Cadegua S.A. v.

Municipalidad de Junn

Tribunal: Corte Suprema.
Fecha: 05/10/2004
Partes: Cadegua S.A. v. Municipalidad de Junn

RECURSO EXTRAORDINARIO - Cuestin federal - Rgimen constitucional de los municipios -
Habilitacin de juegos de azar

DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN.- Considerando: I. A fs. 138/152 de los
autos principales (a cuya foliatura correspondern las siguientes citas) la Suprema Corte de Justicia
de la provincia de Buenos Aires -por mayora- hizo lugar a la demanda promovida por Cadegua S.A.
contra la Municipalidad de Junn, a la vez que declar la nulidad de las resoluciones del intendente
del 18/2/1991 y del 3/4/1991 y de la ordenanza 2870/1991, con relacin a la actora y a la tercera
interesada -Sociedad Belgrano para la Proteccin de la Niez-, en cuanto les impiden desarrollar la
actividad del juego denominado "lotera familiar", "lotera familiar gigante" o "bingo" en dicho
partido, y orden a la demandada resolver el pedido de habilitacin correspondiente con arreglo a
las normas en vigor (arts. 163 y 215 Const. prov. [1]).
Para as decidir sus integrantes -en lo que aqu importa- afirmaron que el ejercicio del poder de
polica en los juegos de azar es de carcter provincial. En tal sentido expresaron que la
autorizacin, en dicho mbito, para el funcionamiento y explotacin de la "lotera familiar",
"lotera familiar gigante" o "bingo" se halla regulada por ley provincial 11018 (2) y por su decreto
reglamentario 5309 (3). En virtud de tales disposiciones, expresaron, se autoriz la habilitacin de
32 salas en distintos lugares del territorio bonaerense, entre ellas, la situada en el partido de la
demandada, que fue concedida a la Sociedad Belgrano para la Proteccin de la Niez y a Cadegua
S.A. -en el carcter de locataria de servicios-.
Manifestaron que la regulacin del juego constituye un tpico rgimen de derecho pblico,
sometido a estrictas limitaciones y controles. De all que la legislacin contemple diversas
exigencias respecto del depsito de los fondos recaudados, de la habilitacin legal y de las
penalidades graves a sus infractores, y que ello no slo hace el ejercicio del poder de polica de la
moralidad pblica sino tambin a la obtencin de recursos para satisfacer necesidades sociales.
Desde esa perspectiva, puntualizaron que la ley provincial, al no contemplar una delegacin
expresa de su ejercicio a favor de los municipios para regular la materia, la ordenanza 2870/1991,
sancionada por el Concejo Deliberante de Junn, que prohbe la instalacin y el funcionamiento de
aquel juego en ese partido, carece de fundamento legal, y, por lo tanto, los actos administrativos
con sustento en ella devienen tambin inconsistentes.
II. Contra tal pronunciamiento la demandada dedujo el recurso extraordinario de fs. 157/166 que,
denegado a fs. 177/178, dio origen a la presente queja.
En primer trmino, afirma que existe cuestin federal porque el a quo omiti expedirse en lo
atinente al alegado avance de la ley provincial 11018 sobre el rgimen municipal impuesto a las
provincias en el art. 5 CN. y el reparto de competencia federal establecido en el art. 104 CN. -texto
anterior a la reforma de 1994-. En segundo lugar, asevera que la autonoma municipal implica que
sus facultades no provienen de una delegacin legislativa provincial, sino que son originarias,
naturales y propias para regular en su mbito territorial "los intereses y servicios locales" (arts. 190
y 191 Const. prov.), para lo cual puede dictar ordenanzas y reglamentos (art. 192 inc. 6).
As pues, sostiene que la ordenanza 2870/1991 fue sancionada en el marco de las competencias,
atribuciones y deberes propios de las municipalidades, que surgen de la autonoma consagrada en
los arts. 5 y 123 CN. (4) -texto de 1994- y de la doctrina de la Corte a partir del caso "Martnez
Galvn de Rivademar, ngela D. B. v. Municipalidad de Rosario", as como del art. 2069 CCiv., que
prev que las loteras y rifas -cuando se permitan- sern regidas por las respectivas ordenanzas
municipales.
III. A mi modo de ver, cabe admitir formalmente el recurso extraordinario toda vez que el fallo
impugnado configura un supuesto de resolucin contraria implcita al derecho federal invocado,
en tanto el tribunal superior de la causa omiti pronunciarse sobre un planteo de naturaleza
federal oportunamente propuesto por la demandada (Fallos 311:95 [5], 313:1714 [6] y su cita y
322:1341, entre otros). En efecto, la apelante sostuvo al contestar la demanda que la ley provincial
11018 avasallaba el rgimen municipal impuesto a las provincias en el art. 5 CN. y el de reparto de
competencias establecido en el art. 104 CN. -texto anterior a la reforma de 1994-, sin que la
mayora del tribunal a quo se expidiera sobre el punto (ver fs. 70/77).
De acuerdo con lo expresado, a mi juicio, corresponde realizar una declaratoria sobre el punto
efectivamente disputado, puesto que cuando est en discusin una norma de carcter federal la
Corte no se encuentra limitada por los argumentos de las partes o del a quo (Fallos 308:647 [7],
310:2200, 313:1714 y 321:2683 [8], entre otros).
IV. Sentado lo expuesto, en cuanto al fondo de la cuestin debatida considero que,
contrariamente a lo sostenido por la apelante, el ejercicio del poder de polica en materia de los
juegos de azar no es originario, natural y propio de los municipios, sino, antes bien, es una
potestad reservada por la Constitucin Nacional a las provincias.
En efecto, desde antiguo la Corte, y con anterioridad a la vigencia del Cdigo Civil, en un
precedente de 1869 reconoci "que es un hecho y tambin un principio de derecho constitucional,
que la polica de las provincias est cargo de sus gobiernos locales, entendindose incluido en los
poderes que se han reservado, el de proveer lo conveniente la seguridad, salubridad y moralidad
de sus vecinos; y que, por consiguiente, pueden lcitamente dictar leyes y reglamentos con estos
fines, no habindose garantido por el artculo catorce de la Constitucin Nacional los habitantes
de la Repblica el derecho absoluto de ejercer su industria profesin, sin con sujecin las
leyes que reglamentan su ejercicio" (Fallos 7:150). En ese orden de ideas, sentando un criterio
rector en materia sobre los juegos de azar, asever "que es innegable la potestad de las provincias
para legislar sobre faltas y contravenciones, los preceptos locales que reprimen los juegos de
azar... no traducen sino un razonable ejercicio del poder de polica en materia de moralidad
pblica y, por lo tanto, lejos de infringir la Ley Fundamental, se ajustan a lo que ella dispone en sus
arts. 14, 28 y 104" (Fallos 242:496).
Por su parte, en cuanto a las prescripciones contenidas en el derecho de fondo atinente a la
materia en debate, V.E. entendi que el Congreso, al sancionar el Cdigo Civil, "ha reconocido a las
autoridades locales el derecho a reglamentar el juego (arts. 2055 y 2069 CCiv.)", y agreg "que los
artculos recordados... no hacen distincin entre ordenanzas municipales y reglamentos de polica
de origen provincial y los que puedan dictarse en la Capital y territorios nacionales con anlogos
propsitos" (conf. Fallos 98:157). Con posterioridad, sostuvo que "el poder de polica local se
traduce en el dictado de ordenamientos normativos, sean ellos leyes, reglamentos u ordenanzas,
toda vez que las aludidas facultades reservadas a las jurisdicciones provinciales (art. 104 CN.) y las
atribuidas por stas a los municipios asumen los caracteres de preventivas y sancionatorias"
(Fallos 301:1053)
A mi juicio, dichos antecedentes permiten sostener que la facultad de reglamentar los juegos de
azar est reservada a las jurisdicciones provinciales, en virtud del principio general que rige la
distribucin de competencias que surge de la Constitucin Nacional, segn el cual los poderes de
las provincias son originarios e indefinidos (art. 121 CN.), en tanto que los delegados a la Nacin
son definidos y expresos (art. 75 CN.) (Fallos 304:186, entre muchos otros). Dentro de este
contexto, cabe entender que las prerrogativas de los municipios derivan de las correspondientes a
las provincias a las que pertenecen (conf. doct. de Fallos 321:1052) y que, por lo tanto, es
atribucin del poder constituyente provincial y de su legislacin otorgar esta facultad a los
municipios, ya sea en forma exclusiva o en concurrencia con otros territorios o servicios estatales,
o bien como propias o delegadas por el Estado provincial.
Por lo dems, entiendo que la autonoma municipal consagrada en la Constitucin Nacional de
1994 en nada modifica el criterio aqu expuesto, ni aun cuando la materia en debate fuera
considerada de las que la Carta Magna atribuye como propias del municipio. En efecto, es del caso
recordar que V.E. en Fallos 325:1249 dej sentado que el art. 123 CN. -incorporado a la reforma de
1994- no confiere a los municipios el poder de reglar las materias que le son propias sin sujecin a
lmite alguno. La clusula constitucional les reconoce autonoma en los rdenes "institucional,
poltico, administrativo, econmico y financiero" e impone a las provincias la obligacin de
asegurarla, pero deja librado a la reglamentacin que stas realicen la determinacin de su
"alcance y contenido". Se admite as un marco de autonoma municipal cuyos contornos deben ser
delineados por las provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que stas
conservan (arts. 121, 122, 124 y 125 CN.) con el mayor grado posible de atribuciones municipales
en los mbitos de actuacin mencionados por el art. 123 CN.
V. Por todo lo expuesto, opino que corresponde confirmar la sentencia de fs. 138/152 en cuanto
fue materia de recurso extraordinario.- Nicols E. Becerra.
Buenos Aires, octubre 5 de 2004.- Considerando: Que este tribunal comparte las consideraciones
expuestas por el procurador general de la Nacin en el dictamen de fs. 85/86, a las que cabe
remitir por razones de brevedad.
Por ello, se declara formalmente admisible la queja y el recurso extraordinario y se confirma la
sentencia apelada. Reintgrese el depsito previsto en el art. 286 CPCCN. (9) (conf. fs. 80).
Notifquese, agrguese la queja al principal y, oportunamente, devulvase. Enrique S. Petracchi.-
Augusto C. Belluscio.- Carlos S. Fayt.- Antonio Boggiano.- Juan C. Maqueda.- Eugenio R. Zaffaroni.-
Elena I. Highton de Nolasco.