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Mxico y el Consejo de Seguridad de la ONU en el siglo XXI

Juan Manuel Gmez Robledo Verduzco
De Foreign Affairs En Espaol, Enero-Marzo 2008
A lo largo de la historia de la participacin de Mxico en la Organizacin de las Naciones Unidas
(ONU), nuestro pas ha tenido una destacada actuacin -- directa e indirecta -- en la labor del
Consejo de Seguridad. En ocasiones como miembro no permanente de este rgano y siempre en
busca de su mejor funcionamiento por medio del trabajo ejercido desde la Asamblea General,
Mxico se ha distinguido por su trabajo a la bsqueda de un Consejo de Seguridad (CSONU)
transparente, eficiente y que responda a la cambiante realidad mundial.
En momentos en los que Mxico ha comenzado sus labores de promocin de la candidatura para un
asiento no permanente en el CSONU para el bienio 2009-2010, resulta conveniente analizar cul ha
sido el papel que ha desempeado nuestro pas en sus pasadas experiencias como miembro no
permanente, adems de contextualizar la actual candidatura en cuanto a la situacin mundial del
momento y, sobre todo, con base en los importantes cambios que el CSONU y la agenda
internacional han sufrido en los ltimos aos, en especial desde el final de la Guerra Fra.
EL CONSEJO DE SEGURIDAD EN EL SIGLO XXI
La Carta de las Naciones Unidas establece en su artculo 24 (captulo V): "A fin de asegurar accin
rpida y eficaz por parte de las Naciones Unidas, sus Miembros confieren al Consejo de Seguridad la
responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales, y reconocen que el
Consejo de Seguridad acta a nombre de ellos al desempear las funciones que le impone aquella
responsabilidad". En este sentido, durante mucho tiempo las acciones del CSONU se limitaron a tratar
asuntos relacionados con las denominadas "amenazas tradicionales" a la seguridad internacional,
esencialmente conflictos armados internacionales, y, en todo caso, la labor del Consejo se vea limitada
por la incapacidad de accin a la que daba lugar el mundo bipolar del momento. Con el final de la
Guerra Fra, observamos un Consejo capaz de negociar y acordar acciones y cada vez ms dispuesto a
intervenir en la pacificacin de conflictos, no slo internacionales sino tambin internos. Recordemos
que con la cada de la Unin Sovitica el mundo presenci un impresionante aumento de conflictos
internos en todo el mundo y, en consecuencia, un incremento importante de Operaciones de
Mantenimiento de la Paz y otras acciones del Consejo, incluidas las acciones para la imposicin de la
paz y otras de carcter preventivo.
Hoy en da, el CSONU es distinto del Consejo de los aos ochenta y noventa. Es un Consejo que ha
aceptado la idea de la denominada "seguridad multidimensional", la cual sostiene la necesidad de
atender otros asuntos determinantes de la seguridad internacional que incluye factores clave para lograr
la estabilidad y paz mundial como la pobreza, el desarrollo econmico, el medio ambiente, el trfico de
armas y el respeto a los derechos humanos. De acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas (captulos
VI y VII), el Consejo de Seguridad puede adoptar medidas para investigar cualquier situacin
susceptible de ser una amenaza a la paz, recomendar medidas para la solucin pacfica de las
controversias, autorizar misiones de asistencia humanitaria, imponer sanciones de todo tipo para
modificar la conducta de un Estado y disponer el envo de fuerzas de imposicin o mantenimiento de la
paz, funciones que haban sido utilizadas sobre todo en sus acciones en pos de la resolucin de
conflictos. Sin embargo, al asumir una visin de prevencin de conflictos basado en el entendimiento de
las nuevas amenazas determinadas en el esquema de la seguridad multidimensional, amenazas que
incluyen la violacin grave a los derechos humanos, los desastres naturales y las pandemias, la
persistencia de la pobreza extrema y la degradacin ambiental, el terrorismo y el trfico de armas, entre
otros, el Consejo ha adoptado, de manera cada vez ms importante, un papel legislativo y judicial. Sus
resoluciones obligan a todos los Estados miembro de las Naciones Unidas a modificar sus legislaciones
nacionales para adaptarlas a sus obligaciones internacionales e, incluso, por dar un ejemplo, a restringir
su comercio internacional al congelar activos de individuos acusados de participar en actos terroristas.
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Estas funciones asumidas por el Consejo de Seguridad se ven reflejados en sus rganos subsidiarios;
entre ellos: a) la Comisin de Consolidacin de la Paz, la cual depende tanto del CSONU como del
Consejo Econmico y Social, y se cre con el fin de lograr una mejor participacin de las Naciones
Unidas en la reconstruccin de pases en situacin de posconflicto, fenmeno en el que se ve cada vez
ms activa; b) los comits de sanciones, que establecen medidas coercitivas que van desde sanciones
econmicas hasta la intervencin militar y de las cuales hay 14 activos; c) el comit de la lucha contra el
terrorismo, el cual establece obligaciones a los Estados miembro de la ONU en cuanto a la lucha contra
este fenmeno; d) el comit 1540, que establece la obligacin de los Estados miembro a imponer
sanciones a aquellos individuos o empresas que apoyen directa o indirectamente la proliferacin de
armamento nuclear, qumico o biolgico, y e) los tribunales especiales para la ex Yugoslavia y Rwanda.
El Consejo de Seguridad en el siglo XXI se dibuja como un rgano cada vez ms activo en su toma de
decisiones y campo de accin. Ante las consecuencias negativas de la globalizacin, como el terrorismo
internacional, slo el multilateralismo presenta opciones reales de accin y, se quiera o no, el CSONU ha
tomado la iniciativa en la lucha contra muchos de estos males, por lo que su importancia se ha
incrementado notablemente en el escenario mundial.
LA PARTICIPACIN DE MXICO EN EL CONSEJO DE SEGURIDAD
Mxico ha ocupado un puesto no permanente en el Consejo de Seguridad en tres ocasiones: en 1946 y en
los bienios 1980-1981 y 2002-2003. En cada uno de ellos, el pas logr una participacin propositiva,
autnoma y acorde con sus intereses, obteniendo beneficios para el pas y la comunidad internacional.
En especial, la participacin en los bienios 1980-1981 y 2002-2003 demostr la viabilidad de llevar una
poltica equilibrada y congruente con nuestros intereses de poltica exterior en episodios de gran
polarizacin internacional. En el primer periodo la actuacin de Mxico se dio en el entorno de la Guerra
Fra, la invasin sovitica a Afganistn y los conflictos en Lbano. En la segunda ocasin, tuvo que lidiar
con las secuelas de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington y
la invasin estadounidense a Irak.
Entre las acciones que debemos recordar de las actuaciones de Mxico en el Consejo de Seguridad se
encuentran: Haber promovido en 1946 un proyecto de resolucin que condenaba al rgimen del general
Francisco Franco en Espaa, por considerarlo incompatible con los principios de la ONU y porque su
presencia pona en peligro la paz y la seguridad regionales. En 1980-1981, Mxico defendi activamente
el principio de la libre determinacin de los pueblos, apoyando los procesos de descolonizacin de
Namibia y Rodesia del Sur, ahora Zimbabwe, y, en el caso de Belice, particip en las negociaciones con
el gobierno britnico para alcanzar la independencia de ese pas. Asimismo, Mxico promovi el
examen de la situacin en Nicaragua por parte del Consejo de Seguridad, con el fin de que el tema no se
tratara en la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), foro que, por la naturaleza de su condicin
de miembro tiende a ser menos equilibrado en estos asuntos. Mxico promovi iniciativas para buscar
soluciones duraderas a los conflictos internacionales del momento: la crisis de Lbano, la independencia
de Namibia, la oposicin a la agresin sudafricana a los pases de la llamada Lnea del Frente,
compuesta por Angola, Botswana, Lesoto, Mozambique, Tanzania, Zambia y Zimbabwe, y la situacin
de Medio Oriente. Nuestro pas conden las violaciones a los derechos humanos y a las libertades
fundamentales del rgimen del apartheid en Sudfrica, y presidi el Comit del Consejo de Seguridad
para el embargo de armas a ese pas. Asimismo, cabe destacar que Mxico fue el principal promotor de
la resolucin 479 (1980), la cual llamaba a la atencin del CSONU el conflicto entre Irn e Irak.
En cuanto a la accin de Mxico en el bienio 2002-2003, destaca su labor para asegurar una atencin
integral a los conflictos africanos, pasando de un enfoque de establecimiento de estrategias de
contencin, a la prevencin del conflicto y a la creacin de programas de reconstruccin post-conflicto y
consolidacin de la paz. Tambin debemos recalcar la labor realizada para asegurar que, en toda
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resolucin que el Consejo discuta en cuanto a la lucha contra el terrorismo, se asegurara mantener la
perspectiva de respeto a los derechos humanos. En tiempos de cambio y reacomodo internacional, en los
que se cuestionaron algunos de los mayores logros del derecho internacional en los ltimos 20 aos con
el argumento de dar prioridad a la seguridad, acciones que como un ejemplo planteaban la doctrina del
"ataque preventivo" como parte de la legtima defensa, Mxico actu como voz de mesura buscando que
el fervor del momento no sacrificara los elementos que rigen el derecho del uso de la fuerza.
LA REFORMA DEL CONSEJO DE SEGURIDAD
Mxico ha tenido una actuacin sobresaliente en sus anteriores participaciones en el CSONU. Sin
embargo, tambin ha buscado incidir en las labores de este rgano desde la Asamblea General, en
especial en la bsqueda de su necesaria reforma. El entorno internacional ha cambiado de manera
importante desde la creacin del CSONU. Sin embargo, fuera de un incremento en el nmero de sus
miembros en 1965, que llev el nmero de asientos no permanentes de 6 a 10, el Consejo no ha sabido
adaptar su composicin y operacin para responder a los nuevos tiempos. El escenario internacional es
cambiante por naturaleza: potencias internacionales se forman y desaparecen, el derecho internacional
evoluciona y el nmero de Estados miembro de la ONU se ha incrementado considerablemente desde su
creacin. Sin embargo, la composicin y las formas de trabajo del Consejo se han mantenido, al igual
que sus mtodos de trabajo.
Una posible reforma del CSONU no debe buscar nicamente el incremento del nmero de sus
miembros, sino que requiere un cambio integral que lo vuelva ms representativo, eficaz y transparente.
En este sentido, la reforma del Consejo de Seguridad debe centrarse en garantizar la construccin del
mejor sistema de seguridad colectiva posible para hacer frente a las nuevas amenazas que pesan sobre la
seguridad mundial.
Incluso, si nos limitramos a analizar la pertenencia al Consejo de Seguridad, podemos observar cmo la
falta de reformas en este rgano atenta indirectamente contra su representatividad. Al fundarse la ONU
en 1945, la Organizacin contaba con 51 miembros, de los cuales 11 participaban en el Consejo, es decir
21.56% de los miembros contaba con voto en ese rgano. Con la reforma de 1965, la pertenencia al
Consejo subi a 15; sin embargo ante un total de 117 pases miembro de la organizacin, nicamente
12.82% de los Estados partcipes se encontraban representados. Hoy en da la ONU cuenta con 192
Estados miembro, por lo que en el Consejo de Seguridad nicamente participa 7.8% de la pertenencia
total. En consecuencia, durante la vida de la organizacin, en trminos porcentuales la pertenencia al
Consejo ha disminuido en dos tercios.
Mxico forma parte del grupo ncleo del Movimiento Unidos por el Consenso (MUC) que incluye a
Argentina, Canad, Colombia, Costa Rica, Espaa, Italia, Malta, Pakistn, San Marino y Turqua, cuya
finalidad es promover, a travs del consenso de los Estados miembro de las Naciones Unidas, una
propuesta para lograr la reforma del Consejo. Mxico ha establecido 10 criterios para una reforma del
CSONU: 1) la necesidad de impulsar una reforma integral del Consejo de Seguridad, con el fin de que
sea un rgano ms representativo, eficaz y transparente; 2) la reforma del Consejo de Seguridad debe
centrarse en garantizar la construccin del mejor sistema de seguridad colectiva posible; 3) el
incremento de la pertenencia al Consejo de Seguridad con 10 nuevos asientos de miembros no
permanentes, a ser elegidos por la Asamblea General conforme a la regla de la distribucin geogrfica
equitativa; 4) estos 10 nuevos asientos no permanentes podran ser de una duracin mayor a los dos aos
que actualmente tienen los miembros electos del Consejo de Seguridad y con posibilidad de reeleccin
inmediata; 5) Mxico rechaza la creacin de nuevos asientos de miembros permanentes y la extensin
del privilegio del veto, pues considera que el incremento de nuevos asientos permanentes, adems de
acrecentar la concentracin del poder en unos cuantos, conducira a la parlisis del Consejo de
Seguridad; 6) Mxico demanda que los miembros del Consejo de Seguridad se sujeten a las reglas de la
democracia, como corresponde a una Organizacin fundada en el principio de la igualdad jurdica de los
Estados; 7) toda vez que el Consejo de Seguridad acta a nombre de todos los Estados miembro de las
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Naciones Unidas, la eleccin y la reeleccin garantizan esta prctica democrtica en la conformacin del
nico rgano que emite decisiones de carcter obligatorio. Ms an, las elecciones peridicas permiten a
la comunidad internacional preservar su derecho de remover o mantener a los pases que ocupen dichos
asientos en el Consejo de Seguridad, de acuerdo con las prioridades internacionales de cada momento
histrico; 8) fomentar la rendicin de cuentas de los miembros del Consejo a los dems miembros de la
ONU. Mxico considera que si se establecieran asientos permanentemente asignados a pases en
particular, se perdera el incentivo para que respondan y acten en favor de los intereses generales de la
comunidad internacional; 9) la reforma que impulsa Mxico fomenta la equidad. Los 20 asientos no
permanentes estaran disponibles para todos los miembros de la ONU. La rotacin peridica de los
asientos incrementara las posibilidades de que los 192 pases miembro de la organizacin participen con
mayor frecuencia en la toma de decisiones colectivas, y 10) Mxico seguir trabajando, activa y
constructivamente, en la promocin de la necesaria reforma del Consejo de Seguridad.
Estos criterios presentan quiz no la reforma ideal del CSONU, pero s la mejor reforma posible. Su
adopcin podra dar lugar a un Consejo moderno que responda a las necesidades de la comunidad
internacional, un Consejo que deber mantener un proceso de reforma constante y democrtica que
permita su permanente adecuacin y, por lo tanto, la importancia indispensable en la esfera
internacional.
LA CANDIDATURA MEXICANA A UN ASIENTO NO PERMANENTE
De nuevo, Mxico es candidato a ocupar un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas para el bienio 2009-2010. Tal candidatura fue presentada por el gobierno del presidente
Fox y ratificada por el presidente Caldern. Nuestra participacin en el CSONU responde a dos temas
bsicos: antes que nada, es una cuestin de conviccin, pues el Consejo de Seguridad da a Mxico una
oportunidad de trabajar en pro de la solucin pacfica de las controversias y la vigencia del derecho
internacional, ambos conceptos bsicos de nuestra poltica exterior y plasmados en nuestra Constitucin.
Tambin permite que nuestro pas tenga una oportunidad no slo para trabajar por el bien de la
comunidad internacional, sino para tener voz y tambin voto en la formulacin de reglas internacionales
que afectan, como se explic anteriormente, cada vez de manera ms directa a nuestro pas.
En segundo lugar, la participacin en el Consejo de Seguridad se ha convertido en una expresin de
responsabilidad esperada por la comunidad internacional frente a aquellos pases que muestran liderazgo
regional y que se comportan con un grado de activismo como el que ha caracterizado a Mxico. La
comunidad internacional busca la participacin de pases como el nuestro que pueden facilitar el dilogo
entre los pases desarrollados y las economas emergentes, y no se entiende que mientras pases como
Argentina, Brasil e India, por mencionar slo algunos, mantienen una participacin recurrente en el
CSONU, Mxico todava ve con recelo la suya.
Durante muchos aos, la falta de participacin en el CSONU fue para Mxico una decisin estratgica
basada en la polarizacin existente en el Consejo ante el panorama global de la Guerra Fra, una
situacin que ante nuestra vecindad y dependencia econmica con Estados Unidos se consideraba
demasiado riesgosa. Sin embargo, una poltica que en su momento fue acertada, no es necesariamente la
correcta en el nuevo contexto internacional que, sin duda alguna, presenta ms oportunidades que el que
prevaleci hasta el inicio de la dcada de los noventa.
Nuestra participacin en el Consejo de Seguridad nos permitir trabajar en pos de acciones dirigidas a
enfrentar, mediante la cooperacin internacional y desde una perspectiva de prevencin de los conflictos,
muchos de los males que abaten a la regin y en particular a nuestro pas: lavado de dinero, corrupcin,
trfico ilcito de armas, trata de personas, entre otros. Adems, crea oportunidades para fortalecer el
dilogo poltico al ms alto nivel tanto con los miembros permanentes del Consejo, como con otros
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Estados, permitiendo el desarrollo de contactos que pueden aprovecharse para profundizar nuestra
relacin con esos pases en otros temas.
LA CANDIDATURA EN EL CONTEXTO LATINOAMERICANO
Mxico ha establecido una poltica de reacercamiento con Amrica Latina. El gobierno actual ha
buscado reactivar la relacin con aquellos pases de la regin con los que, por varias razones, exista una
percepcin de alejamiento. Dentro de este contexto, la candidatura mexicana al Consejo abre un nuevo
escenario en el cual podemos abogar por preocupaciones regionales y colaborar con los pases de la
regin.
Como ha mencionado la embajadora Olga Pellicer (Mxico y el mundo, Porra, 2006), la ONU es el
mbito ideal para tejer alianzas con nuestro grupo regional. Estas alianzas pueden consolidarse mediante
nuestra participacin en el Consejo de Seguridad. La no participacin en este rgano sera una seal de
la renuencia de Mxico a asumir las responsabilidades que la comunidad internacional espera de nuestro
pas, dejando espacios vacos que tendran que ser llenados por otros Estados.
Cabe recordar que el CSONU puede ofrecer oportunidades importantes tambin para el refuerzo de
nuestras relaciones bilaterales. Durante 2002 tuvimos la fortuna de trabajar muy de cerca con Chile,
quien ocupaba, al igual que Mxico, un asiento no permanente. Nuestra relacin dentro del Consejo se
tradujo con el tiempo en una sociedad de trabajo que ha dado frutos importantes. En caso de ingresar al
CSONU en 2009, coincidiramos por un ao con Costa Rica y probablemente con Brasil, candidato al
bienio 2010-2011, durante el segundo ao de nuestro mandato. De ser ste el caso, ser una excelente
oportunidad para estrechar los vnculos de nuestros pases y buscar coincidencias en nuestro quehacer
multilateral que podamos impulsar de manera conjunta. Adems, cabe mencionar que, a diferencia de la
candidatura para el bienio 2002-2003 donde Mxico compiti con Repblica Dominicana por el asiento
no permanente que estaba disponible para la regin, hasta ahora Mxico es el nico candidato a ocupar
el puesto vacante para el bienio 2009-2010, lo que debera evitar enfrentamientos electorales con otros
pases latinoamericanos.
LA RELACIN CON ESTADOS UNIDOS
En experiencias pasadas hemos observado cmo nuestra participacin en el Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas nos abre un nuevo marco de dilogo con nuestro vecino del norte, e incluso nos han
permitido ver que compartimos posiciones comunes en muchos temas de la agenda internacional. Es
importante recalcar que inclusive en los casos ms complicados, en los que nuestros posicionamientos
han sido divergentes como en la cuestin de Irak, las relaciones con Estados Unidos no se vieron
afectadas ms all de las naturales tensiones dentro de las Naciones Unidas, que al final se superaron.
La molestia de Estados Unidos en el caso especfico de Irak se explica por la forma en que Mxico
manej el asunto ms que por nuestra posicin; en especial que el entonces presidente, Vicente Fox,
anunciara en cadena nacional la intencin de votar en contra de una posible resolucin que autorizara el
uso de la fuerza en Irak, resolucin que nunca lleg a votarse en el Consejo de Seguridad; y ello ante el
ambiente negativo creado por la tmida respuesta de Mxico ante los ataques terroristas del 11-S en
Nueva York y Washington. La falta de claridad y comunicacin entre los gobiernos, ms all de nuestra
posicin, la cual era compartida por la mayora de los miembros del Consejo, llev a una tensin
innecesaria.
Los acontecimientos en Irak demostraran, con creces, lo correcto de la posicin asumida entonces por
Mxico. Por historia y por conviccin, Mxico no puede permanecer indiferente frente al uso de la
fuerza en violacin de la Carta de las Naciones Unidas, donde quiera que ocurra. De la claridad y
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contundencia con la que expresemos nuestra defensa del derecho internacional depende la existencia de
una poltica exterior autnoma.
La relacin bilateral entre Mxico y Estados Unidos es extensa, variada, compleja y, como en el caso de
la mayora de los vecinos, sujeta siempre a inevitables diferencias. No obstante, la maduracin de esta
relacin nos lleva a saber manejar nuestras diferencias de manera seria, respetuosa y con amplia
comunicacin. La discusin franca de aquellos asuntos que nos dividan, pero an ms importante el
encuentro en temas que nos unan, no puede sino reforzar el vnculo entre nuestros pases.
LOS OBJETIVOS DE LA PARTICIPACIN DE MXICO
La agenda del Consejo de Seguridad est determinada, en buena medida, por las situaciones que se
presentan en un momento dado. Sin embargo, la participacin de Mxico puede abrir espacios para
fomentar el desarrollo del concepto multidimensional de la seguridad que permita enfrentar las nuevas
amenazas como el terrorismo, el crimen transnacional organizado, la pobreza extrema, el deterioro
ambiental y las violaciones a los derechos humanos, as como convocar iniciativas en materia de control
de armamentos y desarme, con nfasis en las armas pequeas y ligeras. Mxico debe colocar el combate
a la pobreza extrema como la estrategia clave en la construccin de la paz y la seguridad internacionales.
Mxico deber promover un enfoque equilibrado y constructivo en el tratamiento de los temas relativos
al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, de conformidad con el derecho internacional,
y buscar que el enfoque de proteccin a los derechos humanos se aplique en todo asunto revisado por el
Consejo de Seguridad. Adems, se deber promover la transparencia en la actuacin del Consejo y una
mayor rendicin de cuentas frente al conjunto de los Estados miembro, es decir frente a la Asamblea
General.
La participacin de Mxico en el CSONU refleja la voluntad del gobierno del presidente Caldern de
utilizar la poltica exterior para promover la seguridad humana y el desarrollo humano sustentable. En
este sentido, Mxico podr tener una activa participacin en los debates temticos que se ventilan dentro
del consejo en torno a iniciativas sobre derechos humanos, democracia, medio ambiente, refugiados,
discriminacin, crimen transnacional organizado, desarme, energa y cambio climtico, entre otros,
todos ellos temas vinculados con el Plan Nacional de Desarrollo y prioritarios en nuestra agenda
internacional.
MXICO Y EL CSONU DEL SIGLO XXI
No cabe duda de que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas est viviendo un importante
cambio, situacin emanada de las respuestas que el mundo actual necesita del mximo rgano
internacional dedicado al mantenimiento de la paz en todo el orbe. El nuevo paradigma que dirige la
actuacin del CSONU es, como suele suceder en las relaciones internacionales, incierto en cuanto a su
temporalidad y profundidad. Pero est claro que el cambio es cada vez mayor y que nuestro pas debe
atender esta situacin como asunto bsico de su poltica exterior.
Mxico seguir trabajando en pos de un mejor CSONU, tanto desde la Asamblea General, sobre todo en
cuanto a la reforma del CSONU, as como participando en l directamente cuando lo consideremos
apropiado segn las facultades que nos otorga el artculo 37 del reglamento provisional del Consejo de
Seguridad, y con voz y voto cada vez que podamos actuar como miembro no permanente. La poltica
exterior de un Estado se establece mediante una mezcla de sus convicciones y sus intereses. La
participacin de Mxico en la Organizacin de las Naciones Unidas en general, y en su Consejo de
Seguridad en particular, nos permite unir estos dos cauces y trabajar para el bien de Mxico y de la
comunidad internacional.