativos, o capital prprio.
A diferena entre essa nova gerao de fundos e a anterior que as instituies
de propriedade dos bancos estavam, na prtica, sujeitas a menores limitaes que
o resto da concorrncia. Seu risco de crdito era idntico ao do banco que as havia
criado e, portanto, sua capacidade de captar recursos usufrua de privilgios iguais
aos de qualquer departamento da instituio patrocinadora. Assim, nos fundos de
hedge dos bancos, o risco estava diludo com os demais negcios de um segmento
de mercado regulado e com garantia implcita dos governos. J os gestores de fun-
dos de hedge independentes tinham de apresentar garantias para obter o crdito
necessrio a alavancar suas posies e, alm disso, estavam assumindo diretamente
parte do risco do fundo que administravam, j que a maior parte do seu patrimnio
pessoal estava aplicado neste, o que lhes limitava o apetite.
A segunda estratgia de metamorfosear os fundos de hedge deu-se como parte
da estratgia global dessas instituies. Como alertou Goodhart:
Most ordinary enterprises have a debt to equity ratio of perhaps 2 or 3 if they are
operating in a service industry or in manufacturing industry. Many banks, and I would
have to say especially the European banks, had an enormously high debt to equity ratio.
In a number of cases it approached, or was over, 50 times. I could give you some names
that are perfectly well known. UBS, Deutsche Bank, Barclays all had leverage ratios that
were about 50 (Goodhart, 2009).
24
Com tais nveis de alavancagem, perdas menores ante o ativo total dessas
instituies podem ter efeitos catastrfcos sobre sua solvncia e, consequentemen-
te, a estabilidade sistmica do sistema fnanceiro global. Este fato explica por que
os prejuzos acumulados em parcela pequena do mercado imobilirio americano
(subprime) comprometeram instituies consideradas to robustas e at mesmo
conservadoras, como as elencadas por Goodhart (2009).
Assim, o sistema fnanceiro globalizado foi ampliando-se a partir do aumento
da alavancagem dos bancos e da reduo da importncia dos mecanismos tradicionais
de liquidez e fnanciamento, como os depsitos. Por este motivo, a crise de 2008
foi to brutal. Ao provocar paralisao sbita das operaes nos novos mercados de
liquidez (o interbancrio e o chamado shadow banking),
25
tornou precria a situao
dos bancos e levou a uma queda em espiral no valor dos ativos. Neste cenrio,
no restou aos bancos centrais outra sada que no intervir, o que ampliou rpida
e explosivamente seus passivos monetrios, quer recompondo os balanos dos
grandes bancos, quer cumprindo o papel de contraparte nas operaes de liquidez
tradicionais. Nos casos em que estas medidas no se revelaram sufcientes, houve
a necessidade de recorrer estatizao destas instituies.
3 CONCLUSES
Alguns autores, como Eichengreen e Mussa (1998), argumentam que a globaliza-
o fnanceira foi basicamente o produto de inovaes introduzidas pelo mercado.
Assim, as revolues nos meios de comunicao e nos derivativos teriam eliminado
a capacidade de os governos controlarem a entrada e a sada de capitais. Neste
24. As empresas mais comuns apresentam razo entre dvida e capital prprio de 2 ou 3, se esto operando nos servios
ou na indstria de transformao. Muitos bancos, e, eu teria de dizer, especialmente os bancos europeus, tinham razo
enormemente alta entre dvida e patrimnio. Em muitos casos, esta relao se aproximava ou era superior a 50 vezes. Eu
poderia lhe dar alguns nomes que so perfeitamente conhecidos.] UBS, Deutsche Bank, Barclays todos apresentavam
ndices de alavancagem que eram ao redor de 50 (Goodhart, 2009, traduo nossa).
25. O shadow banking system envolve um conjunto de instituies tais como os money market funds, as government
sponsored enterprises (GSEs) (instituies pblicas de crdito imobilirio), os emissores de asset-backed security (ABS)
(ttulos colateralizados em outros ativos de crdito) etc. que se caracterizam por serem instituies provedoras de fundos
por atacado, a partir de ativos existentes (asset-based wholesale funding system). Deste ponto de vista, no sistema
que concorre com os bancos comerciais como o mercado de capitais , mas que lhe prov determinados servios.
caso, qualquer tentativa de restringir-lhes a mobilidade levaria migrao destas
operaes para o exterior.
A despeito de fatores tecnolgicos terem tido alguma relevncia, estes
elementos no teriam sido capazes de impor aos Estados, por si, as mudanas que
se fzeram necessrias na montagem e na expanso do sistema fnanceiro global
contemporneo. Como se objetivou demonstrar, a ao dos governos em par-
ticular, o americano, mediante o uso de seu poder estrutural foi o fator central
que impulsionou o processo.
A partir desse marco, a globalizao fnanceira desenvolveu-se, oriunda de
quatro vertentes diferentes, mas complementares. A primeira foi a desnacionalizao
dos mercados fnanceiros ou seja, a eliminao das barreiras livre movimentao
de capitais entre os diferentes pases. a partir da mudana do padro monet-
rio do dlar fxo para fexvel, como o fm de Bretton Woods, que se iniciou a
constituio de espao fnanceiro efetivamente global. O processo comeou nos
mercados de cmbio e juros, apoiados em operaes especulativas com derivativos,
e foi ampliando-se em direo s demais partes do sistema econmico.
A histria revela que houve resistncias, mas que a determinao dos governos
da Inglaterra e, particularmente, dos Estados Unidos de sustentar a liberalizao
dos mercados fnanceiros tornou este percurso vitorioso, diante das alternativas que
foram sendo apresentadas. O choque Volcker de 1979 foi o momento defnitivo
no processo de subordinar os parceiros ao projeto de ordenamento fnanceiro
internacional americano. Em meados de 1980, as principais economias j haviam
completado a liberalizao das suas contas de capital, permitindo-se a formao
de mercado fnanceiro efetivamente globalizado.
O passo seguinte foi o estabelecimento, pelos principais bancos centrais, de
normas comuns que deveriam ser obedecidas por todos os bancos que competissem
internacionalmente. Estas regras, pelo menos em tese, teriam tambm de proteger
o pblico e os soberanos de atuaes indesejadas dos bancos. Estes instrumentos
foram consubstanciados nas vrias geraes dos Acordos de Basileia, frmados no
mbito do BIS.
A segunda vertente foi a desintermediao bancria. A subida da taxa de juros
americana em 1979 acelerou as atividades de fnanciamento direto, em detrimen-
to da intermediao tradicional feita pelos bancos. Tornou-se mais fcil e barato
contrair dvidas diretamente nos mercados de capitais mediante o lanamento
de ttulos , favorecendo-se a atuao de instituies fnanceiras como os bancos
de investimento, fundos de investimento e os fundos de hedge.
Para fazer frente ao volume crescente de ttulos lanados diretamente nos
mercados de capitais, os bancos tomaram uma posio cada vez mais importante
na securitizao de ativos. Em lugar de manterem-se restritos captao de
depsitos e concesso de emprstimos, tornaram-se tambm grandes originadores
e distribuidores destes crditos, substituindo as receitas com as margens de risco,
que cobravam nos emprstimos tradicionais, pelos ganhos mais imediatos com as
taxas e as comisses decorrentes de operaes estruturadas.
A terceira vertente foi a externalizao do risco. A fexibilizao dos mercados
de cmbio e juros e a securitizao levaram diversifcao e ampliao dos mer-
cados de derivativos. Estes contratos permitem a mercantilizao e a redistribuio
de risco entre os diferentes investidores, ao reduzir sua exposio individual a
elementos especfcos dos ativos que carregam. Entretanto, ademais de atender s
necessidades de seguro dos investidores, os derivativos tornaram-se uma forma
alternativa e menos custosa de obter determinados ativos, bem como um meio de
alavancar posies com menor aplicao de capital.
Alm de terem instrumentos para lidar com o risco microeconmico de seus
portflios, os investidores, do ponto de vista macroeconmico, adotaram um
comportamento convencional de que os bancos centrais, de um modo geral e o
Fed, em particular , atuariam sempre de forma a eliminar a possibilidade de riscos
sistmicos. Podiam, assim, contar com a interveno das autoridades monetrias
sempre que houvesse risco de queda generalizada nos preos dos ativos.
A ltima vertente foi a maior alavancagem. Em ambiente caracterizado por
baixas taxas de juros, elevada liquidez, forte concorrncia, mercados de capitais
profundos e baixa volatilidade macroeconmica, a estratgia de aumento de ganhos
baseou-se crescentemente na tomada de posies muito alavancadas. Originalmen-
te, este perfl era mais presente nos fundos de hedge, instituies no reguladas.
Entretanto, ao longo do tempo, os bancos comearam a adotar comportamento
semelhante, quer criando seus fundos de hedge caractersticos, quer aumentando
sobremaneira a relao entre seus ativos e seu capital prprio.
Todo esse desenvolvimento no teria sido possvel sem o consentimento, a
parceria, os estmulos e as garantias dadas aos mercados fnanceiros pelos governos
das principais naes. Esta rede de interesses foi sendo paulatinamente construda
e se alimentou do sucesso que permitiu este modelo econmico, em termos de
crescimento e controle da infao. Foram os anos da Great Moderation.
Nesse cenrio, a crise de 2008 representa choque de grandes propores para
o sistema fnanceiro globalizado. Houve a explicitao de que este comportamento
concorrencial dos grandes bancos podia levar a uma disrupo generalizada nos
mercados dos ativos, arrastando consigo o nvel de atividade e a solvncia dos
soberanos. H, hoje, percepo de que as garantias implcitas ou explcitas, que
os governos nacionais so obrigados a dar aos seus grandes bancos comerciais, so
incompatveis com a adoo por estas instituies de comportamentos semelhantes
muitas vezes, em escala ampliada queles que so tpicos dos fundos de hedge.
A iniciativa de romper esse processo mediante a imposio de limitaes
adoo de estratgias alavancadas e ao uso de empresas de propsitos especfcos
por parte dos bancos e de outras instituies sistemicamente relevantes esbarra,
no entanto, em grandes difculdades. A complexidade operacional do sistema
fnanceiro global e a opacidade dos instrumentos utilizados tornam difcil o esta-
belecimento de normas efcazes. Alm disso, a importncia destas instituies na
arena poltica tende a tornar ainda mais complicado o trabalho de legisladores e
auditores pblicos. Por sua vez, as propostas que visam restringir a aplicao destas
novas regras a um conjunto segmentado de instituies no costumam produzir
os efeitos desejados, haja vista a profunda interligao entre os bancos e as demais
instituies fnanceiras, tanto local quanto internacionalmente.
Passados quase sete anos desde o incio da crise das hipotecas subprime ame-
ricanas em 2007, algumas tendncias de mudana nos mercados fnanceiros j so
perceptveis. A primeira que houve aumento nos custos de captao dos grandes
bancos internacionais ante as grandes empresas no fnanceiras. Tradicionalmente,
os bancos captavam a taxas de risco pouco superiores s dos tesouros dos pases
em que estavam sediados; muito abaixo, portanto, das corporaes. De acordo
com o BIS (2013), este diferencial que era, at 2007, entre 20% e 30% a favor
dos bancos desapareceu nos Estados Unidos e se tornou negativo na Europa.
Essa mudana se deve, em parte, deteriorao das condies de crdito dos
grandes bancos, em razo dos prejuzos causados pela crise. Entretanto, parcela
deste aumento relativo est associada ao distanciamento que vem ocorrendo entre os
Estados e seus sistemas bancrios. At 2007, havia percepo generalizada de que
em situaes de crise os governos interviriam, garantindo, de alguma maneira,
o crdito de suas instituies fnanceiras, como de fato ocorreu. Isto mantinha
baixas as taxas de risco dos bancos ante empresas de igual classifcao de crdito.
Desde a crise, entretanto, o Greenspan put j no oferece o mesmo conforto aos
investidores, e isto se refetiu diretamente na precifcao do risco dos bancos, o
que lhes compromete sua capacidade de intermediar recursos.
A segunda tendncia est relacionada liquidez dos mercados, particularmente
os secundrios. Apesar da abundncia de moeda, os bancos alm de estarem
captando mais caro esto reduzindo sua alavancagem, o que provoca encolhimento
do crdito global. Este enxugamento afeta os mercados de maneira diversa.
Um dos segmentos mais atingidos por este processo foi o das instituies especializadas
em carregar ttulos com o objetivo de auferir lucros com as oscilaes destes papis,
os traders. Com isso, o tamanho das carteiras que mantinham, principalmente em
papis corporativos e de pases emergentes, foi drasticamente reduzido.
Esse fato comprometeu, de forma defnitiva, a liquidez desses segmentos e,
consequentemente, a capacidade de esses mercados conseguirem absorver choques
de maneira igual a como faziam no passado. Sem os traders para atuar na ponta
contrria, qualquer movimento brusco entre oferta e demanda tende a ter impacto
maior e imediato sobre os preos destes ativos. Isto implica dizer que a volatilidade
tende a ser maior e as janelas de emisso no segmento primrio podem, quando
os bancos centrais desacelerarem seus programas de compras de ttulos privados,
tornar-se mais restritivas. Isto tende a afetar as condies de crdito externo para
pases emergentes como o Brasil que tm mercados relativamente mais lquidos
que os demais, para sua dvida externa, e atravessam fase de elevados defcit em
transao corrente.
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CAPTULO 16
O ESTOURO DE BOLHAS ESPECULATIVAS RECENTES: OS CASOS
DOS ESTADOS UNIDOS E DO JAPO
1
1 INTRODUO: O PNICO DE 2008 EM PERSPECTIVA
Crises globais so fenmenos raros no mundo contemporneo. Desde o incio
do sculo XX, s h registro de cinco momentos em que as taxas de crescimento da
economia internacional foram negativas. O primeiro ocorreu em 1908 e foi gerado
pelo pnico fnanceiro que assolou os Estados Unidos e a Europa no ano anterior.
O segundo englobou alguns anos entre 1914 e 1919 e est associado Primeira
Guerra Mundial. O terceiro, que se estendeu de 1930 a 1932, compreendeu os
piores anos da Grande Depresso. O quarto abrangeu o perodo 1939 a 1946,
quando a economia mundial assistiu ao desenrolar da Segunda Guerra Mundial.
Finalmente, o quinto e mais recente evento foi registrado em 2008, em consequncia
de outro pnico fnanceiro que se seguiu falncia do banco de investimento americano
Lehman Brothers (grfco 1).
Dessa lista, se forem eliminadas as crises relacionadas a confitos militares de
grande envergadura, como foram as Guerras Mundiais de 1914 e 1939, os epis-
dios restantes (1907, 1929 e 2008) se assemelham por sua origem fnanceira e por
serem centrados nos Estados Unidos. De acordo com Bordo e Murshid (1999), o
pnico de 1907 comeou com a elevao da taxa de juros pelo Banco da Inglaterra,
no ano anterior, de 3,5% ao ano (a.a.) para 6% a.a, com o objetivo de conter as
sadas de ouro. Esta deciso provocou uma crise de liquidez nos Estados Unidos e
levou a um crash na Bolsa de Valores de Nova Iorque no ano seguinte. Em pouco
tempo, o valor das empresas em bolsa caiu pela metade. Esta crise fcou famosa,
porque, diante da inexistncia de um banco central nos Estados Unidos, o papel
de coordenao fnanceira entre os bancos foi desempenhado pessoalmente por
J.P. Morgan, fundador do banco que leva seu nome.
1. Professor associado do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). E-mail: <ernanit@hotmail.com>.
GRFICO 1
Taxa de crescimento da economia mundial
(Em % a.a.)
-10
-5
0
5
10
15
1
9
0
1
1
9
0
5
1
9
0
9
1
9
1
3
1
9
1
7
1
9
2
1
1
9
2
5
1
9
2
9
1
9
3
3
1
9
3
7
1
9
4
1
1
9
4
5
1
9
4
9
1
9
5
3
1
9
5
7
1
9
6
1
1
9
6
5
1
9
6
9
1
9
7
3
1
9
7
7
1
9
8
1
1
9
8
5
1
9
8
9
1
9
9
3
1
9
9
7
2
0
0
1
2
0
0
5
2
0
0
9
-1,11
-4,87
-4,16
-9,19
13,29
-2,25
Fonte: Maddison (2001) e FMI (WEO, 10/2012).
Elaborao do autor.
A literatura sobre a crise de 1929 abundante e controversa. Entretanto, h
certo consenso entre importantes economistas que analisaram a Grande Depresso
de que um dos principais determinantes do crash foi a elevao da taxa de juros
feita pelo banco central americano ao longo de 1928, de 3,5% a.a. para 5% a.a.,
acompanhada de uma poltica de contrao da liquidez com o objetivo de colocar
em xeque o processo especulativo na Bolsa de Valores de Nova Iorque (Bernanke,
2004). Este mesmo ponto de vista tambm est presente na anlise que Keynes
faz do episdio. Em seu Treatise on money, o autor afrma que:
os juros elevados de mercado elevada, que, antes do colapso, o Sistema da Reserva
Federal, em seu esforo para controlar o entusiasmo da multido especulativo, fxou
nos Estados Unidos (...) desempenhou um papel essencial em provocar o rpida
colapso (Keynes, 1952, v. 2, p. 196, traduo nossa).
A crise de 2008 tambm teve origem em um aumento das taxas de juros
americanas, iniciado em 2005. Sem prejuzo de preocupaes com a infao
corrente, as autoridades fnanceiras americanas tinham claro que o boom nos
preos dos imveis residenciais tinha chegado a nveis demasiadamente elevados
e precisava ser revertido. A bolsa de valores tambm tinha voltado aos nveis de
pico do incio da dcada.
Entretanto, o banco central e o Tesouro americano no acreditavam que o
aumento da taxa de juros teria impacto sistmico sobre o sistema fnanceiro local e,
muito menos, sobre o internacional. Ben Bernanke, presidente do Federal Reserve
(Fed) poca chegou a afrmar em discurso, em maio de 2007, quando a chamada
crise subprime (Torres e Bora, 2009) j estava em processo, que:
Acreditamos que o efeito dos problemas nos crditos imobilirios de elevado risco
(subprime) ser limitado e no esperamos repercusses signifcativas no resto da
625 O Estouro de Bolhas Especulativas Recentes: os casos dos Estados Unidos e do Japo
economia ou no sistema fnanceiro. A grande maioria das hipotecas, incluindo at
mesmo hipotecas de elvado risco (subprime), continuam a ter um bom desempenho.
Ganhos anteriores nos preos das residncias ainda garantem maioria dos proprie-
trios um patrimnio imobilirio positivo signifcativo e ocrescimento do emprego
e renda deve ajudar a administrar as obrigaes fnanceiras da maioria das famlias.
Os policy makers dos Estados Unidos estavam agindo com base na experincia
bem-sucedida de reverso da bolha da internet de 2001 e da expectativa que
a estabilidade macroeconmica da era da Great Moderation era absolutamente
sustentvel no longo prazo (Torres, 2011). As falncias que haviam comeado no
incio de 2006 em instituies fnanceiras imobilirias eram vistas apenas como
sinais de que o mercado estava em rota de autocorreo, e no de colapso. Para eles,
a parcela mais especulativa dos emprstimos hipotecrios os chamados crditos
subprime no teria como gerar impacto sistmico, uma vez que representava um
percentual pequeno do mercado. Alm disto, imaginava-se que os bancos j teriam
securitizado a maior parte destas operaes junto a outros investidores, eliminando,
assim, o risco de perdas relevantes sobre as grandes instituies fnanceiras. Esta
viso explica o comportamento das autoridades americanas at setembro de 2008,
inclusive a postura de no evitar a falncia do Lehman Brothers.
Esse descompasso, por parte das autoridades, entre a realidade de mercado
ex-post e a percepo benigna do processo de ajuste outro trao comum entre
as trs grandes crises fnanceiras. Isto explica tambm a natureza inesperada e a
forte intensidade do crash nos piores momentos da crise. Na prtica, empresas e
governos foram tomados de surpresa pela dimenso de um problema fnanceiro
que teve origem em um fato menor, mas que rapidamente se irradiou por bancos
supostamente robustos, mas com situao frgil e alavancada, o que gerou pnico.
Em consequncia, as transaes fnanceiras correntes foram paralisadas, arrastando
consigo para baixo o nvel de atividade. Por algum tempo, a sensao era que a
economia mergulhava em um buraco sem fundo.
A crise de 2008 guarda, portanto, vrias semelhanas com outras crises fnanceiras
globais. No entanto, no se pode esquecer que ela tambm foi um fenmeno de
seu tempo. Deste ponto de vista, deve ser entendida como mais uma entre as vrias
bolhas especulativas
2
que foram estouradas ao longo dos ltimos anos. Kindleberger
e Aliber (2005) apontaram que, desde o sculo XVII, houve dez grandes episdios desta
natureza. Destes, cinco ou seja, a metade ocorreram a partir de 1984, quando
o sistema fnanceiro globalizado contemporneo se consolidou (Torres, 2013).
2. No existe uma denio precisa nem consensual do que seja uma bolha especulativa. Kindelberger e Aliber (2005),
por exemplo, no se preocuparam em conceituar o termo, mas, em vrias passagens, apontam que por denio,
uma bolha envolve um padro no sustentvel das alteraes de preos ou de uxos de caixa (...). Uma bolha um
movimento ascendente dos preos durante um perodo longo, de 15 a 40 meses, que, em seguida, implode (...). Uma
bolha depende de crdito.
Nessa relao mais recente, incluem-se as bolhas: do Japo, na segunda
metade de 1980; dos pases escandinavos, no mesmo perodo; na sia, entre 1992 e
1997; do Mxico, no incio dos anos 1990; e do mercado americano de aes de
2000/2001, a chamada crise ponto-com ou bolha da internet. Certamente, a
crise de 2008 teria sido includa por Kindleberger e Aliber em sua lista caso o livro
no tivesse sido fnalizado antes.
Essa evidncia sugere que a maneira como os sistemas fnanceiros passaram
a operar a partir da segunda metade da dcada de 1980 acelerou a formao de
bolhas especulativas fnanceiras de grande porte. Aponta tambm para a possvel
existncia de semelhanas entre os episdios mais recentes, no s em termos de
suas causas, mas tambm em termos de suas consequncias.
A partir dessas consideraes iniciais, este trabalho pretende analisar de forma
comparativa as duas bolhas especulativas mais importantes que se desenvolveram
a partir dos anos 1980. A primeira a dos mercados de aes e de imveis no
Japo, que estourou em 1989. Foi o episdio especulativo mais relevante dessa
natureza no ltimo quarto do sculo XX, por seu impacto econmico e fnanceiro.
Entretanto, nesse caso, os efeitos sistmicos fcaram relativamente contidos
economia japonesa, que, apesar da atuao do governo, at hoje no conseguiu
se recuperar inteiramente do episdio.
A segunda a crise de 2008 nos Estados Unidos, que envolveu o estouro de
uma bolha imobiliria e no mercado de aes. Como o mercado americano o
centro dinmico do sistema fnanceiro globalizado, a crise, ao impactar fortemen-
te os bancos locais, irradiou-se imediatamente para os demais mercados e pases
(Torres, 2013).
2 A CRISE DA BOLHA ESPECULATIVA JAPONESA DE 1989
2.1 Rumo bolha: a resposta japonesa retomada da hegemonia do dlar
A bolha especulativa japonesa da dcada de 1980 teve sua origem na resposta que
o Japo deu poltica de retomada da hegemonia do dlar como moeda inter-
nacional (Tavares, 1997; Torres, 1997). O fortalecimento da moeda americana,
em consequncia do aumento dos juros do incio dos anos 1980, levou o iene
inicialmente a se desvalorizar, em cerca de 40%, entre 1978 e 1982 (grfco 2).
A consequncia desse realinhamento cambial foi um aumento sem precedentes
no superavit comercial japons com os Estados Unidos. Entre 1981 e 1987, o saldo
comercial americano total em bens passou de um superavit de US$ 6,3 bilhes
para um defcit de US$ 52,1 bilhes, dos quais quase 40% eram decorrentes do
comrcio bilateral com os japoneses.
GRFICO 2
Evoluo da taxa de cmbio iene-dlar americano
357,5
261,9
290,6
188,7
254,2
129,2
153,3
0
50
100
150
200
250
300
350
400
J
a
n
.
/
1
9
7
1
A
b
r
.
/
1
9
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2
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1
9
7
3
O
u
t
.
/
1
9
7
4
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.
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1
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7
6
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1
9
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1
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7
8
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1
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1
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8
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u
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/
1
9
8
9
J
a
n
.
/
1
9
9
1
Fonte: Federal Reserve 2012.
Elaborao do autor.
Essa rpida mudana no cenrio comercial teve como uma de suas principais
consequncias a acumulao pelo Japo de elevados saldos em dlar americano.
Dados os montantes envolvidos, os japoneses se tornaram, em pouco tempo, os
principais credores em lquidos do mundo, posio at ento ocupada pelos Estados
Unidos. O montante de ativos lquidos externos do Japo, que era de menos de
US$ 30 bilhes no incio de 1980, atingiu US$ 328 bilhes em 1990.
Liberados das travas de Bretton Woods, os americanos j no enfrentavam
mais qualquer limitao real ou formal ao fnanciamento automtico de seus defcit
externos em sua prpria moeda. Naquele momento, a maior parte dos dlares que
entravam em circulao na economia mundial transformava-se em ativos de
japoneses, impactando diretamente a economia local.
Como resposta, o governo japons adotou uma poltica agressiva de reci-
clagem desses excedentes de volta para o exterior. Buscava, com isto, evitar uma
nova valorizao do iene e o descontrole da poltica monetria e dos preos.
O sucesso desta estratgia dependia do envolvimento direto do setor privado nesse
processo, e, para isto, era condio bsica eliminar alguns dos controles cambiais
e fnanceiros existentes.
A manuteno de elevados defcit externos com o Japo levou os Estados
Unidos em 1985 a uma nova ofensiva. O objetivo era mudar a estrutura de taxas
de cmbio que havia sido gerada pelo Choque Volcker. Diferentemente do que
viria a acontecer nas dcadas seguintes, o ajuste cambial, em lugar de ser feito
mercado, teve por base negociaes entre americanos, europeus e japoneses,
que deram origem aos Acordos do Plaza e do Louvre. Os governos concordaram
em atuar articuladamente para promover uma desvalorizao gradual da moeda
norte-americana.
A expectativa dos japoneses era de que o iene se valorizaria do nvel em que
se encontrava, de 240 unidades por dlar, para voltar a se situar em torno de
160-170 unidades, ou seja, em um patamar um pouco inferior ao mximo que
havia atingido na dcada de 1970 (grfco 1). Todavia, a moeda japonesa voltou
a se sustentar, a partir de 1987, pouco acima de 130 ienes por dlar. Esse novo
choque cambial foi conhecido por endaka (iene forte).
No Japo, a nova valorizao do iene provocou uma reduo na taxa de cres-
cimento da economia e na taxa de lucro dos setores exportadores. Em resposta,
o governo decidiu aprofundar a estratgia de ajuste macroeconmico. A poltica
monetria tomou um rumo mais expansionista. A taxa de redesconto, que estava
em 5% a.a., no incio de 1986, foi sendo reduzida at alcanar 2,5% a.a., em
fevereiro de 1987, o menor valor registrado at ento. O objetivo era estimular a
demanda interna, de modo a compensar a perda do impulso exportador, que havia
sustentado o crescimento da economia japonesa ao longo da primeira metade dos
anos 1980. De fato, a reduo dos juros provocou a acelerao do crescimento do
consumo privado e do investimento, especialmente em novas moradias.
Alm da recuperao do nvel de atividade, a nova orientao da poltica
monetria tinha dois outros objetivos. De um lado, fazer com que o setor privado
continuasse comandando a reciclagem dos excedentes em moeda estrangeira, am-
pliando seus ativos nesta. De outro, pretendia abrir a possibilidade de as empresas
afetadas negativamente pelo endaka poderem, no curto prazo, compensar perdas
correntes por meio de operaes de arbitragem de juros (carry trade). Com um
mercado de derivativos j em plena operao, os japoneses podiam se aproveitar
do diferencial de juros baixos e da valorizao do iene para auferir ganhos fceis
com os juros pagos pelos ttulos do governo americano, que, poca, futuavam
entre 5,5% a.a. e 7,5% a.a.
A reduo da taxa de juros teve, no entanto, outra importante consequncia,
no prevista pelas autoridades. Deu partida a uma bolha especulativa nos mercados
de ativos domsticos. Como se pode ver no grfco 3, a tendncia de valorizao,
que havia se iniciado em 1983, tomou impulso a partir de 1985. Ao longo dos
quatro anos seguintes, os imveis e as aes, em mdia, triplicaram de valor.
GRFICO 3
ndices Nikkey da Bolsa de Valores de Tquio e do preo da terra no Japo (1977-2012)
0
20
40
60
80
100
120
36,58
100,0
44,27
103,0
39,5
1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997
ndice Nikkey ndice de preo da terra
Fonte: Banco do Japo.
Elaborao do autor.
O processo especulativo, uma vez em andamento, criou condies de au-
tossustentao. O aumento nos preos dos imveis e das aes ocasionava um
crescimento no patrimnio dos investidores. Esse capital adicional aumentava a
capacidade de endividamento das empresas e das famlias junto ao setor bancrio.
Muitos investidores usavam este novo potencial de alavancagem fnanceira para
carrear ainda mais recursos para as bolsas e para o mercado imobilirio, ampliando
ainda mais o valor destes ativos e realimentando o processo.
Os preos dos ativos japoneses chegaram a atingir nveis estratosfricos.
O ndice Nikkey, por exemplo, que mede a valorizao das aes na Bolsa de
Valores de Tquio, saltou de 13.113 pontos no fnal de 1985 para 30 mil pontos
no incio de 1988. Nesta data, a bolsa de valores japonesa respondia por 41,7% de
toda a capitalizao mundial. O valor dos imveis japoneses, por sua vez, chegou a
US$ 4,2 trilhes em 1989. A ttulo de comparao, com este montante, poder-se-ia,
teoricamente, comprar quatro vezes todo o territrio dos Estados Unidos, uma
rea 28 vezes maior que a do Japo (Torres, 1997).
Em 1988, a economia japonesa j dava sinais de ter superado o quadro re-
cessivo decorrente do endaka. Tudo indicava que o setor privado japons estava
dando partida a um novo ciclo de crescimento, centrado na demanda interna. Para
as autoridades japonesas, havia chegado o momento para lidarem com os excessos
da bolha especulativa.
No incio de 1989, o Banco do Japo adotou uma poltica restritiva de cr-
dito. A taxa de desconto foi continuamente aumentada, saindo de um mnimo de
2,5%, no primeiro trimestre de 1989, at atingir 6%, no terceiro trimestre de 1990.
Entretanto, como nem a bolsa de valores nem o mercado imobilirio respondia
nova poltica monetria, o Ministrio das Finanas decidiu determinar aos bancos,
no incio de 1990, que limitassem os emprstimos destinados a imveis. S ento
a bolha cedeu.
O estouro da bolha transformou-se em um pesadelo. Como resultado da
desvalorizao dos imveis e das aes, empresas e famlias que estavam em posio
especulativa passaram a apresentar prejuzos patrimoniais. As garantias dadas aos
emprstimos bancrios perderam valor, gerando um volume crescente de crditos
insolventes. Os bancos comearam, ento, a ser negativamente afetados pela crise
fnanceira, assim como as grandes securities companies.
3
As perdas acumuladas entre os nveis mximo e mnimo de valorizao foram
estimados por Koo (2008) em US$ 15 trilhes. Em 2012, o valor mdio da terra
era de apenas 14% e o das aes, 26,7% do pico que alcanaram no fnal da
dcada de 1980.
2.2 A dcada perdida
A partir da crise de 1989, a economia japonesa entrou em um processo de forte
desacelerao, que, posteriormente, transformou-se em uma longa estagnao. Entre
1991 e 2011, a taxa mdia de crescimento foi de apenas 0,75% a.a. O processo
defacionrio tornou-se crnico, fazendo com que o defator implcito do PIB
recuasse entre 1994 e 2011 pouco mais de 15% (grfco 4).
Esse fenmeno foi acompanhado por um processo longo e intenso de desa-
lavancagem fnanceira das empresas. Houve uma reduo tanto na dvida bancria
das empresas quanto no saldo das operaes corporativas junto ao mercado de
capitais. Isto se deu apesar de as taxas de juros praticadas na maior parte desse
perodo terem fcado prximas a zero (Koo, 2008).
3. A exemplo dos Estados Unidos, o mercado japons era segmentado poca, e as transaes nos mercados de ttulos
pblicos e privados eram dominadas por grandes corretoras, as security companies.
GRFICO 4
Japo: evoluo do PIB nominal e do PIB real
(Em 10
9
ienes)
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
450.000
500.000
550.000
600.000
PIB nominal PIB real (2000)
1
9
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0
1
9
8
2
1
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8
4
1
9
8
6
1
9
8
8
1
9
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0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
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6
1
9
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2
0
0
0
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0
2
2
0
0
4
2
0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
447.370
537.356
469.545
Fonte: Ofcer e Williams (2012).
primeira vista, essa propenso ao pagamento de dvidas poderia ser explicada
de duas maneiras diferentes ou por uma mistura delas. A primeira seria a existncia de
um problema de oferta de crdito. Neste caso, os atores principais seriam os bancos
reagindo s perdas acumuladas pela crise mediante uma averso absoluta a realizar
novos emprstimos. De fato, este fator foi determinante em alguns curtos pero-
dos, normalmente relacionados aos momentos mais intensos da crise. Entretanto,
tendo em vista a longa durao do processo, se essa tivesse sido a principal causa
da reduo do crdito, as empresas teriam tido condies de obter fundos junto
ao mercado de capitais ou ao sistema fnanceiro internacional, o que no ocorreu.
Assim, o problema da desalavancagem foi centrado no lado da demanda de crdito,
ou seja, das empresas.
Essa total averso ao endividamento por parte do setor corporativo seria, por
sua vez, um fato de fcil entendimento caso fosse um comportamento de curto
prazo em um cenrio de juros elevados. Entretanto, o que se observou foi exata-
mente o contrrio. O processo de desalavancagem se estendeu por uma dcada, ao
mesmo tempo que as taxas estiveram, ao longo do perodo, nominalmente muito
prximas a zero. Neste caso, seria necessrio explicar por que uma empresa que
tem gerao positiva de caixa e acesso a emprstimos de baixo custo prefere pagar
dvidas a realizar investimentos.
Esse fenmeno levou Koo (2008) a levantar a hiptese de que as empresas
japonesas, tendo em vista as perdas patrimoniais acumuladas aps 1989, teriam
perdido muito capital, chegando mesmo a enfrentar situaes de patrimnio lquido
negativo. Entretanto, como mantiveram fuxos de caixa lquidos positivos, adotaram
um comportamento coletivo pouco comum: reduzir seu endividamento de forma
compulsiva, independentemente das condies macroeconmicas dominantes,
como os nveis de taxas de juros.
A elevada fragilidade fnanceira, herdada das consequncias do estouro da
bolha especulativa de 1989, teria generalizado essa estratgia de reduo de dvidas.
Os credores, por sua vez, acataram essa medida, j que a alternativa de solicitar a
falncia seria ainda mais prejudicial a seus interesses.
Esse princpio de sobrevivncia empresarial teria se tornado to intenso e
generalizado que teria inviabilizado o funcionamento dos mecanismos tradicionais
de determinao dos investimentos, principalmente em um cenrio de estagnao.
Em consequncia, o setor corporativo da economia passou a gerar um volume
de demanda efetiva inferior ao que obtinha com suas vendas. Este fenmeno foi
chamado por Koo (2008) de balance-sheet recession.
De fato, como se pode observar no grfco 5, entre 1989 e 2003, o setor privado
no fnanceiro deixou de ser um tomador lquido de recursos da ordem de 11,5%
do PIB para tornar-se um provedor de fundos de at 9,3 %, ou seja, uma mudana de
mais de 20 pontos percentuais (p.p.). Em torno de 1998, o setor corporativo
como um todo se tornou poupador lquido. Dois anos depois, sua poupana j
era superior das famlias. As empresas deixavam, assim, de ser tomadoras lquidas
para serem fornecedoras de fundos aos demais setores da economia.
As famlias, por sua vez, adotaram um comportamento oposto. Trouxeram
a praticamente zero o superavit que tradicionalmente acumulavam e que era da
ordem de 11 p.p. do PIB no incio dos anos 1990. Esta mudana no comporta-
mento das pessoas fsicas est associada a perdas de emprego e de salrio. Uma
parte importante da remunerao dos japoneses era feita na forma de bnus anuais,
que deixaram de existir na medida em que os lucros despencaram. Este ajuste no
foi, no entanto, sufciente para compensar a reduo de gastos das empresas.
O governo japons foi obrigado a sustentar um defcit da ordem de 7 p.p. do PIB
ao longo de quase todo o perodo.
De acordo com Koo (2008), no fosse a atuao do governo, a economia
japonesa teria sido jogada em uma espiral defacionria muito pior, semelhante ao
que ocorreu nos Estados Unidos na dcada de 1930. O gasto pblico no foi capaz
de impedir a estagnao, mas impediu o apocalipse econmico por quinze anos.
GRFICO 5
Japo: uxo de fundos
(Em % PIB)
-12
-7
-2
3
8
13
-11,5
9,3
1,6
-6,2
11,1
-0,2
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
Empresas Governo Famlias
Fonte: Banco do Japo.
Elaborao do autor.
3 A CRISE DE 2008 NOS ESTADOS UNIDOS
3.1 A crise subprime
A crise subprime se tornou visvel a partir dos primeiros meses de 2007. Sua
origem remonta ao incio da dcada de 2000, quando houve o estouro de outra
onda especulativa, a bolha da internet. Em consequncia das perdas acumuladas
no mercado acionrio americano, muitos investidores resolveram reorientar suas
aplicaes para investimentos considerados mais seguros, no chamado setor real.
Uma das principais escolhas corresponde aos imveis, segmento que havia mantido
um crescimento secularmente prximo ao da infao.
Essa mudana se deu em um cenrio em que o Fed promoveu uma reduo
nos juros com o objetivo de amortecer as perdas geradas pelo estouro da bolha
da internet e pelo atentado de 11 de Setembro a Nova Iorque. A taxa bsica do
banco central americano, o Fed, caiu de 6,4% a.a. de dezembro de 2000 para 1,8%
a.a. em dezembro de 2001. As taxas de juros reais tornaram-se negativas e assim
permaneceram at o fnal de 2005.
A combinao desses dois fatores taxas de juros reais negativas e realocao
de portflios levou o mercado de imveis americano maior alta de sua histria.
Como se pode ver no grfco 6, entre o incio de 1998 e o de 2006, o aumento
real foi de 80%.
GRFICO 6
ndice de preo real de imveis nos Estados Unidos (1890=100)
110,4
198,0
113,9
100
120
140
160
180
200
220
1
T
/
1
9
9
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T
/
2
0
0
0
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T
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2
0
0
2
1
T
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2
0
0
4
1
T
/
2
0
0
6
1
T
/
2
0
0
8
1
T
/
2
0
1
0
1
T
/
2
0
1
2
Fonte: Shiller (2013).
Elaborao do autor.
A valorizao do mercado imobilirio deu origem chamada crise subprime,
por causa da importncia que as hipotecas que carregavam este tipo de risco
(subprime) tiveram na sustentao do fnal da bolha especulativa. Essa classifcao
era reservada s famlias que no tinham condio de obter fnanciamento por meio
dos mecanismos oferecidos pelo governo americano para os menos favorecidos pelo
fato de no possurem documentao; terem interrompido o pagamento de suas
dvidas no passado recente; estarem desempregados; ou ainda no terem nenhum
outro tipo de patrimnio. A maior parte delas no tinha condies de arcar nem
com o sinal nem com o pagamento de seu fnanciamento no mdio prazo, a menos
que o valor do imvel adquirido subisse mais que o custo corrente do fnanciamento
e a hipoteca fosse renegociada (Torres e Bora, 2009).
Entre esses, os em situao fnanceira mais frgil eram s vezes chamados
de ninjas, por causa das primeiras letras da expresso pejorativa em ingls:
No income, no job or assets. Reuniam, assim, todas as caractersticas negativas
possveis. No tinham renda fxa, nem trabalho nem ativo para suportar a dvida
que queriam contrair.
Junto com a infao dos imveis, os Estados Unidos tambm atravessaram
uma onda de valorizao das bolsas de valores. Como se pode ver no grfco 7,
em 2007, as aes tinham voltado ao pico anterior, alcanado durante a bolha
da internet.
GRFICO 7
Evoluo do ndice S&P 500 da Bolsa de Valores de Nova Iorque
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1.600
1.800
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
2
0
1
2
454
815
1.518
1.549
735
1.669
Fonte: Federal Reserve.
Elaborao do autor.
Diante dessa febre especulativa generalizada, o Fed decidiu deter a infao
dos bens e servios e dos ativos. A taxa bsica de juros norte-americana foi sendo
gradativamente elevada, saindo de um patamar de 1% a.a., em maio de 2004, para
5,25% a.a., em junho de 2006. A contraparte deste aperto monetrio foi, a partir
de 2007, uma desacelerao nas vendas de imveis seguida por uma sensvel queda
em seus preos. Isto inviabilizou a continuidade do processo de refnanciamento
das hipotecas subprimes. No havia mais base econmica para se realizar operaes
desta natureza. Com isto, os imveis comeam a ser retomados, e algumas empresas
diretamente envolvidas nessas transaes e mesmo bancos quebraram.
A falncia do Lehman Brothers em outubro de 2008 foi o momento de
ruptura nesse processo de ajuste. A partir deste momento, os preos dos imveis
entraram em queda contnua. Os nveis praticados em 2012 eram semelhantes
aos do incio da dcada de 2000, antes, portanto, do incio da bolha especulativa.
3.2 O impacto da crise de 2008
O fechamento das portas do Lehman Brothers gerou um pnico no mercado
mundial. Todo o sistema financeiro travou quase que instantaneamente.
As operaes foram congeladas, levando a uma busca desenfreada por liquidez
a qualquer custo. Como resultado, os preos dos ativos despencaram e o crdito
desapareceu, arrastando consigo para baixo o nvel de atividade. O mercado de
derivativos tambm fcou sem rumo, na medida em que perdeu um de seus prin-
cipais veculos de contraparte, o prprio Lehman.
O impacto do choque fnanceiro imediatamente se transmitiu para o resto
da economia. Os Estados Unidos foram tomados por uma forte recesso. A con-
trao chegou a atingir quase 9% ao ano no ltimo trimestre de 1989 (grfco 8).
As medidas compensatrias adotadas pelo governo americano foram, no entanto,
efcazes. Em meados de 2009, a economia voltou a crescer, mas em nveis mais
baixos e sujeita a maior volatilidade. A infao, que se situava em 5,3% a.a. no
terceiro trimestre de 2008, acompanhou o choque recessivo e se tornou um pro-
cesso defacionrio, mas de pouca intensidade e curta durao. Ao fnal de 2009,
os preos voltaram a subir, mantendo-se no intervalo de at 2% a.a.
GRFICO 8
Estados Unidos: taxa de crescimento trimestral do PIB
(Em % a.a.)
-10
-5
0
5
10
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
2
0
1
3
6,7
6,7 6,7
-8,9
Elaborao do autor.
Se o impacto macroeconmico conseguiu ser revertido no curto prazo, o
mesmo no se pode dizer das consequncias que a crise de 2008 teve sobre o com-
portamento do setor privado. Como se pode observar no grfco 9, ela marcou o
fm de um longo ciclo de expanso do crdito nos Estados Unidos. Entre 1982
e 2008, o saldo destas operaes passou de 128% do PIB para 297% do PIB,
liderado em grande parte pela demanda do setor fnanceiro. Houve, alm disso,
um crescimento bastante importante do crdito s empresas e principalmente s
famlias, associado, neste ltimo caso, s aquisies de bens e de imveis.
GRFICO 9
Evoluo do crdito ao setor privado nos Estados Unidos
(Em % do PIB)
Famlias Empresas Instituies nanceiras
24,1
48,4
55,4
251,1
88,3
80,9
81,8
1
9
8
2
1
9
8
5
1
9
8
8
1
9
9
1
1
9
9
4
1
9
9
7
2
0
0
0
2
0
0
3
2
0
0
6
2
0
0
9
2
0
1
2
128,0
188,7
296,9
119,8
81,3
95,7
Elaborao do autor.
Desde a crise, a desalavancagem j envolveu a destruio de um volume de
crdito equivalente a quase 50% do PIB americano, ou seja, mais de 15% do nvel
mximo atingido em 2008. A maior parte dessa contrao foi centrada nas ope-
raes com instituies fnanceiras. O restante basicamente refetiu a reduo das
operaes com as famlias. O impacto negativo sobre os emprstimos s empresas
foi, no entanto, muito pequeno.
A intensidade desse processo vem se reduzindo, mas j se prolonga por mais de
quatro anos. Apesar da retomada lenta do crescimento das operaes corporativas,
o crdito s famlias s demonstrou alguma reao positiva muito recentemente.
O setor fnanceiro, por sua vez, ainda est longe de encerrar seu ciclo de contrao
(grfco 10).
A recuperao do crdito s empresas nos Estados Unidos poderia ser inter-
pretada como um sinal de que a experincia americana de sada da crise de 2008
estaria apresentando uma trajetria diferente da japonesa em macroeconmicos.
Entretanto, a evoluo dos fuxos de fundos americanos surpreendentemente guarda
grandes semelhanas com o que ocorreu no Japo nas duas dcadas anteriores.
GRFICO 10
Estados Unidos: taxa de crescimento do crdito ao setor privado
(Em % a.a., T-T4)
-20
-10
0
10
20
30
40
1
T
/
2
0
0
4
1
T
/
2
0
0
5
1
T
/
2
0
0
6
1
T
/
2
0
0
7
1
T
/
2
0
0
8
1
T
/
2
0
0
9
1
T
/
2
0
1
0
1
T
/
2
0
1
1
1
T
/
2
0
1
2
Famlias Empresas no nanceiras Financeiro
Elaborao do autor.
O grfco 11 mostra que a reverso ps-crise no comportamento do setor
privado nos dois pases se deu em magnitudes totais muito semelhantes expe-
rincia japonesa. Houve uma reduo de suas despesas lquidas da ordem de 14
p.p. do PIB. A participao das famlias e das empresas em cada pas, no entanto,
era distinta. A grande diferena foi o comportamento das pessoas fsicas, que, nos
Estados Unidos, diferentemente do Japo, tambm reduziram sua posio supe-
ravitria. A magnitude da contrao da demanda efetiva das empresas americanas
tambm foi menor frente ao PIB que a observada no Japo. Do mesmo modo,
nos Estados Unidos, o hiato criado pelo setor privado foi coberto pelo aumento
do defcit do setor pblico.
Uma diferena gritante entre as duas experincias a durao do processo.
A alterao no padro de gastos privados nos Estados Unidos em direo ao
superavit foi mais rpida e, do mesmo modo, a reverso vem sendo tambm mais
acelerada que a japonesa. Entretanto, o processo de ajuste americano ainda est
longe de estar concludo.
A mudana no comportamento das famlias americanas fcil de ser explica-
da, tendo em vista seu elevado grau de endividamento e a perda patrimonial que
acumularam tanto em aes quanto em imveis. Entretanto, o mesmo no pode
ser dito com relao ao segmento corporativo, cuja situao fnanceira em nada se
assemelha ao que passou no Japo pr-1989. As empresas americanas no estavam
to endividadas nem se encontravam em situao fnanceira to frgil antes da
crise. Houve problemas localizados em alguns setores, como o automobilstico,
que j sofriam de anemia de demanda e falta de competitividade. Entretanto, estas
situaes pontuais puderam ser sanadas relativamente rpido por meio de aportes
de recursos fscais ou de fuses e aquisies.
GRFICO 11
Estados Unidos: uxo de fundos
(Em % do PIB)
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
3,4
2,4
-3,2
3,7
2,9
-7,0
-4,8
1,7
-2,0
-10,1
6,6
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
1
2
0
1
2
Famlias Empresas Governo
Elaborao do autor.
Assim, no h evidncias de que a mudana no comportamento fnanceiro
das empresas americanas em direo a um superavit expressivo tenha sido adotado
como reao a uma situao pr-falimentar generalizada. No h sinal de um
balance sheet recession
4
nos Estados Unidos. Assim, apesar das semelhanas apa-
rentes entre o comportamento das empresas americanas e japonesas do ponto de
vista dos fuxos de fundos, os reais motivos que moveram estas decises parecem
ter sido bastante distintos.
Essa constatao leva necessidade de se analisar mais particularmente a relao
entre fundos e gastos das corporaes dos Estados Unidos nos anos mais recentes,
particularmente em termos da gerao de lucro e das despesas com investimentos.
Como se poder ver no grfco 12, a partir dos anos 1980, o comportamento entre
estas duas variveis na economia americana apresentaram mudanas importantes.
A correlao entre ambas, que foi muito elevada ao longo dos anos dourados do
ps-guerra, foi se desfazendo e, nos ltimos anos, tornou-se negativa. De acordo
4. Trata-se de um tipo especco de recesso, decorrente de desequilbrios nos balanos das corporaes no nanceiras.
com Inker (2013), esta correlao atingiu 0,75 entre 1929 e 1986, 0,46 entre 1986
e 2000, e chegou a -0,48 entre 2000 e 2012.
Isso signifca dizer que houve uma mudana estrutural no padro de com-
portamento das empresas. A antiga determinao microeconmica do lucro para
o investimento j no se processa mecanicamente como no passado. As empresas
em conjunto esto gerando mais lucros, enquanto seus investimentos caminham
no sentido inverso. Do ponto de vista macro, isto signifca dizer que o papel de
gerao de demanda efetiva, antes realizado pelas empresas em decorrncia de um
aumento da rentabilidade, j no est mais ocorrendo. Neste sentido, a sustentao
no nvel de atividade dependeria, atualmente, de outros segmentos da economia,
como o governo e as famlias.
Este trabalho no tem a pretenso de identifcar uma resposta defnitiva
para o fenmeno americano. Trata-se de um fato complexo que exige mais estudo
aplicado para permitir uma resposta mais defnitiva. Entretanto, algumas possveis
respostas podem, desde j, ser apontadas.
GRFICO 12
Estados Unidos: investimentos e lucro
(Em % do PIB)
0
2
4
6
8
10
12
0
5
10
15
20
25
30
1
9
5
3
1
9
5
5
1
9
5
8
1
9
6
1
1
9
6
4
1
9
6
7
1
9
7
0
1
9
7
3
1
9
7
6
1
9
7
9
1
9
8
2
1
9
8
5
1
9
8
8
1
9
9
0
1
9
9
3
1
9
9
6
1
9
9
9
2
0
0
2
2
0
0
5
2
0
0
8
2
0
1
1
Investimento em % do PIB Lucro em % do PIB
Elaborao do autor.
A primeira est associada globalizao fnanceira que se processou a partir da
dcada de 1980. Em uma nova realidade, baseada em uma competio que envolve
transaes em vrias moedas ao mesmo tempo, um ambiente de preos fexveis e
mecanismos fnanceiros sofsticados, as empresas tendem a ser mais conservadoras
em seus investimentos. A segunda diz respeito mudana na estrutura econmica
ocorrida nos Estados Unidos, em que a indstria perdeu muito espao para o setor
de servios e foi objeto de relocalizao em outras partes do mundo, particular-
mente na sia. A reao produtivista ao aumento dos lucros seria assim menor.
Finalmente, um ltimo motivo mais conjuntural estaria relacionado intensidade
da desacelerao produtiva no mundo desde 2008. A reduo da taxa de cresci-
mento, particularmente na China, que concentra uma parcela importante do setor
industrial em termos globais, gera um nvel de ociosidade que necessitar muito
tempo e crescimento para ser ocupado, o que deprime o investimento produtivo
em todo o mundo.
De qualquer modo, pacfco que o aumento do lucro, que historicamente
foi um dos principais mecanismos privados de retomada do nvel de atividade e
de investimento, j no tem o mesmo impacto que antigamente. Este fenmeno
per se tende a tornar a crise que se atravessa atualmente num episdio mais longo
e mais difcil de ser revertido.
CONCLUSES
A crise de 2008 nos Estados Unidos e o estouro da bolha especulativa japonesa de
1989 tiveram como causa imediata as polticas que as autoridades locais parti-
cularmente, os bancos centrais adotaram para frear as bolhas especulativas em
curso em seus principais mercados de ativos domsticos, o de aes e o de imveis.
Apesar da expectativa original de que essa desinfao da riqueza no produziria
consequncias sistmicas sobre o restante da economia, nos dois casos, o impacto
recessivo foi intenso e de longo prazo.
Em ambos os casos, houve uma brusca mudana no padro de gasto e f-
nanciamento, tanto das empresas no fnanceiras quanto das famlias. Houve um
longo processo de desalavancagem, em que o saldo das operaes de crdito do setor
privado reduziu-se sensivelmente. No exemplo japons, a reduo do crdito s
empresas foi bem mais intensa que nos Estados Unidos, uma vez que este setor saiu
da crise em situao fnanceira muito fragilizada. J a desalavancagem das empresas
americanas foi um processo bem mais suave e de prazo relativamente mais curto.
Apesar dessas diferenas, tanto o setor privado japons quanto o americano
apresentou uma brusca mudana em seu padro de fnanciamento e de gasto em
termos macroeconmicos. Passaram de uma posio de defcitrios para a de su-
peravitrios. Isto representou uma reduo da demanda efetiva de mais de 10 p.p.
do PIB por um perodo extenso de tempo. No fosse a interveno dos governos,
a espiral recessiva e defacionria que estava em curso no teria sido detida.
Os motivos que levaram a essa mudana no comportamento das empresas
foram, no entanto, diferentes nos dois casos. As empresas japonesas foram vtimas
de um quadro que foi chamado por Richard Koo (2008) de balance sheet recession.
Apesar de estarem em situao fnanceira muito difcil por causa do endividamen-
to excessivo, as corporaes nipnicas dispunham de fuxos de caixa positivos.
Diante deste quadro, houve a disseminao de uma estratgia no setor de reduzir
o endividamento, abandonando todas as demais oportunidades de aplicao de
recursos, apesar de as taxas de juros praticadas nos mercados fnanceiros serem
historicamente baixas e prximas de zero.
As empresas americanas no sofreram em 2008 um revs fnanceiro da mes-
ma magnitude nem da mesma natureza que as japonesas. Apesar de problemas
pontuais em alguns setores, como o automobilstico, seu endividamento e lucro
mantiveram-se em nveis adequados. A opo por acumular saldos fnanceiros,
que se acentuou depois da crise, parece ser parte de uma mudana de mais longo
prazo, que vem sendo observada nas empresas e vem reduzindo a relao que
historicamente foi bastante elevada entre lucros e investimento. Este tipo de com-
portamento compromete o dinamismo da economia no longo prazo e aumenta
ainda mais a responsabilidade sobre o Estado como elemento gerador de demanda
efetiva e, consequentemente, de emprego.
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