Colombla: Clen anos de pollucas hablLaclonales

colomblo. 100 eots of noosloq lollcles

MlnlsLerlo de vlvlenda, Cludad y 1errlLorlo para el Sepumo loro urbano Mundlal
Colombla: Clen anos de pollucas hablLaclonales
colomblo. 100 eots of noosloq lollcles
lS8n: 978-938-37464-1-1
MlnlsLerlo de vlvlenda, Cludad y 1errlLorlo para el Sepumo loro urbano Mundlal
8evlsln de esulo:
cotlos Cotclo 1obo. Atpoltecto.
1raduccln:
Iooo Moooel lombo. 1toJoctot.
ulagramacln y dlseno de porLada:
Motlo clooJlo lpez loteJes. ulseoJoto qtfco.
loLograna del MlnlsLerlo de vlvlenda, Cludad y 1errlLorlo:
Ctopo Je comoolcoclooes sttotqlcos.
lmpreso por:
anamerlcana lormas e lmpresos S.A.
Calle 63 # 93-28 8ogoL, Colombla
lmpreso en Colombla
8ogoL, Abrll de 2014
ltloteJ lo colomblo
M|n|ster|o de V|v|enda, C|udad y 1err|tor|o
Lu|s Ie||pe nenao Cardona
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Gu|||ermo nerrera Castao
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Nata||a Andrea 1ru[|||o Moreno
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A|onso Crdenas Sp|ma
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Departamento Nac|ona| de |aneac|n
1atyana Crozco de |a Cruz
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Ia|me Augusto 1orres Me|o
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au|a Acosta
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Iose A|e[andro 8ayona Chaparro
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CCCkDINACICN GLNLkAL.
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y 1errlLorlo. ArqulLecLa. LspeclallsLa en Mercados y ollucas de
Suelo en Amerlca Launa.
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kCDUCCICN L INVLS1IGACICN 1LM1ICA.
Lqu|po de| M|n|ster|o de V|v|enda C|udad y 1err|tor|o:
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ulahann Marunez, Sanuago Acevedo MarLelo, Marla lsabel
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Lqu|po de CLNAC:
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Mercados y ollucas de Suelo en Amerlca Launa. ulrecLor
L[ecuuvo del CLnAC.
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Lqu|po de ILDLSAkkCLLC:
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AslsLenLe de lnvesugacln.
5ebosnn Mornnet 8ustos. LconomlsLa y MaLemuco. MaglsLer
en Lconomla. AslsLenLe de lnvesugacln.
Louro co/dern uer. :.'#'/"$%-H !-1S$%*& *# :.'#'/S-H
AslsLenLe de lnvesugacln.
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Lqu|po de| Departamento Nac|ona| de |aneac|n - DN -:
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los 4/ejondro 8oyono choporro. 9"&*.%'& )* 9*$-&&'??' <&=-#'H
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los 4ntonio Pintn 8ermdet. 0$*$'& 9"&*.."B# )* 9*$-&&'??'
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uieqo uiot de/ cosn//o. 0$*$'& 9"&*.."B# )* 9*$-&&'??' <&=-#'H
ConLenldo
Acrnlmos 13
resenLacln 13
lnLroduccln 17
Cap|tu|o I. nac|a una po||nca |ntegra|
cboptet l. 1owotJs o comptebeoslve lollcy 23
1. Lvolucln concepLual de las pollucas de vlvlenda 23
1.1. La concepcln hlglenlsLa (1918-1942) 26
1.2. La concepcln lnsuLuclonal (1942-1963) 27
1.3. Ll perlodo de Lranslcln (1963-1972) 34
1.4. Ll perlodo de las Corporaclones de Ahorro y vlvlenda (1971-1990) 33
1.3. La concepcln de mercado y los subsldlos a la demanda (1990-2012) 39
2. Lvolucln del ordenamlenLo LerrlLorlal de las cludades 46
3. 8eglones urbanas para poLenclar la polluca de vlvlenda soclal 30
Cap|tu|o II. Componentes de |a po||nca |ntegra|
cboptet ll. lot o comptebeoslve lollcy. compooeots 33
1. Ll punLo de lnexln 36
1.1. Aruculacln con la esLraLegla de superacln de la pobreza 37
1.2. CraLuldad y la segmenLacln de la demanda 38
2. La polluca lnLegral de vlvlenda 60
2.1. rograma de vlvlenda CraLulLa 60
2.2. Subsldlo a la Lasa de lnLeres para vlS y vl 63
2.3. Subsldlo a la Lasa de lnLeres para no vlS 63
2.4. rograma de vlvlenda para ahorradores 63
2.3. PablllLacln de suelo para la conslsLencla de la oferLa de vlvlenda 66
2.6. rograma de Me[oramlenLo lnLegral de 8arrlos 73
2.7. Ms lnversln publlca 79
3. 8alance de la apllcacln de lnsLrumenLos de planeamlenLo, gesun y nanclacln 83
4. lmpacLos de la polluca 86
4.1. locallzacln adecuada de los subsldlos 86
4.2. 8educcln del declL de vlvlenda 88
4.3. 8educcln de la pobreza muludlmenslonal 90
4.4. lmpacLos econmlcos 92
3. Cludades para la convlvencla 103
3.1. Los Lres lados de la problemuca 103
3.2. ollucas hablLaclonales para evlLar la segregacln 104
3.3. ollucas hablLaclonales para la convlvencla 106
3.4. ollucas hablLaclonales para evlLar que los desmovlllzados relncldan en la dellncuencla 106
3.3. Colombla ya esL orlenLando sus pollucas hablLaclonales para aLender los lmpacLos del conlcLo 107
Cap|tu|o III. 8|enes pb||cos para estructurar |a |ntegra||dad
cboptet lll. 5ttoctotloq All-embtocloq lobllc CooJs ooJ 5etvlces 111
1. Acceso sosLenlble a agua poLable y saneamlenLo bslco 114
1.1. AumenLo y convergencla en el acceso a agua poLable y saneamlenLo bslco 113
1.2. una reforma para forLalecer el secLor 121
1.3. una respuesLa dlverslcada 123
2. Lspaclo publlco y equlpamlenLos 128
2.1. AnLecedenLes normauvos 128
2.2. La doLacln de espaclo publlco en las cludades colomblanas 131
2.3. LsLraLeglas para la generacln de espaclo publlco y para su consolldacln
como elemenLo lnLegrador de las cludades 133
2.4. La esLrucLura ecolglca prlnclpal y el espaclo publlco 142
2.3. La doLacln de equlpamlenLos urbanos 143
3. 1ransporLe urbano 130
3.1. uesarrollo CrlenLado al 1rnslLo - 1Cu 160
Cap|tu|o IV. Lstrateg|a para conso||dar e| s|stema de c|udades en Co|omb|a
cboptet lv. 5ttoteqy to coosollJote o 5ystem of clues lo colomblo 163
1. lmporLancla de las cludades 167
2. uenlcln del slsLema de cludades 171
3. ulagnsuco del funclonamlenLo del slsLema de cludades 176
4. Las pollucas para consolldar el SlsLema de cludades 186
4.1. laneacln con vlsln sosLenlble 186
4.2. Coordlnacln lnsuLuclonal 187
4.3. llnanclacln eclenLe del slsLema de cludades 188
4.4. Conecuvldad 188
4.3 roducuvldad 189
4.6. Calldad de vlda 191
Cap|tu|o V. ketos para |a |ntegra||dad
cboptet v. 1be cbolleoqe of loteqtouoo 193
1. LlemenLos Lransversales a las pollucas hablLaclonales y LerrlLorlales 193
1.1. 1ener claros los llmlLes de la auLonomla munlclpal ser deLermlnanLe para obLener resulLados
coordlnados enLre las dlsunLas lnsLanclas de goblerno 193
1.2. 8esolver los desequlllbrlos que ha provocado el creclmlenLo lnformal de las cludades 196
1.3. Lograr la cooperacln y el aprendlza[e enLre las cludades para reduclr las brechas
en los resulLados de la gesun publlca 197
2. olluca lnLegral de vlvlenda 198
2.1. 8alancear la focallzacln y la graLuldad en el rograma de vlvlenda CraLulLa 198
2.2. ConLrarresLar los efecLos negauvos del subsldlo a la Lasa de lnLeres 198
2.3. Cesuonar suelo para la produccln de vlvlenda soclal 199
3. 8eLos para el ordenamlenLo LerrlLorlal 202
3.1. CompleLar el clclo lnsLrumenLos-capacldades-logros en el ordenamlenLo del LerrlLorlo 202
3.2. lorLalecer el uso de los lnsLrumenLos de ordenamlenLo LerrlLorlal desde el Coblerno naclonal 202
3.3. ulsenar una esLraLegla para la ruralldad 203
3.4. Consolldar la esLraLegla espaclal del pals 203
4. 8lenes publlcos para la equldad LerrlLorlal 203
4.1. Agua poLable y saneamlenLo bslco 203
4.2. Lspaclo publlco y equlpamlenLos urbanos 206
4.3. 1ransporLe publlco urbano 207
8|b||ograha (keferences) 209
keg|ones urbanas de Co|omb|a: una aprox|mac|n metodo|g|ca
Aooex. colombloo utboo Ateos. A MetboJoloqlcol 213
ublcacln geogrca 217
Ceneralldades LerrlLorlales en Colombla 220
Anuoqula 222
Arauca 223
8arranqullla 224
8oyac 223
8ucaramanga 226
Zona CafeLera 227
CaqueL 228
CarLagena 229
CucuLa 230
lbague 231
Leucla 232
MeLa 233
MlLu 234
Mocoa 233
narlno 236
nelva 237
Ccana 238
opayn 239
uerLo Carreno 240
uerLo lnlrlda 241
Culbd 242
8lo Magdalena 243
8lohacha 244
Sabana de 8ogoL 243
San Andres lsla 246
San !ose del Cuavlare 247
SanLa MarLa 248
Slncele[o 249
urab 230
valle del Cauca 231
valledupar 232
?opal 233
Lxecunve Summary 233
1. 1owards a comprehenslve urban and LerrlLorlal pollcy 236
1.1. SecLor-speclc houslng pollcy 236
1.2. Land-use plans or LerrlLorlal regulauon 260
1.3. Spaual SLraLegy 262
2. ComponenLs of Lhe overall comprehenslve pollcy 263
2.1. 1he Lurnlng polnL 263
2.2. 1he Pouslng ollcy 264
2.3. Lnabllng land Lo make houslng oers feaslble 266
2.4. AchlevemenLs vla 1errlLorlal Crder and 8egulauon 267
2.3. 1he Comprehenslve ollcy's lmpacL 268
2.6. Clues for eaceful CoexlsLence 269
3. ubllc goods and servlces vls-a-vls sLrucLurlng a comprehenslve pollcy 270
3.1. SusLalnable access Lo drlnklng waLer and baslc sewage 270
3.2. ubllc spaces and faclllues 272
3.3. 1he challenge of provldlng adequaLe publlc space 274
3.4. urban 1ransporL 274
4. Mlsln de Cludades: A SysLem of Clues 277
4.1. A SysLem of Clues: uenluon 277
4.2. Pow should clues' sysLems work: ulagnosls 278
4.3. ollcles Lo consolldaLe Lhe SysLem of Clues 279
3. 1he Comprehenslve Challenge 280
ulagramas
ulagrama 1: lnsLrumenLos acLuales de la polluca de vlvlenda 60
ulagrama 2: ulsLrlbucln recursos SC (Ley 713/01 y Ley 1176/07) 123
ulagrama 3: Llneas de Lraba[o del rograma Agua para la rosperldad 123
ulagrama 4: L[es de olluca para el SlsLema de Cludades 186
ulagrama 3: 8eorganlzacln por cuencas y ruLas de lnuencla 190
ulagrama 6: Acclones para me[orar la producuvldad y el empleo 190
1ablas
1abla 1: Avance nslco MlSn 69
1abla 2: lncremenLo en el acceso a los servlclos de vlvlenda 77
1abla 3: locallzacln de los subsldlos de vlvlenda (modelo loglL) 86
1abla 4: CasLo en vlvlenda prlorlLarla como proporcln del lngreso - 8angos. 88
1abla 3: ueclL hablLaclonal urbano 2003 - 2013 89
1abla 6: uesembolsos l8LCP 2009-2014 101
1abla 7: MeLas de acceso a acueducLo y alcanLarlllado 2013 y 2019 117
1abla 8: Acceso al servlclo de acueducLo por qulnul de lngreso 2003 118
1abla 9: Acceso al servlclo de acueducLo y alcanLarlllado por qulnul de lngreso 2012 119
1abla 10: La evolucln del concepLo de espaclo publlco en Colombla y el rol del LsLado en su proLeccln 130
1abla 11: Lspaclo publlco generado por MacroproyecLos 136
1abla 12: Lspaclo publlco generado por el programa de vlvlenda graLulLa" 140
1abla 13: LsLndares de provlsln de equlpamlenLos 144
1abla 14: uemanda prevlsLa vs demanda acLual Sl1M 137
1abla 13: oblacln urbana del slsLema de cludades del ano 2010 173
1abla 16: LlsLado de munlclplos que conforman el slsLema de cludades 174
1abla 17: L[emplo de guras y escenarlos de asoclacln 178
1abla 18: Acceso de las cludades (1lempo de LrnslLo urbano - mlnuLos) 181
Mapas
Mapa 1: ConcenLracln del declL cuanuLauvo 31
Mapa 2: 8eglones urbanas 31
Mapa 3: Conformacln de las reglones urbanas 31
Mapa 4: CferLa de suelo segun el ordenamlenLo vlgenLe 31
Mapa 3: 8eglones urbanas 33
Mapa 6: Locallzacln proyecLos del programa vlvlenda graLulLa 61
Mapa 7: MacroproyecLos adopLados 68
Mapa 8: CrdenamlenLo LerrlLorlal en el orden munlclpal 80
Mapa 9: MomenLo de adopcln de los planes de ordenamlenLo 81
Mapa 10: Lmpleos por kllmeLro cuadrado 169
Mapa 11: lndlce de obreza Muludlmenslonal (munlclpal) 170
Mapa 12: Crados de conmuLacln laboral 171
Mapa 13: Conformacln de la aglomeracln en la Sabana de 8ogoL (ConmuLacln 10) 171
Mapa 14: Aglomeraclones urbanas 172
Mapa 13: lndlce de arldez en reglones de Colombla 176
Mapa 16: Camblos en reas sembradas LvAS 2006-2010 176
Mapa 17: llu[os de carga 180
Mapa 18: nlveles de congesun de carreLeras, 2011 180
Mapa 19: Anlllos vlales Call 181
Mapa 20: Congesun 2020 189
Mapa 21: Congesun 2033 189
Crcos
Crco 1: urbanlzacln y evolucln de la lnsuLuclonalldad para la gesun del LerrlLorlo en Colombla 46
Crco 2: ulsLrlbucln del suelo desarrollable y del declL cuanuLauvo de vlvlenda por escala munlclpal 32
Crco 3: ercepcln de los hogares sobre los efecLos de Ml8 78
Crco 4: orcenLa[e de hogares que lnvlrueron sus proplos recursos para me[orar
la vlvlenda despues del Ml8* 78
Crco 3: 8educcln del lM 2010-2012 90
Crco 6: 8educcln del lM por esLrucLura y plsos 2008-2013 ( de la poblacln) - LsLrucLura 91
Crco 7: PaclnamlenLo crluco 2008-2013 () 92
Crco 8: venLas de vlvlenda nueva vs. oferLa (2008-2013) - anel 1: vl, anel 2: vlS 93
Crco 9: LfecLo de las lnLervenclones de polluca en la medla del llcenclamlenLo (2007-2013) 94
Crco 10: rlnclpales conLrlbuclones reglonales al creclmlenLo en las unldades llcenclada vlS 2013 93
Crco 11: rlnclpales conLrlbuclones reglonales al creclmlenLo en las lnlclaclones vl LoLales 2013 96
Crco 12: rlnclpales conLrlbuclones reglonales al creclmlenLo en las lnlclaclones vl LoLales 2013 97
Crco 13: CreclmlenLo del l8 desde la oferLa (2013-lll) 98
Crco 14: venLas del segmenLo con coberLura 101
Crco 13: venLas con coberLura por subsegmenLos 102
Crco 16: ulferenclas en el acceso a los servlclos bslcos enLre pobres y no pobres 113
Crco 17: Acceso a fuenLes adecuadas de agua y saneamlenLo 113
Crco 18: Lvolucln del acceso a acueducLo y alcanLarlllado en reas urbanas 116
Crco 19: Acceso a acueducLo y alcanLarlllado por caLegorla munlclpal 117
Crco 20: royecclones de coberLura y meLas de los C8M, 2013 () 118
Crco 21: lndlce de 8lesgo de Calldad del Agua - l8CA 2012 por caLegorla munlclpal 120
Crco 22: 8ecursos desunados al secLor 126
Crco 23: 8ecursos desunados al secLor como porcenLa[e del l8 127
Crco 24: rovlsln de espaclo publlco: comparaclones lnLernaclonales 131
Crco 23: Lvolucln del espaclo publlco en algunas cludades colomblanas 132
Crco 26: LqulpamlenLos: relacln enLre la provlsln acLual y el esLndar
por munlclplos agrupados segun su Lamano 143
Crco 27: LqulpamlenLos de educacln: preescolar 146
Crco 28: LqulpamlenLos educauvos: coleglos 147
Crco 29: LqulpamlenLos de educacln superlor 147
Crco 30: LqulpamlenLos de salud 148
Crco 31: LqulpamlenLos culLurales 148
Crco 32: LqulpamlenLo recreauvo por cada 100.000 hablLanLes 149
Crco 33: orcenLa[e de pasa[eros LransporLados en los S1lM 134
Crco 34: lndlce de pasa[eros por km - lk para los Sl1M 134
Crco 33: orcenLa[e de los cosLos de operacln pagos con aporLes del secLor publlco 138
Crco 36: orcenLa[e de pasa[eros LransporLados en Sl1M 139
Crco 37: LsLadlsucas urbanas 2010 - 2030 167
Crco 38: nlvel de urbanlzacln frenLe al l8 2010 (deparLamenLal) 168
Crco 39: CreclmlenLo anual de los lngresos LrlbuLarlos en el slsLema de cludades 2000/2010 179
Crco 40: llnanclacln de lnfraesLrucLura - luenLe de recursos por Lamano de cludades 179
Crco 41: Anllsls de clusLers en Colombla (Modelo de orLer) 182
Crco 42: ulsLrlbucln de Lraba[adores callcados 183
Crco 43: aruclpacln del gasLo de los hogares por secLor 183
Crco 44: lrmlde de poblacln 2003 184
Crco 43: lrmlde de poblacln 2033 184
Crco 46: ulferenclas lmporLanLes en el bono demogrco enLre las cludades 183
Acrnlmos
AC8 Anllsls cosLo beneclo
AlC Ahorro para el fomenLo a la consLruccln
ASCCA8S 8eglonales
8CP 8anco CenLral PlpoLecarlo
8lu 8anco lnLeramerlcano de uesarrollo
881 8uses de LrnslLo rpldo (8us rapld
LranslL)
CAl Comando de aLencln lnmedlaLa
CAMACCL Cmara colomblana de la consLruccln
CA8 Corporacln auLnoma reglonal
CAv Corporacln de ahorro y vlvlenda
CCl Ca[as de compensacln famlllar
CLAL Comlsln econmlca para Amerlca
Launa y el Carlble
CCnLS Conse[o naclonal de economla polluca y
soclal
C8A Comlsln de regulacln de agua poLable y
saneamlenLo bslco
Cv Ca[a de vlvlenda popular
uAnL ueparLamenLo admlnlsLrauvo naclonal
de esLadlsuca
un ueparLamenLo naclonal de laneacln
uC1 uesarrollo orlenLado al LrnslLo
uS ueparLamenLo para la prosperldad soclal
u1l uepslLos a Lermln [o
Luu Lmpresas de desarrollo urbano
LL LsLrucLura ecolglca prlnclpal
LLlC LsLadlsuca de llcenclamlenLo
LnCv LncuesLa naclonal de calldad de vlda
LC1 Lsquema de ordenamlenLo LerrlLorlal
LSA Lscuela superlor de admlnlsLracln
publlca
lCM lederacln Colomblana de Munlclplos
llnuL1L8 llnanclera de uesarrollo 1errlLorlal
lnA londo naclonal de Ahorro
lCnvlvlLnuA londo naclonal de vlvlenda
l8LCP londo de reservas para la esLablllzacln
de la carLera hlpoLecarla
CLlP Cran encuesLa lnLegrada de hogares
Pa PecLrea
lC1 lnsuLuLo de credlLo LerrlLorlal
luu lnsuLuLo de desarrollo urbano
llCC lndlcador de lnversln en obras clvlles
lnAS lnsuLuLo naclonal de salud
lnSlCAL lnsuLuLo de fomenLo munlclpal
lnu88L lnsuLuLo naclonal de vlvlenda de lnLeres
Soclal y 8eforma urbana
lk lndlce de pasa[eros por km
lM lndlce de pobreza muludlmenslonal
l8CA lndlce de rlesgo de la calldad del agua
LCC1 Ley orgnlca de ordenamlenLo LerrlLorlal
L Llnea de pobreza
L1v Loan Lo value
MAvu1 MlnlsLerlo de amblenLe, vlvlenda y
desarrollo LerrlLorlal
MlSn MacroproyecLos de lnLeres soclal
naclonal
MvC1 MlnlsLerlo de vlvlenda, cludad y
LerrlLorlo
nAMA Accln naclonal aproplada para
mlugacln
n8l necesldades bslcas lnsausfechas
CuM Cb[euvos de uesarrollo del Mllenlo
CMS Crganlzacln mundlal de la salud
CA Cperacln anamerlcana
8C1 lanes bslcos de ordenamlenLo
LerrlLorlal
uA lanes deparLamenLales de agua y
saneamlenLo
CA8 lanes de gesun amblenLal reglonal
Cn resupuesLo general de la nacln
l8 roducLo lnLerno bruLo
lL lan de lmpulso a la producuvldad y el
empleo
Ml8 rograma de me[oramlenLo lnLegral de
barrlos
CMCA lan de ordenamlenLo y mane[o de
cuencas
C1 lan de ordenamlenLo LerrlLorlal
vC rograma de vlvlenda graLulLa
SL1 SlsLemas esLraLeglcos de LransporLe
publlco
Slv Subsldlo famlllar de vlvlenda
Sl1M SlsLema lnLegrado de LransporLe maslvo
SlvlCA SlsLema de vlgllancla de la Calldad del
Agua
SMMLv Salarlos mlnlmos mensuales legales
vlgenLes
1Cu uesarrollo orlenLado al LrnslLo (1ranslL
orlenLed developmenL)
1C 1ransporLe publlco colecuvo
uAC unldades de poder adqulsluvo
consLanLe
uSAlu Agencla de los LsLados unldos para el
uesarrollo lnLernaclonal
vl vlvlenda de lnLeres prlorlLarlo
vlA vlvlenda de lnLeres prlorlLarlo pa
vlS vlvlenda de lnLeres soclal
14
k L S L N 1A C I CN
1S
Ln sepuembre de 2011, cuando en la cludad lLallana de npoles, Cnu
PblLaL aslgn a Medellln la sede del Sepumo loro urbano Mundlal,
nuesLro als se propuso hacer vlslble la gran Lransformacln que esLamos
vlvlendo, el camblo posluvo de nuesLras cludades, los grandes esfuerzos
para la superacln del problema de la vlvlenda y la consLruccln de un
horlzonLe de prosperldad y desarrollo para Lodos.
Poy las cludades se encuenLran enfrenLando un acelerado proceso de
creclmlenLo urbano, lo cual nos lleva a reexlonar sobre la capacldad
de las cludades para responder a las necesldades de sus hablLanLes y a
proponer acclones para generar modelos lncluslvos que nos permlLan
generar el camblo hacla LerrlLorlos ms equlLauvos, sosLenlbles y seguros.
Las acclones de los goblernos deben emprender esLraLeglas equlLauvas
que generen soluclones para me[orar los asenLamlenLos precarlos y las
medldas oporLunas para evlLar el surglmlenLo de nuevos, buscando a parur
de la lmplemenLacln y e[ecucln de pollucas LerrlLorlales: lnLegracln
nslca, soclal y econmlca, cohesln soclal en respuesLa a las necesldades
de sus cludadanos y escenarlos proplclos para que la planeacln de las
cludades sea la clave para llegar a las poblaclones ms pobres con blenes
y servlclos que eleven su calldad de vlda.
La polluca de vlvlenda que consLruy el goblerno SanLos, dlsenada y
e[ecuLada por el exmlnlsLro Cerman vargas Lleras, no se puede enLender
fuera del marco de una polluca de lucha conLra la pobreza exLrema, una
polluca que comprende los problemas que afronLamos de demanda y
oferLa y que enuende que la aLencln de la poblacln uene que darse de
una forma lnLegral.
La vlvlenda es una de las locomoLoras del desarrollo del pals, por ser un
secLor generador de empleo y de me[oramlenLo de calldad de vlda de
los colomblanos. Con esLa esLraLegla del lan naclonal de uesarrollo, la
apuesLa del Coblerno naclonal es que se promueva la vlvlenda de lnLeres
soclal y prlorlLarlo, para el beneclo de la poblacln vulnerable del pals.
La polluca de vlvlenda, consuLuye el punLo de lnexln y el lnlclo de lo que
hemos denomlnado olluca lnLegral de vlvlenda, Lermlno que engloba
una forma acLual de enLender y e[ecuLar esLraLeglas de superacln de
resenLacln
lols lellpe neooo cotJooo
Mlolstto Je vlvleoJo
16
la pobreza exLrema, acclones de creclmlenLo econmlco y generacln
de empleo, aruculacln de las pollucas de agua y vlvlenda, aLencln
slmulLnea a los facLores de oferLa y demanda, adopcln de un nuevo
modelo de gesun para los recursos del Subsldlo lamlllar de vlvlenda, en
el marco de un modelo de cludad sosLenlble e lncluyenLe.
LsLamos e[ecuLando una polluca lnLegral que desesumula la vlvlenda
lnformal, que conLrlbuye a consolldar el acceso de los barrlos a las
oporLunldades que genera la cludad, a los mercados de Lraba[o y
blenes publlcos, en slnLesls, Lodos los cludadanos venlmos al mundo
a gozar de oporLunldades y la cludad uene que generar vehlculos para
lmplemenLarlas.
ue lgual forma, esLe goblerno reconoce en el me[oramlenLo lnLegral
de vlvlenda en barrlos de orlgen lnformal, una esLraLegla eclenLe para
lnLervenlr los asenLamlenLos con procesos de urbanlzacln lncompleLos
exlsLenLes en nuesLras cludades, en donde se deben generar acclones
de nlvel zonal que lmpacLen el modelo de ocupacln LerrlLorlal de las
enudades LerrlLorlales, generacln de empleo y oporLunldades para
superar la condlcln de pobreza de los hogares y a parur de prlnclplos de
equldad se encuenLre el camlno hacla la cohesln soclal.
Ll pensar en cludades de oporLunldades, es sonar con cludades en paz,
donde el proceso urbano sea fuenLe de producuvldad y creclmlenLo, es la
unlca forma de ganar la lucha conLra la pobreza y la exclusln.
lols lellpe neooo
Mlolstto Je vlvleoJo, cloJoJ y 1ettltotlo
I N 1 k CD U C C I CN
17
lnLroduccln
Los buenos resulLados de la polluca publlca hablLaclonal, urbana y LerrlLorlal, no son graLulLos, obedecen a la calldad
de las pollucas, programas e lnsLrumenLos que se han desarrollado y esLos, a su vez, a la calldad de la formulacln y
el dlagnsuco, y a su conunua evaluacln. uos aLrlbuLos necesarlos y horlzonLales de esLa cadena son la conslsLencla
de sus componenLes con las caracLerlsucas proplas del LerrlLorlo, las cludades y las condlclones socloeconmlcas de
la poblacln ob[eLo de aLencln, y un soporLe concepLual que la fundamenLe de manera lnLegral, en correspondencla
con la polluca soclal y econmlca del pals. LsLe proceso debe acompanarse del desarrollo de la leglslacln y de la
normauvldad y, muy lmporLanLe, de un esfuerzo scal consecuenLe con la dlmensln del problema secLorlal y con
las poslbllldades scales de los goblernos subnaclonales y econmlcas de la poblacln en condlcln de necesldad
hablLaclonal.
uesde que la poblacln urbana sobrepas a la rural, hace ya medlo slglo,
la consLruccln de esa lnsuLuclonalldad ha represenLado para Colombla
un reLo lnmenso de Lransformacln: el pals debl adopLar pollucas,
programas e lnsLrumenLos que permlueran cumpllr las meLas de goblerno
en un conLexLo caracLerlzado por los lnLereses camblanLes de los agenLes.
LsLa evolucln ocurrl en un escenarlo de rplda urbanlzacln, escenarlo
que a su vez Lra[o conslgo un camblo esLrucLural en el balance de poderes
por los camblos en la economla polluca, es declr, en los mecanlsmos de
generacln de la rlqueza y en las personas que los osLenLan. Los grupos
de base rural se Lransformaron o se deblllLaron, mlenLras que los secLores
urbanos se forLalecleron, camblando asl los elemenLos cenLrales del
funclonamlenLo del pals. Lsa nueva dlnmlca, cenLrada en las cludades,
hlzo que los lncenuvos camblaran. Ln esLe uempo, la Lenencla de la uerra
rural pas a represenLar una menor fuenLe de rlqueza que la uerra urbana.
Ln efecLo, nuesLras cludades han reclbldo 28 mlllones de hablLanLes,
resulLado de la suma de la mlgracln urbana y rural y del creclmlenLo
demogrco. SolamenLe en los ulumos velnuclnco anos la poblacln que
vlve en las cludades se dupllc. Ll suelo urbano, que hasLa la decada de
1980 se habla manLenldo en sus llmlLes hlsLrlcos de prlnclplos del slglo
xx, comenz a expandlrse por el efecLo de una densldad que las cludades
ya no pudleron conLener. Poy las sleLe prlnclpales cludades colomblanas
esLn enLre las clncuenLa ms densas del mundo, slLuacln que ha
converudo el suelo urbano y la vlvlenda en fuenLes muy slgnlcauvas de
rlqueza, pero Lamblen en fuenLe de lnequldad: los grupos de menores
lngresos quedaron expuesLos a la escasez de suelo urbano. Los lnLereses
econmlcos y pollucos asoclados a la urbanlzacln son lnnegables.
18
ue manera slmulLnea al uempo requerldo por las lnsuLuclones para
Lransformarse y responder a esLe camblo esLrucLural de los lncenuvos,
el proceso de urbanlzacln conunu su marcha lmparable. Los reLos
que enfrenLamos hoy no son solamenLe los del creclmlenLo acLual, slno
Lamblen los problemas acumulados de una epoca en que no Lenlamos
el avance necesarlo para reconocerlos y enfrenLarlos adecuadamenLe.
uebemos aLender no solo los dlez mlllones de personas que las cludades
reclblrn enLre los anos 2010 y 2030, slno Lamblen esos 28 mlllones
que se asenLaron en una epoca en la que la lnsuLuclonalldad no habla
evoluclonado suclenLemenLe. Lsos paslvos son los que ahora Lenemos
que aLender.
Ln esLa decada, por prlmera vez, Colombla LranslLa con unas lnsuLuclones
maduras, con pollucas, programas e lnsLrumenLos LendlenLes a lograr los
ob[euvos de gesun en el LerrlLorlo. PlsLrlcamenLe slempre se Luvleron
ob[euvos, pero la lnsuLuclonalldad de hoy uene cmo cumpllrlos.
La secuencla de cmo Colombla lleg a su acLual MlnlsLerlo de vlvlenda,
Cludad y 1errlLorlo (MvC1) revela cmo se ha aproxlmado el pals al Lema
LerrlLorlal y de vlvlenda. Al comlenzo, desde 1886, esLos asunLos eran
compeLencla de un mlnlsLerlo de polluca de secLores, el MlnlsLerlo de
lomenLo. Ln la sucesln de un goblerno y oLro esLe desaparecl, cambl
de nombre, fue lnLegrado a oLros o renacl. A parur de 1968 se llam
MlnlsLerlo de uesarrollo Lconmlco y Luvo un rol muy lmporLanLe en el
conLexLo de una esLraLegla de desarrollo fundamenLada en la vlvlenda,
aunque vlsLa esLa esenclalmenLe como un secLor econmlco. ero con
el paso del uempo, duranLe la epoca del MlnlsLerlo de uesarrollo, cada
vez se fue aproxlmando ms a una vlsln LerrlLorlal, al punLo que esLe
promulgo la Ley 388 de 1997 de uesarrollo 1errlLorlal, que consuLuye un
punLo de lnexln en la evolucln lnsuLuclonal para la gesun del LerrlLorlo
colomblano. Como organlsmo lndependlenLe del resLo de mlnlsLerlos,
el MvC1 es una enudad relauvamenLe nueva: fue creada por la Ley 790
de 2002 y luego reformada por la Ley 1444 de 2011. La reforma de esLa
segunda Ley conslsu prlnclpalmenLe en esclndlr los Lemas amblenLales,
que pasaron al hoy MlnlsLerlo de AmblenLe y uesarrollo SosLenlble. Las
pollucas a cargo del MvC1 uenen que ver con los usos del suelo, con el
ordenamlenLo urbano, con el agua poLable y saneamlenLo bslco y con el
desarrollo LerrlLorlal y la vlvlenda.
Ln la acLual formulacln de la polluca de vlvlenda hay conclencla sobre
la lmporLancla de los procesos de gesun LerrlLorlal y de ordenamlenLo
urbano como precursores de las condlclones requerldas para me[orar
las condlclones hablLaclonales y la calldad de vlda de la poblacln. Las
necesldades hablLaclonales de la poblacln son comple[as y dlversas, y
la manera como los hogares las auenden corresponde a esa dlversldad.
LsLo se ree[a en el mercado de vlvlenda, en el que desde la oferLa
coexlsLen muluples formas de produccln, Lenencla, esLado, upo de
vlvlenda, eLceLera. uesde la demanda, los hogares lngresan al mercado
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con dlferenLes razones de adqulslcln, preferenclas de locallzacln,
lnLegran su lugar de resldencla con la economla famlllar. LsLa realldad
de las condlclones de vlvlenda de la poblacln congura, Lal vez, uno de
los referenLes ms lmporLanLes para la polluca LerrlLorlal. Ln efecLo, el
reLo conslsLe en que el LsLado presenLe anLe la comunldad una oferLa
lnsuLuclonal que abarque en el mayor grado poslble las alLernauvas que
los hogares reconocen como formas de aLencln de sus necesldades
hablLaclonales. Ln esLe senudo, concenLrar la polluca de vlvlenda en
pocos programas e lnsLrumenLos, adems de desconocer la lnLegralldad
del mercado hablLaclonal, dlsLancla a los hogares de la polluca secLorlal,
del mercado y de la formalldad.
Lsa clarldad se ha for[ado en el curso de una hlsLorla que empleza
enfocndose excluslvamenLe en los problemas ms crlucos de la vlvlenda
y que evoluclona lnvolucrando cada vez ms los aLrlbuLos urbanos
y LerrlLorlales. Ln efecLo, desde la decada de 1930 se evldencla en
Colombla la preocupacln creclenLe por la lncldencla de los preclos del
suelo urbano en el cosLo de las soluclones de vlvlenda soclal y, desde la
reforma consuLuclonal de 1936, cuando se consagra la funcln soclal de
la propledad, se hablllLan las funclones de los goblernos subnaclonales
para lnLervenlr en el mercado del suelo urbano, crear bancos de uerra,
eLceLera. LsLo sucede como parLe de un con[unLo de lnlclauvas publlcas
que se relaclonarn Lamblen con los blenes publlcos de los nuevos
barrlos, con su locallzacln urbana, con las consecuenclas de asenLarlos
en la perlferla de las cludades, con el cosLo de la conslgulenLe exLensln
de las redes de servlclos publlcos, con los planLeamlenLos lnlclales de
cludad compacLa, con la vlvlenda mulufamlllar, adems de la necesldad
de emprender acclones que corresponderlan hoy a unas pollucas de
poblacln e lndusLrlallzacln, con los ob[euvos de responder a la fuerLe
mlgracln desde el campo, la rplda urbanlzacln y la concenLracln de
acuvldades econmlcas en las cludades prlnclpales.
LsLe llbro presenLa las pollucas, programas e lnsLrumenLos con que
cuenLa hoy Colombla para responder a los reLos y a las meLas de su
polluca hablLaclonal y LerrlLorlal. Ll enfoque lnLenLa ser consecuenLe con
el esplrlLu del Sepumo loro urbano Mundlal: no se LraLa de presenLar
las meLas y los nlveles de e[ecucln, slno ms blen de comparur con
los paruclpanLes en esLe evenLo el esfuerzo que ha hecho el pals para
desarrollar los fundamenLos concepLuales e lnsLrumenLales de su polluca
LerrlLorlal, urbana y de vlvlenda.
Ln el prlmer caplLulo se revlsa la evolucln de los concepLos de la polluca
hablLaclonal y LerrlLorlal. La prlmera seccln presenLa la hlsLorla ms
larga, la de la vlvlenda. La segunda seccln, en conLrasLe, presenLa una
llnea de uempo ms corLa, la de la planeacln LerrlLorlal. Ll conLrasLe en la
longlLud de esLas dos llneas de uempo revela cmo la vlsln del LerrlLorlo
va asumlendo los concepLos de las pollucas publlcas en Colombla, no
sln los cosLos de no haber Lenldo esa vlsln del LerrlLorlo cuando ya la
20
urbanlzacln se habla acelerado. Ll punLo de qulebre enLre esos dos
mundos es preclsamenLe la necesldad de ordenar: no era suclenLe Lener
pollucas de secLor, slno que era necesarlo decldlr el dnde para poder
arucular lo publlco y lo prlvado. Ln la Lercera seccln aparece la hlsLorla
que esLamos escrlblendo acLualmenLe, y por ende aun ms corLa: la de
los concepLos de reglones urbanas. Aqul aparece la necesldad de Lener
una esLraLegla espaclal deLermlnada por el punLo de lnexln, que es la
escasez del suelo urbano. Los Lres Lemas, en cada seccln, acenLuan la
lmporLancla de esLa lecLura evoluuva de las lnsuLuclones colomblanas
como leccln para el Sepumo loro urbano Mundlal. La secuencla que hoy
conocemos es la lnversa: prlmero, esLraLegla espaclal, luego ordenamlenLo
LerrlLorlal y despues compleLar con las pollucas de provlsln de vlvlenda
y blenes publlcos.
Los caplLulos dos y Lres muesLran cules son esas pollucas, programas
e lnsLrumenLos que llenan de conLenldo la esLrucLura de concepLos.
Se dlscuLen los ulumos resulLados y se resumen los anllsls sobre los
lmpacLos. or supuesLo, la experlencla que se muesLra no es solo de
concepLos: las lnsuLuclones evoluclonan con la prcuca de goblerno. Los
resulLados de Colombla en sus pollucas hablLaclonales y LerrlLorlales en
su con[unLo son sobresallenLes y se muesLran con orgullo, reconoclendo
que perLenecen a ese marco evoluuvo de las lnsuLuclones. Ll segundo
caplLulo se concenLra en la vlvlenda y el LerrlLorlo, mlenLras que el Lercero
lo hace en los servlclos bslcos, el espaclo y equlpamlenLos publlcos y en
los slsLemas de movllldad.
Ll cuarLo caplLulo presenLa la propuesLa de esLraLegla espaclal del pals
con mlras a arucular los concepLos de reglones urbanas. Se LraLa de una
esLraLegla ms lnLegral, sl se la compara con la de la escasez de suelo para
la vlvlenda soclal, como se planLea en el caplLulo uno, que se clrcunscrlbe
a los Lemas hablLaclonales. Lse caplLulo cuarLo muesLra los resulLados de
la Mlsln de Cludades conclulda en dlclembre de 2013, mlsln llderada
por el ueparLamenLo naclonal de laneacln. LsLa es la dlscusln que
se esL Lenlendo acLualmenLe en Colombla y a la que los dlferenLes
mlnlsLerlos esLn haclendo su aporLe. 1lene el precedenLe del lan
naclonal de uesarrollo 2010-2014 rosperldad para 1odos, el prlmero de
esLos planes en el pals, y que lncluye a las reglones y cludades en el cenLro
de la esLraLegla de desarrollo del pals.
Ll caplLulo qulnLo concluye con una vlsln crluca de los reLos que
enfrenLamos y que pondrn a prueba la efecuvldad de la lnsuLuclonalldad
que presenLamos en esLe llbro. no podlamos Lermlnar la presenLacln de
la experlencla colomblana sln reexlonar sobre los Lemas que planLean
dlsyunuvas o que requleren ms dlscusln y anllsls. Ls un caplLulo
pensado para que la comunldad colomblana de hacedores de polluca,
de esLudlosos de esLos Lemas y de la socledad clvll pueda conunuar la
I N 1 k CD U C C I CN
21
dlscusln y con ella el forLaleclmlenLo del desarrollo lnsuLuclonal para la
hablLacln y el LerrlLorlo.
Ln resumen, la evolucln de esLos clen anos desde la Ley 46 de 1918 denoLa
una experlencla, con sus aluba[os, por supuesLo, de una enorme rlqueza
y en su con[unLo muesLra una conslsLencla concepLual y una forLaleza
lnsuLuclonal que nos permlLen ser muy opumlsLas sobre el fuLuro. LsLe es
un llbro que presenLa la evolucln lnsuLuclonal y concepLual, los resulLados
y las dlscuslones sobre los lmpacLos, la dlscusln de momenLo en el pals
que conecLa los planes de desarrollo en curso, y los reLos que hay que
resolver en esLa evolucln de las pollucas hablLaclonales y LerrlLorlales.
Hacia una poltica
integral
cboptet l. 1owotJs o comptebeoslve lollcy
LsLe prlmer caplLulo presenLa los perlodos y los hechos desLacados de
la polluca macroeconmlca, secLorlal, soclal y de vlvlenda de cada una
de ellas, y el relaLo del proceso que ha llevado a que acLualmenLe se
lmplemenLen en el pals unos programas e lnsLrumenLos que aporLan a
la ampllacln de la dlversldad de la polluca secLorlal. Ls declr, los pasos
recorrldos hacla la superacln de la slngularldad, o vlsln cerrada de
secLor, que hlsLrlcamenLe la caracLerlz. Ln la segunda parLe, el caplLulo
presenLa la evolucln del esquema para el ordenamlenLo LerrlLorlal. Ln
la Lercera se desarrollan los fundamenLos que conecLan la necesldad del
slgulenLe paso con las pollucas hablLaclonales y LerrlLorlales como son las
reglones urbanas.
Los Lres Lemas, en cada seccln, acenLuan la lmporLancla de esLa lecLura
evoluuva de las lnsuLuclones colomblanas como leccln para el Sepumo
loro urbano Mundlal.
CAPTULO I
24
C A I 1 U L C I
P a c l a u n p o l l L l c a l n L e g r a l
2S
1. Lvolucln concepLual de las pollucas de vlvlenda
Ll lnLeres de los goblernos colomblanos en aLender las necesldades hablLaclonales de los hogares se lnlcla en 1918, y
obedece a la preocupacln por los problemas crlucos de salubrldad de la poblacln, especlalmenLe los relaclonados
con la falLa de acceso de los hogares a los servlclos bslcos de acueducLo y alcanLarlllado. AcLualmenLe (2014), la
mouvacln de la accln esLaLal en maLerla de vlvlenda parLe de la gesun de los aLrlbuLos urbanos y LerrlLorlales
precursores de la cadena de produccln de vlvlenda. uesde lo soclal, se concenLra en la superacln de las condlclones
de calldad hablLaclonal bslcas (lncluldos los servlclos publlcos), en el declL cuanuLauvo y la formacln de hogares,
en la segurldad en la Lenencla, en la cuallcacln de la cludad consLrulda, en el aporLe al me[oramlenLo de la calldad
de vlda y en la lucha conLra la pobreza, prlnclpalmenLe. Sln embargo, el alcance de la polluca secLorlal comprende
Lamblen ob[euvos econmlcos: la generacln de empleo y la lncldencla de la edlcacln urbana en el l8 LoLal, en la
consLruccln y en ms de velnLe secLores y subsecLores econmlcos.
Ll perlodo comprendldo en esLe salLo de 96 anos ha sldo esLudlado por
dlferenLes auLores. or el alcance de esLe Lraba[o nos apoyamos en dos
de ellos, en los arqulLecLos AlberLo Saldarrlaga 8. (Saldarrlaga 8., 1993)
y Clga Lucla Ceballos 8. (Ceballos, 2008). Lllos anallzaron el Lema hasLa
el ano 2003, y colnclden en dlvldlr la polluca de vlvlenda en Colombla en
clnco perlodos: hlglenlsLa, lnsuLuclonal, de Lranslcln, Corporaclones de
Ahorro y vlvlenda y de mercado. LsLe se caracLerlza prlnclpalmenLe por
la lmplemenLacln del programa de subsldlos dlrecLos a la demanda. LsLe
ulumo perlodo comlenza en 1992, y en el 2012 fue ob[eLo de unos a[usLes
slgnlcauvos graclas a los cuales la polluca secLorlal, hoy, se encuenLra
operando con las reglas de [uego de un modelo dlferenLe en el que la accln
dlrecLa del LsLado ha ganado paruclpacln. Ls necesarlo menclonar que
el LexLo que se desarrolla a conunuacln se apoya de manera lmporLanLe
en el llbro de la arqulLecLa Clga Ceballos 8., por lo cual el volumen de
clLas referldas a su llbro puede parecer ln[usLo, sl se uene en cuenLa su
aporLe al esLudlo de la leglslacln colomblana relaclonada con la polluca
de vlvlenda.
Como una anuclpacln del conLenldo que se va a desarrollar, es perunenLe
comenLar que la prlmera ley, con la cual el LsLado colomblano evldencla
su lnLeres de aLender los problemas hablLaclonales (Ley 46 de 1918),
esLablece, enLre oLras dlsposlclones, la obllgacln de los munlclplos de
desunar una proporcln de sus renLas hacla la consLruccln de vlvlendas
hlglenlcas para la clase obrera o proleLarla, desuna recursos de la
nacln para su lmplemenLacln en la cludad de 8ogoL, esLablece que la
modalldad de Lenencla que se debe apllcar es el arrendamlenLo, con un
canon mensual muy aproxlmado al esLablecldo acLualmenLe en Colombla
en esLe segmenLo del mercado y, pasado un uempo, el Lraslado del domlnlo
al locaLarlo o ad[udlcaLarlo. lnLeresanLe, conslderando que esLa medlda
26
comprende aspecLos que acLualmenLe son prlorldades de la polluca de
vlvlenda: la aLencln del declL cuallLauvo de vlvlenda, la focallzacln, la
descenLrallzacln maLerlallzada en una ms acuva y efecuva paruclpacln
de los munlclplos, la lncorporacln del arrendamlenLo como programa de
la polluca publlca y una prlmera versln de lo que acLualmenLe se conoce
como arrendamlenLo con opcln de compra o el leaslng hablLaclonal.
1. 1. La concepcl n hl gl enl sLa
( 1918- 1942)
ue acuerdo con Saldarrlaga (1993) y Ceballos (2008) esLa concepcln fue
lmpulsada por las denunclas de las organlzaclones medlcas respecLo de las
condlclones de hablLabllldad y salubrldad de la poblacln en las cludades
y, especlalmenLe, en el campo. Sln embargo, se advlerLe que desde la
decada de 1920, y especlalmenLe en la de 1930, el LsLado empleza a
lnLervenlr conformando lnsuLuclones publlcas en el mblLo de la vlvlenda
rural, con el 8anco Agrlcola (al cual perLenecerla despues la Ca[a Agrarla),
y urbana, con el 8anco CenLral PlpoLecarlo, 8CP y el lnsuLuLo de CredlLo
1errlLorlal, lC1.
La reforma consuLuclonal de 1936 lnLrodu[o camblos profundos en el pals,
consagr la funcln soclal de la propledad -base para la declaraLorla de
uulldad publlca de la uerra urbana y rural-, y en economla se lnsplr en el
concepLo del new ueal
1
para regular parclalmenLe su operacln y me[orar
las relaclones del esLableclmlenLo con los Lraba[adores, las cuales se hablan
caracLerlzado hasLa enLonces por unos Lermlnos conlcuvos y vlolenLos.
Los concepLos que gularon la polluca secLorlal y econmlca, asoclados
con la salud publlca y la lnLervencln en la economla por parLe del LsLado,
evldenclan la preocupacln del goblerno por la pobreza. LsLe esfuerzo
se enuende me[or sl se consldera el carcLer de la poblacln ob[eLo de
la polluca de vlvlenda, cuando esLa se dene como proleLarla, obrera,
Lraba[adora, campeslna. Ln consecuencla, se promueve la consLruccln
de casas para obreros y gran[as famlllares para los campeslnos y se
esLablecen llneas de nanclacln lndlvldual. Ln ambos casos, se auLorlza
a los munlclplos a enLregar un auxlllo graLulLo del orden del 20 al 23
1 new ueal nace de la polluca lnLervenclonlsLa del mlsmo nombre, promovlda
en LsLados unldos por el enLonces presldenLe lranklln u. 8oosevelL (e lnsplrada
en los posLulados de !ohn Maynard keynes), dlsenada para hacer frenLe a la Cran
uepresln de 1929. Ll new ueal Luvo dos veruenLes prlnclpales, la prlmera de
ellas econmlca, la cual busc fomenLar la demanda e lncremenLar el consumo
para reacuvar la produccln. La veruenLe soclal, por oLra parLe, busc me[orar
las condlclones soclales de los segmenLos poblaclonales ms desfavorecldos.
Ln el marco de la exLensln a esLa polluca, apllcada por Lpez umare[o en
Colombla, se observa en el pals una mayor proLeccln a los Lraba[adores, el
reconoclmlenLo al derecho de huelga, y se fomenLa la consuLucln de slndlcaLos
C A I 1 U L C I
P a c l a u n p o l l L l c a l n L e g r a l
27
del cosLo de la vlvlenda, una cuoLa lnlclal del 10, adems de subsldlos a
la Lasa de lnLeres.
Ln el perlodo presldenclal slgulenLe (1936-1942) se manuene la leglslacln
de la admlnlsLracln anLerlor y en 1939 se Loma una declsln LrascendenLal
para la vlvlenda en Colombla: se crea el lnsuLuLo de CredlLo 1errlLorlal
(lC1), enfocado hacla la consLruccln y nanclacln de la vlvlenda rural.
Ls noLable el lnLeres por me[orar la calldad de vlda de los campeslnos a
parur de la superacln de sus condlclones hablLaclonales. Se avanza en
la regulacln del credlLo para vlvlenda y se fomenLa la consuLucln de
bancos de maLerlales de consLruccln. Ln las cludades se desarrollan los
prlmeros barrlos obreros modelo. Las nuevas normas avanzan Lamblen
en preclsar lo relauvo al equlpamlenLo urbano de los nuevos barrlos.
uesde 1942, el lC1 lncurslona de manera creclenLe en la vlvlenda urbana.
LsLa lnsuLucln marc la hlsLorla de la vlvlenda soclal en Colombla, pues
perdur hasLa el ano 1991, cuando fue llquldada para dar paso al nuevo
modelo de gesun publlca.
Aunque ambos Lraba[os (Saldarrlaga (1993) y Ceballos eL al. (2008))
senalan el ano de 1942 como llmlLe del perlodo hlglenlsLa, es claro que
desde 1930 la paruclpacln del LsLado en la aLencln del problema
hablLaclonal venla creclendo y que por prlmera vez el enfoque adqulere
una vlsln urbana, de cludad. Muy lmporLanLe Lamblen es la apllcacln
de concepLos como el de new ueal y de los que susLenLan la regulacln
de la economla (derlvados de la lnuencla de las Leorlas keyneslanas de
la posL-gran depresln mundlal de 1929), asl como la caLegorla de funcln
soclal de la propledad que se esLablece en la ConsuLucln olluca, los
cuales consuLuyen rasgos de lo que se conocerla despues como LsLado
de 8lenesLar
2
.
1.2. La concepcln lnsuLuclonal
(1942-1963)
Ln esLe perlodo, los modelos concepLuales que susLenLaron la polluca de
vlvlenda se caracLerlzaron prlnclpalmenLe por consolldar la lnLervencln
del LsLado en la operacln de las prlnclpales varlables de la oferLa y la
2 Se enuende como LsLado de 8lenesLar al slsLema soclal a parur del cual
se le aLrlbuye al LsLado un papel "benefacLor", encamlnado a suavlzar las
deslgualdades soclales. LsLe concepLo fue desarrollado en las democraclas
lndusLrlallzadas luego de la Segunda Cuerra Mundlal, a parur de 1943 (aunque
el reconoclmlenLo de pollucas soclales ya se habla LraLado con anLerlorldad
en palses como lnglaLerra, lrancla y Alemanla). Sus prlnclpales caracLerlsucas
son: 1) lnLervencln esLaLal en la economla para manLener el pleno empleo,
o al menos, garanuzar un alLo nlvel de ocupacln, 2) Caranua publlca de una
serle de servlclos soclales unlversales, y 3) 8esponsabllldad esLaLal anLe el
manLenlmlenLo de un nlvel mlnlmo de vlda, enLendldo como un derecho soclal,
es declr, no como carldad publlca para una mlnorla, slno como un problema
de responsabllldad hacla Lodos los cludadanos" (aramlo & lernndez, 1998).
letloJo blqleolsto (1918-1942)
1omoJo Jel llbto vlvleoJo soclol eo colomblo
Je Olqo loclo cebollos komos(2008).
1omoJo Jel llbto lo nlstotlo Je lteote.
Atpoltectoto Je 8oqot. Iollo 2010
vlvleoJo eo el bottlo ltlmeto Je Moyo, 8oqot,
192J.
28
demanda del mercado de vlvlenda, lo que al nal de esLa eLapa qued
expllclLo en los planes naclonales de desarrollo. Ln la polluca publlca
secLorlal esLa concepcln se concreL en la ampllacln de la funclones y de
los recursos scales aslgnados al lC1 y al 8CP, en la creacln de la Ca[a de
vlvlenda opular de 8ogoL (Cv), en 1942, en la Ca[a de vlvlenda MlllLar
en 1947 y en la Lransferencla a la Ca[a de CredlLo Agrarlo, lndusLrlal y
Mlnero de la compeLencla para lmplemenLar dlrecLamenLe los programas
de vlvlenda rural a parur de 1937. Las precarlas condlclones de coberLura
de servlclos publlcos, especlalmenLe de acueducLo y alcanLarlllado, que
descubrl el censo de 1931, resalLaron la lmporLancla de dos lnsuLuclones
publlcas: el lnsuLuLo de lomenLo Munlclpal (lnSlCAL), a cargo
prlnclpalmenLe de los acueducLos urbanos, y el lnsuLuLo naclonal de
Salud (lnS), con compeLencla en el rea de saneamlenLo y agua poLable
en el campo.
La coberLura econmlca de las nuevas funclones se hace lnlclalmenLe con
recursos del presupuesLo naclonal, pero cada vez se leglsla ms en funcln
de generar recursos para el lC1 y el 8CP, prlnclpalmenLe, por medlo de las
lnverslones en bonos de los bancos y companlas de seguros, fuenLe que
se acenLuarla hasLa la llquldacln del lC1 en 1991. ue oLra parLe, aunque
subslsLe la preocupacln por las precarledades de la calldad de la vlvlenda,
es lnLeresanLe adverur que la polluca lnlcla un perlodo en el cual la vlvlenda
soclal se asocla al concepLo de vlvlenda econmlca. Ln la mlsma llnea, se
de[an de llamar obreros y campeslnos a los poLenclales beneclarlos de la
polluca secLorlal y Lamblen se lnLenLa profundlzar la paruclpacln de los
deparLamenLos y munlclplos, esLableclendo dlferenLes lnsLanclas en esLos
dos nlveles LerrlLorlales, con funclones de coordlnacln de la polluca y
de e[ecucln de algunas compeLenclas del orden cenLral. LsLe esfuerzo
de descenLrallzacln abarca a las cooperauvas y asoclaclones de obreros
o empleados, que ahora podlan ser ob[eLo de credlLos y desempenarse
como oferenLes de proyecLos de vlvlenda econmlca. 1amblen el secLor
prlvado puede lnLervenlr como operador, en vlrLud de su calldad de uLular
de los bonos del lC1 y del 8CP, asl como en la modalldad de lnversln
obllgaLorla de los excedenLes de renLa llqulda (a parur de un umbral
especlco), que se esLablecleron hacla medlados de esLe perlodo, y como
oferenLe de credlLo hablLaclonal para el caso de los bancos. Se auLorlza
Lamblen la plgnoracln de salarlos, cesanuas y seguros de los deudores
de los dlferenLes upos de credlLo.
Ll unlverso de programas de la polluca de vlvlenda se amplla, pues
adems de la adqulslcln de vlvlenda nueva se lncluye la nanclacln para
compra de loLes, consLruccln de vlvlenda, reparacln y reconsLruccln,
llberacln de hlpoLeca y oLras deudas. A parur de esLa eLapa se acenLua
la e[ecucln dlrecLa del lC1 de los programas y proyecLos de vlvlenda. Ln
la vlvlenda campeslna se ampllan los upos de soluclones de vlvlenda, y
en las cludades y en el campo se lncluye el lnqulllnaLo como solucln de
vlvlenda.
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29
Ln el cuaLrlenlo 1933-1937 se crea el subsldlo famlllar de vlvlenda, el cual
se conclbe en Lermlnos ms preclsos que los lnsLrumenLos promulgados
anLerlormenLe: es dlrecLo y su monLo se expresa en funcln del numero
de hl[os del beneclarlo. Se dene como una donacln del LsLado que se
abona al valor de la casa. Ll lC1 se Lransforma en la Corporacln naclonal
de Servlclos. Ln la admlnlsLracln slgulenLe (!unLa MlllLar), se lnlclan los
programas de erradlcacln de Lugurlos y de ayuda muLua, una modalldad
de auLoconsLruccln organlzada, para la cual el lC1 aporLaba el loLe
urbanlzado y los maLerlales de consLruccln.
La leglslacln de esLa eLapa lnsuLuclonal Lamblen evldencla un gran
lnLeres por conLrolar los efecLos que sobre el cosLo de las soluclones
de vlvlenda represenLa el preclo del suelo urbanlzable y urbanlzado. Ln
efecLo, se explden normas que faculLan a las lnsuLuclones naclonales y
LerrlLorlales para proceder a la declaraLorla de uulldad publlca y ordenar
exproplaclones con el ob[euvo de gesuonar los Lerrenos requerldos para
los proyecLos de vlvlenda soclal.
Se observa una preocupacln creclenLe por la calldad de las vlvlendas
exlsLenLes (rurales y, en la cludad, por las vlvlendas arrendadas). Se crean
normas que [an crlLerlos sobre la locallzacln de los barrlos o proyecLos
(deben ser cenLrales), equlpamlenLo, vlas de acceso, numero de cuarLos
y rea mlnlma per cplLa, rea mlnlma de las venLanas, llumlnacln
y venulacln, lndependencla de la coclna y del bano respecLo de oLros
espaclos o cuarLos, maLerlales de consLruccln, proporcln de banos,
duchas y leLrlnas o lnodoros por persona en los lnqulllnaLos, reas de
las soluclones de vlvlenda y preclo, enLre oLras. ara reduclr los cosLos
de la vlvlenda se propone como alLernauva la produccln e lmporLacln
de maLerlales de consLruccln econmlcos y la prefabrlcacln. Ln los
programas de vlvlenda se consldera por prlmera vez el concepLo de
desarrollo progreslvo, modalldad que perdura hasLa el presenLe. Se
esLablece la gesun soclal y la obllgacln de que los planes de vlvlenda se
formulen en el marco de planes reguladores urbanos.
Ln las dos admlnlsLraclones nales comprendldas en esLe perlodo,
especlalmenLe en la del cuaLrlenlo enLre 1938 y 1962, se Loman medldas que
complemenLan el enfoque lnsuLuclonal. Ln su formulacln se declara que
los problemas hablLaclonales son ms la consecuencla del subdesarrollo
econmlco del pals, que de la ba[a operacln de los mercados de vlvlenda,
en especlal los relaclonados con la ba[a produccln de vlvlenda formal. Ll
desbalance enLre generacln de nuevas unldades y la demanda soclal y
efecuva se agudlza debldo a las precarlas condlclones econmlcas de los
hogares, lo cual los marglna del acceso al mercado (lncluldo el nanclero)
y a las soluclones de la polluca publlca. La mala ublcacln de los proyecLos
en la perlferla se ldenuca como un facLor que lnclde slgnlcauvamenLe
en el cosLo de la vlvlenda, debldo a la necesarla exLensln de las redes de
servlclos publlcos. Los documenLos oclales Lamblen hacen referencla a
loeote. 1omoJo Jel llbto lo nlstotlo Je
lteote. Atpoltectoto Je 8oqot. Iollo 2010
vlvleoJo eo el bottlo Mozo Osploo ltez,
8oqot 1949
30
que las normas de planeacln de los munlclplos dlculLan la e[ecucln de
los proyecLos publlcos y se suman al con[unLo de problemas.
Se planLea, y esLo es lnLeresanLe, que la lnLervencln del LsLado debe
dlrlglrse hacla la aLencln del declL cuanuLauvo y cuallLauvo, haclendo
enfasls en que esLa segunda caLegorla es la ms represenLauva de los
problemas hablLaclonales del pals. Se presLa especlal aLencln a la
prollferacln de Lugurlos, aLrlbulda a la lmprovlsacln que caracLerlzaba el
creclmlenLo de las cludades. La falLa de nanclacln a los consLrucLores se
aLrlbuye a la ba[a renLabllldad de la produccln formal de vlvlenda, lo cual
lleva a proponer (permanenLe desde enLonces) la creacln de esumulos
LrlbuLarlos para la lnversln prlvada en vlvlenda soclal. Ln esLe campo
se lnsLauraron los planes 3, o de Lerceras parLes, para la consLruccln
de proyecLos de vlvlenda nueva en los cuales se lnLegraban recursos
publlcos (del lC1), de las empresas de consLruccln y de los ad[udlcaLarlos,
medlanLe el aporLe de cuoLas lnlclales.
lgualmenLe, la ausencla crluca de coordlnacln lnLerlnsuLuclonal, que
se ha lnLenLado resolver suceslvamenLe medlanLe la conformacln
de lnsLanclas que operarlan como un slsLema naclonal de vlvlenda
al lnvolucrar los acLores prlnclpales de la gesun de la vlvlenda soclal,
prlmero en el mblLo de las lnsuLuclones publlcas y luego vlnculando al
secLor prlvado (producLor, nanclador), la socledad clvll (organlzaclones
no gubernamenLales y vlvlendlsLas) y la academla, enLre oLras.
La leglslacln y la normauva expedldas ree[an esLas prlorldades. Se
propuso promover y canallzar el ahorro de los hogares y el lncremenLo
de la consLruccln de vlvlenda mulufamlllar para relauvlzar la lncldencla
del preclo del suelo urbano en el cosLo y preclo de la vlvlenda y la
remodelacln de zonas urbanas. 1amblen, el desarrollo de normas
urbanlsucas y especlcaclones proplas para la vlvlenda soclal -un precursor
de las normas mlnlmas- dellnea normas en la dlreccln del modelo de
cludad compacLa, se preclsa aun ms el crlLerlo de focallzacln de los
beneclarlos de las soluclones de vlvlenda y la paruclpacln de los ms
pobres medlanLe su aporLe de Lraba[o en programas de auLoconsLruccln
(Lermlno que empleza a desplazar al de ayuda muLua). La sumaLorla de los
requerlmlenLos econmlcos para la polluca econmlca llev a la conclusln
de que los recursos scales regulares del pals eran lnsuclenLes y a que
el apoyo de enudades lnLernaclonales se planLeara como una necesldad.
Al nal del perlodo lnsuLuclonal, no se explde una leglslacln especlca
para la polluca de vlvlenda, dado que su orlenLacln esLuvo marcada por
las dlrecLrlces del programa Allanza para el rogreso
3
.
La concepcln de la polluca de vlvlenda que prevalece duranLe el
perlodo lnsuLuclonal corresponde al modelo unlversal de polluca
3 La A8C fue un programa de ayuda econmlca, polluca y soclal de LsLados
unldos hacla Amerlca Launa. Surge en 1961, enmarcado por el perlodo de
la posLguerra de la ll Cuerra Mundlal. LsLados unldos slenLe la necesldad de
5e plooteo, y esto
es lotetesoote, poe lo
lotetveoclo Jel stoJo
Jebe Jltlqltse boclo
lo oteoclo Jel Jfclt
coooutouvo y coolltouvo,
bocleoJo ofosls eo poe
esto seqooJo coteqotlo
es lo ms tepteseotouvo
Je los ptoblemos
bobltocloooles Jel pols
C A I 1 U L C I
P a c l a u n p o l l L l c a l n L e g r a l
31
publlca
4
y se fundamenLa en la Leorla del blenesLar
3
, la que predlca
que el LsLado debe lnLervenlr en Lodas las eLapas de la generacln de
la oferLa de servlclos soclales -produccln, presLacln, comerclallzacln
y nanclacln-, paruendo del supuesLo de que el con[unLo de esLos
servlclos, y los hablLaclonales en parucular, son demandados por una
proporcln lmporLanLe de la poblacln y al secLor prlvado no le lnLeresa
ofrecerlos. Con esLa orlenLacln se formularon oLros documenLos como
el lan de lomenLo Lconmlco para Colombla
6
, que Luvo el apoyo del
8anco Mundlal. LsLe plan condu[o a la creacln de la Mlsln del lan de
lomenLo, que puede conslderarse como el prlmer programa esLrucLurado
para la planeacln de la economla colomblana, con apoyo lnLernaclonal
y la dlreccln del profesor Lauchlln Currle, qulen se converurla no slo
en el padre de la planeacln econmlca de Colombla e lnsplrador del
plan naclonal de desarrollo de varlas admlnlsLraclones, slno Lamblen
asegurar un campo favorable para la lnversln exLerlor, asl como de garanuzar
un mercado saludable para sus exporLaclones. or su parLe, en Amerlca Launa
se vlvla un amblenLe de desconLenLo, manlesLo parucularmenLe por 8rasll,
en 1938, en un documenLo que conLenla las bases para lo que se denomln
Cperacln anamerlcana (CA). Ll documenLo se referla a las necesldades
del desarrollo launoamerlcano frenLe a la cooperacln lnLernaclonal. LsLe
amblenLe proplcl, en el goblerno kennedy, el surglmlenLo de la A8C, que
buscaba promover el desarrollo econmlco y soclal de Amerlca Launa en un
Lermlno de dlez anos. Su ob[euvo bslco fue elevar la renLa per cplLa en un
2,3 anualmenLe, mlenLras que los ob[euvos conexos lnclulan la busqueda de
me[or vlvlenda, me[or educacln y reduccln del analfabeusmo, ms alLos
nlveles de sanldad y salud publlca y la promocln de lnsuLuclones democrucas"
(krause, 1963).
4 Modelo de acceso a la polluca publlca basado en las Leorlas keyneslanas y a
parur del fundamenLo del LsLado de 8lenesLar.
3 Pace referencla a la docLrlna econmlca que busca consLrulr un slsLema
econmlco basado en la ldea del blenesLar soclal, la cual debe servlr de gula a
la polluca econmlca y soclal. LsLa nocln parLe prlnclpalmenLe del Lraba[o de
Pobson (1838 - 1940), y se consuLuye en la base del LsLado de 8lenesLar. La
prlmera formulacln de esLa docLrlna es de la escuela de Cambrldge -Sldwlck,
Alfred Marshall (1824 - 1924), lgou (1877 - 1939) y Ldwln Cannan (1861 -
1933)-, y se dlfunde en varlos palses europeos anLes del modelo apllcado en
LsLados unldos (CosLanLe, 2003). no obsLanLe, el aporLe del keyneslanlsmo y
la slLuacln vlvlda a parur de la Cran uepresln hlcleron del modelo del LsLado
de 8lenesLar de LsLados unldos el referenLe de la rupLura con las anLerlores
corrlenLes econmlcas llberales basadas en el llbre mercado.
6 Aunque no se dlspone de maLerlal deLallado acerca del lan de lomenLo
Lconmlco de Csplna erez, las pollucas econmlcas adopLadas en su goblerno
se corresponden con la acepLacln de un mlnlmo proLecclonlsmo lndusLrlal".
ara proLeger al secLor manufacLurero del pals, se aumenLaron los aranceles a
las lmporLaclones, slempre que no afecLase los lnLereses de los agrlculLores y
mlenLras los manufacLureros esLuvlesen dlspuesLos a uullzar maLerlas prlmas
naclonales en la elaboracln de sus producLos nales" (Senz, 1990).
... lo Mlslo Jel lloo
Je lomeoto, poe poeJe
cooslJetotse como
el ptlmet ptoqtomo
esttoctotoJo poto lo
plooeoclo Je lo ecooomlo
colomblooo, coo opoyo
lotetoocloool y lo Jltecclo
Jel ptofesot loocbllo
cottle, poleo se coovetutlo
oo slo eo el poJte Je lo
plooeoclo ecoomlco Je
colomblo e lospltoJot Jel
ploo oocloool Je Jesottollo
Je votlos oJmlolsttoclooes,
sloo tomblo eo el lJeloqo
Je lo polluco Je vlvleoJo eo
votlos cootextos pollucos y
ecoomlcos Jel pols eo lo
seqooJo mltoJ
Jel slqlo \\.
32
en el ldelogo de la polluca de vlvlenda en varlos conLexLos pollucos y
econmlcos del pals en la segunda mlLad del slglo xx.
uenLro de esLe proceso, el planLeamlenLo del LsLudlo sobre las condlclones
del desarrollo en Colombla
7
, reallzado por el padre Luls !ose LebreL, aporL
elemenLos lmporLanLes para la consolldacln del modelo lnsuLuclonal, en
LanLo se formularon desde un conLexLo de desarrollo econmlco. Ln esLe
esLudlo se anallzaron los resulLados del censo de 1931 del ueparLamenLo
naclonal de LsLadlsuca (uAnL) y se coordln la reallzacln de dos
encuesLas, una urbana, en cludades caplLales de deparLamenLo, y oLra
rural en cuarenLa munlclplos, con el ob[eLo de profundlzar en el esLudlo
de las condlclones cuallLauvas de la vlvlenda. Ln las encuesLas llama la
aLencln la lmporLancla aslgnada al esLudlo de las precarledades de los
aLrlbuLos del enLorno urbano y al Lema de las densldades.
1amblen fueron lnsplradores de esLa concepcln lnsuLuclonal el lan general
de desarrollo econmlco y soclal o plan decenal (1960-1970)
8
, elaborado
con el apoyo de experLos del 8anco lnLeramerlcano de uesarrollo (8lu), la
Agencla lnLernaclonal para el uesarrollo (uSAlu) y la Comlsln Lconmlca
para Amerlca Launa (CLAL). Ll lan conslgnaba los ob[euvos naclonales
de la Allanza para el rogreso, lmpulsada por el goblerno de LsLados
unldos como propuesLa alLernauva al modelo de la 8evolucln cubana.
7 LsLe esLudlo Luvo como ob[eLo conocer la realldad socloeconmlca del pals,
dndole lmporLancla al nlvel de vlda de la poblacln y a sus necesldades. Cabe
reconocer que su ob[euvo prlnclpal conslsu en hacer un Lraba[o de dlagnsuco
y no de proposlcln de un plan de desarrollo. 1uvo un enfoque humanlsLa,
soporLado en un esLudlo soclolglco, asl como de la geograna, demograna y
economla del pals. Algunos de los prlnclpales planLeamlenLos que surgen de
esLe son: la necesldad de esLablecer una organlzacln munlclpal que permluera
me[orar y aumenLar la presLacln de servlclos domlclllarlos (agua y energla
elecLrlca), asl como Lener un mayor conLrol sobre el planeamlenLo urbano, opLar
por la conservacln de los recursos naLurales y su adecuado aprovechamlenLo,
y favorecer el camblo de la esLrucLura educauva colomblana con mlras al
desarrollo econmlco y soclal del pals. or oLra parLe, anLe la problemuca de
orden soclal, propone una reforma agrarla orlenLada a garanuzar la posesln
de la uerra a los campeslnos y a encamlnar las lnverslones hacla un creclmlenLo
econmlco equlllbrado que buscara un nlvel de vlda humano para la poblacln.
8 resenLado por el presldenLe AlberLo Lleras Camargo como plan de goblerno,
cuando su perlodo ya habla nallzado. Al esLar lnuenclado por la CLAL, y
al haber sldo elaborado adems segun los llneamlenLos de lo acordado en
unLa del LsLe en el marco de la Allanza para el rogreso, da al LsLado un papel
lnLervenclonlsLa y esLablece como esLraLeglas prlnclpales el logro de una Lasa de
creclmlenLo del 3 anual y la erradlcacln del desempleo, a parur de lo cual se
lograrla alcanzar el ob[euvo secundarlo de la redlsLrlbucln del lngreso. Ll papel
del LsLado se poLencla medlanLe el proceso de susuLucln de lmporLaclones
por eLapas y la lndusLrlallzacln. Se opLa enLonces por la lmplemenLacln de
la lndusLrla local medlanLe la proLeccln arancelarla, acompanada de pollucas
scales y moneLarlas encamlnadas a expandlr la demanda lnLerna. 8especLo a
la polluca agrarla, se cenLr en lmpulsar el uso lnLenslvo de mano de obra para
hacer frenLe al problema del desempleo (Marunez).
lo ptopoesto Je cottle se
bosobo eo lo otucoloclo
Jel stoJo y eo lo
coosttocclo como sectot
ptlvoJo especlollzoJo.
Asl, lo cteoclo Je
obotto ptlvoJo, como oo
mecoolsmo Je fooocloclo
Je lo coosttocclo Je
vlvleoJo, lmpolsotlo lo
lovetslo, obsotbetlo lo
mooo Je obto, loqtotlo
elevot el olvel Je vlJo
y cteotlo cooJlclooes
fovotobles poto el
cteclmleoto loJosttlol.
C A I 1 U L C I
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33
CLro referenLe lmporLanLe lo consuLuye el planLeamlenLo alLernauvo que
formula en 1961 el profesor Lauchlln Currle en Cperacln Colombla. Ll
documenLo planLea que el esLancamlenLo econmlco que vlvla el pals no
se debla a la lnsuclencla de ahorro nl a la poca dlnmlca de la lnversln,
el problema radlcaba en la mala dlsLrlbucln de los recursos, orlglnada en
la lnmovllldad de facLores y en una demanda lnsuclenLe. LsLo se ree[aba
en un alLo desempleo emlnenLemenLe rural, e lmpllcaba la concenLracln
de la pobreza en el campo. La propuesLa de Currle conslsua en Lrasladar
mano de obra del campo a las cludades, ocupndola en empleos poco
callcados como la consLruccln de vlvlendas, la produccln agrlcola y
ganadera, por su parLe, debla Lecnlcarse para elevar la producuvldad del
campo. La propuesLa de Currle se basaba en la aruculacln del LsLado y
en la consLruccln como secLor prlvado especlallzado. Asl, la creacln de
ahorro prlvado, como un mecanlsmo de nanclacln de la consLruccln
de vlvlenda, lmpulsarla la lnversln, absorberla la mano de obra, lograrla
elevar el nlvel de vlda y crearla condlclones favorables para el creclmlenLo
lndusLrlal.
34
1.3. Ll perlodo de Lranslcln (1963-1972)
Ln el denomlnado perlodo de Lranslcln 1963-1972, el enfoque
lnsuLuclonal y la accln esLaLal en la polluca de vlvlenda se refuerza con
la creacln del londo naclonal de Ahorro (lnA) en 1968, enudad a la
que se le aslgn la funcln prlnclpal de operar la admlnlsLracln de las
cesanuas de los funclonarlos del secLor publlco colomblano y desarrollar
dlrecLamenLe programas hablLaclonales y llneas de credlLo hlpoLecarlo
para esLa poblacln. Ln 1969 se crea el Conse[o Superlor de vlvlenda y
uesarrollo urbano, como la lnsLancla recLora de carcLer no mandaLorlo
de la polluca hablLaclonal y urbana del pals.
Ln esLe proceso se profundlza la preocupacln por la capacldad de pago
de los hogares de la poblacln ob[eLo de la polluca secLorlal, para lo cual
se formulan lnlclauvas de focallzacln y de lmplemenLacln de subsldlos
lndlrecLos a la oferLa y la demanda, con el ob[euvo de apalancar su
capacldad de pago. LsLo se acompana de la formulacln de programas
claramenLe dlferenclados para hogares pobres -auLoconsLruccln-, con
lngresos lnsuclenLes -programas con subsldlo-, vlvlenda no subsldlada y
vlvlenda comerclal, lo que se plasma en la leglslacln. A parur preclsamenLe
de la admlnlsLracln del cuaLrlenlo que lnlcla en 1966, se lnLroduce el
concepLo de vlvlenda de lnLeres soclal, equlvalenLe en esLe caso a la
vlvlenda subsldlada y dlrlglda al segmenLo lnmedlaLamenLe superlor al de
la poblacln en esLado de pobreza.
Ln esLe goblerno se explde el plan de desarrollo lanes y programas 1969-
1972, el cual se aparLa radlcalmenLe de los planLeamlenLos del profesor
Currle sobre la necesldad de lncenuvar la mlgracln del campo a la cludad.
Ll programa de esLe cuaLrlenlo esLaba fuerLemenLe compromeudo con la
reforma agrarla. 8especLo a la polluca de vlvlenda, el plan reconoce que
la polluca secLorlal, adems de resolver problemas hablLaclonales, debe
enLenderse Lamblen como un programa con efecLos econmlcos y soclales
y como un medlo para me[orar la producuvldad de la poblacln y por esLa
vla lncremenLar sus lngresos. Se prlvllegla la upologla mulufamlllar en los
proyecLos publlcos y se pregona la necesldad de denslcar las cludades.
Ln los dos anos nales de esLe perlodo se formula plan naclonal de
desarrollo Las cuaLro esLraLeglas, que reLoma las recomendaclones de
Cperacln Colombla. LsLe programa dlrecLor de la economla naclonal
y del secLor hablLaclonal lmpllca el nal del perlodo lnsuLuclonal y el
lnlclo del denomlnado Corporaclones de Ahorro y vlvlenda, CAvS, 1972-
1990, el cual, aunque conserva elemenLos claves del modelo unlversal de
gesun de la polluca de vlvlenda, se caracLerlza por la lnLervencln maslva
del secLor prlvado en la produccln de vlvlenda y por la nanclacln a
compradores -largo plazo- y producLores -corLo plazo-. Ln los anos
1970 y 1971 se hace enfasls en la lmporLancla de la edlcacln urbana,
especlalmenLe de vlvlenda, y se reconoce a la consLruccln como secLor
llder de la economla. Ln los planLeamlenLos de la Leorla del desarrollo
vlvleoJo eo el petloJo Je ttooslclo
(1965-1972)
loeote. 1omoJo Jel llbto vlvleoJo soclol
eo colomblo Je Olqo loclo cebollos
komos(2008).
C A I 1 U L C I
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3S
econmlco desequlllbrado
9
se denen los secLores llderes -la consLruccln
y las exporLaclones en el caso de esLe plan- como aquellos que uenen
la caracLerlsuca de comporLarse de manera auLnoma respecLo de las
Lendenclas del l8, por lo cual pueden ser ob[eLo de lncenuvos para que
su creclmlenLo [alone al resLo de la economla. Ls declr, pueden acoger la
lmplemenLacln de programas con capacldad anuclcllca. La consLruccln
se reconoce Lamblen como generador maslvo de empleo, con fuerLes
efecLos de eslabonamlenLo con oLros secLores y subsecLores econmlcos,
y con capacldad de nanclarse con el ahorro (y preferlblemenLe el caplLal)
naclonal, sln requerlmlenLos slgnlcauvos de lmporLacln de Lecnologla.
Ls declr, se hace enfasls en que la vlvlenda puede operar como lnsLrumenLo
de polluca soclal y econmlca. ue acuerdo con esLa concepcln, la polluca
de vlvlenda deberla Lrascender la aLencln concenLrada en la superacln
del declL de vlvlenda y conslderarse un lnsLrumenLo de desarrollo.
Como medldas que anuclpan el slgulenLe perlodo de las CAv, se leglsla
sobre el ahorro, sus rendlmlenLos y correccln moneLarla referlda a la
lnacln, la nanclacln a consLrucLores, se auLorlza la consuLucln de
las corporaclones de ahorro y vlvlenda y se crea en 1972, como lnsLancla
recLora de un nuevo slsLema de nanclacln, la !unLa de Ahorro y vlvlenda.
LsLe con[unLo de medldas anLecede la creacln de un slsLema lndexado
de nanclacln fundamenLado en las unldades de oder Adqulsluvo
ConsLanLe, uAC.
1.4. Ll erlodo de las Corporaclones de
Ahorro y vlvlenda (1971-1990)
LsLe perlodo es una eLapa lmporLanLe de la polluca de vlvlenda en Colombla
y, como se comenLa en un aparLe de esLa publlcacln, de la planeacln
urbana: despues de 20 anos de lnLenLos, se explde la Ley 9 de 1989 de
8eforma urbana. Ls un perlodo lnLeresanLe, pues las compeLenclas y
los recursos aslgnados a las lnsuLuclones publlcas del secLor vlvlenda,
especlalmenLe al lC1, llegan a sus mxlmos en el perlodo comprendldo
enLre 1982 y 1986. ue oLra parLe, y despues de muchos lnLenLos, se
lnlcla una fuerLe lnLervencln del slsLema bancarlo y de los consLrucLores
prlvados en la nanclacln a producLores y compradores y en la generacln
de vlvlenda. Ls declr, surge la coexlsLencla de dos formas de produccln,
una de upo caplLallsLa con dos varlanLes prlnclpales, la vlvlenda publlca por
9 1amblen denomlnada esLraLegla de desarrollo desequlllbrado", planLeada
por Plrschman (1938) en su ensayo La esLraLegla del desarrollo econmlco".
lanLea que el problema del desarrollo lnLegral de los palses puede resolverse
secuenclalmenLe, medlanLe la ldenucacln de secLores llderes que lmpulsen
una dlverslcacln producuva a Lraves de eslabonamlenLos lnLersecLorlales
hacla adelanLe (salldas de los producLos hacla oLros secLores) y hacla aLrs
(dependencla de oLros secLores para la consecucln de lnsumos, maqulnarlas y
equlpo), asl como de los eslabonamlenLos de consumo y los eslabonamlenLos
scales (demandas de consumldores nales y del goblerno).
36
encargo y la vlvlenda formal de orlgen prlvado. Adems de esLas paruclpan
Lamblen en el mercado dos formas de produccln soclal de vlvlenda
10
: la
formal correspondlenLe a las asoclaclones de vlvlenda reconocldas como
operadores de la polluca publlca y la produccln lnformal o llegal.
Sln embargo, al nal de esLe perlodo, el LsLado colomblano perderla
su paruclpacln dlrecLa en la operacln de las prlnclpales varlables del
mercado de la vlvlenda soclal. LsLa paruclpacln serla asumlda por los
agenLes del mercado prlvado, en un conLexLo de camblos slgnlcauvos
en la concepcln de la polluca publlca, el desarrollo econmlco y la
paruclpacln del LsLado en la economla, la orlenLacln del gasLo publlco
y la lnLervencln de operadores publlcos en la lmplemenLacln de los
programas e lnsLrumenLos de la polluca soclal.
Ln los anos nales del perlodo comprendldo enLre 1970 y 1974 se
leglsla bslcamenLe para compleLar el marco leglslauvo y normauvo
de las Corporaclones de Ahorro y vlvlenda (CAv). LsLa orlenLacln
prevalece como rasgo caracLerlsuco de la polluca de vlvlenda en varlas
admlnlsLraclones. A esLas enudades prlvadas se les auLorlza Lamblen la
nanclacln de edlcaclones de usos dlferenLes al resldenclal.
Ls noLable que hasLa 1982 no se menclone la aLencln del declL
de vlvlenda como prlorldad de la polluca secLorlal, lo cual resalLa
su orlenLacln econmlca. Se consldera que la lnLenslcacln de la
produccln de vlvlenda escala los nlveles de operacln del mercado y que
las soluclones requerldas por los hogares en los segmenLos de vlvlenda
soclal pueden derlvarse del efecLo lLracln, es declr, medlanLe el acceso
a unldades usadas que quedan vacanLes como consecuencla del camblo
de Lenencla -paso de arrendaLarlo a propleLarlo-, de susuLucln -camblo
de la vlvlenda anLerlor por oLra nueva-, eLceLera.
Ll goblerno del cuaLrlenlo 1974-1978 lmplemenLa el plan naclonal de
desarrollo ara cerrar la brecha, cuyo ob[euvo general se enfoca en la
creacln maslva de empleo y en la promocln de las exporLaclones. Ll
propslLo es lncldlr en el me[oramlenLo de la calldad de vlda de la poblacln
ms pobre. Ll plan no formula una polluca de vlvlenda proplamenLe
dlcha, dado que esLa se consldera como uno de los componenLes de la
polluca de desarrollo reglonal urbano y de las pollucas secLorlales. Ln esLe
campo se menclonan los efecLos de la ba[a coberLura de la consLruccln
formal y de las llmlLaclones de la capacldad econmlca de los hogares, lo
cual ha conLrlbuldo al desarrollo de una dlnmlca produccln lnformal de
10 lncluye desde la auLoproduccln lndlvldual esponLnea de vlvlenda hasLa
la produccln colecuva, opera sln nes de lucro y esL orlenLada prlnclpalmenLe
a aLender las necesldades hablLaclonales de los grupos poblaclonales de ba[os
lngresos. LsLa nocln esL englobada por el concepLo de roduccln Soclal del
PblLaL", enLendldo como Lodos aquellos procesos generadores de espaclos
hablLables, componenLes urbanos y vlvlendas, que se reallzan ba[o el conLrol
de auLoproducLores y oLros agenLes soclales que operan sln nes de lucro"
(Cruz, 2007).
vlvleoJo eo el petloJo Je los cotpotoclooes Je
obotto y vlvleoJo (1971-1990)
loeote. leJto lellpe
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vlvlenda. ara las cludades prlnclpales del pals se propuso el concepLo
de Cludades denLro de la cludad, propuesLa formulada a parur de los
planLeamlenLos del profesor Currle, enLre oLros auLores, de los que se
derlv la creacln de las Lmpresas de uesarrollo urbano (Luu) en las
prlnclpales cludades del pals. Su ob[euvo se relaclonaba con la gesun
del desarrollo urbano y de la polluca de vlvlenda local, lncluyendo la
operacln dlrecLa de programas como la consLruccln de vlvlenda.
Ln lo que respecLa al lC1, se adopL el salarlo mlnlmo legal como medlda
para denlr los preclos de los upos de soluclones de vlvlenda, el monLo
de los credlLos, los lngresos de los beneclarlos y los subsldlos lndlrecLos
a algunos upos de soluclones. CuaLro planes esLrucLuraron el rea de
lnLervencln de la enudad: zonas subnormales, vlvlenda de desarrollo
progreslvo, servlclos comunales bslcos y me[oramlenLo de la comunldad.
Ln esLe goblerno se hlcleron reformas al slsLema uAC, de las cuales la
ms conLroveruda fue la que esLablecl un llmlLe a la Lasa de correccln
moneLarla para los credlLos. Ln esLos anos se reallz la l Conferencla sobre
AsenLamlenLos Pumanos, PA8l1A1 l, en vancouver, evenLo en el que
Colombla presenL el prlmer lnvenLarlo de zonas subnormales urbanas. Ll
Lraba[o fue reallzado por el lC1 y evldencla el lnLeres de LraLar los efecLos
de la urbanlzacln lnformal y el declL cuallLauvo de vlvlenda.
Ll slgulenLe goblerno no formul programas para aLender dlrecLamenLe el
declL de vlvlenda, se concenLr en esumular la produccln de vlvlenda
nueva y, por esLa vla, en lncremenLar la paruclpacln del secLor de la
consLruccln en el l8 naclonal.
Ll goblerno de 1982-1986, lmplemenLa el plan naclonal de desarrollo
Camblo con equldad. Ln esLa admlnlsLracln se producen dos camblos
lmporLanLes en la polluca de vlvlenda: se reLoma la prlorldad de aLender
el declL cuanuLauvo de vlvlenda, focallzando la accln del LsLado en la
poblacln ms pobre, y se refuerza la capacldad nanclera y operauva
del lC1. La polluca de vlvlenda se concenLra en el programa vlvlenda
sln cuoLa lnlclal y por prlmera vez se esLablecen meLas cuanuLauvas. Se
propone la consLruccln de 400.000 vlvlendas, la mlLad de las cuales
para los segmenLos de vlvlenda soclal. uesLo que las meLas de la polluca
secLorlal de esLe perlodo conslderan la paruclpacln del secLor prlvado,
se reglamenLa el slsLema uAC esLableclendo la obllgacln de las CAv de
colocar un porcenLa[e de su carLera en los segmenLos de vlvlenda soclal,
lo que lncluy Lamblen la regulacln de las condlclones nancleras de los
credlLos hlpoLecarlos.
Al 8CP se le aslgnan por prlmera vez Lareas lmporLanLes en maLerla de
proyecLos de vlvlenda soclal nanclada con las llneas del slsLema uAC,
proyecLos que lnclulan desarrollos de upo asoclauvo, planes de renovacln
urbana como nueva SanLafe en 8ogoL, el lan 1errazas, dlrlgldo a fomenLar
la re-denslcacln de secLores urbanos populares, y la lnLervencln en
38
la regularlzacln y me[oramlenLo de grandes asenLamlenLos humanos
lnformales como Agua 8lanca en Call.
Ll programa de vlvlenda sln cuoLa lnlclal marca el ulumo hlLo hlsLrlco
del lC1 en lo concernlenLe a la consLruccln de soluclones nuevas. La
e[ecucln presupuesLal sln precedenLes permlu generar casl un Lerclo
de la LoLalldad de las vlvlendas consLruldas por la enudad desde 1939. Sln
embargo, el descalce enLre las condlclones de capLacln de recursos vla
las lnverslones forzosas de los esLableclmlenLos nancleros y companlas
de seguros y las de colocacln de los credlLos a los ad[udlcaLarlos, sumado
al deLerloro de la carLera agudlzado en esLe programa, llevaron a que,
una vez nallzado el goblerno del presldenLe 8eLancur, se cuesuonara
fuerLemenLe la vlabllldad de la lnsuLucln. un conLexLo lnLernaclonal
camblanLe respecLo del papel del LsLado en la economla y en la
lmplemenLacln de las pollucas soclales recrudecl el debaLe.
Ln la uluma admlnlsLracln del perlodo de las CAv, la polluca de vlvlenda
se conclbe en un conLexLo ms ampllo de la lucha conLra la pobreza,
Lendencla que aparece con fuerza en Amerlca Launa en la decada de los
anos 80, despues de la agudlzacln de los problemas soclales derlvados
de la crlsls econmlca y nanclera. Ln esLa coyunLura se desarrollaron
en la regln las prlmeras meLodologlas para el dlmenslonamlenLo de la
pobreza, especlalmenLe las de necesldades 8slcas lnsausfechas (n8l) y
Llnea de obreza (L). Ln el secLor vlvlenda se parLe de esLos desarrollos
meLodolglcos y el un esuma por prlmera vez en el pals el declL
cuanuLauvo y cuallLauvo de vlvlenda, en buena parLe derlvado de la
meLodologla de las n8l. Ln esLe conLexLo, las prlorldades de la polluca
secLorlal sufren un camblo LrascendenLal: en esLa admlnlsLracln se pasa
de una concepcln fundamenLalmenLe cuanuLauva, que planLeaba que
el problema de vlvlenda se concenLraba en los hogares no propleLarlos,
a oLra que consldera que el problema de la vlvlenda no se concenLra en
las vlvlendas falLanLes, slno, Lamblen, y prlnclpalmenLe, en la calldad de
las exlsLenLes. LsLe replanLeamlenLo llev a que las funclones del lC1 se
concenLrarn en programas dlrlgldos a la cuallcacln del sLock consLruldo
de las cludades.
A un nlvel ms general, concluyen dos procesos que hacla el fuLuro lncldlrn
de manera slgnlcauva en la polluca de vlvlenda: la descenLrallzacln, cuyo
prlmer paso lmporLanLe leglslauvo se formallza con la eleccln popular
de alcaldes en 1986 y la Ley 9 de 1989 de 8eforma urbana. Ll esplrlLu y
alcance de esLa ley se comenLa en una seccln anLerlor. Ln esLe goblerno
se desarrollan las fases ms lmporLanLes de Cludad SallLre, prlmer
proyecLo de gran escala en el que se apllcan lnsLrumenLos de gesun
publlca del suelo urbano. uesde enLonces, la gesun horlzonLal queda a
cargo de enudades de la nacln y del dlsLrlLo de 8ogoL. La gesun verucal
es asumlda por empresas prlvadas, que Lodavla desarrollan proyecLos
hablLaclonales, comerclales e lnsuLuclonales.
l ptoqtomo Je vlvleoJo
slo cooto lolclol motco el
olumo blto blsttlco Jel
lc1 eo lo coocetoleote
o lo coosttocclo Je
soloclooes ooevos. lo
ejecoclo ptesopoestol
slo pteceJeotes petmlu
qeoetot cosl oo tetclo Je lo
totollJoJ Je los vlvleoJos
coosttolJos pot lo eouJoJ
JesJe 19J9.
C A I 1 U L C I
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39
Ll perlodo de las CAv concluye cuando el slsLema uAC se encuenLra en la
eLapa de mayor vlLalldad. LsLe operarla duranLe los slgulenLes nueve anos,
hasLa la crlsls econmlca de 1999, desencadenada en buena parLe por los
problemas de carLera del slsLema. Ll perlodo de las CAv Lermlna cuando
el modelo de gesun publlca del secLor vlvlenda cambla radlcalmenLe.
Ln la decada de los anos novenLa, la vlvlenda de lnLeres soclal en Colombla
sufre unos camblos dramucos: se llqulda el lC1 y posLerlormenLe el 8CP,
el LsLado se reura de la operacln dlrecLa de varlables fundamenLales
de la polluca secLorlal, como la nanclacln y la produccln de vlvlenda
soclal, la responsabllldad de la lmplemenLacln de la polluca de vlvlenda
y del ordenamlenLo LerrlLorlal se Lraslada a los munlclplos. Como balance
nal, el lC1 agrega en 1990 un LoLal de casl 700.000 soluclones de
vlvlenda locallzadas en ms de 600 munlclplos del pals. Sln embargo, el
declL cuanuLauvo y cuallLauvo de vlvlenda afecLaba a casl un Lerclo de
los hogares de Colombla. ue esLa forma Lermlna la apllcacln del modelo
unlversal de gesun y la concepcln de la polluca secLorlal fundamenLada
en el LsLado de 8lenesLar.
Ls perunenLe anoLar que en el modelo de gesun unlversal no exlsua una
denlcln adecuada de la poblacln ob[eLo y en gran medlda se Lraba[aba
slgulendo el concepLo de declL cuanuLauvo. Ll LsLado asume que debe
produclr soluclones hablLaclonales nuevas con el n de enLregar vlvlendas
a los hogares que no las poseen. Ln Loda la cadena de produccln de
vlvlenda soclal se apllcan subsldlos lndlrecLos y prlnclpalmenLe a la oferLa.
La produccln formal de vlvlenda se dlsLrlbuye, de[ando el monopollo
de la oferLa de vlvlenda soclal en cabeza del LsLado, la consLruccln de
oLros upos de vlvlenda se aslgna al mercado. no obsLanLe, las vlvlendas
del lC1 no llegan a los ms pobres. Aun ms, no exlsua la denlcln clara
de la poblacln ob[eLo de la polluca secLorlal, nl el concepLo acLual de
focallzacln. Las lnsuclenLes soluclones hablLaclonales por parLe de
esLe modelo, aunadas al hecho de que la oferLa de vlvlenda del LsLado
no correspondla a las necesldades, expecLauvas y capacldad de pago de
los hogares demandanLes, hlzo que se desarrollara lo que acLualmenLe se
conoce como la produccln soclal de vlvlenda, que enLre oLras caLegorlas
lncluye la llegalldad y la lnformalldad.
1.3. La concepcln de mercado y los
subsldlos a la demanda (1990-2012)
Ln esLe perlodo se lnlcla la lmplemenLacln de un modelo que lmpllca el
camblo ms LrascendenLal en los crlLerlos que hablan susLenLado hasLa
enLonces la polluca de vlvlenda en Colombla. Ln la llLeraLura que LraLa
esLos Lemas es frecuenLe enconLrar la alusln a que sus fundamenLos se
los losofcleotes
soloclooes bobltocloooles
pot potte Je este moJelo,
ooooJos ol becbo Je poe
lo ofetto Je vlvleoJo Jel
stoJo oo cottespooJlo
o los oeceslJoJes,
expectouvos y copoclJoJ
Je poqo Je los boqotes
JemooJootes, blzo poe
se Jesottolloto lo poe
octoolmeote se coooce
como lo ptoJocclo
soclol Je vlvleoJo, poe
eotte ottos coteqotlos
locloye lo lleqollJoJ y lo
lofotmollJoJ.
40
encuenLran en el Consenso de WashlngLon
11
, en las Leorlas neollberales
12

del desarrollo econmlco y en el lnLeres de replanLear el papel del LsLado
en la economla y en la e[ecucln de las pollucas soclales, de armonlzar la
esLrucLura lnsuLuclonal a los requerlmlenLos de la aperLura econmlca y
la globallzacln. LsLe modelo parLe de una concepcln dlferenLe de lo que
debe ser el desarrollo econmlco. Los planLeamlenLos que conslderan la
consLruccln como secLor llder plerden vlgencla, pues no se prlvlleglan
esumulos secLorlales slno aspecLos relaclonados con la dlsLrlbucln del
lngreso, la calldad de vlda, la formacln de caplLal humano, la educacln,
el desarrollo de la lnfraesLrucLura y las comunlcaclones.
Segun esLe modelo, el LsLado no debe suplanLar nl compeur con el secLor
prlvado en la produccln de aquellos blenes y servlclos donde esLe puede
ser ms eclenLe y se planLea que debe asumlr fundamenLalmenLe
un papel faclllLador: uno de los prlnclplos de esLe modelo es que las
necesldades hablLaclonales se auenden en el mercado, por lo cual se
desplaza al LsLado de la produccln y nanclacln de la vlvlenda soclal.
La polluca de vlvlenda se formula en el marco del plan naclonal de desarrollo
La revolucln paclca (1990-1994). Ln el caso de la polluca secLorlal se
planLea que las lnsuLuclones publlcas responsables del secLor vlvlenda
reporLan un balance desfavorable en maLerla de produccln, nanclacln
y calldad de la vlvlenda. La evldencla expuesLa en ese enLonces se apoya
en la crlsls nanclera del lC1 y en la magnlLud del declL de vlvlenda. Se
aduce Lamblen el problema de la exclusln de grandes secLores de la
poblacln del mercado hablLaclonal debldo a sus ba[os nlveles de lngreso
11 Pace referencla a un con[unLo de dlez recomendaclones en maLerla de
polluca econmlca, hechas a parur de 1989 por el economlsLa norLeamerlcano
!ohn Wllllamson, y acogldas posLerlormenLe por los organlsmos nancleros
lnLernaclonales. Surge como un modelo llberallzado" para los palses de
Amerlca Launa, luego del agoLamlenLo del modelo de lndusLrlallzacln por
SusuLucln de lmporLaclones (lSl), formulado especlalmenLe para enconLrar
soluclones a la deuda exLerna de la regln. 8epresenLa asl el referenLe que
marca el regreso a un modelo basado en una economla llberal en la que el
mercado cumpla su funcln de aslgnar con eclencla los recursos econmlcos
de la socledad en un enLorno de aperLura al exLerlor.
12 ConcepLo que engloba de forma muy general aquellas Leorlas econmlcas
que preLenden exclulr al LsLado de la paruclpacln y del conLrol sobre el
mercado, rechazando los posLulados del LsLado de 8lenesLar y de cualquler
reglmen fundamenLado en la nocln de soclallsmo real. Ll llbre mercado surge,
enLonces, como la unlca forma para lograr la regulacln econmlca en los
palses, por lo que se lmpulsan las pollucas a favor de la aperLura comerclal
como lncenuvo al desarrollo de la llbre compeLencla econmlca. uno de
sus prlnclpales exponenLes fue el economlsLa MllLon lrledman, qulen fuera
asesor de los presldenLes norLeamerlcanos 8lchard nlxon y 8onald 8eagan.
LsLos ulumos pusleron en prcuca sus Leorlas, en especlal luego de haberse
presenLado los problemas de esLanacln desencadenados en LsLados unldos
y aLrlbuldos a los posLulados keyneslanos. or su parLe, en el 8elno unldo, la
polluca econmlca lmpulsada por la prlmera mlnlsLra MargareL 1aLcher Lamblen
se vlo fuerLemenLe lnuenclada por esLa corrlenLe econmlca.
vlvleoJos eo el petloJo Je metcoJo y los
sobslJlos o lo JemooJo
(1990-2012)
loeote. 1omoJo Jel llbto vlvleoJo soclol
eo colomblo Je Olqo loclo cebollos
komos(2008).
C A I 1 U L C I
P a c l a u n p o l l L l c a l n L e g r a l
41
y a la naLuraleza lnformal de sus ocupaclones. Se concluye que a la
polluca secLorlal le hace falLa una mayor paruclpacln del secLor prlvado
y se propone un modelo esLrucLurado a parur, prlnclpalmenLe, de una
concepcln de mercado.
Ln esLe conLexLo se explde la Ley 3 de 1991, que planLea oLro modelo de
gesun del secLor. LsLe lmpllca el desmonLe de las formas de lnLervencln
del LsLado y la creacln de un nuevo marco polluco en vlrLud del cual uene
lugar el surglmlenLo del SlsLema naclonal de vlvlenda de lnLeres Soclal, el
Subsldlo lamlllar de vlvlenda (Slv) y del lnsuLuLo naclonal de vlvlenda de
lnLeres Soclal y 8eforma urbana (lnu88L), en susuLucln del lC1, como la
enudad responsable de la admlnlsLracln de la nueva polluca del Slv. Ln
un frenLe muy asoclado con el hablLaclonal, se apllca la reforma nanclera
y la correccln moneLarla del slsLema uAC pasa de depender del lC a la
Lasa medla de renLabllldad de los depslLos a Lermlno, u1l. LsLa medlda
serla denluva para la sosLenlbllldad del slsLema y unos anos despues, en
medlo de una crlsls econmlca, llevarla a la llquldacln del slsLema.
LsLe camblo profundo que dlrecclona la aLencln de las necesldades
hablLaclonales de los hogares hacla el mercado, se produce en un
escenarlo parad[lco: se promulga la ConsuLucln olluca de 1991, cuyo
aruculo 31 consagra el derecho de los colomblanos a la vlvlenda dlgna.
Ls ms, en 1992 el Conse[o Lconmlco y Soclal de las naclones unldas
aprueba la 8esolucln 4, relauva al concepLo de vlvlenda adecuada. LsLa
resolucln es suscrlLa por el LsLado colomblano, y en consecuencla hace
parLe del bloque de consuLuclonalldad vlgenLe.
uuranLe los perlodos admlnlsLrauvos slgulenLes, los planes naclonales
de desarrollo y la polluca de vlvlenda conservan y en algunos casos
profundlzan esLa concepcln de mercado y la leglslacln. La funcln del
lnu88L, por su parLe, se concenLra en la gesun del Subsldlo lamlllar de
vlvlenda (Slv). Como rasgo caracLerlsuco, los esfuerzos se empenan en
perfecclonar esLe slsLema, LraLando de resolver los problemas que desde
su lnlclo afecLaron el desempeno de esLe modelo.
uuranLe el perlodo admlnlsLrauvo que comlenza en 1994, se da lnlclo
a la concepcln de una vlsln urbana lnLegrada en reemplazo de las
pollucas hlsLrlcamenLe orlenLadas a la consLruccln y al me[oramlenLo
(se desconocla el papel esLraLeglco de la vlvlenda en la me[ora del
caplLal humano). La admlnlsLracln lnsLaura la olluca de vlvlenda Soclal
urbana, orlenLada hacla los hogares de menores lngresos, y crea la 8ed
de Solldarldad Soclal para gesuonar los programas urbanos y rurales
dlrlgldos hacla la poblacln ms pobre. Ll plan naclonal de desarrollo
Ll salLo soclal formula la polluca urbana Cludades y cludadanla, que .
ser la carLa de navegacln para que la cludad colomblana se ponga al
servlclo de las grandes meLas soclales y para que las pollucas naclonales,
al desplegarse en el espaclo urbano, conLrlbuyan a la consLruccln de
cludades ms compeuuvas, gobernables, solldarlas, amblenLalmenLe
ste comblo ptofooJo
poe Jltecclooo lo oteoclo
Je los oeceslJoJes
bobltocloooles Je los
boqotes boclo el metcoJo,
se ptoJoce eo oo esceootlo
potoJjlco. se ptomolqo
lo coosutoclo lolluco
Je 1991, coyo otucolo 51
coosoqto el Jetecbo Je los
colomblooos o lo vlvleoJo
Jlqoo.
42
susLenLables y con mayores nlveles de ldenudad colecuva" (MlnlsLerlo
de uesarrollo Lconmlco, 1993). Se planLe la lnLervencln lnLegrada
LanLo de los aLrlbuLos de la vlvlenda como del enLorno urbano. Ln 1996,
duranLe esLe perlodo, se reallz la Conferencla PblLaL ll en LsLambul y su
proceso preparaLorlo en Colombla conLrlbuy al desarrollo de lmporLanLes
lnlclauvas: el SlsLema de lnformacln urbana (Slu), la concerLacln
lnLerlnsuLuclonal de una nueva meLodologla para la esumacln del declL
cuanuLauvo y cuallLauvo de vlvlenda (lresneda, 1997) y la publlcacln del
llbro de ensayos ensar la cludad, enLre oLros esfuerzos colecuvos.
un logro LrascendenLal de la leglslacln expedlda por el Congreso naclonal
en esLe perlodo es la Ley 388 de 1997, Ley de uesarrollo 1errlLorlal, la
cual puso a dlsposlcln de los operadores lnsuLuclonales naclonales y
locales un con[unLo de lnsLrumenLos de gesun urbana que han Lenldo un
lmpacLo lmporLanLe en la gesun hablLaclonal. LsLa ley se comenLa ms
adelanLe.
Ll slgulenLe goblerno, lmplemenL el plan de desarrollo Camblo para
consLrulr la paz. Ln esLe la polluca de vlvlenda conunu en la senda de
los subsldlos dlrecLos a la demanda apllcados a proyecLos generados
desde el secLor prlvado. La leglslacln, enLonces, se concenLra en anar
la normauvldad relauva al Slv y a la nanclacln. Ll programa secLorlal
Luvo que reorlenLarse sobre la marcha por dos mouvos: el LerremoLo del
e[e cafeLero en Colombla y el lnlclo del proceso de la aLencln prlorlLarla
a las necesldades de vlvlenda de la poblacln vlcuma de desplazamlenLo
forzoso, derlvado del conlcLo armado, proceso LuLelado lnLensamenLe
por la CorLe ConsuLuclonal.
Ln el ano 1999 ocurre el Lercer gran camblo de la nanclacln de vlvlenda
en Colombla (Ley de llnanclacln de vlvlenda - Ley 346 de 1999). La crlsls
del slsLema de ahorro y vlvlenda uAC culmln con su propla calda, cuando
la CorLe ConsuLuclonal declar lnconsuLuclonales las normas legales con
las que se habla lnsuLuldo el slsLema de valor consLanLe, en parucular los
mecanlsmos e lnsLrumenLos orlglnados en la reforma nanclera de 1993.
Ll slsLema uAC desaparece despues de haber apalancado, desde 1972,
aproxlmadamenLe 1.3 mlllones de soluclones de vlvlenda.
Ln 1998 son creadas las cuenLas de Ahorro para el lomenLo a la ConsLruccln
(AlC). Ln el ano 2000 se promulgan los Cb[euvos de uesarrollo del
Mllenlo (CuM), que desde enLonces se lnLegran a las pollucas de vlvlenda,
especlalmenLe a las relaclonadas con los asenLamlenLos precarlos y con la
segurldad [urldlca de la Lenencla de vlvlenda.
Ln la slgulenLe admlnlsLracln (2002-2006), el plan naclonal de desarrollo
Pacla un LsLado comunlLarlo formula la polluca de vlvlenda Pacla un pals
de propleLarlos. La leglslacln conunua en proceso de anamlenLo en
Lodos los aspecLos relauvos a la nanclacln, al Slv, soluclones de vlvlenda,
vlvlenda rural y normauvldad para la poblacln desplazada, enLre oLras.
Ln el mblLo nanclero se reglamenLa el mlcrocredlLo lnmoblllarlo y se
uo loqto ttosceoJeotol Je
lo leqlsloclo expeJlJo pot
el cooqteso oocloool eo
este petloJo es lo ley J88
Je 1997, ley Je uesottollo
1ettltotlol, lo cool poso
o Jlsposlclo Je los
opetoJotes losutocloooles
oocloooles y locoles oo
coojooto Je losttomeotos
Je qesuo otbooo poe
boo teolJo oo lmpocto
lmpottoote eo lo qesuo
bobltocloool. sto ley se
comeoto ms oJeloote.
C A I 1 U L C I
P a c l a u n p o l l L l c a l n L e g r a l
43
crea un fondo de redescuenLo para la nanclacln de vlS en la llnanclera
de uesarrollo 1errlLorlal (llndeLer). Se explde la Ley 820 de 2003, Ley de
arrendamlenLos, cuyo ob[euvo es regular la relacln enLre las parLes en los
alqulleres resldenclales y promover la lnversln prlvada en la generacln
de la oferLa de esLe mercado, asl como [ar lncenuvos LrlbuLarlos para la
operacln de socledades arrendadoras de vlvlendas de lnLeres soclal.
1ras ms de una decada de funclonamlenLo, el lnu88L, al lgual que el
anLerlor lC1, reglsLraba lneclenclas en el desarrollo de sus funclones.
or esLa razn se crea, en el ano 2003, el londo naclonal de vlvlenda
(lonvlvlenda), adscrlLo al vlcemlnlsLerlo de vlvlenda y uesarrollo 1errlLorlal
(del anuguo MlnlsLerlo de AmblenLe, vlvlenda y uesarrollo 1errlLorlal). La
gesun del Subsldlo lamlllar de vlvlenda a Lraves de lonvlvlenda adopL
como esLraLegla la Lercerlzacln de las dlferenLes funclones relauvas a
esLe lnsLrumenLo.
Ln el perlodo enLre 2006 y 2010 se lmplemenLa la polluca de vlvlenda
Cludades amables, que se enmarc en una esLraLegla de reduccln de
la pobreza y promocln del empleo y la equldad. Se lmplemenLaron las
slgulenLes acclones orlenLadas al cumpllmlenLo de los ob[euvos denldos:
aruculacln y puesLa en marcha de pollucas y programas secLorlales como
me[oramlenLo lnLegral de barrlos, macro proyecLos para vlS, renovacln y
redenslcacln urbana, forLaleclmlenLo de la oferLa de vlvlenda, eLceLera,
promocln de la creacln de bancos de maLerlales, lmpulso a nuevas
esLraLeglas nancleras como los convenlos con el secLor nanclero. Sln
embargo, en esLa admlnlsLracln los problemas del Slv en maLerla de
focallzacln, efecuvldad en cuanLo a la proporcln de desembolsos,
acceso de los hogares al credlLo hlpoLecarlo y las barreras para el clerre
nanclero como las llmlLaclones para ahorrar llevaron a que la polluca de
vlvlenda se concenLrara en la demanda efecuva, agudlzando la exclusln
de lmporLanLes secLores de la poblacln, preclsamenLe los de menores
lngresos y ocupaclones lnformales.
Ll plan naclonal de desarrollo del acLual goblerno (2010-2014) rosperldad
para Lodos lncluye la polluca secLorlal LocomoLora de la vlvlenda, cuya
meLa lnlclal es la consLruccln de 1.000.000 de vlvlendas, 649.434 de esLas
vlS. un esfuerzo de polluca muy lmporLanLe pues lmpllca un lncremenLo
del 80 en la consLruccln de vlvlenda respecLo del cuaLrlenlo anLerlor.
no obsLanLe, el plan manuene las caLegorlas de vl y vlS en las escalas de
preclo denldas (hasLa 70 y 133 SMLMv , respecuvamenLe), hablllLa un
Lercer upo denomlnado vlS en renovacln urbana, con un preclo de hasLa
173 SMLMv, para unldades hablLaclonales que se consLruyan en zonas de
LraLamlenLo de renovacln urbana.
LsLa formulacln lnlclal de la polluca de vlvlenda se manuene hasLa el 2012,
slgulendo la concepcln del modelo de la polluca publlca fundamenLado
en los subsldlos dlrecLos a la demanda y en la operacln del mercado
prlvado. Sln embargo, en el fondo no se hablan resuelLo de manera efecuva
5lo embotqo, eo esto
oJmlolsttoclo los
ptoblemos Jel 5lv eo
motetlo Je focollzoclo,
efecuvlJoJ eo coooto
o lo ptopotclo Je
Jesembolsos, occeso Je
los boqotes ol ctJlto
blpotecotlo y los bottetos
poto el clette fooocleto
como los llmltoclooes
poto obottot llevotoo
o poe lo polluco Je
vlvleoJo se cooceottoto
eo lo JemooJo efecuvo,
oqoJlzooJo lo excloslo Je
lmpottootes sectotes Je lo
pobloclo, pteclsomeote
los Je meootes loqtesos y
ocopoclooes lofotmoles.
44
un con[unLo de problemas que llevan a un replanLeamlenLo profundo del
modelo de gesun publlca secLorlal.
LsLe proceso de camblo paru de una reexln sobre la perunencla soclal
del modelo de gesun publlca secLorlal fundamenLado en los subsldlos
dlrecLos a la demanda. Ls evldenLe que los resulLados muesLran Lodavla un
rezago lmporLanLe frenLe a los requerlmlenLos de aLencln de necesldades
hablLaclonales cuanuLauvas acumuladas -declL de vlvlenda- y nuevas
-formacln anual de nuevos hogares-, adems de las cuallLauvas. Ln
esLe senudo era perunenLe conslderar oLras alLernauvas de modelo de
polluca de vlvlenda que dleran resulLados ms efecuvos en los frenLes
de necesldades hablLaclonales descrlLos y que, a su vez, relauvlzara la
dlnmlca de los procesos que orlglnan la produccln lnformal de vlvlenda,
especlalmenLe aquella que conuene problemas de rlesgo geolglco,
vulnerabllldad esLrucLural, salubrldad y sosLenlbllldad amblenLal.
Ll reLo era, enLonces, superar la concepcln excluslva de mercado de
la polluca publlca de vlvlenda y avanzar hacla el reconoclmlenLo de la
dlversldad con la cual los hogares colomblanos auenden sus necesldades
hablLaclonales. Ls declr, Lodo el especLro de servlclos hablLaclonales que
los hogares demandan y, slmulLneamenLe, generan.
Ll nuevo modelo slgnlca una reforma lmporLanLe en la LrayecLorla de la
aLencln de las necesldades hablLaclonales de los hogares colomblanos,
pues la olluca lnLegral de vlvlenda lleva lmpllclLos el desarrollo de
supuesLos que uenen que ver con un enLendlmlenLo dlferenLe de la
responsabllldad del LsLado frenLe a esLe upo de problemas soclales.
Ln efecLo, los programas e lnsLrumenLos puesLos en e[ecucln esLn
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4S
dlrecLamenLe enfocados a resolver la condlcln de exclusln de los hogares
pobres y de menores lngresos, condlcln manlesLa en su marglnamlenLo
de la oferLa de vlvlenda del mercado formal y del credlLo hlpoLecarlo.
LsLe ob[euvo se formula desde una perspecuva amplla que lnLegra la
polluca secLorlal a la polluca soclal, a los programas de lucha conLra la
pobreza, aLencln de desplazados y vlcumas del conlcLo, poblaclones
que acumulan una muy prolongada slLuacln hablLaclonal crluca.
La gesun lnsuLuclonal acLual comprende lnLervenclones de oferLa y
demanda en las que se manuene una lnLensa paruclpacln del secLor
prlvado y se recupera la accln dlrecLa del LsLado en la operacln de
varlables fundamenLales del mercado de servlclos hablLaclonales,
como es el caso del credlLo hlpoLecarlo y la promocln y generacln
de soluclones de vl, proceso que es llderado dlrecLamenLe por el
MlnlsLerlo de vlvlenda, Cludad y 1errlLorlo (MvC1) y que opera con base
en oferenLes, lnsLrumenLos nancleros, forma de produccln, conLrol de
preclos de lnsumos, dlferenLes y adlclonales al con[unLo de programas e
lnsLrumenLos que se lmplemenLaban hasLa el 2012.
Ll aporLe desLacado conslsLe en la capacldad de reexln, paruendo
de lo consLruldo por los secLores publlco y prlvado en los perlodos
admlnlsLrauvos prevlos, reconocer las llmlLaclones que afecLaban el
desempeno de la polluca secLorlal y recuperar la lnlclauva y accln
esLaLales, en un medlo en el cual se conslderaba que el mercado Lenla la
poLenclalldad de aLender con suclencla las necesldades hablLaclonales
de los hogares colomblanos. Lo anLerlor reconoclendo la exlsLencla de un
debaLe lnLenso sobre esLa nueva propuesLa. vlvlenda y empleo. MvC1.
46
2. Lvolucln del ordenamlenLo LerrlLorlal de las
cludades
Ln comparacln con los avances de la polluca publlca de vlvlenda, el ordenamlenLo LerrlLorlal Luvo un rezago en la
evolucln del esquema lnsuLuclonal y legal. or mucho uempo el ordenamlenLo LerrlLorlal se enLendl con una lglca
de secLor econmlco. ?a hablan pasado cuarenLa anos desde que la Lasa de urbanlzacln habla sobrepasado a la de
ruralldad cuando el pals emprendl el desarrollo de programas e lnsLrumenLos aproplados para ordenar el LerrlLorlo.
A parur de cuaLro eLapas es poslble enLender la experlencla colomblana en el desarrollo y uso de los lnsLrumenLos
del ordenamlenLo LerrlLorlal. ero es lmporLanLe manLener slempre en perspecuva la eLapa de la urbanlzacln y el
Lamano del reLo que ha enfrenLado el pals en cada una de ellas. Ll Grhco 1 llusLra ese conLrasLe.
Crco 1: urbanlzacln y evolucln de la lnsuLuclonalldad para la gesun del LerrlLorlo en Colombla
luenLe: 1931-1983: uuS-ulCCS del un con base en el uane, 1983-2020. royecclones poblaclonales oclales del uane, 1938-1931 lnLerpolacln
con base en el censo de 1938.
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La prlmera eLapa comlenza con el prlmer plan naclonal de desarrollo del
pals en 1970 y se exuende hasLa la aprobacln de la Ley 9 de 1989. Ln
esLe perlodo la evolucln de la planeacln urbanlsuca en Colombla se
caracLerlzaba por una gran debllldad de la accln publlca en el desarrollo
urbano, el predomlnlo de las lnLervenclones secLorlales y un mane[o del
suelo regulado por las leyes del mercado.
La planeacln naclonal nace a nales de la decada de los anos 60, con un
enfasls de secLores y no con una vlsln del LerrlLorlo, como hoy sabemos
se requlere para orlenLar la urbanlzacln. Ll prlmer plan naclonal de
desarrollo, llamado Las CuaLro LsLraLeglas, de 1970, buscaba lmpulsar el
creclmlenLo econmlco a parur del secLor de la consLruccln de vlvlenda
(la urbanlzacln ya habla alcanzado un 37 de la poblacln). Sln embargo,
esa naclenLe lnsuLuclonalldad ve la vlvlenda como un secLor econmlco,
a dlferencla de una versln de relaclones soclales y econmlcas en el
LerrlLorlo.
Adems, aunque en esLe perlodo se desarrollan pollucas acuvas con
efecLos sobre el ordenamlenLo LerrlLorlal, no se conLaba con lnsLrumenLos
dlsenados especlcamenLe para Lal n. Ln consecuencla, las cludades
crecen desvlnculadas del plan urbano, generan declenclas en los
slsLemas de LransporLe, en los servlclos publlcos, en la consLruccln de
equlpamlenLos, adems de un fuerLe deLerloro amblenLal.
aralelamenLe, el pals se urbanlzaba rpldamenLe. La poblacln urbana
superaba a la rural, habla alcanzado ya los 3,7 mlllones de hablLanLes
en los anos 80. Ll creclmlenLo, sln planeacln LerrlLorlal, produ[o una
expansln urbana desordenada y con ella el aumenLo de la lnformalldad
en el mercado de vlvlenda.
ue oLro lado, el secLor formal de la lndusLrla de la consLruccln aprovechaba
los nuevos mecanlsmos econmlcos (CAv y uAC) y consolldaba el
proceso de consLruccln de grandes urbanlzaclones y edlcaclones para
oLros usos que no segulan un plan urbano.
A parur de la expedlcln de la Ley 9 de 1989, comlenza la segunda eLapa,
que se prolonga hasLa la aprobacln de la Ley 388 de 1997 de uesarrollo
1errlLorlal. Con la Ley 9 se lnaugura una epoca en la que se adopLan
mecanlsmos de gesun del suelo aruculados al lan de uesarrollo
Munlclpal, lo que permlLe la lnLervencln de las enudades publlcas
en el mercado del suelo -bancos de uerras, ena[enacln volunLarla,
exproplacln, eLceLera-, la promocln de la gesun urbana publlca y un
marco de concerLacln para la gesun mlxLa o prlvada.
Luego, la ConsuLucln de 1991 consollda el proceso de un nuevo
enLendlmlenLo del LerrlLorlo: lnLroduce prlnclplos de la [erarqula
consuLuclonal que hoy son la base del modelo colomblano de gesun
LerrlLorlal. Se desLacan la funcln soclal de la propledad, los deberes
del LsLado referldos a la proLeccln e lnLegrldad del espaclo publlco y el
derecho de las enudades a paruclpar de las plusvallas que generen las
48
acclones urbanlsucas. LsLe nuevo marco para el ordenamlenLo LerrlLorlal,
[ado por la ConsuLucln de 1991, promueve muluples a[usLes legales e
lnsuLuclonales que desembocarn en el dlseno y promulgacln de la Ley
388 de 1997, Ley de uesarrollo 1errlLorlal. La generacln de lnsLrumenLos
no se deuene con la Ley 388, pero sl alcanza su madurez.
Ll Lercer perlodo reune la prlmera generacln de planes de ordenamlenLo
LerrlLorlal, cuya vlgencla esLaba prevlsLa para una decada en la Ley 388.
Ls una eLapa en la que la gesun LerrlLorlal complLe ablerLamenLe con la
planeacln basada en secLores. Sln embargo, la gesun LerrlLorlal uene
dos desvenLa[as. rlmero, sus lnsLrumenLos de gesun no deLermlnan
la lnversln secLorlal: asl, los admlnlsLradores locales pasaron de conLar
con un lnsLrumenLo legal para gular la lnversln de secLores en paralelo a
conLar con un lnsLrumenLo para gesuonar el LerrlLorlo que no deLermlnaba
la lnversln.
AdlclonalmenLe, se enfrenLa a un problema polluco comple[o, pues los
planes de desarrollo uenen la vlgencla del perlodo del alcalde, mlenLras
que los planes de ordenamlenLo LerrlLorlal uenen una vlgencla mlnlma
de Lres perlodos consuLuclonales. Luego, la gesun del LerrlLorlo uene los
lnsLrumenLos de regulacln del suelo, pero depende de la volunLad de
la admlnlsLracln munlclpal y/o dlsLrlLal para prlvlleglar las lnverslones
publlcas necesarlas para la conuencla de lncenuvos prlvados. A pesar
de esLa lnconslsLencla, ese Lamblen es un perlodo en el que por prlmera
vez en la hlsLorla las admlnlsLraclones locales uenen la Larea de pensar
el LerrlLorlo. un proceso que no es menor, en un conLexLo en el que la
planeacln secLorlal domlnaba la agenda de pollucas publlcas.
C A I 1 U L C I
P a c l a u n p o l l L l c a l n L e g r a l
49
Ll perlodo acLual, el cuarLo en esLa lecLura, comlenza con las revlslones
obllgadas por la Ley 388 sobre la prlmera generacln de planes de
ordenamlenLo LerrlLorlal. Ls una eLapa de gran avance, porque pone
sobre la mesa, para el debaLe, los logros reales de la gesun LerrlLorlal.
un debaLe, adems, publlco, en conLrasLe con el debaLe excluslvo de
especlallsLas de la eLapa precedenLe. Adems es una eLapa caracLerlzada
por una me[or slLuacln de las nanzas publlcas munlclpales y naclonales,
sumado a una escasez generallzada de suelo urbanlzable en la cludad
consolldada. Lsa mayor capacldad de lnversln, [unLo al debaLe enLre
expandlr la gran cludad hacla los munlclplos veclnos o denslcar aun ms
la cludad consolldada, ha llevado a la conuencla de la lnversln secLorlal
en Lorno a la gesun LerrlLorlal. La evldencla de esLa nueva eLapa se
observa en las experlenclas en curso en MacroproyecLos de lnLeres Soclal
naclonal -MlSn-, renovacln urbana y Me[oramlenLo lnLegral de 8arrlos
-Ml8-, asl como en el rograma de vlvlenda CraLulLa -vC- en el que el
MvC1 emple a fondo los lnsLrumenLos de la Ley 388 y las capacldades de
los munlclplos para gesuonar el LerrlLorlo.
uesde la adopcln de la Ley 388 de 1997, Lodos los munlclplos del pals
apllcan un lnsLrumenLo de desarrollo y planlcacln que agluuna en un
mlsmo cuerpo Lodos los Lemas de lnLeres para la accln lnLegral a largo
plazo en su LerrlLorlo: el lan de CrdenamlenLo 1errlLorlal -C1-.
Ln esLos 16 anos de prcuca de la Ley 388, el C1 se ha converudo en
la gula puma para coordlnar la lnversln publlca y dlrlglrla hacla nes
especlcos relaclonados con el perfecclonamlenLo esLrucLural y funclonal
del munlclplo. or ende, promueve el me[oramlenLo de las condlclones de
vlda de la poblacln y favorece me[ores nlveles de desarrollo y de equldad
para Lodos los cludadanos. Poy prcucamenLe la LoLalldad de munlclplos
del pals cuenLan con un C1.
S0
3. 8eglones urbanas para poLenclar
la polluca de vlvlenda soclal
Craclas a las revlslones de los C1, el Coblerno ha podldo hacer un dlagnsuco de la dlsponlbllldad del suelo en el
pals. Adems, la Lranslcln hacla un enfoque LerrlLorlal ha promovldo soluclones reglonales o de conglomerados
urbanos en las que se plensan las dlnmlcas de las cludades en su con[unLo.
1omando una aproxlmacln de reglones urbanas, se ha enconLrado que la prlnclpal dlculLad para proveer suelo para
la vlvlenda soclal no es la escasez slno la ba[a capacldad gerenclal y Lecnlca de las admlnlsLraclones locales.
Ll declL cuanuLauvo de vlvlenda en 133 munlclplos anallzados, que
hacen parLe de las reglones urbanas denldas por el MvC1 es de 828.991
hogares, lo que corresponde al 81 del declL LoLal en las cludades del
Colombla (Mapa 1). Ln conLrasLe, para el 2013 habla 34.663 hecLreas
de suelos desarrollables que corresponden a suelos dellmlLados como
de expansln y urbanos (ba[o la caLegorla de desarrollo y renovacln),
pero el 87, un poco ms de 47.630 hecLreas, no hablan sldo ob[eLo
de proyecLos publlcos o de planes de desarrollo lnmoblllarlo alguno. Se
LraLa, por lo LanLo, de Lerrenos expecLanLes, suscepubles de aporLar una
solucln al problema de la vlvlenda soclal en el pals.
Ln respuesLa a esLa problemuca, el MvC1 desarrolla acLualmenLe una
esLraLegla para la provlsln de vlvlenda soclal a parur de un slsLema de
reglones urbanas. Ll ob[euvo es esLablecer para esLas, pauLas LerrlLorlales
y de gesun, aruculando las relaclones funclonales enLre los munlclplos
de una mlsma regln con la oferLa de suelo urbanlzable y la apllcacln de
lncenuvos y apoyo al desarrollo de los lnsLrumenLos de gesun urbanlsuca.
La esLraLegla busca dar respuesLa al declL cuanuLauvo urbano de vlvlenda
en cada una de esLas reglones, paruendo de la relacln enLre el suelo
poLenclal y el declL de vlvlenda.
LsLas reglones urbanas esLn consuLuldas por los prlnclpales cenLros
urbanos y los munlclplos que por razones funclonales, de concenLracln
de poblacln, de conurbacln, meLropollzacln y suburbanlzacln hacen
parLe de su rea de lnuencla. La ldenucacln de las reglones urbanas
parLe de cuaLro aspecLos: la dlsposlcln espaclal y la cercanla a las grandes
cludades, la conecuvldad enLre munlclplos, medlda a parur de las vlas
naclonales y reglonales, la proporcln de poblacln urbana y rural, la
densldad poblaclonal y la dlmensln del declL cuanuLauvo de vlvlenda
13
.
Como resulLado de esLe e[erclclo se ldenucaron 33 reglones urbanas,
ublcadas prlnclpalmenLe sobre el slsLema monLanoso y la cosLa Carlbe
que concenLran el 88.8 de la poblacln urbana del pals. La oferLa de
suelo urbanlzable en las 33 reglones urbanas derlva de la callcacln del
suelo adelanLada por cada munlclplo en su C1.
13 Ll anllsls se basa en el esLudlo Anllsls de un slsLema naclonal de cludades",
de Mollna y Moreno, 2001, para el MlnlsLerlo de uesarrollo Lconmlco. Alll se
propone una reglonallzacln nodal de Colombla a parur de la red de cludades.
La [erarqulzacln funclonal basada en 18 varlables permlLe ldenucar una red
urbana.
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P a c l a u n p o l l L l c a l n L e g r a l
*+
Mapa 3: Conformacln de las reglones urbanas
luenLe: MvC1 2014
Mapa 2: 8eglones urbanas
luenLe: MvC1 2014
Mapa 4: CferLa de suelo segun
el ordenamlenLo vlgenLe
luenLe: MvC1 2014
Mapa 1: ConcenLracln del declL cuanuLauvo
de vlvlenda en las reglones urbanas
luenLe: MvC1 2014.
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uenen un gran poLenclal para resolver el problema del declL hablLaclonal.
ue las 34.663 hecLreas, el 17 se locallza en las 3 cludades prlnclpales,
el 46 en las 24 cludades caplLales deparLamenLales y el 37,8 en los
munlclplos del conLexLo de las grandes cludades, que acLuan como nodo
prlnclpal de las reglones urbanas. MlenLras LanLo, el 33 del declL
cuanuLauvo se concenLra en las 3 prlnclpales cludades, el 21 en las
24 cludades caplLales y el 24 resLanLe en los munlclplos medlanos y
pequenos locallzados en el conLexLo de las cludades prlnclpales.
Crco 2. ulsLrlbucln del suelo desarrollable y del declL cuanuLauvo
5/ 0*0*/.5$ &(' /",$1$ +3.*,*&$1
luenLe: MvC1 (2014)
Ln los casos especlcos esLudlados se observa que, al conslderar a los munlclplos denLro
de sus reglones urbanas, la dlsponlbllldad del suelo sobrepasa la demanda de vlvlenda. or
e[emplo, en la regln de los Llanos CrlenLales, el munlclplo de ArauqulLa uene menos suelo
dlsponlble del demandado, pero en la regln en su con[unLo la oferLa de suelo es 8 veces
mayor que la demandada. CLros e[emplos son el L[e CafeLero, donde la oferLa Lamblen es 8
veces mayor, el valle de Aburr o la regln de 8arranqullla, en los que la oferLa casl Lrlpllca la
demanda.
AcLualmenLe se Lraba[a en la consLruccln de un marco de ordenamlenLo LerrlLorlal de escala
reglonal o deparLamenLal que permlLa adopLar acuerdos para concreLar la dlsLrlbucln
equlLauva del suelo poLenclal. Ln esLe escenarlo, la presln sobre los suelos de las grandes
cludades podrla dlsmlnulr. Sln embargo, es necesarlo un Lraba[o con[unLo de los munlclplos
en las reglones urbanas que les permlLa exploLar las complemenLarledades y desarrollar
las lnverslones con[unLamenLe. Se expldl enLonces la Ley 1434 de 2011 o Ley Crgnlca de
C A I 1 U L C I
P a c l a u n p o l l L l c a l n L e g r a l
S3
CrdenamlenLo 1errlLorlal -LCC1-. LsLa se ocupa, esenclalmenLe, de esLablecer las compeLenclas enLre enudades,
auLorldades, recursos, funclones y servlclos, en el marco consuLuclonal de la descenLrallzacln y la auLonomla de los
enLes LerrlLorlales.
LsLablece un marco normauvo general de prlnclplos recLores para promover procesos de descenLrallzacln,
delegacln, lnLegracln, asoclacln y reglonallzacln. Ls, en consecuencla, el marco ldeal para promover el salLo
de munlclplo a reglones en la gesun esLraLeglca del LerrlLorlo. LnLre los prlnclpales asunLos que regula la LCC1, los
aporLes ms lmporLanLes hacen referencla al desarrollo de nuevos esquemas asoclauvos enLre enudades LerrlLorlales
y el fomenLo al Lraslado de compeLenclas y poder de declsln de los rganos cenLrales o descenLrallzados del goblerno
en el orden naclonal hacla el nlvel LerrlLorlal correspondlenLe.
AdlclonalmenLe, se promueve el forLaleclmlenLo del deparLamenLo como nlvel lnLermedlo de goblerno enLre la
nacln y los munlclplos, y se le aslgna la compeLencla especlca de esLablecer dlrecLrlces y orlenLaclones para
el ordenamlenLo de la LoLalldad o de porclones deLermlnadas de su LerrlLorlo. ara Lal n se crean los planes de
ordenamlenLo LerrlLorlal deparLamenLal, como lnsLrumenLo opclonal para las enudades LerrlLorlales de esLe nlvel
que permlLan arucular pollucas, dlrecLrlces y esLraLeglas de ordenamlenLo nslco-LerrlLorlal.
Mapa 3. 8eglones urbanas
luenLe: MvC1 2014
ComponenLes de la polluca
lnLegral
cboptet ll. lot o comptebeoslve
lollcy. compooeots
LsLe segundo caplLulo se concenLra en la vlvlenda y el LerrlLorlo y
presenLa las pollucas, programas e lnsLrumenLos que llenan de conLenldo
la polluca lnLegral que acLualmenLe Colombla se encuenLra e[ecuLando,
mosLrando los ulumos resulLados e lmpacLos generados con sus pollucas
hablLaclonales y LerrlLorlales.
Se muesLra con orgullo, como en la acLualldad el pals LranslLa por una
eLapa en la que la regulacln y el uso de los lnsLrumenLos de oferLa y
demanda se comlenzan a uullzar para moldear las cludades de acuerdo
con los ob[euvos propuesLos y no solamenLe con la dlnmlca auLnoma
que vlvlmos con la rplda urbanlzacln. La expedlcln de la Ley 1337 de
2012 consuLuye el punLo de lnexln en el desarrollo de la polluca de
vlvlenda en Colombla y el lnlclo de lo que hemos denomlnado olluca
lnLegral de vlvlenda".
Ln la segunda parLe, el MlnlsLerlo de vlvlenda, Cludad y 1errlLorlo
reconoce que los lanes de CrdenamlenLo 1errlLorlal han permludo
enrlquecer el e[erclclo de la funcln publlca del urbanlsmo por parLe del
LsLado, consolldar procesos que Lraen conslgo mayor gobernabllldad y
eclencla de los LerrlLorlos y las reglones, mouvando la lnvesugacln y la
paruclpacln cludadana.
Ln la Lercera parLe, se planLea como uno de los reLos para el posconlcLo,
la polluca publlca hablLaclonal para aLender no slo a los ms pobres, slno
Lamblen lograr la convlvencla enLre las vlcumas del conlcLo generando
cludades para la convlvencla.
CAPTULO II
S6
1. L| punto de |nex|n
La expedlcln de la Ley 1337 de 2012 consuLuye el punLo de lnexln en el desarrollo de la polluca de vlvlenda en
Colombla y el lnlclo de lo que hemos denomlnado olluca lnLegral de vlvlenda, Lermlno que engloba una forma
acLual de enLender y e[ecuLar la polluca caracLerlzada por:
a) aruculacln de la polluca de vlvlenda con las esLraLeglas de superacln
de la pobreza exLrema, creclmlenLo econmlco y generacln de empleo,
b) aruculacln de las pollucas de agua y vlvlenda,
c) aLencln slmulLnea a los facLores deLermlnanLes de la demanda y la
oferLa de vlvlenda,
d) adopcln de un nuevo modelo de gesun para los recursos del Subsldlo
lamlllar de vlvlenda (Slv),
1odo lo anLerlor en el marco de un modelo de cludad sosLenlble e
lncluyenLe.
La promulgacln de la Ley 1337 puede ser vlsLa como una respuesLa
lnsuLuclonal a un con[unLo de hechos que sugerlan la necesldad de
revlsar lnLegralmenLe la operacln del modelo para asegurar su ecacla.
Ll prlmero fueron los fallos de la CorLe ConsuLuclonal en maLerla de
aLencln a la poblacln desplazada, que se sumaron a los compromlsos
para aLender a las vlcumas del conlcLo armado lnLerno conLenldas en
la Ley 1448 de 2011 (Ley de vlcumas y 8esuLucln de 1lerras). LsLos
precedenLes legales, al ordenar que esLos dos grupos de poblacln deblan
ser prlorlzados denLro del con[unLo de poLenclales beneclarlos de la
polluca y asegurar su goce efecuvo a una vlvlenda dlgna, modlcaron los
crlLerlos de aslgnacln del Slv.
Ll segundo hecho fue el abulLado numero de Slv aslgnados, pero sln
desembolsar, LanLo por lonvlvlenda
14
como por las Ca[as de Compensacln
lamlllar
13
. Segun las clfras de lonvlvlenda, con corLe a dlclembre del 2011,
de los 122.666 Slv aslgnados enLre los anos 2004 a 2011, por un valor
LoLal de $1,4 blllones con cargo a la bolsa de desplazados y de vlcumas de
aLenLados LerrorlsLas, se hablan apllcado 76.369 Slv (63), por un valor
de $0,7 blllones, y quedaban pendlenLes 43.897 Slv por $0,6 blllones.
LsLa acumulacln de subsldlos no desembolsados crecl Lras el aumenLo
en el presupuesLo anual de subsldlos de lonvlvlenda, que pas de $87,9
mll mlllones en el 2008 a $400 mll mlllones en el 2010.
14 lonvlvlenda es una enudad adscrlLa al MlnlsLerlo de vlvlenda Cludad y
1errlLorlo a cuyo cargo esL la admlnlsLracln de los recursos del presupuesLo
de lnversln del MlnlsLerlo desunados al Subsldlo lamlllar de vlvlenda.
13 Las Ca[as de Compensacln lamlllar hacen parLe del slsLema de segurldad
soclal y uenen la mlsln de presLar servlclos de blenesLar a los Lraba[adores
formales. Las ca[as obuenen sus recursos de una
Aotes. ltoyecto NotmooJlo (2005). Atcblvo
lONAu
ltoyectos Je vlvleoJo ltlotltotlo eo
8ottoopolllo, Atlouco
uespos. ltoyecto vlllos Je 5oo loblo (201J).
Atcblvo Mvc1
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
S7
Ll Lercer hecho fueron las evaluaclones crlucas reallzadas
lndependlenLemenLe por el 8lu (2011) y la academla (Cavlrla y 1ovar,
2011) a la polluca de vlvlenda y a la operacln del Slv. Los esLudlos
ofrecleron argumenLos conLundenLes sobre la necesldad de revlsar el
modelo lmpllclLo de acceso a vlvlenda basado en el clerre nanclero,
segun el cual los recursos para la adqulslcln de una vlvlenda provlenen
de la aruculacln de Lres fuenLes: el subsldlo de vlvlenda, el credlLo
hlpoLecarlo y el ahorro o las fuenLes proplas del hogar comprador.
La evaluacln del 8lu concluy que la focallzacln del subsldlo famlllar
era adecuada, pero no asl su efecuvldad, pues slo un reducldo numero
de hogares beneclarlos lograba el desembolso efecuvo del subsldlo.
LsLe grupo de hogares represenLaba la mlnorla de la poblacln ob[euvo
con acceso a credlLo y capacldad de ahorro. ara la mayorla de hogares
beneclarlos, enLre qulenes el modelo de clerre nanclero era lnoperanLe,
el esLudlo recomendaba aumenLar el valor del subsldlo per cplLa y revlsar
las condlclones de acceso al credlLo.
Ll esLudlo de Cavlrla y 1ovar (2011) anallzaba la lncldencla de la pobreza,
la lnformalldad y la ba[a capacldad de ahorro de los hogares colomblanos
en la efecuvldad de la polluca. Adverua esLe esLudlo que para los hogares
con lngresos de hasLa un SMLMv el plazo para lograr el ahorro requerldo
para adqulrlr una vlvlenda era de 111 meses. 1amblen senalaba que
las declslones [udlclales que prlorlzaban la aLencln de la poblacln
desplazada y de los afecLados por Lragedlas naLurales, aunque deseables,
llmlLaban la capacldad de ofrecer subsldlos a oLros hogares en slmllar
slLuacln de precarledad hablLaclonal. Conclula el esLudlo que en un
conLexLo de resLrlcclones al acceso al credlLo y una llmlLada capacldad de
ahorro, el subsldlo deberla acLuar como prlnclpal faclllLador del acceso a
la vlvlenda.
1.1. Aruculacln con la esLraLegla de
superacln de la pobreza
La revlsln del funclonamlenLo de la polluca de vlvlenda y del modelo del
clerre nanclero colncldl con el redlseno de la arqulLecLura de la polluca
soclal en el Coblerno naclonal, con el n de cumpllr las meLas de reduccln
de la pobreza y la pobreza exLrema
16
. un elemenLo de gran lmporLancla
en esLa esLraLegla fue el desarrollo de una meLodologla de medlcln de
los avances de la polluca soclal complemenLarla a la Lradlclonal medlcln
de pobreza basada en el lngreso. ara Lal efecLo, se hlzo la adapLacln
para Colombla del lndlce de obreza Muludlmenslonal (lM
17
), que dene
16 La meLa del Coblerno naclonal es reduclr el numero LoLal de hogares en
pobreza del 37,2 en el 2010 al 32 en el 2014, y el numero LoLal de hogares
en pobreza exLrema del 12,3 en el 2010 al 9,9 en el 2014.
17 Ll lndlce de obreza Muludlmenslonal fue desarrollado y apllcado por la
S8
la pobreza en Lermlnos de un numero plural de varlables -clnco en el caso
colomblano-, y que por esa mlsma vla permlLe hacer un segulmlenLo
a la gesun de las enudades responsables de la polluca publlca en los
lndlcadores medldos.
uenLro de las clnco dlmenslones del lM para Colombla, los secLores
de agua y vlvlenda esLn en la caLegorla vlvlenda y Servlclos ubllcos,
la cual comprende las slgulenLes varlables: l) acceso a fuenLes de agua
me[orada, ll) ellmlnacln de excreLas, lll) plsos lnadecuados, lv) paredes
lnadecuadas, y v) haclnamlenLo crluco. La fuenLe de lnformacln para el
clculo del lndlcador es la LncuesLa de Calldad de vlda del uAnL.
La lnclusln de varlables de hablLabllldad y acceso a servlclos publlcos en
la denlcln de pobreza cre una nueva forma de ancla[e para la polluca
de vlvlenda que nunca anLes se habla presenLado, pues como ya se dl[o, la
aruculacln ms comun de la polluca de vlvlenda se daba con esLraLeglas
de creclmlenLo y generacln de empleo. Llama la aLencln que esLe upo
de asoclacln no se hublera reglsLrado anLerlormenLe, conslderando el
Lamano de la poblacln ob[euvo de la polluca de vlvlenda en Colombla,
pero en especlal el elevado numero de hogares en slLuacln de pobreza y
pobreza exLrema. A parur de la LncuesLa de Calldad de vlda uAnL (2011) es
poslble apreclar que oLros rasgos sobresallenLes de la poblacln ob[euvo
de la polluca de vlvlenda en Colombla son su alLo grado de lnformalldad
laboral, el llmlLado acceso al credlLo bancarlo y la capacldad de ahorro
concenLrada en los declles de lngresos ms alLos.
1.2. CraLuldad y la segmenLacln de la
demanda
La graLuldad en el acceso aparece en la polluca de vlvlenda colomblana
como una consecuencla de la conLundenLe evldencla emplrlca y Lerlca
sobre la lmposlbllldad absoluLa de apllcar el modelo de clerre nanclero
en hogares cuya unlca fuenLe real de recursos para acceder a una vlvlenda
era el Slv. Conlleva lgualmenLe una revlsln de las prlorldades de la polluca
y el paso de un modelo que daba prelacln a la aslgnacln de subsldlos
hacla oLro que preLende garanuzar el acceso a una vlvlenda dlgna.
Ll modelo de graLuldad colomblano Lom elemenLos del programa Mlnha
Casa, Mlnha vlda, en cuya prlmera fase el goblerno braslleno conLraL
dlrecLamenLe la consLruccln de un mllln de vlvlendas en el perlodo
2009-2011 para aLender la necesldad hablLaclonal de hogares con
lnlclauva Cxford para la obreza y el uesarrollo Pumano (OxfotJ lovetty ooJ
nomoo uevelopmeot loluouve), con el apoyo del rograma de las naclones
unldas para el uesarrollo. LsLe lndlce mlde un con[unLo de facLores de prlvacln
crlucos en un hogar: el acceso a educacln, condlclones de salud, empleo, sln
llmlLarse a una medlda unlvarlada como la pobreza por nlvel de lngreso.
Aotes. ltoyecto cloJoJelo 450 oos (200J).
loto Atcblvo lONAu
uespos. ltoyecto NooJomotlo (201J). loto
Atcblvo Mvc1
ltoyectos Je vlvleoJo ltlotltotlo eo
8ottoopolllo, Atlouco
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
S9
lngresos mensuales hasLa de 88L 3.000 (uSu 2.127
18
), rango que lncluye
desde hogares en slLuacln de pobreza exLrema hasLa hogares de lngresos
medlos
19
.
Ln el caso colomblano, la focallzacln del programa de graLuldad fue mucho
ms preclsa: se concenLr en hogares en slLuacln de pobreza exLrema y
vulnerabllldad prlorlzada y no se lnLrodu[o nlngun condlclonanLe para la
Lransferencla de la propledad de las vlvlendas. Ln el modelo braslleno, por
su parLe, la Lransferencla slo se

verlcaba cuando el hogar beneclarlo
compleLaba dlez anos de desunar el 10 de su lngreso al pago de la
vlvlenda.
La revlsln de la polluca de vlvlenda demosLr que, a pesar del comun
denomlnador de ba[o nlvel de lngreso, la poblacln poLenclalmenLe
beneclarla del Slv no era LoLalmenLe homogenea, y que una de las
prlnclpales dlferenclas Lenla que ver con el acceso al credlLo. LsLo es
parucularmenLe relevanLe, porque de[ en claro que, sl blen el modelo
de clerre nanclero no es operauvo en la base de la plrmlde, sl funclona
para los hogares de mayores lngresos.
Ll reconoclmlenLo de las dlferenclas en maLerla de acceso a credlLo
dlo ple a la segunda gran Lransformacln en la polluca de vlvlenda: la
segmenLacln de la poblacln ob[euvo y el dlseno de lnsLrumenLos para
cada uno. Con esLa nueva lglca se conform una baLerla de lnsLrumenLos
consuLulda asl: rograma de vlvlenda CraLulLa (vC) para hogares en
slLuacln de pobreza, pobreza exLrema y vulnerabllldad prlorlzada,
rograma de vlvlenda de lnLeres rlorlLarlo para Ahorradores (vlA),
dlrlgldo a hogares con lngresos menores a 2 SMLMv y en slLuacln de
lnformalldad laboral, rograma de CoberLura Condlclonada de 1asa de
lnLeres para la adqulslcln de vlvlendas nuevas upo vl y vlS para hogares
de ba[os lngresos con acceso a credlLo (l8LCP), y rograma de CoberLura
Condlclonada de 1asa de lnLeres para la adqulslcln de vlvlendas upo no
vlS con preclo mayor a 133 SMLMv y hasLa 333 SMLMv para hogares de
lngresos medlos con acceso a credlLo (lL).
18 Calculada con una Lasa de camblo 88L/uSu 2,33.
19 Ln una segunda fase del programa Mlnha Casa, Mlnha vlda, se conLraL la
conLruccln de dos mlllones de vlvlendas adlclonales.
Aotes. ltoyecto vlllo Otleote (200J). loto
Atcblvo lONAu
uespos. ltoyecto volle Jel Otuqol (2014).
loto Atcblvo Mvc1
ltoyectos Je vlvleoJo ltlotltotlo eo
lopoyo, cooco
60
2. La po||nca |ntegra| de v|v|enda
AcLualmenLe, la polluca de vlvlenda en Colombla slgue la slgulenLe esLrucLura con lnsLrumenLos dlferenclados para
los dlferenLes segmenLos, como se llusLra en el D|agrama 1.
ulagrama 1: lnsLrumenLos acLuales de la polluca de vlvlenda
luenLe: MvC1.
2.1. rograma de vlvlenda CraLulLa
La Ley 1337 de 2012, aprobada por el Congreso colomblano en [unlo del
2012, lnLrodu[o el marco legal que dlo vlda a la graLuldad en el acceso
a la vlvlenda para hogares en slLuacln de vulnerabllldad prlorlzada, sln
capacldad de ahorro nl acceso a credlLo. ara esLos hogares lnLrodu[o el
Subsldlo lamlllar de vlvlenda en Lspecle (SlvL), equlvalenLe al 3 del valor
de una vlvlenda de lnLeres rlorlLarlo. Como parLe de una aproxlmacln
amplla al problema de acceso a la vlvlenda, la Ley 1337 de 2012 Lamblen
lncluy provlslones especlcas para garanuzar la dlsponlbllldad de suelo
desunado a la consLruccln de vlvlenda de lnLeres soclal, y propuso un
nuevo modelo de acompanamlenLo y provlsln de lnfraesLrucLura soclal
para las famlllas beneclarlas.
A parur de los llneamlenLos generales de la Ley 1337, el Coblerno naclonal,
a Lraves del MlnlsLerlo de vlvlenda Cludad y 1errlLorlo, esLrucLur y esL
e[ecuLando el rograma de vlvlenda CraLulLa (vC) para la consLruccln y
enLrega de 100.000 vlvlendas de lnLeres prlorlLarlo a hogares en slLuacln
de exLrema vulnerabllldad. Ll vC uene un cosLo esumado de $4,4 blllones
y conLempla la e[ecucln de 281 proyecLos ublcados en 211 munlclplos.
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
61
Mapa 6: Locallzacln proyecLos del programa vlvlenda graLulLa
luenLe: MvC1.
62
Aotes. ltoyecto 5oo 5ebosuo (200J). loto
Atcblvo lONAu
uespos. ltoyecto 8ospoes Je 8eoqolo (201J).
loto Atcblvo Mvc1
ltoyectos Je vlvleoJo ptlotltotlo eo
Moolzoles, colJos
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
63
Ln poco ms de un ano y medlo de e[ecucln, se conLraL la consLruccln
del clenLo por clenLo de las vlvlendas, de las cuales ya fueron Lermlnadas
y esLn en proceso de enLrega las prlmeras 40.000 unldades. Ll 73 de los
hogares beneclarlos hace parLe de los censos de poblacln desplazada,
vlcumas del conlcLo y afecLados por Lragedlas naLurales. Con esLas
vlvlendas se mulupllc por sels la produccln de vlvlenda prlorlLarla en
sleLe deparLamenLos, y se dupllc o ms la produccln de vlvlenda vl en
oLros doce deparLamenLos.
Ll rea consLrulda de las vlvlendas pas de un promedlo de 33 a 47 m
2
.
Las vlvlendas uenen me[ores acabados, que en muchos casos superan las
normas urbanlsucas y arqulLecLnlcas de proyecLos anLerlores en cuanLo
a zonas verdes, equlpamlenLos y espaclos para recreacln y deporLe. ara
lograr la sosLenlbllldad soclal de los proyecLos, y en coordlnacln con
enudades naclonales, munlclplos y dlsLrlLos, se suscrlbleron acuerdos y
convenlos de cooperacln por $261.029 mlllones, con los que se echa
a andar una esLraLegla para garanuzar la consLruccln y doLacln de
equlpamlenLos publlcos colecuvos, megacoleglos, parques, cenLros de
desarrollo lnfanul, punLos vlve ulglLal, LsLacln de ollcla, CAl, acceso a
lnLerneL y klLs de blblloLecas para las vlvlendas.
Ls lmporLanLe senalar que en la e[ecucln del vC no se cambl el modelo
de mercado adopLado desde nales del slglo pasado para la consLruccln
de vlvlenda soclal. Ln el modelo acLual el LsLado [a el marco general de la
polluca, y la consLruccln y nanclacln esLn fundamenLalmenLe a cargo
de empresas prlvadas. Sl se lnLrodu[eron modlcaclones lmporLanLes en
la aslgnacln y admlnlsLracln de los recursos del Slv. La prlmera de ellas
fue la uullzacln de un esquema de derecho prlvado a Lraves de vehlculos
duclarlos para la admlnlsLracln de los recursos del vC. La segunda fue
la ellmlnacln del glro de anuclpos, la exlgencla de acredlLacln de clerres
nancleros a los proponenLes y la lnLroduccln del pago conLra la enLrega
de las vlvlendas.
La modlcacln del esquema de pagos lmpllc una nueva dlsLrlbucln de la
maLrlz de rlesgos del proyecLo y la Lransferencla LoLal del rlesgo operauvo
a las enudades bancarlas oLorganLes de los clerres nancleros. ue esLa
manera se logr la paruclpacln en el vC de las companlas consLrucLoras
ms grandes y repuLadas de la lndusLrla local, y con mayor experlencla en
la produccln de vlvlenda soclal.
2.2. Subsldlo a la Lasa de lnLeres
para vlS y vl
Ll rograma de subsldlo a la Lasa de lnLeres para la adqulslcln de vlvlenda
nueva es un subsldlo dlrecLo que reduce la Lasa de lnLeres efecuvamenLe
pagada por los Lomadores de credlLos hlpoLecarlos. Ll monLo del
!"
!"#!$%$& (! ()"$*+,(-.( + ,+ %$/(0(-1$+ (-.0( ,+ .+!+ -&2$-+, +1&0%+%+
enLre el nanclador y la Lasa nal al deudor. Ll subsldlo se ofrece para
los sleLe prlmeros anos de vlda del credlLo y puede perderse en caso de
lncumpllmlenLo en el pago de las cuoLas.
Ln Colombla, los recursos para el pago del subsldlo provlenen del
presupuesLo general de la nacln, que se deposlLan en el londo de
8eservas para la LsLablllzacln de la CarLera PlpoLecarla (l8LCP),
admlnlsLrado por el 8anco de la 8epubllca. Ln la prlmera generacln
del rograma, la LoLalldad de sus recursos fueron deposlLados por
el Coblerno naclonal en dlcho fondo y glrados perldlcamenLe a las
enudades bancarlas oLorganLes del subsldlo, prevla presenLacln de una
cuenLa de cobro. ara la segunda generacln del subsldlo se uullz el
mecanlsmo de vlgencla llscal luLura, medlanLe el cual los recursos del
rograma se glraban anualmenLe al l8LCP para aLender los compromlsos
de pago respecuvos. LsLe mecanlsmo es dlsunLo al uullzado en anam,
donde el subsldlo funclona medlanLe el credlLo scal, a Lraves del cual los
bancos que han desembolsado credlLos con subsldlo descuenLan de su
pago anual de lmpuesLos el valor de los subsldlos oLorgados.
Ln la segunda generacln del subsldlo, la reduccln de la Lasa de lnLeres
fue de 3 punLos porcenLuales para los hogares compradores de una vl
y de 4 punLos porcenLuales para los hogares compradores de una vlS. Ll
beneclo de subsldlo a la Lasa se ofrece para los sleLe prlmeros anos de
vlda de los credlLos. uebe desLacarse que los bancos, auLnomamenLe,
han ofrecldo sosLener dlcha reduccln duranLe los slgulenLes ocho anos
de plazo. ue acuerdo con los reglsLros del operador del l8LCP, el subsldlo
redu[o la Lasa de lnLeres nal al usuarlo en el perlodo de [ullo de 2012 a
dlclembre de 2013, del 12 anual al 7 anual, su nlvel hlsLrlcamenLe
ms ba[o.
Aunque su uullzacln se remonLa al ano 2009, cuando hlzo parLe de un
programa conLraclcllco dlsenado para conLrarresLar los efecLos de la crlsls
nanclera lnLernaclonal del 2008, a parur de [ullo del 2012 el subsldlo
a la Lasa de lnLeres volvl a lncorporarse a la baLerla de lnsLrumenLos
de la polluca de vlvlenda, pero llmlLado a la compra de vlvlenda nueva
vl y vlS. Los recursos Lransferldos al l8LCP para el pago de la prlmera
generacln del subsldlo a la Lasa de lnLeres sumaron $1,3 blllones. La
aslgnacln presupuesLal para la segunda generacln de Lasa de lnLeres es
de $1,4 blllones.
La prlmera generacln de subsldlo a la Lasa de[ en evldencla su capacldad
econmlca para esumular la cadena de valor de la consLruccln graclas
a su Lransmlsln por medlo de la dlsmlnucln del cosLo relauvo del
credlLo, aumenLo de las venLas, aumenLo de la oferLa de vlvlenda graclas
al esumulo a los lanzamlenLos y las lnlclaclones, y consecuenLemenLe la
generacln de empleo y valor agregado secLorlal. ero Lamblen revel
una lnLeresanLe vlrLud desde el punLo de vlsLa soclal, que conslsLe
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ecoomlco poto esumolot
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en aumenLar el Lamano de la demanda efecuva al reduclr el nlvel de
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esumaclones de Camacol (2012), con la prlmera generacln del subsldlo
a la Lasa de lnLeres el requerlmlenLo de lngreso dlsmlnuy de 2 SMLMv a
1,3 SMLMv, lo que permlu el lngreso al mercado hlpoLecarlo de cerca de
600.000 nuevos hogares.
2.3. Subsldlo a la Lasa de lnLeres
para no vlS
La segunda generacln del rograma de Subsldlo a la 1asa de lnLeres
(l8LCP 2) fue segulda en abrll del 2013 por una Lercera (l8LCP
ConLraclcllco-2013), que hace parLe de un programa de esumulo al
creclmlenLo denomlnado lan de lmpulso a la roducuvldad y el Lmpleo
(lL
20
). Ll Coblerno naclonal lo puso en funclonamlenLo a comlenzos
de 2013, cuando se perclblan senales de desaceleracln econmlca. Ln
la Lercera generacln del subsldlo a la Lasa se ofrecla una reduccln de
2,3 punLos porcenLuales para la compra de vlvlenda nueva upo no vlS,
con preclo enLre 133 y 233 SMLMv, y de 2,3 punLos porcenLuales para la
compra de vlvlenda nueva upo no vlS, con preclo enLre 233 y 333 SMLMv.
Ln esLe rango de preclos, el subsldlo a la Lasa se ofrece slo para credlLos
con Lasa nomlnal mxlma de 9,3 L.A. y duranLe los sleLe prlmeros anos
del plazo de los credlLos.
2.4. rograma de vlvlenda para
,5"11,*"1&(
Ll vlA preLende faclllLar el acceso a credlLo hlpoLecarlo me[orando el
perl de rlesgo de los poLenclales compradores. LsLo lo logra medlanLe la
aruculacln del Slv con el subsldlo a la Lasa de lnLeres y el ofreclmlenLo
de una garanua credlucla a la enudad que oLorga la nanclacln. La
poblacln ob[euvo del programa vlA esL conformada por hogares con
lngresos menores a 2 SMLMv y sln acceso a credlLo por slLuacln de
lnformalldad laboral.
uado que el vlA opera sobre el Lradlclonal modelo de clerre nanclero,
se esLablecl un requlslLo de ahorro equlvalenLe al 3 del valor de una
vl a ser aporLado por el hogar beneclarlo. un elemenLo novedoso
en la nanclacln de esLe programa es la convergencla de recursos de
20 Ll lL conLemplaba un plan de lnverslones Lasado en ms de $3 blllones,
a ser e[ecuLados en secLores con gran capacldad de Lraccln. Al secLor vlvlenda
le fueron aslgnados $2,1 blllones para dos grandes programas: el subsldlo a la
Lasa de lnLeres para compra de vlvlenda no vlS, con preclo enLre 133 SMLMv y
333 SMLMv, y el programa de vlvlenda de lnLeres rlorlLarlo para Ahorradores
(vlA).
66
lonvlvlenda y del lCvlS de las Ca[as de Compensacln lamlllar (CCl) para
el oLorgamlenLo del Slv.
Ll programa vlA se encuenLra en su fase lnlclal de e[ecucln. Ll delcomlso
que admlnlsLra los recursos del rograma dlo aperLura a 32 procesos de
seleccln de proyecLos de lnlclauva prlvada. Se reclbleron 173 propuesLas,
se han selecclonado 40 proyecLos con un poLenclal de 17.939 vl y se
encuenLran en llsLa de espera 22 proyecLos, con un poLenclal de 12.993,
porque superaron los cupos del proceso. 1amblen se dlo aperLura a 32
procesos de seleccln de proyecLos de lnlclauva publlco-prlvada. Ll plazo
para la presenLacln de las propuesLas concluy el 10 de marzo del 2014.
2.3. PablllLacln de suelo para la
conslsLencla de la oferLa de vlvlenda
A la par con el desarrollo de lnsLrumenLos para el forLaleclmlenLo de la
demanda, cuyo propslLo es ellmlnar las prlnclpales barreras de acceso
a vlvlenda para la poblacln ob[euvo de la polluca, Lamblen se han
desarrollado lnsLrumenLos orlenLados a promover la oferLa de suelo
desunada a la consLruccln de vlvlenda de lnLeres soclal y a elevar
la calldad de vlda de los hablLanLes de la cludad consLrulda. Ll LraLar
slmulLneamenLe los facLores de oferLa y de demanda preLende evlLar las
dlsLorslones que pueden aparecer en un escenarlo de demanda forLaleclda
pero sln oferLa de vlvlenda, o vlceversa. LnLre los lnsLrumenLos para la
promocln de la oferLa de suelo se desLacan las denomlnadas Cperaclones
urbanas lnLegrales, de las que hacen parLe los MacroproyecLos de lnLeres
Soclal naclonal (MlSn), el rograma de Me[oramlenLo lnLegral de 8arrlos
y el rograma de 1lLulacln.
2.3.1. MacroproyecLos de lnLeres Soclal naclonal
Con la adopcln del lan naclonal de uesarrollo 2006 - 2010 (Ley 1131 de
2007) se conguran los macroproyecLos con enfasls en la consLruccln de
vlvlenda de lnLeres Soclal y la dlsmlnucln del declL de vlvlenda en el pals.
MedlanLe la senLencla C-149/10, expedlda por la Sala lena de la CorLe
ConsuLuclonal en marzo del 2010, se declar lnexequlble la norma que
aLrlbula compeLencla al Coblerno naclonal sobre la auLonomla LerrlLorlal
de los munlclplos y los deparLamenLos oLorgada por la ConsuLucln
olluca de 1991. Ll LexLo de dlcha senLencla esLablecl que la declsln
Lenla efecLos hacla el fuLuro, con lo cual no se produclrla Lraumausmo
alguno. Las consecuenclas se apllcaron para los nuevos macroproyecLos
y no para los que se enconLraban en curso. Ll AlLo 1rlbunal lndlc que se
enLendla como macroproyecLos en curso aquellos que se enconLraban en
proceso de evaluacln en el MlnlsLerlo.
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
67
Ml5N Noevo OcclJeote-MeJelllo. lotoqtofo
Je loeote. Atcblvos Mlolstetlo Je vlvleoJo,
cloJoJ y 1ettltotlo ultecclo Je spoclo
utbooo y 1ettltotlol-uu1.
La Ley 1469 de 2011 dlcLa medldas para promover la oferLa de suelo
urbanlzable en el LerrlLorlo naclonal: en adelanLe se hablllLa de nuevo el
suelo a Lraves de MacroproyecLos de lnLeres Soclal naclonal, denomlnados
Lamblen MacroproyecLos de Segunda Ceneracln, con enfasls en su
lmpacLo LerrlLorlal. Al lnvolucrar a las admlnlsLraclones LerrlLorlales y a
sus corporaclones amblenLales locales, se garanuza su aruculacln con los
lanes de CrdenamlenLo 1errlLorlal.
2.3.2. AspecLos desLacados de las Cperaclones
urbanas lnLegrales
AporLe en el lndlce de espaclo publlco por hablLanLe
correspondlenLe a 17,73 m
2
]hab, que lncluyen espaclos del
plan vlal, elemenLos amblenLales y palsa[lsucos y zonas verdes,
superando el esLndar lnLernaclonal de 13m
2
por hablLanLe.
Las 1.780 hectreas hablllLadas cuenLan con servlclos publlcos de
acueducLo, alcanLarlllado, energla elecLrlca, gas y comunlcaclones,
garanuzando a los hablLanLes de las Cperaclones urbanas
lnLegrales una me[or calldad de vlda.
Se han hablllLado 918 hectreas para la consLruccln de vlvlenda
y usos complemenLarlos como comerclo, servlclos e lndusLrla,
enLre oLros, aporLando a la dlnmlca econmlca de los munlclplos
donde se locallzan.
Los Cperaclones urbanas lnLegrales han aporLado 469 hectreas
en reas de cesln, correspondlenLes a parques, suelo para
equlpamlenLos y vlas locales.
AporLan en calldad de vlvlenda, proponlendo en promedlo un
mlnlmo de 43 m2 consLruldos por unldad de vlvlenda desunadas
a vlvleoJo Je lotets ltlotltotlo.
Las Cperaclones urbanas lnLegrales generan una slnergla enLre los
dems mlnlsLerlos y oLras enudades de orden publlco y prlvado,
para cumpllr asl con las meLas del lan naclonal de uesarrollo
2010-2014 (Ley 1430 de 2011).
2.3.3. 8ecursos de la nacln
Con el propslLo de me[orar LanLo las condlclones de vlda de la
poblacln ms vulnerable, como el desarrollo urbanlsuco de las cludades
colomblanas, el MlnlsLerlo de vlvlenda, Cludad y 1errlLorlo ha focallzado
su lnLervencln con el aporLe de 338.978 mlllones de pesos del Coblerno
naclonal para el desarrollo de MlSn. ue esLe modo conLrlbuye a la
generacln de suelo hablllLado para vlvlenda de lnLeres rlorlLarlo (vl) y
vlvlenda de lnLeres Soclal (vlS).
!"
2.3.4. Logros
Ll pals cuenLa con doce MacroproyecLos de lnLeres Soclal naclonal
adopLados: AlLos de SanLa Llena (Call), Lcocludad navarro (Call), San
AnLonlo y Cludadela nueva 8uenavenLura (8uenavenLura), vlllas de
San ablo (8arranqullla), Cludad del 8lcenLenarlo (CarLagena), nuevo
CccldenLe (Medellln), 8osques de San Luls (nelva), CenLro CccldenLe
San !ose (Manlzales), Cludad verde (Soacha), Cludadela Conzalo valle[o
8esLrepo (erelra), La lLalla (almlra) y Cludadela del valle (1ulu), con un
poLenclal de 183.861 unldades de vlvlenda en un rea LoLal de 1.780,08
hecLreas.
Al 31 de enero del 2014, el desarrollo de esLos MlSn avanz en la hablllLacln de suelo para 33.438 soluclones de
vlvlenda y se Lermlnaron obras de urbanlsmo para 42.947 unldades hablLaclonales.
Se lnlclaron obras de edlcacln para 48.618 soluclones de vlvlenda, se Lermln la consLruccln de 31.128 vlvlendas
y se enLregaron 27.709 unldades a los hogares beneclarlos.
Mapa 7: MacroproyecLos adopLados
luenLe: MCv1
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
69
2.3.3. Avance nslco MacroproyecLos de lnLeres Soclal naclonal
1abla 1: Avance nslco MlSn
DA1CS GLNLkALLS Uk8ANISMC VIVILNDAS CCNS1kUIDAS
LN1kLGA
VIVILNDAS
I
t
e
m
Nombre MISN ADC1ADCS
rea bruta
adoptada
(na)
N So|u-
c|ones en
e[ecuc|n
de urban-
|smo
N So|u-
c|ones con
urban|smo
term|nado
otenc|a|
so|uc|ones
de v|v|en-
da
N V|v|en-
das en
e[ecuc|n
1ota|
v|v|endas
constru|-
das
1ota|
v|v|endas
entregadas
1
AL1CS uL SAn1A LLLnA
(CALl-vALLL)
46,63 160 3.430 3.000 960 1.830 1.330
2
SAn An1CnlC y CluuAu-
LLA nuLvA 8uLnAvLn1u8A
(8uLnAvLn1u8A-vALLL)
213,23 324 796 4.032 324 796 620
3
LCCCluuAu nAvA88C
(CALl-vALLL)
67,32 0 0 6.000 0 0 0
4
vlLLAS uL SAn A8LC
(8A88AnCulLLA-A1Ln1lCC)
133,31 0 1.332 18.871 0 1.473 682
3
CluuAu uLL 8lCLn1LnA8lC
(CA81ACLnA-8CLlvA8)
388,04 2.313 1.370 63.138 896 1.249 1.131
6
nuLvC CCCluLn1L
(MLuLLLln-An1lCCulA)
162,38 2.377 7.404 11.433 2.377 7.404 6.822
7
8CSCuLS uL SAn LulS
(nLlvA-PulLA)
36,73 803 1.740 3.928 864 1.321 933
8
CLn18C CCCluLn1L SAn !CSL
(MAnlZALLS-MAnlZALLS)
111,03 380 0 3.300 380 0 0
9
CluuAu vL8uL
(SCACPA-CunulnAMA8CA)
327,96 2.880 23.747 42.000 10.823 13.940 13.940
10
CluuAuLLA CCnZALC vALLL!C
8LS18LC
(L8Ll8A-8lSA8ALuA)
163,34 2.334 2.438 13.971 146 2.403 1.769
11
LA l1ALlA
(ALMl8A-vALLL)
97,07 318 490 6.026 318 490 240
12
CluuAuLLA uLL vALLL
(1uLu-vALLL)
31,00 0 0 3.920 0 0 0
1C1ALLS 1.780,08 12.491 42.947 183.861 17.490 31.128 27.709
33.438 48.618
luenLe: MlnlsLerlo de vlvlenda, Cludad y 1errlLorlo ulreccln de Lspaclo urbano y 1errlLorlal-uLu1, enero 2014.
70
2.3.6. Slnapsls de los MlSn adopLados y en e[ecucln
Con la e[ecucln de los MlSn se esL conLrlbuyendo con exlLo a la
reduccln del declL hablLaclonal en las prlnclpales cludades del pals, se
esL favoreclendo el desarrollo urbano planlcado medlanLe la promocln
de la consLruccln aruculada lnLegral de espaclos publlcos, vlas, redes de
lnfraesLrucLura y equlpamlenLos, y se esLn superando las lnLervenclones
fragmenLadas y de pequena dlmensln.
A|tos de Santa L|ena - Ca|| (Va||e)
Gestor: lonvlvlenda - Alcaldla de Sanuago de Call.
rea bruLa de adopcln: 46,63 hecLreas.
oLenclal soluclones vlvlenda: 3.000 soluclones.
Lstructura urbana: 1res unldades de e[ecucln
Lstado: AdopLado medlanLe 8esolucln 2303 del 14 de
dlclembre de 2009.
- urbanlsmo Lermlnado para 3.430 soluclones de vlvlenda
y en e[ecucln para 160 vlvlendas.
- Cbras de edlcacln Lermlnadas para 1.830 vlvlendas y
en e[ecucln 960 aparLamenLos.
- LnLregadas 1.330 soluclones hablLaclonales.
- 936 subsldlos famlllares de vlvlenda aslgnados, vlnculados
a MacroproyecLos.
kecursos MISN aportados por |a Nac|n: $33.700 mlllones,
vlgenclas 2008-2009-2010.
Ctros recursos de |a Nac|n: 960 cupos por valor de
$27.164,16 mlllones para hogares damnlcados por el
lenmeno de la nlna 2010-2011 y los ublcados en zona de
rlesgo no mlugable.
C|udade|a San Anton|o y C|udade|a Nueva 8uenaventura - 8uenaventura
(Va||e)
Gestor: lonvlvlenda - Alcaldla de 8uenavenLura.
rea bruLa adopcln: 213,23 hecLreas.
oLenclal soluclones vlvlenda: 4.032 soluclones.
Lstructura urbana: Clnco unldades de e[ecucln en San
AnLonlo y una unldad en Cludadela nueva 8uenavenLura.
Lstado: AdopLado medlanLe 8esolucln 0207 del 9 de febrero
de 2009 y 8esolucln 0934 del 27 de dlclembre de 2012.
- urbanlsmo Lermlnado para 796 soluclones de vlvlenda y
en e[ecucln para 324.
- Cbras de edlcacln Lermlnadas para 796 casas y en
e[ecucln para 324 unldades hablLaclonales.
- LnLregadas 620 vlvlendas.
loeote. Ml5N Altos Je 5ooto leoo. lotoqtofo
Je loeote. Atcblvos Mlolstetlo Je vlvleoJo,
cloJoJ y 1ettltotlo ultecclo Je spoclo
utbooo y 1ettltotlol-uu1
loeote. Ml5N 5oo Aotoolo. lotoqtofos Je
Atcblvos Mlolstetlo Je vlvleoJo, cloJoJ y
1ettltotlo ultecclo Je spoclo utbooo y
1ettltotlol-uu1.
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
71
- 337 subsldlos famlllares de vlvlenda aslgnados, vlnculados
a MacroproyecLos.
kecursos MISN aportados por |a Nac|n: $ 83.932 mlllones,
vlgenclas 2008-2009-2012-2013.
V|||as de San ab|o - 8arranqu|||a (At|nnco)
Gestor: lundacln Marlo SanLo uomlngo.
rea bruLa adopcln: 133,31 hecLreas.
oLenclal soluclones vlvlenda: 18.871 soluclones.
Lstructura urbana: una unldad de e[ecucln.
Lstado: AdopLado medlanLe 8esolucln 2333 del 18 de
dlclembre de 2008, modlcada por 8esolucln 0362 del 13
de [unlo de 2012.
urbanlsmo Lermlnado para 1.332 soluclones de vlvlenda.
Cbras de edlcacln Lermlnadas para 1.473 unldades
hablLaclonales.
LnLregadas 682 casas.
474 subsldlos famlllares de vlvlenda aslgnados, vlnculados a
MacroproyecLos.
kecursos MISN aportados por |a Nac|n:
$ 20.000 mlllones, vlgencla 2008.
Ctros recursos de |a Nac|n: $ 20.000 mlllones vlgencla 2010
para aLencln de poblacln en slLuacln de desplazamlenLo.
C|udad de| 8|centenar|o - Cartagena (8o||var)
Gestor: lundacln Marlo SanLo uomlngo.
rea bruLa adopcln: 388,04 hecLreas.
oLenclal soluclones vlvlenda: 63.138 soluclones.
Lstructura urbana: Sels unldades de e[ecucln.
Lstado: AdopLado medlanLe 8esolucln 2362 del 18 de
dlclembre de 2008, modlcada por las resoluclones 2338 del
17 de dlclembre de 2009, 2774 del 31 de dlclembre de 2010,
0361 del 13 de [unlo de 2012 y 0723 del 19 de novlembre de
2013.
urbanlsmo Lermlnado para 1.370 soluclones de vlvlenda y en
e[ecucln para 2.313.
Cbras de edlcacln Lermlnadas para 1.249 casas y en
e[ecucln 896 unldades hablLaclonales.
LnLregadas 1.131 vlvlendas.
822 subsldlos famlllares de vlvlenda aslgnados, vlnculados a
MacroproyecLos.
kecursos MISN aportados por |a Nac|n:
$ 29.000 mlllones, vlgenclas 2008-2009-2010.
Ctros recursos de |a Nac|n: $ 20.000 mlllones, vlgencla 2010
para aLencln de la poblacln en slLuacln de desplazamlenLo.
loeote. Ml5N vlllos Je 5oo loblo. lotoqtofos
Je Atcblvos Mlolstetlo Je vlvleoJo, cloJoJ y
1ettltotlo ultecclo Je spoclo utbooo y
loeote. Ml5N cloJoJ Jel 8lceoteootlo.
lotoqtofos Je Atcblvos Mlolstetlo Je
vlvleoJo, cloJoJ y 1ettltotlo ultecclo Je
spoclo utbooo y 1ettltotlol-uu1.
72
Nuevo Ccc|dente "V|v|endas con Corazn hac|a 1err|tor|os Lqu|tanvos"
- Mede|||n (Annoqu|a)
Gestor: Alcaldla de Medellln.
rea bruLa adopcln: 162,38 hecLreas.
oLenclal soluclones vlvlenda: 11.433 soluclones.
Lstructura urbana: Clnco unldades de gesun.
Lstado: AdopLado medlanLe 8esolucln 2363 del 18 de
dlclembre de 2008, modlcada por las resoluclones 2337 del
17 de dlclembre de 2009 y 0340 del 4 de [unlo de 2012.
- urbanlsmo y obras de edlcacln Lermlnadas para 7.404
vlvlendas y en e[ecucln para 2.377 aparLamenLos.
- LnLregadas 6.822 soluclones.
- 2.208 subsldlos famlllares de vlvlenda aslgnados,
vlnculados a MacroproyecLos.
kecursos MISN aportados por |a Nac|n: $86.343 mlllones,
vlgenclas 2008-2009-2012-2013.
8osques de San Lu|s - Ne|va (nu||a)
Gestor: Alcaldla de nelva.
rea bruLa adopcln: 36,73 hecLreas.
oLenclal soluclones vlvlenda: 3.928 soluclones.
Lstructura urbana: una unldad de e[ecucln.
Lstado: AdopLado medlanLe 8esolucln 2364 del 18 de
dlclembre de 2008, modlcada por las resoluclones 2336 del
17 de dlclembre de 2009 y 2717 del 29 de dlclembre de 2010.
- urbanlsmo Lermlnado para 1.740 soluclones y en
e[ecucln para 803.
- Cbras de edlcacln Lermlnadas para 1.321 soluclones y
en e[ecucln para 864 vlvlendas.
- LnLregadas 933 unldades hablLaclonales.
- 2.341 subsldlos famlllares de vlvlenda aslgnados,
vlnculados a MacroproyecLos.
kecursos MISN aportados por |a Nac|n: $43.744 mlllones,
vlgenclas 2008-2009-2010-2013.
Ctros recursos de |a Nac|n: $10.000 mlllones, vlgencla 2010
para aLencln de poblacln en slLuacln de desplazamlenLo.
loeote. Ml5N Noevo OcclJeote. lotoqtofo
Je Atcblvos Mlolstetlo Je vlvleoJo, cloJoJ
y 1ettltotlo ultecclo Je spoclo utbooo y
1ettltotlol-uu1.
loeote. Ml5N 8ospoes Je 5oo lols. lotoqtofos
Je Atcblvos Mlolstetlo Je vlvleoJo, cloJoJ
y 1ettltotlo ultecclo Je spoclo utbooo y
1ettltotlol-uu1.
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
73
Centro Ccc|dente de Co|omb|a San Ios -Man|za|es (Ca|das)
Gestor: Alcaldla de Manlzales.
rea bruLa adopcln: 111,03 hecLreas.
oLenclal soluclones vlvlenda: 3.300 soluclones.
Lstructura urbana: 19 unldades de e[ecucln.
Lstado: AdopLado medlanLe 8esolucln 1433 del 27 de [ullo
de 2009, modlcada por las resoluclones 1327 del 6 de agosLo
de 2010, 1793 del 6 de sepuembre de 2011, 0483 del 16 de
[ullo de 2012 y 0693 del 13 de novlembre de 2013.
- urbanlsmo y obras de edlcacln en e[ecucln para 380
soluclones de vlvlenda.
kecursos MISN aportados por |a Nac|n: $40.000 mlllones,
vlgenclas 2009-2010.
C|udade|a Gonza|o Va||e[o kestrepo - ere|ra (k|sara|da)
Gestor: Alcaldla de erelra.
rea bruta adopc|n: 163,34 hecLreas.
otenc|a| so|uc|ones v|v|enda: 13.971 soluclones.
Lstructura urbana: 16 unldades de e[ecucln.
Lstado: AdopLado medlanLe 8esolucln 2146 del 4 de
novlembre de 2009, modlcada por las resoluclones 1348 del
14 de [ullo de 2010 y 0664 del 26 de sepuembre de 2012.
- urbanlsmo Lermlnado para 2.438 soluclones de vlvlenda
y en e[ecucln para 2.334.
- Cbras de edlcacln Lermlnadas para 2.403 casas y en
e[ecucln 146 vlvlendas.
- LnLregadas 1.769 unldades hablLaclonales.
kecursos MISN aportados por |a Nac|n: $10.000 mlllones,
vlgenclas 2009-2010.
La Ita||a - a|m|ra (Va||e)
Gestor: !aramlllo Mora S.A.
rea bruLa adopcln: 97,07 hecLreas.
oLenclal soluclones vlvlenda: 6.026 soluclones.
Lstructura urbana: nueve unldades de e[ecucln.
Lstado: AdopLado medlanLe 8esolucln 0048 del 7 de febrero
de 2012.
- urbanlsmo Lermlnado para 490 soluclones de vlvlenda y
en e[ecucln para 318.
- Cbras de edlcacln Lermlnadas para 490 casas y en
e[ecucln 318 unldades hablLaclonales.
- LnLregadas 240 vlvlendas.
loeote. Ml5N ceotto OcclJeote 5oo Ios.
lotoqtofo Je Atcblvos Mlolstetlo Je vlvleoJo,
cloJoJ y 1ettltotlo ultecclo Je spoclo
utbooo y 1ettltotlol-uu1.
loeote. Ml5N cloJoJelo Coozolo vollejo
kesttepo. lotoqtofo Je Atcblvos Mlolstetlo
Je vlvleoJo, cloJoJ y 1ettltotlo ultecclo Je
spoclo utbooo y 1ettltotlol-uu1.
74
kecursos MISN aportados por |a Nac|n: or denlr aporLes
de la nacln en las slgulenLes vlgenclas.
C|udad Verde - Soacha (Cund|namarca)
Gestor: Amarllo S.A.
rea bruLa adopcln: 327,96 hecLreas.
oLenclal soluclones vlvlenda: 42.000 soluclones.
Lstructura urbana: SleLe unldades de e[ecucln.
Lstado: AdopLado medlanLe 8esolucln 1687 del 3 de
sepuembre de 2009, modlcada por las resoluclones 1434
del 27 de [ullo de 2010 y 1333 del 6 de [ullo de 2011.
- urbanlsmo Lermlnado para 23.747 soluclones de vlvlenda
y en e[ecucln para 2.880.
- Cbras de edlcacln Lermlnadas para 13.940 vlvlendas y
en e[ecucln para 10.823 soluclones.
- LnLregadas 13.940 unldades hablLaclonales.
kecursos MISN aportados por |a Nac|n: or denlr aporLes
de la nacln en las slgulenLes vlgenclas.
Ctros recursos de |a Nac|n: 768 cupos por valor de
$13.390,22 mlllones para hogares damnlcados por el
lenmeno de la nlna 2010-2011 y los ublcados en zona de
rlesgo no mlugable.

Ll MacroproyecLo de lnLeres Soclal naclonal Cludad verde" llmlLa por
el orlenLe con la localldad de 8osa de 8ogoL u.C., por el occldenLe y el
norLe con el rea rural del munlclplo de Soacha y por el sur con el rea de
expansln de Soacha, donde se encuenLran en formulacln y desarrollo
los planes parclales oLrero Crande", Las vegas", y Las PuerLas", asl
como con las haclendas La Chucua y Cgamora.
La locallzacln esLraLeglca del MacroproyecLo ellmlna la presln por el
desarrollo de esLas uerras y evlLa la urbanlzacln lnformal en la perlferla
de la cludad. Ll MacroproyecLo se desarrolla en un rea bruLa de 327,96
hecLreas, proponlendo un poLenclal de vlvlenda correspondlenLe a
42.000 unldades locallzadas en un rea uul de 164,90 hecLreas.
Ln su planLeamlenLo vlal, LanLo de vehlculos como peaLonal, busca la
aruculacln con el desarrollo exlsLenLe en Soacha, en con[unLo con
el de 8ogoL, slrvlendo de elemenLo vlnculanLe que da conunuldad y
forLaleclendo su lncorporacln. uenLro del MacroproyecLo hay recorrldos
peaLonales y clclo-vlas que lo aLravlesan de norLe a sur y de orlenLe a
loeote. Ml5N lo ltollo. lotoqtofo Je
Atcblvos Mlolstetlo Je vlvleoJo, cloJoJ y
1ettltotlo ultecclo Je spoclo utbooo y
1ettltotlol-uu1
loeote. Ml5N cloJoJ vetJe. lotoqtofos
Je Atcblvos Mlolstetlo Je vlvleoJo,
cloJoJ y 1ettltotlo ultecclo Je spoclo
utbooo y 1ettltotlol-uu1.
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
7S
occldenLe, y que conecLan adems los nodos urbanos de equlpamlenLos y
espaclos publlcos enLre sl y con las reas resldenclales.
Ln las zonas aledanas del MacroproyecLo de lnLeres Soclal naclonal
Cludad verde" se evldencla la carencla de equlpamlenLos, para lo cual, el
MacroproyecLo suple su necesldad de lnfraesLrucLura educauva, culLural
y deporuva, enLre oLros, aruculada con los exlsLenLes en el munlclplo.
Ll aporLe de suelo al munlclplo, correspondlenLe a un rea de 21,78
hecLreas para 26 equlpamlenLos, supllr la demanda del MacroproyecLo
esumada en 133.400 hablLanLes.
AcLualmenLe se esLn gesuonando recursos en con[unLo con los
mlnlsLerlos de Lducacln naclonal, Salud y roLeccln Soclal e lnLerlor
para la e[ecucln de equlpamlenLos educauvos, de salud y de segurldad
cludadana. ara esLos ulumos (esLaclones de ollcla), el londo naclonal de
Segurldad y Convlvencla Cludadana (lonsecon) aporLar $2.320 mlllones
y la enudad LerrlLorlal $380 mlllones, para un LoLal de $2.900 mlllones.
ue acuerdo con el censo del uAnL 2003, el declL munlclpal de vlvlenda
para ese ano en Soacha corresponde a 36.000 hogares locallzados en la
cabecera y 868 ublcados en las zonas rurales, para un LoLal de 36.868
hogares. Sln embargo, debldo a su conurbacln con 8ogoL u.C., el declL
consolldado es de 406.742 hogares. LsLa slLuacln evldencla los elevados
lndlces de declL cuanuLauvo y cuallLauvo de vlvlenda en los munlclplos de
Soacha y 8ogoL u.C., razn por la cual se hlzo necesarla una lnLervencln
de gran escala que permluera una slgnlcauva reduccln . Ln esLe conLexLo,
el MacroproyecLo de lnLeres Soclal naclonal Cludad verde" se convlerLe
en una solucln lmporLanLe para cubrlr las demandas lnsausfechas,
especlalmenLe de vlvlenda de lnLeres Soclal (vlS) y de vlvlenda de lnLeres
rlorlLarlo (vl) que se presenLan en los dos munlclplos.
Con la uluma modlcacln de la 8esolucln de Adopcln, se promovl la
consLruccln de la urbanlzacln AcanLo. Con ella se crearon soluclones
de vlvlenda para 768 hogares damnlcados como consecuencla del
lenmeno de La nlna 2010-2011, y para aquellos ublcados en zonas de
alLo rlesgo no mlugable.
2.6. rograma de Me[oramlenLo lnLegral
de 8arrlos
Ll Coblerno naclonal reconoce la cludad lnformal como su[eLo de
lnLervencln de la polluca secLorlal de desarrollo urbano y vlene
lmplemenLando a Lraves del MvC1, con paruclpacln de los nlveles
subnaclonales y de las comunldades afecLadas, el rograma de
Me[oramlenLo lnLegral de 8arrlos (Ml8), que busca me[orar las
condlclones de vlda de la poblacln pobre y de exLrema pobreza asenLada
en barrlos de orlgen lnformal medlanLe el me[oramlenLo de su enLorno
!"
hablLaclonal, con la lnversln en acclones nslcas, soclales, amblenLales,
econmlcas y legales que poslblllLen su lnLegracln e lnclusln en la
esLrucLura funclonal y producuva de la cludad.
Ll programa se fundamenLa en la lnLegralldad de las acclones, que va ms
all de la e[ecucln de obras nslcas para sausfacer las carenclas en maLerla
de acceso a servlclos publlcos domlclllarlos (acueducLo y saneamlenLo
bslco), lnfraesLrucLura vlal, equlpamlenLos bslcos y espaclo publlco, ya
que lmpllca un modelo de gesun publlca que lncluye la paruclpacln de
acLores prlvados de los mblLos naclonal y subnaclonal.
Ll Ml8 se basa en una esLraLegla de gesun que apoya Lecnlca, [urldlca
y nancleramenLe a las admlnlsLraclones publlcas subnaclonales
para la lncorporacln de los asenLamlenLos de orlgen lnformal a la
esLrucLura LerrlLorlal y funclonal del rea urbana de los munlclplos.
MedlanLe el ordenamlenLo urbano del barrlo, lncluyendo su legallzacln
y regularlzacln, la e[ecucln de obras de lnfraesLrucLura bslca y
equlpamlenLo con paruclpacln de la comunldad, el desarrollo soclal y el
reasenLamlenLo de famlllas que hablLen vlvlendas en condlcln de rlesgo.
Segun las necesldades ldenucadas y la dlsponlbllldad de recursos, el
programa desarrolla acclones en los slgulenLes mblLos:
#$ &'()*+,-)*./ .)''-./'-+01 legallzacln, regularlzacln de barrlos y
procesos de reasenLamlenLo.
2$ 3*4'+)5.'67.6'+ 895-7+ : 5)';-7-/5 <=80-7/5: redes de acueducLo,
alcanLarlllado pluvlal y sanlLarlo, redes de energla elecLrlca, enLre
oLras.
>$ &8'+5 : +77-/*)5 () <'/.)77-?* +,8-)*.+01 arborlzacln, conLrol
de erosln, esLablllzacln de suelos y proLeccln naLural de
Laludes, recuperacln o canales de drena[e y obras de mlugacln
de rlesgo.
@$ A77)5-8-0-(+( : ,/;-0-(+(1 vlas de conexln del barrlo.
B$ C-;-)*(+1 coordlnacln de acclones e lnLervenclones con
programas de me[oramlenLo de vlvlenda, uLulacln de predlos y
proceso de reasenLamlenLo.
"$ D5<+7-/ <=80-7/ : )E6-<+,-)*./51 obras de espaclo publlco del
barrlo y equlpamlenLos veclnales.
!$ F)5+''/00/ 5/7-+01 acompanamlenLo soclal, planeacln
paruclpauva, organlzacln soclal, segurldad y convlvencla.
A la fecha el programa reporLa en clfras la lnLervencln en nueve munlclplos
represenLauvos del LerrlLorlo naclonal, la lncorporacln de 62,72 Pa a las
dlnmlcas del desarrollo urbano y el lmpacLo dlrecLo a una poblacln de
14.301 hablLanLes en condlclones de exLrema pobreza y vulnerabllldad.
La lnversln fue de $ 40.421 mlllones, de los cuales el MlnlsLerlo aporL
!" $%&' () *+(+ ), -,+
esttoteqlo Je qesuo poe
+./0+ 123,43+5 6-78943+
y fooocletomeote o los
oJmlolsttoclooes pobllcos
(-*,+34/,+")( .+7+ "+
locotpotoclo Je los
oseotomleotos Je otlqeo
lofotmol o lo esttoctoto
1)7741/74+" 0 :-,34/,+"
9)" ;7)+ -7*+,+ 9) "/(
moolclplos.
! " # $ % & ' ( $ $
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
**
el 72,42 de los recursos, en un rea de 40.32Pa, para la conanclacln
de acclones en los dlferenLes componenLes del Ml8. Ln el acceso a los
servlclos bslcos prcucamenLe se lleg a la coberLura unlversal graclas a
las lnverslones y al desarrollo de una mayor coordlnacln de las enudades a
cargo de la provlsln. La proporcln de hogares con coberLura de servlclos
publlcos domlclllarlos bslcos en cuaLro proyecLos, anLes y despues del
Ml8, se muesLra en la %+,-+ ..
1abla 2: lncremenLo en el acceso a los servlclos de vlvlenda
Servlclos
8ello PorlzonLe-erelra
Camlnos de San SllvesLre-
8/berme[a
velnLe de Lnero -Apar-
Lad
nueva Lsperanza-Leucla
AnLes
Ml8
uespues
Ml8
AnLes
Ml8
uespues
Ml8
AnLes
Ml8
uespues
Ml8
AnLes
Ml8
uespues
Ml8
AcueducLo 87,9 100 69,8 100 21,3 98,2 66,9 86,2
AlcanLarlllado 81,0 100 46,7 100 30,1 99,2 27,4 81,4
Lnergla elecLrlca 90,0 100 73,1 100 88,3 99,2 83,4 93,2
Cas naLural 73,0 97,7 4,1 67,9
luenLe: MvC1 - CLnAC. Convenlo de Asoclacln n 28 de 2012 y 13 de 2013.
Los resulLados derlvados de la evaluacln lmplemenLada en ocho
proyecLos del Ml8 muesLran me[oras en la calldad de vlda en los barrlos
lnLervenldos, me[oras que se ree[an en una mayor lnLegracln del barrlo
con la cludad, superacln de problemas de lnundaclones, me[ora en las
condlclones generales de salubrldad graclas a la adecuacln de calles y
servlclos bslcos, una mayor percepcln de Lranqullldad, la doLacln de
equlpamlenLos locales, un mayor uso del espaclo publlco, la consLruccln
de reas para acuvldades de los nlnos y adolescenLes, me[or acceso al
LransporLe formal, me[or percepcln exLerna sobre la lmagen del barrlo y
reduccln en los gasLos de LransporLe. 1odos esLos componenLes se han
Lrasladado a la valorlzacln de las vlvlendas, que consuLuyen el prlnclpal
acuvo de los hogares beneclados. Ln efecLo, una alLa proporcln de los
hogares beneclarlos manlfesL que el Ml8 me[or la segurldad en el
barrlo y la movllldad, y que forLalecl la convlvencla, la lnLegracln y el
desarrollo soclal de la comunldad (Grhco 3).
78
Crco 3: ercepcln de los hogares sobre los efecLos de Ml8
luenLe: MvC1 - CLnAC. Convenlo de Asoclacln no. 28 de 2012 y 13 de 2013.
Ms sobresallenLe aun es que esas me[ores percepclones de los hogares fueron acompanadas
de declslones de me[orar las vlvlendas con los recursos proplos de los hogares. Ll aporLe de
la polluca publlca con el Ml8 desaLa la conLraparLe de los hogares y opumlza las condlclones
de hablLabllldad. La proporcln de hogares que hlzo en su vlvlenda algun upo de reparacln
-susuLucln de maLerlales lnesLables por permanenLes, plsos, enchapes, eLceLera- o de
ampllacln -cuarLo adlclonal- Lras la e[ecucln del Ml8 aumenL susLanclalmenLe en Lres de
cuaLro proyecLos anallzados.
Crco 4: orcenLa[e de hogares que lnvlrueron sus proplos recursos para me[orar la
vlvlenda despues del Ml8*
luenLe: MvC1 - CLnAC. Convenlo de Asoclacln no. 28 de 2012 y 13 de 20
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
79
LsLos resulLados conrman la perunencla de lmplemenLar esLa llnea
de polluca publlca a nlvel munlclpal y local. Ls preclso desLacar el
forLaleclmlenLo de las capacldades de las enudades munlclpales para hacer
la provlsln de los componenLes falLanLes en la urbanlzacln lnformal. Ln
muchos casos, los recursos adlclonales no son la mayor llmlLanLe, slno la
coordlnacln requerlda, dado que es alll, en los barrlos lnformales, donde
conuye la accln slmulLnea del con[unLo de las enudades y nlveles.
Ll Ml8 es un modelo de Lraba[o a Lraves del cual el Coblerno naclonal
puede llderar el Lraba[o con[unLo con los munlclplos para resolver Lodos
esos problemas de coordlnacln. Ll lnLeres demosLrado por los munlclplos
que lnlclaron el Ml8 muesLra un alLo poLenclal.
2.7. Ms lnversln publlca
PasLa el ano 2012, los recursos de la polluca de vlvlenda soclal esLaban
muy le[os de los requerldos por su poblacln ob[eLo, de acuerdo con
la magnlLud de sus necesldades hablLaclonales crlucas, represadas y
marglnales, como las correspondlenLes al declL de vlvlenda, a la formacln
de nuevos hogares, a la demanda para camblo de Lenencla, a la segunda
vlvlenda, eLceLera. Ln Colombla, los recursos de la polluca de vlvlenda
soclal han represenLado un monLo muy ba[o en Lermlnos per cplLa y una
proporcln del l8 senslblemenLe lnferlor a la de oLros secLores soclales.
lgual sucede con su paruclpacln denLro del gasLo publlco soclal LoLal. A
manera de llusLracln y para conLrasLar, es perunenLe comenLar que exlsLe
evldencla reconoclda acerca de que los palses de Amerlca Launa que han
obLenldo resulLados lmporLanLes respecLo de las pollucas naclonales de
vlvlenda son aquellos que han desunado ms del 1 anual del l8 a esLa
caLegorla del gasLo soclal.
Las grandes Lransformaclones en la polluca de vlvlenda, Lras la profunda
revlsln de la que fue ob[eLo enLre los anos 2011 y 2012, no habrlan sldo
poslbles sln el aumenLo que se produ[o en los nlveles de lnversln publlca
en vlvlenda. Poy el secLor esL e[ecuLando un presupuesLo de lnversln
superlor a los $8,8 blllones, provenlenLes del resupuesLo Ceneral de la
nacln -Cn-. Con esLe monLo de lnversln, Colombla lngres al grupo
de palses launoamerlcanos que lnvlerLen el equlvalenLe al 1 del l8 en
vlvlenda (sln conLar las lnverslones en acueducLo y saneamlenLo bslco).
La e[ecucln de esLos lmporLanLes monLos de lnversln conrma la
lmporLancla esLraLeglca del secLor denLro de la polluca publlca general y
de cara a la esLraLegla de lucha conLra la pobreza.
los qtooJes
ttoosfotmoclooes eo lo
polluco Je vlvleoJo, ttos lo
ptofooJo tevlslo Je lo poe
foe objeto eotte los oos
2011 y 2012, oo bobtloo
slJo poslbles slo el oomeoto
poe se ptoJojo eo los
olveles Je lovetslo pobllco
eo vlvleoJo.
80
2.8. Logros del ordenamlenLo LerrlLorlal
La prlmera generacln de lanes de CrdenamlenLo 1errlLorlal (C1) pone en evldencla el valor de conLar con una
coberLura de ms del 99 del LerrlLorlo con esLos planes.
ara el ano 2014, 872 munlclplos, que represenLan el 81 del LoLal naclonal, cuenLan con un Lsquema de
CrdenamlenLo 1errlLorlal (LC1). CLros 168 munlclplos, que represenLan el 13 del LoLal naclonal, cuenLan con lanes
8slcos de CrdenamlenLo 1errlLorlal (8C1), y 47 munlclplos, que represenLan el 4 del LoLal naclonal, cuenLan con
C1
21
(Mapa 8). Craclas a esLa labor, hoy en dla slo esLn pendlenLes de adopcln clnco munlclplos, algunos de los
cuales son de reclenLe creacln.
21 La Ley 388 de 1997 dene Lres upos de planes de acuerdo al numero de hablLanLes que hablLan en un munlclplo: los
Lsquemas de CrdenamlenLo 1errlLorlal para los munlclplos con una poblacln lnferlor a 30.000 hablLanLes, los lanes 8slcos de
CrdenamlenLo 1errlLorlal para los munlclplos con una poblacln enLre 30.000 y 100.000 hablLanLes, y los C1, para munlclplos
con una poblacln superlor a 100.000 hablLanLes. Ln la prcuca, los Lres upos de planes se dlferenclan por sus conLenldos. Ll C1
es el ms comple[o.
Mapa 8: CrdenamlenLo LerrlLorlal en el orden munlclpal
luenLe: MvC1
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
81
Ll proceso de adopcln de los planes de ordenamlenLo muesLra que el 3 de ellos se reallz
enLre 1998 y 1999, el 34 enLre los anos 2000 y 2001, el 22 enLre los anos 2002 y 2003 y
el 20 resLanLe del ano 2004 en adelanLe (Mapa 9).
Mapa 9: MomenLo de adopcln de los planes de ordenamlenLo luenLe: MvC1
82
ue acuerdo al esLudlo reallzado por el MvC1, la experlencla de los C1
ha senslblllzado a la poblacln y a los dlrlgenLes sobre la lmporLancla del
e[erclclo de ordenamlenLo del LerrlLorlo desde la perspecuva del desarrollo
sosLenlble, aun cuando muchos de ellos presenLan dlculLades en cuanLo
a la calldad de sus conLenldos y de sus lnsLrumenLos de planeamlenLo, de
gesun
22
y de nanclacln, producLo de una declenLe esLrucLuracln del
marco lglco para su formulacln.
Ll MvC1 reconoce que los C1 han enrlquecldo el e[erclclo de la funcln
publlca del urbanlsmo por parLe del LsLado, han consolldado procesos
que Lraen conslgo mayor gobernabllldad y eclencla de los LerrlLorlos
y las reglones, han consLruldo una lmporLanLe base de lnformacln
documenLal, reglamenLarla, esLadlsuca y geogrca y han promoclonado la
gesun munlclpal y reglonal, mouvando la lnvesugacln y la paruclpacln
cludadana. LnLre los avances para desLacar se encuenLran:
1. La lncorporacln de la LsLrucLura Lcolglca rlnclpal (LL) como
elemenLo bslco de soporLe del ordenamlenLo LerrlLorlal, dndole
prevalencla a lo amblenLal en el proceso de desarrollo de las
cludades.
2. La denlcln, locallzacln y deLermlnacln de las reas urbanas y
rurales como LerrlLorlos complemenLarlos enLre sl, a parur de lo
cual se esLablecen normas para el desarrollo de usos y acuvldades.
3. La denlcln de Lemas LerrlLorlales prlorlLarlos para el desarrollo
de los munlclplos, como la zonlcacln de amenazas y rlesgos,
servlclos publlcos y vlvlenda, enLre oLros.
4. La generacln de carLograna con lnformacln urbana y rural de
los munlclplos, convlruendose en la herramlenLa de base de la
planlcacln LerrlLorlal.
22 A la luz de la Ley 388 de 1997, son lnsLrumenLos de gesun aquellos medlanLe
los cuales se hacen a[usLes a la conguracln nslca o [urldlca de predlos, a[usLes
de uLulos, lnLegracln lnmoblllarla, acuerdos enLre propleLarlos y, en general,
Lodo a[usLe que permlLa la conformacln de unldades de lnLervencln sobre
cualquler suelo para e[ecuLar operaclones urbanas con un reparLo equlLauvo
de cargas y beneclos.
loeote. Ml5N lo ltollo. lotoqtofo Je Atcblvos
Mlolstetlo Je vlvleoJo, cloJoJ y 1ettltotlo
ultecclo Je spoclo utbooo y 1ettltotlol-uu1
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ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
83
3. 8a|ance de |a ap||cac|n de |nstrumentos de
p|aneam|ento, gesnn y hnanc|ac|n
Sln embargo, reclenLes debaLes lndlcan que no exlsLe un consenso general sobre las bondades y desvenLa[as de
los lnsLrumenLos de planeamlenLo, gesun y nanclacln. LsLo en parLe por los dlferenLes frenLes de anllsls
exlsLenLes, que van desde la evaluacln de la capacldad scal del lnsLrumenLo -u[os de recursos-, la comple[ldad
en su lmplemenLacln, su eclencla, ecacla, equldad, hasLa la volunLad polluca y la capacldad lnsuLuclonal como
condlclonanLes de la apllcacln.
84
Ll forLaleclmlenLo de las nanzas munlclpales ha mosLrado resulLados
posluvos. lnsLrumenLos como la conLrlbucln de valorlzacln han Lenldo
un uso lnLenslvo y han movlllzado cuanuosos recursos con los que se
han consLruldo vlas de lmporLancla urbana y meLropollLana. 1amblen
se desLaca posluvamenLe el hecho de que esLe lnsLrumenLo goza de
acepLacln cludadana, en la medlda en que uene una desunacln
especlca y obllga a hacer vlslbles en el menor uempo las obras por las
cuales la comunldad pag.
ue lgual forma, los lnsLrumenLos de gesun han permludo que los
munlclplos obLengan el suelo para lmplemenLar obras de lnfraesLrucLura
sln que dependan del erarlo, pues como resulLado de los reparLos de
cargas y beneclos en las unldades de acLuacln
23
, los propleLarlos de los
suelos ceden parLe de los mlsmos con cargo a la auLorlzacln de usos y
edlcabllldades mayores en sus predlos. ue esLa manera se concreLa un
lnLercamblo maLerlal y no moneLarlo, que es [usLo.
no obsLanLe lo anLerlor, para los munlclplos ha sldo dlncll aproplar Lodos
los lnsLrumenLos prevlsLos por la Ley, y en el peor de los casos algunos de
los lnsLrumenLos adopLados han puesLo en evldencla la ba[a capacldad
lnsuLuclonal para lmplemenLarlos.
un e[emplo es la paruclpacln en plusvalla, lnsLrumenLo para el cual la
Ley prevl un con[unLo de procedlmlenLos comple[os para su esumacln
con una alLa dosls de sub[euvldad en su meLodo de llquldacln.
Ln consecuencla, los recaudos han sldo muy ba[os, la cerLeza en la
sosLenlbllldad de los u[os es poca y el rechazo de la cludadanla anLe la
poca clarldad que ofrece el lnsLrumenLo y la lnvlslbllldad de las lnverslones
que se reallzan es generallzado.
Ln maLerla de los lnsLrumenLos de gesun, las apuesLas Lamblen se han
concenLrado en pocos lnsLrumenLos, en especlal en las unldades de
acLuacln en planes parclales y en los MlSn.
La conLrlbucln de valorlzacln, la paruclpacln en plusvalla, el reparLo
de cargas y beneclos a Lraves de unldades de acLuacln han sldo los
lnsLrumenLos de mayor lmplemenLacln en el pals. uan cuenLa de su
lmpacLo la movlllzacln de recursos para el nanclamlenLo de lnverslones
y la redlsLrlbucln de la rlqueza soclal.
A nales de la decada de 1960, la conLrlbucln de valorlzacln dlnamlz su
lmplemenLacln en las cludades de 8ogoL y Medellln. Lleg a represenLar
el 16 de los lngresos de 8ogoL y el 43 de los lngresos de Medellln,
permluendo la nanclacln del 80 de la malla vlal arLerlal en dlchas
cludades. A prlnclplos de la decada de 1980, permlu recaudar el 30 de
los lngresos de Call y en 1993 represenL el 23 de los lngresos de 8ogoL
23 uellmlLacln de un rea conformada por uno o varlos predlos que permlLa
la aslgnacln de cargas y beneclos de manera equlLauva, salvaguardando la
vlabllldad nanclera del proyecLo a e[ecuLar.
...loto los moolclplos bo
slJo Jlfcll optoplot toJos
los losttomeotos ptevlstos
pot lo ley, y eo el peot Je
los cosos olqooos Je los
losttomeotos oJoptoJos
boo poesto eo evlJeoclo
lo bojo copoclJoJ
losutocloool poto
lmplemeototlos
! " # $ % & ' ( $ $
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
*+
(MonLana, 2010). Aunque permanecl esLuca por mucho uempo, la
caplLal del pals recurrl a su uso para el ano 2003, dlsLrlbuyendo en casl
Loda la cludad el cosLo de un con[unLo de obras locales por casl uS$1.046
mlllones. Luego de nueve anos, slo se han recaudado uS$448,1 mlllones
en medlo de serlos problemas de e[ecucln y de uno de los ms grandes
escndalos de corrupcln que Lermlnaron con la suspensln del alcalde
mayor de la epoca, Samuel Moreno 8o[as.
Call, por su parLe, adopL en el 2008 un nuevo cobro de valorlzacln por
uS$398,3 mlllones, el ms grande de su hlsLorla (73 de sus lngresos), con
el propslLo de nanclar vlas arLerlales (MonLana, 2010). CLras cludades
de menor dlmensln LerrlLorlal y scal (lngresos) que han adopLado
reclenLemenLe dlcho cobro son 8ucaramanga (uS$133,4 mlllones) y
8arranqullla (uS$89,6 mlllones), ambas para nanclar obras locales.
Ln maLerla de la paruclpacln en plusvalla el lmpacLo ha sldo mlnlmo
en Lermlnos scales, con recaudos por deba[o del 0,41 de los lngresos
anuales
24
en la cludad de 8ogoL -llder en su apllcacln- y con un
uempo promedlo de llquldacln que no se compadece con nlngun oLro
lnsLrumenLo o LrlbuLo, aproxlmadamenLe 206 dlas
23
.
or su parLe, los mecanlsmos de gesun han permludo obLener suelo
para la consLruccln de lnfraesLrucLura local, equlpamlenLos y espaclo
publlco medlanLe el reparLo de cargas. or e[emplo, en los 12 MlSn
que LoLallzan un rea bruLa aproxlmada de 1.780 Pa, se han generado
aproxlmadamenLe 722 Pa de espaclo publlco medlanLe la gesun de
suelo. ulcha gesun ha proplclado espaclos de vlda ms cuallcados,
superando los promedlos naclonales de dlsfruLe de espaclo publlco, de
menos de 4 meLros cuadrados por hablLanLe
26
.
llnalmenLe, en maLerla de redlsLrlbucln de rlqueza, debe lndlcarse que
los lmpacLos no han sldo Lan favorables. La conLrlbucln de valorlzacln,
en parucular, ha permludo nanclar obras unlcamenLe en zonas donde
los cludadanos cuenLan con capacldad de pago y esLa no se ha logrado
comblnar adecuadamenLe con oLros lnsLrumenLos para equlllbrar
LerrlLorlalmenLe las lnverslones publlcas en zonas de menor lngreso.
24 Ln ocho anos de lmplemenLacln de la plusvalla en la caplLal del pals, esLa
ha recaudado 131 mll mlllones de pesos, es declr, 16 mll mlllones al ano en
promedlo. luenLe: Llaboracln propla con base en lnformacln de la SecreLarla
ulsLrlLal de laneacln y la unldad de CaLasLro ulsLrlLal (uALCu).
23 luenLe: Clculos proplos con base en lnformacln de la SecreLarla ulsLrlLal
de laneacln conLenlda en el borrador del documenLo Lecnlco de soporLe a la
modlcacln excepclonal del C1, versln ocLubre de 2011.
26 or e[emplo, el macroproyecLo de la Cludadela Conzalo valle[o, de la
cludad de erelra, permlu generar 17 meLros cuadrados de espaclo publlco
por hablLanLe. LsLa lnformacln procede del grupo de MacroproyecLos del
MlnlsLerlo de vlvlenda, Cludad y 1errlLorlo.
!"# %&'()*+,%*-' ./
volotlzoclo, eo potucolot,
bo petmluJo foooclot obtos
oolcomeote eo zooos JooJe
los cloJoJooos coeotoo coo
copoclJoJ Je poqo y sto
oo se bo loqtoJo combloot
#./%,#.#0/'(/ %&'
ottos losttomeotos poto
/1,*2*+)#) (/))*(&)*#20/'(/
los lovetslooes pobllcos eo
zooos Je meoot loqteso.
!"
4. Impactos de |a po||nca
4.1. locallzacln adecuada de los subsldlos
Ll subsldlo de vlvlenda muesLra una focallzacln adecuada del lnsLrumenLo. A Lraves de un modelo !"#$% slmple
(1abla 3) se observa que la probabllldad de reclblr un subsldlo famlllar de vlvlenda aumenLa cuando la famllla es
mlgranLe, lnformal, cuando la cabeza del hogar es mu[er, cuando reslde en cabeceras, cuando se hablLa en arrlendo,
subarrlendo u oLra forma de Lenencla y cuando se es pobre.
1enlendo en cuenLa, adems, que la probabllldad de que una persona reclba subsldlo aumenLa cuando su forma de
Lenencla es dlferenLe a la propledad y sl vlve en condlcln de subarrlendo y usufrucLo se enuende que los esumulos
esLaLales y de oLras lnsuLuclones para la compra de vlvlenda han conLrlbuldo a la reduccln del declL por cohablLacln
y esLrucLuras (asocladas generalmenLe a oLras formas de Lenencla"). Las zonas geogrcas lnclden Lamblen en el
acceso a subsldlos de vlvlenda. Asl, las reglones donde hay mayor probabllldad de enconLrar un lndlvlduo beneclarlo
son San Andres, valle del Cauca, la regln aclca (sln valle del Cauca) y la regln cenLral. Ls lmporLanLe Lener en
cuenLa que, sl blen 8ogoL aslgna y desembolsa una gran canudad de subsldlos, la probabllldad es reduclda dada la
densldad poblaclonal.
1abla 3: locallzacln de los subsldlos de vlvlenda (modelo loglL)
luenLe LnCv 2012-Clculos MvC1.
A pesar de que los esumulos para compra de vlvlenda esLn llegando
a la poblacln que los requlere, lo clerLo es que, con corLe al 2012, la
prlnclpal herramlenLa de la polluca de vlvlenda conunuaba slendo lnecaz
debldo a su escasa coberLura geogrca (menos del 7 de los munlclplos
reclblan subsldlos famlllares de vlvlenda del Coblerno naclonal), a unos
valores per cplLa reducldos, sl se comparan con las necesldades de los
segmenLos de lngresos ms ba[os, y a una debll aruculacln con los oLros
dos pllares del clerre nanclero (ahorro y credlLo).
ara enLender el problema del acceso, aun con la exlsLencla de subsldlos,
conslderemos una aproxlmacln sencllla: conslsLe en medlr el monLo que
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ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
87
pagarla un hogar que desuna el 30 de su lngreso a gasLos asoclados
al servlclo de vlvlenda, comparado con el valor mensual que se pagarla
por la cuoLa de un credlLo hlpoLecarlo para la compra de una vlvlenda de
lnLeres prlorlLarlo promedlo (vl).
Ll lngreso promedlo mensual de un hogar colomblano en el ano 2012 se
esumaba en uSu$984
27
, lo cual represenLa cerca de 3,3 salarlos mlnlmos
mensuales legales vlgenLes -SMLMv-. or la mlsma vla, de acuerdo a las
clfras de desembolsos de las coberLuras condlclonadas a la Lasa de lnLeres
para 331 munlclplos, para el mlsmo ano el valor promedlo de las vl
nancladas era de uSu$18.163 (64 SMLMv). lmaglnemos un escenarlo
en el que las famlllas adquleren un credlLo de vlvlenda por el 80 del
valor del acuvo (monLo mxlmo del looo to voloe (L1v) para vlvlendas
de lnLeres soclal), a una Lasa de lnLeres promedlo del 11,9
28
. Ln esLas
condlclones, el hogar neceslLarla uSu$168 (0,39 SMLMv) para honrar sus
obllgaclones mensuales asocladas a la vlvlenda. Lo anLerlor muesLra que
un hogar colomblano promedlo gasLarla el 17 de su lngreso mensual en
pagos asoclados al credlLo hlpoLecarlo (vl).
Asl, lo que se vlene observando es que para el segmenLo poblaclonal
enLre 2 y 4 SMLMv, el modelo de clerre nanclero funclona, Lenlendo
en cuenLa que el valor resLanLe de la vlvlenda, en Leorla, podrla cubrlrse
con el monLo de Slv oLorgado para esLe nlvel de lngreso (9 SMLMv) y
un componenLe de ahorro equlvalenLe a 3,8 SMLMv. or supuesLo, esLe
e[emplo es puramenLe llusLrauvo, en prlmer lugar porque una famllla con
lngresos superlores a 2 SMLMv buscarla una solucln hablLaclonal con
caracLerlsucas hednlcas y de valor que sobrepasan las de una vl, y en
segundo lugar, porque el modelo acLual de prevenLa, a pesar de asegurar
la esLabllldad nanclera de los proyecLos de consLruccln, ha llevado a
que los hogares requleran un mayor componenLe de ahorro, por lo que el
L1v casl nunca supera el 33 del valor de las vlvlendas.
ue esLa forma, en la medlda que el anllsls se desplaza hacla los rangos
de lngreso lnferlores, la slLuacln es mucho menos alenLadora. Cuando se
hace la revlsln del lngreso de los hogares por los rangos denldos en la
1abla 4, la poblacln que se encuenLra por deba[o de la llnea de pobreza
exLrema uene un lngreso promedlo de 0,3 SMLMv y una medlana de 0,4
SMLMv. Lo anLerlor lmpllca que esLe segmenLo poblaclonal se enconLraba
excluldo del mercado de vlvlenda prlorlLarla formal, pues sus lngresos
LoLales nl slqulera alcanzarlan para pagar la cuoLa de un credlLo. La
slLuacln la poblacln que se encuenLra por enclma de la llnea de pobreza
exLrema, pero por deba[o de la llnea de pobreza, es slmllar: Lendrlan
que desunar ms de la mlLad de su lngreso para el pago de obllgaclones
27 ara los valores en dlares asumlmos una 18M de CC$2.000 = uSu$ 1,
asl, 1 SMLMv = uSu$ 283,33.
28 1asa de lnLeres promedlo ponderada por el valor de los credlLos con
coberLura para el perlodo 2012.
lo sltooclo lo pobloclo
poe se eocoeotto pot eoclmo
Je lo lloeo Je pobtezo
exttemo, peto pot Jebojo
Je lo lloeo Je pobtezo,
es slmllot. teoJtloo poe
Jesuoot ms Je lo mltoJ
Je so loqteso poto el poqo
Je obllqoclooes osocloJos o
lo vlvleoJo (osomleoJo poe
poJletoo teoet occeso ol
slstemo fooocleto), lo cool
lmpllcotlo poe teoJtloo poe
Jlsmloolt so coosomo Je
ottos bleoes bslcos.
!!
asocladas a la vlvlenda (asumlendo que pudleran Lener acceso al slsLema
nanclero), lo cual lmpllcarla que Lendrlan que dlsmlnulr su consumo de
oLros blenes bslcos.
1abla 4: CasLo en vlvlenda prlorlLarla como proporcln
del lngreso - 8angos.
lngreso medlo SMLMv
2012
Medlana - lngreso SMLMv
2012
valor cuoLa vl/ lngreso
promedlo
"#$ 0,3 0,4 2,0
"# 1,0 1,1 0,6
%"# ' () *+", 1,7 1,7 0,3
)-. *+"+, 2,8 2,7 0,2
%. *+"+, 9,1 6,3 0,07
/0123 3,3 2,1 0,17
luenLe: uAnL-LCv2012, 8anrep, Clculos MvC1.
Ln general, con anLerlorldad a la expedlcln de la Ley 1337 de 2012, una
famllla podrla asplrar a adqulrlr una vlvlenda unlcamenLe a parur de un
lngreso superlor a 2 SMLMv, lo que lmpllca la exclusln de cerca del 48
de las famlllas colomblanas y una ba[a e[ecucln del Slv (ver Crco 2).
Asl, las CCl aslgnaron ms de 89.300 subsldlos famlllares de vlvlenda
enLre agosLo del 2010 y [unlo del 2012, aunque en el mlsmo perlodo slo
se desembolsaron 39.273.
1enlendo en cuenLa que los recursos del Subsldlo lamlllar de vlvlenda
no hablan Lenldo la efecuvldad deseada en maLerla de acceso, el nuevo
modelo de polluca crea las herramlenLas para su aruculacln con los
nuevos programas del Coblerno, en parucular con el rograma de vlvlenda
CraLulLa medlanLe la gura de Subsldlo lamlllar en Lspecle. Surge asl una
dlnmlca lmporLanLe de e[ecucln y de lmpacLos, parucularmenLe en el
ulumo ano, vlslble en resulLados radlcales en maLerla de reduccln del
declL de vlvlenda y reduccln de la pobreza muludlmenslonal.
4.2. 8educcln del declL de vlvlenda
La medlcln censal ms reclenLe del declL de vlvlenda provlene de la
recoleccln llevada a cabo por el uAnL enLre mayo del 2003 y mayo del
2006. ulcha medlcln ya venla mosLrando una Lendencla decreclenLe
de las carenclas hablLaclonales de los hogares en Colombla, con una
reduccln de 17,4 punLos porcenLuales frenLe a las clfras observadas en
el censo de 1993.
ara el 2003 exlsuan 8.210.347 de hogares urbanos, de los cuales
1.031.236 (12,36) se enconLraban en declL cuanuLauvo y 1.183.607
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
89
(14,44) en declL cuallLauvo, para un LoLal de 2.216.863 (27) hogares
con alguna carencla en maLerla hablLaclonal en las cabeceras reglonales.
ulcho panorama conLrasLa noLablemenLe con las esumaclones reallzadas
a parur de la Cran LncuesLa lnLegrada de Pogares (CLlP) con corLe al Lercer
LrlmesLre del 2013. Los daLos revelan una lmporLanLe dlsmlnucln de las
necesldades hablLaclonales no cublerLas de los hogares encuesLados.
ue esLa manera, la aproxlmacln al declL cuanuLauvo arro[a un LoLal
de 493.803 hogares en cabeceras, lo cual represenLa una reduccln del
12,36 en el 2003 al 4,8 en el 2013. or su parLe, sl blen el declL
cuallLauvo presenL una reduccln relauva de 1,6 p.p., ha crecldo en
nlveles, afecLando a 1.303.043 hogares urbanos. Ln el agregado, el declL
hablLaclonal se redu[o del 27 al 14,9 en el perlodo de anllsls (1ab|a S).
1abla 3: ueclL hablLaclonal urbano 2003 - 2013
Censo 200S
1
de| tota|
200S
GLIn 2013
2
de| tota|
2013
Var|ac|n
1oLal hogares 8.210.347 100 10.200.364 100 1.990.017
Pogares en declL 2.216.863 27,0 1.323.848 14,9 -693.013
ueclL cuanuLauvo 1.031.236 12,6 493.803 4,8 -337.431
ueclL cuallLauvo 1.183.607 14,4 1.303.043 12,8 117.436
luenLe: 1: uAnL, 2: Lsumacln MvC1 con base en CLlP 2013.
La reduccln del declL de vlvlenda, parucularmenLe del cuanuLauvo, da
cuenLa de la efecuvldad de los lmpulsos ms reclenLes de la polluca de
vlvlenda, donde se resalLan el l8LCP, el vC, la ampllacln de la oferLa
de vlvlenda medlanLe MacroproyecLos de lnLeres Soclal, los programas
de me[oramlenLo de barrlos del Coblerno naclonal y de los goblernos
locales, sumados a una Lendencla creclenLe en la acuvldad edlcadora.
Se debe Lener en cuenLa, adems, que el declL no se concenLra
excluslvamenLe en los esLraLos ms pobres. ue hecho, se esuma que los
hogares claslcados en esLraLo 1, o que no se encuenLran esLraucados,
no superan los 112.000 hogares, por lo que lnLervenclones como el vC
no son requerldas lndenldamenLe. Ll asunLo hablLaclonal en Colombla
esL apunLando a la me[ora en las condlclones hablLaclonales que no
necesarlamenLe requleren la reposlcln de vlvlenda. or esLa razn,
programas asoclados al Ml8 conunuarn cobrando lmporLancla en el
conLexLo naclonal.
90
4.3. 8educcln de la pobreza
muludlmenslonal
Ln cuanLo a la pobreza, el pals ha reglsLrado avances en maLerla de
reduccln ob[euva -componenLe moneLarlo-. Angulo, Cavlrla y Morales
(2013) esumaban una calda lmporLanLe de la pobreza moneLarla, que
pas del 30 en el 2002 al 34 de la poblacln en el 2011, acompanada
de un creclmlenLo de la clase medla, que lleg a abarcar el 27 de los
colomblanos en el mlsmo perlodo. Paclendo el anllsls por unldades de
CasLo, de acuerdo a la LnCv, para el 2012 cerca del 67 de las famlllas
urbanas esLaban por enclma de la llnea de pobreza y un 24 Lenla lngresos
superlores a los 4 SMLMv, lo que supone un creclmlenLo del 36 en los
hogares slLuados en esLe rango, soporLado en una reduccln del numero
de las famlllas ublcadas por deba[o de la llnea de pobreza y, en parucular,
de la llnea de pobreza exLrema.
Los avances en maLerla de pobreza sub[euva son lgualmenLe noLables.
Como se puede ver en el Grhco S, el porcenLa[e de personas en pobreza
muludlmenslonal en el pals pas del 30,4 en el 2010 al 27 en el 2012,
lo que slgnlca que 1,27 mlllones de personas salleron en dos anos de esLa
condlcln. Las clfras dan cuenLa de la lmporLanLe dlnmlca de creclmlenLo
econmlco en los ulumos anos y de la ecacla de los dlferenLes programas
de polluca soclal del Coblerno naclonal encamlnados a me[orar la calldad
de vlda de los hogares colomblanos.
Crco 3 : 8educcln del lM 2010-2012
luenLe: uAnL, un, Clculos MvC1.
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
91
La dlmensln de Servlclos publlcos y condlclones de la vlvlenda" ha
conLrlbuldo noLablemenLe a la dlsmlnucln del lM, lo cual se expllca en
buena parLe por el lmpulso de la polluca vlslble en la dlsmlnucln del
uso de maLerlales lnadecuados para la consLruccln de vlvlendas, en la
reduccln del haclnamlenLo y en un me[or acceso a la vlvlenda dlgna. ue
acuerdo con las clfras del uAnL, en el perlodo en cuesun se generaron
460.000 soluclones de vlvlenda y se expandl la coberLura de acueducLo
a 1.8 mlllones de personas ms.
Ll porcenLa[e de hogares que hablLan en vlvlendas con plsos lnadecuados
-plsos de uerra- ha dlsmlnuldo conslderablemenLe en el LoLal naclonal:
pas del 7,3 en el 2008 al 3,4 en el 2013. LsLas caldas se exuenden LanLo
al secLor urbano como al rural. Ll efecLo es aLrlbulble a muluples facLores
que ya se han menclonado: me[ores lngresos, mayor dlsponlbllldad de
lnsLrumenLos nancleros y mecanlsmos de polluca, promocln a la oferLa
de vl medlanLe el vC (aunque el efecLo observado en el Lercer LrlmesLre
del 2013 no es pleno).
Ll lndlcador que mlde el porcenLa[e de hogares que hablLan en vlvlendas
con paredes exLerlores elaboradas con maLerlales lnadecuados reglsLra
una me[orla lmporLanLe en maLerla de paredes exLerlores. Ln el pals esLe
porcenLa[e pas de 3,10 en el 2008 a 2,4 en el 2013. LsLa calda es
mucho ms evldenLe en la desagregacln urbana, en la que el lndlce se
redu[o en 1,3 punLos porcenLuales (Grhco 6).
Crco 6: 8educcln del lM por esLrucLura y plsos 2008-2013
( de la poblacln) - LsLrucLura
luenLe: uAnL (LCv-2012) clculos MvC1.
92
llnalmenLe, como se puede ver en el Grhco 7, el haclnamlenLo crluco
ha dlsmlnuldo LanLo para el LoLal naclonal como en la desagregacln
urbano-rural. Ln la Crca 11 se observa que el porcenLa[e de hogares en
Colombla que vlven en haclnamlenLo crluco pas del 13,8 en el 2008 al
12,3 en el 2013.
Crco 7: PaclnamlenLo crluco 2008-2013 ()
4.4. lmpacLos econmlcos
4.4.1. rograma de vlvlenda graLulLa
Se han observado lmporLanLes lmpacLos del vC sobre mayor
aprobacln de llcenclas de consLruccln, lnlclaclones de obra, lnversln
en lnfraesLrucLura y demanda de lnsumos por parLe de los secLores
encadenados. Aunque que conslderar el alslamlenLo de efecLos requerldo
dada la slmulLaneldad con oLras pollucas y que el vC, al no Lener un
proceso comerclal
29
convenclonal, unlcamenLe afecLa las varlables de la
oferLa.
4.4.2. Llcenclas de consLruccln
LnLre 2007 y 2013 hubo dos grandes lnLervenclones de polluca que
afecLaron la dlnmlca de las llcenclas en el perlodo:
Ln prlmer lugar, medlanLe el uecreLo 926, del 19 de marzo del 2010, se
explde el 8eglamenLo de ConsLrucclones Slsmo 8eslsLenLes (nS8-10),
y posLerlormenLe se emlLe el uecreLo 2323 del 13 de [ullo del 2010,
29 1enlendo en cuenLa que las vlvlendas del vC son adqulrldas por el
LsLado y posLerlormenLe aslgnadas a las famlllas beneclarlas, las vlvlendas no
pasan por el proceso de lanzamlenLo al mercado y posLerlor venLa. Asl mlsmo,
al oLorgarse con subsldlo pleno, las famlllas no requleren la aruculacln con
el credlLo, lo que lmpllca que no exlsur efecLo alguno en las varlables de
nanclacln de vlvlenda.
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!"#$"%&%'&( *& + , $"+ - '. /, . %'&01,+
*+
que exuende el plazo para que las auLorldades respecuvas emplecen a
&2.0.1 &+ 1&0+,#&%'" *& (.(#" 1&(.('&%/.,3 4(',( %"1#,( *.($,1,1"% +,(
llcenclas a parur del segundo semesLre del 2010 (duranLe ese perlodo, los
consLrucLores podlan acceder a llcenclas ba[o la norma nS8-98). Se esuma
que el efecLo de la expedlcln de la nS8-10 Luvo efecLos en la expedlcln
de llcenclas (especlalmenLe de vlvlenda y en las cludades ms grandes del
pals) duranLe un ano a parur de expedlda la norma.
Ln segundo lugar, hay un creclmlenLo lmporLanLe en la expedlcln de
llcenclas duranLe el prlmer LrlmesLre del 2013 en los rangos de vlvlenda
lnferlores a los 133 SMLMv
30
3 5&(',%*" +"( $&1#.("( *& /"%('16//.7%
aprobados en la cludad de 8ogoL, con el n de alslar el efecLo de la
expedlcln del uecreLo ulsLrlLal 364 de 2013, y Lenlendo en cuenLa que en
la caplLal el numero de unldades de vlvlenda correspondlenLes al vC es
de apenas 333
31
, el efecLo es aLrlbulble a la dlnmlca del vC y al lmpulso
derlvado de la segunda generacln de subsldlos a la Lasa de lnLeres.
4+ Grhco 8 esboza el lmpacLo del vC, en el que el anel 8 es
parucularmenLe conLundenLe. uuranLe el prlmer semesLre del 2013 se
observa el nlvel mxlmo hlsLrlco en las llcenclas vlS para el LoLal naclonal,
excepLuando la cludad de 8ogoL.
30 La desagregacln por segmenLos de las llcenclas no permlLe observar el
componenLe de vl denLro de las llcenclas vlS.
31 uaLos de lCnvlvlLnuA y del MvC1 con corLe al 23 de novlembre del 2013.
Crco 8: venLas de vlvlenda nueva vs. oferLa (2008-2013) - anel 1: vl, anel 2: vlS
luenLe: uAnL, Clculos MvC1
94
Ahora blen, apllcando un modelo llneal con respuesLa blnomlal negauva
32
a
la serle de llcenclas sln 8ogoL, se encuenLra que enLre enero y sepuembre
del 2013 el nlvel de llcenclamlenLo aumenL un 162 en las reglones con
respecLo a los perlodos sln lnLervenclones de polluca. uado que varlos
de los proyecLos del programa se llcenclaron en los ulumos meses del
ano pasado, el nlvel auplco reglsLrado en el llcenclamlenLo enLre [ullo y
dlclembre del 2012 en buena parLe es aLrlbulble al vC
33
(ver Grhco 9).
32 Se opL por esLe upo de modelo Lenlendo en cuenLa la sobredlspersln
observada en la dlsLrlbucln de las llcenclas vlS y el hecho de que la varlable
es un conLeo.
33 Se debe Lener en cuenLa que, aunque el perlodo de creclmlenLo de las
llcenclas se mezcla con el efecLo del vC y del l8LCP ll, el ulumo no uene un
efecLo claro en las varlables de la oferLa de vlS. Ln consecuencla, los lmporLanLes
creclmlenLos en las unldades llcencladas son en gran parLe aLrlbulbles al vC.
Crco 9: LfecLo de las lnLervenclones de polluca en la medla
del llcenclamlenLo (2007-2013)
luenLe: uAnL, Clculos MvC1.
Ls lmporLanLe Lener en cuenLa que aunque las LsLadlsucas de LlcenclamlenLo (LLlC) cuenLan
con una coberLura de 88 munlclplos en 26 deparLamenLos, buena parLe de la acuvldad
asoclada al rograma de vlvlenda CraLulLa se vlene reallzando en reas no cublerLas, y por
lo LanLo el lmpacLo no es plenamenLe observable.
! " # $ % & ' ( $ $
!"#$"%&%'&( *& + , $"+ - '. /, . %'&01,+
*+
2%,+.3,%*" 4%./,#&%'& +"( *&$,1',#&%'"( /"% /"5&1'61, *& +,(
esLadlsucas de llcenclamlenLo, las unldades aprobadas para vlS presenLan
un creclmlenLo ano corrldo (enero-sepuembre del 2013) del 60,7,
alcanzando las 79.374 unldades y superando las unldades llcencladas no
vlS (73.847). Las prlnclpales conLrlbuclones al creclmlenLo en las unldades
llcencladas vlS ocurren en los deparLamenLos con mayor numero de
proyecLos del vC, enLre los que sobresalen ALlnuco, Crdoba, valle del
Cauca, Magdalena, 8ollvar, Sucre y Cundlnamarca (ver Grhco 10).
Crco 10: rlnclpales conLrlbuclones reglonales al creclmlenLo en las unldades
llcenclada vlS 2013
luenLe: uAnL, Clculos MvC1.
4.4.3. lnlclaclones de obra
uullzando las obras lnlcladas al Lercer LrlmesLre del 2013 y publlcadas por el uAnL, se
observan los nlveles mxlmos hlsLrlcos de acuvldad vlS y no vlS duranLe el ulumo perlodo,
y se manuenen nlveles muy alLos de vl duranLe los ulumos dos LrlmesLres. Al agrupar los
rangos de preclos enLre 0 y 133 SMLMv, se uene que duranLe el 2013 se lnlclaron ms vlS
(71.614) que no vlS (64.298), lo que slgnlca que los lmpulsos de polluca le han dado la vuelLa
al mercado, enfocado en supllr las necesldades de la poblacln con menores lngresos del
pals, y que se han manLenldo nlveles alLos de acuvldad edlcadora en Lodos los segmenLos de
preclo.
uullzando el modelo ampllado del ueparLamenLo naclonal de laneacln (un), cuya
meLodologla permlLe hacer una aproxlmacln a la produccln LoLal naclonal de vlvlenda urbana
y rural, se uene que duranLe el goblerno en curso, con corLe al Lercer LrlmesLre, se lnlclaron
674.282 vlvlendas, de las cuales 331.043 (32,1) son vlS y 323.239 son no vlS (47,9).
!"
Los nlveles de lnlclaclones de vlvlenda prlorlLarla duranLe el perlodo de e[ecucln del vC son
un 140 superlores a las observadas en los perlodos sln lnLervenclones. Ln lo corrldo del 2013,
las lnlclaclones LoLales crecleron un 43,2, creclmlenLo al que la vl conLrlbuy con 20,9 punLos
porcenLuales, con una varlacln del 131,9 enLre enero y sepuembre del 2013 en comparacln
con el mlsmo perlodo del 2012 (Grhco 11).
Crco 11: rlnclpales conLrlbuclones reglonales al creclmlenLo
en las lnlclaclones vl LoLales 2013
luenLe: uAnL, Clculos MvC1.
Como en el caso de las llcenclas, las reas con mayor e[ecucln del vC se desLacan enLre
las lnlclaclones vl a lo largo del ano, llderadas por ALlnuco, valle del Cauca, Anuoqula,
Cundlnamarca y 8ollvar.
4.4.4. lnversln en lnfraesLrucLura
A parur del lndlcador de lnversln en obras clvlles (llCC) del uAnL, cuya dlnmlca manuene una
correlacln cercana al 90 con el l8 de obras clvlles desde el 2012, y cuya correlacln a lo largo
del perlodo 2001-2013 es del 33
34
, se uene que para el segundo LrlmesLre del 2013 el lndlcador
Luvo un creclmlenLo anual del 3,3, mlenLras que el l8 del secLor crecla al 3,1 (Grhco 12).
34 CoeclenLe de correlacln de earson.
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
97
Crco 12: rlnclpales conLrlbuclones reglonales al creclmlenLo en las lnlclaclones vl
LoLales 2013
luenLe: uAnL, elaboracln MvC1.
Las clfras publlcadas con corLe al Lercer LrlmesLre del 2013 muesLran una
lmporLanLe varlacln del 18 en el llCC. Ll componenLe de vlas de agua,
puerLos, represas, acueducLos, alcanLarlllado y oLras obras porLuarlas
33

reglsLr una varlacln anual del 33,6, [alonada por la lnversln de la
polluca de vlvlenda y agua.
lalLando algo menos de un ano para la nallzacln del mandaLo del acLual
perlodo presldenclal, el Coblerno naclonal ha lnverudo 2,3 blllones de
pesos en obras de lnfraesLrucLura de acueducLo y alcanLarlllado, lo cual
prcucamenLe dobla el presupuesLo aslgnado en el goblerno anLerlor.
4.4.3. l8 y valor agregado secLorlal
ue acuerdo a las clfras publlcadas por el uAnL, con corLe al Lercer LrlmesLre
del 2013, la economla reglsLr un creclmlenLo agregado del 3,1. Los
secLores ms dlnmlcos fueron la consLruccln (21,3) y agrlculLura
(6,6).
33 Ll llCC cuenLa con clnco componenLes: carreLeras, calles, camlnos, puenLes,
carreLeras sobreelevadas, Luneles y consLruccln de subLerrneos, vlas ferreas,
plsLas de aLerrlza[e y slsLemas de LransporLe maslvo, vlas de agua, puerLos,
represas, acueducLos, alcanLarlllado y oLras obras porLuarlas, consLrucclones
para la mlnerla, cenLrales generadoras elecLrlcas y Luberlas, y oLras obras de
lngenlerla.
98
Ln el secLor de consLruccln, edlcaclones presenL el mayor creclmlenLo
de los subsecLores (24,8), seguldo por obras clvlles (18,6). LsLe
ulumo lmpulsado por las lnverslones en acueducLos y alcanLarlllados. Ll
creclmlenLo de edlcaclones es el ms alLo reglsLrado desde el prlmer
semesLre de 2004 (43,1) y obedece a la gran dlnmlca de las edlcaclones
resldenclales (23,7) y no resldenclales (31,1).
Crco 13: CreclmlenLo del l8 desde la oferLa (2013-lll)
luenLe: uAnL-CuenLas naclonales 1rlmesLrales.
4.4.6. Ceneracln de empleo
Ll empleo de la consLruccln se encuenLra acLualmenLe en nlveles
hlsLrlcamenLe alLos, basLanLe por enclma del promedlo de la serle desde
el 2008 (1.073.000 empleos). Con corLe a dlclembre del 2013, el secLor
gener 1.387.000 empleos, alcanzando el plco hlsLrlco de Lraba[adores
en la serle de empleo secLorlal (2001-2013). Poy en dla, el secLor ocupa al
6,4 de los Lraba[adores de la economla.
Las esumaclones de Camacol y del MvC1 lndlcan que el poLenclal de
generacln de empleo del vC va de 230.233 a 318.337 puesLos de
Lraba[o, clfra que no necesarlamenLe se adlclonar al lnvenLarlo exlsLenLe
dado que el lmpulso generado por el programa para la consLruccln de
las 100.000 vlvlendas no lmpllca un aumenLo equlvalenLe en la capacldad
lnsLalada de las empresas consLrucLoras. Sln embargo es noLable que
los nlveles de empleo secLorlales se manLendrn alLos mlenLras slgan
esLables los rlLmos de e[ecucln de proyecLos fomenLados por la polluca
del Coblerno naclonal.
4.4.7. CoberLuras condlclonadas a la Lasa de lnLeres
ara las famlllas que devengan ms de 2 SMLMv, el Coblerno naclonal
asuml el reLo de ba[ar el Lope de lngresos requerldos para acceder a
lnsLrumenLos nancleros que permlLan el goce efecuvo a la vlvlenda. Asl,
a parur del uecreLo 1143 de abrll del 2009, que auLorlza la uullzacln
loeote. Ml5N 8ospoes Je 5oo lols.
lotoqtofos Je Atcblvos Mlolstetlo Je
vlvleoJo, cloJoJ y 1ettltotlo ultecclo
Je spoclo utbooo y 1ettltotlol-uu1.
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
99
de 300 mll mlllones de pesos que hablan esLado sln uso duranLe Loda
una decada en el londo de 8eserva para la LsLablllzacln de CarLera
PlpoLecarla del 8anco de la 8epubllca (l8LCP
36
), se lmplemenLaron en
Colombla los mecanlsmo de coberLura condlclonada a la Lasa de lnLeres.
La prlmera generacln de subsldlos a la Lasa de lnLeres, conoclda como
l8LCP 1, conLemplaba la coberLura de clnco punLos porcenLuales a la Lasa
de lnLeres de los credlLos dlrlgldos a la adqulslcln de vlvlendas con un
valor de hasLa 133 SMLMv (vlvlenda de lnLeres Soclal y rlorlLarla) y de
cuaLro punLos para el segmenLo comprendldo enLre 133 y 333 SMLMv.
Ll exlLo comerclal del programa llev al Coblerno naclonal a lnyecLar
presupuesLo en repeudas ocaslones hasLa el agoLamlenLo de los cupos
duranLe el prlmer LrlmesLre del ano 2012.
Los resulLados fueron noLables en maLerla de acceso a la vlvlenda. Se
esuma que el l8LCP 1 conslgul que 136.108 hogares lograran el clerre
nanclero para la adqulslcln de una vlvlenda nueva, adems de lmprlmlr
una poderosa dlnmlca al secLor de la consLruccln y a sus lndusLrlas
encadenadas (Camacol, 2012). 1enlendo en cuenLa el exlLo y la dlfusln del
l8LCP l, el Coblerno naclonal, medlanLe el uecreLo 1190 del 2012, gener
las condlclones para la oferLa de la segunda generacln de subsldlos a la
Lasa de lnLeres, l8LCP ll, los cuales se dlrlglrlan a desunos hablLaclonales
urbanos, nuevos y con preclos lnferlores a 133 SMLMv, manLenlendo una
coberLura dlferenclal vl y vlS
37
. Asl, el segmenLo con un valor lnferlor
a 70 SMLMv reclblr una coberLura equlvalenLe a clnco punLos de Lasa
de lnLeres, y el segmenLo comprendldo enLre 70 y 133 SMLMv reclblr
un subsldlo de cuaLro punLos sobre la Lasa pacLada. Ln ambos casos, la
coberLura subsldlada por el Coblerno naclonal Lendr una duracln de
sleLe anos a parur del pago de la prlmera cuoLa del credlLo, y la enudad
nanclera oLorganLe manLendr la coberLura duranLe sleLe anos ms.
Ll l8LCP 2 enLr en operacln en [ullo del 2012, con una reglamenLacln
lnlclal de 136.106 coberLuras
38
. LsLa clfra serla modlcada para permlur
la ampllacln del numero de cupos a Lraves de la lnclusln del rograma
36 Ll l8LCP fue creado duranLe la crlsls de 1999, con el n de ofrecer una
coberLura a la Lasa de lnLeres a manera de proLeccln a los presLaLarlos anLe
poLenclales preslones lnaclonarlas. uado que dlchas preslones [ams se
presenLaron, los 300 mll mlllones de pesos desunados al londo no fueron
usados hasLa el 2009.
37 La ley 1131 de 2007 y el uecreLo 4466 de 2007 claslcan como vlvlendas
de lnLeres prlorlLarlo a aquellas unldades hablLaclonales con un preclo de
mercado menor o lgual a 70 SMLMv, y a la vlvlenda de lnLeres soclal a Lodas
las soluclones de vlvlenda con un valor de hasLa 133 SMLMv. La dlsuncln
enLre vl y vlS no se reallza en Lodos los lndlcadores, como es el caso de las
LsLadlsucas de LlcenclamlenLo (LLlC) y la llnanclacln de vlvlenda (llvl), en
esLos, la caLegorla vl agrega los dos segmenLos.
38 8esolucln 333 de 2012 de lonvlvlenda.
100
de vlA del Coblerno naclonal
39
, y para manLener el Lecho scal de 1,46
mlllones dlspuesLos en el Conpes 3723. ue esLa manera, el mecanlsmo
acLual conLempla la aslgnacln de 73.479 cupos ordlnarlos, de los cuales
el 27,9 esL dlrlgldo a vl, el 72,1 a vlS, y 86.000 cupos para vlvlendas
de lnLeres prlorlLarlo correspondlenLes al vlA, para un LoLal de 161.479
coberLuras. Con corLe al mes de febrero del 2014, se han aslgnado 62.331
40

credlLos con coberLuras de segunda generacln por un valor de uSu$ 1
bllln, apalancando la compra de vlvlendas por uSu$ 1,7 blllones.
llnalmenLe el l8LCP 3, como parLe del lL, conLempla la aslgnacln de
23.071 para compra de no vlS enLre 133 y 333 SMLMv. A parur de mayo
del 2013 y con corLe a febrero del 2014, se aslgnaron 19.370 credlLos
con subsldlo (8.173 para el rango enLre 133 y 233 SMLMv y 11.197 para
el rango enLre 233 y 333 SMLMv) por un valor de uSu$ 830 mlllones y
apalancando la compra de vlvlendas por un valor de uSu 1,4 blllones.
4.4.8. lmpacLo en los nlveles de venLas y en la
nanclacln de vlvlenda
Los desembolsos del l8LCP han lmpulsado noLablemenLe la dlnmlca
comerclal del secLor de edlcaclones en los segmenLos con coberLura.
uesde el ano 2009 se han desembolsado 219.707 credlLos, por un
monLo cercano a uSu$ 3 blllones, apalancando la compra de vlvlendas
por un valor de uSu$ 7,8 blllones. uel numero de credlLos LoLales con
coberLura, 132.266 se han desembolsado desde agosLo del 2010, con una
paruclpacln de la vlS que alcanza el 73 de las obllgaclones subsldladas.
Asl, la Lransmlsln del l8LCP vla dlsmlnucln relauva de los cosLos de
credlLo se ha ree[ado en plcos hlsLrlcos en los lndlcadores de nanclacln
de vlvlenda. uuranLe el Lercer LrlmesLre del 2013, ulumo corLe del llvl
publlcado por el uAnL, se alcanz oLro plco hlsLrlco en unldades nuevas
nancladas para vlvlenda nueva. Se lleg a las 26.072 unldades, lo que
represenLa un creclmlenLo anual del 43,6 frenLe al mlsmo LrlmesLre
del 2012. or segmenLos de vlvlenda, la vlS nueva alcanz las 12.388
unldades nancladas, valor mxlmo hlsLrlco en el segmenLo. 8epresenL
un creclmlenLo anual del 1,2. La no vlS Lamblen alcanz el plco mxlmo
en unldades, 13.484, lo cual represenL un creclmlenLo anual del 136.
uuranLe el perlodo acLual de goblerno se han nanclado cada mes 10.778
vlS y 6.873 no vlS en promedlo (ver 1abla 6).
39 8esolucln 1007 de 2013 de lonvlvlenda.
40 Los daLos del esLudlo son resulLado de los reporLes reallzados por Cllln-
Asobancarla con corLe al 24 de enero del 2014.
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
101
1abla 6: uesembolsos l8LCP 2009-2014
erlodo y mecan-
lsmo
PAS1A 70 SML PAS1A 133 SML PAS1A 233 SML PAS1A 333 SML 1oLal perlodo
AgosLo 2010 -
dlclembre 2010
4.477 11.146 3.308 3.293 22.426
2011 8.678 26.320 8.443 2.398 46.241
2012 6.377 13.679 20.236
2013 9.373 28.000 7.141 10.383 33.097
2014 1.361 4.098 1.230 1.337 8.246
1oLal l8LCP
l+ll+lll
30.666 83.443 20.344 17.813 132.266
luenLe: Cllln- Asobancarla, Clculos MvC1.
Ll esumulo de las coberLuras a la Lasa de lnLeres ha producldo el aumenLo
de las venLas de manera sosLenlda duranLe los perlodos de e[ecucln.
ara el prlmer ano (2009), las venLas del segmenLo cublerLo Luvleron un
creclmlenLo del 40,6 y manLuvleron una dlnmlca anual promedlo del
orden del 9. LsLa se desaceler noLablemenLe en el 2012, ano en el
cual no hubo cupos para coberLura duranLe el prlmer semesLre. Al clerre
del 2013, con coberLuras para los rangos de preclos lnferlores a los 333
SMLMv, las venLas crecleron un 13,9 en el perlodo enero-dlclembre.
Crco 14: venLas del segmenLo con coberLura
luenLe: Camacol-Clculos MvC1.
102
Las venLas de vlS son ms senslbles al monLo del subsldlo (ver Grhco 1S).
La ausencla de coberLuras de credlLos duranLe el prlmer semesLre del 2012
derlv en una calda anual de las venLas de -6,2. no obsLanLe, al clerre
del 2013, la Lendencla se habla reverudo: se alcanz un creclmlenLo del
13,1. or su parLe, la no vlS manLuvo una dlnmlca creclenLe. La puesLa
en marcha del l8LCP conLraclcllco llev a que las venLas repunLaran
conslderablemenLe. uesde el ano 2009, las venLas no vlS crecen al 13,9
promedlo anual.
Crco 13: venLas con coberLura por subsegmenLos
luenLe: Camacol-Clculos MvC1.
Ml5N Altos Je 5ooto leoo.
loeote. Atcblvos Mlolstetlo Je vlvleoJo,
cloJoJ y 1ettltotlo ultecclo Je spoclo
utbooo y 1ettltotlol-uu1
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uno de los reLos del posLconlcLo ser la puesLa en marcha de una polluca publlca hablLaclonal que auenda no slo a
los ms pobres slno, Lamblen, que apunLe a lograr la convlvencla enLre las vlcumas del conlcLo -los desplazados por
la vlolencla- y los desmovlllzados -los vlcumarlos-. A esLe reLo conuyen Lres problemas: la exclusln en el mercado
de la vlvlenda y en el mercado laboral de unos y oLros, el rechazo de la comunldad y la poLenclal relncldencla en acLos
dellcuvos. LsLa seccln no busca en medlda alguna responder al con[unLo de reLos que enfrenLa Colombla con el
conlcLo y el posLconlcLo. Slo busca aporLar unas ldeas prellmlnares sobre los elemenLos hablLaclonales que sern,
y ya son, deLermlnanLes de la dlnmlca de las cludades colomblanas como resulLado del conlcLo.
ara conceblr unas pollucas adecuadas que dlrl[an blen el rumbo de
las cludades colomblanas es lmporLanLe esLudlar y aprender de las
experlenclas lnLernaclonales y Lamblen de las naclonales. La experlencla
naclonal, con la desmovlllzacln de las AuLodefensas unldas de Colombla
(AuC), nos ensena que el logro de la convlvencla debe parur de lnclulr
a las dos parLes en las declslones de locallzacln: a los desmovlllzados,
que en muchos casos son vlcumarlos, y a las comunldades donde
esLos se asenLarn, donde pueden vlvlr vlcumas de la vlolencla o
slmplemenLe hogares que se slenLen vulnerables anLe su llegada. Los
casos lnLernaclonales ensenan que, adems de LraLar los problemas de
relncldlr en la vlolencla, es lmporLanLe esLudlar las dlnmlcas proplas de
los conlcLos y la cludad.
ue oLro lado, debe Lenerse en cuenLa que la lnsercln de los desmovlllzados
se ha dado y se dar en cludades en las que ya hay evldencla de fenmenos
de vlolencla urbana y segregacln espaclal, por lo que las pollucas debern
lr en llnea para aLender Lamblen esLos problemas.
3.1. Los Lres lados de la problemuca
Las pollucas hablLaclonales uenen que Lener en cuenLa Lres facLores para
lograr una me[or convlvencla en las cludades. Ln prlmer lugar, se debe
evlLar que las vlcumas, desplazadas o no, y los desmovlllzados resulLen
segregados de las oporLunldades del mercado y aLrapados en Lrampas de
pobreza. La segregacln es un mecanlsmo medlanLe el cual los hogares
observan mayores renLabllldades por su locallzacln anLes que por sus
habllldades. Ls declr, su rlqueza depende ms del creclmlenLo del valor
lnmoblllarlo que del u[o que devengan por su paruclpacln en el
mercado de Lraba[o. Ln consecuencla, su lnLegracln al mercado laboral
es debll y deslncenuva la lnversln en caplLal humano. La segregacln
genera una Lrampa de pobreza, porque el hogar segregado solamenLe
puede esLar blen en el lugar donde hablLa, lo que puede llevarlo lncluso a
auLoexclulrse de sallr de alll.
Adems de lograr que su lugar de resldencla no lo aparLe de las
oporLunldades de generacln de lngresos legales, es lmporLanLe Lraba[ar
por la convlvencla enLre acLores del conlcLo, y enLre desmovlllzados
104
y la socledad clvll. Ln esLe senudo, la polluca hablLaclonal uene la
responsabllldad de evlLar que se formen gueLos de alguno de esLos grupos
y debe buscar su lnLegracln Lenlendo en cuenLa a las comunldades
recepLoras. uebe guardar adecuadamenLe el balance enLre evlLar la
formacln de barrlos de desmovlllzados e lmpedlr la lnvlslbllldad de esa
poblacln. Ll esugma puede llevar a reforzar procesos de segregacln
espaclal y a deblllLar la lnLegracln al mercado laboral, asl como ser fuenLe
de una cronlcldad del conlcLo.
or ulumo, es fundamenLal lograr que los desmovlllzados no relncldan en
acLos dellncuenclales. LvldenLemenLe, esLe punLo va de la mano con los
dos anLerlores. Sl los desmovlllzados encuenLran una fuenLe de generacln
de lngreso y no se slenLen dlscrlmlnados por la socledad, Lendrn menos
mouvaclones para relncldlr.
Las cludades colomblanas ya enfrenLan esLos procesos en barrlos
conslderados de anuguos guerrllleros o de anuguos paramlllLares y sus
famlllas. La experlencla de Medellln, por e[emplo, ree[a la comple[ldad
del problema que aque[a a las cludades que reclben poblacln
desmovlllzada que debe ser relnserLada, y muesLra la necesldad de conLar
con una planeacln adecuada para que el proceso de paz sea efecuvo y
ale[e a los combauenLes de las acuvldades llegales. Ln algunas comunas
o zonas de la cludad convlven paramlllLares y guerrllleros desmovlllzados,
redes de narcoLrco y algunas organlzaclones maosas que se han
organlzado como bandas crlmlnales. Ln efecLo, segun 8ara[as (2012),
los enfrenLamlenLos en las comunas y en algunos correglmlenLos se han
agudlzado en los ulumos anos. Pay muluples denunclas de la vlnculacln
de exparamlllLares a las nuevas esLrucLuras dellncuenclales.
3.2. ollucas hablLaclonales para evlLar
la segregacln
3.2.1. ara evlLar la segregacln es fundamenLal
darle a esLa poblacln una solucln de vlvlenda
vlable e lnLegrada a la cludad.
La experlencla lnLernaclonal muesLra que, de un lado, no es convenlenLe
buscar la solucln de los declLs hablLaclonales en barrlos le[anos donde
la uerra es ms baraLa y hay carencla de una solucln lnLegral de hblLaL.
LsLas ublcaclones pueden ser fuenLe de problemas de segregacln
(Sabaunl & 8raln, 2008). ue oLro lado, las soluclones que parLen de la
propledad de la vlvlenda no necesarlamenLe son las adecuadas: subsldlar
el arrendamlenLo Lamblen es una solucln vlable. Ll programa Movlendose
hacla la CporLunldad (Movlng Lo CpporLunlLy), de los LsLados unldos,
enLreg bonos con los que los hogares podlan pagar el arrendamlenLo
5l los JesmovlllzoJos
eocoeottoo ooo foeote Je
qeoetoclo Je loqteso y oo
se sleoteo JlsctlmlooJos
pot lo socleJoJ, teoJto
meoos mouvoclooes poto
teloclJlt.
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
10S
para de[ar de vlvlr en los programas de oferLa de vlvlenda publlca, muy
exLendldos en ese pals. A parur de sus proplas declslones de locallzacln
en el corLo y medlano plazo, los que se Lrasladaban enconLraban un me[or
enLorno.
3.2.2. Los programas de vlvlenda deben conLemplar
programas producuvos y acompanamlenLo para la
generacln de lngresos
La ublcacln de la vlvlenda no garanuza la lnsercln al mercado laboral.
Ll mlsmo programa Movlendose hacla la CporLunldad no dlo resulLado
alguno en una mayor lnLegracln al mercado laboral enLre la locallzacln
en la vlvlenda publlca frenLe a la que selecclonaron los hogares usando
los bonos para pagar el arrendamlenLo. Los lmpacLos en oLras varlables
soclales no fueron slgnlcauvos o conLradlcLorlos. Ln Luropa se hace un
segulmlenLo cercano a la poblacln vulnerable con programas de blenesLar
que evlLan su aglomeracln resldenclal, pero esLa slLuacln dlncllmenLe
podrla repllcarse en lugares donde el grupo de poblacln vulnerable es
mucho mayor.
Ln Ll Salvador, la alLernauva del repoblamlenLo o reLorno a los lugares
de orlgen fue lnLensamenLe promovlda en medlo del conlcLo duranLe
la decada de los anos ochenLa. Ll desplazamlenLo, que habla afecLado a
ms del 10 de los salvadorenos, se redu[o a parur de esLa esLraLegla
en dos Lerclos para el momenLo de los acuerdos de paz de ChapulLepec
de 1992 (unPC8, 1994). A pesar de los numeros, la necesldad de
apoyar a los secLores producuvos fue una de las prlnclpales falenclas
del repoblamlenLo. ue hecho, en los acuerdos de paz se lncluy un
programa de reasenLamlenLo para los desplazados y el lnLercamblo de
uerra por armas para los desmovlllzados, acompanado en ambos casos de
programas producuvos y de acceso al credlLo (uel Casullo, 2001). Aunque
esLos ulumos programas han Lenldo resulLados lgualmenLe debaubles, la
experlencla ensena que el repoblamlenLo no es la panacea como solucln.
3.2.3.La polluca hablLaclonal debe allnear las
lnverslones en vlvlenda con la provlsln de
equlpamlenLos, servlclos publlcos y LransporLe
Pay evldencla sobre la lmporLancla de allnear las lnverslones en vlvlenda
con la provlsln de equlpamlenLos, servlclos publlcos y LransporLe, como
mecanlsmos para combaur los efecLos de la segregacln espaclal por
condlclones socloeconmlcas. Agullar & ?epes (2013) concluyen que un
Lerclo del dlferenclal de lngresos enLre las zonas cenLrales y perlferlcas
de 8ogoL se debe a la locallzacln, en conLraposlcln a dos Lerclos que
obedecen al caplLal humano de los hogares.
ue becbo, eo los
ocoetJos Je poz se
locloy oo ptoqtomo
Je teoseotomleoto
poto los JesplozoJos
y el lotetcomblo Je
uetto pot otmos poto
los JesmovlllzoJos,
ocompooJo eo ombos
cosos Je ptoqtomos
ptoJocuvos y Je occeso ol
ctJlto.
106
LsLo planLea un debaLe susLanclal para las pollucas urbanas que
generalmenLe hacen enfasls en acuvos nslcos en los barrlos de ba[o
lngreso, pero a esa poblacln le serla ms renLable el me[oramlenLo de
la calldad de la educacln y la salud. Ms aun, ?epes (2008) encuenLra
que los hogares nuevos y ms pobres se slLuan cerca de sus famlllares
para que ellos culden de sus hl[os menores. Sln embargo, esLa slLuacln
aLa a los hogares [venes a locallzaclones que pueden ser lnadecuadas
para sus famlllas. lncremenLar la movllldad de los hogares pobres con una
oferLa ms adecuada para la prlmera lnfancla ser deLermlnanLe para los
paLrones de segregacln espaclal.
3.3. ollucas hablLaclonales para la
convlvencla
Se neceslLa una vlsln de con[unLo para balancear la aLencln enLre grupos
y para promover, adems, su convlvencla. MlenLras se ofrecen soluclones
a los desmovlllzados que han de[ado las armas y se auende a los ms de
Lres mlllones de desplazados que ha de[ado el conlcLo, queda y slgue el
reLo de ocuparse de las necesldades bslcas de los pobres esLrucLurales,
en parucular, de los pobres exLremos. 8alancear la aLencln enLre esLos
Lres grupos, sln generar focos de nuevos conlcLos, requlere una esLraLegla
cuya consLruccln e lmplemenLacln no es un reLo menor.
Ls prlmordlal abrlr y hacer de esLe debaLe uno de polluca publlca, ms
all del debaLe [urldlco. PasLa ahora las declslones de las AlLas CorLes han
lmpulsado uno u oLro enfasls en los grupos prlorlLarlos, mlenLras que la
vlsln de con[unLo es aun un desano para el pals.
3.4. ollucas hablLaclonales para evlLar
que los desmovlllzados relncldan en
la dellncuencla
s lmpottoote teoet oo cobol coooclmleoto Je los Jlomlcos socloles y Je
seqteqoclo Jel coso especlfco poe se est oteoJleoJo, poto evltot poe
los JesmovlllzoJos teloclJoo eo octos Jellcuvos.
LsLo lncluye documenLar adecuadamenLe las denlclones de los
mecanlsmos de la segregacln y hacer segulmlenLo y evaluacln de las
soluclones hablLaclonales con las que esL aLendlendo a la poblacln su[eLo
de relocallzacln resldenclal o reasenLamlenLo, en el caso colomblano, los
desmovlllzados y los desplazados.
Ll Salvador es un e[emplo claro de la lmporLancla de conocer los
mecanlsmos de segregacln y las dlnmlcas soclales. LsLe pals uene un
problema crnlco de vlolencla urbana y segregacln en las cludades.
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
107
Aunque ese fenmeno uene ralces en el conlcLo lnLerno de la decada de
los anos ochenLa, que fue la fuenLe del desplazamlenLo de la poblacln
rural desde las zonas de conlcLo hacla las cludades y los LsLados unldos,
esLe se debe enLender a parur de un conLexLo ms ampllo que el conlcLo
y el posLconlcLo.
ue hecho, esL relaclonado con la formacln de las pandlllas de Los
ngeles, y ms Larde de WashlngLon u.C., y las lnLerrelaclones que esLas
enLablaron con sus pares en CenLroamerlca por los u[os mlgraLorlos
en ambas dlrecclones: mlgranLes hacla los LsLados unldos y deporLados
maslvamenLe hacla Ll Salvador. Las prlmeras pandlllas consolldadas de
salvadorenos en Los ngeles fueron deLecLadas a prlnclplos de los anos
ochenLa. uesde enLonces evoluclonaron y se han lnLegrado a las redes de
narcoLrco de CenLroamerlca y Mexlco. Su lnuencla en Ll Salvador no
puede ser mlnlmlzada por el solo hecho de que los e[es cenLrales de los
programas de goblerno de los presldenLes llores y Saca se organlzaron
en Lorno a la lucha conLra esas bandas crlmlnales. lgualmenLe por el
alLo numero de homlcldlos que se les relaclonan. uesde el 2012 se ha
desarrollado un proceso en el que el Coblerno ha negoclado con esLas
organlzaclones procesos de desmovlllzacln y relnsercln (erldlco
dlglLal Ll laro). La vlolencla acLual en Ll Salvador no es resulLado del
posLconlcLo, y esLa es una leccln lmporLanLe para decldlr cules deben
ser los enfasls de pollucas y programas que se adelanLen en Colombla.
3.3. Colombla ya esL orlenLando sus
pollucas hablLaclonales para aLender
los lmpacLos del conlcLo
La CorLe ConsuLuclonal ha senLenclado que la poblacln desplazada
uene derecho prlorlLarlo a la vlvlenda dlgna, y la polluca del Coblerno
naclonal se ha dlrlgldo por ello a ofrecerles una solucln de vlvlenda.
La CorLe ConsuLuclonal, en su [urlsprudencla, ha deLermlnado que,
por su condlcln de desplazados por la vlolencla, a esLa poblacln se le
han vulnerado varlas garanuas consuLuclonales y que es funcln de las
auLorldades del LsLado esLablecer acclones armauvas en su favor. La
CorLe esLablece, en parucular, el derecho a la vlvlenda dlgna como uno
de los elemenLos cenLrales de esas acclones que deben ser cumplldas de
lnmedlaLo en su forma de alo[amlenLo Lemporal y progreslvamenLe en la
forma de planes y programas para la provlsln de vlvlenda permanenLe.
or esLo, para aLender a esLa poblacln, el Coblerno conclbl y concenLr
sus esfuerzos en el programa de vlvlenda graLulLa - vC - (ver deLalle en
el caplLulo Lres). Los prlmeros resulLados de la evaluacln Lemprana del
108
vC muesLran que efecuvamenLe cerca del 80 de los beneclarlos son
desplazados vlcumas de la vlolencla.
ero la polluca de LsLado debe conslderar Lamblen los efecLos dlnmlcos
que las soluclones de oferLa van a desencadenar. Ll conoclmlenLo de las
dlnmlcas socloeconmlcas que afecLarn las condlclones de vlda de la
poblacln desplazada y desmovlllzada en el medlano y largo plazo ser
deLermlnanLe para la convlvencla en la Colombla del posLconlcLo. Ll
MlnlsLerlo de vlvlenda, Cludad y 1errlLorlo, en el desarrollo de su funcln
mlslonal y con el apoyo del ueparLamenLo de la rosperldad Soclal y
del ueparLamenLo naclonal de laneacln, conunuar lmpulsando el
desarrollo del conoclmlenLo y monlLoreo de sus programas, asl como la
revlsln crluca de los resulLados.
or e[emplo, Ll anllsls desarrollado en el convenlo uS
41
-Mlnvlvlenda-
Sprlnger von Schwarzenberg muesLra que las condlclones hablLaclonales
presenLan avances susLanclales, asl como me[orlas en el acceso a la
aLencln en salud. ero hay facLores de rlesgo asoclados al reasenLamlenLo
sobre los cuales se debe Lraba[ar. or e[emplo, poslbles deLerloros en
el amblenLe de vlolencla local y en el acceso a servlclos de educacln y
prlmera lnfancla. Ll 32 de la poblacln en los desarrollos de vlvlenda
graus uene menos de 19 anos de edad. Ln cuanLo a la capacldad de pago,
se llbera el pago de arrlendos pero se lncremenLa el gasLo en servlclos
publlcos y, en los casos punLuales donde el proyecLo esL muy reurado, se
dupllca el gasLo en LransporLe.
A pesar de que la vlvlenda es graus, manLenerla supone un esfuerzo
lmporLanLe en la capacldad de pago, la corresponsabllldad casl auLomuca
de las famlllas es manLener al dla el pago en servlclos publlcos y en
admlnlsLracln. Ll desano esL en esLablllzar esLe con[unLo de camblos
(posluvos y negauvos) para lncllnar la balanza hacla un escenarlo sosLenlble.
Sln duda son necesarlos muchos ms esLudlos sobre esLe programa y los
oLros de reasenLamlenLo que se han desarrollado reclenLemenLe en las
cludades.
41 ueparLamenLo para la rosperldad Soclal.
C A I 1 U L C I I
ComponenLes de l a pol l Ll ca l nLegral
109
CAPTULO III
8lenes publlcos para
esLrucLurar la lnLegralldad
cboptet lll. 5ttoctotloq All-embtocloq
lobllc CooJs ooJ 5etvlces
LsLe Lercer caplLulo presenLa cmo los avances de las pollucas
hablLaclonales y LerrlLorlales de Colombla se han dado en vlvlenda
y LerrlLorlo, pero Lamblen en provlsln de servlclos bslcos, espaclo
publlco, equlpamlenLos y en los slsLemas de movllldad. Las pollucas de
provlsln de servlclos bslcos se conclben como uno de los facLores para
generar equldad en Colombla, por lo LanLo, para combaur los efecLos de
la segregacln espaclal por condlclones socloeconmlcas es lmporLanLe
allnear las lnverslones en vlvlenda con la provlsln de equlpamlenLos,
servlclos publlcos y LransporLe.
La clarldad sobre el enfoque lnLegral de la polluca hablLaclonal se ha for[ado
en el curso de una hlsLorla que empleza enfocndose excluslvamenLe en
los problemas ms crlucos de la vlvlenda y que evoluclona lnvolucrando
cada vez ms los aLrlbuLos urbanos y LerrlLorlales.
CAPTULO III
112
Ll LerrlLorlo de una nacln esL ocupado por los usos hablLaclonales y los
usos producuvos. Ln ambos frenLes se requleren pollucas para que unos
y oLros saquen el me[or provecho del espaclo. Pacla las reas de usos
producuvos del LerrlLorlo esLn enfocadas las pollucas de compeuuvldad
de las acuvldades econmlcas, las cuales no se locallzan de manera
unlforme en el LerrlLorlo. Algunas reas de las cludades o algunos
munlclplos uenen mayor lnLensldad en la concenLracln de empleos,
o de clerLo upo de empleos, que oLras reas: unas reas son vlbranLes
cenLros de comerclo mlenLras que oLras son rela[adas zonas rurales. Lsa
deslgualdad en la generacln de la rlqueza que ocurre en el LerrlLorlo
ayuda al forLaleclmlenLo de la compeuuvldad, pero genera un palsa[e
amorfo que es la prlnclpal [usucacln para las pollucas de provlsln
de blenes publlcos que complemenLan el hblLaL, en el lado de los usos
hablLaclonales del LerrlLorlo. Ll hecho de que la rlqueza se genere con
lnLensldades dlferenLes no lmpllca que el amblenLe hablLaclonal deba ser
lgualmenLe heLerogeneo. Lo ser sl se provee en cada locallzacln lo que
se puede nanclar con la rlqueza que alll se genera. La polluca de blenes
publlcos uene la slngular funcln de ser un facLor de equldad para que el
palsa[e del hblLaL luzca unlforme.
or supuesLo, no se puede preLender que las reas rurales slmulen las
mlsmas caracLerlsucas de hblLaL que uenen las cludades. 1ampoco enLre
cludades o al lnLerlor de ellas las condlclones deberlan ser las mlsmas
por el slmple hecho de que el uso que se da al hblLaL es dlferenLe enLre
locallzaclones. Sln embargo, hay elemenLos bslcos del hblLaL a los que
se debe Lener lgualdad de acceso en cualquler locallzacln del LerrlLorlo.
Lsos elemenLos bslcos Lamblen camblan de acuerdo con los cosLos de
la provlsln, conformando dlferenLes nlveles de servlclos esenclales que
deben esLar dlsponlbles para la poblacln.
Ll nlvel bslco de elemenLos del hblLaL en Colombla esL proLegldo por
la ConsuLucln y es conformado por el acceso a la educacln bslca,
salud de prlmer nlvel, agua apLa para el consumo humano y saneamlenLo
bslco. AdlclonalmenLe, el acceso a los mercados u oLros servlclos como
salud y educacln Lamblen se conslderan fundamenLales cuando se LraLa
de pollucas publlcas. La provlsln de ese nlvel bslco es un facLor de
equldad deLermlnanLe porque evlLa la mlgracln por razones lndeseables,
prlvlleglando clrcunsLanclas en las cuales los hogares o los lndlvlduos
aporLan a su nueva locallzacln algo ms que los meros servlclos bslcos
que no obLuvleron en sus lugares de orlgen. Aunque pueden exlsur
clrcunsLanclas en las que por razones de renLabllldad se debe prlvlleglar la
provlsln de servlclos bslcos en reas de mayor concenLracln poblaclonal
o en locallzaclones esLraLeglcas, en Colombla ese upo de declslones no
han sldo adopLadas por las pollucas publlcas. CeneralmenLe se ha seguldo
un esquema a Lraves del cual se me[oran las condlclones bslcas de vlda
en los asenLamlenLos poblaclonales exlsLenLes.
113
Ln esLe conLexLo, las pollucas de provlsln de servlclos bslcos son
conslderadas uno de los facLores concebldos para generar equldad en
Colombla. Los ulumos resulLados de las encuesLas de hogares muesLran
que la Larea aun uene reLos lmporLanLes. Ln prlmer lugar, hay que
repeur Lres argumenLos que se enunclaron en la seccln lnLroducLorla de
esLe llbro y que consuLuyen el escenarlo para enLender la provlsln de
servlclos en Colombla. rlmero, que la urbanlzacln en Colombla Luvo un
rlLmo freneuco en las decadas de 1960, 1970 y 1980, proceso precedenLe
a muchas de las reformas lnsuLuclonales que hoy muesLran resulLados
posluvos en dlversos frenLes y que solamenLe fueron emprendldas duranLe
los ulumos 23 anos. Segundo, que las prlnclpales reas urbanas, no
obsLanLe el menor creclmlenLo poblaclonal acLual, conunuan reclblendo
u[os mlgraLorlos y de creclmlenLo vegeLauvo en escalas que consuLuyen
un reLo lnmenso para las admlnlsLraclones locales. 1ercero, que duranLe
la uluma decada la pobreza en Colombla ha dlsmlnuldo esLrucLuralmenLe.
Las clfras ms reclenLes muesLran que los pobres sufren
desproporclonalmenLe ms que los no pobres en maLerla de servlclos,
frenLe a los cuales el pals aun no ha alcanzado la coberLura unlversal.
Ln alcanLarlllado, las dlferenclas enLre pobres y no pobres son las ms
manlesLas de Lodos los servlclos. Ln agua poLable el acceso es cercano a
unlversal para los no pobres, mlenLras que una cuarLa parLe de los pobres
aun enfrenLa problemas. Ln el frenLe de la acceslbllldad se observa
que dos Lerclos de los pobres van a ple al Lraba[o, lo que lndlca que la
ublcacln de sus vlvlendas y su nlvel econmlco los ale[a relauvamenLe
ms de dlferenLes oporLunldades de lngreso. ue oLro lado, la carencla de
espaclo publlco Lamblen afecLa mucho ms a los pobres (Grhco 16).
Crco 16. ulferenclas en el acceso a los servlclos
bslcos enLre pobres y no pobres
luenLe: LncuesLa naclonal de Calldad de vlda 2012.
114
1. Acceso sosten|b|e a agua potab|e
y saneam|ento bs|co
Colombla llev a cabo una reforma e[emplar de los servlclos publlcos
domlclllarlos en la prlmera mlLad de los anos novenLa
42
. LsLa se basaba
en la recuperacln de los cosLos de provlsln medlanLe Larlfas que
lncenuvaran la paruclpacln prlvada, la denlcln de un nuevo marco
lnsuLuclonal, la aslgnacln de recursos especlcos para el secLor y la
modlcacln del esquema de subsldlos
43
. ue esLa forma, el desarrollo
normauvo y regulaLorlo posLerlor slrvl para esLablecer, por el lado
de la oferLa, nuevos lncenuvos hacla el uso de economlas de escala
y esLndares de calldad en la presLacln de los servlclos, y, por el lado
de la demanda, senales Larlfarlas para moderar el consumo. La reforma
fue complemenLada en la decada del 2000, con el surglmlenLo de las
Lransferenclas con desunacln especlca para el secLor del Coblerno
naclonal a los goblernos munlclpales.
Como resulLado de esLa reforma, la presLacln de los servlclos de
acueducLo, alcanLarlllado y aseo se hlzo ms sosLenlble, y la expansln del
acceso a agua poLable y saneamlenLo bslco fue ms rplda. ara el 2012,
la coberLura naclonal de acueducLo era del 87 y la de alcanLarlllado
del 73
44
, en reas urbanas, las Lasas de acceso crecleron (97 y 91
respecuvamenLe), y en reas rurales fueron del 74 y 68
43
.
A pesar de las reformas lmplemenLadas, exlsLen enudades LerrlLorlales,
en zonas con un alLo nlvel de ruralldad y/o ba[a capacldad admlnlsLrauva,
para las cuales el nuevo escenarlo lnsuLuclonal no ha logrado produclr
avances slgnlcauvos en maLerla de coberLuras, calldad y sosLenlbllldad
en la presLacln de los servlclos. LsLo es enLendlble, sl se consldera que
la ampllacln de la coberLura se faclllLa en reas ms densas, donde los
cosLos per cplLa de ampllacln de los slsLemas son menores y se pueden
42 LspeclalmenLe la ConsuLucln de 1991 y la expedlcln de la Ley 142 de
1994, por la que se esLablece el reglmen de los servlclos publlcos domlclllarlos
y se dlcLan oLras dlsposlclones.
43 LsLe slsLema de subsldlos cruzados se caracLerlza por lmponer mayores
cargos a aquellos hogares con capacldad de pago, con el propslLo de subsldlar
a los hogares de menores lngresos. Ln Colombla, el lnsLrumenLo de focallzacln
de subsldlos es la esLraucacln socloeconmlca, que dlvlde los lnmuebles
resldenclales en sels esLraLos, de acuerdo con las caracLerlsucas del lnmueble
y sus alrededores.
44 ara el clculo de la coberLura, en zona rural se uenen en cuenLa soluclones
alLernauvas de acueducLo (pozo con bomba y plla publlca) y alcanLarlllado
(pozo sepuco y leLrlna).
43 uaLos con base en Cran LncuesLa lnLegrada de Pogares 2012 del
ueparLamenLo AdmlnlsLrauvo naclonal de LsLadlsuca (uAnL).
! " # $ % & ' ( $ $ $
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
**+
aprovechar las economlas de escala y alcance en la provlsln de los
servlclos.
ue oLro lado, la coberLura unlversal en las reas urbanas ha sldo eluslva
ms por problemas del ordenamlenLo LerrlLorlal que por el marco
lnsuLuclonal y la arqulLecLura del secLor. or supuesLo, hay casos en las
grandes cludades que han requerldo de esfuerzos especlales dadas las
parucularldades locales en las que la reforma fue lmplanLada
46
.
1.1. AumenLo y convergencla en el
acceso a agua poLable y
saneamlenLo bslco
Aunque aun hay camlno por recorrer, el pals ha logrado cerrar las
dlferenclas enLre reas urbanas y rurales, y enLre cludades pequenas y
grandes. Adems, esLos avances se han manLenldo en el uempo.
Ln Colombla, la coberLura de acueducLo en reas urbanas ha sldo alLa:
se ha manLenldo por enclma del 93 duranLe los ulumos 20 anos. Ln
reas rurales la coberLura ha sldo menor
47
, pero ha experlmenLado un
creclmlenLo acelerado
48
. uuranLe las dos ulumas decadas, la brecha
urbano/rural de acceso a esLe servlclo se redu[o: pas de 34 a 24 punLos
porcenLuales. ue oLro lado, la coberLura de alcanLarlllado Lamblen
presenL un lmporLanLe avance: pas de 31 punLos porcenLuales en 1993
a 23 punLos porcenLuales en el 2012 (Grhco 17).
46 or e[emplo, en Call, la Lercera cludad ms grande del pals, la empresa local
LMCALl fue admlnlsLrada duranLe ms de doce anos por la SuperlnLendencla
de Servlclos ubllcos por problemas nancleros esLrucLurales.
47 lncluye soluclones alLernauvas.
48 8esulLado de programas y pollucas lmplemenLadas por el Coblerno naclonal
en la decada de los anos 80 y 90: el londo de Conanclacln para la lnversln
8ural (u8l), la Ca[a Agrarla con el rograma vlvlr Me[or, el rograma naclonal
de 8ehablllLacln (n8) y el rograma de AslsLencla 1ecnlca de la ulreccln de
Agua del MlnlsLerlo de uesarrollo Lconmlco.
Crco 17. Acceso a fuenLes adecuadas de agua y saneamlenLo
,-./0.1 Censo de Pogares de 1993 y Cran LncuesLa lnLegrada de Pogares 2012 - uAnL.
116
La convergencla en la coberLura urbano-rural Lamblen ha esLado
acompanada por la convergencla enLre las cludades pequenas y grandes.
Poy la coberLura de acueducLo y alcanLarlllado en reas urbanas es alLa
en casl Lodo el pals. uesde el ano 1964, los munlclplos pequenos han
aumenLado conslderablemenLe su nlvel de acceso, mlenLras que los
grandes han logrado manLener sus lndlcadores secLorlales a pesar de las
dlnmlcas poblaclonales de las ulumas dos decadas (Grhco 18).
Crco 18. Lvolucln del acceso a acueducLo
y alcanLarlllado en reas urbanas
luenLe: Snchez, 2012.
"Aunque an hay camino
por recorrer, el pas
ha logrado cerrar las
diferencias entre reas
urbanas y rurales, y
entre ciudades pequeas
y grandes. Adems,
estos avances se han
mantenido en el tiempo."
Ln promedlo, en la coberLura de acueducLo y alcanLarlllado, las cludades
pequenas y medlanas uenen un rezago frenLe a las grandes. un anllsls
de caLegorlas munlclpales
49
muesLra que ms de la mlLad de munlclplos
medlanos (caLegorlas 2 a 3) alcanzan Lasas de coberLura mayores al 70
en los dos secLores, pero exlsLe una gran varlanza en los resulLados.
AdlclonalmenLe, se puede observar que en las cludades grandes
(caLegorlas Lspeclal y 1) no se han alcanzado coberLuras unlversales, lo
que se puede expllcar por la formacln de asenLamlenLos lnformales en
los que LecnlcamenLe es lnvlable la presLacln de los servlclos.
49 Los munlclplos en Colombla se dlvlden en sleLe caLegorlas de acuerdo
a su poblacln y nlvel de lngresos. Ln la caLegorla especlal esLn las grandes
cludades y asl de la 1 a la 6. Los munlclplos ms pequenos corresponden a la
uluma caLegorla.
C A I 1 U L C I I I
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
117
Crco 19. Acceso a acueducLo y alcanLarlllado por caLegorla munlclpal
luenLe: con base en el Censo 2003 - uAnL.
Adems de cosechar los buenos resulLados obLenldos hasLa el momenLo,
es lmporLanLe Lraba[ar en Lres frenLes:
- Aumentar |a ve|oc|dad de convergenc|a de acceso a |os serv|c|os
uuranLe la decada pasada, el pals esLablecl meLas al ano 2013 para el
cumpllmlenLo de los Cb[euvos de uesarrollo del Mllenlo (CuM) y para la
polluca vlsln Colombla 2019, como se puede observar en la slgulenLe
Labla:
1abla 7. MeLas de acceso a acueducLo y alcanLarlllado 2013 y 2019
rea
Acueducto A|cantar|||ado
CuM 2013 2019 CuM 2013 2019
Urbano 99,2 100 96,9 100
kura| 78,1 82,2 72,4 73,2
luenLe: MlnlsLerlo de vlvlenda.
Al hacer un e[erclclo slmple de proyeccln de la coberLura que se Lendr
en el 2013 sl cada ano se lncremenLa el numero de poblacln cublerLa en
el aumenLo promedlo anual de los ulumos 20 anos, se podrn cumpllr
las meLas de acceso a acueducLo en reas urbanas, pero se requlere
un esfuerzo muy grande para alcanzar las meLas denldas para el resLo
del pals
30
. Ll Grhco 20 muesLra los resulLados de las proyecclones y su
comparacln con las meLas.
30 Pay que resalLar que el pals [ meLas superlores a las denldas
lnLernaclonalmenLe para el cumpllmlenLo de los CuM (reduclr la poblacln sln
acceso a fuenLes adecuadas de abasLeclmlenLo de agua y meLodos adecuados
!!"
Crco 20. royecclones de coberLura y meLas de los C8M, 2013 ()
luenLe: ledesarrollo, a parur de los clculos de coberLura del MlnlsLerlo de vlvlenda.
- Me[orar e| acceso de |os ms pobres
Ln el ano 2003, las dlferenclas en coberLura enLre qulnules alLos y ba[os
de lngresos del pals eran ampllas, en especlal en acceso a servlclos de
alcanLarlllado. Ln reas urbanas, el 78 de los hogares en el prlmer qulnul
accedlan al servlclo, mlenLras que en los qulnules 4 y 3 el acceso era mayor
al 90. Ln reas rurales, Lodos los qulnules Lenlan una Lasa ba[a de acceso
a los servlclos de acueducLo y alcanLarlllado (Cmez-Lobo & Melendez,
2007).
1abla 8: Acceso al servlclo de acueducLo por qulnul de lngreso 2003
Culnul de lngreso
kura| Urbano
# $ # $
AcueducLo
1 613.991 48,1 903.946 93,9
2 390.603 36 1.491.280 96,7
3 238.073 39,2 1.767.767 98,1
4 142.696 63,6 1.992.127 98,3
3 63.340 33,9 2.086.496 98,6
%&%'( !)*+,)+,- ./0. ")-*!)1!+ 2+01
AlcanLarlllado
1 111.034 8,7 748.936 77,8
2 110.903 13,9 1.304.678 84,6
3 110.727 23,4 1.603.784 89
4 62.647 28,8 1.897.071 93,8
3 39.034 32,2 2.023.129 93,7
%&%'( */*)/11 !.0" +).+2)1!" "20+
luenLe: Cmez-Lobo & Melendez (2007) con base en LCv-2003.
de saneamlenLo a la mlLad). or lo LanLo, se subraya que Colombla, desde la
vlgencla 2011, cumpll anuclpadamenLe las meLas lnLernaclonales.
"Al hacer un ejercicio
simple de proyeccin
de la cobertura que se
tendr en el 2015 si
cada ao se incrementa
el nmero de poblacin
cubierta en el aumento
promedio anual de los
ltimos 20 aos, se
podrn cumplir las metas
de acceso a acueducto
en reas urbanas"
! " # $ % & ' ( $ $ $
!" #$#% '()* " +,% '-.- #%/.0+/0.-. * - " $/#1.-* " 2-2
**+
Ln el 2012, las brechas enLre qulnules no han camblado noLorlamenLe,
con excepcln del acceso a alcanLarlllado en reas urbanas, que aumenL
al 83 en el qulnul 1 y al 98 en el qulnul 3. or oLro lado, enLre el 2003 y
el 2012 la dlferencla enLre el qulnul 1 y 3 se redu[o de 17,9 p.p. a 14,6 p.p.
1abla 9: Acceso al servlclo de acueducLo y alcanLarlllado
por qulnul de lngreso 2012
Culnul de ln3
1.#%,
,-./0 &.1/23
4 5 4 5
AcueducLo
4 376.012 30,6 1.363.731 93
5 412.310 32,2 1.742.743 96
6 281.178 37,1 2.072.497 98
4 179.238 38,8 2.268.323 98
3 83.489 37 2.433.946 99
%(%"' *67896:9; 78<75 +6==869>: +;5
AlcanLarlllado
4 133.123 11,7 1.228.970 83.4
5 114.603 14,3 1.366.264 83.9
6 90.939 18,3 1.968.310 92.9
4 73.737 24,9 2.210.802 93.8
3 34.846 56789 2.414.104 98
%(%"' ::+69>= *><+5 +68==6:7? +9675
luenLe: LCv 2012 (uAnL).
Con el n de que la poblacln de menores lngresos acceda a los servlclos
y se garanuce la conunuldad, en Colombla se uullza un slsLema de
subsldlos cruzados que se basa en la esLraucacln socloeconmlca de
los lnmuebles resldenclales como lnsLrumenLo de focallzacln. Ln esLe
senudo, el esquema esL dlsenado para que el esLraLo 4 pague el cosLo de
referencla del servlclo, el 3 y el 6 paguen un sobrecosLo y los esLraLos 1 al
3 reclban un subsldlo gradual.
Ll subsldlo cruzado ha mosLrado resulLados posluvos en cuanLo a poslblllLar
el acceso al servlclo de hogares de menores lngresos. Sln embargo, uene
fallas de lnclusln y exclusln, generadas porque en la meLodologla no
exlsLen varlables de capacldad de pago del hogar que hablLa el lnmueble.
Ll error de exclusln en el 2003 (exclusln de los ms pobres) fue muy
ba[o, el 99,7 de los hogares de qulnules 1 y 2 conecLados reclbleron el
120
subsldlo. ero el 38 de los no-pobres accedleron al subsldlo (Cmez-
Lobo & Melendez, 2007).
Ln esLa llnea, el ueparLamenLo AdmlnlsLrauvo naclonal de LsLadlsuca
(uAnL), como enudad compeLenLe para reallzar camblos meLodolglcos
en la esLraucacln, esL acLuallzando el lnsLrumenLo de focallzacln de
subsldlos, segun lo denldo por el Conpes 3386 del 2003.
- Me[orar |a ca||dad de| agua
A pesar de que ms del 63 de la poblacln reclbe agua apLa para
consumo humano, aun hay una gran proporcln de munlclplos con
problemas de calldad. Segun la lnformacln reporLada por las auLorldades
sanlLarlas al SlsLema de vlgllancla de la Calldad del Agua (SlvlCA) del
lnsuLuLo naclonal de Salud, de las 34 cludades ms grandes de Colombla,
32 sumlnlsLraron a sus hablLanLes agua poLable
31
en la vlgencla 2012.
1odos los munlclplos que sumlnlsLraron agua lnvlable sanlLarlamenLe
32

son munlclplos pequenos (caLegorla 6), Lal como se puede observar en el
Grhco 21.
31 LsLas cludades albergan al 67 de la poblacln urbana del pals y
sumlnlsLraron agua con un l8CA menor al 3.
32 Ln esLos munlclplos se sumlnlsLr agua con un nlvel de l8CA superlor al
80.
Crco 21. lndlce de 8lesgo de Calldad del Agua - l8CA 2012 por
caLegorla munlclpal
luenLe: SlvlCA - lnS, Clculos: vAS8 - MvC1.
C A I 1 U L C I I I
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
121
Ln cuanLo a la calldad del agua sumlnlsLrada en rea rural, no hay daLos
represenLauvos para calcular el porcenLa[e de la poblacln rural con
acceso a agua que no represenLe rlesgo (los reporLes de lnformacln al
SlvlCA son prcucamenLe nulos).
Lo anLerlor evldencla que el reLo del pals se concenLra prlnclpalmenLe en
los munlclplos de caLegorla 6 y en la zona rural, en donde el componenLe
de aseguramlenLo de la presLacln del servlclo de acueducLo normalmenLe
es basLanLe debll. LsLo como consecuencla de la lnexlsLencla de procesos
de planeacln, ba[a capacldad Lecnlca y alLa roLacln del personal,
alLa aLomlzacln de lnverslones, fuerLe lnuencla polluca y muy poca
poslbllldad de aprovechar economlas de escala y alcance.
1.2. una reforma para forLalecer el
secLor
La reforma esLrucLural del secLor de agua poLable y saneamlenLo bslco
expllca los avances obLenldos en maLerla de coberLuras en las ulumas
dos decadas. LsLa reforma se caracLerlz por camblar el marco legal
e lnsuLuclonal. lnlcla en 1991, con la ConsuLucln olluca del pals,
se forLalece con la Ley 142 de 1994 y es complemenLada por la Ley de
1ransferenclas del 2001 y 2007.
La ConsuLucln de 1991 relLera la responsabllldad uluma del LsLado de
asegurar la provlsln de servlclos publlcos a los cludadanos y la obllgacln
de supervlsar y conLrolar su adecuada provlsln. Adems, Lransere a
las enudades LerrlLorlales la compeLencla de garanuzar la presLacln de
dlchos servlclos y, con el n de garanuzar el acceso de Loda la poblacln en
lgualdad de condlclones, dene un esquema de subsldlos a la demanda.
Aslmlsmo, abrl las puerLas para la paruclpacln del secLor prlvado en la
provlsln de los servlclos de acueducLo, alcanLarlllado y aseo.
osLerlormenLe, la Ley 142 de 1994
33
denl el marco legal para el
funclonamlenLo del secLor, y los programas y Lransferenclas del Coblerno
naclonal. LsLa ley es uno de los documenLos ms deLallados para la
regulacln de servlclos publlcos en Launoamerlca. 8egula los secLores
de agua poLable, saneamlenLo bslco, energla y Lelecomunlcaclones. La
Ley Luvo como propslLo prlnclpal la creacln de un marco lnsuLuclonal
para promover la expansln de la lnfraesLrucLura y proplclar un esquema
sosLenlble de presLacln de los servlclos para lncremenLar la ecacla
y la eclencla secLorlal
34
. ara esLo, acLua en varlas llneas: l) llbera los
33 LsLablece el reglmen de los servlclos publlcos domlclllarlos y regula los
secLores de agua poLable, saneamlenLo bslco, energla y Lelecomunlcaclones.
34 ue acuerdo a la Ley, el servlclo publlco domlclllarlo de acueducLo
conslsLe en la dlsLrlbucln munlclpal de agua apLa para el consumo humano,
lnclulda su conexln y medlcln. 1lene acuvldades complemenLarlas, como
la capLacln de agua y su procesamlenLo, LraLamlenLo, almacenamlenLo,
"La Constitucin de 1991
reitera la responsabilidad
ltima del Estado de
asegurar la provisin de
servicios pblicos a los
ciudadanos y la obligacin
de supervisar y controlar
su adecuada provisin."
122
mercados, ll) crea enudades de regulacln y conLrol, lll) esLablece el marco
de responsabllldades de los munlclplos y deparLamenLos, lv) regula las
Larlfas, y v) dene llmlLes a las Lasas de subsldlos cruzados enLre usuarlos
(8anco Mundlal, 2004).
LnLre las nuevas enudades para la regulacln del secLor, la Ley 142/94
cre la SuperlnLendencla de Servlclos ubllcos uomlclllarlos (SSu),
encargada de la lnspeccln, vlgllancla y conLrol de los presLadores de los
servlclos de acueducLo, alcanLarlllado y aseo, y la Comlsln de 8egulacln
de Agua oLable y SaneamlenLo 8slco (C8A)
33
, cuya prlnclpal funcln
es la promocln de la compeLencla, denlcln del marco Larlfarlo y la
regulacln del poder de monopollo en el secLor.
Los camblos duranLe la decada de los anos 90 fueron luego complemenLados
por leyes que proporclonaron los medlos para garanuzar la lnversln en el
secLor. A Lraves de la Ley 1176 del 2007 se cre la paruclpacln para agua
poLable y saneamlenLo bslco del SlsLema Ceneral de aruclpaclones
36
y se
denleron lmporLanLes modlcaclones en la meLodologla de dlsLrlbucln
y e[ecucln de los recursos desunados al secLor. Se garanuz asl la
ampllacln de coberLuras, el me[oramlenLo de la calldad y la adecuada
presLacln de los servlclos de acueducLo, alcanLarlllado y aseo, con enfasls
en la aLencln de la poblacln pobre (SSS 2008).
Los ob[euvos secLorlales de la modlcacln de la Ley de 1ransferenclas
son: (l) garanuzar coberLuras unlversales en el menor uempo poslble al
lnclulr las varlables y crlLerlos secLorlales en la dlsLrlbucln, (ll) lograr una
e[ecucln ms eclenLe de los recursos medlanLe la denlcln de lncenuvos
que premlen a las enudades LerrlLorlales que aumenLen coberLuras y
me[oren la calldad de los servlclos, y, (lll) me[orar la aruculacln de los
recursos de la paruclpacln de agua poLable y saneamlenLo bslco con la
polluca secLorlal.
La Ley 1176 de 2007 denl los beneclarlos: los deparLamenLos el
13 y los munlclplos y dlsLrlLos el 83), esLablecl los crlLerlos para la
dlsLrlbucln, conLempl un perlodo de Lranslcln para la apllcacln de
conduccln y LransporLe. or su parLe, el servlclo de alcanLarlllado se dene
como la recoleccln munlclpal de reslduos, prlnclpalmenLe llquldos y/o aguas
lluvlas, por medlo de Luberlas y conducLos y las acuvldades complemenLarlas
de LransporLe, LraLamlenLo y dlsposlcln nal de Lales reslduos" (uomlnguez &
urlbe, 2003).
33 1amblen se crearon oLras dos comlslones reguladoras, una para las
Lelecomunlcaclones (Comlsln de 8egulacln de Comunlcaclones, C8C) y oLra
para el secLor energeuco (Comlsln de 8egulacln de Lnergla y Cas, C8LC).
36 Ll SlsLema Ceneral de aruclpaclones es un slsLema de Lransferenclas
lnLergubernamenLales que reclbe los recursos del Coblerno naclonal y los
dlsLrlbuye enLe los goblernos munlclpales y deparLamenLales segun los crlLerlos
esLablecldos en la Ley 713 de 2001 y la Ley 1176 de 2007. Slo una fraccln
de las Lransferenclas puede ser uullzada llbremenLe por los deparLamenLos y
munlclplos, los recursos resLanLes deben ser desunados a secLores especlcos.
"Se garantiz as la
ampliacin de coberturas,
el mejoramiento de la
calidad y la adecuada
prestacin de los
servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo, con
nfasis en la atencin de
la poblacin pobre"
! " # $ % & ' ( $ $ $
!" #$#% '()* " +,% '-.- #%/.0+/0.-. * - " $/#1.-* " 2-2
*+,
las varlables de dlsLrlbucln hasLa el ano 2011, denl las acuvldades
nanclables con esLos recursos y cre el proceso de cerucacln como
una mecanlsmo para garanuzar la presLacln eclenLe y adecuada de los
servlclos publlcos de acueducLo, alcanLarlllado y aseo.
AnLes de esLas modlcaclones legales, los recursos de agua poLable y
saneamlenLo bslco se lnclulan en la paruclpacln de ropslLo Ceneral
del SlsLema Ceneral de aruclpaclones, por lo que podlan uullzarse o
no en el secLor (ulagrama 2), sln Lener en conslderacln las varlables
secLorlales. Adems, no se conLaba con lncenuvos que promovleran la
adecuada uullzacln de esLos recursos, lo que llmlL su lmpacLo en la
ampllacln de coberLura y calldad (Conpes 112 de 2008).
ulagrama 2. ulsLrlbucln recursos SC (Ley 713/01 y Ley 1176/07)
luenLe: MvC1.
1.3. una respuesLa dlverslcada
A pesar de los avances que se lograron con la reesLrucLuracln del secLor
de agua poLable y saneamlenLo bslco, para el 2003 se deLermlna que
los prlnclpales obsLculos esLn relaclonados con: l) esLrucLura dlspersa
de la lndusLrla y desaprovechamlenLo de economlas de escala, ll)
desaruculacln de las dlferenLes fuenLes de recursos, lll) planlcacln y
prelnversln declenLe, que resulLa en lnverslones aLomlzadas, falLa de
124
lnLegralldad y de vlsln reglonal, lv) llmlLado acceso a credlLo, y v) lenuLud
en los procesos de modernlzacln empresarlal (Conpes 3383 de 2003).
Ln el marco de la lmplemenLacln de las esLraLeglas denldas en el Conpes
3383, nacen en el 2007 los lanes ueparLamenLales de Agua y SaneamlenLo
(uA) para el Mane[o Lmpresarlal de los Servlclos de AcueducLo,
AlcanLarlllado y Aseo, y se convlerLen en la prlnclpal esLraLegla del
Coblerno naclonal para, Lenlendo en cuenLa las caracLerlsucas reglonales,
adelanLar procesos de planeacln, forLaleclmlenLo lnLerlnsuLuclonal,
armonlzacln lnLegral de los recursos e lmplemenLacln de esquemas
eclenLes y sosLenlbles en la presLacln de los servlclos.
Aunque los uA mosLraron efecuvldad en algunos munlclplos y fueron
reconocldos por las naclones unldas como una de las esLraLeglas
mundlales ms lnnovadoras para cumpllr la meLa de los CuM, duranLe
el perlodo 2008-2010 sorLearon varlos obsLculos en su lmplemenLacln:
la falLa de formulacln de esLudlos y dlsenos por parLe de las enudades
LerrlLorlales en parucular, gener reLrasos slgnlcauvos en la e[ecucln de
los recursos dlsponlbles.
ue acuerdo con lo anLerlor, la ConLralorla Ceneral de la nacln suglrl en
el ano 2011 replanLear los uA, respaldada en la exlsLencla de un rezago
lmporLanLe en la e[ecucln de los lnsLrumenLos de planeacln esLraLeglca
formulados en el marco de esLe programa (en cuaLro anos slo se e[ecuL
el 3 del presupuesLo)
37
.
Ln cumpllmlenLo de lo denldo por el lan naclonal de uesarrollo 2010-
2014, rosperldad para 1odos, se explde el uecreLo 2246 de 2012, el
cual lnLroduce reformas esLrucLurales en los uA con el n de aglllzar su
e[ecucln y soluclonar las fallas que se hablan presenLado en los anos
anLerlores. LsLe decreLo exlblllz, en parucular, las esLrucLuras operauvas
del programa, denl procesos claros y senclllos que permlueran responder
a las parucularldades de las reglones e lncenuv la ecacla y eclencla en
la e[ecucln de los recursos por parLe de los gesLores deparLamenLales.
La reforma de esLe programa (uA) hlzo poslbles los slgulenLes logros
en el perlodo 2012- 2013: l) la e[ecucln de recursos crecl: pas de
$343.000 mlllones en el 2012 a $647.000 mlllones en el 2013, ll) los saldos
de recursos sln e[ecuLar en el esquema duclarlo dlsmlnuyeron un 23,
lll) se dlnamlz el lnlclo del proceso de conLraLacln: parucularmenLe
en el mes de novlembre del 2012, despues de la expedlcln del uecreLo
2246, las sollclLudes de Cu8 aumenLaron: el consorclo llA expldl 418
Cu8, y lv) se ahorraron ms de $63 mll mlllones en cosLos admlnlsLrauvos
por la renegoclacln del conLraLo de ducla, lo cual permlur a los
deparLamenLos lnverur mayores recursos en lnfraesLrucLura secLorlal.
Adems, el Coblerno naclonal formul el rograma Agua para la
rosperldad, en el que se hlcleron lmporLanLes esfuerzos presupuesLales
en las vlgenclas 2011, 2012 y 2013, con el n de acelerar la convergencla
de coberLuras y garanuzar el cumpllmlenLo de las meLas secLorlales para
la vlgencla 2019. Ln esLe programa se pueden ldenucar las slgulenLes
37 hup://www.porLafollo.co/deLalle_archlvo/u8-11773.
C A I 1 U L C I I I
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
12S
ulagrama 3. Llneas de Lraba[o del rograma Agua para la rosperldad
luenLe: Con base en el MvC1.
llneas de accln: l) reduccln de la pobreza, ll) aLencln a las zonas rurales, y lll) dlsmlnucln del
rlesgo en la calldad del agua sumlnlsLrada a los hablLanLes, Lal como se puede observar en el
D|agrama 3.
ara los munlclplos que recurrenLemenLe han Lenldo alLos lndlces de
pobreza se formul un programa de apoyo a la nanclacln de proyecLos
emblemucos. Asl el Coblerno naclonal nancla la e[ecucln de proyecLos
esLraLeglcos de lnfraesLrucLura del secLor de agua poLable y saneamlenLo
bslco en munlclplos que hlsLrlcamenLe han reglsLrado alLos lndlces
de pobreza. LnLre los anos 2012 y 2013 se nancl la e[ecucln de 89
proyecLos esLraLeglcos por un valor de $812 mll mlllones.
Se cuenLa adems con el rograma de Conexlones lnLradomlclllarlas, el
cual busca apoyar nanclera y LecnlcamenLe la conexln efecuva a las redes
de agua y alcanLarlllado a 90.000 famlllas pobres del pals. LsLas famlllas
no uenen recursos para nanclar las redes lnLernas de sus vlvlendas y el
me[oramlenLo para unldades de banos y coclnas. LnLre los anos 2012 y
2014 se han desunado $111 mll mlllones para aLender a 28.300 famlllas
en 18 cludades.
ara las zonas rurales se lmplemenL un programa de abasLeclmlenLo
de agua y saneamlenLo que uene los slgulenLes e[es: l) Apllcacln de
coberLuras con Lecnologlas apropladas, b) Lsquemas sosLenlbles de
presLacln de los servlclos, c) Conformacln de organlzaclones auLorlzadas
con base comunlLarla, y d) Lsquemas de aslsLencla Lecnlca en la eLapa
de posLconsLruccln. LnLre los anos 2012 y 2014 se han nanclado 73
proyecLos, por un valor de $123 mll mlllones, que beneclarn a 143.000
hablLanLes en 67 munlclplos del pals.
!"#
or ulumo, para me[orar la calldad del agua se promueve el lan adrlno, el cual esL
orlenLado a apoyar prlorlLarlamenLe a los munlclplos que, a pesar de Lener coberLuras
alLas del servlclo de acueducLo, sumlnlsLran agua no apLa para el consumo humano.
LsLe programa arucula esfuerzos enLre las enudades LerrlLorlales, los presLadores
especlallzados de la regln de lnLeres y los uA.
Ll desarrollo de esLos programas ha exlgldo del Coblerno naclonal un esfuerzo
presupuesLal hlsLrlco. Ln los ulumos Lres anos, el monLo de recursos del presupuesLo
general de la nacln aslgnados al secLor
!"
aumenL de un promedlo de lnversln de
439 mll mlllones de pesos enLre el 2008 y el 2010 a 840 mll mlllones de pesos enLre el
2011 y el 2013 (Grhco 22).
38 lncluye vlgenclas fuLuras del londo naclonal de 8egallas en llquldacln.
Crco 22: 8ecursos desunados al secLor
luenLe: Con base en proyecLos del MlnlsLerlo de vlvlenda y poblacln del uAnL. noLa: lncluye daLos sobre
proyecLos de aseo. lncluye Cn, londo de 8egallas, enLre oLros.
! " # $ % & ' ( $ $ $
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*+,
Crco 23: 8ecursos desunados al secLor como porcenLa[e del l8
luenLe: Con base en proyecLos del MlnlsLerlo de vlvlenda y l8 del 8anco de la 8epubllca.
Los numeros muesLran un comporLamlenLo slmllar en relacln con la
poblacln y el l8. Ln la segunda mlLad de la decada de los anos 90, el
valor mxlmo lnverudo fue de 7.213 pesos por hablLanLe (1996), mlenLras
que en la prlmera decada del 2000 la lnversln fue de 11.930 pesos por
persona (2009). Ln el 2011 la lnversln aumenL a 17.896 per cplLa y
slgul haclendolo sosLenldamenLe duranLe los ulumos Lres anos hasLa
llegar en el 2013 a 18.278 (Grhco 23). La lnversln Lamblen muesLra un
aumenLo slgnlcauvo como porcenLa[e del l8: enLre 1993 y 2010 alcanz
un valor mxlmo de 0,09, y en el 2011 y 2012 esLe ya habla aumenLado
a 0,13.
128
Aunque el Lema de la provlsln de espaclo publlco esLuvo relegado por
algun uempo de la planeacln urbana (y a esLo se debe que el espaclo
publlco en las cludades colomblanas fuera conslderablemenLe ba[o),
duranLe los ulumos 23 anos el pals ha hecho avances slgnlcauvos en darle
lmporLancla a la provlsln de espaclo publlco a Lraves de la expedlcln de
normas urbanlsucas y la formulacln de llneamlenLos de polluca urbana
que uenen en cuenLa esLa realldad, adems de acclones concreLas que
han conLrlbuldo a aumenLar el rea de espaclo publlco y su calldad.
aralelamenLe ha crecldo la necesldad de generar esLndares de provlsln,
se ha promovldo el desarrollo del espaclo publlco como elemenLo de
cohesln de las cludades y se han lmpulsado proyecLos que conLrlbuyen a
la creacln de espaclos con carcLer de blen colecuvo y de uso comun. no
obsLanLe, a pesar de los lmporLanLes avances, los nlveles de doLacln aun
son relauvamenLe ba[os y se deben superar clerLos obsLculos para segulr
me[orando la provlsln de espaclo publlco de calldad.
2.1. AnLecedenLes normauvos
Ln Colombla se empez a darle mayor lmporLancla al mane[o del espaclo
publlco desde la decada de los anos 80. La prlmera reglamenLacln al
respecLo fue la Ley 9 de 1989, que da la prlmera denlcln de espaclo
publlco y dene los elemenLos a ser Lenldos en cuenLa como espaclo
publlco
39
. osLerlormenLe, la ConsuLucln olluca de Colombla de 1991
refuerza la lmporLancla del espaclo publlco cuando esLablece como
obllgacln de la nacln la proLeccln de esLos espaclos que, por ser blenes
publlcos, se declaran lnallenables, lnembargables e lmpercepubles"
y se refuerza la ldea de que el blenesLar colecuvo debe prlmar sobre el
blenesLar parucular: Ls deber del LsLado velar por la proLeccln de la
39 reas requerldas para la clrculacln, LanLo peaLonal como vehlcular, reas
para la recreacln publlca, acuva o paslva, para la segurldad y Lranqullldad
cludadana, las fran[as de reuro de las edlcaclones sobre las vlas, fuenLes de
agua, parques, plazas, zonas verdes, enLre oLras.
2. Lspac|o pb||co y equ|pam|entos
Ll espaclo publlco es un elemenLo fundamenLal en la esLrucLuracln y desarrollo de los cenLros urbanos, lnclde
dlrecLamenLe en la calldad de vlda de los hablLanLes y consuLuye una herramlenLa de cohesln soclal y equldad. Ln
esLe senudo, las cludades en Colombla han reconocldo la lmporLancla y la necesldad de generar o adecuar esLe upo
de espaclos, asl como de equlpamlenLos urbanos, como una herramlenLa clave para me[orar la calldad de vlda de sus
cludadanos y fomenLar comporLamlenLos de lnLegracln soclal. Sln embargo, el rpldo creclmlenLo de las cludades
en Colombla ha Lraldo conslgo dlculLades para conLrolar y planear los procesos de urbanlzacln, que en su mayorla
se han dado de manera esponLnea e lnformal. LnLre oLras consecuenclas negauvas, el resulLado de esLo ha sldo la
provlsln lnsuclenLe de espaclo publlco. LsLos procesos lnsLan a la polluca de vlvlenda a enconLrar esLraLeglas que
permlLan cerrar las brechas de espaclo publlco y equlpamlenLos urbanos exlsLenLes, LanLo en Lermlnos cuanuLauvos
como cuallLauvos y de garanuzar su sosLenlbllldad en el uempo.
C A I 1 U L C I I I
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
129
lnLegrldad del espaclo publlco y por su desunacln al uso comun, el cual
prevalece sobre el lnLeres parucular" (Aruculo 82).
Sels anos despues, con la expedlcln de la Ley 388 de 1997, se esLablece
como uno de los ob[euvos prlnclpales del desarrollo LerrlLorlal el velar por
la creacln y la defensa del espaclo publlco, asl como por la proLeccln del
medlo amblenLe. LsLa ley lnLroduce la gura del C1 y la obllgacln por
parLe de los munlclplos y dlsLrlLos de lnclulr acLuaclones relaclonadas con
la locallzacln y dlmenslonamlenLo del espaclo publlco a escala urbana o
zonal y el senalamlenLo de las ceslones urbanlsucas.
Al slgulenLe ano, el uecreLo 1304 de 1998, como reglamenLacln de
la Ley 338, 8eglamenLa el mane[o del Lspaclo ubllco en los lanes
de CrdenamlenLo 1errlLorlal". LsLe documenLo normauvo dene
Lres elemenLos relevanLes en el conLexLo naclonal: el prlmero es la
deLermlnacln de esLablecer que, en cumpllmlenLo de la funcln publlca
del urbanlsmo, los munlclplos y dlsLrlLos debern dar prelacln a la
planeacln, consLruccln, manLenlmlenLo y proLeccln del espaclo publlco
sobre los dems usos del suelo. ara esLo se lncorporan los elemenLos que
consuLuyen el espaclo publlco y se dlslpan las dlferenLes lnLerpreLaclones
sobre el parucular, el segundo elemenLo es la medlcln por parLe de los
munlclplos y dlsLrlLos del declL cuanuLauvo y cuallLauvo del espaclo
publlco. Ln esLe senudo, para efecLos de garanuzar la planeacln y gesun
del espaclo publlco en los C1, y fundamenLalmenLe para monlLorear el
declL cuanuLauvo y cuallLauvo del mlsmo en las cludades, el Aruculo 13
de esLe decreLo esLablece la caLegorla de espaclo publlco efecuvo, que
corresponde al espaclo publlco de carcLer permanenLe conformado por
zonas verdes, parques, plazas y plazoleLas. or ulumo, el Lercer elemenLo
es la denlcln de una meLa de 13m
2
de espaclo publlco efecuvo por
hablLanLe.
La denlcln y la funcln del espaclo publlco se han venldo allmenLando
desde enLonces. Ln una prlmera eLapa, que va hasLa el ano 2003, se
lncluye la necesldad de proLeger esLos predlos por enclma de los lnLereses
lndlvlduales de los hablLanLes y sausfacer las acuvldades urbanas
colecuvas, mlenLras que a parur del uecreLo 213 de 2003 se empleza
a conslderar la lmporLancla de su ublcacln como facLor lnLegrador
(1ab|a 10). Ln el ano 2010 se explde el uecreLo 798 de 2010 (LsLndares
urbanlsucos), el cual reglamenLa los esLndares urbanlsucos bslcos a ser
Lenldos en cuenLa por los munlclplos y dlsLrlLos para el desarrollo de la
vlvlenda, los equlpamlenLos y los espaclos publlcos necesarlos para su
aruculacln con los slsLemas de movllldad, prlnclpalmenLe con la red
peaLonal y de clclorruLas
60
.
Ll documenLo vlsln Colombla ll CenLenarlo: 2019" del 2006 lncorpora
la esLraLegla ConsLrulr Cludades Amables", que uenen como ob[euvo
garanuzar: l) el me[oramlenLo de la calldad de vlda de sus hablLanLes, ll) la
60 Aruculo 1. mblLo de apllcacln. uecreLo 798 de 2010.
"Aunque el tema de la
provisin de espacio
pblico estuvo relegado
por algn tiempo de la
planeacin urbana (y a
esto se debe que el espacio
pblico en las ciudades
colombianas fuera
considerablemente bajo),
durante los ltimos 25 aos
el pas ha hecho avances
significativos en darle
importancia a la provisin
de espacio pblico a
travs de la expedicin
de normas urbansticas
y la formulacin de
lineamientos de poltica
urbana que tienen en
cuenta esta realidad,
adems de acciones
concretas que han
contribuido a aumentar el
rea de espacio pblico y
su calidad."
130
adecuacln de los espaclos donde hablLan y se relaclonan los cludadanos,
y lll) la consLruccln de cludades ms amables, ordenadas segun un
modelo de desarrollo urbano planlcado, con espaclo publlco adecuado y
con lnclusln de la poblacln dlscapaclLada.
SeguldamenLe, el lan naclonal de uesarrollo 2010-2014: rosperldad
para 1odos", deLermln la necesldad de expedlr e lmplemenLar la olluca
naclonal de Lspaclo ubllco medlanLe la cual se preLende apoyar a las
enudades LerrlLorlales en el forLaleclmlenLo de su capacldad lnsuLuclonal
y admlnlsLrauva para la planeacln, gesun, nanclacln, lnformacln y
sosLenlbllldad del espaclo publlco. Ln cumpllmlenLo de esLa dlsposlcln,
el MvC1 y el un Luvleron la lnlclauva de formular y presenLar anLe el
Conpes la olluca naclonal de Lspaclo ubllco, la cual se consolld a
Lraves del Conpes 3718 de 2012.
La 1abla 10 presenLa la evolucln del concepLo de espaclo publlco en la
leglslacln colomblana y el rol del LsLado en su proLeccln y provlsln.
1abla 10. La evolucln del concepLo de espaclo publlco en Colombla y el rol del LsLado en su proLeccln
Ley 9 de 1989
Ll espaclo publlco es el con[unLo de lnmuebles publlcos y los elemenLos arqulLecLnlcos y naLurales
de los lnmuebles prlvados, desunados por su naLuraleza, por su uso o afecLacln, a la sausfaccln
de necesldades urbanas colecuvas.
lncorpora las reas requerldas para la clrculacln, LanLo peaLonal como vehlcular, las reas para la
recreacln publlca, acuva o paslva, para la segurldad y Lranqullldad cludadana, las fran[as de reuro
de las edlcaclones sobre las vlas, fuenLes de agua, parques, plazas, zonas verdes, enLre oLras.
Consntuc|n o||nca de Co|omb|a de 1991
Aruculo 63: Los blenes de uso publlco son lnallenables, lnembargables e lmprescrlpubles."
Aruculo 82: Ls deber del LsLado velar por la proLeccln de la lnLegrldad del espaclo publlco y por
su desunacln al uso comun, el cual prevalece sobre el lnLeres parucular".
Ley 338 de 1997
LsLablece como uno de los ob[euvos prlnclpales del desarrollo LerrlLorlal el velar por la creacln y la
defensa del espaclo publlco, asl como por la proLeccln del medlo amblenLe. lnLroduce la gura de
los lanes de CrdenamlenLo 1errlLorlal (C1).
Decreto 1S04 de 1998
LsLablece que el espaclo publlco es el con[unLo de lnmuebles publlcos desunados a sausfacer
las acuvldades urbanas colecuvas, por enclma de los lnLereses lndlvlduales de los hablLanLes. Al
espaclo publlco lo componen los elemenLos consuLuuvos, naLurales o aruclales, y los elemenLos
complemenLarlos como elemenLos de comunlcacln, senallzacln u organlzacln.
Conpes Soc|a| 80 de 2004
Ll Conpes dene las llneas de accln para la superacln de las slLuaclones de dlscapacldad y super-
acln de rlesgos, enfocadas a propender por la apllcacln de la normauva exlsLenLe en maLerla de
ellmlnacln de barreras de acceso nslco y funclonal a espaclos publlcos, edlcaclones ablerLas al
publlco, proyecLos y programas de vlvlenda de lnLeres soclal.
Decreto 21S de 200S
La locacln nslca al lnLerlor de las cludades que esLrucLura y arucula el slsLema urbano y a las
acLuaclones urbanlsucas que se lleven a cabo. Ll rea que uullzan los cludadanos para lnLeracLuar y
movlllzarse, y que lnLegra el concepLo de urbe como una red funclonal lnLegral.
Decreto 1S38 de 200S
LsLablece crlLerlos de dlseno con el n de ellmlnar las barreras nslcas, permluendo de esLa forma el
acceso de Loda la poblacln a las vlas, parques, andenes, zonas verdes, moblllarlo urbano, edlclos
de uso publlco, vlvlenda, enLre oLros, en especlal para permlur el acceso de las personas con movl-
lldad reduclda.
Conpes 3718 de 2012 resenLa la olluca naclonal de Lspaclo ubllco.
luenLe: ledesarrollo, con base en la leglslacln colomblana.
C A I 1 U L C I I I
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
131
Crco 24: rovlsln de espaclo publlco: comparaclones lnLernaclonales
luenLe: Conpes 3738 de 2012.
Sln embargo, como se puede ver en el Grhco 2S, la provlsln de espaclo publlco de las
cludades ha me[orado. LnLre el 2007 y el 2010, en general, los nlveles de provlsln de
espaclo publlco Luvleron un fuerLe aumenLo, y el promedlo naclonal pas de 2,39 a 3,26
meLros cuadrados por hablLanLe. Ll alLo desarrollo de asLo duranLe esLe perlodo se debl
prlnclpalmenLe a la renovacln de sus parques y plazas, como parLe de una esLraLegla de
recuperacln hlsLrlca de la cludad y de provlsln de espaclos publlcos para la recreacln.
erelra Lamblen busc renovar sus suelos, resLrlnglendo usos en reas publlcas, en parucular
en la forma de planes parclales, una herramlenLa que surge a parur de la Ley 388. Como
2.2. La doLacln de espaclo publlco en
las cludades colomblanas
Las dlscuslones de polluca naclonal alrededor de la provlsln de espaclo
publlco conslderan ldeal que en las cludades exlsLan, como mlnlmo, enLre
10 meLros cuadrados de espaclo publlco por hablLanLe (por e[emplo,
en el documenLo vlsln Colombla 2019) y 13 meLros cuadrados publlco
por hablLanLe (uecreLo 1304 de 1998 ), lo que concuerda con el rea
mlnlma propuesLa por la Crganlzacln Mundlal de la Salud (CMS): 12
meLros cuadrados por hablLanLe. no obsLanLe, el promedlo acLual esL
conslderablemenLe por deba[o de esos nlveles: en las ms reclenLes
medlclones, el promedlo naclonal para el 2010 y para las cludades que se
presenLan en el Grhco 24 era de 3,26 meLros cuadrados por hablLanLe.
asLo, que es la cludad con la mayor canudad de espaclo publlco por
hablLanLe, Lenla 3 meLros cuadros. LsLas clfras son conslderablemenLe
lnferlores a los esLndares recomendados y Lamblen esLn por deba[o de
las clfras de espaclo publlco de varlas cludades del mundo (Grhco 24:
Lspac|o pb||co).
!"#
e[emplo de cludades que lnvlrueron en la renovacln de suelos urbanos
sobresale Lamblen CucuLa, por su esLraLegla de recuperacln de espaclo
publlco peaLonallzado, con andenes y calles peaLonales en el cenLro de
la cludad. Los planes de esLa cludad esperan generar 13 m
!
#$ $%&'()*
publlco, en un escenarlo pumo, con 1.010 hecLreas de parques hacla
el 2020.
Crco 23: Lvolucln del espaclo publlco en algunas cludades colomblanas
luenLe: CCnLS 3718 de 2012.
Ll declL cuanuLauvo de espaclo publlco en Colombla se manlesLa parucularmenLe en zonas
ocupadas por asenLamlenLos precarlos o lnformales, en cenLralldades o zonas urbanas con alLa
denslcacln, y evenLualmenLe en las zonas de expansln urbana que se han ldo lncorporando
a los suelos urbanos sln el mane[o adecuado del lndlcador que esLablecen las normas vlgenLes.
Ll balance naclonal y de las cludades del declL cuallLauvo es en gran medlda percepuvo y se
planLea sobre la base de las carenclas de moblllarlo, senallzacln, llumlnacln y zonas verdes,
Lamblen declenclas en el dlseno y LraLamlenLo, pero aun no se cuenLa con un esLudlo de
dlagnsuco que revele la slLuacln acLual del declL cuallLauvo de espaclo publlco (Conpes
3738 de 2012).
2.2.1. La Lransformacln de las cludades
colomblanas: el caso de 8ogoL
uesde medlados de la decada de los anos 90, 8ogoL ha experlmenLado lmporLanLes y
rpldas Lransformaclones en su espaclo publlco. Se han peaLonallzado lmporLanLes reas,
se desarrollaron clclorruLas, se revlLallzaron parques y andenes y se lmplemenL el SlsLema
C A I 1 U L C I I I
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
133
lnLegrado de 1ransporLe Maslvo 1ransmllenlo, convlruendose en un
e[emplo de desarrollo urbano a nlvel mundlal. Ll exlLo de 8ogoL es
aLrlbulble en gran parLe a la cadena de conunuldad de pollucas publlcas
de muluples admlnlsLraclones y de slnerglas en la lmplemenLacln
de dlferenLes esLraLeglas, como la reclamacln del espaclo publlco, el
me[oramlenLo de los servlclos de LransporLe, la promocln del uso de
medlos de LransporLe moLorlzados y medldas de resLrlccln del uso de
vehlculos moLorlzados (MonLezuma & WrlghL, 2003). ue una slLuacln
en la que en la mayor parLe de los casos el espaclo publlco era ocupado
por comerclanLes lnformales o por el esLaclonamlenLo de vehlculos, el
desarrollo de lnfraesLrucLura, me[oramlenLo y resLrlcclones de los usos
del espaclo publlco, la recuperacln de andenes, parques, plazas y reas
comerclales permlu pasar a una slLuacln en la que se prlorlzan los
lnLereses de los peaLones y el uso colecuvo del espaclo publlco.
Las Lransformaclones de dlversas zonas y avenldas de la cludad -San
vlcLorlno, la Carrera 10 y la Carrera 13, enLre oLras- han conLrlbuldo a la
reacuvacln del comerclo y de la economla, y Lamblen a la dlsmlnucln de
la dellncuencla. Ln esLas zonas el espaclo publlco ha lncldldo dlrecLamenLe
en el me[oramlenLo de la calldad de vlda de los cludadanos. Ls necesarlo
subrayar que no slo se han ofrecldo soluclones de esparclmlenLo e
lnLegracln, slno que la recuperacln de los lugares de uso colecuvo ha
proporclonado me[ores condlclones en maLerla de segurldad y economla
en la cludad (Segovla, 2003). Las lmagenes que se muesLran llusLran el
camblo radlcal que sufrl esLa rea de la cludad.
2.3. LsLraLeglas para la generacln de
espaclo publlco y para su
consolldacln como elemenLo
lnLegrador de las cludades
La provlsln de espaclo publlco y de equlpamlenLos urbanos es un
elemenLo que acLualmenLe uene parucular lmporLancla en la agenda
del desarrollo urbano en Colombla y como elemenLo lnLegrador de las
cludades. Ll lan naclonal de uesarrollo 2010-2014: rosperldad para
1odos", deLermln la necesldad de expedlr e lmplemenLar la olluca
naclonal de Lspaclo ubllco, medlanLe la cual se apoya a las enudades
LerrlLorlales en el forLaleclmlenLo de su capacldad lnsuLuclonal y
admlnlsLrauva para la planeacln, gesun, nanclacln, lnformacln y
sosLenlbllldad del espaclo publlco.
ue oLro lado, el Coblerno naclonal ha venldo Lraba[ando para la
provlsln de espaclo publlco y equlpamlenLos con lnLervenclones dlrecLas
medlanLe programas como el de Me[oramlenLo lnLegral de 8arrlos y oLros
proyecLos de recuperacln de espaclo publlco, y de manera Lransversal
Aotes
loeote. llJetes pot 8oqot
uespos
loeote. llJetes pot 8oqot
1toosfotmoclo Je 5oo vlctotloo
(8oqot)
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de subsldlos de 100 Mll vlvlendas Craus y los SlsLemas lnLegrados de
1ransporLe Maslvo. A conunuacln se descrlbe cmo esLos programas
y proyecLos han sldo herramlenLas claves en la provlsln de espaclos
(56,2!"' 0/ ,*' !270*0/' !","+62*#*'8
Ll rograma de Me[oramlenLo lnLegral de 8arrlos (Ml8) del MlnlsLerlo
0/ 1232/#0*4 9"&+7,*0" /# /, 0"!7+/#%" :"#(/' ;<=> 0/ ?==@4 67'!*
2#%/&3/#2& ,"' *'/#%*+2/#%"' 37,#/&*6,/'4 *(&"3/!A*#0" /, 2#3/#%*&2" 0/
'",7!2"#/' A*62%*!2"#*,/' 2#9"&+*,/' . *0/!7B#0"," 0/ +*#/&* C7/ %/#)*
acceso a los servlclos e lnfraesLrucLura deseables. LnLre los ob[euvos de
esLe programa se encuenLra proveer la equldad a Lraves de la provlsln
de blenes y servlclos urbanos (servlclos publlcos domlclllarlos, espaclo
publlco, vlas, LransporLe y equlpamlenLos)". A la fecha se han lnLervenldo
02/D +7#2!2(2"' !"+" (*&%/ 0/, (2,"%" 0/, (&")&*+*8 E# F'%"' '/ A*#
adelanLado esLraLeglas de recuperacln de espaclo publlco y de doLacln
0/ /'(*!2"' (*&* ,*' !"+7#20*0/'4 !"# 7# %"%*, 0/ ;8G<= (&/02"' . HG8?I<
(/&'"#*' !"+" &/'7,%*0" 0/ ,*' 2#%/&3/#!2"#/' 0/, (&"./!%"8 J*&* ("0/&
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0/ +/M"&*+2/#%"8 -7!A"' +7#2!2(2"' C7/ ("0&N*# '/& "6M/%" 0/ /'%/
programa no conocen la gura de me[oramlenLo.
O"' (&"./!%"' 0/ +/M"&*+2/#%" 2#%/)&*, 0/ 6*&&2"'4 /M/!7%*0"' /#
los 8arrlos 8ello PorlzonLe en erelra, Camlnos de San SllvesLre en
8arrancaberme[a, velnLe de Lnero en AparLad y nueva Lsperanza en
Leucla, se encuenLran nallzados y Lras una evaluacln de resulLados.
LnLre oLros lmpacLos posluvos se encuenLra que la lnLervencln y
+/M"&*+2/#%" *, /C72(*+2/#%" 7&6*#" . *, /'(*!2" (56,2!" /# )/#/&*, A*
lncremenLado el uso de esLe espaclo y ha Lenldo efecLos posluvos en la
comunldad. AdlclonalmenLe, la evaluacln encuenLra que el 70,2 de los
hogares resldenLes en los barrlos lnLervenldos manlesLa una me[ora en la
percepcln de segurldad, percepcln que se aLrlbuye a la hablllLacln de
espaclos publlcos de esparclmlenLo y recreacln (MvC1 - CLnAC, 2012).
Los proyecLos de recuperacln de espaclo publlco en las cludades,
llderados en algunos casos por el Mvu1, uenen como ob[euvo prlnclpal
+/M"&*& ,* !*,20*0 0/ 320* 0/ ,"' A*62%*#%/' 0/ 7#* D"#* +/02*#%/ ,*
rehablllLacln del espaclo publlco en el que se relaclonan. La esLraLegla
(&2#!2(*, !"#'2'%/ /# &/!7(/&*& /'(*!2"' C7/ &/(&/'/#%*# 7# (/,2)&" (*&* ,*
!"+7#20*08 O* $%&'()*+,-. 0 es un e[emplo de creacln de espaclo publlco
a parur de Lerrenos desculdados (la slLuacln de una comunldad me[ora,
y los hogares son reublcados slo cuando es esLrlcLamenLe necesarlo).
! " # $ % & ' ( $ $ $
!" #$#% '()* " +,% '-.- #%/.0+/0.-. * - " $/#1.-* " 2-2
*+,
3/.- '.,1.-4- 50# 6-7,.#+# *- '.,7"%"8$ 2# #%'-+", '()*"+, %,$ *,%
9-+.,'.,:#+/,% 2# ;$/#.<% =,+"-* >-+",$-* ?9;=>@A B%/# '.,1.-4- %0.1#
en respuesLa a la necesldad de generacln de suelo desunado a programas
vlS de gran escala, y para ayudar a resolver el declL hablLaclonal del
pals medlanLe esquemas publlco-prlvados. una de las caracLerlsucas
)C%"+-% 2# *,% 9;=> #% 50# /,2, 4-+.,'.,:#+/, 2#)# #%/-)*#+#. D0$-
densldad sobre el rea neLa urbanlzada que promueva el uso eclenLe
del suelo y porcenLa[es de ceslones que garanucen la generacln de
C.#-% "4',./-$/#% '-.- #* #%'-+", '()*"+,E ?F,$'#% GHIG 2# JKKLM 'C1A
23). or su envergadura y capacldad de Lransformacln del espaclo nslco
2# *- +"02-2M .#+0'#.-$ %0#*, 0.)-$"N-)*# 2# #O'-$%"8$M '.,7#:#$2,
soluclones hablLaclonales nuevas, con esLrucLuras adecuadas de espaclo
publlco. Se esuma que, adems de las reas afecLadas en funcln de las
reservas amblenLales, se desuna el 17 del rea neLa urbanlzable en
parques y zonas verdes, y el 8 en equlpamlenLos. Ln el LoLal de los doce
9-+.,'.,:#+/,% -2,'/-2,% -+/0-*4#$/# ',. #* 9"$"%/#.", 2# P"7"#$2-M
se desunan 17,7 m
J
/hablLanLe en espaclo publlco, lncluyendo 4,8 m
J
Q
hablLanLe de parques. La relacln del rea de cada uno de los proyecLos
%# 40#%/.- #$ *- %-./- **M #$ *- 50# %# '0#2# -'.#+"-. 50# 1.-$ '-./# 2#
*,% '.,:#+/,% +04'*# +,$ #* #%/C$2-. 2# #%'-+", '()*"+, #O"1"2,A
!"#$%&'()*+ -.
/0(#10&'()*+ 20 0$1'()3 145")(3 0+ 6020""7+8
9#0+%0. 6:;<
!"#
1abla 11: Lspaclo publlco generado por MacroproyecLos
luenLe: MvC1. ara calcular el numero de hablLanLes se uullza el promedlo naclonal de 3,7 hablLanLes por vlvlenda.
$%&' (&)*+%*'&,%- ./,010)0-
rea neLa
urbanlzable
oLenclal de
vlvlendas
PablLanLes
8elacln de
espaclo publlco
8elacln de espaclo
publlco
(arques)
(Pa.) unldades m2 / Pab m2 / Pab
1 Anuoqula Medellln 141,39 11.433 42.384 10,64 3,67
2 ALlnuco 8arranqullla 117,73 18.871 69.823 6,43 2,71
3 8ollvar CarLagena 333,31 63.138 241.011 3,36 2,37
4 Caldas Manlzales 106,13 3.300 12.930 9,01 3,82
3 Pulla nelva 33,48 3.928 14.334 6,98 3,30
6 valle del Cauca Call 42,02 6.000 22.200 13,30 4,10
7 valle del Cauca Call 40,02 3.000 18.300 11,42 3,34
8 8lsaralda erelra 66,36 13.971 31.693 17,72 3,41
9 valle del Cauca 1ulu 23,14 3.920 14.304 9,37 3,49
10 Cundlnamarca Soacha 272,17 42.000 133.400 9,12 3,68
11 valle del Cauca almlra 86,37 6.026 22.296 16,17 7,91
12 valle del Cauca 8uenavenLura 100,08 4.032 14.992 93,01 11,34
34356 !7"8#98: !8"78#! #8;7:8# !<9<" ': = >*? @98! ': = >*
C A I 1 U L C I I I
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
137
Ml5N - cloJoJ vetJe (5oocbo, cooJloomotco)
loeote. Mvc1.
138
ltoyecto Jel ptoqtomo Je vlvleoJo qtotolto eo
5oocbo - cooJloomotco
loeote. Mvc1.
C A I 1 U L C I I I
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
139
MISN C|udad Verde en Soacha
Ll macroproyecLo Cludad verde" en Soacha, Cundlnamarca, descrlLo en
el caplLulo 2, es un e[emplo claro del lmpacLo que los MlSn pueden Lener
sobre la provlsln de espaclo publlco y equlpamlenLos en las cludades.
uenLro del macroproyecLo hay recorrldos peaLonales y clclovlas que lo
aLravlesan de norLe a sur y de orlenLe a occldenLe, y que conecLan adems
los nodos urbanos de equlpamlenLos y espaclos publlcos enLre sl y con
las reas resldenclales. AdlclonalmenLe, Lenlendo en cuenLa la carencla
de equlpamlenLos en las zonas aledanas al macroproyecLo, se suple
su necesldad de lnfraesLrucLura educauva, culLural y deporuva, enLre
oLros, aruculndolos con los equlpamlenLos exlsLenLes en el munlclplo.
Ll aporLe de suelo del proyecLo al munlclplo para la consLruccln de
equlpamlenLos corresponde a un rea de 21,78 hecLreas para 26
equlpamlenLos. AcLualmenLe se esLn gesuonando recursos en con[unLo
con los MlnlsLerlos de Lducacln naclonal, Salud y roLeccln Soclal e
lnLerlor para la e[ecucln de equlpamlenLos educauvos, de salud y de
segurldad cludadana (para esLos ulumos -esLaclones de ollcla-, Ll londo
naclonal de Segurldad y Convlvencla Cludadana (lonsecon) aporLar
$2.320 mlllones y la enudad LerrlLorlal $380 mlllones, para un LoLal de
$2.900 mlllones de pesos.
Ll programa de vlvlenda graLulLa del MvC1 uene esLndares slmllares
a los macroproyecLos. LsLe programa, que busca reduclr el declL
hablLaclonal en algunos munlclplos del pals oLorgando vlvlendas graLulLas
a la poblacln ms vulnerable, enLre la que se encuenLran desplazados,
vlcumas de desasLres naLurales y hogares de menores lngresos, esLablece
que cada uno de los proyecLos debe hacer una cesln del 13 del rea
neLa urbanlzable en la forma de espaclo publlco al munlclplo. Ln caso de
que el loLe cuenLe con zonas verdes de conservacln, esLas sumarn al
porcenLa[e de reas cedldas en la forma de espaclo publlco.
Como se puede apreclar en la 1ab|a 12, en el marco del programa de las
100 Mll vlvlendas Craus se conLar con 10 m
2
de espaclo publlco para
cada hablLanLe de las vlvlendas. Ll porcenLa[e de espaclo publlco como
proporcln del rea bruLa del proyecLo corresponde a un 32, valor
aproplado segun el rea mlnlma que se debe ceder por cada proyecLo.
140
1abla 12: Lspaclo publlco generado por el programa de vlvlenda graLulLa"
1ota| de
proyectos
bruta (m2)
1ota| pb||co
(m2)
roporc|n
pb||co]rea
bruta
V|v|endas ersonas
roporc|n
espac|o
pb||co por
(m2]hab.)
60 4.062.839 1.283.337 32 30.830 123.400 10
luenLe: MlnlsLerlo de vlvlenda - Subdlreccln de ollucas de uesarrollo urbano y 1errlLorlal.
"El programa de las
100 Mil Viviendas
Gratis del MVCT tiene
estndares similares
a los macroproyectos.
Este programa, que
busca reducir el dficit
habitacional en algunos
municipios del pas
otorgando viviendas
gratuitas a la poblacin
ms vulnerable, entre
la que se encuentran
desplazados, vctimas
de desastres naturales
y hogares de menores
ingresos"
Los slsLemas de LransporLe maslvo proplclan renovaclones urbanas en
la cludad y reforman y rehablllLan el espaclo publlco, prlnclpalmenLe a
Lraves de la lnfraesLrucLura de acceso a las esLaclones. Ln Colombla, en los
ulumos qulnce anos, sels grandes cludades han lmplemenLado SlsLemas
lnLegrados de 1ransporLe Maslvos (Sl1M), especlcamenLe slsLemas de
8uses de 1rnslLo 8pldo (881, por sus slglas en lngles), en respuesLa a los
problemas de congesun y necesldad de LransporLe publlco. Su desarrollo
se ha acompanado de obras que han generado y renovado espaclos
publlcos -andenes, alamedas, clclorruLas, enLre oLros-, conLrlbuyendo
a la Lransformacln de la cludad y convlruendose en un elemenLo clave
del ordenamlenLo urbano. Como se presenLar ms adelanLe, la polluca
de movllldad corresponde a un elemenLo lmporLanLe en el desarrollo de
las cludades y una gran oporLunldad de Lransformacln y generacln de
espaclos publlcos, en parucular por medlo de elemenLos de uesarrollo
CrlenLado al 1ransporLe (1Cu, por sus slglas en lngles).
Ll MlnlsLerlo de AmblenLe, vlvlenda y uesarrollo 1errlLorlal (hoy
MlnlsLerlo de vlvlenda, Cludad y 1errlLorlo) conLraL en el ano 2009 la
reallzacln de clnco macroproyecLos asoclados al SlsLema lnLegrado de
1ransporLe Maslvo para las cludades de 8ucaramanga, Call, 8arranqullla,
Soacha y CarLagena, con la perspecuva de lncorporar adecuadamenLe una
lnfraesLrucLura de LransporLe en el conLexLo del ordenamlenLo LerrlLorlal
medlanLe acLuaclones de gran escala. La experlencla arro[, enLe oLras,
las slgulenLes concluslones:
- Los slsLemas de LransporLe maslvo son una noLable oporLunldad para
generar nuevo espaclo publlco asoclado a los corredores Lroncales,
pero Lamblen abren la poslbllldad de lnLervenlr secLores esLraLeglcos
y reas cenLrales con mlras a crear parques, plazas y plazoleLas,
modlcando reas consolldadas a Lraves de procesos de renovacln
urbana o conformando nuevos secLores en suelo de desarrollo o
expansln.
- Los macroproyecLos son lnsLrumenLos poderosos para la
reconformacln del espaclo publlco exlsLenLe. Lo doLan de slgnlcado
e lnLenslcan noLablemenLe su uso por parLe de los cludadanos,
C A I 1 U L C I I I
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
141
en la medlda en que se arucule con el ordenamlenLo munlclpal, es declr, con las reas de acuvldad lnLenslva,
corredores de movllldad peaLonal y esLaclones del slsLema de LransporLe.
Las experlenclas de formulacln de macroproyecLos [aron llneamlenLos para la aruculacln del ordenamlenLo
LerrlLorlal de los C1 y de los slsLemas de LransporLe que acLualmenLe se encuenLran operando.
Ll e[emplo lnslgnla de los Sl1M en Colombla es 1ransmllenlo, el prlmero en ser lmplemenLado en Colombla, que se
planLe como propslLo cenLral responder a la necesldad de ordenar el LransporLe publlco en la cludad de 8ogoL, y
al mlsmo uempo ofrecer una alLernauva lnLegral de desarrollo urbano (Segovla, 2003). Las lmgenes que se muesLran
a conunuacln llusLran cmo esLe slsLema ha conLrlbuldo a la generacln de espaclo publlco.
1toosmlleolo como qeoetoJot Je espoclo
pobllco. ooJeoes y clclo-totos
loeote. looJoclo cloJoJ nomooo.
1toosmlleolo como qeoetoJot Je espoclo pobllco.
cotteJot peotoool coo occeso o los
estoclooes eo el je Ambleotol
loeote. utozo & kooJo, 2010.
142
2.4. La esLrucLura ecolglca prlnclpal y el
espaclo publlco
Las reas de proLeccln amblenLal son un componenLe lmporLanLe del
ordenamlenLo LerrlLorlal y hacen parLe del espaclo publlco. La caLegorla
de suelo de proLeccln se lnLroduce en la Ley 388 de 1997, como una
caLegorla Lransversal a los suelos de upo urbano, rural y de expansln. Ln
esLa caLegorla se lncluyen las reas desunadas a la proLeccln de valores
amblenLales y amenazadas por poLenclales desasLres de orlgen naLural o
anLrplco, y se consagra la ldea de que esLas deben quedar excluldas de
la ocupacln urbana o suburbana. La relacln de las reas de proLeccln
amblenLal con el espaclo publlco se especlca en el uecreLo 1307 de
1998, que declara como elemenLos consuLuuvos del espaclo publlco
elemenLos naLurales como las reas para conservacln y preservacln del
slsLema orogrco y del slsLema hldrlco, asl como las zonas de especlal
lnLeres palsa[lsuco. osLerlormenLe, con la expedlcln del uecreLo 3600
de 2007, se lncluye la gura LsLrucLura Lcolglca rlnclpal (LL) en la
planlcacln del LerrlLorlo. LsLa gura se dene como el con[unLo de
elemenLos blucos y ablucos que dan susLenLo a los procesos ecolglcos
esenclales del LerrlLorlo, cuya nalldad prlnclpal es la preservacln,
conservacln, resLauracln, uso y mane[o sosLenlble de los recursos
naLurales renovables, los cuales brlndan la capacldad de soporLe para el
desarrollo socloeconmlco de las poblaclones", de manera que lncorpora
un marco de sosLenlbllldad ecolglca en el ordenamlenLo del LerrlLorlo. La
L uene como base la esLrucLura ecolglca, geomorfolglca y blolglca
orlglnal y acLual del LerrlLorlo: por e[emplo, en el caso de 8ogoL, son
parLe de la esLrucLura ecolglca los cerros, el valle del rlo 8ogoL y los
humedales y parques, enLre oLros. or lo LanLo, una parLe de lmporLanLe
de los espaclos publlcos -los parques o adecuaclones a lo largo de los
humedales- hace parLe de la esLrucLura ecolglca prlnclpal de la cludad.
Sl blen se reconoce la lmporLancla de la LL en Lermlnos [urldlcos y
Lecnlcos, la lnformacln bslca que uenen las cludades colomblanas de
su LL Lodavla es pobre, y las pollucas que orlenLan su gesun son, en
su mayorla, lnclplenLes. Sln embargo, ha habldo avances lmporLanLes
en los procesos de gesun y mane[o del LL en relacln con el espaclo
publlco. un e[emplo de esLo es el mane[o de los humedales, ecoslsLemas
de alLo valor ecolglco en 8ogoL. La dlrecLrlz general para el desarrollo
de los lanes de Mane[o AmblenLal de los Pumedales se basa en la
normauvldad amblenLal vlgenLe, que hace especlal enfasls en que
los humedales hacen parLe lnLegral de la LL de la cludad, y que se
consuLuyen en reas de alLo valor escenlco y blolglco y que por sus
condlclones de locallzacln y acceslbllldad se desunan a la preservacln,
resLauracln y aprovechamlenLo sosLenlble de sus elemenLos blonslcos
(Alcaldla de 8ogoL, MA Pumedal !uan Amarlllo). un caso exlLoso es el
C A I 1 U L C I I I
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
143
del Pumedal !uan Amarlllo, que se recupera y se proLege a Lraves de un
parque ecolglco desunado a la recreacln paslva de la comunldad, con
senderos pavlmenLados, moblllarlo urbano y un espe[o de agua proplclo
para la recreacln.
Sln embargo, la gesun del LL debe lr ms all de la recuperacln y
mane[o de ecoslsLemas esLraLeglcos alslados, pues esLa esLrucLura debe
enLenderse como una red de espaclos y corredores que manuenen la
blodlversldad y los procesos ecolglcos, doLando al LerrlLorlo de servlclos
amblenLales esenclales para su desarrollo sosLenlble que, a su vez,
pueden ser aprovechados de manera conLrolada como espaclos publlcos
de recreacln, enLre oLros.
2.3. La doLacln de equlpamlenLos
urbanos
Los equlpamlenLos se pueden enLender como una serle de elemenLos
urbanos de consumo colecuvo que consuLuyen una parLe lmporLanLe
del espaclo urbano". 1radlclonalmenLe han sldo dos los aspecLos que
han unlcado esLos elemenLos dlspares: de un lado, la lnLervencln del
LsLado al caracLerlzarlos y deLermlnar una lglca para su produccln y
gesun. Ln consecuencla, LraLar el Lema de los equlpamlenLos equlvale
fundamenLalmenLe a LraLar de enLender la lnLervencln del LsLado
desde su unlcacln y normallzacln a Lraves de la polluca urbana. ue
oLro lado, la conslderacln de la vlda coudlana de los usuarlos de dlchos
elemenLos. Ls declr, los equlpamlenLos comlenzan a denlrse como
espaclos de consumo sobre los cuales se vlerLe una parLe lmporLanLe de
las acuvldades coudlanas de los lndlvlduos. or ello se reconocen como
espaclos de consumo colecuvo.
Ln el lengua[e urbanlsuco el equlpamlenLo se ha denldo como aquellos
espaclos consLruldos de consumo colecuvo, de uso publlco, dlsunLos
de la vlvlenda, del espaclo producuvo, del espaclo de LransporLe y
comunlcacln"

lo cual lndlca que desde su orlgen los equlpamlenLos se han
dlferenclado claramenLe de oLras funclones urbanas y que acLualmenLe
lnLenLan agruparse a esLa caLegorla.
Ll quehacer urbanlsuco de los ulumos qulnce anos en Colombla ha
explorado dlferenLes lnsLrumenLos para promover la consLruccln de
nuevos equlpamlenLos. ue un lado, los planes parclales deben prever un
rea de cesln de suelo o la consLruccln efecuva de un equlpamlenLo
como parLe del proceso de urbanlzacln, lo cual apunLa a garanuzar la
provlsln de equlpamlenLos en nuevos desarrollos.
Al mlsmo uempo, las grandes cludades han apelado a planes maesLros
de equlpamlenLos para planLear un orden en su locallzacln y su
aruculacln con el modelo de ordenamlenLo munlclpal conslgnado en el
"El quehacer urbanstico
de los ltimos quince aos
en Colombia ha explorado
diferentes instrumentos
para promover la
construccin de nuevos
equipamientos."
144
C1. La experlencla ha demosLrado, sln embargo, que, como en el caso de
8ogoL, ha sldo necesarlo armonlzar la vlsln secLorlal de la locallzacln
de equlpamlenLos -salud, educacln, culLura, enLre oLros secLores- para
lograr mayor eclencla y coberLura. ue hecho, LanLo 8ogoL como oLras
cludades han manlfesLado la necesldad de armonlzar los planes maesLros
secLorlales con la convenlenLe locallzacln de equlpamlenLos en reas
cenLrales, conecLadas con los slsLemas de LransporLe maslvo.
Ll gran reLo en esLe Lema conslsLe, por lo LanLo, en arucular la produccln
de equlpamlenLos al modelo LerrlLorlal a Lraves de nuevas formas de
cludad que permlLan responder a exlgenclas de locallzacln, acceslbllldad,
generacln de espaclo publlco e lnLeraccln con oLros equlpamlenLos,
en la llnea del proyecLo urbano que supera la pura lmplanLacln de
edlcaclones publlcas de manera dlspersa en el LerrlLorlo.
2.3.1. 8alance naclonal por upo de equlpamlenLo
Los equlpamlenLos urbanos de las cludades colomblanas reglsLran
menores rezagos que en sus lndlcadores de espaclo publlco. Ln parucular,
las cludades cuenLan con equlpamlenLos suclenLes para educacln y
recreacln, pero muesLran rezagos en salud y culLura.
Los esLndares de equlpamlenLos urbanos son una herramlenLa para
deLermlnar la canudad y capacldad puma de los equlpamlenLos urbanos
complemenLarlos de la vlvlenda. Son una gula que se a[usLa en funcln
de la parucularldad y dlsponlbllldad de recursos, de las prlorldades de la
polluca soclal y de las preferenclas de los grupos soclales.
La 1ab|a 13 presenLa los esLndares de provlsln y el Grhco 26 la relacln
que exlsLe enLre la provlsln acLual y el esLndar por munlclplos agrupados
segun su Lamano.
1abla 13: LsLndares de provlsln de equlpamlenLos


1|pos de equ|pam|entos
Lducanvos nosp|ta|es Cu|tura|es
kec-
reac|n
Un|dades cada
100.000 hab|t-
antes
40 10 10 10

luenLe: unlversldad de los Andes con base en el censo del 2003.
C A I 1 U L C I I I
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
14S
Crco 26: LqulpamlenLos: relacln enLre la provlsln acLual y el esLndar por munlclplos
agrupados segun su Lamano
luenLe: ledesarrollo con base en unlversldad de los Andes y censo 2003.
Ln educacln, los cuaLro Lamanos de munlclplos reglsLran un supervlL
en numero de coleglos de educacln medla. Los equlpamlenLos para
recreacln Lamblen son superavlLarlos frenLe al esLndar, ms en los
munlclplos lnLermedlos que en los grandes y pequenos. ue oLro lado, se
observa que para Lodos los Lamanos de munlclplo exlsLe una brecha con
respecLo al esLndar en los equlpamlenLos de salud y en los equlpamlenLos
culLurales: la brecha promedlo en salud es del 33 y la de equlpamlenLos
culLurales es del 66
61
. no obsLanLe, es poslble que algunas acuvldades
culLurales puedan llevarse a cabo en espaclos dedlcados a la recreacln,
como cenLros polldeporuvos o plazas. Ln el mlsmo senudo, dado que
no se uene en cuenLa la morbllldad de la poblacln nl la calldad de las
doLaclones, es poslble que los hosplLales logren aLender a qulenes lo
neceslLan, de manera que necesarlamenLe presenLan un declL de camas
o de docLores (unlversldad de los Andes, 2009).
Las dlferenclas enLre cludades son noLorlas segun su Lamano. Los
munlclplos ms pequenos reglsLran los mayores rezagos en equlpamlenLos
de salud y culLura (33 y 83 respecuvamenLe). La densldad doLaclonal
para cenLros educauvos y hosplLales de prlmer nlvel muesLra un resulLado
61 Los equlpamlenLos para la salud lncluyen hosplLales de prlmer nlvel,
cenLros de aLencln lnmedlaLa y puesLos de salud. ? para la culLura, audlLorlos,
salas de LeaLro y cenLros culLurales.
146
slmllar en Lodos los munlclplos, mlenLras que la oferLa de lnfraesLrucLura
para equlpamlenLos culLurales y de educacln superlor uenen un
comporLamlenLo conLrarlo: los munlclplos con menos de 30.000 hablLanLes
esLn ms rezagados, lo que se expllca, en clerLa medlda, porque la
oferLa de unlversldades es ms ba[a en los munlclplos pequenos que en
los grandes, conslderando que la relauvamenLe ms ba[a demanda por
educacln superlor puede ser supllda por los munlclplos con un mayor
numero de hablLanLes.
A conunuacln se caracLerlza la slLuacln de equlpamlenLos de manera
desagregada para las cludades de ms de 200.000 hablLanLes y para los
secLores de educacln preescolar, bslca y unlverslLarla, y salud, culLura
y recreacln.
Segun el Grhco 27, valledupar es la cludad con mayor presencla de
equlpamlenLos escolares: un LoLal de 63 por cada 100 mll hablLanLes. Le
slguen 8arranqullla, 8ogoL y Soacha, con promedlos oscllanLes enLre 40
y 30 equlpamlenLos. Ll promedlo naclonal en el secLor preescolar es de
23 equlpamlenLos por cada 100 mll hablLanLes. Con valores superlores a
esLe promedlo, adems de los munlclplos menclonados, se encuenLran
Medellln, CarLagena y SanLa MarLa. Las cludades con menores lndlcadores
de coberLura son CucuLa e lbague, con slo 10 y 13 equlpamlenLos de
preescolar por cada 100 mll hablLanLes, respecuvamenLe.
Crco 27: LqulpamlenLos de educacln: preescolar
luenLe: MvC1.
!unLo con los lndlcadores de coberLura de equlpamlenLos de
educacln preescolar, los de coleglos presenLan los valores ms alLos
comparauvamenLe con el resLo de servlclos evaluados. Las cludades con
lndlcadores ms prsperos son SanLa MarLa, Soacha, lbague y valledupar,
con valores superlores a 30 equlpamlenLos por cada 100 mll hablLanLes.
Ll promedlo naclonal es de 41 equlpamlenLos. Sobre la medla, adems
de las cludades menclonadas, se encuenLran 8arranqullla, 8ucaramanga,
C A I 1 U L C I I I
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
147
almlra, Slncele[o, 8ogoL y CarLagena, con lndlcadores comprendldos enLre 42 y hasLa 46
equlpamlenLos en el secLor. Los lndlcadores ms ba[os se presenLaron en Manlzales y 8ello, con
menos de 20 equlpamlenLos cada una.
Crco 28: LqulpamlenLos educauvos: coleglos
luenLe: MvC1.
Ln Lermlnos de educacln superlor, 8ogoL es la cludad con la mayor coberLura de equlpamlenLos
de educacln superlor -represenLados en unlversldades-, con un lndlcador de 8 por cada 100
mll hablLanLes. La medla naclonal se encuenLra en 4 equlpamlenLos, promedlo que es lgualado
o superado por 20 de las 22 cludades evaluadas.
Crco 29: LqulpamlenLos de educacln superlor
luenLe: MvC1.
Ln cuanLo a la provlsln de equlpamlenLos asoclados a servlclos de salud, Slncele[o y
8arranqullla son las cludades con lndlcadores ms alLos: 13 por cada 100 mll hablLanLes. Les
slguen MonLerla, 8ucaramanga y vlllavlcenclo, cada una con 11 equlpamlenLos, y asLo con 10
equlpamlenLos. Ll promedlo naclonal se ublca en 6 equlpamlenLos por cada 100 mll hablLanLes.
or deba[o del promedlo naclonal se encuenLran Manlzales (6), Medellln (3), erelra y Call (4),
8ello (3) y Soacha, que reglsLra el lndlcador ms ba[o en el secLor: slo un equlpamlenLo.
148
Crco 30: LqulpamlenLos de salud
luenLe: MvC1.
Crco 31: LqulpamlenLos culLurales
luenLe: MvC1.
Ln cuanLo a equlpamlenLos de upo culLural, las cludades que presenLan
los mayores lndlcadores de coberLura son Medellln, asLo, Armenla y
8ogoL. La medla naclonal osclla en 4 equlpamlenLos culLurales por cada
100 mll hablLanLes. Las cludades de almlra, 8ello, CucuLa y opayn
uenen 2 cada una, y en el exLremo lnferlor esL MonLerla, con un solo
equlpamlenLo culLural por cada 100 mll hablLanLes.
or ulumo, se presenLan los lndlcadores de provlsln de equlpamlenLos
recreauvos. vlllavlcenclo y Slncele[o, con 19 equlpamlenLos por cada
100 mll hablLanLes, son las cludades con los lndlcadores ms pumos
de coberLura de equlpamlenLos recreauvos. Ll promedlo naclonal se
encuenLra en 11 equlpamlenLos. Los valores ms ba[os los reglsLran
nelva, CarLagena, asLo, Call y Manlzales, con lndlcadores lnferlores a los
8 equlpamlenLos recreauvos por cada 100 mll hablLanLes.
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8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
149
Crco 32: LqulpamlenLo recreauvo por cada 100.000 hablLanLes
luenLe: MvC1.
1S0
3. 1ransporte urbano
Como proceso formauvo, la urbanlzacln exlge el desarrollo de nuevas capacldades para la presLacln de los dlferenLes
servlclos que requleren las cludades y su adecuado funclonamlenLo. A medlda que la poblacln de las cludades
aumenLa, y esLas se expanden cubrlendo grandes exLenslones de uerra, la provlsln de servlclos de LransporLe
urbano, en parucular, se vuelve crluca para la calldad de vlda de las personas, su movllldad y el buen funclonamlenLo
de las cludades.
Ll Lranvla de 8ogoL, el prlmer slsLema de LransporLe publlco urbano
cenLrallzado a nlvel naclonal, enLr en operacln en 1884, con un slsLema
de Lraccln por mulas. La cludad Lenla en ese enLonces menos de 100.000
hablLanLes, no conLaban con servlclos publlcos adecuados y la mayorla de
las personas se movlllzaban a ple o a caballo. uespues fue remplazado por
un slsLema de Lranvla elecLrlco y se consuLuy en un elemenLo lmporLanLe
para el desarrollo urbano de la caplLal. La desLruccln de algunos de sus
vagones duranLe los sucesos de Ll 8ogoLazo
62
desencaden su posLerlor
ellmlnacln en 1931. Con su clausura, se erradlcaron los esquemas
publlcos de LransporLe en el pals, y la oferLa de LransporLe en las cludades
permanecl descenLrallzada hasLa nales del slglo xx.
uado que la oferLa de LransporLe publlco en las cludades no era planeada
y gesuonada por un agenLe unlco o cenLral, slno por empresarlos
prlvados, el servlclo era de mala calldad. Se enmarcaba en un conLexLo de
escasa capacldad de regulacln, de un precarlo e[erclclo de la auLorldad
de LransporLe y alLos cosLos de operacln. La presLacln del servlclo por
muluples acLores que no acLuan de manera coordlnada se ha caracLerlzado
por el uso de buses obsoleLos, operacln y dlseno de ruLas lnadecuadas
y sobreoferLa de frecuenclas. Adems, los mecanlsmos de remuneracln
a los conducLores y la regulacln sobre los buses esumulan prcucas
de compeLencla por los pasa[eros -ms conocldas como la guerra del
cenLavo"-, agudlzan el afn de los conducLores, el uso de vehlculos cuya
vlda uul ha caducado y una sobreoferLa de ruLas (ledesarrollo, 2013).
La prlmera cludad que lmplemenL un slsLema de LransporLe publlco
maslvo fue Medellln y su rea MeLropollLana, con un slsLema de meLro
que enLr en operacln en 1993, luego de doce anos de consLruccln
y un cosLo de ms de 2 mll mlllones de dlares. LsLe meLro es uno de
los mayores planes urbanlsucos del deparLamenLo de Anuoqula y fue
conanclado enLre la nacln, el deparLamenLo y la cludad de Medellln
en el 60 de la deuda, segun qued esupulado en el aruculo 3 de la Ley
310 de 1996. AcLualmenLe el meLro cuenLa con dos llneas (norLe-sur y
cenLro-occldenLe) y 27 esLaclones, Lres llneas de meLrocable, una de esLas
62 Ll 8ogoLazo fue un eplsodlo de proLesLas y vlolencla en la cludad de 8ogoL
luego del aseslnaLo de !orge Lllecer CalLn (candldaLo presldenclal de la epoca).
el 9 de abrll de 1948.
C A I 1 U L C I I I
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
1S1
denomlnada MeLrocable Arvl, el prlmer corredor Lurlsuco del slsLema, y
un slsLema 88163.
Ll meLro represenL un gran avance para el LransporLe, la calldad de vlda y
el desarrollo urbano del valle de Aburr, adems de converurse en lcono
de la cludad, slmbolo de culLura, clvlsmo y beneclo soclal (MeLro de
Medellln, 2014). Sln embargo, hacla prlnclplos del slglo xx, la lmplanLacln
del meLro se conslder lncompleLa: no esLaba adecuadamenLe lnLegrado
con el LransporLe publlco colecuvo del rea MeLropollLana (Conpes 3307,
2004). lue necesarlo, enLonces, recurrlr a slsLemas de LransporLe maslvo
que complemenLaran el slsLema.
Clnco anos despues, en el 2000, 8ogoL lmplemenL exlLosamenLe un
slsLema de 881 denomlnado 1ransmllenlo. Se LraLaba de una solucln
de LransporLe maslvo de ba[o cosLo, a pesar de que slempre se pens
que el meLro era la opcln ms efecuva para soluclonar los problemas
de congesun. AnLe la alLa presln scal que el meLro de Medellln
represenLaba para el pals y la cludad, se Luvo que conslderar una solucln
para los problemas de movllldad de relauva menor lnversln (en 1998 el
pals aLravesaba una crlsls econmlca).
La lmplemenLacln de 1ransmllenlo fue llderada por compleLo por la cludad
y conL con una operacln cenLrallzada en la que los buses LranslLaban
por canales excluslvos. Ll slsLema se conslder exlLoso: produ[o lmpacLos
posluvos en Lermlnos de movllldad a cosLos conslderablemenLe lnferlores
a los del meLro de Medellln, y se convlru rpldamenLe en un referenLe
para la organlzacln del LransporLe maslvo en las prlnclpales cludades del
pals, asl como un e[emplo a nlvel mundlal. ara el ano 2009, la experlencla
de 1ransmllenlo fue presenLada como el punLo de referencla mundlal
para los 881" en la CuarLa lerla lnLernaclonal de 1ransporLe Maslvo
(CuallLy ubllc 1ransporL, 2012, clLado en ledesarrollo, 2013, pglna 3).
Ln los ulumos dlez anos, 1ransmllenlo ha sldo la mayor lnversln hecha en
LransporLe publlco en Colombla, con lmporLanLes lmpacLos en Lermlnos
del uempo de vla[e, que se redu[eron enLre 10 y 18 mlnuLos y Luvleron un
mayor lmpacLo enLre los ms pobres (CuallLy ubllc 1ransporL, 2012, clLado
en ledesarrollo, 2013), asl como en oLros lndlcadores, como la reduccln
de cosLos de operacln, me[oras en la calldad del alre y de desarrollo
urbano. Ln Lermlnos de percepcln de sausfaccln, los lndlcadores eran
alLos al lnlclo de la operacln del slsLema, pero han presenLado una
Lendencla a la ba[a debldo a la alLa ocupacln de los buses, la frecuencla
y la segurldad (Pldalgo et ol., 2013).
1ransmllenlo es un slsLema dlsenado para usar carrlles excluslvos (a la
fecha hay algunas excepclones, como la carrera Sepuma o la Caracas),
mecanlsmos de recaudo y conLrol cenLrallzados y una lmagen dlsunuva.
CuenLa con un servlclo de buses allmenLadores que cubren corredores de
63 8us 8apld 1ransporL.
!"#
movllldad local, y esLn lnLegrados a las esLaclones Lermlnales, conocldas
como porLales, y a punLos de lnLegracln lnLermedlos.
La operacln se e[ecuLa segun un mecanlsmo publlco prlvado: por un lado,
la admlnlsLracln dlsLrlLal esL a cargo de la consLruccln y manLenlmlenLo
de la lnfraesLrucLura a Lraves del lnsuLuLo de uesarrollo urbano (luu)
y de la planeacln, admlnlsLracln y conLrol de los servlclos a Lraves de
18AnSMlLLnlC S.A. or oLro lado, la operacln esL a cargo del secLor
prlvado ba[o conLraLos de concesln (servlclos Lroncales y allmenLadores,
slsLemas de recaudo y la publlcldad en las esLaclones) y algunos servlclos,
como la segurldad y el aseo de las esLaclones, se encuenLran Lercerlzados
(Pldalgo !" $%., 2013).
Ll slsLema ha sldo consLruldo en Lres fases, y desde su lanzamlenLo ha
crecldo rpldamenLe: hoy cuenLa con doce Lroncales y la demanda pas
de 300.000 pasa[eros dlarlos en el ano 2001, a ms de 1,8 mlllones de
pasa[eros dlarlos en el 2013
64
.
La consLruccln del meLro de 8ogoL ha sldo ob[eLo de numerosos
debaLes y esLudlos desde la decada del clncuenLa, cuando el Lranvla fue
ellmlnado. Sln embargo, a pesar de las numerosas lnlclauvas que se han
presenLado para su consLruccln, nlnguna se ha concreLado. A lo largo del
uempo se han presenLado obsLculos de dlsunLa lndole: los proyecLos no
han conLado con el debldo soporLe Lecnlco, la slLuacln macroeconmlca
y nanclera de la nacln o de la cludad no ha brlndado las garanuas
suclenLes para emprender un proyecLo de esLa magnlLud o declslones
pollucas han lmpedldo el desarrollo de esLas lnlclauvas (rleLo, 2013).
Sl blen 1ransmllenlo ha sldo una buena solucln para el problema de
LransporLe publlco y el desarrollo urbano de 8ogoL, aun hay varlas zonas
de la cludad que no se encuenLran conecLadas a esLe Sl1M
63
. La demanda
de vla[es aumenLar en los prxlmos anos, por lo que es urgenLe dar
soluclones de LransporLe a la cludad. Ll meLro aun es conslderado por
muchos como una solucln necesarla.
Ll ulumo esLudlo para la consLruccln del meLro de 8ogoL, reallzado por
SLeer uavles Cleave (2011), recomlenda que para el ano 2018 la cludad
deberla ofrecer slsLemas de LransporLe maslvo con capacldades mlnlmas
de 80.000 pasa[eros por hora, lo que suglere que la consLruccln de
un slsLema de meLro es lndlspensable para la cludad. Ll recorrldo de la
prlmera llnea parurla desde el 1lnLal, en el orlenLe, Lermlnando en la calle
127 con carrera sepuma. Ln el presupuesLo dlsLrlLal para el ano 2014 hay
una paruda de $30.000 mlllones para hacer esLudlos complemenLarlos -
nancleros, soclopredlales y amblenLales- necesarlos para poder avanzar
en la llclLacln (Ll 1lempo, 2013). ara la nanclacln de la consLruccln,
64 hup://www.sdp.gov.co/porLal/page/porLal/orLalSu/
SegulmlenLoollucas/olLCucas20SecLorlales/CoyunLura20
Lconl3mlca1/uocumenLos2008/81CC9224C34u8489L040080A700A6luA
63 SlsLema lnLegrado de 1ransporLe Maslvo.
La demanda de viajes
aumentar en los
prximos aos, por lo que
es urgente dar soluciones
de transporte a la
ciudad. El metro an es
considerado por muchos
como una solucin
necesaria."
C A I 1 U L C I I I
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
1S3
segun la Ley de MeLros, la nacln puede aporLar hasLa el 70 del valor
LoLal de la consLruccln del meLro, mlenLras que el resLo debe ser aporLado
por la Alcaldla ulsLrlLal.
ero la consLruccln del meLro aun no se ha lnlclado y, conslderando los
anLecedenLes que ha Lenldo la cludad con los esLudlos y los planes de
consLruccln del meLro, aun no hay garanua de que esLe efecuvamenLe se
vaya a consLrulr y de que sea capaz de supllr la demanda por LransporLe
que Lendr la cludad en los prxlmos anos. 1enlendo en cuenLa el cosLo
de los recursos de los esLudlos, los reLrasos y el uempo de consLruccln de
un slsLema de meLro, es lmporLanLe aglllzar el desarrollo de esLe slsLema.
La polluca de LransporLe urbano para oLras cludades se empleza a
esLrucLurar desde el ano 2002, ba[o el llderazgo del Coblerno naclonal.
ocos anos despues del desarrollo de 1ransmllenlo, el Coblerno naclonal
lnlcl un programa para promover Sl1M. La experlencla conslsu,
bslcamenLe, en Lrasladar la experlencla de 1ransmllenlo a oLras cludades
y reas meLropollLanas del pals. La polluca se cenLr en las zonas con las
concenLraclones poblaclonales ms alLas del pals despues de 8ogoL: Call,
rea MeLropollLana del valle de Aburr (Medellln), rea MeLropollLana
de 8ucaramanga, rea MeLropollLana de CenLro-CccldenLe (erelra), rea
MeLropollLana de 8arranqullla, CarLagena y Soacha, segun su orden de
esLrucLuracln.
Ll documenLo Conpes 3167 del 2002 empez a dar forma a la
lmplemenLacln de 881. !unLo a esLe documenLo, los Conpes 3260 del 2003
y 3368 del 2003 esLrucLuraron la polluca de LransporLe urbano y dlcLaron
los parmeLros para la lmplemenLacln de nuevos Sl1M. A dlferencla del
caso bogoLano, en el que el llderazgo para el desarrollo de 1ransmllenlo
fue e[ercldo por la admlnlsLracln del momenLo, el desarrollo de slsLemas
lnLegrados de LransporLe publlco en oLras cludades ha sldo llderado por el
Coblerno naclonal.
Aunque Lodas las cludades cuenLan con un marco regulaLorlo slmllar, el
dlseno e lmplemenLacln de los Sl1M responden a las parucularldades
de cada cludad -poblacln y densldad, por e[emplo-, y uenen dlferenclas
noLables enLre la oferLa y la demanda, en Lermlnos del servlclo que
presLan y la eclencla de la operacln. Segun la LncuesLa de asa[eros
y 1ransporLe del uAnL en las cludades que cuenLan con un Sl1M en
operacln, esLe slsLema movlllz en el segundo LrlmesLre de 2013 a ms
del 60 de los pasa[eros en Call, pero menos del 10 de los pasa[eros
en 8arranqullla (Grhco 33). Ln cuanLo a la producuvldad operaclonal,
medlda en Lermlnos de pasa[eros por kllmeLro, los Sl1M colomblanos
presenLan una lmporLanLe varlabllldad y, con excepcln de erelra y
Medellln, se encuenLran enLre los menos producuvos de los S1lM de oLros
palses de la regln (Grhco 34).
1S4
Crco 33: orcenLa[e de pasa[eros LransporLados en los S1lM
Crco 34: lndlce de pasa[eros por km - lk para los Sl1M
noLa: corresponde a reas MeLropollLanas.
luenLe: elaboracln propla con base en LncuesLa de
asa[eros y 1ransporLe del ll 1rlmesLre de 2013 del uAnL.
luenLe: 881 uaLa y ledesarrollo (2013).
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Los Sl1M han Lraldo beneclos lmporLanLes para la cludadanla. A pesar
de los problemas meLodolglcos de las evaluaclones dlsponlbles sobre los
slsLemas lmplemenLados en Colombla, los lmpacLos han sldo posluvos.
Los uempos de vla[e, que slgnlcan un me[or acceso a los Lraba[os, al
esLudlo y al comerclo, cayeron enLre 3,3 y 31 mlnuLos en promedlo
por dla por pasa[ero. ue lgual manera, los accldenLes de LrnslLo en las
Lroncales de los 881 Lamblen se redu[eron. Sln embargo, las me[oras
en segurldad son menos concluyenLes: en el caso de 8arranqullla, los
hurLos y homlcldlos cayeron enLre un 0,01 y un 0,02 por cada meLro
de dlsLancla desde la Lroncal del 881. Ln Lermlnos de calldad del alre,
hay evldencla de que los S1lM han evlLado emlslones de gases de efecLo
lnvernadero, enLre oLros, en Call se de[aron de emlur 170 mll Loneladas
de dlxldo de carbono equlvalenLes y en 8ucaramanga 33.000. Ll valor
del suelo Lamblen se ha vlsLo afecLado, pues aumenLaron los acuvos no
moneLarlos de los propleLarlos: en erelra y Call los preclos del suelo
en las cercanlas al 881 aumenLaron un 26 y un 13 respecuvamenLe.
lmpacLos sobre la esLrucLura urbana, como camblos en los usos del suelo
y en las densldades, han sldo menos evldenLes (ledesarrollo, 2013).
LsLos lmpacLos se han Lraducldo en una alLa renLabllldad soclal de
los proyecLos. Ll anllsls cosLo beneclo (AC8), que busca valorar la
renLabllldad soclal de los proyecLos, lncluyendo los efecLos en el blenesLar
de los cludadanos, asl lo evldencla. ledesarrollo (2013) hlzo una revlsln
de esLudlos que ofrecen esLe upo de anllsls para los proyecLos de Sl1M
y enconLr que en Lodas las cludades, salvo en 8arranqullla, donde el
perlodo del AC8 es corLo y no alcanza a capLurar los beneclos de largo
plazo del proyecLo, la relacln enLre el cosLo y los beneclos es menor
a 1, lo que lndlca que el valor presenLe neLo de los beneclos supera el
valor presenLe de los cosLos. Adems, conslsLenLemenLe, la Lasa lnLerna
de reLorno (1l8) es mayor que la Lasa de descuenLo usada para el clculo
del valor presenLe neLo.
Ms all del balance enLre los cosLos y beneclos y de los lmpacLos
dlrecLos que los Sl1M provocan, Lamblen es lmporLanLe Lener en cuenLa
que esLos slsLemas generan lmpacLos lndlrecLos que afecLan el blenesLar
de los cludadanos. or e[emplo, la polluca de los Sl1M puede beneclar
en una alLa proporcln a la poblacln ms pobre sl sus dlsenos conecLan
zonas de alLa concenLracln de poblacln de ba[os lngresos, por e[emplo,
zonas perlferlcas. Ln el caso de 1ransmllenlo, la mayor reduccln de
uempo de vla[es se dlo en los esLraLos ms ba[os de la poblacln (?epes,
2003), y esLe slsLema Lamblen ha sldo exlLoso en reduclr la exclusln soclal
aumenLando el nlvel de acceso enLre los lugares de empleo ublcados
cenLralmenLe en la cludad y las reas perlferlcas que carecen de oferLa de
empleos (Pldalgo & ?epes, 2003 clLado en llA, 2006).
La aproplacln que cada admlnlsLracln ha Lenldo de su slsLema
de LransporLe ha sldo crluca, en Lermlnos de la consLruccln de la
"En trminos de calidad
del aire, hay evidencia de
que los STIM han evitado
emisiones de gases
de efecto invernadero,
entre otros, en Cali se
dejaron de emitir 170 mil
toneladas de dixido de
carbono equivalentes y en
Bucaramanga 35.000."
1S6
lnfraesLrucLura y efecuvldad para reurar los buses del slsLema colecuvo.
La paruclpacln del Coblerno naclonal en los Sl1M se ha enfocado en
la provlsln de lnfraesLrucLura para los 881, mlenLras que las enudades
LerrlLorlales quedaron encargadas de la lmplemenLacln de las obras y
de la operacln del slsLema lnLegrado, para lo cual se crearon los enLes
gesLores. Adems de la gesun, la presLacln del servlclo comprende
cuaLro acuvldades: la operacln de los buses, el recaudo, la admlnlsLracln
de los recursos y la opumlzacln de las ruLas (ledesarrollo, 2013).
1enlendo en cuenLa que la nacln ha Lenldo una fuerLe orlenLacln hacla
la provlsln de lnfraesLrucLura de los 881 y para la me[ora del espaclo
publlco, mlenLras que las auLorldades locales quedaron a cargo de la
lmplemenLacln de las obras y de la operacln del slsLema lnLegrado,
la aproplacln de cada admlnlsLracln ha deLermlnado el exlLo de
esLos slsLemas y ha lmpllcado unos uempos ms o menos largos en la
consLruccln de la lnfraesLrucLura y una mayor o menor efecuvldad en el
reuro de los buses del LransporLe publlco colecuvo que complLen por los
pasa[eros y afecLan la demanda por el Sl1M. Ln general, la experlencla
de 1ransmllenlo no se ha repllcado adecuadamenLe en los oLros Sl1M
del pals, porque los gesLores en oLras cludades no han conLado con el
llderazgo lnsuLuclonal que Luvo 8ogoL. LsLo se debe en parLe a que la
lnlclauva de la Lransformacln y los recursos econmlcos surgleron de la
nacln y no de las admlnlsLraclones locales (ledesarrollo, 2013).
AcLualmenLe, Lodos los slsLemas 881 en oLras cludades dlferenLes a
1ransmllenlo enfrenLan el reLo de aumenLar las frecuenclas en sus ruLas
y recuperar adecuadamenLe la renLabllldad. Los operadores de buses
presenLan una reduccln en las frecuenclas de servlclo y la conslgulenLe
reduccln de la demanda, con lo que se crea un clrculo vlcloso para el
slsLema. LsLe desequlllbrlo nanclero de los operadores se ha Lraducldo
en lllquldez, que a su vez lleva a un aumenLo de los cosLos de operacln
vla cosLos nancleros y a una reduccln de las frecuenclas de las ruLas
que han lmpacLado negauvamenLe la demanda y, por lo LanLo, el recaudo
del slsLema. La 1ab|a 14 muesLra evldencla de una demanda menor a la
prevlsLa en las esLrucLuraclones. LsLos dos facLores, cosLos nancleros
alLos y ba[os lngresos, se Lraducen en menor llquldez y se compleLa asl el
clrculo vlcloso. Algunos elemenLos que ayudarn a surur esLas dlculLades
son: me[orar las capacldades de gesun de ruLas con Lecnologla, me[orar
las lnsuLuclones que busquen faclllLar la Lranslcln hacla slsLemas
lnLegrados, y la reduccln de la oferLa alLernauva de LransporLe para
me[orar la demanda del Sl1M.
"Actualmente, todos los
sistemas BRT en otras
ciudades diferentes a
Transmilenio enfrentan
el reto de aumentar
las frecuencias en
sus rutas y recuperar
adecuadamente la
rentabilidad.."
C A I 1 U L C I I I
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
1S7
1abla 14. uemanda prevlsLa vs demanda acLual Sl1M
C|udad
Nmero de pasa-
[eros]d|a prev|stos
Nmero de pasa-
[eros]d|a actua|es
de v|a[es
actua|es sobre
v|a[es prev|stos
8ogoL (1ransmllenlo) n/A 2.000.000 n/A
Call (MlC) 1.067.000 487.606 46
Medellln (MeLroplus) 249.200 39.784 24
CarLagena (1ranscarlbe) 473.102 n/A n/A
erelra (Megabus) 140.000 93.677 68
8arranqullla (1ransmeLro) 244.000 113.319 47
8ucaramanga (MeLrollnea) 380.000 142.890 38
Soacha (1ransMllenlo) 473.102 n/A n/A
luenLe: un. uaLos a 30 de sepuembre de 2013.
LsLo no qulere declr que los Sl1M hayan fracasado. Ll esLado acLual de los
slsLemas lnLegrados de LransporLe maslvo en Colombla, por el conLrarlo,
muesLra que la reforma del LransporLe urbano esL en Lranslcln. Ln
esLe conLexLo, lo prlmordlal es forLalecer el proceso redlrecclonando los
facLores que obsLacullzan, como se propone aLrs. AdlclonalmenLe, como
suglere ledesarrollo en su documenLo lo loteqtoclo Je los slstemos
Je ttoospotte otbooo eo colomblo. uoo tefotmo eo ttooslclo, se debe
abrlr una dlscusln sobre subsldlos a los slsLemas que conLrlbuyan a su
sosLenlbllldad en el corLo y medlano plazo.
uno de los desanos en esLe senudo conslsLe en enconLrar la me[or forma
de subsldlarlos. Ln el caso de Amerlca Launa, los slsLemas que ya han sldo
lnLegrados LarlfarlamenLe, como los de Sanuago y Sao aulo, y los slsLemas
ferreos, en parucular el meLro de 8uenos Alres, reclben subsldlos. Como
se muesLra en el Grhco 3S, en la mayorla de los casos, en especlal en los
slsLemas europeos, esLos subsldlos represenLan ms de la mlLad de los
cosLos LoLales de operacln.
1S8
Crco 33: orcenLa[e de los cosLos de operacln pagos con aporLes del secLor publlco
* Colores claros: orcenLa[e de los cosLos sln subsldlo esLaLal, colores oscuros: porcenLa[e de los cosLos con subsldlo esLaLal.
luenLe: CAl (2010).
Las experlenclas de oLras cludades evldenclan que los prlnclpales reLos de subsldlar el LransporLe
urbano conslsLen en lograr una buena focallzacln y en proLeger los slsLemas de problemas de
corrupcln. Cuando los subsldlos esLn dlrlgldos a segmenLos paruculares de la poblacln y los
mecanlsmos de focallzacln son deblles, se pueden generar subsldlos oculLos a grupos no denldos
como su[eLos de polluca o lncluso esLos pueden ser uullzados para capLurar renLas medlanLe la venLa
de los pasa[es subsldlados a las Larlfas regulares. CLros elemenLos que Lamblen deben ser Lenldos en
cuenLa a la hora de dlsenar esLe upo de subsldlos son el conLrol al creclmlenLo del declL scal y los
lncenuvos a la eclencla en la operacln. Se requlere un slsLema de subsldlos LransparenLes y que
esLen condlclonados al cumpllmlenLo de lndlcadores de desempeno y calldad en el servlclo presLado.
Ll LransporLe publlco colecuvo (1C) slgue operando en las ruLas donde el slsLema de los Sl1M no
uenen coberLura (aunque en algunos casos opera paralelo al slsLema 881). Ln Lermlnos de oLa
vehlcular, supera ampllamenLe los S1lM: en el Lercer LrlmesLre del 2013, el parque auLomoLor en
servlclo (37.081 vehlculos) esLuvo dlsLrlbuldo asl: 33,8 mlcrobuses - colecuvos, 27 buseLas y
21,7 buses, los slsLemas lnLegrados de LransporLe maslvo (Sl1M de 8ogoL, MlC de Call, 1ransmeLro
de 8arranqullla, Sl1M de Medellln, Megabus de erelra y MeLrollnea de 8ucaramanga) (uAnL, 2013)
paruclparon con[unLamenLe con el 17,4. Ll 1C esL compuesLo por dlferenLes agenLes que Loman
declslones auLnomamenLe, maxlmlzando su beneclo lndlvldual, pero dlsmlnuyendo el beneclo
soclal. un e[emplo de esLo es la guerra del cenLavo", en la que los conducLores reclben lngresos
segun el numero de pasa[eros que LransporLa. LsLo lncenuva la conduccln agreslva y reduce la
calldad del servlclo.
La enLrada de los Sl1M lnclde en el LransporLe publlco colecuvo, pues son las Lroncales en donde se
concenLra la mayor parLe de la demanda de LransporLe publlco. Ln el grhco 36 se puede apreclar
que, a medlda que enLran los Sl1M en operacln, crece el porcenLa[e de pasa[eros. Sln embargo, no
se puede armar que la LoLalldad de la calda de pasa[eros de los 1C se deba a la enLrada de los Sl1M,
pues Lamblen se expllca por las preferenclas de los cludadanos por oLros medlos de LransporLe -las
moLoclcleLas, por e[emplo-.
C A I 1 U L C I I I
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
1S9
Crco 36: orcenLa[e de pasa[eros LransporLados en Sl1M
luenLe: Clculos proplos con daLos del uAnL.
Adems, el slsLema cenLrallzado del LransporLe publlco en 8ogoL esL en proceso de exLensln a
Lraves de la lmplemenLacln del SlsLema lnLegrado de 1ransporLe ubllco (Sl1), que uullza carrlles
comparudos con el LransporLe prlvado, esLablece paradas [as y cenLrallza la operacln y el pago.
Ll Sl1 se uullza para ruLas que conecLan lugares de menor demanda con los corredores prlnclpales
de la cludad. La lmplemenLacln del Sl1 empez en el 2012 y se uene planeado que el proceso
dure dos anos. Ll Sl1 lnLegra el 1C a 1ransmllenlo ba[o el esquema de pago con Lar[eLa, ellmlna la
necesldad de un camblo modal cuando se usan los dos medlos de LransporLe, de manera que puede
aLraer la demanda acLual por el 1C y conLrlbulr a su Lranslcln.
Ln cludades de menos de 600.000 hablLanLes, que no son Lan exLensas y uenen Lasas de hablLanLes
ms ba[as que las cludades en las que se han desarrollado los S1lM, se han propuesLo como solucln
a los problemas en la presLacln de LransporLe publlco los SlsLemas LsLraLeglcos de 1ransporLe
ubllco (SL1). LsLos slsLemas uenen orlgen en la esLraLegla de cludades amables, conslgnada en el
lan naclonal de uesarrollo 2007-2010, y buscan me[orar la presLacln del servlclo de LransporLe
publlco colecuvo en cludades lnLermedlas, con poblacln enLre 230.000 y 600.000 hablLanLes. Los
SL1 fueron reglamenLados medlanLe el uecreLo 3422 de 2009 y se denen como servlclos de
LransporLe colecuvo lnLegrados, con un slsLema de recaudo unlcado y equlpos aproplados, asl
como un slsLema de gesun y conLrol de la oLa, sln la necesldad de las obras de lnfraesLrucLura que
requleren los S1lM. La nanclacln de los SL1 debe esLar a cargo de la nacln y de sus enudades
descenLrallzadas, que deben paruclpar con aporLes de caplLal, dlnero o en especle.
Ll ob[euvo de esLe programa es me[orar la movllldad, reduclr los servlclos lnformales como carros
paruculares, Laxls y moLoclcleLas, dlsmlnulr la conLamlnacln y renovar la oLa de buses. ara
lograr esLo se propone un slsLema cenLrallzado de recaudo, paraderos denldos y un slsLema de
lnLerconexln semaforlzado. LsLo es fundamenLal para me[orar la movllldad y aglllzar el LrnslLo.
Adems, los SL1 uenen como ob[euvo lmpulsar la conservacln de los cenLros hlsLrlcos.
Las cludades que deben lmplemenLar esLos slsLemas son Armenla, 8uenavenLura, lbague, Manlzales,
MonLerla, nelva, asLo, opayn, SanLa MarLa, Slncele[o, valledupar y vlllavlcenclo. La cludad de
asLo se ha desLacado como plonera en el desarrollo de esLa lnlclauva, graclas al llderazgo munlclpal
por la lmplemenLacln del SL1. Alll el proyecLo ha sldo conanclado por la nacln, de manera que
160
lnLervlenen recursos naclonales, munlclpales y prlvados. CLras cludades
como SanLa MarLa, Armenla, opayn, Slncele[o, MonLerla y valledupar
Lamblen se encuenLran en fases avanzadas para la lmplemenLacln del
slsLema, pero aun nlnguna cludad cuenLa con un SL1 en operacln.
3.1. uesarrollo CrlenLado al 1rnslLo - 1Cu
Ll desarrollo orlenLado al LrnslLo (1Cu) conLempla el desarrollo urbano
de zonas resldenclales y comerclales dlsenadas para maxlmlzar el acceso
al LransporLe publlco. un barrlo 1Cu uene como e[e cenLral una esLacln
o parada de LrnslLo, rodeado por un desarrollo de alLa densldad que va
dlsmlnuyendo a medlda que se ale[a del cenLro. LsLe upo de lnlclauva ha
ganado popularldad como un medlo de reduclr los problemas urbanos
asoclados a la congesun, de acceso a vlvlenda, conLamlnacln del alre
y expansln urbana (Cervero, 2002). numerosas cludades alrededor del
mundo, en parucular las que fueron desarrolladas despues de la Segunda
Cuerra Mundlal, han crecldo segun esLa esLrucLura. Ln Amerlca Launa,
Curluba es el e[emplo lnslgnla de 1Cu, pues el desarrollo de la cludad
se organlz a lo largo de corredores de LransporLe desde muy Lemprano.
Poy en dla, sus reas de alLo Lrco, como cenLros comerclales y edlclos
resldenclales alLos, se encuenLran convenlenLemenLe ublcadas cerca de
las esLaclones de LransporLe. AdlclonalmenLe, en vez de promover una
zonlcacln del uso del suelo que pueda generar segregacln espaclal,
Curluba cuenLa con un uso del suelo mlxLo que permlLe reduclr las
dlsLanclas de vla[e (LcoMoblllLy, 2013).
C A I 1 U L C I I I
8l enes publ l cos para esLrucLurar l a l nLegral l dad
161
Ln el caso de las cludades colomblanas en las que se ha lmplemenLado
Sl1M, en parucular en 8ogoL, se ha consLruldo lnfraesLrucLura -por
e[emplo andenes ampllos a lo largo de las Lroncales para favorecer el
1Cu-, pero aun no se ha regulado el uso del suelo de manera que haya
un desarrollo lnmoblllarlo organlzado alrededor de esLas Lroncales. or
lo LanLo, a medlda que las cludades crecen, lo hacen expandlendose y
aumenLando las Lasas de moLorlzacln. or conslgulenLe, el Lrco y la
conLamlnacln del alre que los slsLemas de 881 buscan me[orar no se han
reducldo como se esperaba (CCA, 2013). Suzukl et ol sosuenen que no hay
grandes desarrollos urbanos en las cercanlas a las esLaclones o corredores
de 1ransmllenlo, salvo en la calle 26, que es un corredor que conduce
al aeropuerLo, y en algunos cenLros comerclales en los porLales. LsLo se
puede expllcar por la falLa de lnLeraccln enLre la planeacln LerrlLorlal y
la planeacln de LransporLe: el lndlce de consLruccln, por e[emplo, no se
ha a[usLado a los corredores, y es menor a dos en casl Loda la cludad, aun
cuando el valor del suelo se ha lncremenLado (ledesarrollo, 2013).
Colombla ya cuenLa con un lmporLanLe acuvo para los uC1, represenLado
en los corredores de los Sl1M. Se neceslLan camblos regulaLorlos en la
norma urbana que promuevan la mayor densldad en las zonas aledanas.
La lnLeraccln enLre las lnsLanclas de planeacln LerrlLorlal de LransporLe
debe forLalecer la denslcacln de la lndusLrla, el comerclo y los hogares
alrededor de los corredores. LsLo lmpllca que es necesarlo promover un
desarrollo lnmoblllarlo cerca a las esLaclones o Lermlnales de LrnslLo, en
donde los cludadanos puedan camlnar, vlvlr, Lraba[ar, hacer compras y
recrearse. Las mayores densldades permlLen que los punLos de la cludad
162
se encuenLren ms cerca los unos de los oLros, de manera Lal que el Sl1M
los pueda conecLar usando menos combusuble y uempo. Adems, la
reduccln de las dlsLanclas lncenuva el uso de vehlculos no moLorlzados
y deslncenuva el uso de los moLorlzados, pero para forLalecer esLos
lncenuvos es clave proveer amenldades peaLonales de alLa calldad,
clclorruLas, servlclos de LransporLe publlco frecuenLes y de calldad y una
regulacln que permlLa e lncenuve el uso mlxLo del suelo (resldenclal,
comerclal, de servlclos y espaclos publlcos).
ara lograr esLos ob[euvos, el pals opL reclenLemenLe por adopLar
una Accln naclonal Aproplada para Mlugacln (nAMA) que se basar
en lnverslones esLraLeglcas en una serle de proyecLos caLallzadores de
desarrollo y en la creacln de un marco de polluca que permlLa la repllca
de esLas experlenclas medlanLe la movlllzacln de recursos prlvados,
naclonales e lnLernaclonales. LsLa lnlclauva es el resulLado de un Lraba[o
aruculado enLre el MlnlsLerlo de 1ransporLe, el MlnlsLerlo de AmblenLe, el
MlnlsLerlo de vlvlenda y el un y se encuenLra enmarcada en la esLraLegla
de desarrollo ba[a en carbono (CCA, 2013).
Ln menor escala se lmpulsa el programa Mover Cludad, que apoya la
formulacln de macroproyecLos urbanos para el rea de lncldencla de
los Sl1M, como una herramlenLa para que esLos slsLemas desencadenen
dlnmlcas que permlLan consolldar esLrucLuras urbanas eclenLes y
sosLenlbles. LsLo se ha desarrollado en Call, 8arranqullla-Soledad,
CarLagena, Soacha y el rea MeLropollLana de 8ucaramanga.
CAPITULO IV
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44
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con mlras a arucular los concepLos de aglomeraclones urbanas. Se LraLa
de una esLraLegla lnLegral, que se clrcunscrlbe a los Lemas hablLaclonales.
Se muesLran los resulLados de la Mlsln de Cludades conclulda en dlclembre
de 2013, mlsln llderada por el ueparLamenLo naclonal de laneacln.
LsLa es la dlscusln que se esL Lenlendo acLualmenLe en Colombla y
a la que los dlferenLes MlnlsLerlos esLn haclendo su aporLe. 1lene el
precedenLe del lan naclonal de uesarrollo 2010-2014 rosperldad para
1odos, el prlmero de esLos planes en el pals, que lncluye a las reglones y
cludades en el cenLro de la esLraLegla de desarrollo del pals.
66 Las oplnlones, omlslones y poslbles errores son responsabllldad de los
experLos de la Mlsln del slsLema de cludades y sus conLenldos no compromeLen
al un.
166
La consolldacln de la esLraLegla espaclal es LrascendenLal para Colombla, porque lograr una mayor conecuvldad
en el LerrlLorlo y complemenLarledad enLre las cludades, vlncular la vlsln reglonal en el creclmlenLo urbano y
habr reglones ms compeuuvas que aLralgan la lnversln. 1amblen permlur enfrenLar ms eclenLemenLe los
problemas relaclonados con la urbanlzacln -la congesun, la conLamlnacln, el lncremenLo de los preclos del suelo,
enLre oLros-, y faclllLar arucular las dlferenLes lnlclauvas alrededor de las cludades, como la plaLaforma de cludades
sosLenlbles de llndeLer, la propuesLa de ulamanLe Carlbe y los acuerdos urbanos.
La lnlclauva para consolldar esLa esLraLegla espaclal nace del lan naclonal de uesarrollo 2010-2014 (Ley 1430 de
2011), que propuso formular una polluca de largo plazo que denlera el slsLema de cludades y asl aprovechar, de la
me[or manera poslble, los beneclos de la urbanlzacln, la aglomeracln y la lnLegracln reglonal. La lnlclauva parLe
Lamblen de lo esupulado en la Ley Crgnlca de CrdenamlenLo 1errlLorlal (LCC1, Ley 1434 de 2011) que, adems de
promover muluples lnlclauvas de carcLer asoclauvo a escala reglonal, le [a compeLenclas a la nacln para denlr
los llneamlenLos del proceso de urbanlzacln y el slsLema de cludades.
ara abordar esLe proceso, el ueparLamenLo naclonal de laneacln (un) desarroll la Mlsln del slsLema de
cludades enLre el 2012 y 2013, con la paruclpacln de experLos en 17 reas de esLudlo y la coordlnacln de Carollna
8arco. LsLe caplLulo presenLa los prlnclpales hallazgos y propuesLas de la Mlsln.
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Poy, cerca del 76 de la poblacln colomblana vlve en cenLros urbanos, se esuma que para el 2030 esLa relacln
aumenLe al 86. ue acuerdo con el censo de poblacln de 1973, en Colombla habla 18 cludades con ms de 100.000
hablLanLes, de las cuales slo dos superaban el mllln de personas. asados cerca de 40 anos (2010), la proporcln
se dobl: 41 cludades con ms de 100.000 hablLanLes y cuaLro con ms del mllln de cludadanos.
Crco 37: LsLadlsucas urbanas 2010 - 2030
luenLe: royecclones no oclales preparadas para la Mlsln de SlsLema de Cludades.
ara el 2030 habr 69 cludades con ms de 100.000 hablLanLes, con el conslgulenLe aumenLo
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creclmlenLo econmlco de nuesLro pals. Las acuvldades en los cenLros
urbanos han aporLado en los ulumos 40 anos, en promedlo, ms del
30 del creclmlenLo del l8 naclonal
45
: AcLualmenLe, el 83 del l8
1(,-$1(' +" 6"1"&( "1 '(+ ,-.)()"+ 2 "1,$1%&(/$+ .1( &"'(,-71 8."&%" 2
posluva enLre el nlvel de urbanlzacln y la rlqueza de los colomblanos
9Grhco 38 2 Mapa 10:;
45 World Bank (2010). Colombia Urbanization Review: Amplifying gains from
urbanization. Washington D.C.: WB.
Crco 38: nlvel de urbanlzacln frenLe al l8 2010
9)"<(&%(/"1%(':
luenLe: un - uuu con base en el uAnL.
C A I 1 U L C I V
LsLraLegl a para consol l dar el sl sLema de cl udades en Col ombl a
169
Mapa 10: Lmpleos por kllmeLro cuadrado
luenLe: urbanlzauon 8evlew, Colombla, 2010.
Las cludades, adems de ser el moLor de creclmlenLo del pals, son los sluos por
excelencla para la convergencla en la presLacln de servlclos publlcos y soclales. Ln
el Mapa 11 se observa que las zonas con mayor nlvel de urbanlzacln son las que
presenLan menores nlveles de pobreza en Lermlnos generales (medlcln hecha a
parur del lndlce de pobreza muludlmenslonal -lM-). Aslmlsmo, las zonas urbanas
han faclllLado la casl unlversallzacln de la presLacln de los servlclos publlcos
domlclllarlos. LnLre 1964 y el 2003, el acceso en zonas urbanas pas del 66 al 98
en energla, del 64 al 94 en acueducLo y del 39 al 90 en alcanLarlllado.
170
Mapa 11: lndlce de obreza Muludlmenslonal (munlclpal)
luenLe: un-uAnL. CarLograna lCAC. Clculos un - uuS.
C A I 1 U L C I V
LsLraLegl a para consol l dar el sl sLema de cl udades en Col ombl a
171
2. Dehn|c|n de| s|stema de c|udades
ara aprovechar me[or los beneclos de la urbanlzacln, se anallz la conformacln de aglomeraclones urbanas y se
denl el slsLema de cludades del pals. Como prlmer paso para ldenucar las aglomeraclones urbanas se paru de las
Lasas de conmuLacln laboral enLre munlclplos como crlLerlo de funclonalldad. Las aglomeraclones se denleron en
Lorno a un nucleo cenLral o nodo, que aLrae poblacln Lraba[adora de oLros munlclplos cercanos, no necesarlamenLe
llmlLrofes con el nodo, pero sl en un espaclo geogrcamenLe conuguo
68
(Mapa12 y Mapa13).
68 Para los clculos se utiliz la informacin censal de conmutacin laboral recolectada en el ao 2005, la cual permite construir
una matriz de orgenes y destinos por municipio para las personas que trabajan.
Mapa 12: Crados de conmuLacln laboral
enLre 8ogoL y sus munlclplos veclnos
Mapa 13: Conformacln de la
aglomeracln en la Sabana de 8ogoL
(ConmuLacln 10)
luenLe: 8afael Cublllos y Cllles uuranLon para la Mlsln de cludades.
ara el e[erclclo de dellmlLacln de aglomeraclones urbanas se Lom un
umbral mlnlmo de conmuLacln del 10. A los munlclplos agregados se
les lmpuL la poblacln urbana LoLal al ano 2010 (proyecclones uAnL),
con el n de dlmenslonar las aglomeraclones y su composlcln de
cludades. Ln el Mapa 12 se observa un e[erclclo con dlsunLos grados de
conmuLacln para el subslsLema de la Sabana de 8ogoL, y en el Mapa 13
la conformacln de la aglomeracln urbana con un nlvel de conmuLacln
del 10. 8a[o esLa meLodologla, y para efecLos de la conformacln del
slsLema de cludades, se conslderaron slo aquellas aglomeraclones con
poblacln urbana mayor de 100 mll hablLanLes al 2010.
172
Como resulLado se denleron 18 aglomeraclones compuesLas por 113
munlclplos, cuyos Lamanos dleren slgnlcauvamenLe de acuerdo con la
[erarqula de los nodos lnvolucrados (Mapa 14). Como complemenLo se
lncluyeron oLros crlLerlos dlferenLes al de conmuLacln laboral:
- Cludades unlnodales con ms de 100.000 hablLanLes: 16
munlclplos.
- Cludades con una poblacln menor a 100.000 hablLanLes que
fueran caplLales de deparLamenLo: 8 munlclplos.
- Cludades con menos de 100.000 hablLanLes, pero con una
lmporLancla funclonal subreglonal, segun se dene en el esLudlo
del MlnlsLerlo de uesarrollo Lconmlco
69
: 14 munlclplos.
69 Molina, H. y Moreno, P. (2001). Aportes para una nueva regionalizacin del
territorio colombiano. Oscar A. Alfonso, O. (editor). Ciudad y regin en Colombia.
Bogot: Universidad Externado de Colombia.
Mapa 14: Aglomeraclones urbanas
luenLe: Mlsln del slsLema de cludades, 2013.
C A I 1 U L C I V
LsLraLegl a para consol l dar el sl sLema de cl udades en Col ombl a
173
1abla 13: oblacln urbana del slsLema de cludades del ano 2010
S|stema de c|udades
Nmero de
c|udades
ob|ac|n tota|
2010
ob|ac|n
urbana 2010
ob|ac|n rura|
2010
Cludades con ms de 100.000 hablLanLes
Aglomeraclones urbanas 113 23.722.031 22.440.037 1.281.994
Cludades unlnodales 16 4.379.178 3.901.339 477.639
Cludades con menos de 100.000 hablLanLes
Cludades caplLales de deparLamenLo 8 331.411 234.623 96.786
Cludades con funclones subreglonales 14 1.320.236 962.103 338.133
1oLal slsLema de cludades 131 29.772.836 27.338.304 2.214.332
orcenLa[e con respecLo a Colombla 13,33 63,34 79,33 20,70
1ota| Co|omb|a 1.101 4S.427.989 34.728.900 10.699.089
luenLe: Mlsln slsLema de cludades, con base en las proyecclones de poblacln de lvaro achn.
Ln resumen, el slsLema de cludades esL compuesLo por 131 cludades. La
poblacln LoLal de las cludades del slsLema suma alrededor de 30 mlllones
de personas -un 63 de la poblacln LoLal de pals- y su poblacln urbana
llega a un poco ms de 27,3 mlllones de personas, lo cual represenLa cerca
del 80 de la poblacln urbana (1ab|a 1S).
174
C|udades con ms de 100.000 hab|tantes
Ag|omerac|ones
urbanas
8ogoL, u.C. 8ogoL, 8o[ac, Ca[lc, Chla, Cogua, CoLa, lacaLauv, lunza,
Cachanclp, CuaLavlLa, La Calera, Madrld, Mosquera, nemocn,
Sesqulle, SlbaLe, Soacha, Sop, SuLaLausa, 1ablo, 1ausa, 1ocanclp,
Zlpaqulr.
Medellln 8arbosa, 8ello, Caldas, Copacabana, Lnvlgado, ClrardoLa, lLagul, La
LsLrella, Medellln, SabaneLa.
Call Call, Candelarla, llorlda, !amundl, radera, vl[es, ?umbo, adllla,
uerLo 1e[ada, vllla 8lca.
8arranqullla 8aranoa, 8arranqullla, Calapa, Malambo, almar de varela,
olonuevo, onedera, uerLo Colombla, 1oms, Sluonuevo, Sole-
dad, 1ubar, uslacurl.
CarLagena Ar[ona, CarLagena, Clemencla, SanLa 8osa, 1urbaco, 1urban, vll-
lanueva.
8ucaramanga 8ucaramanga, llorldablanca, Clrn, ledecuesLa.
CucuLa CucuLa, Los auos, San CayeLano, vllla del 8osarlo.
erelra uosquebradas, erelra, SanLa 8osa de Cabal.
vlllavlcenclo vlllavlcenclo, 8esLrepo.
Armenla Armenla, Calarc, Clrcasla, La 1ebalda.
1abla 16: LlsLado de munlclplos que conforman el slsLema de cludades
C A I 1 U L C I V
LsLraLegl a para consol l dar el sl sLema de cl udades en Col ombl a
17S
asLo narlno, asLo.
Manlzales Manlzales, vlllamarla.
8lonegro Ll Carmen de vlboral, Cuarne, La Ce[a, Marlnllla, 8lonegro.
1un[a ChlvaL, CmblLa, MoLavlLa, ClcaL, 1un[a.
1ulu Andalucla, 1ulu.
ClrardoL llandes, ClrardoL, 8lcaurLe.
Sogamoso Sogamoso, 1lbasosa, 1paga.
uulLama Cerlnza, uulLama.
C|udades un|noda|es CaplLales de deparLa-
menLo
lbague, SanLa MarLa, valledupar, MonLerla, nelva, opayn, Sln-
cele[o, 8lohacha, llorencla, ?opal, Culbd.
CLras 8uenavenLura, almlra, 8arrancaberme[a, AparLad, CarLago.
C|udades con menos de 100.000 hab|tantes
C|udades un|noda|es CaplLales de deparLa-
menLo
Arauca, San Andres, San !ose del Cuavlare, Mocoa, Leucla, MlLu,
lnlrlda, uerLo Carreno.
Cludades con funclones
subreglonales
Cuadala[ara de 8uga, San Andres de 1umaco, lusagasug, Malcao,
Clenaga, Ccana, lplales, Caucasla, 1urbo, amplona, San Cll, uerLo
Asls, Ponda, Mlaga.
luenLe: Mlsln SlsLema de Cludades, 2013.
176
3. D|agnsnco de| func|onam|ento
de| s|stema de c|udades
- La p|aneac|n de| terr|tor|o en re|ac|n con e| s|stema de c|udades ha s|do |ncomp|eta y no est arncu|ada
La planeacln y gesun del LerrlLorlo a escala supramunlclpal no se ha conslderado en el ordenamlenLo LerrlLorlal
munlclpal y reglonal. no hay lnlclauvas que con un enfoque slsLemlco anallcen las necesldades de lnfraesLrucLura
del pals nl una polluca de ordenamlenLo amblenLal que promueva la sosLenlbllldad del slsLema urbano colomblano.
or e[emplo, en maLerla de sosLenlbllldad amblenLal, segun las caracLerlsucas del reglmen hldrlco para Colombla,
medldo con el lndlce de arldez, se observa que cerca del 80 de la poblacln esL locallzada en cuencas con declL
naLural de agua, Lal como se puede apreclar en el Mapa 1S.
Mapa 13: lndlce de arldez en reglones
de Colombla
Mapa 16: Camblos en reas sembradas LvAS
2006-2010
luenLe: ldeam, 2010. Carlos CosLa para la Mlsln de cludades.
luenLe: ArLuro Carcla para la Mlsln del slsLema de cludades, 2012.
C A I 1 U L C I V
LsLraLegl a para consol l dar el sl sLema de cl udades en Col ombl a
177
or oLra parLe, los planes de ordenamlenLo LerrlLorlal munlclpal se hacen
en el mblLo llmlLado del rea urbana del munlclplo y de manera alslada,
sln conslderar el desarrollo rural nl las conexlones y correspondenclas
con los munlclplos veclnos y las reglones. Ln maLerla de la relacln
campo-cludad, una de las prlnclpales concluslones muesLra que, sl blen la
mayorla de la poblacln vlve en las prlnclpales aglomeraclones urbanas,
el creclmlenLo del rea sembrada, por el conLrarlo, uende a ser mayor
en los munlclplos ms aparLados de dlchas aglomeraclones (Mapa 16).
LsLo eleva los cosLos de LransporLe de los producLos agrlcolas y genera
lneclenclas en la economla.
- Las nuevas d|nm|cas urbanas requ|eren mayor coord|nac|n
Ll marco lnsuLuclonal y legal que regula las nuevas formas de urbanlzacln
del slsLema de cludades, en especlal las de las cludades con una esLrucLura
funclonal que se exuende sobre varlos munlclplos, es rlgldo y dlculLa
la asoclacln en la planeacln y la gesun. Los problemas prlnclpales de
esLas rlgldeces se encuenLran en la auLonomla que la ConsuLucln les
aslgna a los munlclplos.
varlas leyes y desarrollos leglslauvos han adopLado lnsLrumenLos de
asoclacln y gesun (1ab|a 17), pero su alcance es llmlLado: uenen poco
desarrollo y poco uso. Ll rea MeLropollLana -una gura prlvlleglada para el
mane[o de las aglomeraclones urbanas alrededor de las grandes cludades-
ha funclonado excepclonalmenLe, como una forma de organlzacln
lnsuLuclonal que permlLe la gesun asoclada de los fenmenos urbanos
supramunlclpales. AcLualmenLe, las reas meLropollLanas presenLan
dlculLades de gobernabllldad y llmlLaclones para nanclar su operacln.
178
luenLe: Llllana 8onllla para la Mlsln del slsLema de cludades, 2013.
Ln el mblLo munlclpal, la ley [erarqulz y esLrucLur, en lo admlnlsLrauvo,
los goblernos munlclpales o dlsLrlLales por caLegorlas que no se
corresponden con el desarrollo de las cludades y sus problemas, pues
uenen un n relaclonado prlnclpalmenLe con las Lrasferenclas y los Lemas
scales. no obsLanLe, con conLadas excepclones, las admlnlsLraclones
locales, uenen ba[a capacldad de gesun.
or ulumo, es lmporLanLe senalar que la descenLrallzacln dlo mayor
auLonomla a los munlclplos y deblllL el nlvel deparLamenLal, con lo cual
se gener un esquema polluco admlnlsLrauvo que no faclllLa la asoclacln
nl la gesun enLre munlclplos para soluclonar problemas comunes de las
aglomeraclones urbanas.
- Los esquemas de |nvers|n y hnanc|ac|n no son consecuentes con
|as neces|dades de |as c|udades y de |as ag|omerac|ones urbanas.
LxlsLe una gran dlsparldad enLre las cludades grandes -las de ms de 1
mllln de hablLanLes-, y las cludades lnLermedlas y pequenas del pals en
relacln con la forma como se nanclan y los upos de lnverslones que se
prlvlleglan. PasLa el presenLe, es dlncll aunar esfuerzos para soluclonar
problemas comunes de escala reglonal o supramunlclpal, especlalmenLe
en los LerrlLorlos en que se presenLan procesos de aglomeracln urbana.
Ln la uluma decada se ha observado un esfuerzo LrlbuLarlo posluvo en
la medlda en que las cludades han manLenldo un creclmlenLo de los
I|guras para enndades terr|tor|a|es I|guras para enndades
adm|n|stranvas
ke|ac|n de otros
|nstrumentos
Mun|c|p|o Departamento
- Asoclacln de munl-
clplos - rea meLro-
pollLana -ComlLe de
lnLegracln 1errlLo-
rlal (Cl1) -rovlnclas
AdmlnlsLrauvas y de
lanlcacln (A) -
ulsLrlLos - 8eglones de
laneacln y Cesun
(8C)
8eglones AdmlnlsLrauvas y de lanl-
cacln (8A) - Asoclacln de depar-
LamenLos - 8eglones de laneacln y
Cesun (8C)
Asoclaclones de : - reas
meLropollLanas - Corpora-
clones auLnomas
- Convenlos lnLerad-
mlnlsLrauvos A
- ConLraLo - lan -
SlsLema general de
regallas
- A||anzas estratg|cas de orden econm|co con pa|ses
fronter|zos - A||anzas estratg|cas de orden econm|co
1abla 17: L[emplo de guras y escenarlos de asoclacln
C A I 1 U L C I V
LsLraLegl a para consol l dar el sl sLema de cl udades en Col ombl a
179
recaudos de enLre un 3,1 y un 4 anual (Grhco 39), sln embargo, ese
esfuerzo no ha sldo suclenLe para permlur que los munlclplos de menos
de 100.000 hablLanLes superen la fuerLe dependencla que uenen de los
recursos obLenldos por Lransferenclas desde el Coblerno cenLral.
Crco 39: CreclmlenLo anual de los lngresos LrlbuLarlos
en el slsLema de cludades 2000/2010
Crco 40: llnanclacln de lnfraesLrucLura
luenLe de recursos por Lamano de cludades

luenLe: Mlsln del slsLema de cludades, 2013.
Ll anllsls de los recursos con que han conLado las cludades del pals desde
que empez el proceso de descenLrallzacln, permlLe observar que esLos
podrlan haber permludo la superacln de las prlnclpales necesldades
de lnfraesLrucLuras y redes de servlclos publlcos, sln embargo, los daLos
obLenldos lndlcan que perslsLe un leLargo en las lnverslones efecLuadas
con una Lasa promedlo de lnversln per cplLa que crece menos que el
lngreso per cplLa y que los recaudos LrlbuLarlos per cplLa. LsLa slLuacln
se ree[a en el hecho de que las cludades pequenas e lnLermedlas
presenLan mayores rezagos en lnfraesLrucLuras y equlpamlenLos que las
grandes, fenmeno llgado a su capacldad lnsuLuclonal.
La composlcln de los recursos munlclpales lnverudos varla segun
el Lamano de los munlclplos. Asl, los ms grandes uullzan los recursos
proplos como prlnclpal fuenLe de lnversln -cerca del 61, en parucular
los recursos por lmpuesLos predlal e lCA lo que represenLa enLre el
69 y el 76 de los recursos proplos-, esLa proporcln es menor, pero
lmporLanLe, para los munlclplos pequenos y medlanos, el 29 y el 38,
respecuvamenLe. Las Lransferenclas son lmporLanLes para los pequenos
(33), y en menor medlda para los medlanos (23) (Grhco 40:
I|nanc|ac|n de Infraestructura). or ello, el apalancamlenLo con credlLos
es lmporLanLe en las cludades grandes, uene una paruclpacln del 11.
Pay dlsparldades en el acceso a los servlclos de lnfraesLrucLura enLre las
reas urbanas de los munlclplos del slsLema de cludades, en especlal,
cuando esLos se agrupan segun su Lamano. A pesar de esas dlsparldades en
180
el acceso, los munlclplos pequenos -con menos de 100.000 hablLanLes-,
han lnverudo monLos desproporclonadamenLe mayores -en Lermlnos per
cplLa-, en comparacln con los munlclplos medlanos -enLre 100.000 y
un mllln de personas- y grandes -por enclma del mllln de resldenLes-,
y aun asl presenLan declLs de acceso lmporLanLes a clerLos servlclos -
sean de agua, sanldad o basuras-.
Al comparar las brechas de lnfraesLrucLura con los nlveles de lnversln
per cplLa se concluye que los munlclplos pequenos uenen menos
capacldades lnsuLuclonales para proveerla, mlenLras que los munlclplos
medlanos requleren de mayores recursos para aumenLar su provlsln,
especlalmenLe, en la operacln y manLenlmlenLo de los slsLemas.
- Las c|udades deben conectarse me[or entre s|.
or las condlclones geogrcas del pals, las cludades colomblanas
se desarrollaron en LerrlLorlos alslados, con poca relacln y
complemenLarledad enLre ellas (Mapa 17). arLe de esLe alslamlenLo
puede expllcarse por el rezago de la lnfraesLrucLura vlal naclonal para la
comunlcacln enLre cludades.
Mapa 17: llu[os de carga
Mapa 18. nlveles de congesun de carreLeras,
2011
Iuente: ab|o koda para |a M|s|n de| s|stema de c|udades, 2012.
! " # $ % & ' ( $ *
LsLraLegl a para consol l dar el sl sLema de cl udades en Col ombl a
+,+
La red de carreLeras para 2011 era lncompleLa, presenLaba alLos nlveles de congesun y alLos cosLos del LransporLe
de carga y de pasa[eros enLre las cludades prlnclpales (-./. +,). Ln adlcln, la planeacln a largo plazo de la red
naclonal de carreLeras esL desaruculada enLre las redes reglonales y locales.
Ln las aglomeraclones y e[es urbanos no se uene aun un esquema operaclonal e lnsuLuclonal adecuado que permlLa
un LransporLe eclenLe en esas subreglones. Ll esquema acLual es el slmple resulLado de la superposlcln e lncremenLo
de las ruLas de LransporLe enLre los que eran munlclplos alslados, acLualmenLe en operacln denLro de una subregln
que debe conslderarse como un LerrlLorlo funclonal" que no esL organlzado nl esLrucLurado.
Mapa 19: Anlllos vlales Call
1abla 18: Acceso de las cludades (1lempo de LrnslLo
urbano - mlnuLos)
Cludades
1lempo de cruce
(mln)
velocldad medla
uullzada (km)
8ogoL 119 13
Medellln 91 20
8arranqullla 82 20
8ucaramanga 66 13
Call 61 30
erelra 33 20
CarLagena 43 23
lbague 39 30
CucuLa 37 30
SanLa MarLa 33 30
0123425 02627.889::9 /.8. -;7;<3 62: 7;742=. 62 >;16.627? @A+@B
or oLra parLe, la red naclonal de auLoplsLas no cuenLa con soluclones de
Lrco naclonal en las reas urbanas para conecLar los dlsunLos desunos
y las conexlones con cenLros loglsucos y reas lndusLrlales, upo anlllo vlal
C-./. +DE. or e[emplo, para cruzar 8ogoL se requleren cerca de dos
horas en promedlo y, en Medellln 91 mlnuLos C%.F:. +,E.
LsLas declenclas de conecuvldad han lnuldo en las relaclones
econmlcas enLabladas enLre las cludades prlnclpales. Las cludades ms
grandes presenLan esLrucLuras econmlcas relauvamenLe slmllares con
poca especlallzacln y poca complemenLarledad. LsLa condlcln ha hecho
que las venLa[as comparauvas de las reglones, la especlallzacln y las
economlas de escala no se hayan uullzado con eclencla para hacer ms
dlnmlco el desarrollo endgeno de cada cludad o aglomeracln urbana.
182
- Las c|udades pueden me[orar su producnv|dad.
Ln su con[unLo las cludades colomblanas cuenLan con economlas con ba[os
nlveles de especlallzacln. Sln embargo, al anallzar cada aglomeracln en
deLalle, es poslble enconLrar clerLo nlvel de heLerogeneldad y grado de
complemenLarledad en los secLores ms especlallzados y producuvos de
cada aglomeracln. LsLo es una oporLunldad para expandlr los mercados
en los blenes proplos de las acuvldades llderes.
Crco 41: Anllsls de clusLers en Colombla
70
(Modelo de orLer)
luenLe: ledesarrollo para Mlsln del slsLema de cludades, 2012.
Las acuvldades de menor producuvldad, que se asoclan con secLores de
menores requerlmlenLos Lecnlcos y de caplLal, menos capaclLacln de su
fuerza laboral y salarlos ms ba[os, represenLan el 86 de las empresas y el
73 del empleo en la economla del slsLema de cludades (cuadranLes lll y lv
del Grhco 41). or el conLrarlo, las acuvldades de mayor especlallzacln
y producuvldad, que elaboran blenes de mayor comple[ldad, con mayores
demandas de personal ms callcado y que dlsfruLan de mayores salarlos
con exlgenclas de caplLal de mayor escala-, son menos abundanLes.
70 ara la elaboracln y caracLerlzacln del mapa de clusLers del slsLema de
cludades se paru de la espaclal del empleo formal de cada lndusLrla en dlcho
LerrlLorlo -facLor de concenLracln del empleo (lCL), y a su producuvldad
relauva aproxlmada por los salarlos promedlo en comparacln con los s
C A I 1 U L C I V
LsLraLegl a para consol l dar el sl sLema de cl udades en Col ombl a
183
Las cludades presenLan Lamblen un mercado laboral segmenLado, con
llmlLada movllldad que orlglna desbalances en la paruclpacln laboral y el
desempleo enLre las cludades y reglones . La fuerza de Lraba[o callcada
se concenLra fuerLemenLe en las cuaLro prlnclpales aglomeraclones del
pals (Grhco 42).
AdlclonalmenLe, se debe conslderar como obsLculo los cosLos de las
cludades, donde llama la aLencln que el gasLo en LransporLe urbano es
ms alLo a la suma del gasLo en servlclos publlcos. Ln efecLo, en promedlo
los hogares desunan enLre 9 y 11 de su gasLo LoLal para movlllzarse en
las cludades (Grhco 43).
Crco 42: ulsLrlbucln de Lraba[adores callcados
luenLe: !alme 1en[o para Mlsln del slsLema de cludades, 2012.
Crco 43: aruclpacln del gasLo de los hogares por secLor
luenLe: Manuel 8amlrez para la Mlsln del SlsLema de Cludades, 2012.
!"#
- Los camb|os en |a estructura demogrhca muestra oportun|dades
d|ferenc|a|es para e| desarro||o
Se espera que a 2030 haya una reduccln permanenLe en la Lasa de
creclmlenLo de la poblacln y que esLa enve[ezca (Grhco 44 y Grhco
#$%. Las proyecclones Lendenclales de poblacln muesLran que la Lasa de
creclmlenLo naclonal dlsmlnulr de 1,2 en el 2003 hasLa 0,2 en el
2030. una reduccln de un punLo porcenLual en 43 anos casl dos punLos
bslcos por ano.
Crco 44: lrmlde de poblacln 2003 Crco 43: lrmlde de poblacln 2033
luenLe: Mlsln slsLema de cludades con base en las proyecclones de poblacln de lvaro achn.
LsLos camblos demogrcos esLn relaclonados prlnclpalmenLe con
el enve[eclmlenLo de la poblacln, la dlsmlnucln en el Lamano de los
hogares - se esuma que para el 2033 haya 4,7 mlllones de nuevos hogares
en el slsLema de cludades- y el camblo en la Lasa de dependencla. Adems,
lmpllcan reLos para el manLenlmlenLo de los slsLemas de segurldad soclal,
la composlcln del mercado laboral, y para la demanda por vlvlenda y por
el con[unLo de servlclos urbanos.
no obsLanLe, el reLo varla ampllamenLe enLre aglomerados urbanos.
or e[emplo, exlsLen dlferenclas lmporLanLes en el esLado del bono
demogrco (presenLan alLas Lasas de dependencla de menores)
71

71 Perodo de la transicin en el que la fuerza de trabajo crece ms rpidamente
que la poblacin dependiente, no solo por una reduccin de la fecundidad sino
tambin por la creciente participacin laboral de las mujeres. Este perodo libera
recursos que pueden utilizarse para incrementar el bienestar de las familias o
invertir en el desarrollo de capacidades y capital fsico.
! " # $ % & ' ( $ *
LsLraLegl a para consol l dar el sl sLema de cl udades en Col ombl a
+,-
(Grhco 46) y en la presLacln y calldad- de servlclos publlcos bslcos.
MlenLras en cludades como Medellln o Manlzales esL por Lermlnarse" el
bono demogrco, oLras cludades como 8lohacha o Culbd apenas esLn
empezando a beneclarse.
Crco 46: ulferenclas lmporLanLes en el bono demogrco enLre las
cludades
luenLe: Cepal para la Mlsln del slsLema de cludades, 2013.
!"#
4. Las po||ncas para conso||dar e| S|stema de c|udades
Con base en el dlagnsuco del slsLema de cludades y con el ob[eLo de denlr una polluca a 2033 para forLalecer el
slsLema como moLor de creclmlenLo del pals, y para promover la compeuuvldad reglonal y naclonal, y el me[oramlenLo
de la calldad de vlda de sus hablLanLes, la propuesLa de Lraba[o se agrup en sels e[es de polluca (D|agrama 4!"
ulagrama 4: L[es de olluca para el SlsLema de Cludades
luenLe: Mlsln slsLema de cludades - un
4.1. laneacln con vlsln sosLenlble
La planeacln fracclonada, secLorlzada y no lnLegrada exlsLenLe debe
Lransformarse con una vlsln lnLegral del LerrlLorlo naclonal y, en parucular,
del desarrollo del slsLema de cludades, con base en !"# !%&'"# (' ")*+"),-&
relaclonadas con Lres prlnclpales slsLemas esLrucLuranLes del LerrlLorlo -
cludades, amblenLal, rural-, y su gesun lnLegrada.
Ln prlmera lnsLancla hay que !"#$%#& %" ()(*%+# ,% -).,#,%( %$ &%"#-)/$
-0$ %" 0&,%$#+)%$*0 *%&&)*0&)#" $#-)0$#". /"0" !1 )+"! '# &')'#"0,1:
(1) esLablecer las bases concepLuales y Lecnlcas para el planeamlenLo
del slsLema de cludades, (2) formular llneamlenLos de planeacln para
Aglomeraclones y apoyar la formulacln de vlslones a largo plazo, y, (3)
consolldar lnformacln adecuada para el anllsls del slsLema de cludades.
Asl mlsmo, se hace necesarlo 10+2"%*#& "# 2"#$%#-)/$ ,%" 3)(*%+#
4+5)%$*#" $#-)0$#" %$ &%"#-)/$ -0$ %" ()(*%+# ,% -).,#,%(, para lo cual
es clave: (1) denlr la esLrucLura ecolglca prlnclpal naclonal alrededor
del slsLema de cludades, (2) formular el lan MaesLro naclonal de
C A I 1 U L C I V
LsLraLegl a para consol l dar el sl sLema de cl udades en Col ombl a
187
Agua, SaneamlenLo y 8eslduos Slldos para el slsLema de cludades, (3)
acompanar a las cludades en la adapLacln al camblo cllmuco, y, (4)
acompanar a las cludades para el mane[o de la calldad del alre.
or ulumo, hay que 4rncu/or /o P/oneocin de /os reos ruro/es y /o
"#$%&$'()% *+,$%$, para lo cual se debe Lraba[ar en las slgulenLes
acuvldades: (1) promover el uso del rea con vocacln agrlcola cerca de las
aglomeraclones urbanas, (2) lmpulsar la planeacln de la zona rural en los
C1 ba[o las denlclones de la unldad de lanlcacln 8ural Agropecuarla
(u8A), y, (3) formular lnsLrumenLos de gesun del suelo rural, con base
en la experlencla de los lnsLrumenLos para suelos urbanos.
4.2. Coordlnacln lnsuLuclonal
Se debe promover y faclllLar el Lraba[o con[unLo de las enudades
LerrlLorlales (munlclplos, dlsLrlLos, deparLamenLos) y de esLas con el
Coblerno naclonal.
Ll un, el MlnlsLerlo de vlvlenda, Cludades y 1errlLorlo, y oLras lnsLanclas
como la Comlsln de CrdenamlenLo 1errlLorlal (CC1), [uegan un papel
deLermlnanLe en esLe proceso. Ll un como coordlnador de la lnversln
publlca y la aruculacln de las pollucas secLorlales en los LerrlLorlos y el
MlnlsLerlo en cuanLo presLador de apoyo a los munlclplos para Lemas
como la planeacln urbana y la gesun de proyecLos de desarrollo en las
cludades.
ara lorto/ecer /o coordinocin de /o occin de /os enndodes nociono/es
&% &# -(-.&/$ 0& '(*0$0&- se propone forLalecer el un como coordlnador
naclonal de pollucas secLorlales en el LerrlLorlo y la CC1 como lnsLancla de
coordlnacln de pollucas naclonales.
ara lmpu/sor e/ trobojo osociodo entre /o Nocin y /os enndodes
.&++(.1+($#&- se propone: (1) consolldar una vlsln coherenLe con el
forLaleclmlenLo del slsLema de cludades en los programas de apoyo a
los munlclplos por parLe del un y el MlnlsLerlo de vlvlenda, Cludades
y 1errlLorlo, (2) consolldar una vlsln esLraLeglca en la formulacln
de proyecLos someudos a aprobacln de los Crganos Coleglados de
AdmlnlsLracln y ueclsln (CCAu), y, (3) esLablecer llneamlenLos para la
formulacln de conLraLos plan y acuerdos urbanos para las aglomeraclones.
or ulumo, para 21/&%.$+ 3 41+.$#&'&+ #1- &-5*&/$- 0& $-1'($'()%
entre /os enndodes territorio/es se propone lncenuvar las asoclaclones
supramunlclpales e ldenucar y reglamenLar los upos de lnsLrumenLos en
relacln con upos de desarrollo urbano.
188
4.3. llnanclacln eclenLe del slsLema de
cludades
La admlnlsLracln razonable de los lnsLrumenLos nancleros exlsLenLes
y la adopcln de unos nuevos que permlLan generar mayores recursos
proplos, son elemenLos fundamenLales para asegurar la vlabllldad de
los programas y proyecLos necesarlos para Lransformar las cludades del
slsLema e lncremenLar la produccln econmlca, poLenclar las condlclones
de las cludades lnLermedlas y superar las brechas que dlculLan el acceso
equlLauvo a las lnfraesLrucLuras y servlclos bslcos de los munlclplos
pequenos.
ara alcanzar Lal propslLo se debe Lraba[ar en el forLaleclmlenLo de los
lnsLrumenLos que han mosLrado mayor efecuvldad (lmpuesLo predlal),
a Lraves de me[oras en su dlseno y admlnlsLracln (caLasLro), revlsar los
muluples lnsLrumenLos de ba[o uso -por e[emplo, plusvallas-, y opumlzar
el apalancamlenLo nanclero a parur de los lnsLrumenLos LrlbuLarlos
exlsLenLes. or ulumo, denlr upologlas de nanclacln supramunlclpales
para apalancar la e[ecucln de proyecLos reglonales.
4.4. Conecuvldad
LxlsLe una clara relacln posluva enLre el me[oramlenLo de la conecuvldad
nslca
72
, y la complemenLarledad, especlallzacln y mayor producuvldad
de los slsLemas de cludades. Ll slsLema de conecuvldad LanLo en el mblLo
del slsLema de cludades en su con[unLo como en las aglomeraclones
urbanas uene una gran lmporLancla para el lorLaleclmlenLo del slsLema
de cludades.
Ln prlmera lnsLancla se recomlenda P/oneor /o conecnvidod fsico
%$'(1%$# &% +&#$'()% '1% &# -(-.&/$ 0& '(*0$0&-, a Lraves de las slgulenLes
acclones: (1) Consolldar la red de vlal naclonal y el slsLema mulumodal. Sl
blen se esuma un buen nlvel de conecuvldad en el 2020 (Mapa 20) graclas
a las auLoplsLas de cuarLa generacln, el anllsls a 2033 muesLra que se
presenLarla nuevamenLe escenarlos de congesun (Mapa 21). or esLa
razn es necesarlo empezar a esLrucLurar propuesLas complemenLarlas
a las que se encuenLran en e[ecucln, dando especlal prlorldad a la
aruculacln enLre dlferenLes modos de LransporLe (LerresLre, uvlal y
ferrovlarlo), (2) Arucular la red naclonal y las redes de las aglomeraclones y
cludades prlnclpales, desLacando el dlseno y consLruccln de anlllos vlales
en las prlnclpales cludades del SlsLema, y, (3) promover la lnsuLuclonalldad
adecuada para el desarrollo de la red naclonal de lnLerconexln con las
cludades.
72 En trminos de vas, ferrocarriles, ros, aeropuertos, puertos, entre otros.
C A I 1 U L C I V
LsLraLegl a para consol l dar el sl sLema de cl udades en Col ombl a
189
Mapa 20: Congesun 2020 Mapa 21: Congesun 2033
Iuente: M|s|n de| s|stema de c|udades, 2013.
ara 6&71+$+ #$ /18(#(0$0 0& "$-$7&+1- &%.+& #1- /*%('("(1- 0& #$-
$9#1/&+$'(1%&- *+,$%$- se propone: (1) planear las redes reglonales y
locales en coordlnacln de la nacln con las auLorldades LerrlLorlales, y,
(2) crear enudades reglonales encargadas de admlnlsLrar el LransporLe
lnLermunlclpal encargadas de las gesun de la red vlal reglonal (D|agrama
S).
4.3 roducuvldad
Ll lncremenLo de la producuvldad del slsLema de cludades es la prlnclpal
meLa de la esLraLegla propuesLa. Sln lncremenLos en producuvldad es
lmposlble me[orar los lngresos de la poblacln, los esLndares de calldad
de vlda y la movllldad soclal. Adems de los Lemas crlucos ldenucados
en conecuvldad, coordlnacln lnsuLuclonal, nanclacln, enLre oLros, es
necesarlo Lraba[ar en los Lemas dlrecLamenLe relaclonados con el aparaLo
producuvo de las cludades, la fuerza laboral dlsponlble para elevar los
nlveles de producuvldad, ldenucando los aspecLos especlcos en los
190
ulagrama 3: 8eorganlzacln por cuencas y ruLas de lnuencla
luenLe: SLeer uavles para la Mlsln del slsLema de cludades, 2013.
ulagrama 6: Acclones para me[orar la producuvldad y el empleo
luenLe: Mlsln del slsLema de cludades, 2013.
C A I 1 U L C I V
LsLraLegl a para consol l dar el sl sLema de cl udades en Col ombl a
191
cuales deben enfauzar y converger los programas naclonales y las pollucas
locales dlrlgldos a alcanzar mayores nlveles de producuvldad.
Ln esLe senudo se debe Lraba[ar en Me[orar los Lemas Lransversales
de la producuvldad de las cludades y romover pollucas para apoyar
la Lransformacln producuva en el slsLema de cludades, para lo cual se
propone Lraba[ar en las slgulenLes acclones: (1) forLalecer o crear Agenclas
8eglonales de uesarrollo (A8u), de carcLer publlco-prlvado, cuyo ob[euvo
fundamenLal sea dar soporLe para la producuvldad y la compeuuvldad
de los clusLeres que se desarrollen en las aglomeraclones y reglones,
y, (2) ldenucar y aumenLar el grado de clusLerlzacln de secLores de
alLa producuvldad en cada e[e o subregln urbana, con el apoyo de las
pollucas naclonales (1, lnnuLSA, Colclenclas, AprovechamlenLo 1LC)
(D|agrama 6).
4.6. Calldad de vlda
ara :(-/(%*(+ #$- ,+&';$- -1'($#&- &%.+& #$- <9#1/&+$'(1%&- se deben
arucular las pollucas soclales dlferencladas por reglones con enfoques
Lransversales de [uvenLud y de aLencln a la prlmera lnfancla y al adulLo
mayor. or e[emplo, para el caso de cludades con mayores Lasas de
enve[eclmlenLo las pollucas deben esLar orlenLadas a desarrollos en
calldad de la educacln, desarrollos en el mercado de Lraba[o, programas
de culdado, parucularmenLe con adulLos mayores, y aLraccln de [venes
para prolongar el bono demogrco.
or el conLrarlo, las cludades que no han lnlclado el bono demogrco
requleren pollucas para alcanzar las meLas mlnlmas de unlversalldad del
desarrollo soclal (salud, educacln, vlvlenda, servlclos publlcos), hasLa
llegar a promedlos urbanos de hoy. LsLas cludades requleren lnverslones
lmporLanLes en prlmera lnfancla, educacln y servlclos publlcos.
Asl mlsmo, para 4vontor en /o idennfcocin y vo/orocin de /os otrocnvos
*+,$%1- "$+$ 9&%&+$+ &-"$'(1- *+,$%1- 0& '$#(0$0 se propone: (1)
arucular los programas culLurales, de paLrlmonlo y espaclo publlco, y, (2)
enrlquecer el con[unLo de aLracuvos urbanos.
or ulumo, hay que ldennfcor y desorro//or estroteqios conjuntos entre
#$ =$'()% 3 #$- '(*0$0&- "$+$ /&71+$+ #$ 14&+.$ 0& -*&#1, en Lal senudo se
propone: (1) me[orar la aruculacln enLre los lnsLrumenLos de planeacln
y los lnsLrumenLos de gesun del suelo, (2) consLrulr un slsLema publlco
de lnformacln LransparenLe y esLandarlzado del suelo, (3) apoyar a las
admlnlsLraclones locales para lograr un me[or mane[o de los lnsLrumenLos
de planeacln y gesun del suelo.
CAPITULO V
8eLos para la lnLegralldad
cboptet v. 1be cbolleoqe of loteqtouoo
Ll caplLulo qulnLo concluye con una vlsln crluca de los reLos que
enfrenLamos y que pondrn a prueba la efecuvldad de la lnsuLuclonalldad
que presenLamos en esLe llbro. no podlamos Lermlnar la presenLacln de
la experlencla colomblana sln reexlonar sobre los Lemas que planLean
dlsyunuvas o que requleren ms dlscusln y anllsls. Ls un caplLulo
pensado para que la comunldad colomblana de hacedores de polluca,
de esLudlosos de esLos Lemas y de la socledad clvll pueda conunuar la
dlscusln y con ella el forLaleclmlenLo del desarrollo lnsuLuclonal para la
hablLacln y el LerrlLorlo.
194
rofundlzar el desarrollo lnsuLuclonal para gesuonar el LerrlLorlo exlge una
mlrada crluca de los reLos y debaLes que se enfrenLan. Ln esLe caplLulo se
recogen los de mayor lncldencla y que a la vez represenLan las mayores
Lenslones para el MvC1 y los agenLes de los secLores lnvolucrados.
rlmero se expondrn los reLos que afecLan LransversalmenLe los Lemas
de vlvlenda, ordenamlenLo y blenes publlcos. Luego se ahondar en los
reLos paruculares de cada uno de esos Lres pllares.
C A I 1 U L C V
8eLos para l a l nLegral l dad
19S
1. L|ementos transversa|es a |as po||ncas
hab|tac|ona|es y terr|tor|a|es
1.1. 1ener claros los llmlLes de la auLonomla munlclpal ser
deLermlnanLe para obLener resulLados coordlnados enLre las
dlsunLas lnsLanclas de goblerno
La Lensln que exlsLe enLre las lnLervenclones del Coblerno naclonal y las de los munlclplos es lnnegable. or un lado,
el Coblerno naclonal desarrolla programas con una aproxlmacln necesarlamenLe general, que algunas veces no
colnclde con la lglca local o que los munlclplos no esLn en capacldad de operar de manera sosLenlble. or el oLro,
a las admlnlsLraclones munlclpales les lnLeresan los recursos provenlenLes del gasLo dlrecLo del Coblerno naclonal, y
cuando las lnverslones no les convlenen, anLeponen la auLonomla que les dlo el proceso de descenLrallzacln. LsLas
dos fuerzas crean una Lensln con dlversas expreslones a lo largo del especLro de los ms de mll munlclplos del pals.
Ln dos de los programas que presenLa esLe llbro se llusLra muy blen la
amblvalencla: los SlsLemas lnLegrados de 1ransporLe Maslvo (Sl1M) y
los MacroproyecLos de vlvlenda. La nacln lmpuls los Sl1M como una
solucln efecuva y duradera a la movllldad de las prlnclpales cludades.
Sln embargo, su accln se vlo llmlLada a la provlsln de los recursos para
la lnversln en lnfraesLrucLura. Ln el conLexLo de la auLonomla munlclpal,
oLros componenLes (que Lenlan lmporLancla mayor para los resulLados
nales), como el desarrollo de los conLraLos de operacln y la gesun
de las ruLas de buses, quedaron en manos excluslvas de las cludades. Ln
efecLo, la lnfraesLrucLura se consLruy en casl Lodos los casos, pero los
resulLados de los dems componenLes, aun por evaluar y consolldar, han
sldo muy dlslmlles.
Los MacroproyecLos de vlvlenda cuenLan oLra versln de la Lensln
enLre la nacln y los munlclplos. Ll Coblerno naclonal lmpuls los
MacroproyecLos en las prlnclpales cludades de pals, avanzando lncluso
hasLa la esLrucLuracln de muchos de ellos. ero los munlclplos frenaron el
programa alegando lnLrusln a la auLonomla munlclpal. llnalmenLe, slo
se esLn e[ecuLando en pocas cludades donde se logr llegar a acuerdos
bllaLerales punLuales.
Ln esLe conLexLo, poner llmlLes ms claros a la auLonomla munlclpal ser
fundamenLal para lograr lnverslones con un mayor nlvel de coordlnacln
enLre los dlsunLos nlveles de goblerno. Ln esLe senudo, ledesarrollo
(2014) planLea la necesldad de revlsar la descenLrallzacln. uebldo a
que por un lado el modelo acLual ha sldo exlLoso como mecanlsmo de
descenLrallzacln scal y de profundlzacln de la democracla. Sln embargo,
por el oLro lado, los mecanlsmos de aslgnacln de responsabllldades de
gasLo no uenen lnsLrumenLos que fuercen la cooperacln enLre munlclplos
y de esLos con el nlvel naclonal. 1ampoco se Luvleron conslderaclones
196
sobre la convenlencla de aslgnar la provlsln de clerLos blenes publlcos a
un nlvel de goblerno superlor al munlclpal.
LsLas amblguedades alrededor de la auLonomla munlclpal y en la [erarqula
de responsabllldades resulLan en una ba[a provlsln de blenes publlcos
especlalmenLe en munlclplos pequenos, a pesar de que la capacldad scal
ha aumenLado.
1.2. 8esolver los desequlllbrlos que ha
provocado el creclmlenLo lnformal
de las cludades
un proceso de urbanlzacln acelerado, en medlo de un desarrollo
lnsuLuclonal que apenas se consolldaba, produ[o la acumulacln
de un lmporLanLe paslvo en la cludad lnformal. LsLe se evldencla en
muluples formas: un alLo declL cuallLauvo de vlvlenda, la carencla de
espaclo publlco, de corredores de movllldad esLrucLuranLes y de uerras
publlcas que puedan ser uullzadas para equlpamlenLos, una apllcacln
lnconvenlenLe de usos del suelo de alLo lmpacLo, un ba[o aporLe del valor
lnmoblllarlo a las nanzas de las cludades y una urbanlzacln lnformal que
le lmpone grandes cosLos a la provlsln de servlclos y a los derechos de
propledad. Poy esLos procesos son menos dramucos que en las decadas
pasadas, pero slguen presenLes y han de[ado un paslvo acumulado que
debemos soluclonar con una vlsln conslsLenLe de largo plazo.
Cran parLe del creclmlenLo de las cludades se ha dado a Lraves de desarrollos
lnformales y desordenados que luego han sldo legallzados e lncorporados
a la cludad. LsLe proceso se ha acompanado por fallas en el mercado de
uerra que han lmpulsado la lncorporacln del suelo rural a las cludades
medlanLe procesos especulauvos. LsLa slLuacln crea un clrculo vlcloso: la
uerra se valorlza por la expecLauva de creclmlenLo de las cludades, ya sea
en la perlferla o a lo largo de las prlnclpales vlas de lnLerconexln enLre
ellas. Los grupos de menor lngreso, en consecuencla, se han ublcado en
la perlferla de las cludades, donde el suelo, sln desarrollo urbanlsuco, se
ofrece a menores preclos que los de la cludad formal.
AnLe la formacln de asenLamlenLos lnformales y la conLradlccln que
exlge la provlsln de los servlclos bslcos, y la regulacln de ordenamlenLo
LerrlLorlal, en muchos casos las admlnlsLraclones locales no uenen oLra
alLernauva que legallzar los asenLamlenLos y proveerlos de servlclos
urbanos. LsLa slLuacln ha reforzado el creclmlenLo lnformal. LoLes sln
servlclos pero que algun dla los Lendrn.
ara resolver ese clrculo vlcloso se debe Lraba[ar slmulLneamenLe en
cuaLro frenLes. rlmero, en el forLaleclmlenLo de la capacldad de hacer
cumpllr las regulaclones sobre usos del suelo urbano y rural, especlalmenLe
deLenlendo la formacln de asenLamlenLos lnformales. Poy la ley [a unos
C A I 1 U L C V
8eLos para l a l nLegral l dad
197
plazos para el desalo[o que son lrreales para las admlnlsLraclones locales.
Segundo, avanzar en la polluca hablLaclonal para garanuzar alLernauvas
de oferLa para los hogares de ba[o lngreso. 1ercero, me[orar la uullzacln
del lnvenLarlo lnmoblllarlo que fue consLruldo lnformalmenLe y que es una
solucln hablLaclonal que se puede poLenclar medlanLe el me[oramlenLo
barrlal y de vlvlenda. ? cuarLo, conslderar mecanlsmos alLernauvos para
reduclr los preclos del suelo para la vlvlenda de ba[o lngreso, como la
auLorlzacln de mayores alLuras -derechos del alre-, el lnLercamblo de
regulaclones urbanas por suelo e lncluso la callcacln del suelo urbano
vacanLe.
LsLos cuaLro elemenLos, lnforLunadamenLe, slo sern efecuvos sl se
lmplemenLan de un modo coordlnado. or e[emplo, el me[oramlenLo
barrlal, sln el conLrol a la expansln lnformal, serla una senal de que el
LsLado concurrlr con blenes publlcos a cualquler upo de asenLamlenLo.
Ll conLrol al asenLamlenLo lnformal, sln que se ofrezca un abanlco ampllo
de alLernauvas hablLaclonales para los grupos de ms ba[o lngreso, se
converurla en un mecanlsmo de exclusln para mlgranLes y desplazados.
Aslmlsmo, la promocln de alLernauvas hablLaclonales de ba[o lngreso no
ser vlable sln lnLervenclones sobre la formacln de los preclos del suelo.
1.3. Lograr la cooperacln y el
aprendlza[e enLre las cludades para
reduclr las brechas en los resulLados
de la gesun publlca
Ll desarrollo lnsuLuclonal de las cludades ha avanzado a rlLmos dlsunLos.
Ln consecuencla, el desarrollo LerrlLorlal uene dlferenLes mauces a lo largo
del LerrlLorlo. Ls necesarlo forLalecer los mecanlsmos formales para llevar
las me[ores prcucas de unos a oLros munlclplos. La nueva Ley Crgnlca de
CrdenamlenLo 1errlLorlal (LCC1) esLablece los mecanlsmos para que los
munlclplos puedan asoclarse e lnLercamblar compeLenclas y nanclacln.
Ahora vlene una eLapa en la que la nacln y las gobernaclones deben
promover su lmplemenLacln en el conLexLo de cada regln urbana. Los
recursos de regallas y los ConLraLos lan son lnsLrumenLos de nanclacln
ldeales como lncenuvos a la cooperacln.
Las Lareas ms evldenLes para cumpllr esas allanzas de munlclplos son:
(l) la formacln de auLorldades unlcas de LransporLe que permlLan
coordlnar los excesos de oferLa y la lnformalldad de las ruLas locales e
lnLermunlclpales, (ll) la regulacln con[unLa de los usos del suelo en el
aglomerado urbano, de forma que se puedan resolver los problemas de
suburbanlzacln desordenada y allnear el desarrollo deLrs de los e[es de
LransporLe, y (lll) el planeamlenLo maesLro en los punLos de lnLerseccln
enLre las lnfraesLrucLuras de los dlferenLes munlclplos, que se han
consuLuldo en cuellos de boLella para el slsLema loglsuco naclonal.
198
un segundo reLo frenLe a la focallzacln son los poslbles rlesgos para la
convlvencla, derlvados de la colncldencla en los proyecLos de vlvlenda de
las dlferenLes formas de marglnalldad que son lnLervenldas. Ln parucular
se desLacan los desanos de llevar a cabo la Lranslcln hacla el modelo de
hablLacln en copropledad y los derechos y deberes derlvados del mlsmo.
Ln relacln con lo anLerlor, la evaluacln y la dlscusln de pollucas deben
conunuar: consuLuye el acceso graLulLo una forma de aslsLenclallsmo
que podrla Lermlnar deslncenuvando procesos naLurales de generacln
de lngresos enLre los beneclarlos, y en esLa medlda perpeLuando los
facLores que generan y reproducen pobreza?
1amblen se debe dlscuur en perspecuva el elevado cosLo de ese acceso
graLulLo y la capacldad de sosLener esLos nlveles de lnversln, conslderando
la demanda de recursos en oLras reas de la polluca soclal, como salud y
educacln.
2.2. ConLrarresLar los efecLos negauvos
del subsldlo a la Lasa de lnLeres
Las coberLuras a la Lasa de lnLeres son un lnsLrumenLo ecaz para fomenLar
la demanda de vlvlenda. Sln embargo, su efecLo en la oferLa uene un
rezago naLural derlvado de la duracln de la acuvldad edlcadora. Ln el
corLo plazo, el aumenLo de las venLas derlvado del abaraLamlenLo del
credlLo medlanLe los subsldlos provoca la desacumulacln del lnvenLarlo
dlsponlble para la venLa. LsLe se repone lenLamenLe, dada la lnelasucldad
de la oferLa de vlvlenda, y e[erce presln sobre los preclos y sobre el valor
de los credlLos para la compra de vlvlenda.
ue acuerdo con las clfras del 8anco de la 8epubllca, y comparando [ullo del
2012 con ocLubre del 2013, el valor promedlo de las vl nancladas Luvo
un creclmlenLo del 14,3. or la mlsma vla, el valor de los desembolsos
para el segmenLo ha crecldo un 23,4 desde el lnlclo de la medlda. Ll
lncremenLo de esLa varlable resalLa, adems, que los desembolsos para esLe
2. o||nca |ntegra| de v|v|enda
2.1. 8alancear la focallzacln y la graLuldad en el rograma de
vlvlenda CraLulLa
Con el rograma de vlvlenda CraLulLa, Colombla se slLu a la vanguardla en el LraLamlenLo del problema hablLaclonal
de los hogares de ms ba[o lngreso y ms vulnerables. Ll prlnclpal reLo del vC es el balance fuLuro enLre focallzacln
y graLuldad. Ln cuanLo a la focallzacln, se debe anallzar el desbalance que se produce en la aLencln a la pobreza
prlorlzada por mandaLo de la ley -vlcumas del conlcLo- o fallos [udlclales -poblacln desplazada- y la pobreza
hlsLrlca. A pesar de que ambos grupos presenLan slmllares condlclones de precarledad hablLaclonal y deberlan
reclblr el mlsmo LraLamlenLo, las lmpllcaclones de focallzar en un solo lado debe ser dlscuuda.
C A I 1 U L C V
8eLos para l a l nLegral l dad
199
segmenLo han caldo cerca del 38. La vlS Lamblen reglsLra creclmlenLos
sosLenldos en los valores de las vlvlendas nancladas con coberLura, pero
conLrasLa con la vl, dada la esLabllldad del numero de unldades. Asl, el
preclo de las vlS con coberLura aumenL un 9,7 enLre [ullo del 2012 y
ocLubre de 2013, y mosLr un creclmlenLo del 11,7 en ocLubre del 2013
frenLe al mlsmo mes del 2012. Ll valor de los desembolsos vlS reglsLra un
creclmlenLo lmporLanLe, con una varlacln del 13,1 desde el lnlclo de la
medlda y una varlacln anual del 19,8.
Ll aumenLo del valor de los credlLos uene efecLos lmporLanLes en el cosLo
del subsldlo para el LsLado. Ll monLo a subsldlar crece a la par del monLo
desembolsado, provoca preslones scales ms fuerLes y una perdlda
relauva en el conLrol del mecanlsmo, pues su dlnmlca Lermlna slendo
deLermlnada por facLores de mercado -la Lasa de lnLeres y los monLos
desembolsados-. Adems, dado que el lmpacLo desde la oferLa no es
lnmedlaLo, en el corLo plazo se produce una perdlda de ecacla de la
polluca: la reduccln del preclo nal pagado por la famllla Lermlna slendo
absorbldo por el aumenLo del preclo de la vlvlenda y del monLo sollclLado
para su compra.
ara conLrarresLar esLas dlculLades, lnherenLes a un mecanlsmo de
esumulo a la demanda, el Coblerno naclonal ha desarrollado esquemas
como el denldo en el vlA: los subsldlos son apllcables a una serle de
proyecLos nuevos que enLran en la dlnmlca comerclal y que proveen la
oferLa necesarla para que los subsldlos a la Lasa no preslonen los preclos
de los dlferenLes segmenLos. Adems se lncorporan crlLerlos cuallLauvos
que las vlvlendas su[eLas de subsldlo deben cumpllr. AcLualmenLe se
Lraba[a en la denlcln de esquemas que, con un menor esfuerzo scal,
permlLan manLener Lasas de lnLeres ms ba[as en el mercado y garanucen
la exlsLencla de la oferLa y la calldad de la mlsma. no obsLanLe, se puede
dar una lnconslsLencla en el uempo al lmpulsar una mayor dlnmlca de
los preclos de la vlvlenda.
2.3. Cesuonar suelo para la produccln
de vlvlenda soclal
Las fallas en los mercados de suelo urbano son la prlnclpal barrera de
carcLer esLrucLural que la polluca de vlvlenda de subsldlos a la demanda
no ha logrado superar. La muy ba[a apllcacln de lnsLrumenLos de gesun
publlca del suelo urbano a nlvel local, conLemplados en la leglslacln
colomblana (Ley 388 de 1997, especlalmenLe), ha derlvado en la formacln
de barreras a la produccln de vl y vlS, vla los alLos preclos del suelo.
LsLa condlcln de mercado deLermlna llmlLaclones severas a la produccln
de vlvlenda soclal y consuLuye un facLor generador y reproducLor de la
segregacln soclo-espaclal y resldenclal.
200
Ll mercado presenLaba llmlLaclones lmporLanLes en relacln con la
generacln de soluclones hablLaclonales, especlalmenLe en la oferLa
de vl y vlS. Ln efecLo, su dlmensln era -y slgue slendo- lnsuclenLe
respecLo de la conformacln anual de nuevos hogares y presenLa
problemas de dlversldad en cuanLo a su locallzacln, upo de vlvlenda,
rea y especlcaclones y concenLracln en los Lopes de preclos de los
segmenLos vl y vlS. or oLra parLe, es lmporLanLe reexlonar sobre la
correspondencla de las vl y vlS con el derecho a la vlvlenda dlgna y con
el aLrlbuLo de adecuacln culLural del concepLo de vlvlenda adecuada.
Ln Colombla ha exlsudo un desequlllbrlo de mercado caracLerlzado por
un exceso de demanda sobre la oferLa, con las lmpllcaclones que esLa
condlcln econmlca uene sobre los preclos de los blenes hablLaclonales
e lnmoblllarlos. LsLo no ha sldo graLulLo y los efecLos se han senudo
Lamblen, enLre oLros, en el proceso de generacln del lnvenLarlo de
vlvlenda. Ln la acLualldad no se ha logrado lnverur la naLuraleza del u[o
de lncorporacln de unldades hablLaclonales al lnvenLarlo, en lo que
uene que ver con sus formas de produccln. Ln efecLo, el lncremenLo del
lnvenLarlo hablLaclonal en el ulumo perlodo enLre censos (1993-2003)
Luvo como mayor generador a la produccln lnformal de vlvlenda (64,9),
proporcln superlor, segun esumacln del CLnAC, a la del perlodo enLre
censos precedenLe (1983-1993). Ln el caso de 8ogoL (CLnAC, 2011),
los daLos sobre produccln de vlvlenda duranLe el ulumo perlodo enLre
censos senalan Lamblen una conLrlbucln lmporLanLe de la lnformalldad
en la formacln del lnvenLarlo hablLaclonal local, del orden del 33,7.
LsLa proporcln llega a 47,8 en el perlodo 2006-2010.
C A I 1 U L C V
8eLos para l a l nLegral l dad
201
una de las consecuenclas de esLa slLuacln del mercado hablLaclonal se
ree[a en la formacln de esumulos para la auLogesun de soluclones de
vlvlenda, medlanLe dlversas formas de produccln soclal. 8econoclendo
la lmporLancla de esLe aporLe, se debe resalLar Lamblen que esLe upo de
lnvenLarlo, por lo general, uene problemas de locallzacln, de calldad
de la consLruccln, de vulnerabllldad esLrucLural y de hablLabllldad,
enLre oLros. LsLos hogares han sldo doblemenLe excluldos: del mercado
hablLaclonal, por el nlvel y la naLuraleza de sus lngresos, y de la polluca
de vlvlenda por su lmposlbllldad de gesuonar el clerre nanclero para
acceder a una solucln de vlvlenda con apllcacln del Subsldlo lamlllar
de vlvlenda (Slv). LsLa doble exclusln ha deLermlnado que la aLencln
de sus necesldades de alo[amlenLo y vlvlenda se hagan prlnclpalmenLe
medlanLe dos alLernauvas: el arrendamlenLo, que por lo general derlva
en una condlcln de declL cuanuLauvo en la modalldad de cohablLacln,
y la produccln lnformal de vlvlenda, que los conduce hacla el declL
cuallLauvo, asenLamlenLos precarlos y Lrampas de pobreza.
lrenLe a esLas condlclones hablLaclonales y de pobreza de los hogares
colomblanos, la polluca publlca naclonal de vlvlenda ofrece desde 1991
el subsldlo famlllar de vlvlenda (Slv), el cual se ha concenLrado en el
programa de adqulslcln de vlvlenda, especlalmenLe de soluclones
nuevas. Al respecLo, las esLadlsucas que reglsLran los resulLados de
esLe modelo de gesun publlca muesLran que el 83,9 del valor LoLal
de los subsldlos aslgnados en el perlodo 2003-2011 correspondleron
a esLa modalldad (63 del numero de subsldlos aslgnados y 81,9 del
valor LoLal de subsldlos pagados
73
). Ls declr, el gasLo soclal orlenLado
hacla la callcacln del lnvenLarlo hablLaclonal consLruldo ha Lenldo una
paruclpacln slgnlcauvamenLe menor.
73 Pgina web del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: www.minvivienda.
gov.co.
202
3.2. lorLalecer el uso de los
lnsLrumenLos de ordenamlenLo
LerrlLorlal desde el Coblerno
naclonal
A pesar del gran avance en el uso de lnsLrumenLos base para la planeacln
LerrlLorlal -los C1, por e[emplo-, los resulLados de los munlclplos aun
son basLanLe heLerogeneos. Ln algunos lugares, la formulacln de los
componenLes generales de esLos planes slgue slendo un obsLculo. Ll
MvC1 deber [ar una esLraLegla para forLalecer la revlsln y a[usLe de
los C1, Lenlendo en cuenLa la revlsln y a[usLe del uecreLo 879 de 1998
de C1, la coyunLura del desarrollo e lmplemenLacln de la Ley 1434 de
2011 en maLerla de ordenamlenLo deparLamenLal y la oporLunldad de
la revlsln de largo plazo de C1 en la que se encuenLran ms de 467
munlclplos. Se debe consLrulr una ca[a de herramlenLas para la aslsLencla
Lecnlca y el dlseno o redlseno de gulas Lecnlcas.
1amblen podrlan conslderarse allanzas esLraLeglcas con enudades del
orden naclonal como la LSA, lCM, ACu y ASCCA8S, y en el mblLo reglonal
conformar grupos con deparLamenLos y las CA8, y grupos de cooperacln
enLre enudades LerrlLorlales.
Ln parucular se debe buscar:
- Caranuzar la aruculacln enLre los elemenLos de la vlsln LerrlLorlal y
las pollucas, esLraLeglas y proyecLos de los lanes de CrdenamlenLo
1errlLorlal. Ls necesarlo que las cludades y las reglones cuenLen
con esLraLeglas espaclales para que el planeamlenLo no sea ms
conslsLenLe y efecuvo.
- LsLrucLurar, segun el nlvel [errqulco, los elemenLos de la planeacln
3. ketos para e| ordenam|ento terr|tor|a|
3.1. CompleLar el clclo lnsLrumenLos-capacldades-logros en el
ordenamlenLo del LerrlLorlo
Ll gran desano del ordenamlenLo LerrlLorlal en Colombla es lograr que los lnsLrumenLos y las capacldades para la
gesun LerrlLorlal produzcan logros conslsLenLes con las esLraLeglas que se planean. Ll pals ha avanzado en Lermlnos
de ordenamlenLo LerrlLorlal. La ley 9 de 1989, la ConsuLucln de 1991 y el proceso de descenLrallzacln hlcleron
que en el pals se comenzar a pensar el LerrlLorlo con una lglca de relaclones socloeconmlcas en el espaclo, y la
Ley 388 de 1997 dlo las herramlenLas concepLuales y los lnsLrumenLos de gesun para que ese enLendlmlenLo se
pudlera lmplemenLar. Ln resumen, ya se uenen la ca[a de herramlenLas o lnsLrumenLos y las capacldades para hacer
formulaclones sobre el LerrlLorlo, pero Lodavla falLa me[orar su uso y la capacldad para hacer cumpllr el ordenamlenLo
que se propone.
C A I 1 U L C V
8eLos para l a l nLegral l dad
203
del LerrlLorlo en relacln con la denlcln de l) vlsln, ll) ollucas, lll)
LsLraLeglas, lv) MeLas, v) rogramas y vl) royecLos.
- Se recomlenda formular adecuadamenLe los ob[euvos especlcos
y las meLas para los LraLamlenLos urbanlsucos, planes parclales,
espaclo publlco, lnsLrumenLos de nanclacln de los C1, vlvlenda
de lnLeres Soclal, equlpamlenLos urbanos y rurales, lncorporar el
Lema de amenazas y rlesgos en las zonas urbanas y rurales, denlr la
lnfraesLrucLura de servlclos publlcos urbana y rural, cenLros poblados,
parcelacln de predlos rurales y zonas suburbanas, enLre oLros.
- 8evlsar y a[usLar el dlseno de llnea base de lnformacln del C1, los
avances de la e[ecucln y de segulmlenLo y evaluacln, conformacln
o forLaleclmlenLo de los lndlcadores del expedlenLe munlclpal.
- Conslderar la generacln de esLadlsucas prlmarlas proplas del secLor.
3.3. ulsenar una esLraLegla para la
ruralldad
un problema que se ha ldo evldenclando en la uluma decada es la ausencla
de una vlsln sobre la ruralldad, paralela y complemenLarla a aquella que
se ha venldo desarrollando para la urbanlzacln.
LsLa ausencla se manlesLa, por e[emplo, en la respuesLa de los preclos
de la uerra de uso rural anLe la lnversln en lnfraesLrucLura vlal naclonal.
La lglca del programa de lnfraesLrucLura de gran escala que ech a andar
en el pals lncluye la obLencln de la mayor compeuuvldad del secLor rural
medlanLe la consLruccln de vlas que reduzcan los cosLos loglsucos del
LransporLe de producLos. Sln embargo, el mercado conoce la debllldad
de las regulaclones sobre los usos del suelo en los munlclplos: esLos usos
pueden camblar lnformal o formalmenLe, de manera que apunLar a los
usos urbanos de la uerra rural cercana a la me[or lnfraesLrucLura es una
apuesLa alLamenLe probable. Ln consecuencla, las acuvldades rurales
ob[eLo del programa de lnversln Lermlnan desplazndose a uerras
menos adecuadas, sln dlsLrlLos de rlego y mayores cosLos loglsucos. or la
debllldad y descoordlnacln regulaLorla, el lmpacLo podrla llegar lncluso
a ser negauvo.
3.4. Consolldar la esLraLegla espaclal del
pals
Ls necesarlo consolldar la esLraLegla espaclal del pals para aprovechar
la complemenLarledad enLre las cludades y enfrenLar de manera ms
eclenLe los problemas asoclados con la urbanlzacln: la congesun, la
conLamlnacln y el aumenLo de los preclos del suelo, enLre oLros. Los
204
esLudlos de la Mlsln de Cludades han avanzado caracLerlzando el slsLema
de cludades del pals e ldenucando sus prlnclpales reLos. Ahora el desano
conslsLe en Lrasladar esLa vlsln del LerrlLorlo a programas. Como se
expone en la seccln 4 de esLe caplLulo, la Mlsln de Cludades propuso
sels e[es de accln que orlenLan la manera como esLo debe hacerse.
lgualmenLe es necesarlo consolldar las propuesLas de los dlferenLes
mlnlsLerlos que aporLan a los aspecLos de su mane[o, como por e[emplo
las reglones urbanas del MvC1 o el plan naclonal de lnfraesLrucLura del
MlnlsLerlo de 1ransporLe.
aralelamenLe, se debe promover la creacln de lnsLrumenLos adecuados
de coordlnacln y cooperacln enLre enudades LerrlLorlales y enLre
esLas y el Coblerno naclonal, labor que ya se lnlcl con la LCC1 y con el
forLaleclmlenLo de los deparLamenLos como nlvel lnLermedlo de goblerno
enLre la nacln y los munlclplos.
C A I 1 U L C V
8eLos para l a l nLegral l dad
20S
4. 8|enes pb||cos para |a equ|dad terr|tor|a|
4.1. Agua poLable y saneamlenLo bslco
Colombla ha logrado un creclmlenLo excepclonal en la coberLura de los servlclos bslcos. ero hay que compleLar
la Larea: asegurar la equldad en el acceso y la sosLenlbllldad de la calldad del agua poLable y el saneamlenLo bslco.
4.1.1. ALender los asenLamlenLos lnformales en las
cludades grandes con alLas Lasas de coberLura
Ln las cludades grandes, con alLas Lasas de coberLura, el problema
prlnclpal es el acceso del servlclo en los asenLamlenLos lnformales, donde
el marco legal no permlLe proveerlos. ara poder avanzar en la ampllacln
de la coberLura es necesarlo legallzar esLos barrlos. Ln algunos casos,
llevar a cabo esLe proceso es una declsln admlnlsLrauva, pero en oLros
medlan senLenclas [udlclales debldo a procesos llegales de uso del suelo
como vlclos en la propledad, la lnvasln de baldlos de propledad publlca
o de reservas amblenLales. or supuesLo, Lamblen hay muluples casos
en los que los asenLamlenLos lnformales se ublcaron por fuera de la coLa
vlable de provlsln de servlclos. Ls lmporLanLe soluclonar la conLradlccln
[urldlca que surge enLre el ordenamlenLo LerrlLorlal que dlcLan los C1 y
el derecho a los servlclos bslcos que exlge la ConsuLucln de 1991. LsLo
debe hacerse, o blen medlanLe la legallzacln de las zonas de asenLamlenLo
lnformal, o blen medlanLe la reublcacln de esLos hogares.
4.1.2. AcLuar en varlas llneas en munlclplos
pequenos con empresas presLadoras de servlclos de
ba[a capacldad
La gran canudad de enudades descenLrallzadas, su polluzacln y su
pobre capacldad admlnlsLrauva y Lecnlca dlculLan la apllcacln de un
proceso slsLemauzado de lnLervencln por parLe de la SuperlnLendencla
de Servlclos ubllcos (8anco Mundlal, 2004). Aunque en una slLuacln
asl se dlculLa el uso de crlLerlos para la prlorlzacln, es lmporLanLe
reconocer la necesldad de acLuar en varlas llneas, como lo vlene haclendo
el Coblerno: promover la cenLrallzacln de la provlsln cuando se esLen
desaprovechando economlas de escala y brlndar soporLe Lecnlco para
me[orar el desempeno del personal y el funclonamlenLo de las empresas
presLadoras de servlclos. Ls lmporLanLe, adems, no perder de vlsLa
que esLas empresas debern converurse en enudades sosLenlbles, que
Lendrn que cobrar una Larlfa que por lo menos recupere los cosLos de
operacln.
206
4.1.3. uullzar oLros meLodos de provlsln en reas
rurales ale[adas
no es necesarlo llevar slsLemas de acueducLo y alcanLarlllado a Lodos los
rlncones del pals. Ln reas ale[adas, en las que hacerlo se hace muy cosLoso,
es ms eclenLe proveer los servlclos de agua poLable y saneamlenLo
bslco con oLros meLodos de provlsln, como leLrlnas venuladas.
4.2 Lspaclo publlco y equlpamlenLos
urbanos
4.2.1. Superar dlculLades lnsuLuclonales que
obsLacullzan el nanclamlenLo, la gesun y el
segulmlenLo y monlLoreo del espaclo publlco
Ls lndlspensable preclsar los concepLos y las normas asocladas al espaclo
publlco, de manera que las auLorldades locales, que en muchos casos
presenLan debllldad lnsuLuclonal, puedan apllcarlos de manera adecuada.
Ln esLe senudo, un aspecLo lmporLanLe es que Colombla no cuenLa con
un slsLema de lnformacln que le permlLa hacer segulmlenLo conunuo
y preclso de los avances de las cludades en maLerla de espaclo publlco.
A pesar de que algunas cludades han hecho esfuerzos por lmplemenLar
algunas medldas que les permlLe obLener un lndlcador cercano al de
espaclo publlco dlsponlble que busca mosLrar las reas de esparclmlenLo
con las que cuenLan sus hablLanLes, el hecho de no conLar con un lndlcador
homogeneo dlculLa la comparacln con oLras cludades y la evolucln al
lnLerlor de las mlsmas a Lraves del uempo. Se debe lograr homogenelzar
la medlcln del espaclo publlco y darle un segulmlenLo adecuado, para
poder evaluar los esfuerzos que se esLn llevando a cabo acLualmenLe
para me[orar la provlsln de espaclo publlco en las cludades (un, 2013).
4.2.2. lanear con[unLamenLe la provlsln de
servlclos de la cludad para evlLar los cosLos de
desplazamlenLo de los hogares y reduclr la escasez de
suelo
Cuando se hace la planlcacln de las obras, las cludades deben Lener
en cuenLa a Lodos los secLores: los de educacln y salud deben Lener
una agenda comun para evlLar la falLa de suelo en las cludades. ara
soluclonar esLo, es necesarlo el acompanamlenLo del Coblerno naclonal.
LsLe debe esLablecer un vlnculo claro enLre los planes de desarrollo y
los planes de ordenamlenLo LerrlLorlal, una esLraLegla que vlncule los
aspecLos econmlcos de las cludades con su espaclo nslco. Las cludades
C A I 1 U L C V
8eLos para l a l nLegral l dad
207
ms grandes deben aprender a formular planes maesLros para la provlsln
de los equlpamlenLos, servlclos publlcos y dems requerlmlenLos de la
cludad, las cludades ms pequenas, por su parLe, deben procurar conclllar
el desarrollo secLorlal en el LerrlLorlo con modlcaclones a los planes de
ordenamlenLo LerrlLorlal o de ceslones obllgaLorlas.
Aslmlsmo, se debe forLalecer la apllcacln de los lnsLrumenLos para
planear, ordenar y dlsenar el espaclo publlco en las enudades LerrlLorlales
y las auLorldades amblenLales. Los munlclplos deben garanuzar la
generacln y recuperacln del espaclo publlco a Lraves de los C1 y planes
parclales, asl como en los planes de gesun amblenLal reglonal (CA8)
y en los planes de gesun de cuencas (CMCAS) de las CA8. Ln el caso
de los proyecLos urbanlsucos, hace falLa dar clarldad a los parmeLros
de generacln y consLruccln de espaclo publlco como resulLado de los
proyecLos de urbanlzacln.
4.2.3. uar conunuldad y forLalecer los programas de
rehablllLacln y creacln de espaclo publlco
Los planes maesLros o C1 deben acompanarse de acclones que
efecuvamenLe lleven a usar el suelo aparLado para el ob[euvo provlsLo. Ln
esLe senudo, deben lmpulsarse medldas que permlLan ocupar esLe suelo
y programas que ayuden a su Lransformacln, como el de ManLenlmlenLo
lnLegral de 8arrlos.
4.3. 1ransporLe publlco urbano
4.3.1. Abrlr la dlscusln sobre la necesldad de Lener
subsldlos para garanuzar la sosLenlbllldad de los Sl1M
e lnLegrar el 1C
Los Sl1M hoy no son sosLenlbles y es urgenLe Lomar medldas que permlLan
sacarlos del clrculo vlcloso de desequlllbrlo nanclero de los operadores
y de la reduccln de frecuenclas y de demanda. un plan de subsldlos
culdadosamenLe dlsenado parece ser la unlca alLernauva para garanuzar
la sosLenlbllldad de esLos slsLemas. LsLo es lndlspensable para lograr su
consolldacln y la lnLegracln denluva con el 1C que, con Lodas las
exLernalldades negauvas que su operacln lmpllca, aun se encarga de ms
de la mlLad del LransporLe publlco en las cludades en donde los Sl1M han
sldo lmplemenLados.
208
4.3.2. uullzar los Sl1M como lnsLrumenLo de
Lransformacln del desarrollo urbano de las cludades
un desano de Lodas las cludades conslsLe en arucular el desarrollo de
los Sl1M con el desarrollo urbano de la cludad, de manera que esLa se
denslque a lo largo de los corredores y de los porLales de los 881. Asl
los uempos de vla[e dlsmlnulrlan y me[orarla la calldad de vlda de los
cludadanos. ara lncenuvar el desarrollo lnmoblllarlo en las zonas de
lnuencla dlrecLa de los Sl1M y ofrecer una lnfraesLrucLura que promueva
el uso de medlos de LransporLe no moLorlzados, es fundamenLal regular
el uso del suelo.
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ANLkC
8eglones urbanas
de Colombla: una
aproxlmacln meLodolglca
Aooex. colombloo utboo Ateos. A
MetboJoloqlcol
LsLe anexo muesLra la ldenucacln de las reglones urbanas que parLe de
esLudlos adelanLados por el MlnlsLerlo de vlvlenda, Cludad y 1errlLorlo
desde el ano 2007.
Las reglones urbanas son aquellas consuLuldas por los prlnclpales cenLros
urbanos del pals y los munlclplos lncluldos en su rea de lnuencla, que
por razones de conurbacln, meLropollzacln, lnLegracln funclonal,
suburbanlzacln y creclmlenLo poblaclonal, se consuLuyen en una sola
gura supra munlclpal a Lener en cuenLa para la apllcacln de las pollucas
de desarrollo y prlnclpalmenLe aquellas LerrlLorlales, de vlvlenda y agua.
214
A N L k C
8egl ones urbanas de Col ombl a: una aproxl macl n meLodol gl ca
21S
La ldenucacln de las reglones urbanas parLe de esLudlos adelanLados por el MlnlsLerlo de vlvlenda, Cludad y
1errlLorlo desde el ano 2007, dlrlgldos en su orlgen a ldenucar reglones esLraLeglcas colomblanas, con la nalldad
de a[usLar la polluca de ordenamlenLo del pals.
Los avances de Lales esLudlos hoy permlLen exLender el alcance Lradlclonal que se le ha dado al fenmeno urbano
en Colombla como algo parucular de clnco grandes cludades (8ogoL, Medellln, Call, 8arranqullla y 8ucaramanga),
para exLenderlo a las aglomeraclones urbanas cuya lmporLancla es lnnegable en perspecuva de [ar la esLraLegla de
desarrollo del con[unLo de la nacln.
Las reglones urbanas son aquellas consuLuldas por los prlnclpales cenLros
urbanos del pals y los munlclplos lncluldos en su rea de lnuencla, que
por razones de conurbacln, meLropollzacln, lnLegracln funclonal,
suburbanlzacln y creclmlenLo poblaclonal, se consuLuyen en una sola
gura supra munlclpal a Lener en cuenLa para la apllcacln de las pollucas
de desarrollo y prlnclpalmenLe aquellas LerrlLorlales, de vlvlenda y agua.
Ll modelo analluco uullzado para la ldenucacln de las reglones urbanas
uullza las slgulenLes varlables
74
:
AmblLo de lnuencla: ldenucacln de asenLamlenLos urbanos
dlspuesLos denLro de un radlo de 30 km de cludades prlnclpales
(vlllavlcenclo, 8ogoL, lbague, Call, erelra, Manlzales, Medellln,
CarLagena, CucuLa, 8arranqullla, 8ucaramanga, asLo, SanLa MarLa,
nelva, opayn, Armenla y 1un[a).
Conecuvldad: nlvel de aruculacln del con[unLo urbano medlanLe vlas
naclonales y reglonales.
oblacln urbana: proporcln de la poblacln urbana munlclpal.
8ango de densldad poblaclonal: nlvel de correlacln enLre la
dlsLrlbucln espaclal de la poblacln y el desarrollo urbano.
8angos dlferenclal de densldad poblaclonal por munlclplo: ldenucacln
de Lendenclas de urbanlzacln y sus consecuenLes preslones sobre el
suelo urbano y rural.
73
ueclL cuanuLauvo de vlvlenda: ldenucacln del declL y del poLenclal
de suelo para superarlo.
LsLe con[unLo de varlables se anallza en funcln de un modelo de
conglomerados espaclales, a parur de las Lendenclas de agrupacln
y dlspersln, que da como resulLado la ldenucacln de 33 reglones
urbanas, concenLradas sobre el slsLema monLanoso del pals y la cosLa
carlbe.
74 Ln el ano 2007 el mlnlsLerlo abord la ldenucacln de reglones esLraLeglcas,
conslderando 18 varlables para caracLerlzar las venLa[as adqulrldas por los
cenLros urbanos, referldas a equlpamlenLos, poslclonamlenLo compeuuvo, ,
lnfraesLrucLuras y servlclos.
73 Censo uAnL de 1993, bases de poblacln no consolldadas Censo uAnL de
2003, y consolldados proplos del MlnlsLerlo de vlvlenda, Cludad y 1errlLorlo.
216
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8egl ones urbanas de Col ombl a: una aproxl macl n meLodol gl ca
217
!"#
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Annoqu|a Centra|
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2S4
L k L C U 1 I V L S U MMA k
2SS
Lxecuuve Summary
1he facL LhaL Colombla's urban and LerrlLorlal publlc houslng pollcles
have sLarLed Lo bear frulL ls noL a quesuon of ldle chance. ueveloplng Lhe
necessary lnsuLuuonal sLrucLures Lo obLaln Lhese resulLs has meanL an
enormous challenge for Lhe counLry. noL leasL of all because Lhe vlable
pollcles, programs, and lnsLrumenLs needed Lo acLually meeL governmenLal
LargeLs, have emerged ln Lhe mldsL of rapld urbanlzauon processes where
Lhe lnLeresLs of dlerenL lndlvlduals, agenLs, and economlc and soclal
groups changed accordlngly.
lrom 1930 onwards, clues ln Colombla have absorbed over 28 mllllon
lnhablLanLs as a resulL of boLh rural and urban mlgrauons and sheer
demographlc growLh. Cver Lhe lasL 23 years, our clues have doubled
Lhelr populauons. Cver LhaL very same perlod of ume, rural land Lenure
has gradually become a less slgnlcanL source of wealLh Lhan urban
properLy, Lhus, all rural based groups elLher changed lnLo someLhlng else
or weakened whlle urban secLors wenL from sLrengLh Lo sLrengLh. 1hls
new clLy-cenLered dynamlcs obvlously lmplled changes ln people's and
buslness venLures' lnducemenLs. changes wlLh whlch new pollcles had
Lo conLend wlLh.
lurLhermore, Colomblan clues' populauon denslLy reached Lhelr growLh
llmlL, so much so LhaL all seven ma[or Colomblan clues sLand among Lhe
30 more densely populaLed clues of Lhe world. ln Lhls conLexL, urban land
and houslng have boLh become a scarce commodlLy, and Lherefore also a
slgnlcanL source of wealLh as well as of lnequallLy.
Aer several lnsuLuuonal changes, Loday Colombla ls golng Lhrough a
decade ln whlch lLs lnsuLuuons have reached a maLurlLy of sorLs and can
Lherefore rely on pollcles, programs, and lnsLrumenLs capable of meeung
esLabllshed goals vls-a-vls LerrlLorlal managemenL and houslng alloLmenL.
PlsLorlcally, Lhe nauon has had goals all along, buL now lLs lnsuLuuons are
sLrong enough Lo acLually achleve Lhem.
When aruculaung houslng pollcles we are well aware of Lhe lmporLance
LhaL urban plannlng and reglonal developmenL processes have as
harblngers of Lhe requlred condluons Lo produce Lhe deslred resulLs, boLh
ln lmprovlng physlcal dwelllng condluons and Lhe overall populauon's
quallLy of llfe. lL ls also clear LhaL Lhe SLaLe's maln challenge ls Lo presenL
an lnsuLuuonal oer wlLh as many alLernauves as posslble so LhaL home-
dwellers can see ln Lhem adequaLe soluuons Lo Lhelr acLual needs. ln
Lhls sense, Lo focus houslng pollcles on a few programs and Lools, rlsks
allenaung many famllles from secLor-speclc pollcles, Lhe markeL, and
legal formallLy, aparL from noL acknowledglng Lhe comprehenslve naLure
of Lhe houslng markeL.
2S6
neverLheless, our challenges are noL mlnor ones. We musL no only auend
Lo Lhe 10 mllllon persons LhaL clues wlll have Lo absorb beLween 2010
and 2030, buL all Lhose 28 mllllon LhaL had already seuled ln Lhem when
lnsuLuuons had noL sumclenLly evolved Lo properly undersLand and deal
wlLh peoples' acLual needs and LerrlLorlal and reglonal problems.
1hus, ln order Lo share our experlence, Lhls book presenLs Lhe pollcles,
programs, and Lools wlLh whlch Colombla counLs Lo address Lhe challenges
and meeL Lhe goals of lLs houslng and LerrlLorlal pollcles. We hope our
approach ls ln llne wlLh Lhe 7th Wor|d Urban Iorum noL only ln pumng
forward Lhe governmenL's goals (and Lhe acLual levels of execuuon), buL ln
sharlng Lhe SLaLe's eorL ln developlng Lhe baslc concepLs and lnsLrumenLs
of lLs LerrlLorlal, urban, and houslng pollcles.
1.
1owards a comprehens|ve urban
and terr|tor|a| po||cy
We now undersLand LhaL a comprehenslve urban and rural hablLaL pollcy
needs, rsL and foremosL, a spaual sLraLegy, nexL, a LerrlLorlal leglslaLure
or order, and nally, Lhe pollcles Lo provlde houslng and publlc servlces.
Powever, we musL sLress LhaL Lhe rouLe Lowards a comprehenslve pollcy ln
acLual facL developed ln reverse order: whlle Lhe hlsLory of secLor-speclc
houslng pollcles goes back Lo Lhe early 20Lh cenLury, Lhe nouon of LerrlLory
was only co-opLed lnLo publlc pollcles unul Lhe 1990s. Spaual sLraLegy ls
an even more recenL aalr, only [usL beglnnlng Lo be lncorporaLed.
1.1. SecLor-speclc houslng pollcy
1he approach Lo houslng pollcy has Lransmogrled over Lhe lasL hundred
years lnLo a muludlmenslonal perspecuve. Colomblan governmenLs'
lnLeresL vls-a-vls mlndlng Lhe dwelllng needs of dlerenL households daLes
from 1918, Lhen spurred by crlucal sanlLary lssues LhaL aecLed secLors of
Lhe populauon.
We can now say, Lhough, LhaL almosL a hundred years laLer, ln 2014, Lhe
aforemenuoned pollcles are comprehenslve because boLh Lhe soclal and
economlc dlmenslons have been properly consldered, and because Lhe
managemenL of Lhe urban and LerrlLorlal characLerlsucs LhaL are Lhe
harblngers of Lhe houslng producuon chaln, consuLuLe Lhelr sLarung
polnL. As far as Lhe soclal dlmenslon ls concerned, Loday's pollcles focus
on meeung cerLaln baslc quallLy dwelllng condluons (publlc servlces
lncluslve), overcomlng Lhe presenL and growlng household declL,
warranung Lenure, lmprovlng Lhe clLy's envlronmenL and ghung agalnsL
L k L C U 1 I V L S U MMA k
2S7
poverLy. As far as Lhe economlc dlmenslon ls concerned, nowadays [ob
creauon ls duly pondered, as well as Lhe lmpacL of urban bulldlng on Lhe
Cu, and over LwenLy more dlerenL economlc secLors and subsecLors.
ln shorL, over Lhe lasL 96 years, Lhe relevanL lnsuLuuons and Lhe general
orlenLauon of Lhe houslng pollcles have undergone changes LhaL we can
dlvlde lnLo ve perlods: Lhe hyglenlsL or sanlLary perlod, Lhe lnsuLuuonal
perlod, Lhe Lransluonal perlod, Lhe house morLgage & savlng accounLs
corporauons perlod, and Lhe markeL perlod (Saldarrlaga 8., 1993 and
Ceballos, 2008).
uurlng Lhe sooltoty petloJ (1918-1942), Lhe SLaLe beglns Lo deal wlLh Lhe
houslng problem. 1he approach has a vlslon for Lhe rsL ume, albelL mosLly
an urban and clLy sLandpolnL aL LhaL, neverLheless, Lhe rsL morLgage
loan lnsuLuuons were creaLed: Lhe 8anco Agrlcola for rural areas, plus Lhe
8anco CenLral PlpoLecarlo (8CP) and Lhe lnsuLuLo de CredlLo 1errlLorlal
(lC1) for urban areas. AL Lhe same ume new concepLs are lmplemenLed
vls-a-vls regulaung Lhe economy, mosLly derlved from keynes' Lheorles
aer Lhe CreaL uepresslon of 1929, among Lhem some of Lhe New ueols
domesuc programs, Lhe nouon of properLy's soclal funcuon ls reglsLered
ln Lhe ollucal ConsuLuuon, whereby some of lLs feaLures wlll laLer
emerge as parL and parcel of Lhe Welfare SLaLe whlch, ln Lurn, marked Lhe
lnsuLuuonal perlod.
uurlng Lhe losutouoool petloJ (1942-1963), Lhe prevalllng houslng pollcy
ldea was one whlch followed Lhe unlversal houslng managemenL pollcy
model, based on soclal welfare Lheorles
74
whlch asserLed LhaL Lhe SLaLe
should lnLervene ln Lhe generauon and oer of all soclal servlces: Lhelr
producuon, provlslon, markeung, and fundlng.
Cver Lhls perlod Lhe concepLual models behlnd Lhe houslng pollcles
seconded SLaLe lnLervenuon vls-a-vls Lhe general operauons of Lhe
houslng markeL's maln supply and demand varlables, facL whlch, by Lhe
end of Lhls sLage, was expllclLly recorded ln mosL nauonal developmenL
plans.
lurLhermore, a new sLage beglns ln whlch concern for Lhe envlronmenL
and acLual locauon of Lhe houslng slLes grows. 1he quallLauve and
quanuLauve houslng declL ls nally acknowledged and Lherefore
regulauons are draed Lo esLabllsh quallLy crlLerla as Lo Lhe place and
locauon where such dlsLrlcLs or pro[ecLs should be erecLed (lnner-clues
were Lo be prlvlleged), Lhe mngs and faclllues Lo be lmplemenLed, and
Lhe roads of access Lo be used among oLher concerns. ln shorL, from now
onwards soclal managemenL ls esLabllshed vls-a-vls all houslng programs
as well as Lhelr compulsory commlLmenL Lo aruculaLe Lhem wlLhln a
framework of wlder urban regulaLory plans.
74 lor all noLes and graphs see relevanL secuon ln Lhe orlglnal LexL ln Spanlsh.
2S8
lL ls over Lhls perlod LhaL auLhorlues for Lhe paruclpauon of deparLmenLs
and munlclpallues are esLabllshed wlLh pollcy coordlnauon and execuuon
responslblllues, some of Lhem aL cenLral level.
ln 1968, durlng Lhe so called ttoosluoool petloJ (1963-1972), Lhe londo
naclonal de Ahorro (lnA) was founded Lo manage Lhe unemploymenL
beneLs of all Colomblan publlc secLor employees ln order Lo dlrecLly
develop houslng programs and morLgage credlL llnes for Lhelr own beneL.
ln 1969 Lhe Conse[o Superlor de vlvlenda y uesarrollo urbano (urban
Pouslng and uevelopmenL 8oard) ls creaLed Lo become Lhe counLry's
houslng and urban pollcles non mandaLory governlng body. ln Lhe mldsL
of Lhls process, growlng concern for Lhe relevanL secLor's ablllLy Lo pay
was underscored, and Lhus lnluauves Lo focus and lmplemenL lndlrecL
subsldles on supply and demand were aruculaLed.
Somehow foreshadowlng Lhe oncomlng perlod of Corporaclones de
Ahorro y vlvlenda or CAvS (house morLgage corporauons), leglslauon
on savlngs, Lhelr ylelds, bulldlng conLracLors' fundlng, and moneLary
ad[usLmenL vls-a-vls lnauon was lmplemenLed. Semng up Lhese CAvS
lmposed Lhe creauon, ln 1972, of Lhe !unLa de Ahorro y vlvlenda as Lhe
rullng body or board for a new fundlng and savlngs sysLem. 1hls seL of
measures foreshadows Lhe creauon of an lndexed fundlng sysLem whlch
would be based on unldades de oder Adqulsluvo ConsLanLe (consLanL
purchaslng power unlLs) beuer known as uACs.
1o begln wlLh, Lhe cAv5 petloJ (1972-1990) conLalns key elemenLs of
Lhe unlversal houslng managemenL pollcy model, buL characLerlzed by
masslve lnLervenuon of Lhe prlvaLe secLor ln Lhe producuon of houslng
and Lhe fundlng of boLh buyers and consLrucLors.
lL ls an lnLeresung perlod, among oLher Lhlngs, because Lhe compeLences
and resources ascrlbed Lo publlc lnsuLuuons relaLed Lo Lhe houslng secLor,
parucularly Lhe lC1, reached Lhelr uLmosL levels. Addluonally, and aer
many auempLs, Lhe banklng sysLem and prlvaLe bulldlng conLracLors were
forcefully lnLervened vls-a-vls Lhe fundlng of boLh producers and buyers
as well as ln relauon Lo Lhe overall creauon of dwelllng space. ln shorL,
we see Lhe coexlsLence of Lwo producuon modes, cerLalnly of a caplLallsL
Lype, buL wlLh Lwo maln varlanLs: publlc houslng under governmenL
commlsslon and convenuonal houslng of prlvaLe orlgln. ln addluon Lo
Lhe aforemenuoned varlanLs, Lwo more soclal forms of house producuon
paruclpaLe wlLhln Lhe markeL: a formal acuvlLy performed by houslng
assoclauons acknowledged as publlc pollcy operaLors, and Lhe lnformal or
lllegal consLrucuon of houslng.
1he so called CAvs perlod ends wlLh a houslng pollcy concelved wlLhln Lhe
wlder framework of war agalnsL poverLy. 1hus, Lhe pollcy moves from a
malnly quanuLauve perspecuve, whereby Lhe houslng problem focused
on famllles who sull were noL house owners, Lo one where Lhe houslng
L k L C U 1 I V L S U MMA k
2S9
problem does noL focus, aL leasL excluslvely, on lnexlsLenL dwelllngs buL
raLher and malnly on Lhe quallLy of Lhe exLanL ones.
llnally, Lhe lasL perlod has been regulaLed around Lhe oouoos of motket
ooJ sobslJlzloq JemooJ (1990-2012). 1he 1990's meanL, for Colomblan
low-lncome houslng pro[ecLs, dramauc changes: Lhe lC1 was llquldaLed
and someume laLer Lhe 8CP as well, Lhe SLaLe sLepped away from all
dlrecL operauon of Lhe secLor's pollcy essenual varlables, l.e. Lhe fundlng
and producuon of soclal houslng, now munlclpallues are enLrusLed wlLh
Lhe responslblllLy of lmplemenung boLh houslng and LerrlLorlal regulauon
pollcles. Also, approaches whereby consLrucuon was consldered a leadlng
secLor, losL ground, Lhus, Lhe old secLor's lncenuves as such were no
longer encouraged and lLems such as lncome dlsLrlbuuon, quallLy of llfe,
human caplLal Lralnlng, educauon, lnfrasLrucLure and communlcauons
developmenL, eLc. galned favor. lurLhermore, Lhe unlversal managemenL
model and Lhe secLor's pollcles based on a welfare sLaLe were abandoned,
pollcles were now Lo be based on Lhe ldea LhaL dwelllng needs are beuer
dealL wlLh by and ln Lhe markeL, Lhus Lhe lauer should Lake over from Lhe
SLaLe Lhe producuon and fundlng of soclal houslng.
ln Lhls conLexL, a whole new pollucal framework ls seL up, whereby Lhe
followlng enuues are creaLed: Lhe SlsLema naclonal de vlvlenda de
lnLeres Soclal, Lhe Subsldlo lamlllar de vlvlenda or Slv, and Lhe lnsuLuLo
naclonal de vlvlenda de lnLeres Soclal y 8eforma urbana or lnu88L, Lo
replace Lhe old lC1 as Lhe body now responslble for Lhe managemenL of
Lhe Slv's new pollcles. 1hus, Lhe nanclal reform LhaL Lakes place does
so ln a fronL closely llnked Lo Lhe houslng and dwelllng area, and Lhe
laLe uAC's moneLary ad[usLmenL sysLem from now on would no longer
depend on Lhe consumers prlce lndex or lC (for lLs acronym ln Spanlsh),
buL raLher on Lhe average reLurn raLe of xed Lerm deposlLs or u1ls (for
Lhelr acronym ln Spanlsh). 1hls measure was Lo be denluve vls-a-vls Lhe
sysLem's susLalnablllLy buL, a few years laLer, ln Lhe mldsL of an economlc
crlsls, lL would lead Lo Lhe demlse of Lhe sysLem.
MosL nauonal developmenL plans and houslng pollcles of Lhe governmenLs
Lo follow malnLalned and ln cases deepened ln Lhls markeL and regulauon
approach. SLarung ln 1994, a comprehenslve urban approach replaces
Lhe laLe pollcles hlsLorlcally dlrecLed Lowards house consLrucuon and
lmprovemenL (Lhe lmporLanL sLraLeglc role played by houslng pollcles ln
human caplLal lmprovemenL was as yeL noL acknowledged).
ln 1999 Colombla's houslng fundlng programs suer a Lhlrd blg change:
Lhe uAC dlsappears aer leveraglng approxlmaLely 1.3 mllllon houslng
soluuons slnce 1972. Slnce Lhen, 1999, Lhe leglslauon has been honed
gradually ln all aspecLs Lo do wlLh fundlng, Slv, dwelllng soluuons, rural
houslng, and regulauons for dlsplaced populauons among oLhers. ln
Lhe nanclng deparLmenL real sLaLe mlcro-credlLs are regulaLed and a
redlscounL fund ls creaLed Lo nance low lncome houslng vla Lhe llnanclera
260
de uesarrollo 1errlLorlal or llnuL1L8. 1he londo naclonal de vlvlenda or
lCnvlvlLnuA was also creaLed Lo replace lnu88L.
up Lo 2012, Lhe houslng publlc pollcy's model was based on dlrecL
subsldy of demand and ln charge of Lhe operauons of Lhe prlvaLe markeL.
neverLheless, resulLs sull showed an lmporLanL backlog vls-a-vls Lhe sheer
accumulaLed quanuLy of dwelllng soluuons sull Lo be solved (houslng
declL) plus Lhe new accreuons (yearly new households creaLed), noL
Lo speak of Lhe quallLauve problems. ln Lhls sense, lL was more Lhan
perunenL Lo look for alLernauve houslng pollcles LhaL could yleld beuer
resulLs and, aL Lhe same ume, deal aL leasL ln parL wlLh Lhose processes
LhaL sparked Lhe lllegal producuon of houslng soluuons Lo begln wlLh,
parucularly Lhose pro[ecLs geologlcally aL rlsk or sLrucLurally vulnerable or
wlLh sanlLary and envlronmenLal susLalnablllLy problems.
1he challenge now was Lo go beyond Lhe publlc houslng pollcy markeL
approach and move forward ln order Lo acknowledge Lhe facLual dlverslLy
wlLh whlch Colomblan households deal wlLh Lhelr houslng and dwelllng
needs. ln shorL, Lhe broad range of dwelllng servlces LhaL households
demand and, aL Lhe same ume, generaLe.
lrom 2012 onwards a new model has been lmplemenLed focused on
solvlng Lhe sLaLe of excluslon suered by Lhe pooresL households, manlfesL
ln Lhelr marglnallzauon from Lhe houslng formal markeL and Lhe relevanL
morLgage credlLs. 1hls new goal ls aruculaLed wlLhln a blgger framework
whereby secLor pollcles are lnLegraLed wlLh or lnLo wlder soclal pollcles,
lnLegraLed Lo overall programs deslgned Lo ghL agalnsL poverLy, programs
deslgned Lo auend Lo dlsplaced populauons and vlcums of Lhe conlcL,
eLc., ln shorL, populauons whlch have suered lengLhy crlucal dwelllng
condluons.
1he currenL lnsuLuuonal managemenL Lakes ln sLrlde supply and demand
lnLervenuons ln whlch boLh Lhe prlvaLe secLor and Lhe SLaLe paruclpaLe
vlgorously, buL Lhe SLaLe recovers dlrecL acuon when deallng wlLh Lhe
baslc varlables of Lhe dlerenL houslng markeL servlces, servlces such
as morLgage loans, and Lhe promouon and generauon of low lncome
houslng soluuons.
1.2. Land-use plans or LerrlLorlal
regulauon
8y Lhe end of Lhe 1980's, Lhe chaouc growLh of Lhe clues made lL undenlably
clear LhaL havlng secLor pollcles wasn'L only noL enough, buL LhaL lL was
necessary Lo declde where Lo carry Lhem ouL. ln facL, land-use regulauons
developed well behlnd Lhe counLry's urbanlzauon process. 40 years had
gone by aer Lhe urbanlzauon raLe had exceeded rural expanslon when
L k L C U 1 I V L S U MMA k
261
Lhe counLry nally sLarLs developlng approprlaLe programs and Lools Lo
regulaLe Lhe LerrlLory
As far as LerrlLorlal regulauon ls concerned, we suggesL four sLages Lo
beuer undersLand Colombla's experlence ln Lhe developmenL and use of
Lools for Lhe beneL of a LerrlLorlal order. noLwlLhsLandlng, lL ls lmporLanL
no Lo loose slghL of Lhe overall urbanlzauon process and Lhe magnlLude of
Lhe challenges LhaL Lhe counLry has faced up Lo all along. 1he conLrasLs can
be seen ln Craphlc 1 (see relevanL secuon ln Lhe orlglnal LexL ln Spanlsh).
1he rsL sLage sLarLs wlLh Lhe rsL lan naclonal de uesarrollo (nauonal
uevelopmenL lan) ln 1970 and sLreLches up Lo 1989 when Law 9 was
passed. uurlng Lhls perlod urban plannlng ln Colombla was characLerlzed
by Lhe weakness of publlc acuons vls-a-vls urban developmenL, Lhe
predomlnance of secLor lnLervenuons, and Lhe facL LhaL land was baslcally
regulaLed by markeL laws.
1he second sLage sLarLs wlLh Lhe passlng of Law 9 ln 1989 and sLreLches
up Lo Lhe passlng of Law 388 of 1997 on LerrlLorlal developmenL. Law
or AcL 9, opens an era ln whlch mechanlsms of land managemenL are
adopLed and aruculaLed wlLh local munlclpal developmenL plans. AcL 388
of 1997 ln Lurn, oers managerlal mechanlsms, parucularly Lhe so called
lan de CrdenamlenLo 1errlLorlal or C1 whlch gaLhers under one body all
sub[ecLs of lnLeresL for comprehenslve acuon over a LerrlLory.
1he Lhlrd perlod ls one where all Lhe rsL generauon C1s are gaLhered
LogeLher. lL ls a sLage whereby LerrlLorlal managemenL openly compeLes
wlLh all plannlng based on secLors. neverLheless, LerrlLorlal managemenL
does show Lwo consplcuous dlsadvanLages: lLs managerlal lnsLrumenLs do
noL deLermlne secLor lnLervenuon and lL depends on Lhe Ma[or ln charge
Lo favor Lhe necessary publlc lnvesLmenLs wlLh Lhe convergence of prlvaLe
lncenuves.
1he currenL perlod, fourLh as far as Lhls LexL ls concerned, opens wlLh
Lhe compulsory revlslons of Lhe rsL generauon C1s mandaLed by AcL
388. lL's a sLage LhaL has meanL a greaL sLep forward due Lo Lhe facL LhaL
debaLe around Lhe real achlevemenLs of LerrlLorlal managemenL has
surred up. 1oday, Lhe dlscusslon ls a publlc aalr raLher Lhan Lhe excluslve
prlvaLe debaLe among speclallsLs LhaL used Lo be Lhe case ln Lhe precedlng
perlod. 1hus, Lhe currenL sLage ls characLerlzed by munlclpal and nauonal
nances ln beuer shape ln Lhe mldsL of a wldespread shorLage of urban
land for developmenLs ln clues already qulLe consolldaLed. now, Lhls
greaLer lnvesLmenL capaclLy ln unlson wlLh Lhe energeuc debaLe on
wheLher expandlng Lhe greaL clLy Lowards nelghborlng munlclpallues
or opL for Lhe farLher denslcauon of an already well consolldaLed clLy,
has broughL as a resulL Lhe convergence of secLor lnvesLmenL around
LerrlLorlal managemenL.
262
1.3. Spaual SLraLegy
AparL from Lhe advances ln knowledge and lnsLrumenLs for beuer
munlclpal LerrlLorlal managemenL, Lhe need Lo rely on a spaual plannlng
sLraLegy above munlclpal levels ln order Lo Lake advanLage of Lhe beneLs
LhaL lnLergovernmenLal coordlnauon and collaborauon could yleld ls back
on Lhe Lable.
A good sample of Lhese beneLs ls Lhe avallablllLy of land for houslng.
When Lhe problem ls approached ln Lerms of urban reglons, Lhe sub[ecL
of land declLs ln clues dles ouL. lor example, a sLudy by Lhe MlnlsLerlo
de vlvlenda, Cludad y 1errlLorlo or MvC1 (2014), shows LhaL ln Lhe Llanos
CrlenLales reglon, Lhe munlclpallues of vlllavlcenclo, Aguazul, and San
Marun have approxlmaLely 10 more umes avallable space Lhan Lhelr
acLual demand and ln Lhe case of Acaclas 13 umes more space, Lhese
proporuons conLrasL wlLh Lhe 3 umes shorL supply of bulldlng space
avallable ln ArauqulLa. ?eL, Laken all LogeLher, as a whole, Lhe reglon has a
land supply 8 umes blgger Lhan Lhe land demanded.
Maklng good use of Lhe reglonal dynamlcs ls a road LhaL Lhe counLry has
barely sLarLed followlng. ln lLs sLudy, Lhe MvC1 came Lo Lhe concluslon
LhaL Lhe maln dlmculLy ln order Lo supply land for low lncome houslng ls
noL a lack of land buL raLher clumsy managerlal and Lechnlcal skllls of Lhe
local auLhorlues Lo use lL approprlaLely. ln answer Lo Lhls problem, Lhe
mlnlsLry ls developlng a sLraLegy Lo supply low lncome houslng based on
an urban reglons sysLem. 1he goal ls Lo esLabllsh LerrlLorlal and managerlal
guldellnes for all urban reglons, coordlnaung Lhe funcuonal relauonshlps
beLween Lhe munlclpallues of a parucular reglon wlLh Lhe avallable
land for houslng developmenL and oerlng lncenuves and supporL vls-
a-vls Lhe developmenL of urban managerlal Lools. ln shorL, Lhe sLraLegy
alms solvlng Lhe houslng declL ln each of Lhese reglons based on Lhe
sLandlng relauonshlp beLween Lhe avallable land and Lhe houslng declL.
1hese so called urban reglons are made up by Lhe maln urban cenLers
and munlclpallues whlch, due Lo funcuonal conslderauons, populauon
denslLy, conurbauon, meLropollzauon, and/or suburbanlzauon merlL Lhe
cause and, of course, belong Lo Lhe relevanL area of lnuence.
SlmulLaneously, AcL 1434 of 2011 or Ley Crgnlca de CrdenamlenLo
1errlLorlal (LCC1), esLabllshes a general seL of guldellnes and regulauons
Lo promoLe processes of decenLrallzauon, power delegauon, lnLegrauon,
assoclauon, and reglonallzauon. lL ls, ln facL, an ldeal framework Lo push
Lhe munlclpallues leap forward unLo Lhe reglons when deallng wlLh Lhe
LerrlLory's sLraLeglc managemenL. Among Lhe maln lssues wlLh whlch LCC1
deals wlLh, Lhe mosL lmporLanL ones have Lo do wlLh Lhe developmenL of
new assoclauve arrangemenLs beLween LerrlLorlal enuues and promoung
Lhe Lransfer of responslblllues and declslon maklng away from cenLral or
L k L C U 1 I V L S U MMA k
263
decenLrallzed organs of governmenL Lowards Lhe correspondlng LerrlLorlal
levels.
Addluonally, Lhe ueparLmenLs" are encouraged Lo operaLe as lnLermedlaLe
governmenLal enuues beLween Lhe nauon and Lhe munlclpallues and
Lherefore Lhey (Lhe ueparLmenLs) have been speclcally asslgned wlLh
Lhe responslblllLy of esLabllshlng guldellnes vls-a-vls Lhe LoLallLy or speclc
poruons of Lhelr own LerrlLorles. WlLh Lhls ln mlnd, and as far as Lhe
LerrlLorlal enuues aL Lhls level are concerned, Lhe 'lanes de CrdenamlenLo
1errlLorlal ueparLamenLal' have been creaLed as an opuonal lnsLrumenL
LhaL faclllLaLes dralng and aruculaung pollcles, guldellnes, and sLraLegles
Lo esLabllsh beuer physlcal-LerrlLorlal regulauons and order.
2. Components of the overa||
comprehens|ve po||cy
Colombla's resulLs ln lLs dwelllng and LerrlLorlal pollcles as a whole are
ouLsLandlng, and Lhe CounLry proudly dlsplays Lhem, Lhus acknowledglng
LhaL Lhey are parL and parcel of Lhe counLry's lnsuLuuons evoluuon.
2.1. 1he Lurnlng polnL
1he passlng of Law 1337 of 2012 marks Lhe Lurnlng polnL ln Lhe
developmenL of Colombla's houslng pollcy and Lhe beglnnlng of whaL
we have called olluca lnLegral de vlvlenda" (Comprehenslve Pouslng
ollcy), Lerm LhaL encompasses Lhe currenL way of undersLandlng and
execuung a pollcy characLerlzed by: a) drawlng up a houslng pollcy
LogeLher wlLh sLraLegles Lo overcome exLreme poverLy, spur economlc
growLh, and generaLe employmenL, b) llnklng waLer and houslng pollcles,
c) slmulLaneous auenuon on deLermlnlng facLors relaLed Lo houslng
supply and demand, and d) Lhe adopuon of a new managerlal model vls-
a-vls Lhe Subsldlo lamlllar de vlvlenda (lamlly Pouslng Subsldy) or Slv for
lLs acronym ln Spanlsh.
1he enacLmenL of Ley1337 can be seen as Lhe lnsuLuuonal answer Lo a seL
of evenLs and facLs whlch suggesLed LhaL Lhe orlglnal model's operauon
mode should be Lhoroughly examlned Lo warranL lLs emcacy. 1he rsL
of Lhem were Lhe ConsuLuuonal CourL's rullngs concernlng asslsLance
for Lhe dlsplaced populauon whlch added Lo Lhe commlLmenLs already
assumed vls-a-vls Lhe vlcums of Lhe lnLernal armed conlcL esLabllshed by
AcL 1448 of 2011 (Ley de vlcumas y 8esuLucln de 1lerras). 1he second
facL was Lhe huge number of subsldles asslgned due Lhe Slv LhaL had
no been pald by elLher lonvlvlenda
73
or Lhe Ca[as de Compensacln
73 lor all noLes and graphs see relevanL secuon ln Lhe orlglnal LexL ln Spanlsh.
264
lamlllar
76
. Accordng Lo lonvlvlenda's gures as of uecember 2011, of Lhe
122.666 Slv subsldles asslgned beLween Lhe years 2004 - 2011, 37 were
sull ouLsLandlng. 1he Lhlrd facL was Lhe crlucal lndependenL evaluauons
presenLed by boLh Lhe 8lu (lnLer-Amerlcan uevelopmenL 8ank) ln 2011
and Colomblan academla (Cavlrla eL 1ovar, 2011) on Lhe houslng pollcles
and Lhe Slv's operauons. 8oLh sLudles gave compelllng argumenLs for
Lhe need Lo revlew Lhe lmpllclL model Lo access houslng credlL based on
resulLs aer nanclal closure, ln good measure due Lo Lhe meager savlng
capaclLy of Lhe pooresL secLors.
1he revlslon of Lhe houslng pollcy and Lhe nanclal closure model was
accompanled by Lhe nauonal CovernmenL's redeslgn of Lhe sLrucLure
behlnd soclal pollcy ln order Lo really meeL Lhe goal of reduclng poverLy
and endlng exLreme poverLy. 1hls was done by adapung Cxford's
Muludlmenslonal overLy lndex (Ml
77
), whereby poverLy ls dened ln
Lerms of a muluple number of varlables (ve ln Lhe Colomblan case) ln
whlch Lhe caLegory houslng and publlc servlces" ls lncluded. 1he lncluslon
of Lhe varlable hablLablllLy and publlc servlces allowed for a new way of
embeddlng houslng pollcy whlch had never been seen before.
lL's worLh noung LhaL Lhe changes ln Lhe relevanL pollcy's developmenL
would noL have been posslble wlLhouL Lhe lncrease ln Lhe levels of publlc
lnvesLmenL ln houslng. CurrenLly, Lhe secLor ls execuung an lnvesLmenL
budgeL of over $8,8 bllllons derlved from Lhe nauon's Ceneral 8udgeL.
WlLh Lhls gure, Colombla [olned Lhe group of Laun Amerlcan LhaL lnvesL
1 lf Lhelr Cn ln houslng (lnvesLmenL ln runnlng waLer and baslc sewage
aparL).
2.2. 1he Pouslng ollcy
Acknowledglng dlerences ln Lhe posslblllues Lo geL credlL access,
allowed for Lhe second huge Lransformauon ln houslng pollcy l.e., dlvldlng
lnLo segmenLs Lhe LargeL populauon and deslgnlng lnsLrumenLs for each
group. lollowlng Lhls new loglc a new bauery of Lools was creaLed: Lhe
lree Pouslng rogram or vC (for lLs acronym ln Spanlsh) for households
ln poverLy, exLreme poverLy, and/or ln Lop prlorlLy vulnerablllLy, Lhe 1op
rlorlLy Pouslng rogram for Pouseholds wlLh Savlng AccounLs or vlA
(rograma de vlvlenda de lnLeres rlorlLarlo para Ahorradores), dlrecLed
aL households wlLh lncomes below 2 mlnlmum wages and whose earnlngs
come from lnformal labor, Lhe rograma de CoberLura Condlclonada de
1asa de lnLeres (l8LCP) for Lhe acqulsluon of new vl or vlS Lype houslng
for low lncome households wlLh credlL access, a program ln whlch parL of
Lhe lnLeresL raLes are subsldlzed, and Lhe same rograma de CoberLura
Condlclonada de 1asa buL for Lhe purchase of noL vlS Lype houslng wlLh a
76 lor all noLes and graphs see relevanL secuon ln Lhe orlglnal LexL ln Spanlsh
77 lor all noLes and graphs see relevanL secuon ln Lhe orlglnal LexL ln Spanlsh
L k L C U 1 I V L S U MMA k
26S
value of over 133 mlnlmum salarles and up Lo 333 mlnlmum salarles for
households wlLh mlddle lncomes and access Lo credlL, lL ln shorL.
- Iree nous|ng rogram (VG)
1hls program was sponsored for Lhe consLrucuon and lmmedlaLe occupancy
of 100.000 vl houses for households ln Lop prlorlLy vulnerablllLy, l.e.,
unable Lo save or access credlL. 1he vC cosLs are esumaLed aL around
$4,4 bllllons and Lhe plan ls Lo execuLe 281 pro[ecLs ln 211 munlclpallues.
ln a perlod of llule over a year and a half, 100 of Lhe bulldlng conLracLs
were slgned up and Lhe rsL 40.000 are now noL only nlshed buL belng
dellvered. 73 of Lhe beneLed households have been reglsLered ln Lhe
dlsplaced populauon's census, are vlcums of Lhe armed conlcL, or have
been aecLed by naLural dlsasLers. WlLh Lhese pro[ecLs Lhe producuon
of vl houslng muluplled by 6 ln 7 deparLmenLs and doubled ln Lhe
remalnlng 12 deparLmenLs.
- Interest rate subs|dy for VI and VIS hous|ng purchase
1he LoLal resources Lransferred Lo Lhe londo de 8eservas para la
LsLablllzacln de la CarLera PlpoLecarla or l8LCP, Lo pay for Lhe rsL
generauon raLe lnLeresL subsldles mounLed Lo $1,3 bllllons and for Lhe
second generauon $1,4 bllllons.
Accordlng Lo reglsLers of l8LCP's operaLors, Lhe aforemenuoned subsldy
reduced Lhe end-user's lnLeresL raLe, over Lhe !uly 2012 - uecember
2013 perlod, from an annual 12 Lo 7 a year, hlsLorlcally lLs lowesL level
ever. Accordlng Lo Camacol's esumaLes (2010), wlLh lnLeresL raLe's rsL
generauon subsldy, Lhe mlnlmum monLhly salary requlred drop from 2
Lo 1,3. 1hls allowed for Lhe enLrance of nearly 600.000 new homes Lo Lhe
morLgage markeL.
- Cond|nona| Interest kate Coverage hr the purchase of other than
|ow |ncome hous|ng or Non VIS
1he second generauon lnLeresL raLe subsldy (l8LCP 2), was followed ln
Aprll 2013 by yeL a Lhlrd (l8LCP CounLercycllcal - 2013), LhaL makes parL
of a growLh promouon program called lan de lmpulso a la roducuvldad
y el Lmpleo or lL
78
(roducuvlLy and LmploymenL romouon lan).
ln Lhls Lhlrd generauon lnLeresL raLe subsudy, a 2.3 percenLage polnLs
reducuon was oered vls-a-vls Lhe purchase of non vlS new houslng
cosung beLween 133 and 233 sLandard mlnlmum monLhly salarles.
78 lor all noLes and graphs see relevanL secuon ln Lhe orlglnal LexL ln Spanlsh
266
- VIA or V|v|enda de Inters r|or|tar|a para Ahorradores (Saver's
r|or|ty nous|ng)
1he vlA ls an auempL Lo ease morLgage loans by lmprovlng poLenual
home buyers' rlsk prole. 1hls ls achleved by aruculaung Lhe Slv (lamlly
Pouslng Subsldy) wlLh lnLeresL raLe subsldles and oerlng a credlL
guaranLee Lo Lhe enuLy whlch granLs Lhe fundlng. 1he vlA program ls ul
ln lLs sLaLarung sLage. 40 pro[ecLs have been selecLed wlLh an esumaLe of
17.939 vl beneclarles and 22 pro[ecLs are ln walung llsL wlLh expecLed
12.993 beneclarles.
2.3. Lnabllng land Lo make houslng oers
feaslble
1ogeLher wlLh Lhe developmenL of Lools Lo sLrengLhen demand, oLher
lnsLrumenLs have been developed Lo promoLe land supply for Lhe bulldlng
of low lncome houslng pro[ecLs. 1hese lnsLrumenLs' alm ls Lo shun low
lncome houslng shorLages and lmprove Lhe quallLy of llfe of Lhe clLy
dwellers. Among Lhe Lools Lo promoLe Lhe supply of consLrucuon slLes,
we would llke Lo hlghllghL Lhe followlng:
- Nanona| Soc|a| Interest Megapro[ects
1he Megapro[ecLs underscorlng Lhe consLrucuon of low lncome houslng
and Lhe reducuon of Lhe counLry's houslng declL were seL up Lo nd and
enable large areas of land for Lhe consLrucuon of low lncome houslng
noL forgemng Lo geL Lhe relevanL LerrlLorlal auLhorlues and Lhelr local
envlronmenLal corporauons lnvolved. 1o daLe, Lhe nauonal governmenL
has assumed 12 soclal houslng nauonal megapro[ecLs ln 8 deparLmenLs,
and esLabllshed Lhe regulauons needed vls-a-vls Lhe developmenL of 1780
hecLares (4272 acres aprox.) for Lhe consLrucuon of 183.861 dwelllngs.
- rogram for the Comprehens|ve Improvement of "8arr|os"
1he program Me[oramlenLo lnLegral de 8arrlos' alm ls Lo amelloraLe
Lhe llvlng condluons of poor and exLremely poor lnhablLanLs of lllegal
nelghborhoods by lmprovlng Lhelr dwelllng envlronmenL vla physlcal,
soclal, envlronmenLal, economlc, and legal lnLervenuons LhaL losLer Lhelr
lncluslon wlLhln Lhe funcuonal and producuve sLrucLure of Lhe clLy.
1o daLe, nlne represenLauve munlclpallues all over Lhe nauonal LerrlLory
have been lnLervened, Lhus lncorporaung 62.72 hecLares (130 acres
aprox.) Lo Lhe urban developmenL dynamlcs dlrecLly aecung a populauon
of 14.301 lnhablLanLs ln exLreme poverLy and vulnerablllLy. $33.279.343
Colomblan pesos have been lnvesLed of whlch 72,42 were conLrlbuLed
L k L C U 1 I V L S U MMA k
267
by Lhe relevanL MlnlsLry ln an area of 40.32heLares (100 acres aprox.).
Aer examlnlng 8 of Lhese Ml8 pro[ecLs, Lhe resulLs show Langlble quallLy
of llfe lmprovemenLs ln Lhe lnLervened boroughs.
2.4. AchlevemenLs vla 1errlLorlal Crder
and 8egulauon
1he so called rsL generauon" lanes de CrdenamlenLo 1errlLorlal or
C1s ln shorL (1errlLorlal Crder and 8egulauon lans), brlng Lo llghL Lhe
value of relylng on Lhe coverage of over 99 of Lhe relevanL LerrlLory
when deallng wlLh Lhese plans. Lven lf, as ln facL lL ls Lhe case, many of
Lhe C1s presenL dlmculues ln Lhe quallLy of Lhelr conLenL and of Lhelr
plannlng, managemenL, and fundlng lnsLrumenLs, Lhe experlence has
ralsed boLh Lhe concerned populauon's and Lhe lncumbenL auLhorlues'
awareness of Lhe lmporLance LhaL LerrlLorlal order and regulauon vls-a-
vls Lhe posslblllLy of susLalnable developmenL.
1he Pouslng MlnlsLry (MvC1) acknowledges LhaL Lhe C1s (1errlLorlal
8egulauons) have among oLher Lhlngs enrlched Lhe SLaLe's publlc funcuon
vls-a-vls clLy plannlng, consolldaLed processes LhaL have lead Lo beuer and
more emclenL governablllLy of Lhe LerrlLorles and reglons, sysLemauzed
an lmporLanL daLabase wlLh documenLal, regulaLory, sLausucal, and
geographlcal lnformauon as well as promoLed beuer munlclpal and
reglonal managemenL spurrlng boLh research and cluzen paruclpauon.
As far as lmplemenung Lhe plannlng, managemenL, and fundlng
lnsLrumenLs, resulLs are moLley. 1he sLrengLhenlng of Lhe munlclpallues'
nances has been posluve: Lools such as lncome Lhrough Laxes due Lo
lncreases ln Lhe value of properLy have been lnLenslvely used, Lhus
conslderable resources have been alloued lnLo Lhe consLrucuon of
lmporLanL urban and meLropollLan Lhoroughfares. Llkewlse, as a resulL
of Lhe sharlng of expendlLures and revenues ln esLabllshed areas
and properues where Lhe lnLervenuons Lake place
79
, Lhe managerlal
lnsLrumenLs have glven munlclpallues Lhe chance Lo obLaln land Lo carry
ouL lnfrasLrucLure works wlLhouL sLrlcLly relylng ln Lhelr publlc funds.
neverLheless, lL has noL been easy for Lhe munlclpallues Lo assume and
have aL Lhelr dlsposal all Lhe lnsLrumenLs conLemplaLed by Law, ln facL, ln
many cases, some of Lhe adopLed lnsLrumenLs have broughL Lo llghL Lhelr
poor lnsuLuuonal skllls Lo lmplemenL Lhem.
79 lor all noLes and graphs see relevanL secuon ln Lhe orlglnal LexL ln Spanlsh
268
2.3. 1he Comprehenslve ollcy's lmpacL
1he comprehenslve houslng pollcy has had lmpacL on dlerenL fronLs: lL
has reached people ln exLreme poverLy, conLrlbuLed ln reduclng boLh Lhe
houslng declL and Lhe Muludlmenslonal overLy lndex aparL from oLher
sundry economlc lmpacLs.
1he vC (rograma de vlvlenda CraLulLa or lree Pouslng rogram) has
gleven access Lo houslng Lo segmenLs of populauon whlch so far had been
excluded: before passlng Law 1337of 2012, only famllles wlLh lncomes
above Lwo mlnlmum salarles could hope acqulrlng a house, facL whlch
meanL Lhe excluslon of 48 of Lhe LoLal Colomblan famllles. Pavlng sald
LhaL, lL musL be sLressed LhaL, as of closlng 2012, Lhe houslng pollcy's
maln Lool was sull qulLe lneecLual due Lo scanL geographlcal coverage
(lass Lhan 7 of Lhe munlclpallues recelved Lhe relevanL famlly houslng
subsldles oered by Lhe nauonal CovernmenL, reduced per caplLa values
lf compared wlLh Lhe lowesL lncome segmenLs' needs, and weak llnks wlLh
Lhe oLher Lwo malnsLays of all nanclal closures (l.e. savlngs and credlL).
1hus, Lhe houslng pollcy, underscored by Lhe l8LCP and vC programs,
Lhe wldenlng of Lhe oer Lhanks Lo Lhe Soclal lnLeresL MacroproyecLs, Lhe
nauonal CovernmenL's nelghborhood (barrlos") lmprovemenL programs,
all Lhese, added Lo an lncreaslng consLrucuon Lrend, have had lmporLanL
lmpacL ln llLerally reduclng Lhe houslng declL. 1he lauer wenL from 27
Lo 14,9 beLween 2003 and 2013.
Llkewlse, progress has been made as well vls-a-vls reduclng poverLy.
Angulo, Cavlrla, and Morales (2013) esumaLe LhaL Lhe populauons
lncome or moneLary poverLy wenL from 30 ln 2002 Lo 34 ln 2011. AL
nauonal level Lhe percenLage of people ln Lhe mldsL of muludlmenslonal
poverLy wenL from 30.4 ln 2010 L 27 ln 2012, whlch means LhaL ln
Lhe lapse of Lwo years 1,27 mllllon people managed Lo geL ouL of LhaL
condluon. 1he publlc servlces and dwelllng condluons" dlmenslon of Lhe
program has slgnlcanLly conLrlbuLed Lo Ml's reducuon, facL whlch can
ln good measure be explalned due Lo Lhe boosL LhaL Lhe overall vlslblllLy
of Lhe pollcy has had ln reduclng Lhe use of lnadequaLe maLerlals when
bulldlng houses, Lhe consequenL reducuon of overcrowdlng, and general
lmprovemenLs when accesslng decenL houslng soluuons.
As far as economlc lmpacL ls concerned, lL has been noLed LhaL Lhe
houslng pollcy has had lmporLanL eecLs on llcenses lssued, bulldlng work
commencemenLs, lnfrasLrucLure lnvesLmenL, and ln Lhe general demand
of supplles and employmenL oer.
80
ln beLween Lhe perlods wlLh and
wlLhouL Lhe vC, Lhe level of llcenslng permlLs lncreased by 162 and vls
lnluauves by 140. lL has also been observed LhaL work on waLerways,
porLs, dams, aqueducLs, sewage, and oLher harbor relaLed clvll works, as
80 lor all noLes and graphs see relevanL secuon ln Lhe orlglnal LexL ln Spanlsh
L k L C U 1 I V L S U MMA k
269
shown by uAnL-llCC's lndlcaLor
81
reglsLered a yearly varlable of 33,6
Lugged by lnvesLmenLs relaLed Lo Lhe houslng and waLer pollcy. Also, Lhe
consLrucuon Cu reglsLered a 21,3 lncrease as of 2013's Lhlrd quarLer.
ln shorL, Lhe houslng pollcy, parucularly Lhe vC program, has Lhe
poLenual Lo creaLe beLween 230.233 and 318.337 [obs. Lven lf Lhls gure
does no necessarlly lmply an equlvalenL lncrease ln Lhe consLrucuon
companles' lnsLalled capaclLy, lL wlll sull help malnLaln Lhe secLor's [ob
creauon dynamlcs.
2.6. Clues for eaceful CoexlsLence
Cne Lhe challenges Lhe counLry wlll face ln Lhe posL-conlcL era, wlll be
Lhe houslng and dwelllng publlc pollcles adopLed Lo auend Lo noL only
Lhe pooresL secLors, buL also Lo propluaLe peaceful coexlsLence beLween
dlerenL vlcums of Lhe conlcL: Lhe populauons dlsplaced by vlolence as
well as Lhe demoblllzed members of dlerenL armed groups and Lherefore
perpeLraLors of vlolence. 1hree facLors exacerbaLe Lhls challenge: 1) Lhe
excluslon of members of boLh groups from Lhe houslng and [ob markeLs, 2)
Lhelr re[ecuon by Lhe communlLy, and 3) Lhe posslblllLy LhaL Lhey fall back
on crlmlnal behavlor. lL ls noL Lhe purpose of Lhls secuon Lo deal aL all wlLh
Lhe seL of challenges LhaL Colombla wlll have Lo face vls-a-vls Lhe conlcL
and posL-conlcL. We [usL wanL Lo oer a few rsL ldeas concernlng Lhe
dwelllng and houslng componenLs of Lhe problem whlch wlll be, ln facL
already ls, cruclal as far as Lhe dynamlcs of Colomblan clues are Lo be as a
resulL of Lhe conlcL.
1o avo|d segreganon |t |s essenna| to g|ve th|s popu|anon a feas|b|e
hous|ng so|unon we|| |ntegrated w|th the c|ty and comp|emented w|th
producnve we|| adv|sed programs to generate |ncome. Iurthermore, the
hous|ng po||cy must be ned to the prov|s|on of other proper fac|||nes
p|us pub||c transport and serv|ces.
romoung peaceful coexlsLence requlres an overall plcLure LhaL conslders
all parues lnvolved. ln shorL, whlle ndlng soluuons for Lhe demoblllzed
populauon so LhaL Lhey hand ln Lhelr arms, and whlle auendlng Lo Lhe
needs of over 3 mllllon dlsplaced persons LhaL Lhe conlcL has le behlnd,
Lhe baslc needs of Lhe sLrucLurally poor, parucularly Lhose ln exLreme
poverLy, musL be auended Lo Loo. llndlng a proper balance beLween
Lhese Lhree groups wlLhouL generaung new sources of conlcL requlres
Lhe consLrucuon and lmplemenLauon of a sLraLegy, by no means an easy
Lask nor a mlnor challenge.
LasL buL no leasL, a Lhorough knowledge of Lhe parucular soclal and
segregauon dynamlcs concerned for each speclc group belng auended
ls needed. 1hls, Lo avold as far as poslble crlmlnal recldlvlsm among Lhe
dlsplace populauons.
81 lor all noLes and graphs see relevanL secuon ln Lhe orlglnal LexL ln Spanlsh
270
3. ub||c goods and serv|ces v|s-
-v|s structur|ng a comprehens|ve
po||cy
rogress ln Colombla's houslng and LerrlLorlal pollcles have noL sLopped aL
sheer dwelllng and LerrlLory: Lhe provlslon of baslc publlc servlces, space,
oLher faclllues, plus LransporL sysLems have also been consldered.
3.1. SusLalnable access Lo drlnklng waLer
and baslc sewage
8reakLhroughs ln coverage over Lhe lasL Lwo decades have been
puncLuaLed by an exemplary reform ln domesuc publlc servlces uullues
LhaL was carrled ouL nauonally ln Lhe rsL half of Lhe 1990s.
82
8aslcally
lL conslsLed ln ndlng ways of recoverlng Lhe provlslon cosLs vla raLes
LhaL encouraged prlvaLe paruclpauon, esLabllshlng a new lnsuLuuonal
framework, asslgnlng speclc resources for Lhe secLor, and modlfylng
Lhe subsldy approaches and plans
83
. 1hus, Lhe subsequenL regulaLory
developmenLs served well Lo esLabllsh, on Lhe supply slde, new lncenuves
Lo fosLer work wlLh economles of scale, quallLy sLandards when supplylng
servlces, and prlce slgnals Lo curb consumpuon on Lhe demand slde of
Lhe equauon. 1he credlL Lransfers LhaL Lhe nauonal CovernmenL mad Lo
Lhe munlclpallues for Lhe provlslon of Lhese servlces ln 2001and 2008,
worked as complemenLary supporL of Lhe reform.
1he resulL of Lhese measures was beuer susLalnablllLy when supplylng
waLer, sewerage and refuse-collecuon servlces and Lhe qulck expanslon of
access Lo drlnklng waLer and sewage ln Lhe munlclpallues. 1hese advances
ln Lhe coverage of Lhe waLer and sewage supply ln Lhe counLry as a whole,
have been consplcuous ln reduclng dlerences beLween urban and rural
zones, blg and small munlclpallues. As of Lhe year 2012, Lhe aqueducL
nauonal coverage was of 87 and sewage 73,
84
more speclcally, Lhe
access raLes rose 97 and 91 ln urban areas and74 and 68 ln rural
areas respecuvely.
83

ln splLe of Lhe already lmplemenLed reforms and Lhe aforemenuoned
advances ln Lhe secLor, Lhere sull are LerrlLorlal enuues ln exLremely rural
areas and/or wlLh very low managerlal skllls and capaclLy for whlch Lhe
82 lor all noLes and graphs see relevanL secuon ln Lhe orlglnal LexL ln Spanlsh
83 lor all noLes and graphs see relevanL secuon ln Lhe orlglnal LexL ln Spanlsh
84 lor all noLes and graphs see relevanL secuon ln Lhe orlglnal LexL ln Spanlsh
83 lor all noLes and graphs see relevanL secuon ln Lhe orlglnal LexL ln Spanlsh
L k L C U 1 I V L S U MMA k
271
new lnsuLuuonal scenarlo has noL been enough Lowards really achlevlng
slgnlcanL breakLhroughs vls-a-vls coverage, quallLy, and susLalnablllLy ln
provldlng Lhese servlces. An undersLandable facL lf we conslder LhaL lL ls
easler Lo exLend coverage ln more densely populaLed areas where cosLs
per caplLa of Lhe expanslon sysLems are lower and Lhe advanLages of scale
economles ln Lhe provlslon and reach of servlces are posslble.
Cn Lhe oLher hand, unlversal coverage ln urban areas has been eluslve
due more Lo problems ln Lhe LerrlLorlal order and regulauon Lhan due Lo
Lhe lnsuLuuonal framework and Lhe secLor's general sLrucLure.
1herefore, lL ls lmporLanL Lo work ln Lhree fronLs:
1. locteosloq coovetqeoce speeJ. Lhe counLry's goals esLabllshed for
2013 could be achleved, provlded an enormous eorL Lo reach Lhe
oLher dened goals.
2. lmptovloq tbe pootest sectots occess. ln splLe of slgnlcanL
lmprovemenLs as Lo 2012, Lhe dlerence ln coverage beLween Lhe
hlgher and lower qulnules prevalls, parucularly ln sewage. ln urban
areas, 83 of Lhe households ln Lhe rsL qulnul had acces LoL Lha
serLvlce, whlle Lhose ln Lhe 4Lh and 3Lh qulnules' access wenL over
93. ln rural areas all qulnules had a low access raLe Lo boLh runnlng
waLer and sewage.
J. lmptovloq wotets poollty. ln splLe of Lhe facL LhaL more Lhan 63
of Lhe populauon geLs sulLable drlnklng waLer, Lhere ls sull a blg
proporuon of munlclpallues wlLh waLer quallLy problems. Cf Lhe 34
blggesL clues ln Colombla, 32 supplled Lhelr lnhablLanLs wlLh drlnklng
waLer
86
as Lo 2012. Cn Lhe oLher hand, all Lhose munlclpallues whlch
falled Lo supply rellable healLhy waLer
87
were small ones (caLegory 6)
(SlvlCA - lnS).
ln answer Lo Lhe secLor's problems, Lhe nauonal CovernmenL drew up Lhe
program Agua para la rosperldad (WaLer for prosperlLy"), by means of
whlch lmporLanL budgeLary eorLs have been made Lo meeL esLabllshed
goals for years 2011, 2012, and 2013, ln order Lo acceleraLe Lhe process
of convergence and warranL Lhe fulllmenL of Lhe secLor's goals for 2019.
WlLhln Lhls program we would llke Lo hlghllghL Lhe followlng llnes of
acuon: l) reduclng poverLy, ll) servlng Lhe rural areas, and lll) reduce Lhe
rlsks lnvolvlng Lhe populauon's drlnklng waLer's quallLy as shown ln Lhe
followlng dlagram.
uloqtom (5ee televoot secuoo lo otlqlool text lo 5poolsb)
We would also llke Lo say LhaL Lhe resources desuned Lo Lhe secLor have
lncreased slgnlcanLly. Cver Lhe lasL 3 years, Lhe amounL ascrlbed Lo Lhe
86 lor all noLes and graphs see relevanL secuon ln Lhe orlglnal LexL ln Spanlsh
87 lor all noLes and graphs see relevanL secuon ln Lhe orlglnal LexL ln Spanlsh
272
secLor
88
by Lhe nauon's Ceneral nauonal 8udgeL wenL from (on average)
an lnvesLmenL of 3.7mllllon dollars beLween Lhe years 2008 and 2010 oL
10 mllllon dollars beLween Lhe years 2011 y 2013.
3.2. ubllc spaces and faclllues
3.2.1. ubllc space
Lven lf Lhe lmporLanL Loplc of provldlng publlc space was ln facL pushed
lnLo Lhe background of urban plannlng for some ume, over Lhe lasL
23 years Lhe counLry has made slgnlcanL advances ln promoung lLs
lmporLance vla lssulng speclc urban regulauons and clearly esLabllshlng
urban pollcy guldellnes. CLher concreLe acuons have conLrlbuLed Lo
lncrease publlc space areas and Lhelr quallLy. AL Lhe same ume, Lhe need Lo
generaLe supply sLandards has lmproved, Lhe nouon of publlc space as an
lmporLanL elemenL for any clLy's coheslon and unlLy has been promoLed,
LogeLher wlLh pro[ecLs deslgned Lo help creaLe spaces wlLh clear collecuve
characLer for common use and good.
CurrenLly, Lhough, Lhe levels of acLual provlslon of publlc spaces sull
are relauvely low: up Lo 2010, Lhe average publlc space area provlded
was 3.26 square meLers per caplLa, cerLalnly above Lhe 2.39 reglsLered
for 2007, buL conslderably below boLh Lhe nauonal and lnLernauonal
expecLed sLandards whereby 10 Lo 13 square meLers per lnhablLanL
are recommended. Pavlng sald LhaL, Lhere ls a clear Lrend Lowards Lhe
wldenlng and lmprovemenL of Lhese spaces whlch, one way or anoLher,
slowly buL surely, have Lransformed Colomblan clues.
A clear example of Lhls Lransformauon are Lhe fasL changes LhaL 8ogoL
has gone Lhrough vls-a-vls lLs publlc spaces, vla Lhe pedesLrlanlzauon of
slgnlcanL and lmporLanL areas, Lhe developmenL of blcycle rouLes, Lhe
revlLallzauon of parks and sldewalks, and Lhe lncorporauon of Lhe SlsLema
lnLegrado de 1ransporLe Maslvo 1ransmllenlo, Lhus becomlng a world
class example ln urban developmenL. lrom a slLuauon whereby mosL
publlc spaces were sysLemaucally occupled by lnformal sLreeL vendors or
by parked vehlcles of all klnds, Lhe clLy has developed lLs lnfrasLrucLure,
lmproved and resLrlcLed Lhe use of ls publlc spaces, recovered lLs sldewalks,
parks, squares, and commerclal areas, al Lhese eorLs have allowed Lhe
clLy Lo reach a polnL where Lhe rlghLs of pedesLrlans and Lhe collecuve use
of publlc space have been glven prlorlLy.
1he nauonal CovernmenL has been worklng Lo provlde publlc spaces and
faclllues vla dlrecL lnLervenuons such as Lhe nelghborhood (barrlos")
lmprovemenL rogram, a program whlch has lnLervened 3.860 grounds
and premlses and 18.236 lndlvlduals ln 10 munlclpallues, plus many oLher
88 lor all noLes and graphs see relevanL secuon ln Lhe orlglnal LexL ln Spanlsh
L k L C U 1 I V L S U MMA k
273
smaller pro[ecLs Lo recover publlc space. 1ransversely, oLher conLrlbuuons
have been made by programs such as Lhe Pouslng Megapro[ecLs, Lhe
subsldlzed program 100 1housand lree Pouses, and Lhe SlsLemas
lnLegrados de 1ransporLe Maslvo (Sl1Ms), ln whlch boLh publlc spaces and
faclllues have been essenual componenLs.
8oLhe Lhe Soclal lnLeresL MacroproyecLs (MlSn for lLs acronym ln Spanlsh)
and Lhe 100 Mll vlvlendas Craus program, asslgn a fracuon of Lhelr budgeL
Lo publlc spaces. As far as Lhe macropo[ecL MlSn ls concerned, aparL from
Lhe areas already relaLed Lo envlronmenLal conservauon reserves, abouL
17 of Lhe land alloued for urbanlzauon ls desuned for parks and green
areas and 8 for oLher faclllues. 1he free houslng program esLabllshes
LhaL each parucular pro[ecL has Lo concede 13 of Lhe LoLal area Lo be
developed as publlc space for Lhe munlclpallLy. ln all of Lhe 12 macro-
pro[ecLs currenLly adopLed by Lhe MlnlsLry of Pouslng, 17.7 m
2
per
lnhablLanL are desuned for publlc space, lncludlng 4.8 m
2
per lnhablLanL
for parks. As far as Lhe 100 Mll vlvlendas Craus program ls concerned,
10m
2
per lnhablLanL are Lo be asslgned as publlc space.
1he mass LranslL sysLems also generaLe urban renovauons wlLhln Lhe
clues and Lherefore reform and resLore publlc spaces, malnly Lhrough
Lhe lnfrasLrucLure Lo access Lhe sysLems sLauons. ln Colombla, on Lhe
lasL 13 years, slx blg clues have lmplemenLed Lhe Sl1Ms (SlsLemas
lnLegrados de 1ransporLe Maslvo) and Lhelr developmenL has come
along wlLh consLrucuon work whlch ln Lurn has generaLed and renovaLed
publlc spaces (sldewalks, Lree-llned avenues, blcycle rouLes, eLc.), Lhus
conLrlbuung Lo Lhe Lransformauon of Lhe relevanL clues and becomlng an
essenual elemenL of Lhe new urban order.
1hls ls complemenLed wlLh ve oLher Macropro[ecLs aruculaLed Lo Lhe
SlsLema lnLegrado de 1ransporLe Maslvo for Lhe clues of 8ucaramanga,
Call, 8arranqullla, Soacha (ln 8ogoL), and CarLagena, and Lo do so keeplng
ln mlnd Lhe ldea of adequaLely lncorporaung a LransporL lnfrasLrucLure ln
Lhe wlder conLexL of an evenLual LerrlLorlal order Lhrough lnLervenuons
on a blg scale.
Cn Lhe oLher hand, Lhe areas classled for envlronmenLal proLecuon are
an lmporLanL componenL of Lhe LerrlLorlal order and make parL of whaL
ls consldered publlc space. neverLheless, ln Lhe case of Lhe Colomblan
clues, whlle Lhe lmporLance of Lhe rlmary Lcologlcal SLrucLure (LS) ls
recognlzed, ln legal and Lechnlcal Lerms Lhe baslc lnformauon LhaL Lhe
clues have of Lhelr own LS ls sull scanL and Lhe pollcles Lo gulde Lhelr
managemenL are, mosLly, barely lnclplenL.
3.2.2. Supplylng urban faclllues
MosL clues counL wlLh enough educauonal and recreauonal faclllues, buL
are lagglng ln healLh and culLural lnsLallauons. lurLhermore, Lhe smallesL
274
munlclpallues lag ln boLh Lypes of faclllues. Craphlc 2 shows Lhe relauon
faclllLy - ldeal sLandards by munlclpallues, grouped by slze.
Ctopblc 2 (see televoot secuoo lo tbe otlqlool text lo 5poolsb)
AparL from overcomlng Lhe lag ln Lhe provlslon of new lnfrasLrucLure, Lhe
real blg challenge ls Lo aruculaLe Lhe producuon of faclllues and relevanL
equlpmenL Lo Lhe LerrlLorlal model, vla new clLy formauons LhaL answer
adequaLely Lo locauon, accesslblllLy, publlc space, and lnLeracuon wlLh
oLher publlc faclllues demands ln llne wlLh an urban ro[ecL LhaL goes
beyond Lhe sheer lmplanL of publlc bulldlngs scauered all over Lhe
LerrlLory.
3.3. 1he challenge of provldlng adequaLe
publlc space
1o begln wlLh, lL ls essenual Lo overcome all Lhose lnsuLuuonal dlmculues
whlch become obsLacles vls-a-vls nance and fundlng, Lechnlcal asslsLance,
managemenL, and lnformauon and conLrol of publlc space. Addluonally,
lL ls essenual Lo speclfy and plnpolnL Lhe concepLs and regulauons
assoclaLed Lo LhaL space so LhaL local auLhorlues, whlch ln many cases
show lnsuLuuonal weakness, can properly apply Lhem. ln Lhls sense, an
lmporLanL aspecL as far as Colombla ls concerned, ls LhaL Lhe counLry lacks
an lnformauon sysLem LhaL allows for Lhe proper monlLorlng of Lhe clues
progress ln Lhls mauer of publlc space (un, 2013).
AnoLher challenge ls Lo sLrengLhen Lhe appllcauon of Lhe exLanL Lools Lo
plan, sysLemauze, and deslgn publlc space wlLh and wlLhln Lhe LerrlLorlal
enuues and Lhe envlronmenLal auLhorlues. 8esldes LhaL, ln Lhe case of
urban plannlng pro[ecLs, a loL of clarlLy ls requlred vls-a-vls Lhe parameLers
behlnd Lhe generauon and consLrucuon of publlc spaces, much more so
when Lhey emerge as a resulL of urbanlzauon pro[ecLs.
Also, unduly occupauon of publlc spaces for commerclal and economlc
acuvlues, boLh formal and lnformal, should be avolded, and Lo do so Lhe
local auLhorlues' regulauon and conLrol capaclLy musL be sLrengLhen. 1he
same ls Lrue for Lhe LerrlLorlal auLhorlues' capaclLy Lo manage, susLaln,
and proLecL al publlc spaces creaLed wlLhln Lhelr clues.
3.4. urban 1ransporL
As Lhe populauon of clues grow and Lhey ln Lurn expand, Lhe provlslon
of urban LransporL becomes crlucal for everybody's quallLy of llfe, Lhelr
moblllLy, and Lhe proper funcuonlng of Lhe clues.
Supplylng Lhls servlce ln Colombla has gone Lhrough many shades and
nuances. 1he servlce has been hlsLorlcally a very poor one, ln a conLexL
of very low regulaLory capaclLy and almosL non-exlsLenL facLual auLhorlLy
L k L C U 1 I V L S U MMA k
27S
Lo be exerclsed, plus hlgh operauonal cosLs. 1hls ln good measure was so
due Lo Lhe facL LhaL publlc LransporL ln Colomblan clues very rarely was
planned and managed by a unlque and cenLral agenL buL raLher by prlvaLe
enLrepreneurs. We can add Lo Lhls Lhe use of obsoleLe buses, lnadequaLe
operauonal and rouLe deslgns, plus surplus frequencles. 1o add lnsulL Lo
ln[ury Lhe drlvers' remunerauon mechanlsms and regulauons on buses
encouraged compeuuon Lo geL Lhe passengers, compeuuon wldely known
as Lhe penny wars" (ledesarrollo, 2013).
1hus, Lhe cenLrallzed operauon of Lhe LransporL sysLems has been
gradually lmplemenLed ln dlerenL sLages. ln Medellln, ln 1993, a subway
sysLem sLarLed operauons ln Lhe clLy's meLropollLan area, and lL meanL a
ma[or breakLhrough for publlc LransporL, quallLy of llfe, and Lhe general
developmenL of Lhe Aburrr valley, besldes becomlng Lhe clLy's lcon, a
symbol of culLure, clvlc-mlndness, and soclal beneLs (MeLro de Medellln,
2014). neverLheless, ln Lhe 21sL cenLury's Lhreshold, Lhe subway's
lnLroducuon was shown lacklng ln LhaL lL was noL properly lnLegraLed
wlLh Lhe resL of Lhe publlc LransporL ln Lhe meLropollLan area (Conpes
3307, 2004) and Lherefore Lhe need rose Lo look for LransporL sysLems Lo
complemenL Lhe exlsung one.
ln 8ogoL a slmllar sLory Lakes place. ln 2000 a 8apld 8us 1ransporL sysLem,
beuer known as 1ransmllenlo, ls lnsLalled as a posslble soluuon for low cosL
mass LransporL. Lven lf lL has cerLalnly been a good soluuon for 8ogoL's
publlc LransporL and developmenL problems, Lhere sull are lmporLanL
areas of Lhe clLy unauended by Lhe Sl1M
89
and Lhe demand ls surely golng
Lo grow ln Lhe comlng years. 1hr lasL sLudy on Lhe consLrucuon of 8ogoL's
subway, carrled ouL by SLeer uavles Cleave (2011), admonlshes LhaL, by
2018, Lhe clLy should be able Lo oer a mass LransporL sysLem capable
oL movlng aL leasL 80.000 passengers per hour, Lhus suggesung LhaL Lhe
subway ls noL open Lo appeal.
As far as oLher clues are concerned, urban LransporL pollcles began belng
sLrucLured ln 2002 under nauonal CovernmenL aegls. 1he pollcy conslsLed
malnly ln Lransferlng Lhe 1ransmllenlo experlence Lo Lhe counLry's more
densely populaLed areas aer 8ogoL, l.e.: Call, Medellln (MeLropollLan
Area of Lhe valle de Aburr), 8ucaramanga (MeLropollLan Area), erelra
(CenLer-WesL MeLropollLan Area), 8arranqullla, CarLagena, and Soacha
(8ogoL).
1he Sl1M (SlsLema lnLegrado de 1ransporLe Maslvo) has broughL many
beneLs Lo Lhe cluzenrry ln general parucularly ln reduclng Lhelr ume Lo
geL Lo Lhelr [obs, sLudles, or buylng, as well as lmprovemenLs ln Lhe quallLy
of breaLhlng alr, less nolse polluuon, eLc. (ledesarrollo, 2013).
neverLheless, Lhe currenL sLaLe of Lhe Sl1Ms ln Colombla only comes Lo
show LhaL Lhe needed urban LransporL reform ls ln Lransluon. 8us operaLors
89 lor all noLes and graphs see relevanL secuon ln Lhe orlglnal LexL ln Spanlsh
276
show a reducuon ln Lhe servlce's frequency, Lhus lnduclng a conLracuon
of demand and Lherefore less lncome, esLabllshlng a vlclous clrcle for Lhe
sysLem as a whole. 1hls operaLor's nanclal lmbalance has lead Lo llquldlLy
problems whlch ln Lurn lead Lo an lncrease ln Lhe operauon's rlce vla
nanclal cosLs an Lo a reducuon of Lhe rouLe's frequencles, Lhus aecung
demand negauvely, and Lherefore, of course, Lhe sysLems earnlngs. 1hese
Lwo facLors, hlgh nanclal cosLs and low lncomes, LranslaLe lnLo less
llquldlLy, Lhus closlng Lhe vlclous clrcle (ledesarrollo, 2013).
A few correcuves Lo sorL ouL Lhese dlmculues could be: lmprovlng Lhe
managerlal capaclLy of Lhe esLabllshed rouLes vla beuer Lechnology,
lmprovlng Lhe relevanL lnsuLuuons so as Lo faclllLaLe Lhe Lransluon lnLo
lnLegraLed sysLems, and reduclng Lhe alLernauve oer of LransporL Lo
lncrease Lhe Sl1Ms demand. Also, debaLe should be encouraged on Lhe
posslblllLy of subsldlzlng Lhe sysLems Lo help Lhelr susLalnablllLy over
Lhe shorL and medlum Lerms as a sLraLegy Lo lnLegraLe Lhe overall publlc
LransporL collecuve or 1C.
ln clues wlLh populauons under 600.000 lnhablLanLs, whlch are less
exLenslve and Lherefore have low populauon raLes when compared wlLh
Lhe clues were Lhe S1lMs have been developed, a new approach has
been puL forward called Lhe SL1 or SlsLemas LsLraLeglcos de 1ransporLe
ubllco (ubllc 1ransporL SLraLeglc SysLems) as a posslble soluuon.
1he SL1s were regulaLed vla uecree 3422 of 2009 and are dened as
lnLegraLed collecuve LransporL servlces wlLh a unled collecuon sysLem
and approprlaLe equlpmenL, as well as wlLh a conslsLenL managemenL and
conLrol sysLem of Lhe eeL, hopefully wlLhouL Lhe lnfrasLrucLure works
requlred by Lhe Sl1Ms. 1he SL1s should be nanced by Lhe nauon and lLs
decenLrallzed enuues, whlch ln Lurn should conLrlbuLe wlLh caplLal asseLs,
money or ln klnd.
3.4.1. 1ramc CrlenLed or Culded uevelopmenL, uC1
for lLs acronym ln Spanlsh
As far a s Lhe Colomblan clues were Lhe Sl1M has been lmplemenLed,
parucularly ln 8ogoL, lnfrasLrucLure has been bullL, for example,
wlde sldewalks along Lhe maln Lhoroughfares Lo prop Lramc orlenLed
developmenL works, buL Lhe use of Lhese spaces, Lhus creaLed, has noL
yeL been regulaLed so as Lo fosLer organlzed real sLaLe developmenLs
around Lhose very same Lhoroughfares. 1herefore, whlle Lhe clues have
conunued growlng, so far Lhey have done so by expandlng and lncreaslng
car ownershlp raLes so LhaL Lhe Lramc and alr polluuon whlch Lhe 881
wanLed Lo lmprove, have noL been reduced as expecLed (CCA, 2013).
1o meeL Lhese goals, Lhe nauon recenLly adopLed a sLraLegy called Accln
naclonal Aproplada para Mlugacln or nAMA (nauonally ApproprlaLed
Mlugauon Acuons) whlch wlll be based on a serles of sLraLeglc lnvesLmenLs
L k L C U 1 I V L S U MMA k
277
ln developmenL pro[ecLs and Lhe creauon of a pollcy framework LhaL
allows for Lhe repeuuon of Lhese experlences Lhrough prlvaLe, nauonal,
and lnLernauonal resources. 1hls lnluauve resulLs from Lhe work ln
Lamdem by Lhe 1ransporL, LnvlronmenL, and Pouslng MlnlsLrles and Lhe
un (ueparLamenLo naclonal de laneacln) and ls framed under Lhe
wlder low-carbon developmenL sLraLegles (CCA, 2013).
4. M|s|n de C|udades:
A System of C|nes
Consolldaung a spaual sLraLegy ls essenual for Colombla because only by
means of lL Lhe counLry wlll achleve beuer and wlder LerrlLorlal connecuvlLy
and Lhe clues beuer complemenL each oLher, lL wlll also llnk urban
growLh and developmenL Lo Lhe reglonal perspecuve and Lherefore more
compeuuve reglons wlll be able Lo auracL more lnvesLmenL. lL wlll also
faclllLaLe Lackllng more emclenLly problems long relaLed Lo urbanlzauon
such as Lramc congesuon, polluuon, and land prlce lncreases, among
oLhers, and also ease up Lhe aruculauon of Lhe dlerenL lnluauves whlch
have rlsen around clues.
1he lnluauve Lo consolldaLe Lhls sLraLegy was spurred by Lhe lan naclonal
de uesarrollo 2010-2014 (Law 1430 of 2011), whereby a long Lerm pollcy
was esLabllshed Lo dene a sysLem for Lhe clues and Lhus make Lhe beuer
posslble use of Lhe beneLs of reglonal urbanlzauon, cluuerlng, and
overall lnLegrauon. 1he lnluauve also owes someLhlng Lo Lhe supulauons
of Lhe Ley Crgnlca de CrdenamlenLo 1errlLorlal (LCC1, Law 1434 of 2011)
whlch, aparL from promoung numerous assoclauve lnluauves aL reglonal
level and scale, esLabllshes clear compeLences for Lhe nauon vls-a-vls
denlng Lhe urbanlzauon processes and Lhe clues' sysLem guldellnes.
1o Lackle Lhe process, Lhe ueparLamenLo naclonal de laneacln (un)
developed Lhe Mlsln del SlsLema de Cludades ln Lhe years 2012 and
2013, wlLh Lhe concurrence of experLs ln 17 dlerenL sLudy areas. 1he
followlng are Lhe Mlsslons maln ndlngs and proposals.
4.1. A SysLem of Clues: uenluon
1o make Lhe beuer use of Lhe beneLs of urbanlzauon, urban
agglomerauons were analyzed and a sysLem of clues was dened for Lhe
counLry. 1he rsL sLep Lo ldenufy urban agglomerauons was Lo examlne
commuLer raLes beLween munlclpallues and Lhe funcuonallLy of Lhe
operauon. 1he agglomerauons were plnpolnLed around cores or nodes
LhaL auracLed worklng populauon from nelghborlng munlclpallues, noL
necessarlly borderlng Lhe node, yeL denlLely an ad[acenL geographlcal
space. Cnly agglomerauons wlLh over 100 Lhousand lnhablLanLs, as Lo Lhe
278
year 2010, were consldered. As a resulL of Lhls exerclse, 18 agglomerauons
were spoued consuLuLed by 113 munlclpallues.
4.2. Pow should clues' sysLems work:
ulagnosls
1err|tor|a| p|ann|ng v|s--v|s the C|nes' System |s sn|| |ncomp|ete,
therefore yet to be proper|y arncu|ated. lannlng and managemenL of
LerrlLorles aL a supra-munlclpal scale has noL yeL been consldered ln as far
as Lhe exLanL munlclpal and reglonal LerrlLorlal order ls concerned. 1here
are no lnluauves wlLh a clear sysLemlc focus Lo analyze Lhe lnfrasLrucLural
needs of Lhe counLry nor a envlronmenLal pollcy Lo promoLe Colombla's
urban sysLem susLalnablllLy.
1he new urban dynam|cs requ|re further coord|nanon. 1he legal and
lnsuLuuonal framework LhaL regulaLes Lhe new urbanlzauon Lrends of
Lhe clues' sysLem, parucularly Lhose clues wlLh a funcuonal sLrucLure LhaL
exLends Lo oLher munlclpallues, ls very sLrlcL and Lherefore obsLrucLs any
all klnds of assoclauons when plannlng and/or managlng.
1he |nvestment and fund|ng out||nes are not cons|stent w|th the c|nes'
and urban agg|omeranons' needs. 1here are enormous dlsparlues (as Lo
how Lhey are nanced and Lhe Lypes of lnvesLmenLs whlch are prlvlleged)
beLween Lhe blg clues (Lhose wlLh over one mllllon lnhablLanLs) and
lnLermedlaLe and small clues. 1o daLe, lL ls very dlmculL Lo [oln forces Lo
solve common problems aL reglonal or supra-munlclpal scale, parucularly
ln Lhose LerrlLorles where ln facL urban agglomerauon processes are
Laklng place. Lxamlnlng Lhe resources wlLh whlch Lhe relevanL clues
counLed wlLh slnce Lhe counLry sLarLed lLs decenLrallzauon process,
shows LhaL Lhose resources would have been more Lhan enough Lo meeL
Lhe maln lnfrasLrucLure and publlc servlce needs, neverLheless, Lhe daLa
obLalned lndlcaLes a perslsLenL leLhargy ln execuLed lnvesLmenLs, wlLh an
average lnvesLmenL raLe per caplLa LhaL grows conslderably behlnd Lhe
per caplLa lncome and Lhe per caplLa Lax collecuon as well. 1hls slLuauon
ls reecLed ln LhaL small and lnLermedlaLe clues show greaLer lag ln Lhelr
lnfrasLrucLure and equlpmenL needs Lhan blg clues do, a problem llnked
Lo Lhelr lnsuLuuonal capaclLy.
C|nes shou|d be beuer |nterconnected. uue Lo Lhe counLry's geographlcal
condluons, Colomblan clues developed ln lsolaLed LerrlLorles, Lhus wlLh
llule or no relauonshlp or complemenLarlLy. lL can also be sald LhaL
Lhls lsolauon ls also due Lo Lhe nauons lag ln road lnfrasLrucLure. now,
Lhese declencles ln Lhe clues connecuvlLy of course have aecLed Lhe
economlc relauonshlps ln whlch Lhe maln clues have engaged wlLh each
oLher: blgger clues presenL relauvely slmllar economlc sLrucLures wlLh
llule speclallzauon and complemenLarlLy.
L k L C U 1 I V L S U MMA k
279
C|nes can |mprove the|r producnv|ty. As a whole, Colomblan clues'
economles have very low speclallzauon levels. ?eL, when each
agglomerauon ls analyzed ln deLall, a cerLaln degree of heLerogenelLy
and complemenLarlLy can be seen ln Lhe more speclallzed and producuve
secLors of each agglomerauon, facL whlch oers an opporLunlLy Lo expand
markeLs vls-a-vls Lhese leadlng acuvlues.
Changes |n the demograph|c structure show d|erenna| opportun|nes
for deve|opment. lL ls expecLed LhaL, by 2030, Lhe populauon growLh
raLe wlll have sLablllzed, Lhus, Lhe Lhen exLanL populauon wlll sLarL aglng,
facL whlch lmplles serlous challenges for Lhe soclal securlLy sysLems, Lhe
labor markeL's composluon, and ln urban houslng and publlc servlces
demand. Pavlng sald LhaL, we would llke Lo sLress LhaL ln some clues Lhe
demographlc bonus ls abouL Lo nlsh" whlle ln oLher lL's [usL beglnnlng
Lo oer some beneLs.
4.3. ollcles Lo consolldaLe Lhe SysLem of
Clues
8ased on Lhe clues' dlagnosls, and ln order Lo dene a pollcy vls-a-vls Lhe
year 2033 so as Lo sLrengLhen Lhe sysLem of clues as an englne for Lhe
counLry's growLh, Lo fosLer nauonal and reglonal compeuuveness, and Lo
lmprove Lhe quallLy of llfe of all Lhe populauon, we have ldenued slx
pollcles or axls Lo follow:
|ann|ng w|th susta|nab|||ty |n m|nd: we recommend plannlng Lhe
sysLem of clues ln Landem wlLh Lhe nauonal LerrlLorlal order, compleung
Lhe nauonal LnvlronmenLal SysLem plans ln relauonshlp wlLh Lhe clues'
sysLem, and nally, aruculaung boLh rural and urban areas plannlng.
Insntunona| Coord|nanon: !olnL work beLween all LerrlLorlal enuues
(munlclpallues, dlsLrlcLs, deparLmenLs) should be encouraged, as well as
beLween Lhese and Lhe nauonal governmenL.
Lmc|ent fund|ng of the C|nes' System: All Lhose lnsLrumenLs whlch
have proved useful and eecuve Lo nance Lhe munlclpallues (real sLaLe
Lax) musL be sLrengLhened by lmprovlng Lhelr deslgn and managemenL
(cadasLre or land reglsLry), Lhe very many lnsLrumenLs sparsely used. l.e.
caplLal galns", musL be revlewed and raLher opumlze nanclal leverage
vla exLanL Lax Lools. llnally, supra-munlclpal fundlng Lypologles should be
dened Lo leverage Lhe execuuon of reglonal pro[ecLs.
Connecnv|ty: We recommend plannlng nauonal physlcal connecuvlLy
ln relauon wlLh Lhe sysLem of clues and lmprovlng passenger's moblllLy
beLween Lhe munlclpallues of urban agglomerauons.
roducnv|ty: lncreaslng Lhe clues' sysLem producuvlLy ls Lhe maln goal
of our sLraLeglc proposal. WlLhouL lL, lL ls lmposslble Lo lmprove Lhe
280
populauon's lncomes, quallLy of llfe, and/or soclal moblllLy. ln oLher
words, work musL be done Lowards lmprovlng Lhe clues' Lransversal
producuvlLy Loplcs and Lhe promouon of pollcles Lo supporL Lhe producuve
Lransformauon of Lhe sysLem of clues.
ua||ty of L|fe: ln order Lo close Lhe soclal gaps beLween Lhe agglomerauons,
dlerenual soclal pollcles musL be aruculaLed by reglon, wlLh Lransversal
focl on youLh, early chlldhood, and Lhe elderly. Addluonally, lL ls necessary
Lo go forward ln ldenufylng and ponderlng Lhe clues' auracuons Lo
generaLe good quallLy urban spaces, llkewlse, ldenufy and develop [olnL
sLraLegles beLween nauon and clues Lo lmprove land supply.
S. 1he Comprehens|ve Cha||enge
ln order Lo go deeper ln Lhe Loplc of lnsuLuuonal developmenL and Lherefore beuer manage Lhe LerrlLorles, a crlucal
sLand ls requlred when looklng aL conlcung challenges and debaLes. 1he challenges LhaL aecL Lransversely lLems
such as houslng, regulauons, and publlc goods and servlces, address Lhe lmprovemenL of Lhe coordlnauon needed
beLween dlerenL levels of governmenL, Lhus clarlfylng Lhe llmlLs of munlclpal auLonomy, solve posslble lmbalances
creaLed by Lhe lnformal growLh of Lhe clues, and achlevlng cooperauon and muLual learnlng among Lhe clues Lo
reduce gaps ln Lhe resulLs of publlc managemenL.
As far as Lhe comprehenslve houslng pollcy ls concerned, lL ls essenual Lo balance and puL ln focus Lhe free" elemenL
ln Lhe lree Pouslng rogram, also Lo somehow counLeracL for Lhe negauve eecLs on Lhe houslng supply caused by
subsldlzlng lnLeresL raLes, and on Lhe managemenL of land for soclal lnLeresL houslng.
As far as Lhe LerrlLorlal order an regulauon ls concerned, Lhe challenges are: 1) compleung Lhe cycle lnsLrumenLs-skllls-
achlevemenLs so LhaL lnsLrumenLs and skllls vls-a-vls LerrlLory managemenL do ln facL lead Lo conslsLenL achlevemenLs
followlng Lhe planned sLraLegles, 2) sLrengLhenlng Lhe use of Lhe Lools for LerrlLorlal regulauon buL emanaung from
Lhe nauonal CovernmenL , and 3) deslgnlng a sLraLegy for Lhe rural areas parallel and complemenLary Lo Lhe sLraLegles
used for urbanlzauon.
As far as runnlng waLer and baslc sewage are concerned, Lhe maln challenge ls Lo auend Lhe lnformal seulemenLs ln
Lhe blg clues vla good servlce coverage raLes, Lo lnLervene ln small munlclpallues ln several fronLs vla small even lf noL
very qualled companles, and promoLe Lhe use of oLher supply meLhods ln remoLe rural areas.
vls-a-vls urban publlc spaces and faclllues, [olnL plannlng ls requlred Lo provlde Lhe clLy's publlc servlces and Lhus
avold Lhe cosL of movlng households, reduce Lhe scarclLy of land, and sLrengLhen all programs for publlc space
creauon or recovery.
urban ubllc 1ransporL's maln challenges are warranung Lhe Sl1Ms susLalnablllLy by promoung lnLegrauon wlLh 1C
and faclng Lhe debaLe on Lhe need of subsldles. Also uslng Sl1M as an lnsLrumenL Lo Lransform Lhe developmenL of
Lhe clues.