C A P I T U L O I i , " ;

L A T O M A D E D E C I S I O N E S
Y L A O R G A N I Z A C I O N A D MI N I S T R A T I V A .
La Admmi st raci n se define ordinariamente como el arte de "conse-
guir que se hagan las cosas". Se da importancia especial a los procesos
y a los mtodos encaminados a asegurar una accin expeditiva. Se. esta-.-;
blecen principios para asegurar la accin combinada entre grupos de-
hombres. No se atiende mucho, sin embargo, Ja eleccin que precede
a toda accin, sino a la determinacin de 16 que hay que hacer ms bien
qu a la accin misma. De este problemael,proceso de eleccin que
lleva a la accinse ocupa el presente estudio. En este captulo, que sir-
ve de introduccin, plantearemos el problema y llevaremos a cabo un
examen formal de los temas que trataremos en los restantes captulos.
A pesar de que toda actividad prctica abarca ambas cosas, "resol-
ver" y "hacer", no es corriente reconocer qiie i i na teora de la adminis
tracin debe ocuparse de los procesos de decisin tanto como de los
procesos de accin K Este olvido nace quiz de la idea de que la toma
de decisiones se limita a la formulacin de una poltica general. Pero
el proceso decisorio, por el contrario, no acaba-cuando queda determi-
nada la finalidad general de una organizacin. l . a t area de "decidir" se
extiende a la organizacin administrativa total, l o mismo que la tarea
de "hacer"; en realidad, se encuentra nt egrament e, l i gada con esta
$t i ma. Una teora general de la administracin debe Imcluir principios
de organizacin que aseguren una toma de ^^ong?:\jCorrecta,. de la
misma manera que debe incluir principios que aseguren una- accin
efectiva.
L A T O M A D E D E C I S I O N E S Y L A E J E C U C I O N D E L A S MI S MA S
Es evidente que la tarea fsica real de llevar a cabo los objetivos
de una organizacin recae sobre las personas que seencuentran en el
l
The Functions of the Execuive, de C. J. BA^NARD (Cambridge: Harvard
University Press, 1938) , y "An Approach to a Science f dmi ni strati on", de
E D WI N O. S T E N E (American Political Science Review,. 3 4 : 1 1 2 4 - 3 7 ; diciembre,
1940) , son dos notables excepciones en l a desat enci n general hacia la toma de
decisiones.
3
4 i : LA TOMA DE DECI SI ONES Y LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
nivel ms bajo de la jerarqua administrativa. Ni el ingeniero ni el eje-
cutivo construyen el automvil como objeto fsico, sino el mecnico, en
la cadena de montaje. Y es el equipo de bomberos, que hace funcionar
la manguera sobre las llamas, quien apaga el incendio, no su jefe o
su capitn.
Es igualmente claro que las personas que se encuentran por encima
de ese nivel operativo, en la jerarqua adrrjinistrativa, no constituyen un
simple exceso de equipaje y que desempean tambin un papel esencial
en el cumplimiento de los objetivos de la organizacin. Aunque, por lo
que se refiere a la causa y efecto fsicos, los que manejan las ametra-
lladoras son quienes libran la batalla y no su comandante, este ejercer
probablemente mayor influencia en el resultado que uno cualquiera
de aquellos.
Cmo, pues, influye el personal administrativo y supervisor de una
organizacin en el trabajo de la misma? El personal no operativo de
una organizacin administrativa participa en el cumplimiento de los
objetivos de esa organizacin en cuanto influye en las decisiones del
personal operatorio; es decir, de las personas que se encuentran en el
nivel ms bajo de la jerarqua administrativa. El comandante puede in-
fluir en la batalla por el hecho de que su cabeza es capaz de dirigir la
mano del ametrallador. A l desplegar sus fuerzas en el campo de batalla
y sealar a las unidades subordinadas sus tareas concretas decide el lu-
gar en que el ametrallador se situar y cul ha de ser su objetivo. En las
organizaciones muy pequeas, la influencia de todos los supervisores
sobre los empleados operativos pueden ser directa, pero en las unidades
de cierto volumen se interponen, entre los supervisores de la escala su-
perior y los empleados operativos, varios niveles de supervisores inter-
medios, que estn sujetos a influencias de otros niveles ms altos y que
transmiten, elaboran y modifican esas influencias antes que lleguen a
los empleados operativos.
Si esta descripcin del proceso administrativo es correcta, la cons-
truccin de una organizacin administrativa eficaz es un problema de
psicologa social. Es una tarea consistente en establecer un personal ope-
rativo y superponer a este otro personal supervisor, capaz de influir en
el primero inclinndolo hacia un tipo de comportamiento coordinado
y eficaz. Empleamos aqu el trmino "influir" ms bien que el de "di -
ri gi r" porque la direccines decir, el empleo de la autoridad admi-
nistrativaes. solo una de las diferentes maneras en que el personal ad-
ministrativo puede afectar a las decisiones del personal operatorio; y,
por consiguiente, la construccin de una organizacin administrativa es
ELECCI ON Y COMPORTAMIENTO |
algo ms que una simple distribucin d funciones y una asignacin di
autoridad.
En el estudio de la organizacin debe centrarse la atencin sobr
el empleado operatorio, porque el xito de la estructura ser juzgad
por su funcionamiento dentro de la misma. La mejor manera de logre
una visin intensa de la estructura y del funcionamiento de una org
nizacin es analizar la manera en quedas decisiones y el comportamiei
to de esos empleados se ven influidos dentro de y por la organizado]
E L E C C I O N Y C O MP O R T A MI E N T O
s. Todo comportamiento implica una seleccin, consciente o incon
cente, de determinadas acciones, entre todas las que son fsicamen
posibles, para el que acta y para aquellas personas sobre las cual
este ejerce influencia o autoridad. Empleamos aqu el vocablo' "sele
cin", sin que ello signifique ningn proceso consciente o deliberad
Nos referimos sencillamente al hecho de que, si el individuo sigue UJ
determinada h'nea de accin, renuncia por ello a otras lneas de acci
. En muchos casos, el proceso selectivo consiste, simplemente, en ui
accin refleja establecida; por ejemplo, una mecangrafa golpea u
tecla determinada con un dedo porque se ha establecido un reflejo e
tre una letra de una pgina impresa y esa tecla concreta. Aqu , la z
cin es, en cierto sentido al menos, racional (es decir, orientada hac
- vina finalidad), aunque no encierra ningn elemento de conciencia
de deliberacin.
En otros casos, la seleccin es producto de una compleja cade
de actividades, llamadas actividades de "planificacin" o de "dise<
Un ingeniero, por ejemplo, puede decidir, basndose en un anlisis t
, tenso, que un determinado puente deber ser en voladizo. Su dise
completado por planes detallados de la estructura, llevar a una cade
completa de comportamiento de los individuos que construyen el puerj
En este volumen expondremos muchos ejemplos de todas las var
dades del proceso de seleccin. Todos estos ejemplos tienen en com
; las siguientes caractersticas: existe, en todo momento, una multitud
, acciones alternativas posibles (fsicamente), cualquiera de las cua
puede ser emprendida por un individuo determinado; estas numero
' alternativas quedan reducidas, por algn proceso, a aquella que,
; realidad, es llevada a cabo. Para referirnos a este proceso emplearen
de manera intercambiable las palabras "eleccin" y "decisin", p
como dichos trminos, tal como se emplean ordinariamente, encier
i matices de seleccin consciente, deliberada y racional, debe ponerse
6 I ! LA TOMA D E DECI SI ONES Y LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
relieve que, tal como los empleamos aqu, incluyen cualquier proceso de
seleccin, con independencia de si los elementos indicados estn pre-
sentes en algn grado.
VALOR Y HECHO EN LA DECISION
Una gran parte del comportamiento, y especialmente del comporta-
miento de los individuos dentro de las organizaciones administrativas,
es intencionado; es decir, est orientado hacia metas u objetivos.' Esta
intencionalidad o finalidad trae como consecuencia una integracin en
el modelo de comportamiento, faltando la cual la administracin care-
cera de sentido; porque si la administracin consiste en "conseguir que
se hagan las cosas" por grupos de personas, la finalidad proporciona
un primer criterio para determinar cules son las cosas que hay que
hacer.
I-as decisiones menudas que gobiernan las acciones concretas son,
inevitablemente, ejemplos de la aplicacin de decisiones ms amplias
relativas a la finalidad y al mt odo. El que camina contrae los msculos
de la pierna para dar un pas ; da un paso con objeto de adelantar
hacia su destino; camina hacia su destino, un buzn de Correos, con
objeto de enviar una carta; enva una carta con objeto de transmitir
a otra persona determinadas informaciones, y as sucesivamente. Cada
decisin comprende la seleccin de una meta y un comportamiento
relacionado con la misma.; esta meta puede, a su vez, ser un medio
para una finalidad algo ms lejana, y as hasta que se llega a un obje-
tivo relativamente ltimo
2
.^Cuando las decisiones lleven a la seleccin
de finalidades ltimas, las llamaremos "juicios de valor"; cuando i m-
pliquen el logro de tales finalidades, las llamaremos "juicios de he-
cho" ^
Por desgracia, los problemas no llegan al administrativo cuidado-
samente clasificados en legajos, con los elementos valorativos y los
elementos fcticos claramente ordenados. En primer lugar, es corriente
que las metas u objetivos ltimos de la organizacin y de la actividad
2
En el cap t ul o I V se desarrolla esta di sti nci n entre los objetivos mediatos
y finales y se demuestra su necesidad.
3
L a expresi n "de hecho", aunque posiblemente sea mal interpretada, se em-
plea a falta de un trmi no, mejor. Es evidente que los "hechos" en que se
basan las decisiones prcticas son habitualmente estimaciones o juicios, ms
bien que casos positivos, y; seguros. Para aumentar l a conf usi n, los escritores
aplican con frecuencia , el vocablo "val oraci n" a este proceso de juzgar o
estimar hechos. E l lector evitar la conf usi n recordando que la palabra
"valor" se refiere en este estudio a los debe, por muy seguros que sean, y el
vocablo "hecho" a los es, por muy conjeturales que sean.
VALOR Y HECHO EN LA DECI SI ON 7
gubernativa, sean formulados en trminos muy generales y ambiguos,
como "justicia", "bienestar general" o "libertad". Adems, es posible
que los objetivos, cuando resulten definidos, sean simplemente inter-
medios para llegar a otros fines ltimos. Por ejemplo, en determina-
das esferas de accin, el comportamiento de las personas se orienta
generalmente en torno al "mvil econmico". Sin embargo, la ganan-
cia econmica no constituye, para la mayora de ellas, un fin en s
misma, sino un medio para alcanzar otros fines l t i mos: seguridad,
comodidad y prestigio.
Finalmente, es posible combinar los elementos valorativos y fc-
ticos en un objetivo nico. La detencin de delincuentes se considera,
comnmente, el objetivo de un departamento de polica municipal.
Este objetivo se mira, hasta cierto punto, como un fin en s mismo, es
decir, como encaminado hacia el encarcelamiento y el castigo de los
que faltan a la ley; pera, desde otro punto de vista, se concibe como
un medio de proteger a los ciudadanos, rehabilitar a los culpables y
disuadir a los posibles delincuentes.
La jerarqua de decisiones.El concepto de finalidad implica la
nocin de una jerarqua de decisiones en la que cada paso hacia abajo
consiste en alcanzar las metas expuestas en el inmediato superior. El
comportamiento es finalista en cuanto que se gua por motas u obje-
tivos generales; es racional en cuanto que elige alternativas que llevan
al cumplimiento de las metas previamente seleccionadas
4
.
No debe llegarse a la conclusin de que esta jerarqua o pirmide
de finalidades est perfectamente organizada o integrada en un com-
portamiento real. Por ejemplo, un organismo gubernativo puede di ri -
girse simultneamente hacia varios objetivos distintos: un departa-
mento de recreos puede buscar el mejoramiento de la salud de los
nios, ensearles cmo emplear mejor su tiempo libre y prevenir la
delincuencia juvenil, lo mismo que realizar actividades semejantes para
los adultos de la comunidad.
Aun cuando en la decisin no tenga lugar la integracin consciente
o deliberada de esas finalidades, debe tomarse nota de que, por lo gene-
ral, se realiza de hecho una integracin. Aunque el director de recreos,
al tomar sus decisiones, no mida la importancia relativa de los diversos
objetivos, a veces en pugna entre s, de su departamento, sus decisio-
nes reales y la direccin que da a la poltica de aquel equivaldrn, en
la prctica, a una serie particular de mediciones de dichos objetivos. S
4
Esta defi ni ci n de "racional" no es exacta y ser expuesta con ms
detalle en el cap t ul o I V.
8 i : LA TOMA DE DECI SI ONES Y LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
el programa hace hincapi en el atletismo para los adolescentes, se da
a este objetivo, en la prctica, una importancia real que puede o no
haber existido en la conciencia del director en el monento de planear
el programa. De aqu que, a pesar de que el director puede rehusar
la tareao ser incapaz de realizarlade integrar de una manera cons-
ciente y deliberada, su sistema de objetivos, no puede evitar las conse-
cuencias de las decisiones que ha tomado y qu dan lugar realmente
a dicha sntesis.
i<Bl elemento relativo en la decisin.En un aspecto importante,
toda decisin encierra una transaccin. La alternativa, finalmente ele-
gida, no permite nunca una realizacin completa o perfecta de obje-
tivos, sino que es simplemente la mejor solucin disponible en las cir-
cunstancias dadas. El medio limita inevitablemente las alternativas de
que se dispone, y, por tanto, establece el nivel mxi mo posible de con-
secucin de un objetivo^
Este elemento relativo de realizacineste elemento de compro-
misoagudiza la necesidad de encontrar un denominador comn
cuando el comportamiento aspira simultneamente a varios objetivos.
Por ejemplo, si la experiencia demostrase que una organizacin como
la Work Projects Administration poda, al mismo tiempo, distribuir
socorros y construir obras pblicas^ sin perjuicio de ninguno de los
dos objetivos, el organismo tratara de conseguir ambos. Si, por el
contrario, la experiencia demostrase que el cumplimiento de uno de
estos objetivos, por medio de dicha organizacin, obstaculizaba grave-
mente el cumplimiento del otro, habr a que elegir uno de ellos como
objetivo del organismo y sacrificar el restante. Para equilibrar una
finalidad con la otra y tratar de encontrar un denominador comn,
sera preciso , dejar de pensar en los dos objetivos como fines en s
mismos y concebirlos, en cambio, como medios para algn objetivo
ms general
s
; .
Una ilustracin del proceso de la decisin.Para comprender con
mayor claridad las relaciones ntimas que existen, en cualquier pro-
blema prctico adininistrativo, entre los juicios de valor y los de hecho,
servir de ayuda el estudio de un ejemplo tomado del mbito mu-
nicipal.
5
De acuerdo con la descri pci n de MacMahon, Millet, y Ogden de la
W. P . A . en su etapa de pl ani fi caci n, parecer a que el pensamiento acerca
de esta i ntegraci n hal l base en un nivel bastante primitivo de la organi zaci n,
en el momento en que se tomaron las decisiones bsi cas. A R T H U R W. MAC
MAHON, J OHN D. MI L L E T T y G L A D Y S O G D E N : The Administration of Fede-
ral Work Relief (Chicago: Public Administration Service, 1941). pgs. 17-42.
LA TOMA DE DECI SI ONES EN E L PROCESO ADMINISTRATIVO 9
Qu cuestiones valorativas y fcticas plantea la apertura de una
nueva calle? Es preciso determinar: 1) el trazado de la calle; 2) la
adecuada relacin de la calle con el plan general; 3) los medios de
financiacin del proyecto; 4) si debe entregarse el proyecto en arren-
damiento mediante contrata o debe hacerse por admi ni st raci n; 5) la
relacin de este proyecto con la construccin que puede ser necesaria
despus de la urbanizacin (por ejemplo, instalaciones de los servi-
cios pblicos en esa misma calle), y 6) otras numerosas cuestiones de
naturaleza parecida. Es preciso dar contestaciones a estas preguntas,
combinando en cada una los elementos valorativos y fcticos; y distin-
guiendo las finalidades del proyecto de sus procedimientos, puede rea-
lizarse una separacin parcial de los dos elementos.
Por una parte, las decisiones que se refieren a estas cuestiones deben
basarse en los propsitos que se persiguen con esa calle y en los valores
sociales afectados por su construccin; entre ellos, 1) velocidad y con-
veniencia del transporte; 2) seguridad del trfico; 3) repercusiones de
la apertura de la calle en el valor de las propiedades; 4) costes de cons-
truccin, y 5) distribucin del coste entre los contribuyentes.
Por otra parte, las decisiones debern tomarse a la luz del cono-
cimiento cientfico y prctico del efecto que determinadas medidas
tendrn en la realizacin de estos valores. Aqu se incluyen: 1) la
igualdad, permanencia y coste relativo de cada tipo de pavi ment aci n;
2) las ventajas relativas de los distintos trazados, desde el punto de vista
del coste y de la conveniencia del trfico, y 3) el coste total y la distri-
bucin de este coste segn los distintos mtodos de financiacin.
| La decisin final depender, pues, de la importancia relativa que
se otorgue a los distintos objetivos y del juicio sobre la medida en que
un plan dado alcanzar cada uno de los mismosj
Esta breve enumeracin servir para indicar algunos de los rasgos
bsicos del proceso de decisin, rasgos que tratar posteriormente con
mayor extensin en este libro.
LA TOMA DE DECI SI ONES EN E L PROCESO ADMINISTRATIVO
La actividad administrativa es actividad de grupo. Las situaciones
sencillas son conocidas donde un hombre proyecta y ejecuta su propio
trabajo; pero tan pronto como una tarea crece hasta el punto de que
exige el esfuerzo de varias personas para realizarla, ya es necesario
desarrollar procesos de aplicacin del esfuerzo organizado a la activi-
dad del grupo. Las tcnicas que facilitan esta aplicacin son los pro-
cesos administrativos.
1 0 I : L A TOMA D E DE CI S I ONE S Y L A ORGANI ZACI ON ADMI NI STRATI VA
jDebe hacerse notar que los procesos adrtnistrativos son procesos
decisorios: consisten en segregar determinados elementos en las deci-
siones de los miembros de la organizacin y establecer procedimientos
regulares de organizacin para seleccionar y determinar estos elemen-
tos y para comunicrselos a los miembros a quienes afectan^ Si la tarea
del grupo consiste en construir un barco, se empieza por hacer el diseo
del mismo, diseo que adopta la organizacin y que limita y gua las
actividades de las personas que efectivamente construyen el barco.
\As, pues, la organizacin quita al individuo una parte de su auto-
noma decisoria y la sustituye por un proceso organizativo de toma
de decisiones. Las decisiones que la organizacin elabora ordinaria-
mente para el individuo: 1) especifican su funcin, es decir, el alcance
general y la naturaleza de sus deberes; 2) asignan autoridad, es decir,
resuelven quin tendr poder en la organizacin para tomar nuevas
decisiones que afecten al individuo, y 3) establecen tantos limites a su
facultad de elegir como sean necesarios para coordinar las actividades
de los distintos individuos de la organizacin^
La organizacin administrativa se caracteriza por la especializa-
ci n; es decir, por. l a asignacin de determinadas tareas a determina-
das partes de la organizacin. Ya hemos advertido anteriormente que
esta especializacin puede tomar la forma de una divisin "vertical"
del trabajo. Puede establecerse una pirmide o jerarqua de autoridad
con mayor o menor formulismo y pueden particularizarse las funciones
decisorias entre los miembros de esta jerarqua.
La mayora de los anlisis de organizacin acentan la importan-
cia de la especificacin "horizontal"la divisin del trabajocomo
caracterstica, fundamental de la actividad organizada. Luther Gulick,
por ejemplo, en su "Notes on the Theory of Organization", dice: "La
divisin del trabajo es el fundamento de la organizacin; en verdad, es
la razn de la organi zaci n. "
6
En este estudio nos ocuparemos prin-
cipalmente de la especializacin "vertical", esto es, de la divisin de
las funciones decisorias entre el personal operativo y el personal super-
visor e investigaremos las razones de que los empleados operativos
sean privados de una parte de su aut onom a decisoria y sometidos a
la autoridad e influencia de supervisores.
\Existen por lo menos tres razones para la especializacin vertical.
en la organizacin^ En primer lugar, si existe una especializacin hori-
zontal, la especializacin vertical es absolutamente necesaria para rea-
6
L U T H E R G U L I C K y L . U R WI C K, eds. : Papers on the Science of Administra-
tion (Nueva Yor k: Institute of Public Administration, 1937), pg. .1.
L A TOMA D E DE CI S I ONE S E N E L P ROCE S O ADMI NI STRATI VO 11
lizar la coordinacin entre los empleados operativos. En segundo lugar,
de la misma manera que la especializacin horizontal permite que el
grupo operativo desarrolle mayor habilidad y destreza en la ejecucin
de sus tareas, la especializacin vertical da lugar a una mayor destreza
en la toma de decisiones. En tercer lugar, la especializacin vertical per-
mite que el personal operativo sea responsable de sus decisiones: ante
el Consejo de administracin, cuando se trata de una organizacin
de negocios; ante el cuerpo legisIaUvo, cuando se trata de un orga-
nismo pblico.
^Coordinacin.El comportamiento de grupo exige no solo la adop-
cin de decisiones correctas, sino tambin que todos los miembros
del grupo adopten las mismas decisiones,-Supongamos que diez per-
sonas deciden cooperar en la construccin de una lancha. Si cada una
de ellas tiene su propio proyecto, pero no se lo comunica a los dems,
no es probable que la embarcacin resultante sea muy adecuada; segu-
ramente tendran ms xito si adoptaran un solo proyecto, aunque fuera
muy mediocre, y despus lo siguieran todos.
Es posible, mediante el ejercicio de autoridad o de otras formas
de influencia, centralizar la funcin de decidir, de manera que un plan
general de operaciones rija las actividades de todos los miembros de-
la organizacin, dista coordinacin puede ser esencial o de procedi-
miento; entendiendo por coordinacin de procedimiento la especifi-
cacin de la organizacin misma, es decir, la descripcin generalizada de
los comportamientos y de las relaciones entre los miembros de la organi
' zacin. La coordinacin de procedimiento establece las lneas de auto-
ridad y 'delinea la esfera de actividad de cada miembro de la organiza-
cin, en tanto que la coordinacin esencial especifica el contenido de su
trabajojEn una fbrica de automviles un organigrama es un aspecto de
la coordinacin de procedimientos; los fotocalcos del bloque del motor
del coche que se est fabricando son un aspecto de la coordinacin
esencial.
iPericia. Para obtener las ventajas de l a habilidad especializada en
el nivel operativo, el trabajo de una organizacin debe subdivirse de
manera que todos los procesos que requieran una habilidad determi-
nada puedan ser realizados por personas que l a posean.. De igual
manera, para conseguir las ventajas de la destreza en la toma de deci-
siones, debe distribuirse la responsabilidad de las mismas de tal ma-
nera, que todas las que exijan una habilidad especial puedan ser toma-
das por personas que posean esa habilidad^
Ahora bien: subdividir decisiones es bastante ms complicado que
subdividir tareas, porque, no siendo habitualmente posible combinar
1 2 I : L A TOMA D E DE CI S I ONE S Y L A ORGANI ZACI ON ADMI NI STRATI VA
l a visin aguda de un trabajador con la mano firme de otro, a fin de
lograr una precisin mayor en una operacin concreta, lo es, con fre-
cuencia, agregar el conocimiento de un abogado al de un ingeniero,
con objeto de mejorar la calidad de una decisin determinada.
Responsabilidad.Escritores que se han ocupado de los aspectos
polticos y legales de la autoridad, han puesto de relieve que juna de
las funciones primarias de la organizacin consiste en exigir la confor-
midad del individu a las normas establecidas por el grupo o por
aquellos de sus miembros que ostentan la autoridad. Las facultades
discrecionales del personal subordinado quedan limitadas por polticas
determinadas casi en la cspide de la jerarqua adnrinistrativaj Cuando
el mantenimiento de la responsabilidad es una preocupacin central,
el propsito de la especializacin vertical consiste en asegurar al direc-
tor el control legislativo, dejando al personal administrativo la facul-
tad discrecional adecuada para tratar los asuntos tcnicos que un
cuerpo legislativo compuesto por legos no estara capacitado para de-;
cidir.
FORMAS DE LA INFLUENCIA ORGANIZATIVA
Las decisiones que se toman en los niveles ms elevados de la
jerarqua administrativa no surtirn efecto en las actividades de los
empleados operativos, a menos que sean comunicadas en sentido des-
cendente. El estudio del proceso exige un examen de las maneras en
que se puede iruuir en el comportamiento del empleado operativo.
lEstas influencias pueden clasificarse, en trminos generales,- en dos
categoras: 1) la formacin, en el empleo operativo, de actitudes,
hbitos y un estado de espritu que lo conduzca a una decisin venta-
josa para la organizacin, y 2) la imposicin al empleado operativo de
las. decisiones a que se ha llegado en otro punto de la organizacin. E l
primer tipo de influencia opera inculcando en el empleado normas
organizativas y una preocupacin por la eficacia y, de manera ms
general, entrenndolo. El segundo tipo de influencia depende, primaria-
mente de la autoridad y de los servicios consultivo e informativo. No
se afirma que dichas categoras sean exhaustivas o mutuamente exclu-
sivas, pero servirn a los propsitos de este estudio introductivo^
En realidad, el presente examen es algo ms general que lo que
sugiere el prrafo precedente, porque se ocupa de las influencias or-
ganizativas, no solo sobre los empleados operativos, sino sobre todos
los individuos que toman decisiones dentro de la organizacin.
Autoridad.El concepto de autoridad ha sido analizado extensa-
mente por los que han estudiado la administracin. Aqu emplearemos
FORMAS D E L A I NF LUENCI A ORGANI ZATI VA 1 3
una definicin sustancialmente equivalente a la establecida por C. I . Bar-
nard
7
: e dice que un subordinado acepta la autoridad siempre que
consiente que su comportamiento sea guiado por la decisin de un su-
perior, sin examinar libremente las razones de esa deci si nj El supe-
rior, cuando ejerce autoridad, no trata de convencer al subordinado, sino
nicamente de conseguir su coiaformidad. Desde luego que, en la prc-
tica, la autoridad se encuentra muy mezclada con la sugerencia y la
persuasin.
A pesar de que una funcin importante de la autoridad es la de que
asegure que una decisin sea tomada y cumplida, aun en el caso de
que no se pueda llegar a un acuerdo, quiz este aspecto arbitrario de
la autoridad haya sido exagerado. En todo caso, si se trata de llevar
la autoridad ms all de cierto lmite, que puede definirse como "zona
de aceptacin" del subordinado, se producir la desobediencia
s
. ^ a
magnitud de la "zona de aceptacin" depende de las sanciones que la
autoridad tenga a su disposicin para reforzar sus rdenes. A este res-
pecto es preciso interpretar ampliamente el vocablo "sanciones", ya que
los estmulos neutrales y positivostales como la comunidad de pro-
psitos, el hbito y la superioridadson por lo mens tan importantes,
para conseguir l a aceptacin de la autoridad, como la amenaza de un
castigo fsico o econmi coj
Sgnese de esto que la autoridad, en el sentido aqu definido, puede
operar dentro de l a organizacin "hacia arriba" y "hacia los lados" tanto
como "hacia abajo". Si un ejecutivo delega en su secretaria una decisin
acerca de los archivos y acepta su recomendacin sin revisar las razones
d la misma, acepta la autoridad de aquella. Las "lneas de autoridad"
representadas en los organigramas tienen, sin embargo, una significa-
cin especial, ya que se recurre comnment e a ellas para poner fin a
un debate cuando se comprueba que es imposible llegar a un acuerdo
sobre una decisin determinada. Como esta apelacin a la autoridad
requiere, por lo general, la existencia de sanciones para ser efectiva,
es corriente relacionar la estructura de la autoridad formal, dentro de
una organizacin, con el nombramiento, la disciplina y el depsito del
personal. Estas lneas formales de autoridad se suplen, comnmente,
con las relaciones no formales de la misma en el trabajo diario de la
organizacin, mientras la jerarqua formal queda en gran parte reser-
vada a la solucin de los conflictos.
7
C H E S T E R I . BARNARD: The Functions of the Executive (Cambridge: Har-
vard University Press, 1938), pg. 163.
8
B A R N A R D (op. dr. , pg. 169) la llama "zona de indiferencia"; pero yo
$ prefiero el trmi no "aceptaci n".
14 i : LA TOMA DE DECI SI ONES Y LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
^Lealtades organizativas.Una caracterstica dominante del compor-
tamiento humano es que los miembros de un grupo organizado tienden
a identificarse con ese grupo. A l tomar decisiones, la lealtad organiza-
tiva les induce a valorar las vas alternativas de accin, en relacin con
las consecuencias que esta tendr para el grupo.) Cuando una persona
prefiere una determinada va de accin porque es "buena para Norte-
amrica", se identifica a s mismo con los norteamericanos; cuando la
prefiere porque "aumentar los negocios en Berkeley", se identifica a
s mismo con los berkeleyanos. Las lealtades nacional y de clase son
ejemplos de identificaciones de importancia fundamental en la estruc-
tura de la sociedad moderna.
Las lealtades que presentan un inters particular en el estudio de
la administracin son las que van ligadas a las organizaciones admi-
nistrativas o a rectores de tales organizaciones. En la administracin
militar, la bandera de combate del regimiento es el smbolo tradicional
de esta identificacin; en la administracin ci vi l , el grito de Nuestra
oficina necesita ms fondos!" es una prueba de lealtad que se encuentra
con frecuencia.
Este fenmeno de identificacin o lealtad a la organizacin desem-
pea en la administracin una funcin muy importante. Si cada vez que
un superior administrativo tiene que tomar una decisin debe calcularla
forzosamente en relacin con toda la gama de valores humanos, la
racionalidad d la administracin es imposible. En cambio, si solo
necesita considerar los lmites objetivos de su organizacin, su tarea
queda ms al alcance de los humanos poderes. Slo as el bombero
puede concentrarse en el problema de los incendios, el funcionario de
sanidad en los problemas de las enfermedades, sin entrar en considera-
ciones que no hacen al caso.
Ms an: si hay que hacer al administrativo responsable de sus
decisiones, esta concentracin en una gama limitada de valores resulta,
casi esencial. La premisa de mayor valor de las decisiones del adminis-
trativo le viene dada cuando una autoridad ms elevada especifica los
objetivos de la organizacin, dejndole nicamente la tarea de cum-
plir estos objetivos. Si se permitiera al jefe de bomberos explayarse
sobre todo el campo de los valores humanospara decidir, por ejem-
plo, que los jardines tienen mayor importancia que los coches de bom-
beros y convertir, por consiguiente, su departamento de incendios en
un departamento de recreos-el caos sustituira a la organizacin y.
desaparecera la responsabilidad.
^Sin embargo las lealtades organizativas conducen tambin a difi-
cultades que no deberan ser menospreciadas. El principal efecto inde-
FORMAS DE LA I NFLUENCI A ORGANIZATIVA 15
seable de la identificacin es que impide, al individuo institucionali-
zado, llevar a cabo decisiones correctas en los casos en que el rea
restringida de valores con que l se identifica tenga que ser ponde-
rada frente a otros valores que se encuentran fuera de dicha rea. Esta
es una de las causas principales de la rivalidad y del forcejeo entre los
distintos departamentos que caracteriza a toda extensa organizacin
administrativa,
^Los miembros de la organizacin, identificndose con su departa-
mento, en lugar de identificarse con la totalidad de la organizacin,
creen que el bienestar de aquel es ms importante que el bienestar
general en los casos en que ambos entran en conflicto^ Este problema
resulta con frecuencia evidente en el caso de los rganos "domsti-
cos", en los cuales se pierde de vista su ndole facilitadora y auxiliar
al esforzarse en imponer a los rganos ejecutivos procedimientos nor-
malizados.
^Las lealtades organizativas incapacitan tambin a casi todos los
jefes de departamento para la tarea de equilibrar las necesidades finan-
cieras del suyo con las de los dems;, de ah la necesidad de es-
tablecer un departamento presupuestario centralmente situado, que est
libre de estas preferencias psicolgicas. Cuando ms nos elevamos en
la jerarqua administrativa y cuanto ms amplia es la gama de valores
sociales que sus miembros deben tener en cuenta, ms perjudicial resulta
el efecto 'd las preferencias valorativas y ms importante es que libe-
remos al administrativo de sus identificaciones ms concretas.
. El criterio de eficiencia.Hemos visto que el ejercicio de la auto-
ridad y el desarrollo de las lealtades organizativas son dos de los
principales medios con que la organizacin influye en las premisas
valorativas del individuo. Y qu decir de las cuestiones de hecho que
sirven de base a sus decisiones? Estas resultan en gran parte determi-
nadas por un principio implicado en todo comportamiento racional:
el criterio de eficiencia. En su sentido ms amplio, ser eficiente signi-
fica simplemente tomar el camino ms breve, los medios ms baratos
para alcanzar las metas que se desean. r El criterio de eficiencia es
completamente neutral en cuanto a las metas que han de ser alcanza-
das. La orden " S eficiente!" ejerce una primordial influencia orga-
nizativa sobre las decisiones de los miembros de cualquier organismo
administrativo, y la determinacin de si se ha obedecido a esta orden
resulta una funcin primordial del proceso de revi si n
9
.
9
Vase, para un tratamiento ms extenso del concepto de eficiencia, Measur-
ing Municipal Activities, de C L A R E N C E E . R I D L E Y y H E R B E R T A. SI MN (Chica-
go: Internacional City Managers Association, 1943).
16 i : LA TOMA DE DECI SI ONES Y LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
\Consejo e informacin.Muchas de las influencias que la orga-
nizacin ejerce sobre sus miembros son de ndole menos formal que
aquellas que hemos venido examinando. Quiz sea ms realista consi-
derar estas influencias como una forma de relaciones pblicas internas,
porque no existe nada que nos garantice que el consejo dado en un
punto de la organizacin surtir efecto en otro, a menos que las lneas
de comunicacin sean adecuadas y se transmita de forma tal que resulte
persuasivo.j Un error corriente en las oficinas centrales es el de consi-
derar que la funcin asesora interna consiste en preparar boletines
explicativos escritos con precisin, y asegurarse de que ha prepa-
rado un nmero conveniente de ellos y de que se han colocado en el
compartimiento debido del "itinerario". Ninguna peste ha producido
una cifra ms elevada de mortandad que la que aflige habitualmente
a las comunicaciones de la oficina central desde el momento en que
salen del despacho que las. expide hasta el momento en que se da por
supuesto que ejercen influencia en la prctica comprobada de los em-
pleados operativos.
La informacin y el consejo fluyen en todas direcciones a travs
de la organizacin y no solo desde la cspide hacia abajo. Muchos de
los hechos que tienen importancia en la decisin son de los que cam-
bian rpidamente, de los que se advierten solo en el momento de la
decisin y, con frecuencia, solo por los empleados operativos. Por
ejemplo, conocer la disposicin de las fuerzas del enemigo es de impor-
tancia fundamental en las operaciones militares, y la organizacin mi l i -
tar ha elaborado detallados procedimientos para hacerUegar, a la per-
sona que ha de tomar una decisin, todos los hechos importantes que
ella no se encuentra en situacin de averiguar personalmente.
Entrenamiento.Lo mismo que las lealtades organizativas y el cri-
terio de eficacia, y contra l o que ocurre en los restantes modos de
influir que hemos venido examinando, ^el entrenamiento influye en
las decisiones "de dentro a fuera". Es decir, el entrenamiento prepara
al miembro de la organizacin para que tome, por s mism.o y satisfac-
toriamente, decisiones sin necesidad del ejercicio constante de la auto-
ridad o del consejo. En este sentido, el entrenamiento resulta una alter-
nativa del ejercicio de la autoridad o del consejo como medios de
control sobre las decisiones del subordinado^
El entrenamiento puede ser previo o realizarse ya en el trabajo.
Cuando se recluan personas dotadas de calificaciones especiales para
realizar determinadas tareas, la organizacin cuenta con este entrena-
miento previo como recurso principal para asegurar decisiones correc-
tas en su trabajo. Factor importante que es preciso tomar en conside-
E L EQUI LI BRI O DE LA ORGANIZACION
17
racin al disear la organizacin administrativa es la relacin mutua
entre el entrenamiento y el margen de autonoma que puede permitirse
al empleado. Es decir, que es posible con frecuencia disminuir e incluso
leniinar determinados procesos de revisin, dando a los empleados un
entrenamiento que los capacite para realizar su trabajo con una super-
visin menor. De la misma manera, al trazar las condiciones requeridas
para los solicitantes de determinados puestos, debera considerarse la
posibilidad de disminuir los gastos de personal, tomando empleados
semicapacitados y entrenndolos para tareas especiales.
El entrenamiento es aplicable al proceso de decisin siempre que
los mismos elementos entren en un amplio nmero de decisiones. Puede
proporcionar, al que se somete a. l, los hechos necesarios para tomar
estas decisiones; puede suministrarle un marco de referencia para sus
reflexiones; ensearle soluciones; "aprobadas" o instruirle sobre los
valores que debe tener en cuenta para tomar sus decisiones.
E L EQUILIBRIO DE LA ORGANIZACION
Puede plantearse a continuacin la pregunta de por qu acepta el
individuo estas influencias de la organizacin, por qu acomoda su
"comportamiento a las exigencias que la organizacin le presenta. Para
comprender de qu manera el comportamiento del individuo se convierte
en una parte del sistema de comportamientos de la organizacin, es
necesario estudiar la relacin entre el mvil personal del individuo y
los objetivos que orientan la actividad de la organizacin.
.Tomando de momento, como tipo, la organizacin de una empresa,
pueden distmguirse tres clases de participantes: los empresariosa los
empleados y los clientes
! 0
. Los empresarios distnguense por el hecho
de que son sus decisiones las que controlan, en l t i mo trmino, las acti-
vidades de los empleados; los empleados, porque contribuyen con su
tiempo y sus esfuerzos (indiferenciados) a la organizacin, a cambio
de sus salarios; los clientes, porque aportan dinero a la organizacin
a cambio de sus productos.j Desde luego, cualquier ser humano puede
encontrarse, dentro de una organizacin, en ms de una de estas relacio-
nes; por ejemplo, un voluntario de la Cruz Roja es, realmente, un
empleado y un cliente.
1 0
Seguimos aqu a Barnard (op. cit.) en su insistencia de que los clientes
son parte integrante del sistema de comportamiento de l a organi zaci n. Si son
"miembros" o no, es una cuest i n t ermi nol gi ca que no tiene particular impor-
tancia. Pudieran haberse agregado, como una cuarta clase de participantes,
los proveedores de materiales; pero no aadiran ni ngn elemento esencial-
mente nuevo al cuadro.
SIMON. 5
18 i : L A TOMA D E DE CI S I ONE S Y L A ORGANI ZACI ON ADMI NI STRATI VA
ORGANI ZACI ON D E E S T E VOLUMEN
19
Cada uno de estos participantes tiene sus propios motivos perso-
nales para incorporarse a estas actividades organizativas. Simplificando
los motivos y adoptando el punto de vista de la teora econmica, pode-
mos afirmar que el empresario busca el beneficio (es decir, el exceso
de los ingresos sobre los gastos), los empleados buscan salarios y la
clientela encuentra atractivo (a determinados precios) el intercambio,
de dinero por productos. El empresario adquiere el derecho a disponer
del tiempo de los empleados realizando contratos de trabajo con ellos,
y realizando contratos de venta con los clientes consigue fondos para
pagar los salarios. Si estas dos series de contratos son lo suficientemente
ventajosas, el empresario obtiene un beneficio, y, lo que resulta quiz
ms importante para nuestros fines: la organizacin sigue existiendo^
Si los contratos no son bastante ventajosos, el empresario llega a ser
incapaz de conservar los alicientes que han de mantener a los dems
con l en una actividad organizada y puede, incluso, perder su propio
aliciente para seguir realizando esfuerzos organizativos. En cualquiera
de los dos casos desaparece la organizacin, a menos que pueda alcan-
zarse un equilibrio a algn nivel de actividad. Desde luego, en cual-
quier organizacin real el empresario contar con muchos alicientes,
fuera de los puramente econmicos que hemos mencionado: prestigio,
"buena voluntad", lealtad, etc.
En una organizacin como la que acabamos de describir, adems
de la finalidades personales de los participantes, aparecen uno o varios
objetivos de la organizacin. Si la organizacin es, por ejemplo, una
fbrica de calzado, asume el objetivo de hacer zapatos. De quin es
este objetivo? Del empresario, de los clientes o de los empleados?
Negar que pertenece a cualquiera de ellos equivaldra a afirmar la exis-
tencia de alguna "mente de grupo", de alguna entidad orgnica que est
por encima de sus componentes humanos. La verdadera explicacin es
ms sencilla : el objetivo de la organizacin es, indirectamente, un objfr
tivo personal de todos los participantes. Es el medio por el que sus
actividades organizativas se ligan para satisfacer sus diversos mviles
personales. l empresario realiza su beneficio empleando a los obreros
en hacer calzado y vendiendo este; el empleado gana su salario acep-
tando la direccin-del empresario en la confeccin de zapatos ; y el
cliente halla su satisfaccin comprando los zapatos terminados. Dado
que el empresario desea conseguir un beneficio y puesto que l controla
el comportamiento de los empleados (dentro de sus reas respectivas
de aceptacin), le conviene guiar este por el criterio de "fabricar calzado
con toda la eficiencia posible". As, pues, en tanto que controla el
comportamiento dentro de la organizacin, establece dicho criterio como
el objetivo del comportamiento.
Es preciso advertir que los objetivos del cliente estn muy estrecha
y bastante directamente relacionados con los objetivos de la organiza-
cin; que los objetivos del empresario se hallan estrechamente relacio-
nados con la supervivencia de la organizacin; y que los objetivos del
empleado no se hallan directamente relacionados con aquellos ni con
esta, pero la existencia del rea de aceptacin los introduce en el esque-
ma de la organizacin. Admitimos que no existen "empresarios", "clien-
tes" y "empleados" puros; ms an, que este esquema necesita ser modi-
ficado para que encaje en las organizaciones voluntarias, religiosas y
gubernamentales; pero es l existencia de estos tres papeles tpicos lo
que da al comportamiento de las organizaciones administrativas el carc-
ter especial que nosotros vemos en ellas.
ORGANIZACION DE ES TE VOLUMEN
Ha quedado ahora establecido el cuadro de la investigacin que
ha de acometerse en los captulos siguientes. Podemos concluir este
captulo reseando brevemente el orden en que abordaremos los dife-
rentes temas.
El captulo I I es tambin, en cierto sentido, preliminar. La pre
; sent obra fue acometida, en parte, como resultado de la insatisfac-
cin del autor ante los llamados "principios de administracin", que
es posible encontrar en la literatura corriente sobre teora adminis-
Irativa. Estos principios se ven sometidos en el captulo I I a un an-
lisis crtico, con vistas a demostrar lo inadecuado de los mismos y la
necesidad de desarrollarlos siguiendo las lneas sugeridas.
La exposicin propiamente dicha empieza en el captulo ILE con
un anlisis del papel desempeado en la decisin adniinistrativa por
las cuestiones de valor y las cuestiones de hecho. A esto sigue, en el
captulo I V, una descripcin del aparato conceptual que se emplear
ajo largo del volumen, para la descripcin y el anlisis de los siste-
mas de comportamiento social, incluido el comportamiento de las orga-
nizaciones adrninistrativas.
El captulo V estudia la psicologa del individuo en la orgamzacin
y las maneras que tiene la organizacin de modificar su comporta-
miento. En el captulo V I se considera la orgamzacin como un sistema
de individuos, cuyo comportamiento mantiene cierta especie de equi-
librio, segn las lneas sugeridas anteriormente. El captulo V I I analiza
con detalle el papel de la autoridad y la especializacin vertical en la
2 0 i : LA TOMA DE DECI SI ONES Y LA ORGANIZACION ADMI NI STRATEA
organizacin, as como los procesos organizativos a travs de los cuale
se efecta tal especializacin. El captulo. V I I I se ocupa de los proceso
de comunicacin por medio de los cuales se transmiten las influencia
organizativas. El concepto de eficiencia se examina detalladamente ei
el captulo I X, y la lealtad organizativa o identificaciones en el cap
rulo X.
Se cierra el volumen, en el captulo X I , pasando revista a la estruc
tura de las organizaciones administrativas y examinando los proble
mas afrontados por la investigacin de la teora administrativa.
C A P I T U L O I I
A L G U N O S P R O B L E MA S
D E L A T E O R I A A D MI N I S T R A T I V A
Dado que el presente volumen s aparta bastante de la presenta-
cin habitual de los "principios de a d mi n i s t r a c i n " q u i z debera
explicar de algn modo esta desviacin, describiendo los defectos de
la teora actual que me obligan a ella.
El presente captulo acometer, en primer lugar, un examen cr-
fico de los "principios", y luego intentar explicar cmo puede cons-
truirse una teora slida del comportamiento administrativo. Estable-
cer, pues, los cimientos metodolgicos de los captulos posteriores.
Un defecto fatal de los actuales principios adininistrativos es que,
lo mismo que los proverbios, surgen por parejas. Para casi todos los
principios se puede encontrar otro principio contradictorio* igualmente
plausible y aceptable. No existe nada en la teora que indique cul
es el que se debe aplicar, a pesar de que los dos principios del par
Ueven a recomendaciones organizativas exactamente opuestas. Es pre-.
ciso examinar brevemente algunos de los principios ms importantes,
si queremos justificar esta crtica.
ALGUNOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS ACEPTADOS
Entre los "principios" ms comunes que aparecen en la literatura
administrativa tenemos:
1. La eficiencia administrativa se incrementa con la especializacin
,de tareas entre los elementos del grupo.
2. La eficiencia administrativa se incrementa disponiendo los miem-
bros del grupo en una jerarqua determinada de autoridad.
3. La eficiencia administrativa se incrementa reduciendo el alcance
del control, en un punto cualquiera de la jerarqua, a un nmero pe-
queo.
4. La eficiencia administrativa se incrementa agrupando a los tra-
1
S i se quiere una exposi ci n si stemti ca de los "principios" corrientemente
aceptados, vase op. cit. de G U L I C K y U R WI C K , O The Elements of Administra-
lian, de L . U R WI C K (Nueva Yo r k; Harper and Brothers, 1945) .
2 1
22 I I ALGUNOS PROBLEMAS D E L A TEORI A ADMI NI STRATI VA
ALGUNOS PRI NCI PI OS ADMI NI STRATI VOS ACEPTADOS 23
bajadores, para su control, de acuerdo con: a) la finalidad, b) el pro-
ceso, c) la clientela, o d) el lugar. (Esto es, en realidad, una elabora-
cin del primer principio, pero merece un examen separado.)
Como estos principios parecen relativamente sencillos y claros, pue-
de creerse que su aplicacin a los problemas concretos de la organi-
zacin administrativa carece de toda ambigedad y que su validez se
avendr fcilmente a la prueba emprica. Sin embargo, no parece ser as.
Especializacin
Se supone que la eficiencia administrativa aumenta con el incremen-
to de la especializacin. Pero se propone esto dar a entender que cual-
quier aumento en la especializacin incrementar la eficacia? Si es
as cual de las dos siguientes alternativas supone la aplicacin correc-
ta del principio?
A) Es necesario poner en marcha un plan sanitario por el cual se asig-
narn enfermeras a los distritos para que realicen, dentro de los mismos, todo
el trabajo de asistencia, incluidos exmenes escolares, visitas a los hogares
de los ni os en edad escolar y cuidado de los tuberculosos.
B ) Es necesario poner en marcha un plan funcional sanitario por el
cual se asi gnarn diferentes enfermeras a Jos exmenes escolares, a las visitas
a las casas de los ni os en edad escolar y al cuidado de los tuberculosos. H
mt odo actual de asistencia generalizada por distritos impide el desarrollo de
la especi al i zaci n en los tres programas, que son muy diversos.
Ambas disposiciones administrativas satisfacen las exigencias de la
especializacin: la primera ofrece la especializacin por localidad; la
segunda, la especializacin por funciones. El principio de especializacin
no nos ayuda en absoluto a elegir entre estas dos alternativas.
Se dira que la sencillez del principio de especializacin es una sen-
cillez engaosa, una sencillez que oculta ambigedades fundamentales,
Porque la "especializacin" no es una condicin de la administracin
eficiente: es una caracterstica inevitable de todo esfuerzo de grupo,
cualquiera que sea la eficiencia que ese esfuerzo pueda tener. La espe-
cializacin significa simplemente que diferentes personas estn.realizan-
do cosas distintas; y dado que es fsicamente imposible que dos perso-
nas realicen la misma cosa, en el mismo lugar y al mismo tiempo, dos
personas estn haciendo siempre cosas distintas.
Por eso, el verdadero problema administrativo no es el de "especia-
lizar", sino el de especializar de una manera determinada y siguiendo
^etenninadas lneas que conducirn a la eficiencia administrativaj Pero,
al expresar as este "principio" de administracin, queda al descubierto
su ambigedad fundamental: "La eficiencia administrativa se aumenta
por medio de una especializacin de tareas dentro del grupo, realizada
d modo que lleve a una mayor eficiencia."
Ms adelante acometeremos una exposicin ms profunda acerca de
la eleccin entre bases competidoras de especializacin, pero tenemos
que posponerlas moment neament e hasta que examinemos otros dos
principios administrativos.
Unidad de mando
Se supone que la eficiencia administrativa mejora disponiendo a los j
miembros de la organizacin en vina detenninada jerarqua de autori- >.
dad con objeto de conservar la "unidad de mando". ^
El anlisis de este "principio" exige una clara comprensin de lo
que se entiende por el vocablo "autoridad". Puede afirmarse que un
subordinado acepta la autoridad siempre que consiente que su compor-
tamiento sea guiado por una decisin tomada por otra persona, con
independencia de su propio juicio acerca de los mritos de dicha deci
' sin. En cierto sentido, el principio de unidad, de mando, como el prin-
: cipio de especializacin, no puede ser violado; porqu es fsicamente
imposible que un hombre obedezca dos rdenes contradictorias. Si la
unidad de mando es un principio administrativo, es de presumir que
afirma algo ms que esta imposibilidad fsica. Quiz lo que afirma sea"
1
;*
3
que es indeseable situar a un miembro -de una organizacin de manera =
_que reciba rdenes de ms de un superior. Este es, evidentemente, el
sentido que da Gulick al principio cuando dice:
No debemos perder de vista el significado de este principio en el proceso
de coordi naci n y de organi zaci n. Resulta con frecuencia tentador, al cons-
truir una estructura de coordi naci n, establecer ms de un jefe para un hom-
bre ocupado en un trabajo que tiene ms de una rel aci n. Hasta un
gran filsofo de l a di recci n, como Tayl or, cay en este error al establecer
capataces diferentes para ocuparse de la maquinaria, de los materiales, de la
velocidad, etc., cada uno con facultad de dar rdenes directamente al obrero.
"El " adherirse r gi damente al principio de unidad de mando puede conducir a
estos absurdos; no.tienen, sin embargo, importancia comparados con l a cer-
teza de conf usi n, ineficiencia e irresponsabilidad que surge de la vi ol aci n
del pri nci pi o
2
.
Desde luego, el principio de unidad de mando, interpretado de esta
forma, no puede ser criticado por falta de claridad o por ambigedad.
La definicin de "autoridad", que hemos dado anteriormente, propor-
A
L . G U L I C K : "Notes on the Theory of Organization", en la op. cit. de
G U L I C K y U R WI C K , pg. 9.
24 I i : ALGUNOS PROBLEMAS D E L A TEORI A ADMI NI STRATI VA ALGUNOS PRI NCI PI OS ADMI NI STRATI VOS ACEPTADOS 25
ciona una prueba clara de si, en cualquier situacin concreta, se obser-
va el principio-iEl verdadero defecto de este principio es que resulta in-
compatible con el de especializacin^ Uno de los empleos ms impor-
tantes de la autoridad en la organizacin es el de aplicar la especiali-
zacin a la tarea de tomar decisiones, de manera que cada decisin se
tome en el punto de la Organizacin en que puede hacerse con la* m-
xima pericia. Como consecuencia, vgl empleo de la autoridad permite
un mayor grado de habilidad en la toma de decisiones que la que sera
posible si cada empleado operativo tuviese que llegar por s mismo a
todas las decisiones sobre las cuales se afirma su actividadjEI bombero
no decide si tiene que emplear una manguera de dos pulgadas o un ex-
tintor;
:
son sus jefes quienes lo deciden por l y le comunican la de-
cisin en forma de orden.
Sin embargo, si se observa la unidad de mando en el sentido de
Gulick, las decisiones que toma una persona situada en cualquier punto
de la jerarqua administrativa se hallan sujetas a la influencia de un
solo canal de autoridad; y si sus decisiones son de tal gnero que exige
pericia en ms de un campo del conocimiento, entonces es preciso con-
tar con los servicios consultivos e informativos que suministren aque-
llas premisas que se hallan en un terreno no reconocido por el sistema
de especializacin de la organizacin. Por ejemplo, si un contable de
un departamento escolar est subordinado a un educador y se observa
la unidad de mando, el departamento de finanzas no puede darle rde-
nes directas en lo referente a los aspectos tcnico y contable de su tra-
bajo. De igual manera, el director de los vehculos a motor del depar-
tamento de obras pblicas no podr dar rdenes directas sobre el cui-
dado del'equipo de motores al conductor de un coche de bomberos
3
.
f Gulick, en la declaracin que hemos citado, seala claramente las di-
j dificultades que han de afrontarse si no se observa la unidad de mando.
Es casi seguro que se produzca cierta irresponsabilidad y confusin.
Pero es posible que esta no sea un precio demasiado grande por la ma-
yor destreza que puede aplicarse a las decisiones. Lo que se necesita
para resolver el problema es un principio de adririnistracin que per-
mita medir las ventajas relativas de las dos formas de accin. Ahora
bien: i el principio de unidad de mando ni el de especializacin ayu-
dan a resolver la controversia. Simplemente se contradicen el uno al .
otro, sin sealar ningn procedimiento para resolver la contradiccin.
S se tratase simplemente de una controversia acadmicasi estu-
3
H E R B E R T A. SI MON trata este ji unto en "Decision-making and Administra-
tive Organization", Public Administration Review, 4 : 2 0 - 2 1 (invierno de 1944) .
viese convenido de una manera general y se hubiese demostrado gene-
ralmente que debe preservarse la unidad de mando en todos los casos,
incluso con una prdida de pericia, se podra afirmar que, en caso
de conflicto entre los dos principios, debe prevalecer. el.de la unidad
; de.jnando. Pero la cuestin est lejos de ser clara y pueden alinearse
expertos a uno y otro lado de la controversia. En favor de la unidad
de mando pueden citarse las afirmaciones de Gulick y de otros
4
. En
favor de la especializacin puede citarse la teora de Taylor acerca de
la supervisin funcional, o las ideas de MacMahon y de Mi l l et t acerca
de la "supervisin dual" y la prctica de la supervisin tcnica en la
organizacin mi l i t ar
5
.
Quiz, como afirma Gulick, sea un "error" la nocin de Taylor
y de los dems. Si es as, j ams se ha demostrado o publicado la prueba
de que se trata de un error, aparte, de flojos argumentos heursticos,
como el que hemos citado anteriormente. Queda la eleccin entre teri-
cos de la administracin igualmente eminentes, careciendo de una base
clara para realizar esa eleccin.
La prctica administrativa real parece indicar que se concede a la
espcializacin un amplio margen de prioridad sobre la unidad de
mand. En realidad, no es i r demasiado lejos afirmar *que la unidad
de mando, en el sentido que le da Gulick, no ha existido nunca en
ninguna organizacin administrativa. Si un empleado de la plantilla
ejecutiva acepta las disposiciones del departamento de contabilidad, en
relacin con el procedimiento a seguir para efectuar una demanda,
puede decirse que, en esta esfera, no est sujeto a la autoridad del
departamento contable? La autoridad, en toda situacin administrativa
real, se encuentra dividida por zonas, y para sostener que esta divisin
no contradice al principio de unidad de mando, se precisa una defi-
nicin de "autoridad" muy distinta de la empleada aqu. Este some-
timiento del empleado ejecutivo al departamento de contabilidad no se
diferencia, en principio, de la recomendacin de Taylor de que los
obreros estn sujetos a un capataz en materia de programacin del
trabajo y a otro en relacin con el funcionamiento de las mqui nas.
Quiz el principio de la unidad de mando sea ms defendible si se
1
"Notes on the Theory of Organization", de G U L I C K , pg. 9 ; introduction
to the Study of Public Administration, de L . D. WH I T E (Nueva Yor k: Mac-
MHIan Company, 1939) , pg. 4 5 .
5
F R E D E R I C W. T A Y L O R : Shop Management (Nueva Yo r k: Harper Bros.,
1911), pg. 9 9 ; MACMAHON, M I L L E T T y O G D E N : The Administration of Federal
Work Relief (Chicago: Public Adrninistration Service, 1941) . pgs. 265- 68, y
L . U R WI C K, que describe las costumbres del Ejrci to bri tni co en "Organization
as a Techni cal Problem", Gul i ck y Urwi ck, eds., op. cit., pgs. 67- 69.
26
I I : ALGUNOS P ROBLEMAS D E L A TEORI A ADMI NI STRATI VA ALGUNOS PRI NCI PI OS ADMI NI STRATI VOS ACEP TADOS
27
reduce a lo siguiente: En caso de que dos rdenes entren en conflicto,
, debe existir una persona determinada y nica a la que el subordinado
obedezca, y solo deben aplicarse las sanciones para obligar al subordi-
nado a obedecer a esa nica persona.
Pero si el principio de unidad de mando resulta ms defendible
cuando se expresa de esta forma limitada, tambin resuelve menor
cantidad de problemas. En primer lugar, ya no requieren una jerarqua
nica de autoridad, como no sea para arreglar conflictos de autoridad.
Por consiguiente, deja sin resolver la cuestin muy importante de
cmo ha de hacerse para que la autoridad quede dividida en zonas
dentro de una organizacin determinada (es decir, los sistemas de espe-
cializacin), y a travs de qu canales debe ser ejercida. Por ltimo,
incluso este concepto ms estrecho de la unidad de mando choca con
el principio de especializacin, porque siempre que surge una desave-
nencia y los miembros de la organizacin revierten a las lneas forma-
les de autoridad, nicamente los tipos de especializacin que estn
representados en la jerarqua de autoridad pueden influir en la decisin.
Si el jefe de entrenamiento de una ciudad ejerce nicamente una super-
visin funcional sobre el jefe de entrenamiento de la Polica, en caso
de desacuerdo con el jefe de Polica el conocimiento especializado de
los problemas de esta determinar el resultado, en tanto que el conoci-
miento especializado de los problemas de entrenamiento quedar subor-
dinado o ignorado. Que esto ocurre realmente lo demuestra la frustra-
cin, tan comnment e expresada por los supervisores funcionales, en
cuanto a su falta de autoridad para aplicar sanciones.
Alcance del control
Se supone que la eficiencia administrativa mejora limitando el nme-
ro de subordinados que informan directamente a cada uno de un peque-
o nmero de adrmnistradores, digamos, a seis. Esta idea de que "el al-
cance del control" debe ser muy limitado se afirma confiadamente como
un tercer principio incontrovertible de administracin. Los argumentos
corrientes de sentido comn, encaminados a restringir el alcance del con-
trol, resultan familiares y no es necesario repetirlos aqu. Lo que ya no es
conocido de manera tan general es la posibilidad de afirmar un proverbio
contradictorio de administracin que, aunque no tan familiar como el
principio de alcance del control, puede ser apoyado con argumentos de
igual plausibilidad. El proverbio en cuestin es el siguiente:
La eficacia ejecutiva mejora reduciendo al mnimo el nmero
de niveles organizativos por los que tiene que pasar un asunto antes de
ser resuelto.
Este ltimo proverbio es uno de los criterios fundamentales que
: guan a los analistas aorninistrativos en la simplificacin de los proce-
. dimientos. Sin embargo, los resultados a que lleva este principio se
encuentran en muchas ocasiones en contradiccin directa con las exi-
gencias del principio de alcance del control, del principio de unidad de
mando y del principio de especializacin. Nos ocupamos aqu del pri -
mero de estos conflictos. Como ilustracin de su dificultad, presenta-
remos dos proposiciones alternativas para la organizacin de un peque-
o departamento de sanidad; una, basada en la restriccin del alcance
del control; la otra, en la limitacin del nmero de niveles organi-
zativos :
A) L a organi zaci n actual del departamento sobrecarga el trabajo admi-
nistrativo del oficial de Sanidad, debido a que los once empleados del
departamento le informan directamente y, adems , a que una parte del per-
sonal carece del entrenamiento t cni co adecuado. Como consecuencia, los
tratamientos cl ni cos de las enfermedades venreas y otros detalles exigen
una indebida at enci n personal del oficial de Sanidad.
Se ha recomendado previamente que el oficial mdi co propuesto se haga
cargo de las enfermedades venreas, de las cl ni cas de las enfermedades
torci cas y de todo el trabajo de higiene infantil. Se, recomienda, adems,
que uno de los inspectores sea designado inspector jefe, encomendndol e
todas las actividades de i nspecci n del departamento, y que una de las
enfermeras sea nombrada enfermera jefe. Esto rel evar al comisario de
Sanidad de considerables detalles y le dejar en mayor libertad para planear
y supervisar el programa sanitario en conjunto, llevar adelante la educaci n
sanitaria y coordinar el trabajo del departamento con el de otros organis-
mos de la comunidad. Organizando de esta forma el departamento, podr a
aumentarse sustancialmente la eficacia de todos los empleados.
B) L a organi zaci n actual del departamento lleva a l a ineficiencia y a
un excesivo papeleo, porque existe un nivel supervisor innecesario entre el
oficial de Sanidad y los empleados operativos, y porque cuatro, de los doce
empleados, que se encuentran mejor entrenados t cni cament e se ocupan en
gran parte de deberes administrativos "superiores". En. consecuenci a, se pro-
ducen retrasos innecesarios para conseguir la aprobaci n del oficial de Sani-
dad en los asuntos que reclaman su atenci n, y son demasiados los asuntos
que requieren una revi si n tras otra.
Debe dejarse al oficial mdi co a cargo de las enfermedades venreas,
de las cl ni cas de enfermedades torci cas y de la higiene infantil. Sin em-
bargo, se recomienda l a abol i ci n de los cargos de inspector-jefe y de enfer-
mera jefe y que los empleados que ahora ocupan esas posiciones se hagan
cargo de la i nspecci n regular y de las obligaciones del cuidado de en-
fermos.
De los detalles de pl ani fi caci n del trabajo que ahora realizan estos
dos empleados puede cuidarse con mayor econom a el secretario del oficial
de Sanidad y, dado que las cuestiones ms amplias de pol ti ca han reque-
rido siempre la at enci n personal del oficial de Sanidad, la abol i ci n de
estos dos cargos el i mi nar un paso totalmente innecesario en la revi si n,
28 I I : ALGUNOS PROBLEMAS D E L A TEORI A ADMI NI STRATI VA
permitir l a expansi n de los servicios de i nspecci n y de enfermer a y la
i ni ci aci n, por lo menos, del programa recomendado de educaci n sanitaria.
E l nmero de personas que informan directamente al oficial de Sanidad se
el evar hasta nueve; pero como son pocos los asuntos que requieren la
coordi naci n de estos empleados, fuera de los planes d trabajo y de las
cuestiones de pol ti ca a que nos hemos referido, este cambio no aumentar
materialmente el peso de su trabajo.
'" El dilema es este: un alcance restringido del control, dentro de
una gran organizacin con relaciones entre sus miembros, produce
inevitablemente un excesivo papeleo porque cada contacto entre los
miembros de la organizacin debe ser llevado hasta un superior comn.)
Esto traer como consecuencia, si la organizacin tiene alguna exten-
sin, que tales asuntos tengan que atravesar, en sentido ascendente,
varios niveles de autoridad para ser decididos, y luego en sentido des-
cendente, en forma de rdenes e instrucciones; un proceso embarazoso
y que consume tiempo.
La alternativa consiste en aumentar el nmero de personas que se
encuetran bajo el mando de cada jefe, de manera que la pirmide
llegue con mayor rapidez a su cspide, interponindose un nmero
menor de niveles. Pero t ambi n esto presenta una dificultad, ya que el
control de un jefe que se ve obligado a supervisar a un nmero exce-
sivo de empleados tiende a debilitarse
6
.
Cul es, pues, el punto ptimo, si tanto el aumento como la dis-
minucin del alcance del control tienen algunas consecuencias inde-
seables? Los que proponen un alcance restringido del control han sug-
rido, como nmeros convenientes, tres, cinco y hasta once, pero no
han explicado en parte alguna el razonamiento que los llev a elegir
ese nmero determinado. El principio, tal como se ha enunciado, no
arroja luz sobre esta cuestin fundamental.
Organizacin por finalidad, por proceso,
por clientela y por lugar
1
Se supone que la eficiencia administrativa se aumenta agrupando
a las trabajadores de acuerdo con: a) la finalidad; b) el proceso; c) la
clientela; d) el lugar. Ahora bien; el estudio de la especializacin
evidencia que ste principio carece de consistencia interna, ya que
la finalidad, el proceso, la clientela y el lugar son bases de organi-
6
L. U R WI C K (op. ci., pgs. 52-54) da una justificacin tpica para limitar
el alcance del control.
7
Vase S CHUYL E R WA L L A C E : Federal Departmentalization (Nueva Yo r k: Co-
lumbia University Press, 1941), pgs. 91-146.
ALGUNOS PRI NCI PI OS ADMI NI STRATI VOS ACEP TADOS 29
zacin que compiten entre s, de manera que en algn punto dado de
la divisin es necesario sacrificar las ventajas de tres de ellas para
conservar las ventajas de la cuarta^ Por ejemplo, si los departamentos
principales de una ciudad estn organizados sobre la base de la
finalidad, sigese de ello que todos los mdicos, los abogados, los
ingenieros, los estadsticos, no habrn sido situados en un solo depar-
tamento, compuesto exclusivamente de miembros de su profesin, sino
que sern distribuidos entre los distintos departamentos de la ciudad
en que son necesarios sus servicios. Se perdern con ello, en parte,
las ventajas de la organizacin por proceso.
Pueden recobrarse algunas de estas ventajas organizando sobre la
base del proceso, dentro de los departamentos ms importantes. As
puede existir una oficina de ingeniera dentro del departamento de
obras pblicas, y el comit de educacin puede tener un servicio de
sanidad escolar como una divisin importante de su trabajo. De manera
similar, dentro de las unidades ms pequeas, puede existir una divi-
sin por rea o por clientela; ejemplo, un departamento contra incen-
dios tendr distribuidas por la ciudad varias compa as, en tanto que
una oficina de bienestar tendr, situados en distintos lugares, despachos
para hacerse cargo de los casos de emergencia. Sin embargo, digamos
de nuevo que estos tipos principales de especializacin no pueden ser
realizados simultneamente, porque en algn punto de la organizacin
deber decidirse si la especializacin en el nivel siguiente se basar en
la distincin de finalidad, proceso, clientela o rea.
Competencia entre finalidad y clientela.El conflicto puede ilus-
trarse mostrando de qu manera el principio de especializacin segn
la finalidad conducira a un resultado distinto de la especializacin segn
la clientela, en la organizacin de un departamento de sanidad.
A) L a admi ni straci n de sanidad pbl i ca consiste en las siguientes acti-
vidades para prevenir la enfermedad y para mantener condiciones de salu-
bridad: 1) estad sti cas de vi da; 2) higiene infantil: programas de sani-
dad prenatal, d maternidad, postnatal, del infante, preescolar y escolar;
3) control de enfermedades contagiosas; 4) i nspecci n de la leche, de los
alimentos y de las drogas; 5) i nspecci n sanitaria; 6) servicio de labora-
torio; 7) educaci n sanitaria.
Uno de los obstcul os con que tropieza el departamento de sanidad es
el de que este no ejerce control sobre l a sanidad escolar, actividad que
compete al comi t de educaci n del distrito, y existe poca o ninguna coor-
di naci n entre esta parte sumamente importante del programa de salubri-
dad general y el resto del programa, que es administrado por la unidad sa-
nitaria del distrito. Se recomienda que l a ciudad y el distrito abran negocia-
ciones con el comi t de educaci n para la transferencia de todo el trabajo
30 I I : ALGUNOS P ROBLEMAS D E L A TEORI A ADMI NI STRATI VA
ALGUNOS PRI NCI PI OS ADMI NI STRATI VOS ACEP TADOS 31
de sanidad escolar, y su adecuaci n, por tanto, a l a unidad sanitaria
conjunta.
B) Se confia al moderno departamento escolar el cuidado de los ni os
durante casi todo el per odo que estn ausentes del hogar paterno. Tres .
responsabilidades principales tiene respecto a los mismos: 1) proveer a
su educaci n en los conocimientos y habilidades, ti l es, as como en el carc-
ter; 2) proporcionarles, fuera de las horas de clase, actividades de juego
sano; 3) cuidar de su salud y asegurarles l a consecuci n de las tasas
m ni mas de nut ri ci n. .
Uno de los inconvenientes con que se enfrenta el comi t de l a escuela,
es el de que, fuera de los almuerzos escolares, no ejerce control nin-
guno sobre la salud y l a nutri ci n del ni o y que existe poca o ninguna
coordi naci n entre esta parte sumamente importante del programa de
desarrollo del ni o y el resto del programa, que es dirigido por el comi t
de educaci n. Se recomienda que la ciudad y el distrito abran negociacio-
nes para transferir al comi t de educaci n todo el trabajo de sanidad rela-
cionado con los ni os en edad escolar.
Vuelve a plantearse aqu el dilema de elegir entre principios admi-
nistrativos alternativos e igualmente plausibles. Pero no es esta la nica-
dificultad en el caso que nos ocupa porque un estudio ms concluyente
de la situacin demuestra que existen ambigedades fundamentales en
los significados de los trminos clave: "finalidad", "proceso", "clientela"
y "lugar".
Ambigedades en los trminos .clave.la. "finalidad" puede defi-jl
nirse, en lneas generales, como el objetivo o fin con que se realiza una
actividad; y el "proceso" como un medio de cumplir una finalidad.//
Los "procesos", pues, se siguen a fin de llevar a cabo las finalidades^
Pero es posible, generalmente, disponer esas mismas finalidades esta-
bleciendo entre ellas una especie de jerarqua. Una mecangrafa mueve
sus dedos con objeto de escribir a mqui na; escribe a mqui na con

objeto de reproducir una carta; reproduce una carta a fin de contes-
tar una solicitud. Escribir una carta es, pues, la finalidad de que se
haya escrito a mqui na, y es tambin el proceso por el cual se realiza
la finalidad de responder a una solicitud. Se sigue de ello que la misma
actividad puede ser descrita como finalidad o como proceso.
Es fcil ilustrar esta ambigedad en l caso de una organizacin
adrmnistrativa. Una organizacin por finalidad es, por ejemplo, un
departamento de sanidad concebido como una unidad cuya tarea estriba
en cuidar la salud de la comunidad; el mismo departamento, conce-
bido como una unidad que se sirve de las artes mdicas para llevar
a cabo su tarea, es una organizacin por proceso. De igual manera, \
un departamento de educacin puede ser considerado como una orga-
j
nizacin por finalidad (educar) o una organizacin por clientela (nios); ;
el Servicio Forestal, como una organizacin por finalidad (conservacin
; de los bosques), por proceso (administracin de los bosques), por clien-
tela (leadores y ganaderos que utilizan los bosques pblicos), o por
lugar (las tierras de bosque de propiedad pblica). Cuando se eligen
ejemplos concretos de esta clase, las lneas de demarcacin entre esas
categoras resultan muy nebulosas y faltas de claridad.
Gulicfc
8
dice: "La organizacin por la finalidad principal sirve
para juntar en un solo y gran departamento a todos aquellos que tra-
bajan para rendir un servicio determinado." Pero qu es un servicio
detertninado? Es la proteccin contra incendios una finalidad nica
o, sencillamente, una parte de la finalidad de seguridad pblica? O es
una combinacin de finalidades en la que se incluyen la prevencin y
la lucha contra los incendios? Jgsj^ecisoJtegajLa_la conclu^jn^de^Tue
no e:dste ,ura&^ Depende
por completo del lenguaje y de. las tcnicas lo que deba considerarse
como una funcin ni ca
9
. Si el idioma ingls dispone de un trmino
comprensivo que abarque ambas subfinalidades, es natural que consi-
deremos a las dos juntas como una finalidad nica. S falta ese tr-
mino, las dos subfinalidades se convierten, por derecho propio, en fina-
lidades. Por otra parte, una sola actividad puede contribuir a varios
objetivos; pero dado que son tcnicamente inseparables (por procedi-
miento), se considera a la actividad como una sola funcin o finalidad.
El hecho, mencionado anteriormente, de que las finalidades forman \
una jerarqua y de que cada sub-finalidad contribuye a un fin ms defi- '
itivo y general, ayuda a aclarar la relacin entre finalidad y proceso^J
"La organizacin por el proceso principaldice Gulick
1 0
tiende a
juntar en un solo departamento a todos aquellos que trabajan sirvin-
dose de una determinada habilidad o tecnologa o son miembros de
una determinada profesin." Tomemos una habilidad sencilla: la de
escribir a mqui na. Escribir a mqui na es una habilidad que produce
una coordinacin de movimientos musculares, de medios a fin, pero
la produce a un nivel muy bajo de la jerarqua de medios a fin. El
contenido de la carta mecanografiada es indiferente para la habilidad
que la produce, y que consiste simplemente en pulsar con rapidez la
letra t o la letra a siempre que el texto lo exija.
*Op. cit., pg. 21.
9
Si esto es exacto, est condenado a fracasar cualquier intento de demos-
trar que determinadas actividades pertenecen a un ni co departamento porque
estn relacionadas con una ni ca finalidad. Vas e, por ejemplo, J OHN M . G A U S
y L E N WO L C O T T : Public Administration and the XI. S. Department of Agri-
culture (Chicago: Public Administrative Service, 1941).
10
Op. cit., pg. 23.
32
I I : ALGUNOS PROBLEMAS D E L A TEORI A ADMI NI STRATI VA
ALGUNOS P RI NCI P I OS ADMI NI STRATI VOS ACEPTADOS 33
( p " No existe, pues, diferencia esencial entre una "finalidad"
^proceso", sino solamente una distincin de gradoJlJn "proceso"!
- una actividad cuya finalidad inmediata se encuentra a un nivel ba
de la jerarqua de medios y fines, en tanto que una"finalidad" es
conjunto de actividades cuyo valor u objetivo orientador se encuen
"en un nivel elevado de dicha jerarqua.
/Tomemos t a continuacin, como bases organizativas, la "cliente!
y eT "lugar". Estas categoras, realmente, no se encuentran separa
de la de finalidad, sino que son una parte de el l aj Una exposici
completa de la finalidad de un departamento contra incendios tendr
que incluir el rea del mismo: "reducir las prdidas por incendio en 1;
propiedades de la ciudad de X" . Los objetivos de una organizacin
administrativa se redactan de acuerdo con el servicio que ha de pri
porcionar y del espacio o rea para el que ha de proporcionarlo. C
el trmino "finalidad" se quiere aludir, generalmente, solo al pam
elemento; pero el segundo es un aspecto de la finalidad tan legtirai
como aquel. Claro est que el rea del servicio puede ser una clie:
tela especfica tanto como un rea geogrfica. El tiempo ser una t;
cera dimensin de la finalidad en el caso de un organismo que trabaf
por "turnos", para suministrar un determinado servicio, en un lugi
determinado (o a una clientela concreta), durante un tiempo dado.
Con esta terminologa, la tarea siguiente es volver a considerar
problema de la especializacin del trabajo de una organizacin. ^No
- \ y a legtimo hablar de una organizacin por "finalidad", o de una orgi
* nizacin por "proceso", o de una organizacin por "clientela", O de u r | J | Ahora bien: el resultado inevitable de este mtodo de organizacin (por
organizacin por "rea". La misma unidad podra caer dentro de cuail I- clientela) es una tendencia hacia la administracin liliputiense. Es imposible
quiera de esas cuatro categoras, segn la naturaleza de la unida| & 1
u e e l
servicio especializado que cada Departamento tiene que prestar a la
organizativa mayor de que forme partea Una unidad que proporcin! i comunidad sea de un nivel tan alto cuando su funcionamiento se Umita a una
. . >. J -J J i i , , ,> r clase determinada de personas y abarca toda la variedad de previsiones para
servicios mdicos y de sanidad publica a los runos en edad escolar d f e H a S ) c o m o m a D o s e c o n c e n t r a solo en determinado servicio, sea quienquiera
Distrito de Multnomah, podra ser considerada: 1) como una organ} f e l que lo solicite, y va ms all del inters de ciertas clases relativamente
zacin por "rea", si formase parte de una unidad que proporcionar] f pequeas
el mismo servicio al estado de Oregn; 2) como una organizacin pd :
"cUentela" si formase parte de una unidad que proporcionara servicio! $
L o s e r r o r e s
<*
u e
*ay en este anlisis son evidentes. En primer lugar,
similares a nios de todas las edades; y 3) como una organizacil P
s e m t e n t a
determinar de qu manera ha de ser reconocido un ser-
por finalidad o por "proceso" (resultara imposible precisar cul) #
i a E n
^
e x i s t e
a suposicin atrevida que carece en
formase parte de un departamento de educacin. .
s o l u t o d e
P *
8 8
-
d e
^
u n a d e s a m d a d p o r e j e m
~
Es incorrecto decir que la Oficina A es una oficina por proceso'
la afirmacin correcta sera decir que la Oficina A es una oficina p
proceso dentro del Departamento X
n
. Esta ltima afirmacin sigi
ira que la Oficina A inclua todos los procesos de cierta clase del
ppartamento X, sin hacer referencia a ninguna sub-finalidad, a nin-
ia sub-rea o sub-clientea determinada del departamento. Ahora
ten: es concebible que una unidad deterrmnada pueda incluir todos
lis procesos de cierta clase, pero que estos procesos puedan relacio-
arse nicamente con determinadas sub-finalidades de la finalidad del
apartamento. En este caso, que corresponde a la unidad de sanidad
j&l departamento de educacin mencionado, la unidad resultara espe-
|alizada por la finalidad tanto como por el proceso. La unidad sani-
Ka sera, en el departamento educativo, la nica que se sirviese del
te mdico (proceso) y que se preocupara de la salud (sub-finalidad).
Falta de criterios de especializacin.Incluso cuando se resuelve
f problema del empleo exacto de los vocablos "finalidad", "proceso",
iUentela" y "rea", los principios de adrninistracin no dan orien-
icin sobre cul de estas cuatro bases competitivas de especializacin
|ebe aplicarse en una situacin detenninada. La British Machinery of
jvernment Committee no tena dudas acerca de esta materia. Consi-
praba la finalidad y la clientela como las dos bases posibles de la
zaci y pon a por completo su fe en la primera. Otros ha habido
| l e tuvieron l a misma seguridad en la eleccin entre finalidad y pro-
|sp. El razonamiento que lleva a estas conclusiones inequvocas deja
| | o que desear. La Machinery of Government Committee da este nico
rgumento en favor de su eleccin:
Debe advertirse que esta di sti nci n est i mpl ci ta en la mayor a de ]q
| nl i si s de Gul i ck sobre especi al i zaci n (op. cit., pgs. 15-30), Sin embargo, el
jrcter relativo de estas categor as no resulta siempre visible en este examen,
5& que cita como ejemplos a departamentos ni cos dentro de una ciudad, y
abla habitualmente de "agrupar actividades" ms que de "dividir el trabajo".
12
Report of the Machinery of Government Committee (Londres: Hi s Ma -
jesty's Stationery Office, 1918), pg. 7.
IIM0N.6
3 4 I i : ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORI A ADMINISTRATIVA
ALGUNOS PRI NCI PI OS ADMI NI STRATI VOS ACEPTADOS 3 5
po, situada en ri departamento de bienestar infantil, no ofrecera ser
vicios "de un nivel tan alto" como la misma unidad situada en un d
parlamento de sanidad. No se explica de qu manera el traslado d<
la unidad de un departamento a otro mejorara o empeorara la ca-
lidad de su trabajo. En tercer lugar, no se expone una base para sepa
rar los derechos competidores de finalidad y de proceso; ambos se en
cuentran mezclados en el vocablo ambiguo de "servicio". No es precise
decidir aqu si el comit estuvo acertado o equivocado al hacer su re
comendaci n; l o importante es que la recomendacin representaba un
eleccin, sin aparente fundamento lgico o emprico, entre principio
contradictorios de administracin.
En la mayora de las exposiciones de finalidad contra proceso pue
den encontrarse ejemplos an ms notables de falta de lgica. Resulta
ran demasiado ridiculas para citarlas si no fuesen comnment e emplea
das en serios debates polticos y adrninistrativos.
Por ejemplo, en dnde deber a surgir la educaci n agr col a: en el Mitr
terio de Educaci n o en el de Agricultura? Depende de que deseemos que a
ensee el mejor sistema de cultivo, aunque posiblemente por mt odos anfi
guos, o un estilo de cultivo anticuado de l a forma ms moderna y obliga
toria. L a pregunta se contesta a s misma
1 3
.
Pero se contesta, en efecto, la pregunta a s misma? Supnganlo
que se establece una oficina de educacin agrcola, encabezada, pon
go por caso, por un hombre con extensa experiencia en la investigacii
agrcola o como director de una escuela agrcola, y dotada de un per* \
sonal que cuenta con un historial similar y apropiado., Qu razone :'-
hay para creer que si se uniera al fvlinisterio de Educacin enseara m )
sistema de cultivo anticuado valindose de mtodos modernos, mien
tras que si se uniera al Ministerio de Agricultura enseara un cultivo
moderno valindose de mt odos anticuados? El problema administra-
tivo de dicha oficina consistira en ensear el cultivo moderno valin
dose de mtodos modernos, y resulta un poco difcil ver de qu manera
afectara a este resultado la situacin departamental de la unidad. "La
pregunta se contesta a s misma" nicamente si uno tiene fe bas
;
tante mstica en el poder de las modificaciones de oficina como medio
de reordenar las actividades de un organismo.
Estas contradicciones y conflictos han recibido atencin cada vez
mayor de los estudios de la administracin durante los ltimos aos,
Por ejemplo, Gulick, Wallace y Benson han afirmado determina-
1 3
S I R C H A R L E S HA R R I S : "Decentralization", Journal of Public Administra
tion, 3 : 1 1 7 - 3 3 (abril 1925) .
das ventajas y desventajas de los distintos sistemas de especializacin,
y han estudiado las condiciones bajo las que puede ser adoptado con
mayor ventaja uno u otro sistema . Todo este anlisis se ha realizado
a un nivel terico, en el sentido de que no se han empleado datos para
demostrar la superior eficacia reivindicada por los diferentes sistemas.
Pero, aunque terico, el anlisis carece de una teora. Dado que no se
ha construido una armazn comprensiva dentro de la que pudiera tener
lugar el examen, el anlisis ha tendido hacia la unilateralidad l-
gica que caracteriza los ejemplos citados o hacia la indeterminacin.
El callejn sin salida de la teora administrativa
Los cuatro "principios de administracin" que expusimos al comien-
zo de este captulo han sido ahora sometidos al anlisis crtico. Ni n-
guno de los cuatro l o ha superado muy bien, ya que, en cada caso y
en lugar de un principio unvoco, hemos encontrado una serie de dos
oj ns principios mutuamente incompatibles y, en apariencia, igualmen
te;aplicables a la situacin administrativa.
El lector ver, adems, que las mismas objeciones pueden hacerse
a las acostumbradas discusiones sobre "centralizacin" frente a "des-
centralizacin", que suelen llegar a la conclusin de que "la centraliza-
cin de la toma de decisiones es deseable; pero, por otro lado, la des-
centralizacin ofrece ventajas concretas".
Puede salvarse del naufragio algo que sea til para construir una
teora admimstrativa? La verdad es que puede salvarse casi lodo. La
dificultad ha surgido de tratar como "principios de administracin" lo
que realmente solo son criterios para describir y diagnosticar situacio-
nes administrativas. El espacio destinado al cuarto de aseo es, desde
luego, un punto importante en el plano de una casa bien construida;
sin embargo, una casa completamente diseada con vistas a conseguir
un mxi mo de espacio para el cuarto de aseo, olvidando todos los de-
ms aspectos, sera considerada, dicho con mesura, como algo des-
equilibrada. De la misma manera, la unidad de mando, la especia-
lizacin por finalidad y la descentralizacin son factores a considerar
en el trazado de una organizacin administrativa eficiente, pero ningu-
no de ellos tiene importancia suficiente para servir de principio-gua
nico al analista administrativo. En el trazado de las organizaciones ad-
ministrativas, como en su manera de operar, el criterio conductor ha de
" G U L I C K : "Notes on the Theory of Organization", en l a ob. cit. de G U L I C K
y U R WI C K , pgs. 2 1 - 3 0 ; S C HU Y L E R WA L L A C E : op. cit.; G E O R G E G . S. B E NS ON:
"Internal Administrative Organization", Public Administration Review, 1: 473
4 8 6 (otono 1941) .
36 I I : ALGUNOS PROBLEMAS D E L A TEORI A ADMI NI STRATI VA
^J! E. ?L
d
^- f e- 5f i ^^9!
a
P
o r
'encima de todo>J3s necesario contrapesar las;
ventajas mutuamente incompatibles, de las misma manera que un arquk
tecto pondera las ventajas de un espacio adicional para el cuarto dei
aseo frente a las ventajas de un cuarto de estar ms amplio.
Esta posicin, si es vlida, constituye una acusacin contra gran
parte de la literatura actual sobre temas adnrinistrativos. Como demues-
tran ampliamente los ejemplos citados en este captulo, una gran parte
del anlisis adnrimstrativo procede seleccionando un criterio tnico y
aplicndolo a una situacin adnrinistrativa para llegar a una recomen-
dacin; mientras tanto, el hecho de que existan criterios igualmente v-
lidos pero contradictorios, que pueden ser aplicados con igual razn
pero con resultado distinto, se ignora convenientemente. Un enfoque
vlido del estudio de la adnrinistracin exige que sean identificados
\ todos los criterios diagnsticos de importancia; que cada situacin ad-
/ ministrativa se analice en relacin con toda la serie posible de criterios,
^ / y que se efecte una investigacin para determinar la importancia rela-
\ tiva de los distintos criterios cuando, como ocurre con frecuencia, son
mutuamente incompatibles.
UN ENFOQUE DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA
Es preciso considerar paso a paso este programa. En primer lugar,
qu es l o que se incluye en la descripcin de las situaciones adminis-
. trativas para las finalidades de tal anlisis? En segundo lugar, de qu
manera puede determinarse la importancia de los distintos criterios
parat darles el lugar que les corresponde en el conjunto del cuadro?
La descripcin de las situaciones administrativas
Antes que una ciencia pueda desarrollar principios debe poseer
conceptos. Antes de formular una ley de gravitacin fue preciso dis-
poner de las nociones de "aceleracin" y "peso". j La primera tarea de
la teora administrativa consiste en desarrollar um~sere"a^cgnrptos
que le permitan describir las situaciones administrativas en trminos
aplicables a la teora. Para que sean cientficamente tiles, estos con-
ceptos tienen que ser operativos ; es decir, sus significados deben co-
rresponder a hechos o situaciones empricamente observables^ Un ejem-
plo de definicin operativa es la que hemos dado, en este mismo cap-
tulo, del vocablo "autoridad".
Qu es una descripcin cientficamente apropiada de una organi-
z a c i n? ^^ una descripcin que, hasta donde sea posible, seale las de-
cisiones que toma cada persona de la orgarzacin y las influencias a
U N E NF OQUE D E L A TEORI A ADMI NI STRATI VA 37
I
i
^que est sujeta al tomar cada una de ellas. Las descripciones corrientes
;
de las organizaciones administrativas quedan muy por debajo de este
nivel. En su mayor parte se limitan a asignacin de junciones y a la
estructura formal de la autoridad^ Prestan poca atencin a los otros
rtipOs de influencia organizativa o al sistema de comuni caci n
1 S
.
Qu significa, por ejemplo, decir: " El departamento est compues-
to de tres oficinas. La primera tiene la funcin de...; la segunda, la
funcin de..., y la tercera, la funcin de..."? Qu puede deducirse de
semejante descripcin acerca de la capacidad de funcionamiento de la
organizacin? Muy poco, desde luego. De esta descripcin no se saca
una idea del grado de centralizacin de las decisiones al nivel de la
oficina o al nivel departamental. No se da una idea de la extensin
en que' se ejerce realmente ja autoridad (presumiblemente ilimitada) del
departamento sobre la oficina, ni por medio de qu mecanismos. No
hay indicacin de cmo los sistemas de comunicacin ayudan a la coor-
dinacin de las tres oficinas ni hasta qu punto la naturaleza de su tra-
bajo requiere realmente coordinacin. No se describen los tipos de en-
trenamiento que han recibido los miembros de la oficina, ni la ampli-
tud que este entrenamiento permite la descentralizacin al nivel de la
oficina. En resumen: una descripcin de las organizaciones adnnistra-
tivas en trminos casi exclusivamente de funciones y de lneas de auto-
ridad resulta por completo inadecuada para los propsitos del anlisis
adnainistrativo.
Consideremos el vocablo "centralizacin". Cmo se deteririina si
las operaciones de urfa organizacin estn "centralizadas" o "descentra-
lizadas"? Prueba algo acerca de la descentralizacin el que existan
sucursales? No podr a tener lugar la misma descentralizacin en ofi-
cinas centralmente situadas?yEl anlisis realista de la centralizacin debe
mcluir un estudio de la distribucin de las decisiones en la organiza-
cin y de los mt odos que emplean los niveles superiores para influir
en las decisiones de los niveles inferiores. Tal anlisis revelara un cua-
dro mucho ms complejo del proceso decisorio que cualquier enumera-
cin de las asignaciones geogrficas de las unidades organizativas en
los distintos nivelesj
La descripcin administrativa adolece de ordinario de superficialidad,
de exceso de simplificacin, de falta de realismo. Se ha reducido dema-
1 3
Qui z la monograf a de MACMAHON, M I L L E T T y OGD E N (op. cil.) se apro-
xima, ms que cualquier otro estudio administrativo publicado, a l a complica-
ci n exigida en l a descri pci n administrativa. Vas e, por ejemplo, l o tratado
en las pgs. 233-36 acerca de las relaciones entre las oficinas centrales y las
sucursales.
38 I i : ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA UN ENFOQUF DE LA TEORI A ADMINISTRATIVA 39
siado estrechamente el mecanismo de la autoridad y no ha conseguido
introducir en su rbita los dems sistemas, igualmente importantes, de
influir en el comportamiento de la organizacin. Se ha negado a em-
prender la. fatigosa tarea de estudiar las asignaciones reales de las fun-
ciones decisorias. Se ha dado por satisfecha con hablar de "autoridad",
"centralizacin", "alcance de control", "funcin", sin buscar las defi-
niciones operativas de estos trrninos. Hasta que la descripcin admi-
nistrativa no alcance un nivel superior de perfeccionamiento existen po-
cas razones para esperar que se progrese rpi dament e en la identifica-
cin y comprobacin de los principios administrativos vlidos.
La diagnosis de las situaciones administrativas
Antes de hacer ninguna sugerencia positiva necesitamos divagar un
poco, a fin de considerar ms cerca la naturaleza exacta de las pro-
posiciones de la teora administrativa. |Esta se preocupa de cmo debe
ser construida y gobernada una organizacin para que cumpla eficien-
temente su trabajo^ Un principio fundamental de la administracin, que
se deriva casi inmediatamente del carcter racional de la "buena" ad-
ministracin, es el de que, entre varias alternativas que producen el
mismo gasto, debe seleccionarse siempre l a que lleva al mejor cumpli-
miento de los objetivos de la administracin; y entre varias alternati-
vas que conducen al mismo cumplimiento debe seleccionarse la que
implica menor gast. Dado que este "principio de eficiencia" es carac-
terstico de toda actividad que trata de llevar al mxi mo de una manera
racional el logro de ciertos fines, sirvindose de fhedios escasos, l o es
tanto de la teora econmica como de la teora administrativa. El "hom-
bre administrativo" ocupa su' lugar al lado del clsico "hombre eco-
nmi co"
En realidad, el "principio" de eficacia debe ser considerado ms
como una definicin que como un principio: es una definicin de lo
que se entiende por comportamiento administrativo "bueno" o "correc-
to". No nos dice cmo elevar al mxi mo las realizaciones, sino que se
limita a afirmar que la maxinrizatires-.la-.fi^^ la actividad
adniiffis^ayy- que la teora administrativa debe descubrir en qu con-
diciones tiene lugar esa maximizacin.
Ahora bien: cules son los factores que deterrninan el nivel de
eficiencia alcanzado por una organizacin admiwstrativa? No es posi-
1 6
Vase, para una el aboraci n del principio de eficiencia y de su lugar en
la teor a administrativa, Measuring Municipal Activities, de C L A R E N C E E . R I D L E Y
y H E R B E R T A. SI MN <Chicago: International Ci ty Managers Ass. , 2.
A
ed., 1943) ,
especialmente el cap. 1 y el prefacio a l a segunda edi ci n. ^
\ jle hacer una lista exhaustiva de ellos, pero pueden enumerarse las
; principales categoras. Quiz, el mt odo ms sencillo de estudio sea
considerar un solo miembro de la organizacin adrrrinistrativa y pre
; |untarnos qu limites tiene la cantidad y calidad de su produccin.
En estos lmites estn incluidos: a) los de su capacidad para ejecutar,
1 'y b)los de su capacidad para tomar decisiones correctas; la organi-
< zacin administrativa se acerca a su meta de alta eficiencia en la me
! dida en que tales h'mites se amplan. Dos personas, con las mismas ca-
\ paridades, los mismos Objetivos y valores, el mismo conocimiento y
i la, misma informacin, solo pueden decidir racionalmente la misma
j lnea de accin. De aqu que la teora administrativa deba interesarse
por los factores que determinarn con qu capacidades, valores y cono-
j cimiento emprende un miembro de la organizacin su tarea. Estos son
los "lmites" de la racionalidad con los que tienen que entenderse los
; principios de administracin.
El individuo est_hnritado, de una parte, por capacidad, hjtos. y
reflejos que no pertenecen ya al dominio de l o consciente. Su ejecucin
j puede estar limitada, por ejemplo, por su destreza manual, su tiempo
j de relacin o su fuerza. Sus procesos decisorios pueden estar limitados
por la rapidez de sus procesos mentales, su capacidad en aritmtica ele-
mental, etc. En esta rea, los principios de administracin deben guar-
dar relacin con la fisiologa del cuerpo humano, con las leyes de la
i capacitacin y del hbito. Este es el campo que ha sido cultivado con
nayor xito por los seguidores de Taylor y en el que se ha desarrollado
el estudio de tiempos-y-movimientos y el therblig.
/ l individuo est limitado, por otro lado, por^sus valores y por los
conceptos de finalidad que influyen en l al tomar sus decisiones. Si su
lealtad a la organizacin es grande, sus decisiones pondrn de relieve
\ una aceptacin sincera de los objetivos de la organi zaci n; si falta esa
1 lealtad, los mviles personales pueden estorbar su eficiencia adniinistra-
\ uva. Si esta lealtad se liga a l a oficina de la que es empleado puede, a
i veces, tomar decisiones contrarias a la unidad mayor, de la que su ofi-
^ cia es una parte. En este campo, los principios de administracin deben
i ocuparse de los determinantes de la lealtad y la moral, de la iniciativa
i y las dotes de mando y de las influencias que detenninan dnde se uni-
\ rn las lealtades organizativas del individuo.
: El individuo est limitado, por un tercer lado, pprja^xtensjn_d_eisu_
conocimiento de las cosas relacionadas con su tarea. Esto se aplica tanto
al conocimiento bsico que se requiere para la toma de decisionesel
: proyectista de un puente debe conocer los fundamentos de la mec-
40 I i : ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORI A ADMINISTRATIVA
nicacomo a la informacin necesaria para que sus decisiones sea
apropiadas a la situacin dada. En este campojla teora administrativ
debe ocuparse de cuestiones tan fundamentales como qu lmites existe
en la cantidad de conocimientos que la mente humana puede acumula
y aplicar; con qu rapidez pueden asimilarse los conocimientos; com
hay que relacionar la especializacin en la organizacin administratis |
con las especializaciones de conocimientos que dominan en la estructuii
ocupacional de la comunidad; cmo el sistema de comunicacin deb
canalizar los conocimientos y la informacin hacia los puntos apropi
dos de decisin; qu tipos de conocimiento pueden ser transmitidos coi
facilidad y qu tipos no pueden serlo; cmo los sistemas de especia!!
zacin de la organizacin afectan a la necesidad de intercomunicar infor-
macin. Esta es, quiz, la terra incognita de la teora administrativa,
su exploracin cuidadosa arrojar, sin duda, mucha luz sobre la ap
cacin apropiada de los proverbios de adrrrstracinj
Quiz este tringulo de lmites no cierre por completo el rea de
racionalidad y sea necesario agregar otros lados a la figura. En cua:
quier caso, la enumeracin servir para indicar las clases de considera
ciones que deben entrar en la construccin de principios vlidos y ni
contradictorios de adrninistracin.
Un hecho importante a tener en cuenta es que los lmites de racio
nalidad son variables. Lo ms importante de todo es que la conciencia
de esos limites puedr por s misma, alterarlos. Supongamos que
hubiese descubierto en una organizacin determinada que, por ejeni.
po, las lealtades organizativas, ligadas a las unidades pequeas, habai
llevado con frecuencia a la organizacin a un grado perjudicial de com
petencia interna. Entonces, un programa de entrenamiento que ensean
a los miembros de la organizacin a ser conscientes de sus lealtades
a subordinar las del grupo mas pequeo a las del grupo mayor, podra
alterar considerablemente los lmites de esa organizacin
Un punto afn es que la expresin "comportamiento racional", tal
como la empleamos aqu, se refiere a la racionalidad cuando ese com
portamiento se valora en relacin con los objetivos de la organizacin
mayor, porque, como hemos apuntado, la diferencia en la direccin de
las finalidades del individuo con respecto a las de la organizacin mayoi
es precisamente uno de los elementos de no-racionalidad con los que
tiene que tratar la teora.
UN ENFOQUE DE LA TEORI A ADMINISTRATIVA 41
1 7
Vase un ejemplo del empleo de tal entrenamiento en "Controlling Human
J-actors in an Adrmmstrative Expediment", de H E R B E R T A. SI MN y WJLLI AH
DI VI NE, Public Admmistraon Review, 1 : 4 8 7 - 9 2 ( ot oo 1941) .
Determinacin de la importancia relativa
de los distintos criterios \ ^ .
Un primer paso, pues, en la revisin de los proverbios de adminis-
tracin consiste en desarrollar un vocabulario para la descripcin de
la organizacin administrativa siguiendo las lneas que acabamos de
sugerir. Un segundo paso, que ha sido t ambi n bosquejado, es el estudio
de los lmites de la racionalidad a fin de desarrollar una enumeracin
completa y comprensiva de los criterios que deben ser ponderados en la
evaluacin de una organizacin administrativa. Los proverbios actuales
representan solamente una porcin fragmentaria y sin sistematizar de
estos criterios.
Una vez realizadas estas dos tareas queda la de fijar la importancia
relativa de los distintos criterios. Dado que los criterios, o "proverbios",
son con frecuencia mutuamente competitivos o contradictorios, no basta
. simplemente con identificarlos. Por ejemplo, conocer que un cambio
determinado en la organizacin reducir el alcance del control no es
bastante para justificar el cambio. Esta ganancia debe contrapesarse con
la prdida de contacto que posiblemente se producira entre los niveles
superiores e inferiores de la jerarqua.
Por esta razn, la teora administrativa debe ocuparse t ambi n de
^Ja importancia o ponderacin que hay que conceder a estos criterios o
reglas establecidas, es decrmele los problemas de su importancia relati-
va en cualquier situacin concreta ; cuestin emprica que no podemos
tratar de solucionar en un volumen como este. Lo que se necesita es
una investigacin emprica y experimentos que determinen la convenien-
cia relativa de las combinaciones administrativas alternativas. El arma-
zn metodolgico de esta investigacin lo tenemos ya a mano en el
principio de eficiencia. Si se estudia una organizacin administrativa
cuyas actividades sean susceptibles de valoracin objetiva, el cambio
real que resulta de la modificacin administrativa de dichas organiza-
ciones puede ser observado y analizado.
Existen dos condiciones indispensables para tener xito en la inves-
tigacin, siguiendo estas lneas. En primer lugar, es necesario que los
objetivos de la organizacin administrativa en estudio sean definidos en
trminos concretos, de manera que los resultados expresados de acuerdo
con esos objetivos puedan ser medidos con exactitud.- En segundo lugar,
es preciso que se ejerza un control experimental suficiente para perrrutir
aislar el efecto concreto que se estudie de otros factores perturbadores
que pudieran operar en la organizacin al mismo tiempo.
Rara vez han sido cumplidas, ni siquiera parcialmente, estas dos con-
4 2 I i : ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORI A ADMINISTRATIVA
diciones en ios llamados "experimentos administrativos". El simple
hecho de que se apruebe una ley creando un organismo administrativo,
que el organismo funcione durante cinco aos, que sea finalmente abo-
lido y que se haga entonces un estudio histrico de su funcionamiento,
no basta para convertir la historia de ese organismo en un "experimento
administrativo". La legislacin norteamericana moderna est llena de
tales "experimentos", que suministran a los oradores de los estados
vecinos abundante municin siempre que surgen cuestiones semejantes
en sus distritos, per que ayudan poco o nada al investigador cientfico
en el camino de la evidencia objetiva.
Solo un puado de estudios de investigacin en la literatura ad-,
ministrativa satisfacen estas condiciones fundamentales de metodologa
y, en su mayor-parte, se encuentran en la periferia del problema/de
la organizacin. Tenemos, en primer lugar, los estudios del grupo' de
Taylor, que trat de determinar las condiciones tecnolgicas de la
eficiencia. Quiz no exista un ejemplo mejor de los laboriosos mtodos-
cientficos que los propios estudios de Taylor acerca del corte de me-"
tales
I S
.
Todava ms raros que los estudios tecnolgicos son los que tra-
tan de los aspectos humano y social de la administracin. Encuntrase
entre los ms importantes toda la serie de estudios acerca de la fatiga,
que se iniciaron en la Gran Bretaa durante la primera guerra mundial
y culminaron en los experimentos de la Western Electric
1 9
.
Casi el nico ejemplo de experimentos semejantes en el campo de
la administracin pblica es la serie de estudios que han sido llevados
a efecto en el campo del bienestar general para determinar las cargas
propias de los trabajadores sociales
M
.
Como, aparte de estos ejemplos aislados, los estudios de los organis-
1 5
F . W. T A Y L O R : On the Art of Cutting Metals (Nueva Yo r k: American
Society of Mechanical Engineers, 1907) .
1 9
Gran Bretaa, Ministerio de Municiones, Comi t de Sanidad de los Tr a -
bajadores de Municiones, Final Report (Londres: H. M. Stationery Office,
1 9 1 8 ) ; F . J . ROE T HL I S B E RGE R y WI L L I A M J . D I C K S O N : Management and the
Worker (Cambridge: Harvard University Press, 1939) .
2 0
Ei XERY F . R E E D : An Experiment in Reducing the Cost of Relief (Chicago:
American Public Welfare Assn., 1 9 3 7 ) ; R E B E C C A STAMAN: "Wath Is the Mast
Economical Case Load i n Public Relief Administration?", Social Word Tech
nique, A: 117- 21 :(mayo-junio 1 9 3 8 ) ; Chicago Relief Administration, Adecate
Staff Brings Economy (Chicago: American Public Welfare Assn. , 1 9 3 9 ) ; CONS -
TANCE HAS TI NGS y SAYA S . S CHWARTZ: Size of Visitor's Caseload as a Factor
in Efficient Administration of Public Assistance (Filadelfia; Phadelfia County
Board of Assistance, 1 9 3 9 ) ; H. A. SI MON y otros: Determining Work Loads for
Professional Staff in a Public Welfare Agency (Berkeley: University of Cal i -
fornia, Bureau of Public Administration, 1941) .
/
UN ENF OQUE D E L A TEORI A ADMI NI STRATI VA 4 3
mos administrativos se han llevado a cabo sin aprovechar el control o
a medicin objetiva de los resultados, aquellos han tenido que depender,
para sus recomendaciones y conclusiones, de un razonamiento apriorsti-
c que procede de los "principios de administracin". En este captulo
han quedado ya establecidas las razones de que los "principios" deriva-
dos de esta manera no puedan ser ms que "proverbios".
Es posible que el problema aqu esbozado parezca ambicioso e in-
cluso quijotesco. Desde luego, no debemos hacernos ilusiones, al em-
prenderlo, en cuanto a la longitud y obstculos del camino. Es difcil,
sin embargo, ver qu alternativa nos queda. Ciertamente, ni el prctico
ni el terico de la administraciri pueden quedar satisfechos con las
pobres herramientas analticas que los proverbios le suministran. Ni
existe razn alguna para creer que una reconversin menos terminante
que la aqu indicada sea capaz de; dotarlas de mayor utilidad.
Podrase objetar que la administracin no puede aspirar a ser una
"ciencia"; que por la naturaleza de su objetivo no puede ser ms que un
Jarte". Esta objecin, sea verdadera o falsa, no hace al caso en el pre-
sente estudio. Unicamente la experiencia puede responder a la pregunta
de hasta qu punto pueden llegar a ser "exactos" los principios admi-
ristrativos, pero no puede existir discusin acerca de si deben ser lgicos
p ilgicos. Ni siquiera un "arte" puede fundarse sobre proverbios.
El presente volumen, segn hemos indicado ya, acometer nicamen-
te'el primer paso en la reconstruccin de la teora administrativa: la
construccin de un vocabulario adecuado y de un esquema analtico. Hay
pe tener cuidado de no subestimar la importancia o la necesidad de
este primer paso cuando decimos que otros le seguirn. Desde luego,
i la literatura administrativa no le falta "t eor a", como no le faltan estu-
dios descriptivos y empricos. Lo que le falta es un puente entre una y
otros, de manera que la teora proporcione una gua para trazar los
experimentos y estudios "crticos", en tanto que los estudios experimen-
tales suministren una prueba severa y correctora de la teora. Si este
volumen consigue su propsito, contribuir a la construccin de dicho
puente.
CAPITULO i n
H E C H O S Y V A L O R E S
E N L A T O M A D E D E C I S I O N E S
DI S TI NCI ON E NT RE E L S ENTI DO F ACT I CO Y E L S ENTI DO E T I C O 45
L a s deci si ones s o n al go m s que proposi ci ones de hecho. De s de l ue-
P o W 5 6 e u n est ado f ut uro der cosas y~ ^ d e s c n p c i n puede ser
(erdader o f al s a e u n sent i do est ri ct ament e e mp r i c o ; pero poseen,
fcdenTas, una c ual i dad i mpe r a t i v a : s el ecci onan u n est ado f ut uro de eo-
~1 3S*c pref erenci a a otro y di ri gen e l comport ami ent o ha c i a l a al t erna- "|
i ra*^l egi da. E n u n a pa l a br a : t i enen u n cont eni do tico tanto c o mo - ^
jcticcv
T^Xs pues, l a c u e s t i n de s i l as deci si ones pueden ser correct as e i n-
orrectas se res uel ve e n l a c u e s t i n de s i l os t r mi n o s t i c o s , c o mo "de-
S e a l a mo s e n el c a p t u l o I que t oda d e c i s i n enci erra el ementos c W' "bondad" y "pref erenci a", tienen u n si gni f i cado purament e e mp r i -
dos clases., llamados, respectivamente, elementos de /"hechb^y eleraei & V** premisa fundamental de este estudio es la de que los trminos
tos der "valor"."Ssta distincin resulta fundamental p a r r t i admi ni s t r aos no^ son completamente reducibles a trminos de hecho. No inten-
cin. CSHuuce, en primer lugar, a comprender o que se nt i ende pfe<*EO"saqu demostrar de una manera concluyente la correccin de este
una decisin administrativa "correcta". En segundo lugar, aclara la di b
n t 0 d e v i s a S O o r e l a s
proposiciones t i cas; los positivistas lgicos y
tincin, tan frecuente en la literatura de la adrninistracin, entre cuestt N
s h a n
expuesto detaUadamnte su justificacin
nes de poltica y cuestiones de administracin. Estas cuest i ones n'po I Expresado con brevedad, el
:
argumento es como sigue: Para deter
tantes sern el tema del presente captulo. i | l l 5 j L ^ debe comparrsela directamente
Basar una respuesta a estas cuestiones en los primeros principios
querira que este volumen sobre administracin fuera precedido por
tratado filosfico todava ms largo. Las ideas precisas para ello s
ya accesibles en la literatura de la filosofa. De aqu que las conclusioi
a que ha llegado una escuela deterrninada de filosofa modernalau
positivo lgicose acepten como punto de arranque y se examinj
sus consecuencias para la teora de las decisiones. El lector interesad]
en examinar el razonamiento sobre el que estn basadas tales doctrin
encontrr en las notas de este captulo referencias bibliogrficas, a <*e cosas
m l a e x pe r i e nc i a ^^pn l os he c hos , o debe l l evar, por razonami ent o
7~a~otras proposi ci ones comparabl es c o n l a experi enci a. Pe r o l as
osi ci ones ^ c J j p ^ n o pueden deri varsev de^l as t i c a s por n i n g n pro-
d e r a z o n m i e h t o j ^ i l a s p r o p o s i c i n ^ t i c a g ^pue de n c ompar ar s e di -
amenf e c on l os ( e c Ko y y que af i i r nan^We r j r e s ^ m s que hechos ,
or consi gui ent e, no Tt a y ma ne r a de de mo s t t a r ^e t r pr r i c a o r ac i onal me n-
e, l a c o r r e c c i n de l as proposi ci ones t i c a s .
De s de este punt o de g i s t a , s i una f rase de c l ar a que u n part i cul ar es
o de cos as / "debe ser",- o que e s / ' ' p r e f e r i b l e ^- o ( d e s e a b l e " , ' l a f rase
I i es empea unk^f unc i n i mpe r at i va yrf""es" ni ve r dade r a n i f al s a, n i co-
DISTINCION ENTRE E L SENTIDO I C T I C O . Y E L SENTIDO ETI CO ^ m c p r ^ e c t a . Y . puesto q u e ^ m i ^ r m m ^ ^ m ^ -
:
N a rorrde est a cl ase, no pueden ser descri t as obj et i vament e c omo corree-
L a s proposi ci ones t c t i c a s * s o n , | a f i r ma c i o n e s ' a c e r c a del mundo q | Is o i ncorrect as . *> > > ^ V / 1
p o d mo s ^ v r ' y s u m a e r ^ S e o p e r a r - - VS u ^ r i n c i p i o 1 l a s ^pr o pqs i c SS | L a b s q u e d a de l a pi e dr a filosofal y l a c uadr at ur a del c r c ul o no
l e hecho pueden' poners e a pr ue ba pa r a det ermi nar s i s on verdadexass tan si do entre l os filsofos ocupaci ones m s popul ares que l a t ent at i va
/ A n i $ r ^ " f e a m^ ac e r c a del . mundo o fe sacar sent enci as t i c a s c o mo cons ecuenci a de ot ras purament e f c t i -
n ocurre. Hcas. Pa r a ci t ar u n ej empl o rel at i vament e mode r no, me n c i o n a r a Be n -
iham, que de f i ni el voc abl o "bueno" c omo equi val ent e de l a f rase "que
* L a teor a positivista de la ndol e de las proposiciones cientficas es a m p H ^ ^ ^ a j a f e l i c i d a d defi ni endo l a "f el i ci dad" en t r mi n o s p s i c o l -
mente estudiada por C HA R L E S W. MO R R I S : Foundatwns of the Theoiy of Sign [ . _ , , . i J f . . , L , j j J
y por R U D O L F CARNAP: Foundations of Logic and Mathematics, en la I n t i c o s
3
. Pas o l uego a est udi ar s i det ermi nados est ados de cosas c ondu-
national Encyclopedia of Unified Science, vol. I , nrns. 2 y 3 (Chicago: Uri
versity of Chicago Press, 1937 y 1938); por P. W. BRI DGMAN: The Logic <
Modern Physics (Nueva Yo r k: Macmillan Co. , 1937); por R D OL P H CARNA
en "Testability and Meaning",
y 4:2-40 (enero 1937); por R U D OL P H CARNAP: The Logical Syntax of Langua
{Nueva Yor k: Harcourt, Brace and Co. , 1937); por A L F R E D J . A Y E R : La
guage, Truth and Logic (Londres: V ct or Gol l ncz, 1936).
utm rnyms u ^ v I U I L ; m^ummu v,u., ^ u w ^
2 D

s
tratamientos recientes son el de A Y E R : op. cit., y el de T. V. S MI T H:
Testability and Meaning", Philosophy of Science, 3:420-71 (octubre 193( beyond Conscience (Nueva Yo r k: McGraw- Hi l l Book Co. , 1934).
3
J E R E MY BENTHAN: An Introduction to the Principles of Morals and Legis-
ation (Oxford: Clarendon Press, 1907), pg. .
46
n i : HE CHOS Y VALORES E N L A TOMA D E DE CI S I ONE S
can a la felicidad; es decir, si eran buenos o no. Claro est que nin-
guna objecin lgica puede oponerse a este procedimiento; aqu lo re-
chazamos porque el vocablo "bueno", definido de esa manera por Ben
tham, no puede cumplir la funcin requerida de la palabra "bueno" en
tica: la de expresar una preferencia moral de una alternativa sobit
otra. Quiz sea posible derivar de semejante proceso la conclusin de
que la gente ser ms feliz en unas circunstancias que en otras, pero
esto no demuestra que deban ser ms felices. La definicin aristotlica
de que lo bueno para el hombre es lo que le hace adaptarse ms esta
chmente a su naturaleza esencial de animal racional
4
padece la rnifr
ma limitacin.
As, pues, gracias a las definiciones apropiadas de la palabra "bue-
no", pueden construirse sentencias como esta: "Tal estadoyde cosas e
bueno." Pero es imposible deducir de la palabra "bueno" /definida dt
esta manera, frases como "Tal estado de cosas debe ser" L.a-tarea di
la tififc consiste en seleccionar imperativos, sentencias de ('debe serj>.j
eWfarea no puede llevarse a cabo si la palabra "bueno" se define df
manera que designe simplemente cosas existentes. Por consiguiente, lo
vocablos como "bueno" y "debe" los reservaremos, en este estudio, pan
sus funciones ticas y. no se aplicarn a un estado de cosas en un sen
tido puramente fctico. De ello se sigue que las decisiones pueden se
"buenas", pero no pueden ser "correctas" o "verdaderas" en un sentid
no cualificado.
Valoracin de las decisiones
Veamos que, en un sentido estricto, las decisiones de un administra
tivo no pueden ser apreciadas por medios cientficos. No existe, pa
contenido cientfico para los problemas adniinistrativos? Son pura
mente cuestiones de tica? Todo lo contrario: afirmar que existe u
elemento tico en toda decisin no equivale a afirmar que las decisic
nes impliquen nicamente elementos ticos.
Fijmonos en el pasaje siguiente, sacado del Injantry Field 'Manuc,
del Ejrcito de los Estados Unidos:
L a sorpresa es-un. elemento esencial para que un ataque tenga xi t o. Ha
que procurarla lo mismo en las operaciones pequeas que en las grande
La infantera consigue la sorpresa ocultando el momento y lugar del a
DI S TI NCI N E NT RE E L S ENTI DO F ACTI CO Y E L S ENTI DO E T I CO
47
I
A R I S T 6 T E L E S : "Nicomachean Ethics", lib. I , cap. VI I , 12- 18, en 7*
Basic Works of Aristotle, ed. por Richard McKeon (Nueva Yor k: Rando
House, 1941) .
que, disimulando sus disposiciones, maniobrando con rapidez, engaando y
evitando los procedimientos estereotipados
5
.
^ Difcil resulta decir hasta qu punto se tiene la intencin de que es-
tas tres fases sean tomadas cmo proposiciones fcticas y hasta qu
punto se las quiere presentar como imperativos; es decir, como de-
cisiones. La primera puede leerse simplemente como una afirmacin
acerca de las condiciones de uri ataque afortunado; la tercera puede ser
interpretada como una enumeracin de las condiciones bajo las cuales
se consigue una sorpresa. Pero, ligando estas frases fcticascomo
si dijramos, proporcionndoles l tejido conjuntivo, hay una serie de
.imperativos expresados o sobrentendidos, que podramos parafrasear
de esta forma: " Ataque con xi t o! ", " Emplee la sorpresa!" y " Ocul-
te el monento y lugar del ataque, disimule las disposiciones, maniobre
rpidamente, engae al enemigo y evite los procedimientos estereoti-
pados ! "
En realidad, el prrafo puede ser redactado de otra forma, divi-
dindolo en tres sentencias, tica la primera y puramente realistas las
dems:
1. At aque con xi t o!
2. Un ataque tiene xi t o sl o si se realiza en condiciones de sorpresa.
3. Las condiciones de sorpresa consisten en el ocultamiento del momen-
to y del lugar del ataque, etc.
Sigese de ello que las decisiones que toma un comandante militar
para ocultar las disposiciones de sus tropas contienen elementos fcti-
cos y ticos, porque encubren las disposiciones con objeto de lograr la
"sorpresa" y busca esta para 'atacar con xito. Por eso existe un sentido
en que puede juzgarse la correccin de sus decisiones: es una cuestin
puramente de hecho el que sean apropiadas las medidas que toma para
1
llevar a cabo su finalidad. No es una cuestin de hecho que la finali- ^t> r
dad sea correcta o no, excepto si esta finalidad est unida por medio \
de un "con objeto de" a otras finalidades superiores.
Siempre es posible valorar las decisiones en este sentido relativo
puede determinarse si son correctas, dado el objetivo al que van en-
caminadas, pero un cambio en los objetivos trae como consecuencia [
un cambio en la valoracin. Hablando estrictamente, no es la deci si nj
misma la que se valora, sino la relacin puramente de hecho que se
5
"Compl ete Tactics, Infantry Rifle Battalion" (Washington: Infantry Journal
1940) , pag. 20.
4 8 i n: HE CHOS Y VAL ORE S E N L A TOMA D E DE CI S I ONE S
afirma entre la decisin y sus fines
6
. No se valora la decisin del co-
mandante de adoptar detenninadas medidas con objeto de conseguir la
sorpresa; lo que se aprecia es el juicio de hecho de si las medidas que
toma la alcanzarn realmente.
Este razonamiento puede ser presentado de una forma ligeramente
distinta. Meditemos en las dos sentencias: ^ j Sor j j r e n^
y "Las condiciones para l a sorpresa son el ocultanento del momento
y lugar del at aque- e t e J5n-tanto que la pmer a^nt er i cm^
^elemento imperativo, pt i co, ^ de ah que no se ni verdadera ni falsa,
la segunda sentencia e>^HH*a1riente fctica. Si entendemos la.idea dc-ra-^
inferencia lgica, de manera que se aplique tanto al elemento tico co-
mo al elemento fctieo de las sentencias, puede deducirse una tercera
sentencia de las dos primeras: " Oculte el momento y el lugar del atas-
que, etc.!" De manera, con la mediacin de una premisa de hecho
(la segunda sentencia), pude deducirse un imperativo de ot r o
7
.
El carcter mixto de las afirmaciones ticas
De los ejemplos expuestos se deduce claramente que la mayora de
las proposiciones ticas van mezcladas con elementos de hecho. Dado
que la mayora de los imperativos no son fines-en-s-mismos, sino finesa
intermedios, sigue siendo una cuestin de hecho la de su adecuacin a:
los fines ltimos a que se dirigen. No hace falta dejar sentado aqu si
es o no posible seguir la cadena de consecuencias lo bastante lejos para
aislar un valor "puro",_un fin . que se desea puramente por l mismo.
Lo importante para el presente estudio es que cualquier afirmacin que
contiene un elemento tico, intermedio o final, no puede ser presentada
como correcta o incorrecta y que el proceso decisorio debe, arrancar de
6
J ORGEN J ORGENS EN desarrolla este punto de vista en "Imperatives and
"Logic", rkenntnis^iY^S
1
^.-(193$).
7
De hecho, las leyes habituales de inferencia no parecen regir estrictamente
al deducir un imperativo de otro. Vanse los estudios acerca de la posibilidad
de un cl cul o l gi co de imperativos y de las tentativas "de construir n cl cul o
riguroso, realizados por; K A R L ME N D E R : " A Logi c of the Doubtful : On
Optative and Imperative Logic", Reports of a Mathematical Colloquium
(Notre Dame, Indiana, 1939) , serie 2, num. I , pgs. 5 3 - 6 4 ; K. GR U E - S OR E N S E N :
"Imperativsatze und Logi k; Begegnung einer Kri ti k", Theoria, 5 : 1 9 5 - 2 0 2 0 9 3 9 ) ;
A L B E R T HOF S T ADT E R y J . C. C. MC K T N S E Y : "On the Logi c of Imperatives",
Philosophy of Science, 6 : 4 4 6 - 5 7 ( 1 9 3 9 ) ; K U R T G R E L U N G : "Zur Logi k der
Sollsatze", Unity of Science Forum, enero 1939, pgs. 4 4 - 4 7 ; K. R E A C H : "Some
Comments on Grei l i ng^ Paper", Ibid., abril 1939, pg. 7 2 ; K A L L E SORAI NEN:
"Der Modus und die Logik", Theoria, 5 : 2 0 2 - 0 4 ( 1 9 3 9 ) ; R O S E R A N D : "Logik
der Forderungssatze", Revue internationale de la Theorie du Droit (Zurich),
New Series, 5 : 3 0 8 - 2 2 ( 1939) .
DI S TI NCI ON E NT RE E L S ENTI DO F ACTI CO Y E L S ENTI DO E T I C O
4 9
alguna premisa tica que se toma como "dada". Esta premisa tica des-
cribe el objetivo de la organizacin en cuestin.
En la administracin, el carcter mixto de las premisas ticas "da-
das" es, de ordinario, evidente. Un departamento municipal puede fijar-
se como objetivo proporcionar recreo a los habitantes de una ciudad.
Esta finalidad puede ser analizada como medio de "formar cuerpos
ms sanos", "emplear de una manera constructiva el tiempo sobran-
te", "evitar la delincuencia juvenil" y otros muchos objetivos, hasta
que la cadena de medios y de fines conduce a un vago dominio que
lleva la etiqueta de "vida sana". Al llegar a este punto, las conexiones
medios-a-fin resultan tan conjeturales (por ejemplo, la relacin entre
recreo y carcter) y el contenido de los valores se encuentra tan mal
definido (por ejemplo, "la felicidad"), que el anlisis pierde su valor
para las finalidades administrativas
a
.
. El ltimo punto puede afirmarse de una manera ms positiva. Para
que una proposicin tica sea til e n' l a decisin racional, a) los valo-
reTque se toman como objetivos de la organizacin deben ser defini-
BjjTde manera que pueda determinarse su grado de realizacin en cual-/
cjuier situacin, xJLLdebe^ec- pesi f el eJnna^ a la pro-1
babjhd_ad~de...que-jde^ cumplan tales-objetivos.
Papel de juicio en la decisin
Se dira que la divisin de las premisas de decisin en ticas y fc-
tcas no deja espacio para el juicio en la toma de decisiones. Evtase
esta dificultad por el significado sumamente amplio que se ha dado a
la palabra "fct i eo"; una afirmacin acerca del mundo observable-es
fctica si, en principio, su verdad o su..falsedad pueden ser cotnproba-
dasJEs decir, si ocurren determinados acontecimientos" dcimos que la
afirmacin/era verdadera; si ocurren otros acontecimientos decimos que
Jralfalsa:
. Esto no significa, en manera alguna, que podamos determinar por
adelantado si es verdadera o falsa. Aqu es donde entra el juicio. Al
tornar decisiones administrativas es' ricesario elegir continuamente'pre
misas fcticas, cuya verdad o falsedad no se conoce definitivamente ni
puede determinarse con certidumbre con la informacin y el tiempo de
que disponemos para llegar a una decisin.
N, Una cuestin puramente de hecho es la de si un determinado ataque
;de\|a infantera alcanzar su objetivo o fracasar. Sin embargo, es
8
Vase el excelente estudio sobre este punto de WA Y N E A. R . L E Y S en
'-Ethics and Administrative Discretion", Public Administration Review, 3 : 1 9
(invierno 1943) .
SIMON.7
50 I H : HE CHOS Y VAL ORE S E N L A TOMA D E DE CI S I ONE S P OL I T I CA Y ADMI NI STRACI ON
51
una cuestin que implica un juicio, puesto que el xito o el fracso
depender de la disposicin del enemigo, de la precisin y de la fuerza
del apoyo artillero, de la topografa, de la moral de las tropas atacantes
y defensoras y de una multitud de otros factores que el comandante '
que ha de ordenar el ataque,no puede conocer ni calcular completa-'
mente.
En el lenguaje corriente existen frecuentes confusiones entre el ek-
- ment, de juicio de la decisin y el elemento tico. Esta confusin se
pone ms de relieve por el hecho de que, cuanto ms lejos seguimos
la cadena de medios a fin, es decir, cuanto mayor es el elemento tico,
ms dudosos son los pasos de la cadena y mayor es el elemento de
juicio que implica determinar qu medios contribuirn a qu fines?. -
El proceso por el que se forman los juicios ha sido estudiad* -de-
manera muy imperfecta. Puede temerse que, en la administracin prc-
tica, la confianza en la correccin de juicios tome algunas veces el.
lugar de una serie tentativa para calcularlos de una manera sistem-
tica sobre la base de los resultados subsiguientes. Pero tendremos que
dejar para un captulo posterior otras consideraciones acerca de la
psicologa de la toma de decisiones
10
.
Juicios de valor e la direccin privada
Las ilustraciones de que nos hemos servido hasta ahora en este ca-
ptulo han sido sacadas en gran parte del campo de la administracin
pblica. Una razn para ello es que el problema de los juicios de valor
ha sido explorado ms completamente en el campo pblico que en el.
campo privado, especialmente en relacin con la potestad discrecional
y la regulacin administrativas. En realidad, no existe una diferencia
esencial entre los dos en este punto. Las decisiones en la direccin
privada, como en la direccin pblica, deben adoptar como premisas
ticas los objetivos que se han establecido para la organizacin. - ^
Existen diferencias importantes entre la direccin pblica y la pri-
vada, desde luego, en ios tipos de objetivos de organizacin que se
establecen y en los procedimientos y mecanismos que emplean. En la
aa"mimstracin pblica, la responsabilidad final de la determinacin
de los objetivos descansa en un cuerpo legislativo; en la direccin
privada, en el Consejo de Administracin, y, en l t i mo trmino, en los
9
L E Y S , op. cit., pg. 18, seala que esta conf usi n ha hecho acto de presen-
cia en la mayor parte de la literatura sobre discrecionalidad administrativa.
1 0
BARNARD, en el op. cit.. presenta un punto de vista interesante, aunque
qui z demasiado optimista, del elemento "intuitivo" en la deci si n administra-
tiva, en un Apndi ce, "Mind in Every day Affairs", pgs. 2 9 9 - 3 2 .
accionistas
11
. En ambos campos han surgido serios problemas relativos
a los medios que han de emplearse para complementar la responsabi-
lidad de estos organismos de cont rol
1 2
. Volveremos en breve sobre
este- problema, dirigiendo de nuevo nuestra atencin especialmente al
=. campo de la administracin pblica. Bastar un ligero traslado de tr-
minos para hacer que la mayor parte de l o que se exponga sea aplica-
ble a la relacin accionista-direccin.
POLITICA Y ADMINISTRACION
En la prctica, solo durante un corto trecho puede mantenerse la
separacin entre los elementos tico y fctico. Rara vez son valores
finales, en un sentido filosfico o psicolgico, los implicados en las
decisiones administrativas. El valor de la mayora de los objetivos y
de las actividades se deriva de las relaciones de medios-a-fines que los
ien con los objetivos o las actividades valorados por s mismos. El
valor" inherente al fin deseado se transfiere a los medios por un proceso
de anticipacin. El producto de un proceso manufacturero es calculado
^por sus productores segn su convertibilidad en dinero (que, a su vez,
solo tiene valor en cambio), y por sus compradores segn los valores
que se deriven de su consumo. De la misma manera, las actividades
de un departamento contra incendios o de un sistema escolar se valo-
ran, en ltimo trmino, por su contribucin la vida social y humana
y conservan su valor nicamente en tanto sirven a esas finalidades
. ultimas.
La valoracin incluye tanto importantes elementos fcticos como
ticos, en la medida en que estos valores intermedios estn implicados,
Dado que los resultados de la actividad administrativa solo pueden ser
.considerados como fines en un sentido intermedio, los valores que se
atribuyan a tales resultados dependern de las relaciones empricas
que se crea que existen entre ellos y las finalidades ltimas. Para pon-
derar debidamente estos valores intermedios es necesario compren-
der sus consecuencias objetivas.
En el mejor de los casos, podra esperarse que el proceso de deci-
1 1
En el cap t ul o VI se presentarn argumentos de que el verdadero trmi no
anlogo del cuerpo legislativo es el cliente, ms que el accionista.
1 E
L a literatura sobre este punto en el campo de la di recci n privada, aunque
es, en su mayor parte, relativamente reciente, est creciendo con rapidez. Van-
se, por ejemplo, B E A R D S L E Y R U M L : Tomorrow's Business (Nueva York, Farra r
and Ribehart, 1 9 4 5 ) ; R OB E R T A. B RADY: Business as a Sistem of Power (Nueva
York, Col umbi a University Press, 1943) , o R OB E R T AARON GOR D ON : Business
Leadership in the Large Corporation (Washington, Brookings Institution, 1945) .
I
- S
1
I

52 I I I : HECHOS Y VALORES EN LA TOMA D E DE CI S I ONE S
sin pudiera subdividirse en dos segmentos principales. El primero
implicara el desarrollo de un sistema de valores intermedio y una esti-"
macin de sus importancias relativas. El segundo consistira en mia
comparacin de las lneas posibles de accin, de acuerdo con teste
sistema de valores. El primer segmento incluira, evidentemente, consi-
deraciones ticas y' f r t i cas; el segundo podra restringirse muy bien
a ,los problemas t ct i cos.
Como hemos apuntado ya, la razn para hacer una divisin de
esta clase reside en los diferentes criterios de "correccin" qu" deben
aplicarse a los elementos ticos y fcticos de una decisin. La "correc-
cin", aplicada a los imperativos, tiene sentido nicamente en relacin
con valores humanos subjetivos. La "correccin", aplicada a las propo-
siciones frticas, significa verdad objetiva, emprica. Si dos personas
dan contestaciones distintas a un problema frtico, no pueden tener
razn las dos. No ocurre as con las cuestiones ticas.
Vaguedad de la distincin entre "poltica"
y "administracin"
El reconocimiento de esta distincin en los significados de "correc-
cin" hara ms clara la diferenciacin, comn en la literatura de la
ciencia poltica, entre las "cuestiones polticas" y las "cuestiones admi-
nistrativas". El_ tratado clsico de Goodnow Politics and Administra
'" tion
a
' (publicado"en' e ' ao 90) puso en circulacin estos trminos.
Sin embargo, ni en el estudio de Goodnow ni en ninguno de los innu-
merables que le han seguido se sugiere un criterio claro ni seales de
identificacin capaces de hacer reconocer a simple vista una "cuestin
poltica" o de distinguirla de una "cuestin adniinistrativa". Por lo
visto, se ha partido del principio de que la distincin es evidente por
s misma, tan evidente por s misma que apenas requiere discusin.
Charles E. Merriam, en The New Democracy and the New Despo-
tism, establece, como uno de los principales supuestos de la democra-
cia, "la deseabilidad de la decisin popular, en ltimo trmino, sobre
las cuestiones bsicas de direccin y poltica social, as como sobre los
procedimientos reconocidos para la expresin de tales decisiones y sn
validacin en poltica"
l 4
. Pero es menos explcito en cuanto al alcance
exacto y a la naturaleza de estas "cuestiones bsi cas":
" F R A N K J . GOODNOW: Politics and Administration (Nueva York, Macmillao
Company, 1900).
" C H A R L E S E . ME R R I A M: The New Democracy and the New Despotism (Nue-
va York, McGraw- Hi l l Book Co. , 1939), pg. 11.
P OLI TI CA Y ADMI NI STRACI ON
53
Puede preguntarse: Qui n decidir cul es son las "cuestiones bsi cas" y
qui n resol ver si las v as y los medios de expresi n de ]a voluntad de la
masa son apropiados y eficaces? No podemos retroceder hasta ms E-lI-de
la "comprensi n general" de la comunidad, juez siempre de la forma y del
funcionamiento del orden legal del si stema
1 5
.
De igual manera, Goodnow, en la exposicin original de la funcin
de la poltica y de la administracin en el Gobierno, no acierta a trazar
una lnea cuidadosa entre los dos. En realidad, est peligrosamente cerca
de identificar "poltica" con "decisin", y "administracin" con "ac-
cin". Por ejemplo:
. . . l as funciones pol ti cas se agrupan naturalmente bajo dos ttulos, que
son igualmente aplicables a las operaciones mentales y a las acciones de per-
sonalidades conscientes. Es decir, la acci n del Estado como entidad pol ti ca
consiste o bien en las operaciones necesarias para la expresi n de su volun-
tad o bien en las operaciones necesarias para la ejecuci n de esa vol untad
1 0
.
Y nuevamente:
Por conveniencia, estas dos acciones de gobierno pueden designarse, res-
pectivamente, como Pol ti ca y Admi ni straci n. L a pol ti ca se relaciona con
Jas. normas o expresiones de la voluntad del Estado. L a admi ni straci n se
relaciona con la ejecuci n de estas normas".
Sin embargo, en un punto posterior de su exposicin, Goodnow se
aparta de esta posicin extrema y reconoce que en la funcin admi-
nistrativa quedan incluidos determinados elementos decisorios:
E l hecho es, pues, que existe una parte muy amplia de la admi ni straci n
que no est relacionada con la pol ti ca, y deber a, por consiguiente, ser rele-
vada en gran parte, si no totalmente, del control de los rganos pol ti cos.
Est desligada de la pol ti ca porque abarca campos de actividad semi ci ent -
fica, cuasi judicial y cuasi lucrativa o comercial, trabajo que tiene poca o
ninguna influencia en la expresi n de la verdadera voluntad del Estado
1 S
.
Sin aceptar la conclusin de Goodnow referente a la deseabilidad
de apartar del control poltico una parte de la administracin, recono-
cemos en esta tercera afirmacin una tentativa suya de segregar una
clase de decisiones que no requieren el control exterior porque poseen
un criterio interno de correccin. La posicin epistemolgica del pre-
sente volumen nos lleva a identificar este criterio interno con el criterio
^Ibd., pg. 39.
" GOOD N OW, op. cit., pg. 9.
*Ibtd., pg. 18.
li
Ibd., pg. 85.
54 n i : HE CHOS Y VAL ORE S E N L A TOMA D E DE CI S I ONE S
P OLI TI CA Y ADMI NI STRACI ON 55
de correccin fctica y el grupo de decisiones que poseen este crite-
rio con las que son fcticas por naturaleza.
Ha habido, a veces, en las discusiones sobre discrecionalidad de la
administracin desde el punto de vista de la ley administrativa, una ten-
dencia a negar que existan ciertas cuestiones fcticas que poseen un
nico estado epistemolgico. Ni Freund ni Dickinson encuentran una
justificacin para la discrecionalidad administrativa, salvo como una
aplicacin de decisiones a casos concretos o como un fenmeno tran-
sitorio, limitado a una esfera de incertidumbre dentro de la cual no ha
penetrado la norma de la l ey
1 9
.
Desde luego, los dos ofrecen sugerencias distintas para la eh'mina-
cin gradual de esta zona de incertidumbre. Freund cuenta con el cuer-
po legislativo para restringir la discrecionalidad, mediante el ejerci-
ci ' de Su funcin de determinacin pol t i ca
2 0
. Dickinson piensa que
la discrecionalidad administrativa puede reemplazarse gradualmente
por reglas generales, formuladas por los tribunales, como principios que
van surgiendo a partir de una serie dada de problemas
2 i
. Ninguno de
los dos quiere admitir una diferencia fundamental entre los elementos
fcticos y normativos en la bsqueda de la ley, ni ver en esa diferencia
una justificacin de la accin discrecional.
Los tribunales se han acercado algo ms al reconocimiento de esta
distincin, aunque la separacin que establecen entre las "cuestiones
de hecho" y las^ "cuestiones de derecho" coloca en la ltima categora
un gran nmero de cuestiones fcticas, especialmente cuando los "hechos
jurisdiccionales" y los "hechos constitucionales" se convierten en "cues-
tiones de derecho" Sin embargo, no es ste lugar para discutir la
totalidad del problema de la crtica judicial. Estos breves comentarios
servirn, simplemente, para ilustrar la falta de un acuerdo general
en cuanto a la diferencia fundamental entre las cuestiones de hecho y
de valor en el campo de la ley administrativa.
Frente al punto de vista de que la discrecionalidad es completa?
mente indeseable, est el punto de vista, igualmente extremado, de que
todas las decisiones administrativas pueden guiarse con seguridad por
criterios internos de correccin y que el control legislativo puede ser
. 19 E R N S T F R E U N D : Administrative Powers over Persons and Property (Chica-
go, University of Chicago Press, 1928), pgs. 97-103; J OHN DI CKI NS ON: Admi-
nistrative Justice and the Supremacy of Law in the United States (Cambridge,
Harvard University Press, 1927), passim.
2 0
F RE UND, op. cit., pgs. 98-99.
A
DI CKI NS ON, op. cit., pgs. 105-56.
2 2
F RE UND, op. cit., pgs. 289-99; DI CKI NS ON, op. cit., pgs. 307-13.
suplantado por el control ejercido por la comunidad de ciencia
M
. Nues-
tro propio anlisis descubre la falacia del argumento que declara que
tas decisiones son todas fcticas y refuta claramente el argumento que
declara que todas son ticas.
La posicin a que nos conducen los supuestos metodolgicos del
presente estudio es esta: El proceso de validar una proposicin fctica
es completamente distinto del proceso de validar un juicio de valor.
El primero es validado por su conformidad con los hechos; el segundo,
por el principio de autoridad. .
El legislador y el administrativo
Las instituciones democrticas encuentran su principal justificacin
como procedimiento para la validacin de los juicios de valor. No hay
manera "cientfica" o "experta" de realizar tales juicios, dado que la
pericia de cualquier gnero no equivale a la competencia para realizar
esta funcin. Si fuera posible separar estrictamente, en la prctica, los
elementos fcticos en una decisin de los ticos, los papeles propios
del representante y del experto en un proceso democrtico de toma
de decisiones seran muy sencillos. Pero esto no es posible por dos
razones. En primer lugar, como ya hemos hecho notar, la mayora de
los juicios de valor se hacen en trminos de valores intermedios, los
cuales, a su vez, implican cuestiones fcticas. En segundo lugar, si las
decisiones fcticas son confiadas a los expertos, las sanciones deben
garantizar que estos se conformarn de buena fe a los juicios de valor
que han sido democrticamente formulados.
La crtica de los procedimientos existentes para exigir responsa-
bilidades revela el alto grado de ineficacia de los mismos en la prc-
tica
2 4
. Pero ello no es razn para sacar la conclusin de que los pro-
cedimientos carecen inherentemente de valor. En primer lugar, por
las razones ya expresadas, la responsabilidad propia del administrativo
no constituye respuesta al problema. En segundo lugar, el que l a pre-
sin de la obra legislativa prohiba la revisin de ms de unas pocas
2 3
C. J . F R I E D R I C H da importancia al valor de la "comunidad de ciencia" en
la tarea de imponer la responsabilidad. Sin embargo, no propone que se pres-
cinda del recurso del control legislativo. Vas e "Public Policy and tfie Nature
of Administrative Responsability", en Public Policy (Cambridge, Harvard Uni
versity Press, 1940), pgs. 3-24. Consl t ese a J OHN M. G A U S : "The Responsabi-
lity of Public Administra ti on", en The Frontiers of Public Administration,
ed. Gaus, White and Di mock (Chicago, University of Chicago Press, 1936), p-
ginas 26-44.
3 1
Vas e F R EDRI CH, op. cit., pgs. 3-8. Debe hacerse notar nuevamente que
F RI EDRI CH no propone que se prescinda del control democrt i co, sino que se le
complemente con otras sanciones.
56 I I I : HECHOS Y VALORES EN LA TOMA DE DE CI S I ONE S
decisiones-iniriistratvs, no destruye la utilidad de las sanciones que
permiten al cuerpo legislativo hacer que el administrativo sea respon-
sable de cualquiera de sus decisiones. La anticipacin de una posible
investigacin y revisin legislativa ejercer un poderoso efecto de con-
trol sobre el administrativo, aun en el caso de que esta revisin poten-
cial se realice nicamente en unos pocos casos. La juncin de decidir
puede ser distribuida de una manera muy distinta, en el cuerpo poltico,
de la autoridad final para resolver las decisiones discutidas.
No sera posible establecer principios definitivos en relacin con
un tema tan controvertido y tan imperfectamente expl orado
a
. Sin em-
bargo, si la distincin entre las cuestiones fcticas y ticas es vlida,
se derivaran , estas conclusiones.;
^ 1. La responsabilidad ante las instituciones democrticas por la
ij determinacin del valor puede reforzarse mediante la invencin de pro-
\ cedimientos que permitan una separacin ms efectiva de los elemen-
t o s fcticos y ticos de las decisiones. En captulos posteriores ofrecere-
mos algunas sugerencias de acuerdo con esta lnea.
2. La asignacin de una cuestin a un cuerpo legislativo o a un
administrativo para que decidan depender de la importancia relativa
de los elementos fcticos o ticos comprendidos en ella y del grado en
\ que sea discutible. La posibilidad de una asignacin apropiada, sin
\ sobrecargar al cuerpo legislativo, crecer en la medida en que el citado
jpunto 1 se,rea|ic,e_.cpn xito.
3. Dado
5
qu
;
el cerpo legislativo ha de realizar forzosamente mu-
chos juicios fcticos, debe tener fcil acceso a la informacin y al con-
sejo. Sin embargo, debe tomar la forma, no simplemente de recomen-
daciones para la accin, sino de informacin de hecho sobre las con-
secuencias objetivas de las alternativas que el cuerpo legislativo tiene
ante s.
_Dado_que el rgano administrativo tiene que realizar necesaria-
mente muchos juicios de valor, ha de responder a los valores_.de la
- comunidad mucho ms que a los explcitamente convertidos en ley.
De la misma manera, aunque la funcin de hacer juicios de valor pueiiaT
con frecuencia, ser delegada en el administrativo, especialmente cuando
no estn implicadas cuestiones controversibles, en caso de desacuerdo
debe conservarse su completa responsabilidad.
Si se desea conservar los vocablos de "poltica" y "administracin",
es preferible aplicarlos a una divisin de las funciones decisorias que
5 5
1. G . GI B B ON trata esta cuesti n en "The Official and Hi s Authority", Pu-
blic dministration, 4 : 8 1 - 9 4 (abril 1926) , llegando a conclusiones que estn
sustancialmente de acuerdo con las establecidas aqu.
P OL I T I CA Y ADMI NI STRACI ON 5 7
siga las lneas sugeridas. Tal divisin, aunque no idntica a la sepa-
racin de "valor" y "hecho", dependera claramente de esta distincin
fundamental.
Sera: ingenuo sugerir que la divisin del trabajo entre legislador
y administrativo, en cualquier organismo pblico real, siga muy de
cerca las lneas que acabamos de indicar. En primer lugar, el cuerpo
legislativo desear con frecuencia, por razones polticas, evitar deci-
siones normativas claramente definidas y pasarlas a un rgano admi-
nistrativo
2 6
. En segundo lugar, el administrativo puede ser muy distinto
del individuo neutral y complaciente retratado aqu. Podra tener (y
habitualmente tendr) su propia y muy definida serie de valores per-
sonales, que le agradara ver logrados por su organizacin administrati-
va; y podra oponerse a los intentos del cuerpo legislativo de asumir por
completo la funcin de determinar las normas o sabotear sus decisiones
por su manera de ejecutarlas.
Sin embargo, probablemente lo ms exacto ser decir que la con-
secucin de la responsabilidad democrtica, en el gobierno moderno,
erigir una aproximacin a las lneas de demarcacin que hemos indi-
cado, entre el legislador y el administrativo.
Una nota sobre terminologa
Quiz deberamos sealar, antes de cerrar este captulo, que el
vocablo "poltica" es empleado con frecuencia en%fi sentido mucho
ms amplio y libre que el que aqu le damos. En la literatura de la
direccin privada especialmente, "poltica" se emplea con frecuencia:
a) como cualquier regla general que ha sido establecida dentro de una
organizacin, a fin de poner un lmite a la discrecionalidad de los
subordinados (por ejemplo, en el departamento B es norma archivar
una copia de todas las cartas por tema), o b) como la ms importante
de estas normas, promulgada por la alta direccin (por ejemplo, se reco-
noce a todo empleado dos semanas por ao en concepto de enferme-
dad). Ninguno de estos dos usos implica que la poltica tenga un con-
tenido tico. Se evitar un grave defecto de ambigedad si se emplea-
ran vocablos diferentes para estos tres conceptos: el que tratamos en
los-prrafos precedentes y los dos que acabamos de enumerar. Quiz
pudiera llamarse "poltica legislativa" a las premisas ticas de direc-
cin ; a las reglas amplias y no ticas establecidas por la alta direccin,
"poltica de di recci n"; y a las dems, "poltica de trabajo".
En casi toda organizacin, adems de estas clases de normas o
K
L E Y S trata con habilidad este punto en op. cit., pgs. 20-22.
II
5 8 I I I : HECHOS Y VALORES E N L A TOMA D E DE CI S I ONE S
reglas autoritariamente promulgadas, se encuentra un gran nmero de
"prct i cas" que no han sido establecidas como rdenes o reglamentos
ni estn reforzadas por sanciones, pero que, sin embargo, se observan
en la organizacin por la fuerza de la costumbre o por otras razones.
A menudo, la lnea que separa la poltica de la prctica no es muy mar-
cada, a menos que la organizacin siga la "prct i ca" (o "poltica")
de dar todas sus normas por escrito.
CONCLUSION
Este captulo ha sido, dedicado a explicar la distincin que existe
entre los elementos de valor y los elementos de hecho ~en la toma de
decisiges.-Se ha mostrado, adems, que esta distincin es la base de
la lnea que se traza comnmente entre las cuestiones de poltica y las
cuestiones de administracin.
En el prximo captulo se exami nar con mayor detalle la anato-
ma de la decisin con especial referencia al concepto de "raciona-
lidad" en la toma de decisiones. Seguiremos dando , ms nfasis a los
aspectos lgicos de la decisin que a los aspectos psicolgicos.
C A P I T U L O I V
L A R A C I O N A L I D A D E N E L
C O M P O R T A M I E N T O A D MI N I S T R A T I V O
En el captulo I I I hemos llegado a la conclusin de que la per-
feccin de una decisin administrativa es un asunto relativo; que es
correcta si elige los medios apropiados para alcanzar los fines que se
le han sealado. Corresponde al administrativo racional seleccionar
estos medios eficaces. J ^ r e a s r j ^ a r a ^ l a constjuccin_de_ una ..teora
administrativa, exami nar. . an. ms la nocin de la racionalidad y, en
particular, aclarar perfectamente lo que se entiende por "seleccin de
' pedi osefi caces". El proceso de aclarar esta idea arrojar, a "su vez,
considerable luz sobre los conceptos de "eficiencia" y "coordinacin",
ambos de importancia central en la teora administrativa.
Poco ser lo que digamos en este captulo acerca de lo que tiene
en su mente una persona que toma decisiones; lo reservamos para el
captulo V, que t rat ar el tema desde el punto de vista psicolgico. El
presente captulo se ocupar del ambiente objetivo de Ja decisin, de
las consecuencias reales que se derivan de la eleccin. Esta, en cuanto
que es racional y que conoce sus condiciones objetivas, ent raa la
seleccin de una alternativa entre varias. Las alternativas difieren en
las consecuencias que de ellas se derivan, y el anfisis de la toma de
decisiones se referir, en sus aspectos objetivos, antes que nada, a estas
concesiones variables de la eleccin.
Aunque este relieve concedido a las consecuencias dar al presente
captulo una tendencia "racionalista" bien definida, no debe interpre-
tarse la concentracin sobre los aspectos racionales del comportamiento
humano como una afirmacin de que los seres humanos son siempre,
o generalmente, racionales. Este falso concepto, que i mpregn la teora
poltica utilitaria y una gran parte de la teora econmica clsica, ha
sido refutado de una manera decisiva por los desarrollos modernos de
la psicologa y de la sociologa
1
Nadie expone el ingenuo criterio utilitario de modo ms sorprendente que
J EREMY BETHAM en el op. cit pg. 1-7, passim. Por otra parte, el raciona-
lismo est ms i mpl ci to que expl ci to en Adam Smith. Vas e An Inquiry into
de Nature and Causes of the Wealth of Nations (Nueva Yo r k: E. P. Dutton
and Co. , 1914) , pgs. 12- 15. Qui z hayan sido los freudianos quienes con mayor
fuerza han impulsado la crtica del racionalismo, pero se trata de un tema
5 9
6 0 I V : LA RACI ONALI DAD EN E L COMPORTAMI ENTO ADMI NI STRATI VO
MEDI OS Y F I N E S 61
Dado que la "buena" adrninistracin es un comportamiento que
se adapta de manera realista a sus fines, de la misma manera que una
"buena" empresa es un comportamiento econmico calculado con exac-
titud para obtener ganancias, la teora de las decisiones administrati-
vas se ocupar forzosamente, en alguna medida, de los aspectos racio-
nales de la eleccin. Los captulos posteriores de este estudio dedicarn
una atencin mayor a las realidades del comportamiento administrativo.
El presente captulo guarda la misma relacin con estos anlisis rea-
listas que un estudio de los principios y teoras de los negocios guarda
con una descripcin de las instituciones econmicas y de los compor-
tamientos reales del mercado; es decir, no es tanto una descripcin
de cmo deciden los administrativos como una descripcin de cmo
deciden los huertos administrativos
2
.
MEDIOS Y FI NES
El hecho y el valor, como hemos sealado ya en el captulo I I I ,
estn relacionados con los medios y los fines. En el proceso de decisin
resultan elegidas las alternativas que se consideran medios adecuados
para alcanzar los fines que se desean. Sin embargo, los fines mismos
son, con frecuencia, simples instrumentos para conseguir objetivos ms
definitivos. De esta forma nos vemos conducidos al concepto de una
serie o jerarqua de fines. La racionalidad se interesa en la construccin
de cadenas medios-a-fines de esta clase
3
.
La jerarqua de fines
Las relaciones de medios-a-fines sirven para integrar el compor-,
tamiento, incluso en el nivel fisiolgico. Las tensiones musculares estn
coordinadas, en este nivel (como medios), para la realizacin de actos
fisiolgicos sencilloscaminar, alcanzar y aferrar un objeto, volver los
ojos hacia otro, que son, en gran parte, inconscientes y automticos
de acept aci n generai entre casi todas las escuelas modernas de soci ol og a y
psi col og a. Vas e, por ejemplo, a HAROL D D . L A S S WE L L : Psychopathology ani
Politics (Chicago: University of Chicago Press, 1930) , pgs. 2 8 - 3 7 ; SIGMUND
F R E U D : "The. Unconscious", Collected Papers (Londres: L . y V. Woolf, 1925),
4 : 9 8 - 1 3 6 ; V I L F R E D O P ARETO: The Mind and Society (Nueva Yo r k: Harcourt,
Brace and Co. , 1935) , passim.
2
El Apndi ce se ocupa extensamente de la di sti nci n entre ciencia prctica
de la admi ni straci n (el estudio de l o que los administrativos "deben hacer") y
soci ol og a de la admi ni straci n (el estudio de lo que los administrativos "hacen"):
3
T A L C O T T PARSONS analiza los sistemas de acci n social con la ayuda dt
estos mismos trmi nos en The Structure of Social Action (Nueva Yo r k: McGraw-
Hi l l Book Co. , 1937) , pgs. 44, 4 9 , 2 2 8 - 4 1 .
en el adulto; pero que el nio tiene que aprender con gran dificultad;
y este aprendizaje, aunque no ocurre en un nivel reflexivo, no es en
manera alguna distinto del aprendizaje de un adulto en una situacin
de medios-a-fin.
Pero dar un paso, coger un objetivo, es habitualmente, en s mismo,
un medio para un fin ms amplio. La manera ms evidente de deter-
minar qu fines se buscan por s mismos y cules por su utilidad de
medios para fines ms lejanos, consiste en colocar el sujeto en situa-
ciones en que tiene que elegir entre fines en pugna.
El hecho de que la fuerza de los objetivos dependa de otros fines
ms lejanos, lleva a disponer esos objetivos en una jerarqua en la que
cada nivel ha de ser considerado como un fin en relacin con los ni-
veles que tiene debajo y como un medio en relacin con los niveles
que tiene por encima. El comprtamiento logra integracin y cohe-
rencia por medio de la estructura jerrquica de los fines, porque enton-
ces cada miembro de una serie de comportamientos alternativos se
pondera de acuerdo con una escala comprensiva de valores: la de los
afines "l t i mos". Rara vez se logra en el comportamiento real un alto
grado de integracin consciente. La estructura de los mviles conscien-
es, en lugar de constituir una jerarqua de una rama rlica, es habitual-
mente una complicada tela de araa o, con mayor exactitud, una colec-
cin inconexa de elementos, ligados entre s de una manera dbil e i n-
completa; -y la; integracin de estos elementos se hace progresivamente
ms dbil a medida que se llega a los niveles superiores de la jerarqua,
es decir, a los fines ltimos.
L^ J e r a r ^ a ^ e , me di os _ y fines es tan caracterstica, del comporta-
miento de la_organizaein, como de los.individuos, En realidad,^jel-
^Terrr:d especializacin que en el captulo I I ha sido llamado "orga* - -/
jzacin por finaUdad",. no es otra cosa que la disposicin de la..estruc-
jura de la organizacin para .que sea. paralela al sistema de medios y
fmes que entraa el cumplimiento de. sus propsitos. As, la finalidad
del departamento contra incendios es reducir las prdidas que estos
causan; pero los medios para lograr dicho fin son la prevencin y
extincin de los incendios. Estos dos medios principales estn repre-
sentados con frecuencia, en la estructura organizativa, por una oficina
de prevencin de incendios y por las fuerzas de lucha contra el fuego,
respectivamente. Como estas deben estar dispersas por la ciudad para
el cumplimiento de sus finalidades, nos encontramos en el prximo
nivel con unidades de organizacin especializadas por rea.
Asimismo, tanto en el comportamiento organizativo como en el
individual, la jerarqua de medios-a?firjL.iara- -vez-resulta...una...cadena
62 I V : L A RACI ONALI DAD E N E L COMPORTAMI ENTO ADMI NI STRATI VO MEDI OS Y F I N E S 63
por nes
j^ornrjletarrjLe^ mtegradaj[_coricxa. Con frecuencia, las relaciones entre]
las actividades 4e la organizacin y los qbjetiyiiSjSltimqs son oscnras|
' los'"or^etv^jUtops"estari formlos_de. manera, mcompletei,^ o exis|
.ten confilcts-y._cptt^dlqcQnes_.intemos_entt los objetivos t i moTj
entre los medios elegidos para.conseguirlos,,.As, la toma de deas3rI5S!
en la Worfc Projects Administraton se vio complicada por las exigen*
cias competidoras del fomento de la industria y el socorro inmediata
a los parados, como objetivos del organismo. En las decisiones de|
War Production Board fue preciso equilibrar las necesidades de guerra]
con las exigencias civiles.
Hay ocasiones en que la falta de integracin de la jerarqua me
dios-a-fin de una organizacin se debe a la negativa del cuerpo que
dicta las normas a decidir una cuestin normativa "candente";
ejemplo, la negativa del Congreso a determinar, en el Servicio Selec
tivo, la importancia relativa que debe darse al estatus familiar y i
la ocupacin en los retrasos del servicio rnilitar. Otras veces las rela^
ciones mismas medios-a-fin resultan oscuras. Por ejemplo, decir que;
el objetivo de un ejercicio es derrotar al enemigo deja amplio espaci
para las disputas y la inconsistencia en cuanto a la estrategia conve|
niente para alcanzar ese fin. (Recordamos a este respecto l a control
versia que hubo en este pas entre el "primero Alemania" y "primero;
el Japn". ) _ 1
De modo que ni las organizaciones ni los individuos consiguen una
integracin completa de su comportamiento a travs de estas relaciones
de medios-a-fin. A pesar de lo cual, lo que queda de racionalidad ei
su comportamiento es, precisamente, la incompleta y, en ocasiones,
incoherente jerarqua que acabamos de describir.
Limitaciones del esquema medios-a-fin
Este anlisis del comportamiento racional en relacin con ima i
rarquia de medios-a-fin puede llevar a conclusiones inexactas, a men<
que se observen determinadas precauciones. ,
Qnjarimer rugar-,-lasjjoalidades^ a^alcanzar por la elscciiLde IME
determinada, alternativa de comportamiento se exponen con frecueri"
cia de una manera incompleta o incorrecta, porque no se acierta
considerarjps fines. Mternativos que podr an .alcanzarse- selecdonarS
otros comporterrdentoJiAl elegir un diseo de contrapeso para tende p
un puente sobre un ro determinado, no basta conocer que este proyecb
servir para salvar el ro con un puente. El acierto de la eleccii d
estriba en que el puente de contrapeso resulte de mayor eficacia
economa que un puente colgante, un viaducto o cualquier otro pro
yecto. La decisin racial [requiere siempre la comparacin entre los
medios alternativos en relacin con los fines respectivos que de ellos
e obtendrn, Como veremos en el captulo VI I I , esto significa que
la "eficiencia"la consecucin de los valores mxi mos con medios
limitadosdebe constituir un criterio orientador de la decisin admi-
nistrativa.
En segundo lugar, ea^ las situaciones reales es generalmente impo-
sible conseguir ^
j orqu los medios alternativos no son habitualmente neutrales en su
V9T.;
De
esta dificultad surgen tantos argumentos ftiles sobre si "los
nes justifican los medios". Por ejemplo, en el caso de la Ley Seca
los medios empleados ent raan tantas cuestiones de valorcuestio-
de libertad personal, de mt odos correctos de polica, etc.s que
estas no tardaron en eclipsar la importancia del objetivo "l t i mo":
la abstinencia alcohlica. De ah que resultara engaoso hablar de
a prohibicin, sencillamente, como de un medio de conseguir el fin,
pitamente deseable, de la abstinencia alcohlica. Los medios especiales
empleados para conseguirlo ' tenan muchas consecuencias distintas del
fin especfico que se buscaba, y estos otros fines no deseables tenan
fque pesar en la consideracin de deseabilidad de los medios.
En tercer lugar, la terrninologa medios-a-fin tiende a oscurecer el
: papel del elemento tiempo en la toma de decisiones. Cuando un fin resul-
Jla ser una condicin o una. situacin a realizar, esta solo puede realizar-
l e en un deterrninado momento aunque otras muchas situaciones puedan
lograrse a lo largo de un perodo de tiempo; as, la eleccin est influida
ino solo por los fines especiales, sino t ambi n por las expectativas de los
fines que pueden ser realizados en distintos momentos. La eleccin i m-
pone dos problemas: 1) Si un fin deterrjiinado ha de realizarse en un
momento dado, a qu fines alternativos habr que renunciar para dicho
momento?; 2) Si un fin deterniinado ha de realizarse en un momento
Hado, de qu manera limita esto los fines que podr an realizarse en
toros momentos? Cuando Luis X V di j o: "Despus de m , el diluvio",
expresaba el juicio de hecho de que el cumplimiento de sus particu-
lares fines a corto plazo acarreara algunas consecuencias funestas a
largo plazo; y tambin expresaba un juicio de valor: el de su indife-
rencia por las consecuencias a largo plazo. Los economistas diran
ie desestimaba gravemente el tiempo.
Todav a entra el elemento tiempo de otra manera en la toma de
ecisiones. Algunas de estas son irrevocables en el sentido de que
Crean una nueva situacin que, a su vez, influye en las decisiones que
la siguen. Esto se demuestra, en las situaciones econmicas, por la
64 I V : L A RACI ONALI DAD E N E L COMPORTAMI ENTO ADMI NI STRATI VO
ALTERNATI VAS Y CONS ECUENCI AS
65
existencia de costes fijos. Si un fabricante est decidiendo si construir'
una fbrica de calzado, su problema consistir en determinar si los
ingresos que conseguir vendiendo los zapatos compensarn sus gastos.
Pero, si tiene una fbrica de calzado, el coste de esta fbrica es un
gasto ya hecho que no puede ser recobrado, y continuar fabricando
calzado, incluso con una prdida general, con tal que sus ingresos
cubran los costes nuevos y adicionales en que debe incurrir para
fabricarlo. Por consiguiente, la decisin de construir la fbrica influye
en sus decisiones posteriores. Lo que cuenta, por encima de todo, para
la consistencia relativa del comportamiento, tanto personal como orga-
nizativo, a lo largo de perodos de tiempo, es la existencia de estas, irre-
vocables decisiones a largo plazo. A ella hay que atribuir -tambin
cierta "inercia" en el ajuste a nuevas situaciones.
Estas objeciones no significan que el lenguaje de los fines y de los
medios no pueda ser empleado; significan simplemente que debe hacerse
con mucho cuidado. Puede haber otra terminologa ms clara en algu-
nas circunstancias, y este es el propsito que pretendemos desarrollar
a continuacin.
ALTERNATIVAS Y CONSECUENCIAS -
Las objeciones que se han hecho contra el esquema medios-a-fin
son: a) que oscurece el elemento comparativo en la toma de decisio-
nes ; b) que no llega a realizar una separacin satisfactoria de los ele-
mentos fcticos y valorativos de la decisin, y c) que proporciona una
visin insuficiente de la variable tiempo en el comportamiento finalista.
Una teora de las decisiones, en trminos de las posibilidades alterna-
tivas de comportamiento y de sus consecuencias, hace frente a todas es-
tas objeciones.
Alternativas de comportamiento
4
El sujeto que acta o la organizacin compuesta de cierto nmero
de tales individuos se enfrenta, en cada momento, con un gran nmero
'de comportamientos alternativos, algunos de los cules estn presentes
en la conciencia, en tanto que otros no lo estn. Las decisin, o eleccin.
tal como aqu se emplea este vocablo, es_e proceso mediante el cual
una de estas alternativas de comportemiento"^paBr^a(la mQ^txT'SS
te^da I^;serreafada._La_seri_e de tales decisiones, que determina el
4
L a teora aqu presentada fue elaborada por el autor en 1941. Su presente
reformul aci n ha sido grandemente influida por la notable obra de J OHN VON
NEUMANN y OS CAR MORGENS TERN, The Theory of Games and Economic
Behavior (Princeton: Princeton University Press, 1944), cap. I I . Es justo adver-
tir que von Neumann publ i c primeramente l a parte de su teora que se her-
mana con el presente estudio en 1928, "Zur Theorie der Gesellschaftsspiele",
Math. Annalen, 100:295-320 (1928).
cr^pqrj am ent o a l o "largo de un perodo de tiempo, puede llamarse
estrategia.
' Si es elegida y seguida una de las posibles estrategias, se seguirn
determinadas consecuencias. La tarea de la decisin racional consiste
en elegir aquella estrategia que vendr seguida por la serie preferida de
consecuencias. Hay que poner de relieve que todas las consecuencias que
se siguen de la estrategia elegida dben considerarse importantes para
valorar su eorreccin y no solo las consecuencias que hab an sido anti-
cipadas.
La tarea de decidir entraa tres pasos: 1) la enumeraci n. de. todas
lasL estrategias'alternativas; 2) l a determinacin fl^
as. que se siguen, de..cada una de ellas; 3) la valoracin comparativa
de estas series de consecuencias. Empleamos deliberadamente el voca-
blo todas. Es imposible, evidentemente, que el individuo conozca
todas sus alternativas o todas sus consecuencias, y esta imposibilidad
representa una desviacin muy importante del comportamiento real del
modelo de racionalidad objetiva. Como tal, recibir extenas considera-
ciones en el captulo V.
'Tiempo y comportamiento -
No hay nada que impida que el sujeto, o la organizacin, que ha ele-
gido una estrategia un lunes, elija una a!istinta el martes. Pero la deci-
sin tomada el lunes, en la medida en que haya sido parcialmente des-
arrollada antes de su reconsideracin, ha reducido ya las estrategias
disponibles el martes. Ya hemos sealado esto en el ejemplo de la
fbrica de calzado, del cual se deduce que el individuo o la organiza-
cin puedan ser empujados a una determinada lnea de accin por el
hecho de que, habindola iniciado, parece preferible continuarla a re-
nunciar por completo a la parte realizada.
Este carcter de las estrategias, que est ligado al tiempo, merece
ser muy destacado, porque hace posible por lo menos una cantidad
mnima de racionalidad en el comportamiento all donde, sin l, resulta-
ra inconcebible. Por ejemplo, un individuo que ha pasado siete aos
de su vida preparndose para hacerse mdico y diez aos ms practi-
cando esta profesin, no tiene, de ordinario, que gastar ms tiempo para
decidir si ser o no mdico. Las ocupaciones alternativas le estn prc-
ticamente cerradas, en virtud de la inversin que ha hecho ya en la estra-
tegia que hasta ahora ha seguido.
SIMON.8
s
l
A
1
' Ca i 1
**^5L' fuf
i *
i
-! L
66 r v : - - LA RACI ONALI DAD E N E L COMPORTAMI ENTO ADMI NI STRATI VO
De manera parecida, una organizacin que fabrica zapatos no nece-
sita reconsiderar diariamente (aunque puede necesitarlo a intervalos)
si, en lugar de ello, no debera dedicarse al negocio de automviles.
Esto reduce notablemente las alternativas que el individuo debe con-
siderar en cada momento y es, desde luego, una condicin necesaria
de racionalidad, aunque no suficiente.
Conocimiento y comportamiento - -
La funcin^del conocimiento en el proceso, decisorio esi la de^ deter-
minar qu consecuencias se derivan" de las estrategias alternativas.^^
tarea suya seleccionar, a partir de toda la clase de posibles consecuen-
cias, una subclase ms limitada o, incluso (idealmente), una serie nica
de consecuencias relacionadas con cada estrategia. Desde luego, el sujeto
que acta no puede conocer directamente las consecuencias que se segui-
rn de su comportamiento. Si pudiese conocerlas, operara aqu una
especie de causalidad inversa: las consecuencias futuras seran las deter-
minantes del comportamiento presente. Lo que l hace es formar expec-
tativas de las consecuencias futuras, expectativas que estn basadas en
relaciones empricas conocidas y en su informacin acerca de la situa-
cin existente.
Podemos poner como ejemplo el caso de un proceso tpico de deci-
sin administrativa: la seleccin de personal. Se renen informes sobre
cada uno de los candidatos a un cargo a travs de exmenes, valo-
racin de servicios y otras fuentes. Estos informes se usan como base
de una prediccin comparativa, encaminada a deterrninar cul de los
candidatos desempear ms satisfactoriamente el empleo. Si las pre-
dicciones son exactas, se habr hecho una decisin correcta.
Hemos hecho notar ya que el sujeto, para actuar en este esquema
con perfecta racionalidad, tendra que disponer de una descripcin com-
pleta de las consecuencias que se seguiran de cada estrategia alterna-
tiva y comparar estas consecuencias. Tendra que conocer, en cada uno
de sus aspectos, qu cambios experimentara el mundo si l se condu-
jese de una manera en lugar de otra, y tendra que seguir las conse-
cuencias del comportamiento durante perodos ilimitados de tiempo;,
extensiones ilimitadas de espacio y series ihmitadas de valores. Sera
inconcebible, en tales condiciones, que el comportamiento real se acer-
cara siquiera a la racionalidad. Por fortuna, el problema de elegir resulta
normalmente muy simplificado por la tendencia de las leyes empri-
cas, que describen las regularidades de la naturaleza, a adaptarse por
subseries relativamente aisladas. Comparando dos alternativas de com-
portamiento, se advierte con frecuencia que sus consecuencias difieren
ALTERNATI VAS Y CONS ECUENCI AS 67
solo unos pocos aspectos y en lo dems son idnticas. Es decir, que
las consecuencias que diferencian un comportamiento del comporta-
miento alternativo pueden surgir, nicamente dentro de un breve espa-
cio de tiempo y dentro de un rea limitada de descripcin. Si fuese
verdad con demasiada frecuencia que un reino se perdiera por un
clavo, las cadenas de consecuencias que encontraramos en la vida
prctica seran de tal complejidad, que resultara virtualmente impo-
sible el comportamiento racial.
El problema de la toma de decisiones en las organizaciones pri -
vadas es, en un aspecto, mucho ms sencillo que en los organismos
mblicos. Es de esperar que la organizacin privada tome en conside-
racin nicamente las consecuencias de la decisin que le afectan a ella,
en tanto que el organismo pblico debe sopesar la decisin en relacin
con un sistema comprensivo de valores pblicos o de la comunidad.
Por ejemplo, cuando el director general de una sociedad privada decide
dar a su hijo un cargo en la firma, debe tomar en consideracin el
efecto que el nombramiento ejercer sobre la eficiencia de la empresa;
pero un hombre que se encuentre en la misma posicin relativa en el
servicio pblico, deber preocuparse igualmente del efecto que seme-
jante paso producir "sobre la igualdad de oportunidades en el servicio
pblico". Esta distincin entre la direccin privada y la pblica no
tiene .un carcter tajante, porque un crecido nmero de empresas pri-
vadas estn siendo "afectadas por un inters pblico", y un nmero
cada vez mayor de directivos privados se preocupan de las respon-
sabilidades de sus cargos en relacin con la comunidad, incluso ms
all de los lmites que la ley les impone.
El hecho de que las consecuencias formen habitualmente sistemas
"aislados" proporciona al cientfico y al prctico una ayuda poderosa
para la racionalidad, porque el cientfico puede aislar esos sistemas
cerrados en su laboratorio experimental y estudiar su comportamiento,
en tanto que el prctico puede servirse de las leyes descubiertas por
el cientfico, a fin de variar determinadas condiciones del medio am-
biente, sin perturbar de manera importante el resto de la situacin.
Quedan todava dos importantes distinciones entre un problema de
descubrimiento cientfico y un problema de toma de decisiones. En
primer lugar, un problema cientfico vlido es deducir las leyes emp-
ricas que se cumplirn bajo ciertas condiciones hipotticas simplifica-
das, aunque tales condiciones no se den en la prct i ca; el cientfico
terico puede hablar de "cuerpos rgidos", "vacos perfectos", "fluidos
sin friccin", etc. Pero el prctico debe tener presentes los efectos de
68 I V : L A RACI ONALI DAD EN E L COMPORTAMI ENTO ADMI NI STRATI VO
la elasticidad; de la presin del aire o de la friccin, si es que se encuen-
tran presentes y son esenciales, por mucho que esto complique su pro-
blema de elegir la alternativa correcta. En segundo lugar, el cientfico
puede elegir para su estudio nicamente aquellas consecuencias del sis-
tema de las que l desea ocuparse, prescindiendo de las dems. Resulta
un problema cientfico: vlido preguntar: " Qu efecto tendrn sobre
el peso total de este aeroplano determinados cambios en el diseo?
Sin embargo, el problema de la decisin prctica consiste en equili-
brar un posible ahorro de peso con el aumento en el coste, con la pr-
dida de su capacidad de maniobra u otras cualidades. El prctico no
puede nunca despreocuparse de hechos o consecuencias condicionantes
simplemente porque caigan fuera dl alcance de su teora.
Comportamiento de grupo
en
Nuevas complicaciones se introducen en el cuadro si se coloca
l a ms de un individuo, porque, en este caso, las decisiones de los
dems individuos quedarn incluidas entre las condiciones que cada
uno de ellos deber tener en cuenta en sus propias decisiones. Es decir,
todo individuo deber conocer cules sern las acciones jie_Jos-dems,
^xTr i e determinar vnicamente las consecuencias de las suyas. Este
es un factor de importancia fundamental en la totalidad del__prcesp
de l a decisin adniim^trtiva.
Esto implica realmente un grave crculo vicioso. Antes que k
pueda elegir racionalmente su estrategia, necesita saber la que ha ele-
gido B y antes que B pueda elegir su estrategia necesita conoca
la de A. Esto puede ilustrarse por el juego de elegir cara o cruz. Haj
dos participantes. El primero coloca encima de una mesa, y fuera de
la vista de su adversario, una moneda con la cara o la cruz hacia arriba;
el segundo trata de adivinar su posicin. El primer participante deber
decidir la eleccin que juzga que har el segundo, y luego colocarla
moneda en forma contraria; el segundo participante debe decidir el
clculo que el primero ha hecho de la situacin. NQ pueden ambos
acertar, porque si el primero calcula de manera correcta la eleccin
del segundo, este habr calculado de manera incorrecta la eleccin del
primero, y viceversa. El sistema de comportamiento resultante ser muj
mdeterminado, porque la inestabilidad de cada una de las eleccioej
de comportamiento lleva a la inestabilidad de la otra.
Aunque el ejemplo pueda parecer trivial, una pequea reflexin
convencer al lector de que este juego es un modelo de cualquier acti
ALTERNATI VAS Y CONS ECUENCI AS 69
vidad puramente competidora que entrae dos participantes, siendo
quiz la estrategia militar el ejemplo prctico ms importante
s
.
En el extremo opuesto de una situacin puramente competidora
est la de dos o ms participantes qe comparten una finalidad comn,
y en la que cada uno tiene una informacin suficiente de lo que estn
haciendo los dems, que le permiten tomar decisiones correctas. Esto es
precisamente lo que se da a entendercon la frase de "trabajo de equipo".
La "finalidad de hacer seales en el ftbol o de cantar puntos en el
bridge tiene por objeto ayudar a que cada jugador de un equipo forme
expectativas exactas acerca de lo que van a hacer sus compaeros, para
vque pueda decidir los medios propios de cooperar con ellos en la fina-
lidad comn. La finalidad superior de planificar y organizar, que
precede a toda actividad administrativa, no es simplemente la de colo-
car a cada participante en la tarea que mejor puede cumplir, sino la
de permitir que cada uno forme expectativas exactas sobre lo que van
hacer los dems. Quiz contribuira a aclarar el estudio de la teora
adniinistrativa el empleo del vocablo "cooperaci n" para referirnos a
la actividad en la que los participantes comparten una finalidad comn
y el de "coordinacin" para el proceso de informar a cada uno de los
comportamientos proyectados por los dems. De ah que la coopera-
cin resulte habitualmente ineficazes decir, que no alcance su finali-
dad, cualesquiera que sean los propsitos de los; participantessi no
existe coordinacin. ^
Si la actividad es competidora, puede haber cierta inestabilidad,
porque cada individuo reajustar su comportamiento cuando "descubra"
fas intenciones de su adversario, e incluso lo har como tctica defen-
siva con el fin de impedir que el adversario descubra las suyas. Pero,
sta misma inestabilidad puede producirse cuando la actividad es coope-
rativa, si los participantes estn informados de manera insuficiente.
,Por ejemplo, en una organizacin en la que las responsabilidades no
hayan sido adjudicadas con suficiente precisin, dos ejecutivos pueden
escribir cartas contradictorias a la misma persona y acerca del mismo
asunto, y,, en otro caso, la carta puede quedar sin escribir, porque cada
uno espera que l o haga el otro.
Para expresar de manera formal el asunto en un modelo coope-
rativo, ambos participantes prefieren la misma serie de consecuencias;
de aqu que, si cada uno conoce la actitud del otro, ambos actuarn
de manera que asegure estas consecuencias. En un modelo competidor,
6
Co l . J . F . C. F U L L E R : The Foundations of the Science of War (Londres:
Hutchinson and Co. , 1925), pg. 183.
7 0 I V : L A RACI ONALI DAD E N E L COMPORTAMI ENTO ADMI NI STRATI VO
el ptimo resultado para el primer participante no es el pt i mo para
el segundo. De aqu que si el primer participante logra las conse-
cuencias que l prefiere, el otro participante quedar frustrado; por
ejemplo, la norma del mercado consiste en comprar barato y vender
caro, pero si el comprador compra barato, el vendedor no habr ven-
dido caro. Incluso un modelo cooperativo puede resultar inestable si
cada uno de los participantes es incapaz de predecir lo que el otro va
a hacer. En estos casos, es necesaria la coordinacin de los comporta-
mientos de ambos participantes para que puedan realizar la posibilidad
que ambos prefieren. No se trata aqu de conflicto de finalidades, sino
de conocimiento imperfecto. %
Las organizaciones administrativas son sistemas de comporJamiento
cooperativo
6
. Se espera que los miembros de la organizacin,orienten
su comportamiento de acuerdo con ciertos fines que se adoptan como
"objetivos de, l a. organi zaci n". Esto deja el problema de coordinar su'
comportamiento, de proporcionar a cada uno el conocimiento del com-
portamiento de los dems sobre el que pueden basar sus propias deci-
siones. En los sistemas cooperativos, y aun cuando todos los participan-
tes estn de acuerdo sobre los objetivos a alcanzar, no pueden normal-
mente ser dejados a s mismos para que seleccionen las estrategias que
conducirn a esos objetivos; porque la eleccin de una estrategia co-
rrecta supone el conocimiento de cada una de las estrategias elegidas
1
por los dems
7
. . ~-
:

V A L O R Y P O S I B I L I D A D
Queda por discutir el tercer elemento de la toma de decisiones, es
decir, el proceso_dg.determinar las preferencias entre las .consecuencias.
Puede deTrominarse a este proceso valoracin. A cada estrategia corres-
ponde una sola serie de consecuencias. comportamiento racional
entraa la enumeracin de las consecuencias en s orden de preferencia
y la eleccin de la estrategia que corresponde a la alternativa ms ele
vada de la lista.
6
En el cap t ul o VI estudiaremos por qu y hasta qu punto comparten una
finalidad comn los participantes de tales organizaciones.
7
Est a es la crtica fundamental a l a que nunca ha podido contestar la
teora del anarquismo. Est a teor a parece establecer que los participantes de
un esquema social, dadas finalidades comunes, sel ecci onarn automticamente,
por s mismos, sus propios, papeles ms eficaces.
VALOR Y P OS I BI LI DAD 7 1
El sistema de valores. Las superficies de utilidad
Dado que los valores que estn presentes en las diversas alternativas
son al mismo tiempo numerosos, y distintos, el individuo que ejerce su
preferencia debe sopesarlos y elegir entre ellos. Los economistas han
desarrollado un esquema de conceptos para describir este proceso, muy
.semejante en verdad al esquema aqu empleado.
l^Las elecciones que hace el individuo entre valores que compiten en-
tre s pueden describirse mediante una. .serie de curvas -de^indiferencia.
Estas curvas; indican qu series de posibles consecuencias son equiva-
lentes o mutuamente "indiferentes" para la eleccin. Hizando los trmi-
nos favoritos de] economistanueces y manzanas, las curvas de in-
diferencia nos dicen, por ejemplo, si un individuo prefiere una combi-
nacin de diez nueces y cinco manzanas a una combinacin de cinco
nueces y siete manzanas, o si prefiere la segunda o si es indiferente
entre las dos.
,Las limitaciones empricas de la eleccin se introducen en e esque-
ma del economista por el stock de bienes del individuo y por la estruc-
tura del precio. Se da por sentado que el individuo parte de un nme-
ro determinado de nueces y manzanas, que puede cambiar el uno por
el otro, a un determinado tipo de cambio, y que l trata luego de se-
leccionar la cantidad de cambios para la cual su preferencia es mayor
8
.
Relacin de valor, experiencia y comportamiento
Ahora resulta ms claro el significado de la relacin "medios-a-fin".
(Es evidente que la distincin "medios-fin" no corresponde a la distin-
cin entre hecho y valor. Cul es, pues, la conexin entre las dos se-
ries de trminos? Simplemente esta: una cadena medios-a-fin es una
serie de anticipaciones que ligan un valor con las situaciones que lo rea-
lizan, y estas situaciones, a su vez, con los comportamientos que las
^producen. ^Cualquier elemento de esta cadena puede ser "medio" o
"
n
f i n", segn se trate de su conexin con el extremo de la cadena co-
rrespondiente al valor o con el extremo correspondiente al comporta
> miento.
(Predomi nar el carcter de medio en un elemento, dentro de una ca-
dena de medios-a-fin, si dicho elemento est situado hacia el extremo
de la cadena correspondiente al comportamiento; predomi nar el ca-
rcter de fin si se trata de un elemento que describe las consecuencias
8
H E N R Y S CHUXT Z : The Theory and Measurement of Demand (Chicago:
University of Chicago Press, 1938), pags. 12-35.
7J! I V : L A RACI ONALI DAD E N E L COMPORTAMI ENTO ADMI NI STRATI VO DEF I NI CI ONES D E L A RACI ONALI DAD 7.3
del comportamiento. Si es as, los trminos que describen las consecuen-
cias de un comportamiento pueden ser tomados como ndices de los
valores qus se adhieren a l. Aunque el economista habla de los bienes
econmicos como de valores que constituyen la finalidad de la activi-
dad econmica, en realidad son simplemente ndices de la existencia
de un estado de cosas del que puede conseguirse el valor: la posibih%
dad de consumir los: bienes
9
.
El acto psicolgico de valorar las alternativas consiste, habitualmen-
te, en medirlas de acuerdo con ciertos ndices de valor quei en realidad,
estn generalmente asociados con la realizacin de los valores mismos;
el dinero, por ejemplo, puede llegar a ser un ndice de los valores que
puede comprar. Los ndices de valor entraan un importante elemento
1
fctico, porque presuponen que a una alternativa caracterizada por un n-
dice de valor elevado corresponder un valor elevado. Por ejemplo, que
un organismo federal de prstamos gaste nicamente un pequeo por
centaje de sus fondos en la adrninistracin de sus prstamos, puede ser
un ndice de eficiencia, porque, siendo iguales todas las dems cosas,
es de desear que los gastos administrativos sean bajos. Pero en este caso,,
desde luego, la razn entre los gastos administrativos y los totales no
constituira un buen ndice de valor porque, de no existir una prueba
definida de que la calidad de la investigacin no ha cambiado, es muy
arriesgado suponer que todos los dems factores siguen siendo los mis-
mos cuando los costes administrativs se reducen.
,Si se define de esta manera, la relacin medios-a-fin no permite una
separacin clara de valor y hecho, porque el mismo comportamiento
puede tener como consecuencia ms de un valor: puede ser un miem
bro de ms de una cadena de medios-a-fin. Por ejemplo, una poltica
de ayuda en la que los presupuestos familiares se fijen a un nivel muy
bajo, con objeto de proporcionar a los beneficiarios un incentivo para
buscar y aceptar un empleo privado, puede tener t ambi n como conse-
cuencia un elevado ndice de desnutricin y enfermedad entre las fami-
lias de los beneficiarios. Es imposible determinar una poltica acepta-
ble considerando simplemente una de esas cadenas medios-a-fin e igno-
rando la otra.
9
F R A N K K N I G H T considera que la principal debilidad de la econom a clsica
es su incapacidad para ver la ganancia econmi ca como un esl abn puramente
intermedio de una cadena medios-a-fin, que conduce al "prestigio" y la "como-
didad"; e igualmente su incapacidad para reconocer como un fin valorado por
s mismo la actividad econmi ca que conduce a la ganancia. Vas e su Risk.
Uncertainy. and Profit (Boston: Houghton Mifflin Company, 1921) , pgs. xn-xx
Existe traducci n espaol a: Riesgo, incertidumbre y beneficio, Aguilar, Ma-
drid, 1947.
D E F I N I C I O N E S D E L A R A C I O N A L I D A D
Finalidad principal de este captulo ha sido construir los cimientos
^ara erigir sobre ellos una clara comprensin del concepto de "racio-
nalidad". Sin embargo, la claridad no implica forzosamente sencillez.
Hablando en trminos generales, la racionalidad se ocupa de la eleccin
fie alternativas preferidas de actividad de "acuerdo con. un sistema de
yjlpres;.cuyas consecuencias de comportamiento pueden ser valora-
i dasu - Significa esto que el proceso de adaptacin debe ser consciente
o se incluyen tambin los procesos inconscientes? Se ha demostrado
que muchos de los pasos de la invencin matemticasiendo de suponer
que "no hay otra cosa ms racionalson subconscientes, y esto es cierto,
desde luego, en cuanto a los procesos ms sencillos de solucin de ecua-
ciones
1 0
. Adems, si no se considera la conciencia como un elemento de
racionalidad, se admiten nicamente los procesos deliberados de adap-
tacin o se admiten t ambi n los no deliberados? La mecangrafa se
entrena para golpear una tecla concreta como respuesta al estmulo de
una letra deterniinada. Una vez aprendido, el acto es inconsciente, pero
deliberado. Por otra parte, cualquier persona retira, instintivamente el
dedo que se ha quemado. Esto es "racional" en el sentido de que sirve a
una finalidad t i l ; pero, desde luego, no es una adaptacin ni consciente
ni deliberada. . . .: --;
( Ll amar emos, adems, "racional" a un comportamiento que est
equivocado, pero solamente porque la informacin en que se basa es de-
fectuosa T^Cuando se recurre a una prueba subjetiva, resulta racional que
un individuo se medicine contra una enfermedad si cree que la medi-
cina le curar de ella. Cuando se recurre a una prueba objetiva, el com-
portamiento es racional nicamente si la medicina es en realidad eficaz.
Finalmente, de acuerdo con qu objetivos, con qu valores debe
juzgarse la racionalidad? La conducta de un individuo dentro de una
organizacin, es racional cuando sirve a sus objetivos personales o
cuando sirve a los objetivos de la organizacin? Dos soldados estn sen-
tados en una trinchera frente a un nido de ametralladoras. Uno de ellos
permanece a cubierto. El otro, con riesgo de su vida, destruye el nido
de ametralladoras con una granada. Cul se conduce racionalmente?
Quiz la nica manera de evitar, o aclarar, estas complejidades sea
emplear el trmino "racional" conjuntamente con los adverbios apro-
piados. Entonces pude llamarse "objetivamente racional" a una deci-
1 0
Veas e J ACQUES HADAMARD: Essay on the Psychology of Invention in the
Mathematical Field (Princeton: Princeton University Press, 1945) .
74 I V : LA RACI ONALI DAD E N E L COMPORTAMI ENTO ADMI NI STRATI VO
sin si es en realidad el comportainiento correcto para maximizar unos
valores dados en una situacin dada. Es "subjetivamente" racional si
maximiza la consecuencia relativa al conocimiento real del sujeto. Es
"conscientemente" racional en la medida en que el ajuste de los medios
a los fines sea un proceso consciente. Es "deliberadamente" racional
en la medida en que el ajuste de los medios a los fines haya sido reali-
zado deliberadamente (por el individuo o por la organizacin). Una de-
cisin es "organizativamente racional si se orienta hacia las finalida-
des'de la organizacin; es "personalmente" racional s se orienta hacia
las finalidades del individuo. A partir de ahora calificaremos siempre"
el trmino "racional" con uno de estos adverbios, a menos que su sen-
tido resulte claro por el contexto.
CONCLUSION
El objeto de este captulo ha sido explorar la anat om a de la deci-
sin con vistas al establecimiento de una tenninologa y de un sistema
de anlisis que permita una investigacin realista de la decisin admi-
nistrativa. Con este fin examinamos el medio ambiente objetivo que ro-
dea a la eleccin. Este medio ambiente fue descrito como una serie de'
comportamientos alternativos, cada uno de los cuales lleva a consecuen-
cias anticipadas definidas.
El conocimiento es el medio de descubrir cul de todas las conse-
cuencias posibles d un comportamiento se derivar realmente de l
El objetivo ltimo del conocimiento, en cuanto que este forma parte
dl proceso de eleccin, es descubrir una posibilidad nica que respon-
da a cada alternativa de comportamiento, aunque en la prctica este
objetivo solo, se alcance de manera imperfecta.
As, pues, consideramos el conocimiento de las consecuencias del
comportamiento como una influencia primaria sobre la eleccin. Des-
cubrimos que la segunda influencia radicaba en la preferencia del indi-
viduo por una serie de consecuencias, en detrimento de la otra. El pro-
blema de la eleccin consiste en descubrir consecuencias, valorarlas y
relacionarlas con las alternativas de comportamiento.
Hemos descubierto que los medios y los fines no se corresponden por
completo con los hechos y los valores respectivamente, pero que existe
cierta conexin entre las dos series de trminos. Definimos la cadena
medios-a-fin como una serie de elementos causalmente relacionados, que
van desde los comportamientos hasta los valores a que se dirigen.)Los
fines intermedios de dicha cadena sirven como ndice del valor; y sir-
vindonos de ellos, podemos valorar las alternativas sin una explora-
CONCLUS I ON 75
cin completa de los fines o valores ltimos inherentes a las mismas.
La idea de las alternativas arroja considerable luz sobre los modelos
de comportamiento interpersonal. La relacin entre los valores de los
individuos interactuantes y las consecuencias de su comportamiento
conjunto determina que el modelo de comportamiento sea competidor
o cooperativo.
Se vio que la inestabilidad en el sistema de comportamiento puede
tener lugar cuando el modelo es competidor o cuando cada uno de los
participantes en l se equivoca al predecir el comportamiento que des-
arrollarn los dems.
Por ltimo, hemos establecido algunas definiciones .para distinguir
varios sentidos de la racionalidad: el objetivo, el subjetivo, el cons-
ciente, el deliberado, el organizativo y el personal.
Apenas hemos tocado en este captulo los aspectos psicolgicos de
la eleccin. Haremos en el prxi mo una tentativa para contrastar los
elementos psicolgicos y lgicos en el proceso de la eleccin. En captu-
los ulteriores emplearemos las herramientas analticas desarrolladas en
este captulo y en el prximo para estudiar algunos de los conceptos cen-
trales de la decisin adrrnistrativa: la autoridad, la eficiencia, la identi-
ficacin, la influencia y la comunicacin.
C A P I T U L O V
L A P S I C O L O G I A D E L A S D E C I S I O N E S
A D MI N I S T R A T I V A S
El argumento del presente captulo pude ser expuesto de manera
muy sencilla. Es imposible que el comportamiento de un individuo solo
y aislado alcance un alto grado de racionalidad. Es tan grande el n-
mero de alternativas que necesita explorar y tan vasta la informacin
que tendra que valorar, que resulta difcil concebir siquiera una apro-
ximacin a l a racionalidad objetiva. La eleccin individual tiene iugar
en un medio ambiente de "supuestos", de premisas que el sujeto acepta
como bases de su eleccin; y el comportamiento resulta adaptable ni-
camente dentro de los lmites establecidos por estos "supuestos".
Si el medio ambiente psicolgico de eleccin, los "supuestos", fuera
determinado de una manera accidental, el comportamiento del adulto
mostrara un modelo o integracin poco mayor que el comportamiento
de los nios. Sin embargo, pueden realizarse un grado de integracin y
de racionalidad ms elevado, porque el medio ambiente mismo de elec-
cin puede ser elegido y modificado deliberadamente. Esto es, en parte,
asunto del individuo; el individuo se coloca a s mismo en una situa-
cin en la que determinados estmulos y ciertos datos de informacin
incidirn sobre l. Sin embargo, es tambin asunto de la organizacin
en un aspecto muy importante. Una de las funciones que realiza la orga-
nizacin consiste en situar a sus miembros en un medio ambiente psico-
lgico que adapte sus decisiones a los objetivos de la organizacin y
que les proporcione la informacin necesaria para tomar estas decisiones
correctamente.
Presentaremos el material del captulo en tres partes. En la primera
expondremos en detalle las razones de que el comportamiento del indi-
viduo deba por fuerza quedar por debajo del tipo medio de racionalidad.
En la parte segunda del captulo examinaremos cmo est formado,
en realidad, el medio ambiente psicolgico de la eleccin. Mostraremos
cmo este medio es el elemento unificador que convierte una secuencia
de elecciones moment neas en un modelo coherente.
En la parte final estudiaremos el papel de la organizacin en el esta-
blecimiento del medio psicolgico de eleccin. Veremos cmo la organi-
zacin selecciona los fines del individuo, cmo le entrena para dotarle
76
L OS L I MI T E S D E L A RACI ONALI DAD 77
de habilidades y de qu manera le suministra informacin. Comenzar
a verse, en el transcurso de este estudio, que la organizacin permite al
individuo aproximarse razonablemente al objetivo de la racionalidad
LOS LI MI TES DE LA RACIONALIDAD
La racjoriajidad objetiva, tal como hemos definido el trmino en el
captulo precedente, implicara que el sujeto actuante amoldase todo su
comportamiento a un modelo integrado por: a) la visin de las alter-
nativas de comportamiento, previa a la decisin, de una manera pano-
rmica; b) la consideracin del complejo total de consecuencias que
seguir a cada eleccin; c) la eleccin, como el sistema de valores como
criterio, de una entre toda la srie de alternativas.
El comportamiento real, incluso el que se juzga de ordinario como
"racional", posee muchos elementos de incoherencia que no se hallan
presentes en este cuadro idealizado. Si estudiamos el comportamiento
a lo largo de un perodo de tiempo, nos muestra un carcter de mosaico.
Cada parte del modelo queda integrada con las dems, gracias a su
orientacin hacia una finalidad comn; pero estas finalidades varan
de cuando en cuando con las variaciones del conocimiento y de la aten-
cin y se mantienen juntas, solo en una ligera medida*, por algn criterio
superior de eleccin. Pudiera decirse que el comportamiento revela "seg-
mentos" de racionalidad; que el comportamiento muestra una organiza
cin racional dentro de cada segmento; pero cj los segmentos mismos
no poseen conexiones muy fuertes entre s.
El comportamiento real no alcanza la racionalidad objetiva, tal como
la hemos definido en el ltimo captulo, por lo menos de tres mane-
ras:
1
Todo el cap t ul o se apoya fuertemente en la psi col og a, en busca de
sus premisas. Una dificultad fundamental con que debe enfrentarse todo cien-
tfico social que desee servirse de los frutos de l a i nvest i gaci n psi col gi ca
para tratar este tema, es que los mismos psi cl ogos est n divididos en escuelas
que se hacen l a guerra. Por suerte, l a mayor a de los puntos psi col gi cos que
se relacionan con el presente estudio no son temas de controversia entre estas
escuelas. E l anlisis de Tol man sobre Purposive Behavior in Animis and Men
(Nueva Yo r k: D. Appleton Century Co. , 1932) ha contribuido qui z ms que
ningn otro tratado a la termi nol og a y al punto de vista de este cap tul o,
porque es una de las pocas teor as psi col gi cas que estn orientadas hacia los
conceptos de el ecci n y de finalidad. Para los temas tradicionales psi col gi cos,
tales como "hbi to", "atenci n" y otros semejantes, puede encontrarse un
anlisis suficiente a las finalidades de este estudio, en cualquiera de los nume-
rosos libros de texto. En realidad, la mayor a de las referencias que damos
aqu pertenecen a WI L L I A M J AME S : The Principies of Psycology (Nueva Yor k:
Henry Hol t and Co. , 1925), y a J OHN D E W E Y : Human Nature and Conduci
(Nueva Yo r k: Modern Li brary, 1930),
78 V: L A P S I COLOGI A D E L AS DE CI S I ONE S ADMI NI STRATI VAS
L OS L I MI T E S D E L A RACI ONALI DAD 79
1) La racionlidad exig un conocimiento y una anticipacin com-
pleta de las consecuencias que seguirn a cada eleccin. En realidad,
el conocimiento de las consecuencias es siempre fragmentario.
2) Dado que estas consecuencias pertenecen al futuro, la imagina-
cin debe suplir la falta de experiencia al asignarles valores. Pero solo
es posible anticipar de manera imperfecta los valores.
3) La racionalidad exige una eleccin entre todos los posibles com-
portamientos alternativos. En el comportamiento real slo se nos ocu-
rren unas pocas de estas posibles alternativas.
Imperfeccin del conocimiento
En el captulo I V
2
hemos mencionado la primera limitacin de la
racionalidad dentro del comportamiento real. La racionalidad exige un
conocimiento completo e inalcanzable de las consecuencias exactas de
cada eleccin. En la realidad, el ser humano slo tiene un conocimiento
fragmentario de las condiciones que rodean a su accin y una ligera
percepcin de las regularidades y de las leyes que le permitirn dedu-
cir las consecuencias futuras a partir del conocimiento de las circuns-
tancias presentes.
Por ejemplo, para aplicar con pleno xito los recursos existentes
al problema de la proteccin de una ciudad contra los incendios, los
miembros de este departamento necesitaran conocer con detalle las
probabilidades de que se declarasen incendios en cada una de las partes
de la ciudadconcretamente, en cada edificioy el efecto exacto que
tendra sobre las prdidas por incendio un cambio en el procedimiento
administrativo o una redistribucin de las fuerzas destinadas a combatir
los incendiqs.
Basta con exponer el problema de esta forma para reconocer hasta
qu punto la completa racionalidad est limitada por la falta de cono-
cimiento. Las prdidas por incendio declinaran milagrosamente si se
informase al departamento en el instante mismo en que el incendio
empieza. A falta de la omnisciencia, el departamento contra incendios
debe dedicar un esfuerzo considerable a asegurarse, por medio de siste-
mas especiales de alarma y de otros medios, informes tan rpidos como
sea posible, relacionados con las situaciones en que es necesaria su
acci n
3
.
Hemos desarrollado con algn detalle este punto, a fin de subrayar
2
Vanse pgs. 66- 68, supra.
3
Vase, en rel aci n con consideraciones similares implicadas en la tctica
militar, United States Army Field Service Regulations (Washington: Government
Printing Office, 1924), pg. 4.
que plantea un problema extraordinariamente prctico de administra-
cin; el de asegurar una organizacin del proceso decisorio que lleve
; los conocimientos importantes al punto en que se toma la decisin.
Pudiera haberse ilustrado ese mismo punto en relacin con una orga-
nizacin lucrativa; viendo, por ejemplo, cmo dependen sus decisio-
nes de la correcta prediccin de los precios del mercado.
El ser humano, que se esfuerza por alcanzar la racionalidad y se
ve restringido dentro de los lmites de sus conocimientos, ha desarrollado
algunos procedimientos de trabajo con los que supera parcialmente esta
dificultad. Estos procedimientos estriban en dar por sentado que es
capaz de aislar del resto del mundo un sistema cerrado que contiene
solo un nmero limitado de variables y una serie limitada de conse-
cuencias.
1
Cuntase una ancdota de cierto estadstico que encontr en una
ocasin una alta correlacin entre el nmero de solteronas y la mag-
nitud de la cosecha de trbol en distintos condados ingleses. Despus de
pasar algn tiempo intrigado por esta relacin, pudo trazar lo que a l
le pareci la cadena causal. Por lo visto, las solteronas tenan gatos y
estos se com an a los ratones. Los ratones de campo eran enemi-
gos naturales de los abejorros, y estos ltimos eran, a su vez, los princi-
pales agentes de la fertilizacin de las ores de trbol. La consecuencia
fue, claro est, que el Parlamento britnico no deba legislar nunca la
concesin de primas de nupcialidad sin antes calcular el efecto que
tendra sobre la cosecha de trbol la reduccin de la poblacin soltera.
Debe prscindirse necesariamente, en la toma prctica de decisio-
nes, de consecuencias tortuosas de esta clase
4
. Solo se pueden tomar en
consideracin los factores que estn ms estrechamente relacionados
, con la decisin por la causa y el tiempo. El problema de descubrir qu
; factores son importantes y qu factores no lo son, en toda situacin dada,
es tan esencial para la correcta eleccin como el conocimiento de las
leyes empricas que rigen los factores que se eligen finalmente como
importantes.
La eleccin racional ser factible en la medida en que la serie l i mi -
tada de factores en que se basa la decisin corresponda a un sistema
cerrado de variables, es decir, en la medida en que falten los efectos
significativos indirectos. Unicamente en los casos de decisiones de ex-
tremada importancia ser posible aplicar suficientes recursos a acla-
rar una cadena de efectos muy complicada. Por ejemplo, una cantidad
1
D E W E Y : The Public and its Problems (Nueva Yor k: Henry Hol t and Co. ,
1927), pigs. 106- 07.
8 0 V : L A P S I COLOGI A D E L A S DE CI S I ONE S ADMI NI S TRATI VAS
muy importante invertida en una investigacin para detenrunar ios efec-
tos indirectos de una poltica fiscal del Gobierno acerca del empleo en
la economa, estara bien gastada si cumpliera su propsito. Por otro
lado, un mdico que tiene en tratamiento a un enfermo no se detiene
a examinar la diferencia que la vida o la muerte de su paciente puede
significar para la comunidad.
Dificultades de la anticipacin
Constituye un lugar comn de la experiencia que un placer antici-
pado puede resultar una cosa muy diferente de un placer realizado. La
experiencia real puede ser considerablemente ms o menos deseable que
la anticipada,
Esto no es_as nicamente por la imposibilidad de anticipar las con-
secuencias. Aun en el caso de que las consecuencias de una eleccin
hayan sido descritas por completo, mocilmente puede su anticipacin
obrar con idntica fuerza sobre las emociones que su experiencia. Una
de las razones de esto es que la mente no puede disponer ni por un solo
momento de las consecuencias en toda su integridad. En lugar de ello, la
atencin pasa de un valor a otro con los cambios consiguientes de pre-
ferencia.
Por consiguiente, la valoracin est limitada en su exacttud-y con-
sistencia por el poder del individuo para sealar los elementos variados
de valor en la consecuencia imaginada y para darles por anticipado el
mismo peso que tendrn para l experimentalmente.
Esta es probablemente una influencia importante en el comporta-
miento "arriesgado". Cuanto con mayor viveza veamos las consecuen-
cias de'perder en una aventura arriesgadaya sea por la experiencia
pasada de tales consecuencias o por otras razones-, menos deseable
nos parecer la aceptacin del riesgo. No tanto porque la experiencia de
la prdida nos haga considerar ms probable que sobrevenga esa pr-
dida, como porque el- deseo de evitar las consecuencias de la prdida;
haya sido fortalecido.
El alcance d las posibilidades de comportamiento
La imaginacin no llega tampoco a concebir todos los modelos posi-
bles de comportamiento que el individuo pudiera acometer. El nmero
de cosas que un hombre, restringido nicamente por las limitaciones
fsicas y biolgicas, podra acometer en un perodo de tiempo tan breve
como un minuto es inconcebible. Dispone de dos piernas, dos orazos,
una cabeza, dos ojos, un cuello, un busto, diez dedos las manos, diez
dedos los pies, y de muchas series de msculos voluntarios que obier-
COM. PORTAMI ENTO F I NAL I S T A D E L I NDI VI DUO 81
nan a cada uno de esos miembros. Cada uno de ellos es capaz de rea-
lizar movimientos complejos, individualmente o en coordinacin.
Solo unos pocos, entre todos estos posibles movimientos, acuden en
cualquier momento a nuestra mente como posibles alternativas de com-
portamiento. Dado que cada alternativa tiene consecuencias distintas,
se sigue que muchas series de posibles consecuencias nunca llegan a la
etapa de valoracin, ya que no se reconoce que sean consecuencias posi-
bles de las alternativas disponibles de comportamiento.
Desde luego, hablando relativamente, los seres humanos se aproxi-
man mucho ms que otros animales a explotar con una accin finalista
sus capacidades fisiolgicas de movimiento. Los relativamente senci-
llos "comportamientos instrumentales" de que son capaces los monos
superiores
5
son muy elementales, juzgndolos por criterios humanos.
En algunos campos se ha demostrado considerable ingenuidad en
idear mtodos para explotar las posibilidades de comportamiento. Se
han construido complicados mecanismos en fontica para observar y
corregir los movimientos de los labios y de la lengua. Se han hecho,
con gran detalle, estudios sobre tiempos y movimientos para observar
los movimientos de las manos en los procesos industriales, con el fin de
mejorarlos y hacerlos ms fciles gracias a la revisin del -proceso. Podra
situarse en la misma categora todo el campo de la invencin de herra-
mientas y del entrenamiento de habilidad. Ambos comprenden una
observacin .pr^jirna de los procesos,de comportamiento y una amplia-,
cin consiguiente dej las^alternativas disponibles para la eleccin,
o
COMPORTAMIENTO FINALISTA DEL INDIVIDUO
Estas observaciones, referentes a la separacin del comportamiento
real de la norma de racionalidad, sirven para indicar algunas de las
caractersticas del proceso psicolgico de eleccin. Ha llegado el mo-
mento de examinar esas caractersticas ms sistemticamente.
Docilidad
Como se apunt en el captulo I V, el ms sencillo movimientodar
un paso, proyectar la mirada sobre un objetivtiene un designio por
naturaleza y se desarrolla gradualmente en el nio a partir de sus pri -
meros movimientos no dirigidos. El ser humano muestra docilidad para
lograr la integracin; es decir, se fija en las consecuencias de sus mb-
5
Vanse TOLMAN, op. cit., pgs. 219-26, y las obras all citadas.
SIMOH.9
f
S2 V : L A P S I COLOGI A D E L AS DE CI S I ONE S ADMI NI STRATI VAS
vimientos y los ajusta de manera que consigan.Ja finalidad deseada^
~~L docilidad se caracteriza, pues, por una etapa de exploracin y
de investigacin, seguida por una etapa de adaptacin. Puede observarse
en el comportamiento de los individuos y en el comportamiento de las
organizaciones. n hombre que est aprendiendo a manejar una'gfTja,
empieza por conseguir informes de alguien especializado en su manejo
en relacin con. la manera de controlarla y con las funciones de los dis-
tintos instrumentos y_ palancas. Completa luego sus informes experimen-
tando con la gra, aprendiendo gradualmente en la prctica la reaccin
que puede esperar del equipo cuando manipula con l de una manera
determinada. Cuando ha alcanzado este punto, puede emplear la gra
para cumplir sus propsitos, adaptando la manipulacin a sus fines.
De manera parecida, una nueva firma editora necesita saber, por
su propia experiencia o por la de otras firmas, cuntos ejemplares
de un determinado libro es probable que venda y qu clase de publi-
cidad resultar eficaz pra venderlo. Una vez que ha averiguado los
resultados que producir una determinada tcnica de anuncio, la orga-
nizacin puede ajustar de manera inteligente sus tcnicas a los obje-
tivos especiales que est tratando de alcanzar. Este ltimo ejemplo
sirve tambin como ilustracin del gran papel que el juicio y el clculo
desempean, para la mayora de las situaciones prcticas, en el proceso
de adaptacin. r
Caractersticas de la docilidad humana
La docilidad es, desde luego, una caracterstica del comjportamiento
de los animales superiores tanto como del comportamiento humano.
Sin embargo, existen diferencias bastante notables entre la docilidad
de los animales y la del hombre. El aprendizaje del animal tiene funda-
mentalmente un carcter de tanteo-y-error. Es decir, no aprende hasta
que tiene una oportunidad de observar, experimentndolas realmente,
las consecuencias: de "su comportamiento. . La facultad."del ser humano
de observar las regularidades de tipo muy general y de comunicarlas a
COMPORTAMI ENTO F I NALI S TA D E L I NDI VI DUO 83
6
El vocablo "docilidad" se emplea aqu en su propio significado de "capa-
cidad de aprender". Dado que la expresi n no tiene un buen si nni mo, es una
l sti ma que haya tomado en la conversaci n general los sentidos de afabilidad,
sumi si n o flexibilidad. TOLMAN, cuya manera de tratar el asunto seguimos estre-
chamente en este estudio, define la docilidad como "la condi ci n del comporta-
miento... consistente, en que, si una conducta en un medio ambiente dado
resulta relativamente infructuosa, es decir, no alcanza el tipo exigido de obje-
to-meta o llega a l por un camino relativamente largo, tender en las ocasiones
subsiguientes a dejar paso a uno o varios actos que pongan de acuerdo al orga-
nismo con el tipo exigido de objeto-meta y le lleven a l por una ruta relat
vamente corta" (Op. cit., pgs. 442-43).
otros seres humanos le ayuda a abreviar materialmente este proceso de
aprendizaje.
En primer lugar, una experiencia previa con otras elecciones (de
la misma clase) puede darle facilidades para inferir algo acerca del
carcter de la eleccin particular; con que se enfrenta. Asimismo, puede
experimentar en un plazo ideal en vez de en un comportamiento real;
puede trazar en su mente las consecuencias de cada una de las alterna-
tivas de comportamiento y elegir una de ellas, sin necesidad de hacer
realmente la prueba de las mismas. Por ejemplo, un ingeniero puede
estudiar mentalmente o sobre l papel varios proyectos de sumidero
y llegar a determinar, con completa correccin, el funcionamiento res-
pectivo, sin someter ninguno de ellos a una prueba real
7
.
En segundo lugar, la comunicacin da al ser humano una ven-
taja tremenda sobre el animal en la cuestin del aprendizaje. El inge-
niero que proyecta un pavimento no basa por completo sus tentativas
en la experimentacin, ideal o real, sino que se sirve de fuentes de refe-
rencia y descripciones de las conclusiones a que otras personas han
llegado, a travs de una larga experimentacin e investigacin en este
campo, aunque pueda elegir y modificar esta experiencia acumulada
sobre la base de su propio xito o fracaso. Adems, en ciertas circuns-
tancias, el aprendizaje depende, por completo de la comunicacin y .ni
.sfqraerja^OTC^el mdividuq ^ las subsiguientes pruebas de xito o de
TEracaso. Esto se da en muchas disciplinas" profesionales. Por ejemplo,
erTel campo de la medicina, el mdico de cabecera rara vez es capaz de
determinar individualmente la eficacia de determinados tratamientos por
lo que ocurre en su pequeo grupo de enfermos, sobre todo en el caso de
enfermedades que l trata con poca frecuencia. Debe basar su trata-
miento en la doctrina desarrollada por cientficos mdicos, que poseen
facilidades especiales para la investigacin controlada. La funcin de
investigacin, y especialmente de investigacin experimental, consiste en
adaptar el.comportamiento a la finalidad cuando las consecuencias del
.comportamiento no se valoran fcilmente fuera de las condiciones con-
troladas del laboratorio.
La posibilidad de comportamiento finalista se deriva, pues, de la
visin de las consecuencias que siguen a determinados comportamientos,
r ^ v e n t j a del ser humano estriba en que no tiene que determinar estas
consecuencias por separado en cada una de las decisiones particulares
7
En realidad, la diferencia que hay en este aspecto entre hombres y anima-
les es probablemente de grado ms que de clase. TOLMAN, por ejemplo, nos hace
ver que la rata posee una capacidad considerable para la general i zaci n
(ibd., pgs. 187-90).
i:
BT-
155

l
84 V : L A P S I COLOGI A D E L AS DE CI S I ONE S ADMI NI STRATI VAS
COMPORTAMI ENTO F I NALI S TA D E L I NDI VI DUO 85
con que se nfxnV. Por el empleo del mt odo experimental, por comu-
nicacin de conocimientos, por la prediccin terica de consecuencias,
puede hacerse que una. experiencia relativamente pequea sirva de base
a una amplia gama de decisiones. Como resultado de ello, se logra una
notable economa de pensamiento y de observacin.
Memoria
El papel de la memoria en el comportamiento racional apenas nece-
sita comentario. Cuando se presentan problemas similares, la memoria
se encarga de almacenar la informacin reunida, e incluso las conclu-
siones a que se ha llegado al resolver el primer problema y las pone
a nuestra disposicin sin nueva investigacin, cuando nos sale al paso
el siguiente problema de la misma, clase.
Se ha hecho notar con frecuencia que la memoria puede ser natu-
ral o artificial; que la informacin puede almacenarse en la memoria o
ser registrada por escrito, de manera que resulte accesible. La memoria
artificial, que consiste en bibliotecas, archivos y registros, es la ms im-
portante en la organizacin.
Para que cualquier clase de memoria, natural o artificial, resulte
til, debe haber mecanismos que permitan que recurramos a ella siem-
pre que la necesitemos. La carta que se ha extraviado en el archivador
y el nmero que se ha. borrado de la memoria son elementos igualmente
intiles, a menos que rjuedan ser localizados. Por eso la racionalidad
'" humana-' d e s ^ r ^ laraaemeite sobre los mecanismos psicolgicos y arti-
ficiales de asociacin e indicacin que contribuyen a hacer accesible
el almacn de la memoria cuando se necesita para la toma de deci-
siones.
Hbito
El hbito es un mecanismo igualmente importante que ayuda a-con-
servar los modelos tiles de comportamiento
8
. El hbito permite evitar
el esfuerzo mental, eliminando del rea del pensamiento consciente aque-
llos aspectos de la situacin que se repiten con mucha frecueneia.
La persona que aprende a escribir a mqui na trata d prestar mu-
cha atencin a cada minsculo movimiento de sus dedos y a la rela-
cin entre cada una de las marcas de la copia y cada una de las teclas,
de la mquina. La necesaria coordinacin de los ojos con las ma-
nos la realiza tan solo mediante un ajuste gradual y de tanteo de sus
3
D E W E Y (Human Nature and Conduct, pgs. 14-131, 172-81) recal c el im-
portante papel del hbi t o en el comportamiento social. J AMES , en su Psychology,
aport un cap tul o cl si co a la literatura psi col gi ca sobre el hbi t o (Cap. IV)
movimientos. Cuando se ha llegado, gracias a la prctica, a un deter-
minado punto de habilidad, ya no es necesario prestar atencin a las
integraciones en su nivel ms bajo. El simple deseo de lograr el fin
de la accinla carta que se ha de escribirorigina sin mayor volun-
' tad el acto. Cuando se ha llegado a este punto, el hbito o la habilidad
se hacen cargo de la integracin, que primeramente fue conseguida por
la atencin y el deseo de aprender.
El hbi t o llena una tarea extraordinariamente importante en el com-
portamiento finalista porque permite que a estmulos o situaciones simi-
lares se haga frente con respuestas o reacciones similares, sin necesi-
dad de volver a pensar de manera consciente en la decisin que ha de
producir la accin adecuada. . El hbi t o permite que se dedique aten
: cin_a aquellos nuevos aspectos de una situacin que necesitan ser deci-
djdg&. Una parte importante del entrenamiento que se realiza para for-
mar un equipo de ftbol, una tripulacin, un batalln del ejrcito, una
compaa de bomberos, etc., se dedica a desarrollar respuestas habitua-
les que permitirn reacciones inmediatas a situaciones que cambian
i con rapidez
9
.
El hbi t o, l o mismo que la memoria, tiene una contrapartida arti-
Acial de organizacin, que Stene ha llamado "rutina de la organiza-
cin"
1 0
. En la medida en que los mtodos de resolver los asuntos que
se repiten se convierten en cuestiones de prctica organizativa, incorpo-
rados quiz a manuales de prcticas y procedimientos, dejan de ser
objeto de reconsideracin cuando surgen esos asuntos. Es evidente aqu
la estrecha relacin entre el hbi t o y la memoria, lo mismo que en el
caso de los hbitos de las personas individualmente consideradas. Si se
necesitase un criterio formal, podra afirmarse que un asunto se ha
convertido en parte de la rutina de la organizacin cuando se soluciona
por medio de una referencia a las prcticas aceptadas o aprobadas, ms
que por consideracin de los mritos de las alternativas.
/ No debe pensarse en el hbito como en un elemento puramente
pasivo del comportamiento (tanto individual como organizativo), porque,
una vez que se haya establecido un hbi t o, la simple presencia de los
estmulos tiende a producir el comportamiento habitual, sin otro pen-
samiento consciente. Puede exigir, en tales circunstancias, una atencin
consciente para impedir que la respuesta se presente incluso cuando
el cambio de circunstancias la hagan inapropiada. A l conductor de
automvil que est habituado a aplicar los frenos en caso de peligro,
9
J O H N D E W E Y : The Public and Zrj Problems, pgs. 159-61.
" E D W I N O . S T E N E : "An Approach to Science of Administration", American
Poiitical Science Review, 34:1129 (dic. 1940).
86
V : LA PSI COLOGI A. D E L AS DE CI S I ONE S ADMI NI STRATI VAS
le resulta difcil abstenerse de esta accin cuando patina sobre el pavi
ment helado. Este es un punto que tiene consecuencias de largo alcance
para la organizacin y. debe ser considerado extensamente.:
Papel de los estmulos positivos
Si hay que lograr la racionalidad, debe preceder a la eleccin un.
perodo de duda durante el cual deben ser colocadas bajo el foco d
la atencin las alternativas de comportamiento, el conocimiento fde las
condiciones y las consecuencias del medio, as como los valores anticipa^
dos. Hablando psicolgicamente, dicha duda seala un nivel relativa-
mente complicado de comportamiento. Pueden describirse los modelos
ms sencillos de comportamiento como respuestas a estmulos que tienen
lugar, con poca o ninguna duda, cuando se presenta el estmulo.
La distincin- entre el modelo de..comportamiento de estmulo-res-
puesta'y el modelo de duda-eleccin proporciona la clave d"Tds~]3ap&-.
les respectivos de lo no-racional y l o racional en el modelo completo
de comportamiento. Considerando las limitaciones que acabamos de
describir en la capacidad humana para hacer frente a las demandas.
de la racionalidad, la duda que precede a la eleccin pudiera alargarse
convirtindose en inaccin. El individuo, dndose cuenta de su incapa-
cidad para tomar en consideracin todos los factores relacionados con
su eleccin y desesperando de alcanzar la racionalidad, pudiera vacilar,
entre las alternativas disponibles, hasta que hubiese pasado el momento
de la accin. En realidad, la eleccin y la accin tienen lugar, hab-
tualmente, mucho antes que se haya prestado atencin incluso a los
elementos de la situacin que se pueden captar. Un estmulo, externo
o interno, dirige la atencin hacia determinados aspectos de la situacin,
con exclusin de ios aspectos competitivos que pudieran torcer la elec
cin en direccin distinta. Existen conductos, dentro del sistema nervioso
central, que permiten que los impulsos sean convertidos en accin, de-
jando inalteradas grandes porciones del sistema central.
La atencin consciente no es un elemento necesario en este pro-:
ceso. La consciencia que acompaa al "modelo de alarma" del com-
portamiento no es la causa de la respuesta; la acompaa simplemente
o incluso la sigue. Sin embargo, ya que nos ocupamos primariamente de
los puntos de decisin y de las respuestas a nuevas situaciones, pode-
mos considerar en primer lugar el papel de la atencin en el proceso
selectivo, es decir, en la canalizacin de los estmulos.
Wi l l i am James, a quien no molestaban los escrpulos de comporta-
miento, describi la atencin como sigue:
COMPORTAMI ENTO F I NALI S TA D E L I NDI VI DUO 87
Todos saben qu es l a ^ ^ j c i f l ^ j f e j a , t oma, de _pos e s i n por la mente,
en forma clara y yiva^de uno de los diversos objetos o series de pensamien-
to que parecen si mul t neament e posibles^ l enfoque, la concent raci n de
la conciencia, forman su esencia. Implica desechar algunas cosas a fin de
-tratar eficazmente las dems y es una condi ci n cuyo polo opuesto consis-
te en el estado de conf usi n, de of uscaci n y atolondramiento, que recibe
en francs el nombre de disfractton y en al emn el de Zerstreutheil
n
.
Con mayor cautela, Tolman prefiere evitar el vocablo y nos habla
en su lugar de "reaccin selectiva a est mul os"
1 2
.
La atencin, pues, se dirige a la: serie de elementos que entran en
a conciencia en cualquier momento dado. Es evidente que la conciencia
no es una precondicin necesaria para la docilidad y que incluso los
comportamientos que no se encuentran en el foco de la atencin son
capaces de un ajuste finalista. Desde luego, la conciencia y la atencin
no se ven implicados en los tipos ms sencillos de respuesta condicio-
nada, por ejemplo, en el desarrollo de las habilidades en el manejo de \
motores. Sin embargo, en la mayor a de los casos parece existir una f
estrecha relacin entre las esferas de la atencin y de la racionalidad.
Es decir, la docilidad est.engran^ nrriero limitada por:, .1) el.alcance.de 5jj
la atencin, y 2) el rea dentro de la cual las. habilidades* y otros corn- 'j
portamientos apropiados se han convertido en habituales. De ah que
lbVtfinlts' de la racionalidad a que nos hemos referido resulten de los
lmites del rea de la atencin. ( g
Ahora bien: hemos hecho notar ya que, en la medida en que una A
parte del comportamiento se rige por el hbi t o, sale del rea de la aten- -n
cin consciente. Por ejemplo, en una consideracin de las alternativas fls|
de comportamiento, la atencin no se dirige generalmente a los posibles f
movimientos de los msculos individualmente considerados. En lugar
de ello, las alternativas de comportamiento que se presentan realmente,
a la atencin son integraciones habituales de tales movimientos unita-
rios : caminar, escribir, pronunciar, etc.; nicamente en circunstancias
no corrientes existe un intento consciente de analizar estas integracio-
nes. Una vez recibido el estmulo para la iniciacin de tales movimien-
tos, terminan por completarse sin necesidad de mayor consideracin.
La misma correspondencia de tipo habitual a los estmulos se pre-
senta en niveles de integracin ms elevados. Una mecangrafa a quien
se da a copiar un asunto impreso, lo escribe a mqui na casi sin nece-
sidad de una decisin consciente u original. Para el hombre que forma
parte de una cadena de montaje, la presencia, en la correa que est
1 1
The Principies of Psychology, 1:430-04.
12
Op. cit pgs. 35-36.
88 V : LA PS I COLOGI A DB L AS DE CI S I ONE S ADMI NI STRATI VAS
delante de l, de un producto parcialmente acabado es el nico estmulo
necesario para iniciar toda la serie de movimientos adiestrados que re-
presentan su contribucin a la manufactura del producto. El individuo
sentado a la mesa encuentra en los alimentos que tiene delante el estmu-
lo suficiente^aja el complejo proceso de comer, pudiendo seguir este
proceso sin pedicin consciente, y dedicando entre tanto su atencin a
conversar. <
Se dira <^en el comportamiento real, distinto del comportamiento
racional, imcaana decisin los estmulos que encauzan la atencinTiacia
direcciones cj^i^etas y que la respuesta a los estmulos es en parte rjfzo--
nada, pero err,gln parte habitual. La parte habitual no es, desde luego,
ni forzosa ni^e^ralmente irracional, ya que puede representar un ajuste
o adaptacin^^iarnente condicionado del comportamiento a sus fines.
Errf pogc^h de los ejecutivos, caracterizada por la gran cantidad
de asSftos/gie^jrecae sobre ellos, muchos estmulos para la decisin
proceden degiSra del individuo. Un caso difcil es llevado al superior
para qg se^r^isado en apelacin; un visitante o miembro de otra
organiizti%5rste en que quiere tratar un problema con el jefe sur
perior<S>traS ighumerables personas, problemas y cosas se someten
forzosaSientyasu atencin. En cualquier posicin de esta clase, las
cuestiSSes excretas a decidir dependern en gran parte de la casualidad,
estimaos que se presenten,
'olo ^Qf r ni nan los' estmulos las decisiones que el administra-
arcprobabl ement e, sino que ejercen t ambi n una influencia
bltKogre la conclusin a que llega. Una razn importante para"
ue gi smo estmulo que inicia la decisin dirige tambin la
ha^j&'^eterminados aspectos de la situacin, con exclusin de
r ejomSlo, un jefe de bomberos se imagina una ciudad en la
rdwaS por incendio fueran extraordinariamente bajas, l o cual
unajb^ena cosa. Sus conocimientos le dicen que podra hacerse
es echada esta deseable situacin comprando una nueva pieza
o. ^^demandas de racionalidad exigiran, desde luego, que,
deilED la compra de una nueva pieza de equipo, considerara
las desas nfia&ades en que podra gastarse el dinero: reparaciones
de calles, ampliacin del hospital municipal, etc. En captulos posteriores
demostr-aremos^amph'amente que esta descripcin no est lejos de las
^ario'a^es^eTTonT^rianiiento administrativo
13
.
1 3
E l lector que se halle interesado en otros ejemplos de este tipo de est mul o
T~i f ^Tt Tf t Anf ri rf en diversas esferas materiales fascinadores. En primer lugar,
] las autobi ograf as y comprobar c mo el i gi cada personaje
icular. Las autobi ograf as del vizconde Haldane y de Williaro
COMPORTAMI ENTO F I NAL I S T A D E L I NDI VI DUO 89
Casi todos los seres humanos tienen, en un momento u otro, el sen-
timiento de que existen ms cosas que les agradara hacer que tiempo
para hacerlas. Es decir, hay estmulos posibles de comportamiento
de los que podr an ponerse en prctic si todos ellos estuviesen simul-
tneamente presentes en la atencin. La racionalidad exige que se haga
una eleccin consciente entre los "bienes" competidores, en lugar de
dejar la eleccin al capricho de los estmulos que dirigen la atencin.
Determinantes del medio ambiente psicolgico
As, pues, en cuanto que la eleccin se inicia por la incidencia sobre
el individuo de estmulos accidentales y arbitrarios, se dira que la acti-
vidad integrada del adulto es simplemente una actividad ms sistemati-
zada que los movimientos casuales y la atencin variable del nio. Los
conjuntos organizados d que est compuesta son mayores y ms com-
plejos ; pero, como conjuntos, no se encuentran relacionados ms estre-
chamente con un sistema general de valores que los del nio. El estudio
del comportamiento adrninistrativo como actividad racional apenas
parecer til, a menos que esta dificultad pueda ser eliminada demos-
trando que los estmulos que inician la eleccin no son, o por lo menos
no necesitan ser, arbitrarios cuando se los mira ms desde*el punto de
vista de la organizacin como conjunto que desde el punto de vista de
un miembro de ella
Alanson White son un buen ejemplo en este aspecto: Richard Burdon Haldane:
n Autobiography (Londres: Hodder and Stoughton, 1931) y The Autobiogra-
phy of Purpose (Garden Ci t y: Doubleday, Doran and Co. , 193S). A continua-
cin, puede estudiar la literatura reciente sobre tcnica de propaganda y fijarse
en el empleo generoso de los dispositivos para dirigir la at enci n por parte del
propagandista. Los anexos justificativos de los documentos presupuestarios y
los debates presupuestarios estn llenos de ejemplos de c mo se canaliza la
atencin hacia determinados valores.
"Parece que los pragmt i cos t omarn la posi ci n de que los seres huma-
nos se preocupan de la racionalidad ni cament e en el primer sentido, es decir,
en rel aci n con las respuestas que se ajustan a est mul os arbitrarios. J OHN
DEWEY, en Human Nature and Conduct (pgs. 261-62), dice: "Segn hemos
visto, el acto de l a del i beraci n consiste en elegir alguna consecuencia pre-
vista que sirva de est mul o a l a acci n presente... Pero la consecuencia elegida
est situada en un conjunto indefinido de otras consecuencias tan reales como
ella... Los "fines" que son previstos y utilizados forman una pequea isla dentro
de un mar infinito. Est a l i mi t aci n sera fatal si l a f unci n propia de los fines
fuera tnicamente liberar y sacar l a acci n presente de sus perplejidades y
confusiones. Pero este servicio constituye el ni co sentido de los objetivos y
propsitos. De ah que su ligero alcance, en comparaci n con las consecuencias
ignoradas e imprevistas, carezca de importancia en s mismo." Vas e t ambi n
The Public and lis Problems, pg. 200. Los posteriores puntos de vista de
DEWEY, expuestos en Logic: The Theory of Inquiry, cap. I X, pgs. 159-80
(Nueva Yo r k: Henry Hol t and Co. , 1938), se encuentran ms de acuerdo con
90 V : L A P S I COLOGI A D E L AS DE CI S I ONE S ADMI NI STRATI VAS
Por consiguiente, la prxi ma cuestin que debe ser estudiada es la
de cmo se originan los estmulos que son instrumentos de la iniciacin
del proceso decisorio.
Un hombre que se encuentra en una habitacin frente a una estan-
tera llena de libros puede pasar revista a los ttulos y elegir deliberada-
mente uno de ellos para leer durante una hora. Una vez que ha abierto
el libro, s este o es demasiado aburrido y nadie le interrumpe, los
smbolos que el libro pone delante de sus ojos sern los estmVilos ms
importantes, quiz los nicos, que reclamen su atencin durante la hora
siguiente. Por esta razn, su eleccin de un libro determina los estmulos
subsiguientes.
Fijmonos ahora en un ejemplo de ndole ligeramente ms prc-
tica. Un hombre ha tomado la costumbre de echar un vistazo a su
agenda cuando llega todas las maanas a la oficina. El jueves recibe
una carta que necesita ser contestada el martes siguiente. Escribe una
nota en su agenda, sabedor de que ella le proporcionar el martes el
estmulo para actuar. '
Un tercer ejemplo nos l o proporcionar el desarrollo deliberado de
una habilidad. Una persona que emplea la mqui na de escribir de cuando
en cuando puede caer en el sistema de escribir "buscando y golpeando",
porque en el momento en que desee escribir esta ser la manera ms
rpida de componer las palabras. Si calcula, sin embargo, que emplear
mucho la mqui na de escribir durante cierto perodo de tiempo, quiz
se tome el trabajo de aprender el sistema de escritura al tacto. A la
larga, los estmulos para escribir a mqui na recibirn una respuesta ms
eficaz que si no hubiese desarrollado previamente esta habilidad.
Un ejemplo final nos lo proporcionan las lneas de comunicacin
dentro de una organizacin administrativa. Cada miembro de la organir
zacin necesita cierta informacin con objeto de tomar correctamente las
decisiones de las cuales es responsable. Para asegurar que la informacin
necesaria llegue a cada miembro, se traza un sistema regular de archivos
e informes que dirija automticamente estos estmulos por sus conductos
apropiados.
Estos ejemplos dan una idea de los mecanismos que proporcionan
a integracin del comportamiento en un modelo amplio. Pueden cistin^
guirse dos series principales de mecanismos: 1) los que hacen que eT
comportamiento persista en una direccin determinada una vez que ha
1
sido puesto en esa direccin, y 2) los que inician el comportamiento^
el punto de vista del presente estudio: el de que el comportamiento del indi-
viduo adquiere un contexto ms amplio de racionalidad a travs del medio
ambiente de el ecci n que l a organi zaci n social le proporciona.
COMPORTAMI ENTO F I NALI S TA D E L I NDI VI DUO 91
en una direccin determinada^Los primeros son, en su mayor parte
^ n q u e n o ~ ^ r n ^ l l nht e hfhana;
sudescripcin y funcionamiento es un problema de psicologa, y en el
piesente estudio solo pueden ser rozados ligeramente.
Los mecanismos de iniciacin del comportamiento, por otro lado,
son, en gran parte, exteriores al individuo, aunque descansan general-
mente jen. su sensibilidad a determinados estmulos. Siendo exteriores,
pueden ser interpersonales; puede recurrir a ellos otra persona distinta
de aquella sobre la que se pretenda influir, y desempean, por consi-
guiente, un papel central en la organizacin administrativa.
Hemos presentado ejemplos suficientes, para nuestras finalidades
actuales, de los mecanismos de iniciacin. Expondremos brevemente,
en las prximas pginas, los mecanismos de persistencia del comporta-
miento. Hecho esto, ser posible reconstruir un cuadro del comportamien-
to racional, otorgando un lugar central a los mecanismos de integracin.
Los mecanismos de persistencia del comportamiento
Una vez iniciados la atencin y el comportamiento en una direccin
concreta, tienden a persistir en esa direccin durante un perodo consi-
derable de tiempo. Esto es cierto incluso cuando la eleccin original de
la actividad fue una cuestin de relativa indiferencia.
Hemos expuesto ya, en el captulo I V, una razn importante para
la persistencia del comportamiento. Con mucha frecuencia, la actividad
determina "costes realizados" de una clase u otra que hacen venta-
josa la persistencia en la misma direccin. Un administrativo puede
experimentar graves dudas sobre si debe emprender una determinada
actividad; pero, una vez aceptada la responsabilidad, puede resultar
ms ventajoso seguir con ella que perder el tiempo y el esfuerzo ya
empleados. Otra manera de exponer esto consiste en decir que lo co-
ciente es continuar las actividades, por lo menos hasta que se haya
'alcanzado un punto de "consumaci n", un punto en el que se hayan
cosechado los valores producidos por los "costes realizados".
Otra razn para la persistencia es que la actividad misma crea
estmulos que dirigen la atencin hacia su continuidad y perfeccin.
Hemos sealado ya esto: un libro, si est bien escrito, tiende a retener
la atencin en los lmites de sus cubiertas en tanto no se haya ledo
completamente. Pero lo mismo pueden servir de ejemplo casi todas las
situaciones adininistrativas. ,Un ingeniero, al llegar a su oficina, encuen-
tra encima de su escritorio una serie de planos* para la construccin de
una calle, en los que estuvo trabajando el da anterior. Su atencin se
dirige inmediatamente a dichos planos y a los problemas que se plan-
92 V: L A P S I COLOGI A D E L AS DE CI S I ONE S ADMI NI STRATI VAS
tean para completarlos, y quiz no necesite ms estmulos exteriores
para trabajar en ellos durante el resto del da.
Puede verse que una gran parte de este estmulo es "interno" y
que sigue los caminos asociativos que han sido construidos en la mente.
Si el modelo de asociaciones es rico, la mente acta como una especie
de circuito cerrado, llevando repetidas veces el pensamiento hacia el
tema que le preocupa, siempre que se desva de l. Es bien sabido
que un grado considerable de concentracin (es decir, de estmulo
interno) dismmuir realmente la sensibilidad del individuo a los est-
mulos exteriores
1S
.
Un tercer factor que favorece la persistencia y que est estrecha-
mente relacionado con los "costes realizados" es el que pudiramos
titular costes "de preparacin". En el caso de muchas tareas repetitivas,
el tiempo de preparacin para realizar la tarea y el tiempo requerido
para pasar de esa tarea a otra, hace que resulte ventajoso persistir en
el desempeo de la primera en vez de desempear una variedad de
ellas.
INTEGRACION DEL COMPORTAMIENTO
Es tiempo ya de que pasemos de los mecanismos que hacen posible
la integracin al modelo de comportamiento que resulta del funciona-
miento de esos mecanismos. El proceso comprende tres etapas princi-
pales:
1) El individuo (o la organizacin) toma amplias decisiones relati-
vas a los valores a los que va a dedicar sus actividades, a los mtodos
generales que va a emplear para alcanzar esos valores y a los conoci-
mientos, habilidades e informacin que necesitar para tomar determi-
nadas decisiones, dentro de los lmites de la poltica establecida, y para
cumplir las decisiones. La actividad decisoria que acabamos de descri-
bir podra llamarse planificacin esencial.
2) El individuo disea y establece los mecanismos que dirigirn su
atencin, canalizarn la informacin y los conocimientos, etc., de manera
que hagan que las decisiones especficas diarias se acomoden al plan
esencial. Esta actividad decisoria puede llamarse planificacin de pro-
cedimiento y corresponde a lo que se ha descrito antes como "construc-
cin del medio ambiente psicolgico de la decisin".
" No es posible llevar ms adelante el tema en este punto; pero se encon-
trar en l a literatura psi col gi ca mucha abundancia de material ilustrativo.
Vanse, por ejemplo, los cap tul os de J AMES en The Principies of Psichology
sobre "The Stream of Thought", "Association" y "Wi l l " (caps. I X, X I V y XXVI) ,
I NTEGRACI ON D E L COMPORTAMI ENTO 93
3) El individuo ejecuta el plan a travs de decisiones y actividades
diarias que encajan en el marco suministrado por las etapas 1) y 2).
En realidad, el proceso entraa no precisamente tres etapas, sino
toda una jerarqua de ellas, y las decisiones de un nivel dado de gene-
ralidad proporcionan el medio ambiente para las decisiones ms con-
cretas en el prxi mo nivel inferior. La integracin del comportamiento
en su nivel ms elevado es producida por las decisiones que determinan
en tminos muy amplios los valores, conocimientos y posibilidades
que se tendrn en cuenta. El siguiente nivel inferior de integracin,
que especifica ms estas determinantes generales, se deriva de las deci-
siones que resuelven qu actividades sern emprendidas. Siguen otros
niveles, cada uno de los cuales determina con mayor detalle una sub-
rea que queda dentro del rea del nivel superior.
Solo puede otorgarse consideracin a los aspectos muy generales
de la situacin en los niveles ms elevados de la integracin. Unica-
mente puede tener lugar la particularizacin cuando dirigimos la aten-
cin hacia posibilidades y consecuencias ms detalladas. De aqu que
sea un problema fundamental de la teora administrativa el determinar
cmo habr a que construir esta red de decisiones, cul es la verdadera
divisin del trabajo entre las amplias descripciones "planificadoras" y
las ms reducidas decisiones "ejecutivas". Un segundo problema funda-
mental es el de la planificacin de procedimiento: la creacin de meca-
nismos que hagan efectivo el control de las decisiones ejecutivas por
parte de las decisiones planificadoras.
Tipos de decisiones generales
Debemos aclarar que los acontecimientos reales estn determina-
dos por la eleccin entre las alternativas que tenemos a mano para el
comportamiento inmediato. En un sentido estricto, una decisin puede
influir en el futuro slo de dos maneras: 1) el comportamiento presente,
determinado por esta decisin, puede limitar las posibilidades futuras
1 6
,
f2)~las decisiones futuras pueden ser guiadas, en mayor o menor grado,
por la decisin presente. La idea de una red entrelazada de decisiones
nace de esta posibilidad de influir en la futura eleccin por medio de
las decisiones presentes. Hemos estudiado ya el primer tipo de influen-
cia, pero el segundo exige mayor consideracin.
Cuando un problema de una clase deterrninada se ha presentado
varias veces requiriendo una decisin, puede conducir a la siguiente
reflexin general: " Qu criterios podra yo emplear como base de
1 6
Vase cap. I V, pgs. 64-65, supra.
94
V : LA PS I COLOGI A D E L AS DE CI S I ONE S ADMI NI STRATI VAS
eleccin siempre que surja un problema de esta clase?" Por ejemplo,
un bombero experimentado se pregunta: "Exi st en unos principios
fundamentales, en la lucha contra incendios, que puedan ser aplicados
a las numerosas situaciones que me plantean los incendios con que yo
tengo que enfrentarme?"
Cuando el problema ha sido planteado y se ha llegado a una solu-
cin, hemos tomado una decisin que nos servir de gua en todas las
dems decisiones sobre este tema. Esto puede hacerse seleccionan-
do : 1) deterrninados valores como criterios para decisiones posteriores,
2) detenninados conocimientos empricos relacionados con las decisio-
nes posteriores, 3) determinadas alternativas de comportamiento que
sean las nicas que necesitan ser estudiadas en posteriores elecciones.
1) La especializacin de las funciones administrativas, cada una
con su propio "objetivo", dirige cada parte de la organizacin hacia la
realizacin de una serie restringida de valores. Aceptar como objetivo
de un departamento contra incendios la "reduccin de; las prdidas que
estos ocasionan", equivale establecer un criterio de valor que guiar
todas las decisiones del director del departamento.
2) En muchas esferas se toman decisiones generales r el aj as a
hechos que deberan ser tenidos en consideracin al tomar cualquier
decisin secundaria. Por ejemplo, el ingeniero tiene una rutina de pro-
cedimientos de clculo para determinar si el diseo de un puente con-
creto deja margen para el factor requerido de seguridad que soporte sus
tensiones.
3) De igual manera, hay muchos campos en que las decisiones
generales deterrriinan las alternativas de comportamiento que deben ser
consideradas cuando hay que enfrentarse con una eleccin especfica.
Un equipo de ftbol sale al campo con un repertorio definido de "juga-
das" que puede emplear en los momentos apropiados. Un polica est
entrenado, para responder a una infraccin de la ley, con el "arresto",
la "advertencia" o el "informe".
Los mecanismos psicolgicos por los que estos criterios generales,
previamente decididos, pueden ser aplicados a un problema inmediato
de eleccin, ya han sido explicados
1 7
. Creando estmulos interiores y
exteriores, estas decisiones previas determinan la forma con que la mente
debe responder a la especfica situacin de eleccin. Esta disposicin
especial de la atencin se encuentra en contraste con el rea ms amplia
de referencia relativa a la toma de decisin previa, de la decisin que
controla. Es decir, la serie de factores que se toman en consideracin
11
Supra.
I NTEGRACI ON D E L COMPORTAMI ENTO
95
cuando se resuelve que "se establecer un departamento contra incen-
dios, con la finalidad de reducir al m ni mo las prdidas que estos oca-
sionan", es completamente distinta de la serie que lleva al bombero a
decidir: "Sera preferible conectar la manguera de dos pulgadas y me-
dia a esta boca de riego." Esta estratificacin de las decisiones hace po-
sible que cada decisin sea guiada, directa o indirectamente, por consi-
deraciones mucho ms amplias de racionalidad de lo que sera posible
si hubiera que tomarla "sobre la marcha", sin la ventaja de considera-
ciones previas. Esto nos lleva al concepto de comportamiento "planifi-
cado", como medio ms apropiado de mantener la racionalidad a un
alto nivel.
El proceso planijicador
JU^PTPpe^ps. jps;cdgicos. .comprendidos en la planificacin consis-
t eri ^rLsel ecci onar criterios generales de eleccin y luego particularizarlos,
pi c ndol os a situaciones especficas
1 S
. Un ingeniero proyectista elige
como objetivo suyo un ferrocarril a tender entre las ciudades A y B, a
travs de un terreno mont aoso. Despus de un examen preliminar de
la topografa, elige dos o tres rutas generales que parecen factibles.
Luego, toma cada una de esas rutas como su nuevo "fin"un fin inter-
medioy l o particulariza ms, sirvindose de mapas topogrficos deta-
llados.
Los procesos de su pensamiento pueden describirse como ^una serie
de implicaciones hipotticas: "Si he de ir de A hasta B, las rutas 1, 2,
y 3 parecen ms factibles que las dems; si sigo la ruta 1, parece
preferible el proyecto l a ; si sigo la ruta 2, el proyecto 2c; si la ruta 3,
el proyecto 3a", y as sucesivamente, hasta que ha trazado los detalles
ms minuciosos del diseo de dos o tres proyectos alternativos. Su deci-
sin final est entre estas detalladas alternativas.
Tal proceso de pensamiento puede ser contrastado con una eleccin
nica entre todas las rutas posibles. Este ltimo mt odo es el dictado por
la lgica, siendo el nico procedimiento que garantiza que la decisin a
que se ha llegado finalmente es la mejor. Por otra parte, este mt odo
exige que todos los proyectos posibles sean elaborados con todo detalle
antes que se llegue a una decisin. La imposibilidad prctica de tal
procedimiento resulta evidente.-EL procedimiento rilanificador. es una
transaccin por la que nicamente las alternativas ms "plausibles" son
dor adas en detalle,"
Permtasenos presentar otro ejemplo. Supongamos que el problema
MACMAHON, M I L L E T T y OGDE N, op. cit., pg. 17.
S V : L A P S I COLOGI A D E L A S DE CI S I ONE S ADMI NI STRATI VAS
a elegir la situacin de un pantano para depsito de agua. Para simpli
car, partiremos de la base de que se desea almacenar un volumen deter-
linado de agua con un coste m ni mo y que el almacenamiento de agua
or encima de la cifra especificada no ser de ningn valor. Normal-
nenie,, el problema real no .es tan sencillo. Puede calcularse el coste de
a construccin de un pantano con la capacidad requerida para cada pun
o a lo largo del ro. Sin embargo, hara falta realizar estudios detallados
obre las condiciones de los cimientos en cada punto, a fin de llevar a
;abo un clculo exacto. Luego se podra compilar esa enorme coleccin
de clculos de coste y elegir la situacin del pantano que exigiera un
:oste menor.
En realidad, el ingeniero sigue un camino completamente distinto.
Selecciona inmediatamente,r mediante .la mspeccin de un mapa topogr-,
fico* una media docena de lugares "plausibles" para la construccin del
pantano y se olvida de los dems. Tiene suficiente familiaridad con los
costes de construccin de pantanos para sabercon grado razonable
de certezaque cualquier otro lugar que pudiera elegir tendra un coste
ms elevado. Acto continuo efecta un clculo aproximado del coste de
pantano en cada uno de los lugares, partiendo de la base de que las
condiciones de los cimientos son "normales". Por ltimo, elige los sitios
ms prometedores y realiza cuidadosos estudios de los cimientos como
base para los clculos definitivos.
En cada caso de este proceso existe una probabilidad de que el lugar
ms deseable para el pantano sea eliminado sin un completo anlisis.
El ingeniero deber tener gran habilidad para resolver el grado de apro-
ximacin permisible en cada punto del procedimiento.
La funcin de la organizacin social
Hemos mencionado varias veces, en este captulo, que los mecanis-
mos que conducen a la integracin del comportamiento pudieran ser
interpersonales. Si nos imaginamos a la organizacin y a las institu
ciones sociales como modelos de comportamientos de grupo, en un sen
tido amplio, no resulta difcil ver que la participacin individual en tales
organizaciones e instituciones'puede ser la fuente de algunas de sus inte-
graciones ms fundamntales; -y.-de : mayor alcance. Las influenciadle
la organizacin sobre el individuo pertenecen a dos clases prii
pales:
1) Las organizaciones e instituciones permiten que cada individuo
del grupo forme slidas expectativas en cuanto al comportamiento de
los dems miembros en determinadas condiciones. Esa clase de experta
I NTEGRACI ON D E L COMPORTAMI ENTO
97
uvas resultan una precondicin esencial para considerar racionalmente
las consecuencias de la accin en un grupo social
I 9
.
2) Las organizaciones e instituciones proporcionan los estmulos
generales y las directrices de la atencin que canalizan los comporta-
mientos de los miembros del grupo, y ofrecen a esos miembros los obje-
tivos intermedios que estimulen la accin
M
.
Claro est que no podra sobrevivir ningn modelo de comportamien-
to social que no previera y proporcionara, de alguna manera, la saciedad
de los estmulos del hambre, del deseo sexual y de la fatiga. Ms all
de esto, los dispositivos institucionales estn sujetos a una variedad
infinita, y difcilmente puede decirse que nazcan de ninguna caracters-
tica innata del hombre. Puesto que tales instituciones determinan en gran
manera los hbitos mentales de los participantes, establecen las condicio-
nes para el ejercicio de la docilidad y, por tanto, de la racionalidad en la
sociedad humana.
El ms alto nivel de integracin a que llega el hombre consiste en
tomar una serie existente de instituciones como una alternativa y en com-
pararla con otras series. Es decir, cuando el hombre vuelve su atencin
al marco institucional que, a su vez, suministra el sistema dentro del
cual operan sus procesos mentales, est estudiando verdaderamente las
consecuencias de las alternativas de comportamiento en el nivel ms ele-
vado de integracin. No ha sido comn el pensamiento, en este nivel
comprensivo, a todas las culturas. En nuestra civilizacin occidental se
ha visto quiz confiado: 1) a los escritos de los tericos polticos uto-
pistas ; 2) al pensamiento y a los escritos que rodean los procesos legis-
lativos modernos
2 1
.
Por consiguiente, la racionalidad humana consigue sus ms elevados
objetivos e integraciones del marco institucional en que opera y por el
cual es moldeada. La legislacin es, en nuestra cultura democrtica, la
que principalmente proyecta y es arbitro de estas instituciones. Las orga-
nizaciones administrativas no pueden quiz reclamar la misma impor-
1 3
Vase c mo trata S T E N E la "rutina de la organi zaci n", op. cit., pg. 1129.
M
D E W E V : The Public and lis Problems, pg. 54.
2 1
Se ba hecho ver con frecuencia que el concepto de "hacer l a ley" como
diferente de "encontrar l a ley" es un desarrollo relativamente reciente. Vase,
por ejemplo, C . 7. F R I E D R I C H : Constilutional Government and Politits (Nueva
York: Harper and Bros., 1937) , y C HA R L E S G . HA I N E S : The American Doctrine
of Judicial Supremacy (Nueva Yo r k: MacMi l l an Co. , 1914) , pgs. 12- 13, 18- 24.
Por esta razn, l a l egi sl aci n ha entraado, tnicamente en los tiempos recien-
tes, una consi deraci n consciente de las posibilidades de modelos institucio-
nales alternativos. K A R L MANNHEI M ha puesto de relieve la importancia de dar
forma deliberadamente al med o/ i ns t i t uci onal en su reciente estudio Man and
Socieiy in an Age of Reconstruction (Londres: Kegan Paul , 1940, pgs. 149- 55. )
SIMON.10
9 8 V : LA PS I COLOGI A D E L A S DE CI S I ONE S ADMI NI STRATI VAS
tancia, como depositarios de ios valores fundamentales humanos, que
poseen las ms viejas instituciones tradicionales, como la familia. Sin
embargo, con la creciente interdependencia econmica del hombre y
con su dependencia cada vez mayor de la comunidad respecto a los ser-
vicios gubernativos esenciales, la organizacin formal est asumiendo
un papel de significacin cada vez ms amplia, que nunca ha tenido
antes. Esto no carece de ventajas, porque las organizaciones administra-
tivas se construyen y modifican, normalmente, con una independencia
y libertad respecto de la tradicin quea pesar de estar lejos de ser com-
pletasles dan gran adaptabilidad para hacer frente a las nuevas necesi-
dades con nuevos recursos.
Los modelos de comportamiento que nosotros llamamos organizacio-
nes son, pues, fundamentales para el logro de la racionalidad humana
en un sentido amplio. El individuo^ racional es, y debe ser, un individuo
organizado e institucionalizada Si los severos lmites impuestos por la
psicologa humana a la deliberacin han de relajarse, el individuo debe
estar sujeto, en sus decisiones, a la influencia del grupo organizado del
que forma parte. Sus decisiones no deben ser solo el producto de sus
propios procesos mentales; deben t ambi n reflejar consideraciones ms
amplias a las que el grupo organizado debe dar fuerza.
Mecanismos de influencia organizativa
Hemos bosquejado ya, en el captulo de introduccin, los medios de
que sirve la orgariizacin para influir en las decisiones de sus miem-
bros. En captulos posteriores sern expuestos extensamente y, por tanto,
solo requieren ahora un breve examen,
1) La organizacin divide el trabajo entre sus miembros. Dando a
cumplir a cada uno una tarea determinada, dirige y limita su atencin
a esta tarea. El jefe de personal que se ocupa del reclutamiento, entrena-
miento, clasificacin y otras operaciones relacionadas con el personal,,
no necesita prestar una atencin especial a la contabilidad, a las compras,
a la planificacin o a las funciones operativas, que son igualmente vitales
para el cumplimiento de las tareas de la organizacin, porque sabe que
han sido atendidas de alguna manera, dentro de la estructura de la
misma.
2) La organizacin establece prcticas-tipo. Al decidir de una vez
para siempre (o, por lo menos, para un perodo de tiempo) que una
tarea determinada se haga de una manera especfica, libra al individu
\ que "la realiza efectivamente de la necesidad de decidir, en cada momento,
de qu manera deber hacerse.
3) La organizacin transmite las decisiones hacia abajo (y latera-
I NTEGRACI ON D E L COMPORTAMI ENTO 99
mente e, incluso, hacia arriba) a travs de sus filas, estableciendo siste-
mas de autoridad y de influencia. La forma ms corriente que esto toma
es la jerarqua de autoridad formal ; pero es de igual importancia la asig-
nacin a determinados individuos de la funcin formal de consejo, as
como el crecimiento, en cualquier organizacin real, de un sistema no
formal de influencia, basado en parte en el status formal y, en parte,
en las relaciones sociales.
4) La organizacin proporciona canales de comunicacin que corren
en todas direcciones y a travs de los cuales fluye la informacin para
la toma de decisiones. Estos canales son formales y no formales. Los
formales se basan en parte, y en parte se separan, de las lneas de auto-
ridad formal, y los canales no formales se hallan estrechamente relacio-
nados con la organizacin social informal.
5) La organizacin entrena y adoctrina a sus miembros. Pudiera
llamarse a esto la "interiorizacin" de la influencia, porque inyecta en
los sistemas nerviosos de los miembros de la organizacin los criterios
de decisin que la organizacin desea emplear. El miembro de la orga-
nizacin adquiere conocimiento, habilidad e identificaciones o lealtades
1
que le permiten tomar decisiones por s mismo, tal como a la organiza-
cin le agradara que decidiese.
MI proceso de coordinacin
Hemos aludido ya en este captulo y en el precedente a una de las
principales funciones de estas influencias organizativas: la de dar coor-
dinacin a las actividades de los miembros de la organizacin. Como
hemos expuesto, la eficacia de un individuo en la realizacin de sus fina-
lidades, en cualquier situacin social, depender no solo de su propia
actividad, sino tambin de cmo esa actividad se relaciona con lo que
estn haciendo los dems individuos. En toda gran organizacinel
Gobierno federal es un ejemplo excelentela tarea de relacionar las
actividades de un individuo o unidad con las de otros adquiere una i m-
portancia, complejidad y dificultad mximas. Las actividades de guerra
nos han dado un ejemplo notable de esto en numerosas ocasiones. El res
ponsable de la produccin de gasolina para aviones podra dar rde-
nescompletamente lgicas para la ejecucin de su tareaque inter-
firieran la tarea del responsable de la produccin de caucho. La obten-
rin de acero para la marina mercante puede estar en pugna con la
obtencin de acero para barcos de guerra o para tanques. La ejecucin
de una gran operacin militar puede exigir la coordinacin, en el tiempo,
de una multitud de actividades preparatorias. Estos ejemplos podran
multiplicarse indefinidamente.
100 V I L A P S I COLOGI A D E L A S DE CI S I ONE S ADMI NI STRATI VAS
La coordinacin, vista desde la posicin del individuo en la organi-
zacin, entraa varios elementos: la relacin de los objetivos y de las
finalidades intermedias del individuo con las de otras secciones de la
organizacin; la valoracin del individuo de las alternativas que estn
a su alcance y al alcance de los otros miembros del grupo; y sus expec-
tativas en cuanto a las vas de accin que seguirn los dems.
Auto-coordinacin.-ha. las situaciones ms sencillas, el individuo
pairicipante puede coordinar sus actividades con las ct vi dderde-l os
dems a travs de la simple observacin de lo que ellos hacen. En un gru-
po de tres o cuatro pintores que trabajan juntos, cada uno de ellos puede
realizar una parte de la tarea y todo el grupo puede trabajar como un
equipo, colocndose cada uno donde crea que sus esfuerzos sern ms
eficaces e interferirn menos los esfuerzos de los dems. Es posible dar
una orden ocasionalmente; pero la mayora de los ajustes se realizan en
silencio y sin discusin.
Cualquiera que haya observado cmo acta un grupo desorganizado
de personas en un caso de emergencia, ha visto un comportamiento
organizado de este tipo. Desde luego, si el grupo ha sido organizado
previamente para el caso de emergencia o si uno o ms miembros del
grupo son reconocidos como lderes, el mecanismo de coordinacin
podra ser mucho ms complicado e incluira rdenes verbales.
En la mayora de las situaciones, la realizacin acertada de una tarea
por un grupo de personas exige un grado ligeramente ms elevado de
coordinacin. Por ejemplo, puede requerirse para su realizacin eficaz
que todos apliquen sus esfuerzos simultneamente. La coordinacin,
incluso en tales circunstancias, puede no ser deliberada ni implicar rde-
nes explcitas. Los distintos miembros del grupo pueden simplemente
aceptar a un miembro como lder y ajstar sus movimientos a los suyos:
por ejemplo, un grupo de hombres que mueve una carga pesada.
Todas estas situaciones en que es posible la auto-coordinacin, re-
quieren que el individuo pueda observar los comportamientos de los i
miembros de la organizacin y ajustar el suyo a los de ellos. Donde no es
posible esta observacin directacomo en la mayora de las situaciones;
de alguna complejidad, la organizacin misma debe proporcionar la
coordinacin.
Alternativas del grupo frente a alternativas del individuo.El indivi-j
do considera que el cumplimiento de sus objetivos depende de latvia
especial de comportamiento que l sigue. Hay una serie distinta d Con- -
secuencias o de resultados para cada una de las vas de accin que se
abren ante l. La eleccin racional, segn hemos explicado, consiste en
elegir y provocar el resultado que se prefiere a los dems.
I NTEGRACI ON D E L COMPORTAMI ENTO 101
Cuando la eleccin tiene lugar en una situacin de grupo, las con-
secuencias de una va de accin llegan a depender no solo de la elec-
cin del individuo de una alternativa determinada, sino tambin de las
elecciones de los dems miembros del grupo. Unicamente cuando se
toman los comportamientos de los dems como "constantes"es decir,
cuando se han formado expectativas con respecto a sus comportamien-
tos, el problema de la eleccin adquiere una forma determinada.
Cuando se han formado tales expectativas, la nica variable indepen-
diente que queda es la eleccin del. individuo, y el problema de la deci-
sin queda reducido al caso anterior.
De aqu que la serie de alternativas de que dispone el grupo deban
distinguirse cuidadosamente de la serie de alternativas de que dispone
el individuo. Esta ltima es tan solo una subserie de la primera, una
subserie distinta para cada serie dada de comportamientos de Jos dems
miembros del grupo. La alternativa que el individuo elige realmente
para su propio comportamiento puede ser completamente distinta de
la alternativa que elegira si pudiese determinar los comportamientos
de todos los restantes miembros del grupo.
Si las expectativas que tiene el individuo de los comportamientos
de sus colegas son exactas, sern normalmente bastante distintas de
la manera en que l deseara que se comportaran. Ya que su propia
decisin, para ser racional, debe relacionarse con sus expectativas
ms que con sus deseos, necesita aspirar no a la alternativa que l pre-
fiera de todas las posibles para el grupo, sino a la alternativa que l
prefiere de todas las posibles para l
La necesaria distincin entre un plan de campaa que dependa de
que el adversario haga lo que nosotros deseamos y un plan que de-
penda de que el adversario realice lo "correcto", es un principio fun-
damental de la tctica militar y, en verdad, de toda actividad competi-
dora. Nunca tiene xito un plan de la primera clase, porque ese xito
se basa en la falsa suposicin de que el adversario har lo que uno
quiere. En el mundo prctico se caracterizan como utpicos los proyec-
tos cuyo xito depende del comportamiento que se desea que realicen
muchos individuos, pero que no acierta a explicar de qu manera ese
comportamiento que se desea ser, o podr ser, realizado.
Ahora bien: cuando todos los miembros del grupo demuestran su
preferencia por los mismos valores o por las mismas consecuencias de
todos los que el grupo puede realizar, surge una situacin muy especial.
Todos los bomberos que combaten un incendio estn de acuerdo en
la finalidad de su comportamiento conjunto: apagarlo tan rpidamente
como sea posible. Hay, en tal caso, una serie de comportamientos para
1 0 2 V: L A PS I COLOGI A D E L AS DE CI S I ONE S ADMI NI STRATI VAS
los miembros del grupo que, en un campo emprico enteramente obje-
tivo, son los ms expeditivos para el cumplimiento de esta finalidad.
Los miembros del grupo pueden estar en desacuerdo sobre cul es esta
mejor solucin, pero tal desacuerdo tiene lugar en un nivel fctico:
es una cuestin de juicio, no de valores.
El llegar al "mejor" resultado implica que cada miembro del grupo
conoce su lugar dentro del esquema y que est preparado a realizar
su tarea con los dems. Pero tal coordinacin es difcilmente posible,
a menos que las intenciones de cada miembro del grupo puedan ser
comunicadas a los dems. Cada uno de ellos basar su comporta-
miento en sus expectativas de los comportamientos de los dems; pero
no tendr razones para esperar que encajarn dentro de un plan precon-
cebido. A falta de coordinacin formal, el resultado ser muy for-
tuito. ' '
:
La autocoordinacin, en las condiciones ms prcticas, es infi-
nitamente menos eficaz que un esquema predeterminado de accin, que
libra a cada miembro del grupo de la tarea de anticipar el comporta-
miento de los dems como base del suyo.
As, pues, la comunicacin es esencial en las formas ms complejas
de comportamiento cooperativo... El proceso de coordinacin, en cestas
situaciones ms complicadas, consta por lo menos de tres etapas: 1) el
desarrollo de un plan de comportamiento para todos los miembrs"del
grupo (no de una seri d planes individuales, para cada miembro);
2) la comunicacin, a cada miembro, de las partes importantes de este
plan; 3) la buena disposicin de todos los miembros individuales
para permitir que sus comportamientos sean dirigidos por el p l a n . ^
Este proceso no se diferencia de aquel por el que el individuo inte-
gra su propio comportamiento en un modelo coordinado. En la inte-
gracin del grupo la comunicacin llena el vacoproporciona el tejido
nervioso, digamosque produce la ausencia de una conexin orgnica
entre los individuos.
JEl plan de .grupo.La idea de un plan para el comportamiento de
un grupo no encierra nociones metafsicas sobre la existencia de una
"mente de grupo". Es una especificacin de cmo se conducir cierto
m w Tsonas, ms que una especificacin de cmo se compor-
persona. El plan tiene su existencia sobre el papel o en
mentes de l s individuos que l o crean. Estos individuos
:hos o pocos; pueden pertenecer al grupo o no. Todo
*.s que, antes que el plan se lleve a la prctica, sea comu-
-~- rubros del grupo encargados de realizarlo.
hemos dado por supuesto que se llevar a cabo un
I NTEGRACI ON D E L COMPORTAMI ENTO 103
plan nicamente cuando los miembros del grupo estn perfectamente
de acuerdo sobre cul de todas las posibilidades disponibles les gusta-
ra ver realizada. En realidad, esto no es estrictamente necesario. La
coordinacin del grupo es posible en muchos casos en que los distintos
individuos tienen ideas diferentes acerca del "pt i mo". Es necesario
nicamente que estn de acuerdo en encontrar un plan preferible a cual-
quier otra alternativa que estuviere abierta para ellos como individuos
si no cooperasen
22
.
Puesto que lo interesante para el presente estudio no son tanto las
razones de que los individuos cooperen como los mecanismos que hacen
posible la cooperacin, podemos abandonar ahora el tema del "plan
de grupo", que discutiremos con mayor extensin en el prximo captulo.
Comunicacin.has decisiones generales de la organizacin pueden
controlar el comportamiento del individuo nicamente por medio de
los mecanismos psicolgicos que aplican los valores y los conocimien-
tos a cada decisin individual en el momento en que esta se toma.
Hay en el comportamiento de grupo una necesidad similar de comu-
nicar el plan del grupo a los individuos que han de realizarlo. Esto
no significa que la totadad del plan deba ser comunicado, sino que
cada individuo debe saber lo que l tiene que hacer.
- Ninguna fase del proceso administrativo es ms generalmente igno-
rada, ni ms pobremente realizada, que la tarea de comunicar las deci-
siones. Se "ordena" con demasiada frecuencia que sean llevados a
efecto ciertos planes, sin considerar la manera en que pueden ser lleva-
dos a influir sobre el comportamiento de los individuos miembros del
grupo. Se promulgan manuales de procedimiento, sin llegar a determi-
nar si los contenidos de esos manuales guan a los individuos en sus de-
cisiones. Los planes de-la organizacin se trazan sobre el papel, aunque
los miembros de la organizacin ignoren el plan que pretenden describir
sus relaciones.
- Se producen los fallos de comunicacin siempre que se olvida que
el comportamiento de los individuos es el instrumento con que la orga-
nizacin lleva a cabo sus propsitos. Lo que hay que preguntar a todo
proceso administrativo es: cmo influye en las decisiones de estos
^Hobbes se si rvi de una forma extrema de esta proposi ci n para demos-
trar que la organi zaci n social puede surgir incluso de un estado de bellum
omnium contra omnes. Otros teri cos del contrato, especialmente Locke, se
sintieron impulsados a postular una identidad natural de intereses. Vas e el
penetrante examen de las bases que motivan la cooperaci n de R. M. MA C L E V E R :
Community: A Sociological Study (Londres: MacMi l l an and Co. , 3.
a
ed., 1924),
especialmente el lib. I I , caps. I I y I I I .
104 V : L A P S I COLOGI A D E L AS DE CI S I ONE S ADMI NI STRATI VAS
individuos? Cuando no existe comunicacin, la respuesta debe ser siem-
pre : No influye de manera alguna en ellos.
Aceptacin del plan.~El paso final en la coordinacin es que cada
uno de los miembros de la organizacin acepten su parte en el plan
del grupo. El problema de asegurar esta aceptacin ser el tema prin-
cipal de los dos captulos prximos.
SUMARIO
En el transcurso de este captulo se han examinado tanto los lmi-
tes como las posibilidades de la racionalidad humana. Hemos visto que
los lmites de la racionalidad se derivan de la incapacidad de la mente
humana para aplicar a una decisin nica todos los aspectos de valor,
de conocimiento y de comportamiento que pudieran tener importan-
cia. Con frecuencia, el modelo del comportamiento humano est ms
prximo a un sistema de estmulo-respuesta que a una eleccin entre
alternativas. La racionalidad humana, pues, opera dentro de los lmi-
tes de un medio ambiente psicolgico. Est medio ambiente impone al
individuo, como "supuestos", una seleccin de factores sobre los que
debe basar sus decisiones. Sin embargo, los mismos estmulos de la-'deci-
sin pueden ser controlados de modo que sirvan a finalidades ms
amplias, y una sucesin de decisiones individuales puede ser integrada
en un plan bien concebido.
El control deliberado del medio ambiente de la decisin permite
no solamente integrar la eleccin, sino t ambi n socializarla. Pueden
considerarse las instituciones sociales como regularizaciones del com-
portamiento de los individuos, gracias a la sujecin de su comporta-
miento a los modelos de estmulo que les han sido impuestos social
mente. Es en estos modelos donde hay que encontrar una comprensin
del sentido y de la funcin organizativa.
C A P I T U L O VI
E L E Q U I L I B R I O D E L A O R G A N I Z A C I O N
Hemos descrito, en el captulo V, algunos mecanismos que permi-
ten integrar el comportamiento de] individuo en el resto de la orga-
nizacin de la que forma parte. Sin embargo, estos mecanismos no
explican por qu razn el individuo est dispuesto a participar en el
grupo organizado y someter sus fines personales a los objetivos esta-
blecidos por la organizacin. Despus de todo, una organizacin es
un conjunto de personas y son estas las que realizan lo que hace la
wgarjizaaA- Las actividades de un grupo de personas resultan orga-
nizadas nicamente en la medida en que estas permitan que sus decisio-
nes y sus comportamientos sean influidos por su participacin en la
organizacin.
ALI CI ENTES
La clave de la participacin de los individuos en la organizacin
estriba en las observaciones que hemos hecho, en el captulo I , con
referencia al grupo organizado como sistema en equilibrio. Los indi-
viduos estn dispuestos a aceptar su condicin de miembros de la orga-
nizacin cuando su actividad dentro de ella contribuya, directa o indi-
rectamente, a sus propios fines personales. Esa contribucin es directa
si jas finalidades de la organizacin tienen para el individuo un valor
personal directo; un ejemplo tpico de esto es la calidad de miembro
de una Iglesia. La contribucin es indirecta si la organizacin ofrece
recompensas personalesmonetarias o de otra claseal individuo en
pago de su disposicin a aportar su actividad a la organizacin. Ejem-
plo tpico de esto es el empleo en una empresa. Las recompensas per-
sonales estn a veces directamente relacionadas con la importancia y
crecimiento de la organizacin, como en el caso de los accionistas de
una empresa; otras veces no lo estn de manera muy directa, como
en el caso de la mayora de los asalariados. Las caractersticas de estas
tres bases de participacin son lo bastante diferentes para que valga
la pena estudiarlas separadamente: las recompensas personales que se
derivan directamente del cumplimiento del objetivo de la organizacin,
los alicientes personales ofrecidos por la organizacin y estrechamente
105
106
V I : E L E QUI L I B RI O D E L A ORGANI ZACI ON
relacionados con su importancia y crecimiento, y las recompensas perso-i
nales que se derivan de los alicientes ofrecidos por la organizacin perol
que no se relacionan con la importancia y crecimiento de ella. Corrien-I
temente, las organizaciones se componen de tres grupos de individuos/
en cada uno de los cuales domina uno de estos tipos de motivos; y es
la presencia de estos tres grupos lo que da a la administracin su carc-i
ter especfico.
La frase "finalidades personales" que aqu empleamos debe seri
tomada en un sentido amplio. No se encuentra en modo alguno res-
tringida a las finalidades egostas, y mucho menos a las finalidades eco-'
nmicas. "La paz mundial" o "la ayuda a la China hambrienta" puede:
ser una finalidad tan personal para un individuo como la adicin de
otro dlar al sobre de su paga. No debe oscurecer la importancia;
de otros tipos de alicientes, el que los incentivos econmicos predomi-
nen con frecuencia, en las organizaciones gubernativas y de negocios.;
Ni deben tampoco olvidarse los valores egostas intangibles, tales como,
el status, el prestigio o el disfrute de las asociaciones de la organizacio.;
Explicamos en el captulo I que los "clientes" son, en las organi--'
zaciones lucrativas, un grupo que tiene, de manera predominante.jeli
primer tipo de mvi l es: el inters directo en los objetivos de la orga-
nizacin; los empleados, el tercer t i po; y el empresario, el segundo.
Esto es cierto, claro est, nicamente para una visin muy general y
ms adelante expondremos, en este mismo captulo, las reservas nece-
sarias.
Los miembros de una organizacin contribuyen, pues, a ella, en"
correspondencia con los alicientes que la organizacin les ofrece y las
aportaciones de un grupo son la fuente de los alicientes que la organi-
zacin ofrece a los dems. La orgariizacin sobrevive y crece si el
t ot al de las contribuciones es suficiente, en cantidad y en calidad, para
suministrar la necesaria cantidad y calidad de alicientes; de lo con-,
erario, decae y acaba por,desaparecer, a menos que se logre un equi-
librio
- , . T I P O S D E P A R T I C I P A N T E S E N L A O R G A N I Z A C I O N
Es posible clasificar a los miembros de la organizacin en otras
formas distintas, aparte de hacerlo con arreglo a los alicientes que
reciben por :su participacin. Pueden clasificarse de acuerdo con los
tipos de contribuciones que aportan a la organizacin: servicios espe-
1
Es t a idea del equilibrio se debe a C. I . BARNARD. Vas e su obra Tht
Functions of the Executive (Cambridge: Harvard University Press, 193S), p-
ginas 56-59, y caps. X I y X V I .
L AS F I NALI DADES D E L A ORGANI ZACI ON COMO A L I C I E N T E S 107
ceos (un proveedor de material); dinero u otros servicios neutrales
que pueden ser empleados como incentivos (clientes); y tiempo y
esfuerzo (empleados).
Un tercer mt odo de clasificacin distinguira los que controlan
la organizacines decir, los que tienen derecho a fijar los trminos
en que se perrrutir a los dems participar en elladel resto de los
participantes. Las varias combinaciones posibles de alicientes, contri-
buciones y dispositivos de control ent raan una considerable variedad
de formas organizativas, y esta variedad debe ser tomada en considera-
cin en la exposicin subsiguiente.
L A S F I N A L I D A D E S D E L A O R G A N I Z A C I O N C O M O A L I C I E N T E S
La mayor a de las organizaciones se hallan orientadas hacia alguna
finalidad u objetivo que les proporciona el propsito hacia el cual se
dirigen las decisiones y actividades de la organizacin. Si la finalidad
es^relativamente tangibleejemplo, la fabricacin de calzado, no
es_demasiado difcil, generalmente, fijar cmo contribuyen a ella las
actividades especficas y, por tanto, calcular su utilidad. Si la finalidad
f menos tangiblecomo la de una organizacin religiosa, resulta
ms discutible que una actividad determinada contribuya a ella; y,
. por esa razn, puede existir una profunda controversia, incluso entre
aquellos que desean trabajar para conseguir la finalidad, con respecto
a cmo ha de ser conseguida. Incluso cuando la finalidad es tingible,
puede haber algunas actividades cuya relacin con ella sean tan indi-
rectas, aunque no necesariamente menos esenciales por ello, que resulte
difcil el problema de su valoracin. Es ms fcil presupuestar, por
ejemplo, para el departamento de produccin que para el de publi-
cidad o la supervisin.
Ha estado de moda en la literatura sobre administracin de empre-
sas discutir si "el " objetivo de una organizacin lucrativa es un servi-
cio o un beneficio. Realmente, no existe problema a discutir. Ciertos
individuos, en primer lugar los clientes, contribuyen a la organizacin
debido al servicio que les proporciona; otros, los empresarios, a causa
de los beneficios que les produce. Cuando se examina el sistema mismo
del comportamiento de la orgardzacin, se encuentra que tanto la fina-
lidad del servicio como la del beneficio influyen en las decisiones.
Aplicamos aqu a la finalidad del servicio la etiqueta de "objetivo de
la organizacin" por conveniencia terminolgica.
LAS F I NALI DADES D E L A ORGANI ZACI ON COMO A L I C I E N T E S 109
I OS V I : E L EQUI LI BRI O D E L A ORGANI ZACI ON
Aplicacin a los tipos especficos de organizacin
La finalidad de una organizacines decir, la obtencin del pro-
ductoen el caso de una organizacin industrial, es una finalidad per-
sonal para los individuos que, ordinariamente, no son considerados
miembros de ella. Nos referimos a los clientes
2
. En pago de este pro-
ducto los clientes estn dispuestos a ofrecer dinero, que proporciona
el aliciente principal para que los empleados y los empresarios formen
parte del grupo. La relacin de los clientes con la organizacin se dis-
tingue no solo por el tipo de aliciente que reciben, sino t ambi n por
el hecho de que se basa.en. un contrato o convenio en relacin con
un producto especfico, sin que, de ordinario, se suponga la perma-
nencia o continuidad de esa relacin. i
En el caso de un organismo gubernativo, la finalidad de la organi-
zacin es personal para el cuerpo que controla en ltimo trmino la
organizacinel cuerpo legislativoy para el ciudadano. La relacin
aqu es, en parte, la misma que en una organizacin industrial, en;
cuanto que los legisladores, vistos como "clientes", proporcionan al
organismo los fondos necesarios. Es resueltamente distinta porque, en
primer lugar, conservan el control legal ltimo sobre la organizacin, yj
en segundo lugar, su motivacin "personal" est basada sobre su status'
caracterstico de representantes elegidos. El examen de cmo los legis-
ladores forman juicios d" valor al determinar la poltica de los orga-
nismos gubernativos nos conducira del presente estudio al de todo
el proceso legislativo.
El objetivo de la organizacin en las organizaciones voluntarias con-
siste, ordinariamente, en el aliciente directo qu3 asegura los servicios;
de los miembros de la organizacin. Los problemas caractersticos de?
administracin en las organizaciones voluntarias se derivan de que los?
participantes no aportan, con frecuencia, todo su tiempo, de que los;
diversos participantes puedan tener interpretaciones en pugna acerca
del objetivo de la organizacin y de que este pueda desempear, en el
sistema de valores del participante, un papel tan modesto que ofrezca
un aliciente poco importante para la cooperacin. El voluntario com-
2
BARNARD, en The Functions of the Executive, fue qui z el primer escritor
que sostuvo que los clientes deben ser considerados como una parte del sistema
de actividad organizativa en toda teor a de la admi ni straci n. Parece que sus
puntos de vista sobre esta cuesti n no han ganado t odav a amplia aceptacin
"" los que escriben sobre admi ni straci n. Como hemos apuntado antes, la
i n que importa aqu no es c mo han de definirse los "miembros de la orga-
in", sino si el comportamiento de los clientes ha de ser incluido en ei
is de esta.
parte, a este respecto, muchas de las caractersticas del cliente de una
organizacin lucrativa, aunque aquel contribuye a la organizacin
con sus servicios en lugar de contribuir con dinero.
Adaptacin del objetivo de la organizacin
El objetivo de la organizacin rio es, en modo alguno, una cosa
esttica. La organizacin, para sobrevivir, tiene que tener un objetivo
que atraiga a sus clientes
3
, de manera que hagan las aportaciones nece-
sarias para sostenerla. Por esa razn, los objetivos de la organizacin
tienden constantemente a adaptarse; a los valores cambiantes de los
clientes o a conseguir nuevos grupos de clientes que sustituyan a los
que se han perdido. La organizacin puede tambin emprender acti-
i vidades especiales para inducir a los Chentes a la aceptacin de sus
objetivos: anuncios y toda clase de propaganda.
De aqu que, aunque sea correcto decir que el comportamiento
de la organizacin est orientado hacia el objetivo de la misma, esto
o sea todo; porque el objetivo mismo de la organizacin cambia,
respondiendo a la influncia de aquellos a quienes el cumplimiento de
dicho objetivo asegura valores personales.
La modificacin del objetivo d la organizacin representa, gene-
ralmente, una transaccin entre los intereses de varios grupos de posi-
bles participantes, para asegurarse su cooperacin conjunta all donde
cada grupo es incapaz de conseguir individualmente y sin ayuda alguna
sus propios objetivos. Por eso, el objetivo de la organizacin rara vez
coincidir exactamente con los objetivos personales incluso de aque-
llos participantes cuyo inters en la organizacin radica en la conse-
cucin de su finalidad. La cuestin crucial para cada uno de tales indi-
viduos estriba en si el objetivo de la organizacin se acerca lo bastante
a su finalidad personal para decidirse a participar en el grupo, en vez
de tratar de conseguir su finalidad por s mismo o en algn otro grupo.
Como se ver, este proceso de transaccin tiene lugar, bien si el grupo
que controla la organizacin est interesado directamente en el obje-
tivo de la misma, o bien si el aliciente que recibe de la organizacin
es de algn otro tipo.
La lealtad de los empleados al objetivo de la organizacin
Aunque el objetivo de la organizacin es de la mayor importancia
en relacin con el comportamiento de los participantes a los que hemos
a
L a palabra "cliente" se emplea aqu en un sentido genri co para aludir
a cualquier individuocliente, legislador o voluntario para el que el objetivo
de la organi zaci n tiene un valor personal.
110 V i : E L E QUI L I B RI O D E L A ORGANI ZACI ON
llamado "clientes", casi todos los miembros de una organizacin resul-";
tan imbuidos de las . finalidades de esta en mayor o menor grado c
influidos por ellas en su comportamiento. Hemos sealado ya esto en;
el caso de las organizaciones voluntarias; es tambin verdad, aun--i
que en menor grado en los organismos del Gobierno y en las organk;
zaciones comerciales. Es un componente, y muy importante, de ku
lealtad organizativa. Si l objetivo presenta alguna apariencia de uti-J
lidad, los miembros de la organizacin, cuya atencin se dirige cons-j
tantemente hacia el mismo por su trabajo diario, alcanzarn una aprfrj
ciacin de su importancia y de su valor (con frecuencia, una apreciad
cin exagerada), y la consecucin del valor llegar a tener para ellos,|
en esa medida, un valor personal. Ms adelante se ver que puede
desarrollarse tambin en los empleados, adems de l lealtad al obje-,
tivo de la organizacin, una lealtad muy distinta, la lealtad a la orgv
nizacin misma y un inters en que sobreviva y crezca.
INCENTIVOS PARA LA PARTICIPACION DE L EMPLEADO
I NCENTI VOS PARA L A PARTI CI PACI ON D E L E MP L E ADO
111
cual el empleado admitir la autoridad de la organizacin? Depende,
desde luego, de la naturaleza y de la magnitud de los alicientes que
ofrece la organizacin. Puede valrar, adicionndolo al salario que re-
cibe, el status y el prestigio que le proporciona su posicin dentro de
la organizacin y puede valorar sus relaciones con el grupo que tra-
baja y del que forma parte. La organizacin, al establecer el trabajo
del empleado, debe tomar en consideracin el efecto que sus rdenes
pueden tener sobre la realizacin de estos valores por l. Si el emplea-
do, por ejemplo, valora su status, de oficina, es posible que se mues-
tre completamente reacio a aceptr tareas que le priven de ese estado,
aun cuando el trabajo que se le pida que realice no sea desagradable o
difcil por s mismo.
Existe entre los individuos una gran variacin por lo que se refiere
|a cmo las oportunidades de ascenso act an como alicientes para su par-
|ticipacin. El ascenso es, desde juego, un incentivo econmico y un
| jincentivo de prestigio. Burleigh Grdner ha sealado la importancia que
^tiene para la teora administrativa-la presencia en las organizaciones de
cierto nmer o de individuos altamente "mvi l es"; es decir, de indivi
, . t , . . ^ , . j ..dos animados de un fuerte deseo de progresar. Sera un error (y Gard
Un salario o sueldo es el incentivo personal ms evidente^que k , , ^ H o m M t . 1 ^ , ~T y
. , , _ n , j r t r t itar?* *
n e r 1 0
evita cuidadosamente) suponer-que estos deseos proporcionan un
orgaTzacin ofrece a un empleado de una organizacin no vol unt a r i a ^ rte a todos
^ Xi d u o l V l i na caracterstica peculiar e importante de su relacin con la organi^
zacin es que l ofrece a la misma, en pago de este aliciente, . . no. ^
servicio especfico, sino su tiempo y esfuerzo ^diferenciados. Pone est ^ n r ^ 7 ^ ^ T " - T * T
/ J i J- i n y
n o
materiales que, generalmente, no estn directamente relacio-
tiempo y esfuerzo a disposicin de los que dirigen la organizacin, parte V . , AJ^UZ.^ A - I > ^
u
" "
O U 4
V
c i m
'
u
'
i i A T +a* u T\ariAn A$ -
S c o n e I l o g r o d e l
J
e
t i vo de la organizacin m con el t amao y cre-
que lo empleen como crean conveniente. As, tanto la relacin aei. . , t >
V , K . . . . . T , A , a m - B i j cimiento de la misma, a cambio de su buena disposicin para aceptar
cliente (en la organizacin comercial) como la relacin del empleadp|*. y
v u F p
se originan en un contrato, pero en un contrato de clase muy dif-
s decisiones como base de su propio comportamiento durante el tiern-
entTm7onttato d7empk rlt dela'crein de u7a r e k c i n d ^ ^ dure su empleo. El rea dentro de la cual ser aceptada la auto-
autoridad continua entre la organizacin y el empleado.
Cmo puede ser esto? Por qu firma el empleado, como si dij
Vemos, pues, que a los participantes en una organizacin que se
llaman empleados suyos se ofrece una variedad de incentivos matera-
ridad de la organizacin no es ilimitada y sus lmites dependern de
jos alicientes que" la organizacin pueda proporcionar.. En la medida
ramos, un cheque en blanco al incorporarse a su empleo? En pritui |
n
< l
u e
tos alicientes no dependan directamente del objetivo de la or-
lugar, desde el punto de vista de la organizacin, nada se ganara ofrel lanizacin, l a modificacin de este no afectar a la buena disposicin
tiendo un aliciente al empleado a menos que su comportamiento pu| f
i o s
empleados a participar y, por esa razn, este grupo ejercer pe-
diera ser introducido en el sistema de comportamiento de la or gani za^guea influencia en la determinacin de los objetivos,
cin a travs de su aceptacin de la autoridad de esta. En segundo luj
gar, desde el punto de vista del empleado, las actividades concretas que.
ocupen su tiempo de empleo pueden ser, dentro de ciertos lmites, rela-j
tivamente indiferentes para l. Si las rdenes que le transmite la organif
zacin quedan dentro de estos h'mites de aceptacin, l permitir que;
su comportamiento se gue por ellos. |
Qu determina la amplitud del rea de aceptacin dentro de l;
* Vase, en rel aci n con este y otros aspectos del problema de los incentivos,
t B URL E I GH B . GA R D N E R : Human Relations in Industry (Chicago: Ri chard
Irwin, 1945), en especial los caps. I y VI I I .
1 1 2 v i : E L E QUI L I B RI O D E L A ORGANI ZACI ON
VALORES DERIVADOS DEL VOLUMEN Y CRECIMIENTO
DE LA ORGANIZACION
El tercer tipo de aliciente que induce al individuo a participar en
la organizacin se deriva del volumen y crecimiento de la misma. Po-
dramos referirnos a estos llamndolos valores de "conservacin". E)
empresario es la persona ms cualificada en el grupo para el que estos
valores son importantes. Es cierto que el empresario, en la medida en que
es un "hombre econmico", se interesa por los beneficios y no por el
volumen y crecimiento. En la prctica, esta objecin no es seria: en
primer lugar, porque los beneficios estn estrechamente relacionados con
el volumen y crecimiento, o se cree que lo est n; y en segundo lugar,
porque la mayora de los empresarios se interesan por valores inmate-
riales, tales como el prestigio y el poder, tanto como por el beneficio.
Este apego a los objetivos de conservacin es ms caracterstico todava
del grupo directivo profesional que ejerce el control activo de la mayo-
ra de las grandes empresas.
Los objetivos de conservacin pueden tambin proporcionar impor-
tantes valores a los dems empleados de la organizacin, especialmente
a los calificados de mviles. Una organizacin que crece y prospera
ofrece mayores oportunidades de prestigio y progreso que otra que per-
manece esttica o que declina. Por consiguiente, los valores de conser-
vacin no son completamente independientes, en la prctica, de los del
segundo tipo, aunque ofrece cierta ventaja considerarlos separadamente
para los fines del anlisis.
El inters en que se conserve la organizacin proporciona la base
para uria lealtad organizativa distinta de la previamente mencionada.
El individuo que es leal a los objetivos de la organizacin se opondr
a la modificacin de esos objetivos y pudiera, incluso, negarse a prose-
guir su participacin si esos objetivos son cambiados radicalmente. El
individuo que es leal a la organizacin apoyar los cambios oportunis-
tas de sus objetivos, calculados para favorecer la supervivencia y el cre-
cimiento de aquella.
La lealtad a la organizacin misma es quiz el tipo de lealtad ms
caracterstico de las organizaciones comerciales, pero tanto en la admi-
nistracin pblica como en . la privada, en la comercial como en la no
comercial, prevalecen ampliamente ambas especies. Algunas de las ma-
nifestaciones ms sorprendentes del conflicto entre estos dos tipos de
lealtad se encuentran en las orgarrizaciones religiosas y reformadoras,
en las que surgen con frecuencia controversias respecto a cmo han de
E QUI L I B RI O Y E F I C I E N C I A D E L A ORGANI ZACI ON 113
ser modificados los objetivos de la organizacin a fin de asegurar su
supervivencia. Esta fue, sin duda, la base de la rivalidad stalinista-
trotskista. Como hemos indicado previamente, los mviles de los opor-
tunistas en tal controversia pueden, desde luego, ser tcticos ms que
egostas. El oportunista, considerando desfavorablemente las probabili-
dades de supervivencia sin adaptacin, puede preferir media hogaza a
prescindir del pan, en tanto que el "idealista" puede calcular las pro-
babilidades de supervivencia con mayor optimismo o puede parecerle
que la concesin en objetivos excede en mucho al aumento de las pro-
babilidades de supervivencia. Trataremos en un captulo posterior de
ambos tipos de lealtad.
EQUILIBRIO Y EFI CI ENCI A DE LA ORGANIZACION
Los criterios bsicos de valor que se empl earn en la toma de de-
cisiones y de elecciones entre alternativas, dentro de una organizacin,
sern elegidos para esta, primariamente, por el grupo que la controla,
el grupo que tiene poder para establecer, para todos los participantes,
"los trminos de obtencin de la calidad de miembros. Si el grupo que
. detenta el control legal deja de ejercitar este poder, entonces, desde lue-
go, lo traspasar a individuos situados ms abajo en la jerarqua ad-
ministrativa.
Cualquiera que sea el grupo que ejerce el poder de determinar los
criterios bsicos de valor, intentar asegurar sus propios valores perso-
nales por medio de la organizacin, ya se identifiquen con el objetivo
de la misma, con los objetivos de conservacin, con los beneficios o
con lo que sea. Pero su poder de control no supone, en ningn sentido,
que el grupo ejerza una opcin ilimitada para dirigir la organizacin
en cualquier direccin que desee, ya que el poder seguir existiendo
nicamente mientras el grupo de control pueda ofrecer suficientes in-
centivos para mantener las contribuciones de los dems participantes en
la organizacin. Sean los que sean los objetivos personales del grupo
de control, sus decisiones quedarn muy influidas por el hecho de que
solamente pueden conseguir sus objetivos por medio de la organizacin
si son capaces de mantener un balance positivo de contribuciones sobre
los alicientes o, por lo menos, un equilibrio entre ellos.
Por esta razn, el grupo de control, haciendo caso omiso de sus valo-
res personales, ser oportunista; estar movido, en gran parte al me-
nos, por los objetivos de conservacin. Puede valer la pena de poner
ejemplos ms completos en el caso de tipos de organizacin muy dis-
tintos.
SIMON. 11
114
V i : E L EQUI LI BRI O DE LA ORGANIZACION
El equilibrio en las organizaciones comerciales
En las organizaciones de empresa se puede esperar, corrientemente,
que los grupos de control se orienten en primer lugar hacia los benefi
cios y la conservaci n
5
. Tr at ar n de conservar un balance favorable de
las contribuciones aportadas sobre los alicientes distribuidos, de dos
maneras: en primer .lugar, modificando el objetivo de la organizacin
como respuesta a la demanda del cliente; en segundo lugar, empleando
los recursos, las contribuciones monetarias, el tiempo y el esfuerzo de
los empleados, de manera que se alcance el mxi mo aliciente para
estos ltimos y el mxi mo de los objetivos de la organizacin mediante
estos recursos. El examen detallado del modo-como se realiza esto
lleva a la teora de l o que el economista llama "la economa de l a empre-
sa". No podemos acometer, aqu ese examen. Sin embargo, hay un punto
que requiere explicacin: el segundo tipo de ajusteel de emplear los
recursos dados, tan eficazmente como sea posible, mirndolos desde
el objetivo de la organizacinhace de la eficiencia un criterio bsico
de valor de la decisin administrativa en tales organizaciones.
Podra preguntarse por qu la mayor a de las organizaciones comer-
ciales, si bien su ajuste bsico es oportunista, tienden normalmente a
mantener objetivos bastante estables. La contestacin a esto tiene tres
aspectos. En primer lugar, tenemos los "costes realizados", que hacen
que el ajuste rpido no sea ventajoso ni siquiera desde el punto de vista
de la conservacin. En segundo lugar, la organizacin llega a saber
cmo obrar dentro de un campo determinado, lo cual es el fruto de las
inversiqnes hechas y constituye un activo intangible. En tercer lugar, la
organizacin adquiere una clientela que constituye t ambi n un activo in-
tangible que puede no ser fcilmente transferido a otro campo de activi-
dad. Expuesto de forma distinta, un cambio en los objetivos de la orga-
nizacin trae como consecuencia, de ordinario, una eficiencia menor en
el empleo de los recursos (costes realizados y tcnica adquirida) y una
prdida de incentivos que, de otra forma, estn disponibles para man-
tener un balance favorable (clientela).
3
Esto pudiera ser menos cierto en los l t i mos aos que antiguamente, y
en los negocios "afectados por un i nters pbl i co" que en los dems. E n cier-
tas reas de la actividad, especialmente en el campo de l a utilidad pblica,
se ha desarrollado un concepto de "fideicomiso" que lleva al grupo acuvo de
control a identificarse con el objetivo de la organi zaci n en un grado que el
autor no puede calcular.
EQUI LI BRI O Y EFI CI ENCI A DE LA ORGANIZACION
115
El equilibrio en los organismos gubernativos
El "cliente", es decir, el cuerpo legislativo, es el grupo de control
ltimo en el organismo gubernativo. Resulta menos evidente, al realizar
on examen casual, que tal organizacin sea un sistema en equilibrio,
ya que este grupo puede aportar a la organizacin los fondos necesa-
rios, sean los que sean, para conseguir el objetivo de la misma. Puede
esperarse t ambi n que la modificacin oportunista del objetivo de la
organizacin resulte menos destacada en esas organizaciones que en
las comerciales.
Un examen ms detenido tiende a reducir la importancia de estas
diferencias. En primer lugar, el cuerpo legislativo y el electorado ante
el cual es responsable tienen gustos y objetivos que cambian. En segundo
lugar, el control del cuerpo legislativo sobre el organismo pblico es
de ndole relativamente pasiva y general, y frecuentementequiz casi
siemprela iniciativa real para la formulacin de objetivos est en
el grupo administrativo superior. Este grupo puede estar fuertemente
imbuido de los objetivos de la organizacin, de las finalidades conser-
vadoras de unos y otras y puede desempear, dentro de los lmites de
sus facultades discrecionales, un papel muy parecido al que representa
el grupo de gerencia en las organizaciones comerciales.
Sea como fuere, vuelve a surgir la eficiencia como criterio bsico de
la decisin en la organizacin pblica, ya que el grupo de control tra-
tar de alcanzar un mxi mo de objetivos de la organizacin, cualquiera
que sea la forma en que estos queden determinados, con los recursos que
tiene a su disposicin.
El equilibrio en las organizaciones privadas sin fines lucrativos
La organizacin que no busca el beneficio (por ejemplo, una aso-
dacin profesional o una escuela privada) es probable que difiera, en
varios aspectos, de una organizacin de negocios corriente. En primer
lugar, no existe en ella conflicto entre los fines de beneficio y los dems
tipos de objetivos examinados, conflicto posible siempre en las orga-
nizaciones lucrativas. Adems, es probable que el grupo de control se
identifique estrechamente con el objetivo de la organizacin y de ah
su oportunismo, aunque es probable que un elemento importante en
el equilibrio de tales organizaciones pertenezca al tipo que hemos des-
crito previamente como "tctico". Por otro lado, el criterio de eficiencia
desempear en estas organizaciones el mismo papel que en las dems
que hemos descrito.
116 V I : E L E QUI L I B RI O D E L A ORGANI ZACI ON
Elementos comunes
Estos ejemplos servirn para dar una idea de la extensa variedad
de formas posibles de organizacin. El lector podr, indudablemente,
sugerir por su propia experiencia otras formas, y sabe las numerosas
modificaciones que estas pueden experimentar, especialmente con res-
pecto a las motivaciones del grupo de control.
Puede aplicarse este mismo anlisis a los segmentos de las organi-
zaciones: departamentos, divisiones y secciones de que estn compues-
tas. Los adniinistrativos que dirigen estos segmentos se conducen, den-
tro de los lmites de discrecionalidad que les estn permitidos, de ma-
nera muy parecida a la de los grupos que controlan las organizaciones
autnomas.
Estos ejemplos indican que existen, por lo menos, dos"elementos co-
munes a todas las formas organizativas. Todas ellas disponen de un
mecanismo o mecanismos equilibradores; y en todas ellas la eficacia
es un criterio bsico de eleccin arrumstrativa.
El criterio de eficiencia
El criterio de eficiencia es un elemento tan importante en la. toma
de decisiones de la organizacin que dedicaremos al mismo todo un
captulo. Sin embargo, antes de dar por terminada la presente exposi-
cin, no estara de ms dar una definicin ms precisa del trmino. El
criterio de eficiencia exige que, de dos alternativas que tengan el mis-
mo coste, se elija la que lleve a una consecucin mayor de los objeti-
vos de l organizacin; y que, entre dos alternativas que conducen al
mismo grado de consecucin, se elija la que acarree un coste menor.
Cuando los recursos, los objetivos y los costes son todos variables,
no se puede llegar a las decisiones organizativas solo sobre la base de
consideraciones de eficacia. Cuando la cantidad de recursos y los ob-
jetivos de la organizacin vienen dados fuera del control administrativo,
la eficiencia se convierte en la determinante que controla la eleccin ad
ministrativa.
- v CONCLUSION
Hemos descrito en este captulo a la organizacin como un sistema
equilibrado, que recibe aportaciones en forma de dinero y de esfuerzo,
y que, a cambio de esas aportaciones, ofrece alicientes. En estos alicien-
tes estn incluidos la finalidad de la organizacin, la conservacin y l
crecimiento de la misma y los incentivos que no guardan relacin con
estos.
CONCLUS I ON
117
El equilibrio de la organizacin,es mantenido por el grupo de con-
trol, cuyos valores personales pueden ser de distintas clases, pero que
asumen la responsabilidad de mantener la vida de la organizacin para
poder alcanzar esos valores.
Los captulos que restan de este volumen contendrn un desarrollo
de los temas que hemos presentado hasta aqu. Examinaremos ms
detenidamente la relacin de autoridad, analizaremos el concepto de
eficiencia, estudiaremos las lealtades organizativas y trataremos con al-
gn detalle los mecanismos de influencia de la organizacin sobre el
individuo. Con este material al alcance de la mano, ser posible trazar
un cuadro comprensivo de la anat om a de la organizacin y de los pro-
cesos decisorios en la administracin.