26121

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GUERRA CIVIL
Y POLTICAS DE DESARROLLO
Cmo escapar
de la trampa del conflicto
PAUL C OLLIER V. L. E LLIOTf H AVARD H EGRE
ANKE H OEFFLER M ARTA R EYNAL-QUEROL
NICHOLAS S AMBANIS
A WORLD BANK POLICY RESEARCH REPORT
BANCO MUNDIAL
A Alfaomega
Traduccin al castellano: M. Victoria Mej a
Edicin y diagramacin: Alfaomega Colombiana S.A.
Impresin: Gente Nueva Editorial
2003 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial
1818 H Street, NW
Washington, OC 20433
Telfono 202-473- 1000
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Coedic in: Banco Mundial y Alfaomega Colombiana S.A., 2004
Alfaomega Colombiana S.A.
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Bogot, Colombia.
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Publicado origi nalmente en ingls como: Breaking the Conflict Trap, por el Banco Mundial. La traduc-
cin al castellano fue hecha por Alfaomega Colombiana y es responsable de su precisin. En caso de
discrepancias, prima el idioma original.
El material de esta obra es un producto del personal del Banco Mundial. Los resultados, interpretaciones
y conclusiones expresadas en este informe no reflejan necesariamente las opiniones de la Junta de
Directores Ejecutivos del Banco Mundial, o las de los pases que ellos representan.
El Banco no garantiza la precisin de los datos que se incluyen en este trabajo. Las fronteras, los
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Office ofthe Publisher, World Bank, 1818 H Street NW, Washington, OC 20433, fax 202-522-2422,
E-mail: pubrights@worldbank.org
ISBN: 958-682-520-5
Fotografa de cubierta: Peter Turnley/Corbis
PRLOGO
Los MIEMBROS DEL EQUIPO
SIGLAS
PERSPECTIVA GENERAL
Dej amos que resuelvan entre ellos el conflicto?
Qu podemos hacer acerca de los odios ancestrales?
La trampa del conflicto
La creciente incidencia global del conflicto
No se puede hacer nada
PARTE 1
AL PILLAJE!: POR QU LA GUERRA CIVIL ES IMPORTANTE
Captulo 1
GUERRA CIVIL COMO DESARROLLO EN ORDEN INVERSO
Los costos durante el conflicto
Efectos del legado de la guerra civil
Conclusin
Captulo 2
DEJAMOS QUE RESUELVAN ENTRE ELLOS EL CONFLICTO?
Efectos de la guerra civil en los pases vecinos
Efectos de la guerra civil en el mbito mundial
Conclusin
1
NDICE
xi
xv
xvii
xix
XIX
XXI
xxii
XXIl
xxiv
3
3
9
21
23
23
31
38
vi G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
P ARTE II
CUL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL
Captulo 3
Qu HACE A UN PAS PROPENSO A LA GUERRA CIVIL?
Cmo ent ender la rebelin
La trampa del conflicto
Conclusin
Captulo 4
POR QU ES TAN COMN LA GUERRA CIVIL?
Cambios en el patrn mundial de la guerra civil
Cambios en la incidenci a de la guerra civi l
Cmo devel ar la incidencia global de la guerra civil
Conclusin: pobreza y la tramp a del confli ct o
41
43
44
69
78
83
83
88
90
108
Parte III
Polticas a favor de la paz 109
Captulo 5
Q U FUNCIONA DNDE?
Prevenci n del conflicto en pases en desarroll o exi tosos
Pases marginados en paz
Poner fi n a los conflictos
Reducir los riesgos posconflicto
Conclusin
Captulo 6
AGENDA DE ACCIN INTERNACIONAL
Paradi gmas para la accin internac ional
Polticas internacionales a favor de la paz
Conclusin: una nueva meta para 20 15?
ApNDICE 1. M TODOS y DATOS
Conjunto de datos y model o
Fuent es de los datos
111
112
liS
130
139
160
163
164
165
175
179
179
183
NDICE
ApNDICE 2. BIBLIOGRAFA SELECCIONADA DE ESTUDIOS
SOBRE GUERRA CIVIL Y REBELIN
Factores econmicos
Funcin de la etni a y del nacionalismo
Anatoma de la rebeli n
Funcin del Estado
Negociacin y desarrollo de la paz
Bibliografa
R EFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
FIGURAS
vii
185
185
186
186
187
187
188
197
l.l
1. 2
1. 3
2. 1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
3. 1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9
3. 10
3.1 1
3. 12
4.1
PIE per cpita antes y despus de la guerra civil
Nmero total de refugiados, 1962-2002
Aument o de las tasas de mort alidad debido a la guerra civil
Fluj o y nmero de refugiados, 1951-2002
Nmero de refugiados y guerras civi les, 1951-200 l
Refugiados y casos de malaria, 1962-97
Produccin de opio, 1986-200 l
Produccin de cocana, 1986-200 I
Produccin de opio en Afga nistn y confiscaciones de herona en Europa,
1980-2001
Estimaciones de uso anual de opiatos y cocana a finales de los aos 90
Fraccionamiento tnico y el riesgo de guerra civil
Riesgo de guerra civi l para el pas tpico de ingreso bajo con y sin predominio
t nico dur ante un perodo de cinco aos
Riesgo de guerras civiles en razn de riqueza en recursos naturales
El riesgo de guerra civi l en democracias y no democracias a di ferent es niveles
de ingreso
Mej or desempeo econmico y riesgo de guerra civi l
Gastos militares y el riesgo de guerra civil
Recur sos naturales y el riesgo de guerr a civil para pases de ingreso bajo
Cmo evolucionan las posibilidades de paz en el mundo entero
Duraci n de las guerras civiles en el tiempo
El riesgo de guerra civil para un pas tpico en guerra civi l, j usto antes y j usto
despus de la guerra
Disporas y riesgo de posconflicto
Gasto militar y el riesgo de reanudacin del conflicto en pases posconflicto
La incide ncia mundial de la guerra civi l, 1950- 200 l
4
8
14
26
27
28
33
33
35
35
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5 1
55
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63
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71
72
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75
77
84
viii G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
4.2
4.3
404
4.5
4.6
4.7
4. 8
4.9
4. 10
4. 11
4.12
4.13a
4.13b
4.14
4.15
4. 16
4. 17
4. 18
4. 19
5. 1
5.2
5.3
504
6.1
Simulacin de los efectos de las olea das de independenc ia, 1950-2020
Proporcin de guerras civi les que terminan cada ao
La incidencia de autosuficiencia global de la guerra civil, por dcadas
Factores que modi fican el riesgo global de conflicto
La cambiantes tasas de terminacin de confli ctos
Riesgos di vergent es: pases marginados en comparacin con pases
en desarrollo exitosos
Evoluci n del riesgo de guerra civi l para pases marginados y pa ses
en desarroll o exitosos, 2000 -2002
La trampa del conflicto: riesgo de guerra civi l en comparacin con un pa s sin
guerra recie nte
La trampa del conflic to por tipo de pas
Componentes de riesgo para pases marginados en la trampa del conflicto,
en comparacin con los mismos pases antes del conflicto
La trampa del confli ct o en 2000 : fluj os anuales hacia y desde el conflicto
La trampa del conflicto en 2020: fluj os anuales hacia y desde el conflic to
La trampa del conflicto en 2050 : flujos anuales hacia y desde el conflicto
La inci dencia de guerra civil en Asia Meridional y Oriental y en Oceana,
1950-2001
La incidencia de guerra ci vil en Amrica Lati na y el Caribe, 1950- 2001
La incidencia de guerra civi l en Europa Orie ntal y Asia Central, 1950-2001
La incidencia de guerra civil en Oriente Medio y Norte de frica, 1950-2001
La inci dencia de guerra civil en frica Subsahari ana, 1950-2001
La incidencia de guerra civil en fric a y otros pases en desarrollo, 1950-2001
Aporte a la paz de un creci miento ms acelerado en los pases en desarroll o
exi tosos
La contribuci n de acelerar el crecimiento para lograr la paz
en pases marginales
El aporte a la paz de acortar los conflictos
Aporte a la paz de polticas exito sas de posconflicto
El aporte a la paz de la propuesta de polticas
86
86
87
90
9 1
92
93
95
97
98
100
102
102
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104
104
105
105
106
114
125
131
140
176
RECUADROS
1.1
1.2
1.3
l A
1.5
2. 1
2.2
Conflict o violento y la transformacin del capital social
Refugiados y personas en despl azami ent o interno en Liberia y Sudn
Angola
Trauma psicolgico
Minas terrestres: un amargo legado para los camboyanos
Las carreras armame ntistas regionales
Eritrea
6
10
19
20
22
24
30
NDICE
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
4.1
4.2
5.1
5.2
5.3
5.4
Modelacin del riesgo de guerra civil
Petrleo y demandas de secesin en Nigeria
Ineficientes medida s de contrainsurgencia en Indonesia
Financiacin de la rebeli n checheni a
Modelacin de la duracin de la guerr a civil
Primer ejemplo de conflictos recurrentes: Afganist n
Segundo ejemplo de conflictos recurrentes: Angola
Comparacin de Botswana y Sierra Leona
Transparencia de las rentas petroleras de Chad
El comercio de diamantes en bruto y el proceso Kimberl ey
El Khmer Rojo y la madera de la guerra
ix
47
50
62
69
70
95
96
117
120
133
134
CUADROS
1.1 Principales pobl acione s de refugiados y de personas en despl azamiento interno ,
2001 9
1.2 Tasas de mort alidad entre menores de cinco aos en campos de refugiados
y de personas en desplazamiento interno, conflictos seleccionados 15
1.3 Efectos de la guerra civil en la salud pblica 17
1.4 Prevalencia del VIH en el ejrcito, pases y aos seleccionados 18
2.1 Produccin de opio y coca, pases y aos seleccionados, 1990-2001
(toneladas mtricas) 32
2.2 Estimaciones de incidencia de uso de opiatos y cocana, pases industrializados
y aos seleccionados (porcentaje de la poblacin mayor de 15 aos) 36
3.1 Tamao de las organizaciones rebeldes, pases y aos seleccionados 45
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PRLOGO
Por qu el Banco Mundi al centra su atencin en la guerra civil? Son dos las razo-
nes, en esencia. Primero, regularment e las consec uencias de la guerra civi l son
devastadoras: se trata de desarrollo en orden inverso. En la medida en que se han
acumulado y persistido, las guerras civiles han generado o intensificado en alto grado
el problema de la pobreza en el mundo, que es la misin medul ar que el Banco Mun-
dial debe afrontar. En parte, el objetivo de este informe es alertar a la comunidad
internacional sobre las consecuencias nefastas para el desarrollo que la guerra civil
implica. Son los civi les las principales vctimas de estas consecuencias, los menores
en particular y los ciudadanos de los pases vecinos. Por lo regular, quienes toman las
decisiones de iniciar las guerras, o mante nerlas, son relat ivamente inmunes a sus
efectos negativos. Por consiguiente, la comunidad internacional tiene una funcin
justificada que cumplir como defen sora de quienes son las vctimas. La segunda ra-
zn que explica por qu el Banco Mundial centra su atencin en la guerra civil , es que
el desarrollo puede ser un instrumento eficaz para evitar el conflicto. El riesgo de
guerra civi l es mucho ms elevado en pases de ingreso bajo que en pases de ingreso
mediano. Por tanto , la guerra civil reflej a no slo un problema para el desarrollo, sino
un fracaso del desarrollo. Lo fundame ntal del presente informe expone la evidencia
sobre la eficacia del desarro llo para prevenir el conflicto y propone una agenda prc-
tica de acci n. Si bien el Banco Mundial y las agencias de desarrollo asociadas pue-
den emprender algunas de las acciones que contempla esta agenda, otras dependen de
un esfuerzo internacio nal colectivo de los gobiernos de los pases industrializados. El
Grupo de los Ocho (G8) es una plataforma de debate para este tipo de accio nes.
Nuestra investigacin ha producido tres resultados principales. Primero, las gue-
rras civi les tienen efectos residuales negativos que, obviamente, no tienen en cuenta
quienes deciden si comienzan una guerra o la terminan. El primer efecto residual se
produce dentro del pas: casi todas las vcti mas son menores y otros no combatientes.
El segundo efecto residual ocurre en la regin: los pases vecinos se ven afectados por
la disminucin de sus ingresos y la creciente incidencia de enfermedades. El tercer
efecto residual es global : la guerra civil crea territorios ajenos al control de algn
gobierno reconocido y este tipo de territorios se ha convertido en el epicentro del
xii G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
delito y de las enfermedades. Muchas de estas consecuencias negativas persisten mucho
tiempo despus de la terminacin de la guerra civil, tanto, que muchos de los costos
de la guerra ocurren una vez ha concluido.
El segundo resultado es la existencia de una diferencia colosal entre los riesgos de
guerra civil, segn las caractersticas de un pas, entre ellas sus caractersticas econ-
micas. En consecuencia, la guerra civil se concentra cada vez ms en algunos pocos
pases en desarrollo. Son dos los grupos de pases ms expuestos al riesgo: uno, al que
el informe se refiere como los pases marginados en desarrollo, es decir , aquellos
pases de ingreso bajo que hasta hoy no han logrado sustentar las polticas, la
gobernabilidad y las instituciones que podran brindarles la oportunidad de lograr un
crecimiento razonable y diversificarse de su dependencia de productos primarios. En
realidad, durante los aos 90, estos pases registraron en promedio decrecientes in-
gresos per cpita, y enfrentan una ruleta rusa de riesgo de conflicto. Hasta aquellos
pases que han disfrutado de largos perodos de paz no parecen estar seguros , como lo
demuestran los recientes conflictos en Costa de Marfil y Nepal. Es absolutamente
necesario que a estos pases se les conduzca hacia la corriente del desarrollo. El otro
grupo de alto riesgo son aquellos pases atrapados en la trampa del confl icto. Una vez
un pas ha enfrentado un conflicto, se encuentra en un peligro mucho mayor de
involucrarse en otro conflicto: habitualmente, el legado principal de una guerra civil
es otra guerra. El reto fundamental del desarrollo para este grupo de pases es disear
mediaciones internacionales efecti vas para estabilizar a la sociedad durante los pri-
meros diez aos posconflicto.
El tercer resultado es que acciones internacionales factibles podran reducir radi-
calmente la incidencia mundi al de la guerra civil. Si bien nuestras propuestas son de
gran alcance, entre ellas la ayuda y la reforma de polticas, ponemos un nfasis parti-
cular en mejorar la gobernabilidad internacional de los recursos naturales. Aunque
los diamantes cumplieron una funcin vital en el tremendo xito econmico de
Botswana, asimismo fueron fundamentales en la catstrofe social en la que qued
sumida Sierra Leona. El proceso Kimberley de rastreo de los diamantes, tiene por
objeto frenar el acceso de las organizaciones rebeldes a las rentas diamantinas. La
iniciati va "publique lo que usted paga" , lanzada por Global Witness, la organizacin
no gubernamental, busca aumentar la transparencia de las rentas de los recursos natu-
rales para los gobiernos. A su vez, la transparencia es un insumo agregado a un mejor
escrutinio interno del uso que se da a esas rentas . La probabilidad de una guerra civil
ser menor si se logra restringir el acceso de las organizaciones rebeles a las fuentes
financieras y los ciudadanos comienzan a creer que a los recursos se les est dando un
uso apropiado. Un tercer elemento en una propuesta de mejor gobernabilidad interna-
cional de los recur sos naturales es proteger las perturbaciones de precios que comn-
mente enfrentan los exportadores. Los derrumbes de precios se han asociado con
graves recesiones que directamente aumentan el riesgo de guerra civil y, en ocasio-
PRLOGO xiii
nes, han desestabilizado la gestin econmica por perodos prolongados. En la actua-
lidad, la comunidad internacional no dispone de ningn instrumento eficaz para com-
pensar por estas perturbaciones.
Si bien rara vez la accin colectiva internacional ha parecido ser tan difcil , el
costo del fracaso ser medido en violencia y pobreza.
NI CHOLAS STERN
Primer Vicepresidente y Economista en Jef e
Banco Mundial, abril de 2003
i .

Los MIEMBROS DEL EQUIPO
Nicholas Stern, economista en jefe y primer vicepresidente, tuvo a su cargo la super-
visin del trabajo de preparacin del presente informe. De su elaboracin se encarg
un equipo dirigido por Paul Collier (director, Grupo de Investigaciones para el Desa-
rrollo) y compuesto por V. L. ElIiott , Hvard Hegre, Anke Hoeffler, Marta Reynal-
Querol y Nicholas Sambanis.
El informe se construye a partir de investigaciones realizadas en el contexto del
proyecto "Economa de la Guerra Civil, Delito y Violencia", por el Grupo de Investi-
gaciones para el Desarrollo, del Banco Mundial. El proyecto comenz en 1999 por
iniciativa de Paul Collier, quien ha estado al frente del mismo desde entonces. Ibrahim
Elbadawi, Hvard Hegre, Marta Reynal-Querol y Nicholas Sambanis han sido el per-
sonal bsico del proyecto. Adems , investigadores externos al Banco Mundial han lle-
vado a cabo un gran cmulo de estudios por cuenta del proyecto. Los gobiernos de
Noruega, Suiza y Grecia han aportado fondos al proyecto, as como el Fondo Posconflicto
y el Comit de Investigaciones, ambos organismos del Banco Mundial.
El proyecto ha trabajado en permanente colaboracin con el programa Estudios de
Naciones Unidas, de Yale, el Instituto Internacional de Investigaciones para la Paz,
de Oslo, la Agence Francaise de Dveloppement, la Comisin Econmica para fri-
ca y el Consorcio Africano de Investigacin Econmica. Se han realizado reuniones
de debate en Addis Abeba, Irvine, Kampala, New Haven, Oslo, Pars, Princeton y
Washington, D. C.
En el texto del informe se hace referencia a muchos documentos del proyecto y, en
su mayor parte, se han publicado en la pgina de internet del proyecto: http://
econ .worldbank.org/programs/conflict. Asimismo se han publicado selecciones de
los documentos como ediciones especiales de Journal ofConflict Resolution, Defence
and Peace Economics, Journal of Peace Researclz y Journal ofAfrican Economies.
Bajo la supervisin de Nicholas Sambanis, en la actualidad se trabaja en la prepara-
cin de una seleccin de estudios de pas para su posterior publicacin.
Queremos agradecer a Polly Means por su excelente trabajo en la elaboracin de
las grficas; a Audrey Kitson-Walters, por procesar el informe; a Alice Faintich, por
editarlo; y a Susan Graham, por la produccin.
xvi G UERRA CIVIL Y POLlTICAS DE DESARROLLO
Los criterios expresados en este informe de investigacin en polticas no reflejan
necesariamente las opiniones de los miembros de la Junta de Directores del Banco
Mundial, o de los pases que ellos representan.

ACNUR
AMGI
AVAl
CMN
DDR
ELN
ETA
ETS
FARC
FMI
FUR
GAM
IRA
OCDE
OMS
ONG
ONU
OTAN
POI
PIB
PIBD
PPEI
PSX
RENAMO
UE
UNITA
SIGLAS
Alta Comisara de las Naciones Unidas para los Refugiados
Agencia Multilateral de Garanta de Inversiones
Ao de vida ajustado a incapacidad
Corporacin Multinacional
Desarme, desmovilizacin y reinsercin
Ejrcito de Liberacin Nacional (Colombia)
Euskadi ta Azkatasuna (Espaa)
Enfermedad de transmi sin sexual
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Colombia)
Fondo Monetario Internacional
Frente Unido Revolucionario (Sierra Leona)
Gerakan Aceh Merdeka (Indonesia)
Ejrcito Republicano Irlands
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
Organizacin Mundial de la Salud
Organizacin no Gubernamental
Organizacin de las Naciones Unidas
Organizacin del Tratado del Atlntico Norte
Persona en desplazamiento interno
Producto Interno Bruto
Pases de ingreso bajo en dificultades
Polticas de pas y evaluacin institucional
Pertrechos sin explotar
Resistencia Nacional Mocarnbicana (Mozambique)
Unin Europea
Uni o Nacional para a Independencia Total de Angola (Angola)
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PERSPECTIVA GENERAL
C asi todas las guerras de la actualidad son guerras civiles. Aun cuando las guerras
internacionales atraen muchsima atencin en el mundo entero, cada vez son menos
frecuentes y ms cortas. Aunque usualmente las guerras civiles no ocupan tant a aten-
cin, son cada vez ms comunes y tpicamente se prolongan durant e aos. En el
presente informe se plantea que la guerra civil se ha convertido en un tema importante
para el desarroll o. La guerra retarda el desarrollo y, a la inversa, el desarroll o retarda
la guerra. Esta doble causalidad crea crculos virtuosos y viciosos. Cuando el desarro-
llo logra su cometido, los pases estn gradualmente ms a salvo del conflicto violen-
to, hacien do ms viable el desarrollo posterior. Cuando el desarrollo fracasa, los pases
se encuentran en alto riesgo de caer en la trampa del conflicto en la cual la guerra
destruye la economa y aume nta el riesgo de ms guerras .
La incidencia global de guerra civil es elevada debido a que la comunidad interna-
cional no ha hecho lo suficie nte para conj urarla. La inercia se afinca en dos creencias:
que tranquil amente podemos "dejar que entre ellos resuelvan el conflicto" y que "no
se puede hacer nada" porque el acicate de la guerra civil son los odios ancestrales de
carc ter tnico y religioso. El presente informe tiene como objetivo plantear un reto a
estas creencias.
DEJAMOS QUE RESUELVAN ENTRE ELLOS EL CONFLICTO?
En la parte 1 se analizan los costos econmicos y socia les de la guerra civil. Los
costos que corren por cuenta de los participantes activos represent an apenas una nfi-
ma parte del sufrimiento general. El efecto expansivo del dao que hace una guerra se
da en tres crculos: el primer crculo es el desplazami ent o, la mortandad y la pobreza
en la que sume a los no combatientes dentro del pas, y este es el tema del captulo l.
La Alta Comisara de las Naciones Unidas para los Refugiados presta en la actualidad
asistencia humani taria a ms de cinco millones de personas vctimas del desplaza-
miento interno como consecuencia de la guerra civil. Muchas de estas personas despla-
zadas se ven obligadas a trasladarse a zonas donde la inmunidad parcial que han adquirido
contra la malaria dej a de ser efectiva y, en consecuencia, aumentan sus tasas de morta-
xx G UERRA CIVIL Y POLlTICAS DE DESARROLLO
lidad. Para cuando una guerra civil tpica llega a su fin, los ingresos muestran una
disminucin cercana al 15% de lo que habran sido de otra manera, implicando que
aproximadamente 30% ms de personas estn viviendo en la pobreza absoluta. Sin
embargo, el final de una guerra civil no significa el final de los costos que origina.
Muchos de los costos econmicos, como elevados gastos militares y fuga de capita-
les, persisten aos despus del conflicto, como lo hacen las mayores tasas de mortali-
dad y morbosidad. Aproximadamente la mitad de la prdida de expectativa de aos
de vida ajustados a incapacidad debida a un conflicto surge una vez concluye la gue-
rra. Generalmente, estos costos econmicos y sanitarios del conflicto no los compen-
sa ninguna mejora posconflicto en trminos de polticas econmicas, instituciones
democrticas o libertad poltica. Por el contrario y regularmente todas las tres se dete-
rioran. La guerra civil tpica desencadena un prolongado proceso de desarrollo en
orden inverso.
El captulo 2 pone el nfasis en los efectos secundarios de las guerras civiles que
trascienden las fronteras nacionales. El segundo crculo de sufrimiento afecta a los
pases vecinos. Los refugiados fluyen a travs de las fronteras llevando consigo y
diseminando el contagio a que han estado expuestos; por ejemplo , por cada 1.000
refugiados internacionales, el pas anfitrin registra cerca de 1.400 casos de malaria
adicionales. Las economas vecinas tambin se ven afectadas de otras maneras: las
tasas de crecimiento se reducen significativamente mientras sus vecinos incrementan
sus gastos militares en una reaccin en cadena de carreras armamentistas locales.
Regularmente, los costos de una guerra civil para el conjunto de pases vecinos afec-
tados son del mismo orden de magnitud que los costos de la guerra para el pas que la
sufre. A lo largo de todas estas rutas, la guerra civil es un mal pblico regional.
El crculo ms alejado de sufrimiento afecta a todo el planeta. La guerra civil crea
territorio ajeno al control de cualquier gobierno reconocido. Uno de los principales
usos que se da a este territorio es producir y transportar drogas ilcitas: 95% de la
produccin mundial de drogas duras ocurre en pases con guerras civiles y las princi-
pales rutas de suministro atraviesan territorios en conflicto. Un posible costo global
ms especulativo de la guerra civil es la actual pandemia del sida. Existen algunas
evidencias que indican que el catalizador de esta situacin fue la rpida propagacin
de un contagio muy localizado causado por una violacin masiva durante una guerra
civil. Al Qaeda es una perturbacin adicional a la que la guerra civil ha contribuido.
Cuando el terrorismo internacional se desarrolla en gran escala, la organizacin nece-
sita un refugio seguro, el cual probablemente slo es posible conseguir en un territo-
rio ajeno al control de cualquier gobierno reconocido. No obstante que la mayora de
sus reclutas no eran afganos, Al Qaeda decidi establecerse en territorios controlados
por los talibanes en Afganistn. Esta organizacin tambin aprovech la guerra de
Sierra Leona para obtener rentas del comercio de los diamantes del conflicto y para
poner su riqueza a buen recaudo. Si bien el nmero de vctimas en el mundo causado
PERsPECfIVA GENERAL
xx
por las drogas duras y por el terrorismo internacional es significativo, los costos so-
ciales de mayor alcance son inmensos. El Banco Mundial calcula que nicamente el
ataque del 11 de septiembre de 2001 puede haber aumentado la pobreza mundial en
diez millones de personas.
No nos asiste razn alguna para creer que quienes deciden iniciar una guerra civil
-Ios participantes activos, en particular unos pocos lderes- tienen en cuenta todo este
sufrimiento de los dems. Ms an, muchos de estos efectos nocivos son persistentes
en extremo. La guerra civil tpica se prolonga lo suficiente, cerca de siete aos, pero
el dao persiste mucho ms all del final del conflicto. Una vez la enfermedad se
instala, un pas puede necesitar muchos aos de paz para regresar a sus tasas de mor-
bosidad y mortalidad anteriores al conflicto. De manera anloga, una vez una econo-
ma ha experimentado una oleada de fuga de capitales y de emigracin, esta situacin
tiende a continuar aun cuando el conflicto llegue a su fin. Adems, la intensificacin
regional del gasto militar puede persistir en razn de una coordinacin insuficiente
para reducirlo. En casi todos los casos, la mayor parte de los costos de una guerra civil
se dan una vez ha terminado. De nuevo, es poco probable que aquellos con el poder
de decisin tengan en cuenta estas consecuencias. Por tanto, en la prctica, la actitud
de "dejemos que entre ellos resuelvan el conflicto" otorga licencia a unos cuantos
miles de combatientes y a unas pocas docenas de sus lderes para infligir sufrimiento
generalizado sobre millones de personas.
QU SE PUEDE HACER ACERCA DE LOS ODIOS ANCESTRALES?
Puede la comunidad internacional hacer algo para reducir la incidencia mundial de
la guerra civil? Si odios tnicos y religiosos ancestrales son los nicos que determi-
nan la violencia, es bien poco lo que pueden hacer los afuereos. La parte 11 de este
informe recurre a los factores fundamentales que determinan la incidencia global de
la guerra civil.
En el captulo 3 se estudia lo que hace que algunos pases sean propensos a la
guerra civil. Por supuesto que cada guerra civil es diferente y tiene sus propios deto-
nantes particulares e idiosincrsicos, ya sea un lder rebelde carismtico o una accin
provocadora del gobierno, pero bajo estas circunstancias casuales, los patrones son
evidentes. Algunas caractersticas sociales, polticas y econmicas aumentan sistem-
ticamente la incidencia de la guerra civil, y en este informe se demuestra que la etnia
y la religin son muchos menos importantes de lo que comnmente se cree. De he-
cho, por lo general, las sociedades con mezclas muy diversas de muchos grupos tnicos
y religiosos son ms seguras que muchas sociedades homogneas. En comparacin,
las caractersticas econmicas tienen una importancia mucho mayor de la que usual-
mente se ha aceptado. Si un pas se encuentra en una situacin de deterioro econmi-
co, si depende de las exportaciones de productos primarios y su ingreso per cpita es
XXII G UERRA CIVIL Y POLTI CAS DE DESARROLLO
bajo y si ese ingreso est desigualment e distribuido, ese pas se encuentra en alto
riesgo de guerra civi l. Son varias las razones de que esta mezcla sea tan mortfera.
Ingresos bajos y en deterioro, mal distribu idos, crean una reserva de jvenes descon-
tentos a quienes los "empresarios de la violencia" pueden reclut ar baj o costo. En
estas condiciones, es igual ment e probable que el Estado sea dbi l, no democrtico e
incompetente, y ofrezca esca sa resi stencia a la intensificacin de la violencia rebelde
y, tal vez, sin proponrselo, la provoque. La riqueza de recursos naturales ofrece una
fuent e de fina nciacin para la organizacin rebelde y alienta a la poblacin local a
apoyar demandas polticas a favor de la secesin. Habitualment e tambin se asocia
con insuficient e gobe mabilidad. Los conflictos regularment e cae n dentro de divisio-
nes tnicas y reli giosas, pero es mucho ms probable que se vuelvan violentos en
pases de ingreso bajo o decrecient e.
L A TRAMPA DEL CONFLICTO
Una vez que un pas como el que se describe cae en la guerra civi l, se disparan los
riesgos que confron ta de mayo r confl icto. El conflicto debi lita la economa dej ando a
su paso un legado de atroc idades. Asimismo crea ldere s y orga nizaciones que han
invertido en competencias y equipos tiles nicamente para la violencia. Es preocu-
pante el hecho que , mientras la abrumadora mayora de la poblacin de un pas afec-
tado por la guerra civil sufre por causa de esa guerra , los lderes de las organizaciones
militare s que, de hecho, perpetran la violenc ia, con frecuencia obt ienen grandes be-
neficios de esa violencia. Rara vez la perspectiva de ganancia financiera es el acicate
fundamental de la rebelin, pero para algunos puede convertirse en una satisfactoria
forma de vida . Se trata de una razn adicional que explica por qu a los participantes
en una guerra civi l no se les debe ra dejar que la resuelvan entre ellos. Algunas evi-
dencias indican que, dcada tras dcada, las guerras civiles se van volviendo ms
prolongadas. En tanto este hecho tal vez se deba a circunstancias de pases particulares,
es ms probable que refleje cambios globa les que han faci litado sostener las guerra s
civi les permitiendo a los grupos rebeldes recaudar fondos y adqu irir armamento con
mayor faci lidad.
L A CRECIENTE INCIDENCIA GLOBAL DEL CONFLICTO
Durant e los ltimos 40 aos, la incidenc ia de la guerra civil ha regis trado un aumento
considerable. Como qui era que este perodo se ha caracteriza do por un desarrollo
eco nmico global sin precedentes, podra parecer evidente que el desarrollo no ha
sido un instrumento eficaz para remediar el conflicto civil violento; sin embargo, para
poder entender estos patrones, debemos establecer una distincin entre diferentes
grupos de pases. Y este es el tema del captulo 4.
P ERSPECTIVA GENERAL XXIII
Muchos pases en desarrollo ya han logrado alcanzar, o bien ingresos medianos, o
cuentan con entornos de polt icas e institucionales que deberan ponerlos en la ruta
para lograrl o. Cerca de cuatro mil millones de personas viven en estos pases. En la
actualidad y como grupo, esos pases estn expuestos a un riesgo de guerra civil
cuatro veces ms alto que los insignificantes riesgos que enfrentan las sociedades de
pases miembros de la Organi zaci n para la Cooperacin y el Desarrollo Econmi co
(OCDE); sin embargo, hace 30 aos, el riesgo al que estaban expuestos era cinco veces
ms alto, de modo que en este moment o convergen con el grupo de pases que viven
en una paz segura.
No obstante, ms de mil millones de personas viven en pases de ingreso baj o que
no han podido adoptar ni sustentar polt icas e instituciones propi cias al desa rrollo. En
promedi o, estos pases han estado en decrecimi ent o econmico y han continuado
siendo dependientes de los recursos naturales o de otros productos primarios. Este
grupo de pases confronta riesgos mucho ms graves: comnmente cerca de 15 veces
ms altos que las sociedades de la OCDE. De hecho, estos riesgos han ido en aumento
en la medida en que las economas han ido en deterioro. Hace cuarenta aos, haba
mucho menos pases de ingreso baj o independientes. En su mayora, los pases de
ingreso bajo se encontraban bajo la paz impuesta del colonialismo o inmersos en
guerras de liberacin. Conforme los pases fueron logrando su independencia, co-
menzaron, en efecto, a j ugar a la rulet a rusa con el riesgo de guerra civil. Muchos de
ellos cayeron en el conflicto y, cuando esto sucedi, la trampa del confl icto signific
un riesgo todava mayor de ms conflicto. Se trata del grupo de pases que cada vez
ms responde por la incidencia global del confli cto.
Por tanto, dos componentes radicalmente opuestos conforman la tendencia gene-
ral de la incidencia global del confli cto. Aunque para la mayor a de la poblacin del
mundo el desarroll o ha estado reduciendo significativamente los riesgos, una impor-
tante minora de personas vive en pases de ingreso bajo que no han compartido el
desarrollo. Para ellos los riesgos han ido en aumento.
Si persisten estas dos fuerzas antagnicas, la incidencia global del conflicto no
continuar aumentando indefinidamente, pero tampoco el desarroll o garantizar la
paz global. El mundo se encontrar atasca do con una incidencia autosuficiente de
guerra civil, determinada primordialmente por la enorme y persistente mancomun i-
dad de pases de no desarrollo e ingreso bajo. Estos pases representarn una pequea
y decreciente parti cipacin del ingreso mundial, pero sern responsables de una ele-
vada part icipacin de los efectos secundarios regionales y mund iales de la guerra
civil.
xxiv
No SE PUEDE HACER NADA
G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
La parte III de este informe vuelca su atencin en las polticas que podran ser efica-
ces para reducir la incidencia mundi al del conflicto. Algunas de estas polticas de-
mandan acciones en el plano nacional y otras lo hacen en el mbito mundi al. Hasta
hace pocos aos, las rivalidades entre las grandes potencias hacan poco realistas las
polticas internacional es sobre la guerra civil. Los gobiernos de los pases en desarro-
llo se alineaban con uno u otro bando, y muchos movimientos rebeldes podan contar
con cierto grado de apoyo de la potencia rival. En consecuencia, slo en los ltimos
diez aos comenz a valer la pena plantearse el interrogante sobre cules respuestas
internacionales han sido indicadas. Y como plantearse esta pregunta no tena mucho
sentido, el anlisis que dara las pautas para respuestas posteriores a la Guerra Fra
an no se haba formulado. Con relacin a muchas otras preguntas, el anlisis conti-
na siendo bastante incompleto, pero ya no seguimos en la oscuridad absoluta. Ya
sabemos lo suficie nte para contar con una base razonable de accin.
El desarrollo econmico es fundamental para reducir la incidencia global del con-
flicto; sin embargo, lo anterior no significa que los elementos estndar de la estrategia
de desarrollo -acceso a mercados, reformas de polticas y ayuda- sean suficientes, o
siquiera apropiados, para resolver el problema. En el nivel ms eleme ntal, el desarro-
llo tiene que llegar a aquellos pases que hasta ahora ha eludido. Fuera de esto, las
estrategias de desarrollo deben ser diferentes en pases que confrontan un mayor riesgo
de conflicto, donde los problemas y prioridades son particulares de cada pas. Adems,
algunas polt icas que normalmente no hacen parte de la estrategia de desarrollo, afec-
tan el riesgo de conflicto, como la presencia de fuerzas encargadas del mantenimiento
de la paz, la tendencia hacia los gastos militares internos y el diseo de instituciones
pol ticas. Al desarrollar una estrategia para reducir el riesgo, un enfoque til consiste
en considerar todas las mediaciones que afectan de manera significativa el riesgo en
forma integrada. Por ejemplo, diferentes mediaciones son ms eficaces en fases dife-
rente s y quizs sean mejores si son paulatinas . Hasta la fecha, esta posibilidad no ha
sido prctica com n debido a que estas mediaciones las define n diferentes actores no
acostumbrados a trabaj ar j untos.
Cuatro componentes muy diferentes conforman la incidencia global del conflicto,
y cada uno de ellos requiere un enfoque particular. Tal es el tema del captulo 5: el
primero es el riesgo relativamente bajo de conflicto al que est expuesto un gran
grupo de pases de ingreso mediano y algunos pases de ingreso bajo que avanzan por
la ruta a convertirse en pases de ingreso mediano en razn de polticas adecuadas y
rpido crecimiento. Para esta clase de pases, el principal riesgo surge probablemente
de debacles econmicas repentinas, como la que experiment Indonesia a finales de
los aos 90. En cualquier caso, estos colapsos son desastrosos, y el riesgo intensifica-
do de conflicto simplemente agrega una razn ms de por qu debe emprenderse una
PERSPECfIVA GENERAL xxv
accin, tanto nacional como internacional, con el fin de evitar estas conmociones y
sofocarlas cuando sucedan. Se trata del grupo de pases que ya han participado en el
crecimiento mundial. Acelerar su crecimiento significara un aporte modesto, pero
significativo, a la paz mundial.
El segundo componente de la incidencia global del conflicto es el riesgo mucho
mayor que confrontan pases en situacin de estancamiento o ingreso bajo decrecien-
te. Hasta la fecha, podra decirse que, bsicamente, el desarrollo ha esquivado a este
grupo y, en efecto, est atrapado en un juego de ruleta rusa en el cual la probabilidad
de guerra es peligrosamente elevada. Si bien emprender un proceso de desarrollo en
este grupo significara un aporte mucho mayor a la paz mundial, resulta difcil porque
hasta ahora no se ha logrado. Un aspecto especialmente til del desarrollo para estos
pases sera ayudarlos a diversificarse de la dependencia de las exportaciones de pro-
ductos primarios.
El tercer componente de la incidencia global del conflicto son los pases que ac-
tualmente se encuentran en situacin de conflicto. Si se pudiera acortar el conflicto
tpico , entonces la incidencia global del conflicto se reducira de manera significati-
va. Mediaciones internacionales en el pasado para acortar el conflicto no han sido
sistemticamente eficaces; sin embargo, cierto grado de evidencia sugiere que es po-
sible acortar los conflictos restringiendo las fuentes de finanza s externas de las orga-
nizaciones rebeldes. Con todo, en ausencia de otras mediaciones, acortar los conflictos
no resulta especialmente efectivo: los pases atrapados en el conflicto simplemente
entran y salen de las guerras con mayor frecuencia.
El ltimo componente de la incidencia global del conflicto son aquellos pases que
se encuentran en la primera dcada de paz posconflicto. Para este grupo, los riesgos
de mayor conflicto son excepcionalmente elevados: cerca de la mitad volvern a caer
en el conflicto durante el transcurso de esa dcada. Probablemente, este es el mbito
que ofrece el mayor espacio para mediaciones internacionales eficaces para reducir la
incidencia del conflicto. Probablemente lo que ms se necesita es una coordinacin
de mantenimiento militar de la paz por parte de fuerzas externas durante los primeros
aos, acompaada de una concentracin de amplios programas de ayuda durante la
mitad de la dcada. Ambos , el mantenimiento militar de la paz y la ayuda, podran
condicionarse a la gil reforma de las polticas e instituciones de gobierno, de tal
manera que al final de la dcada la sociedad est razonablemente protegida de mayor
conflicto. En este informe se demuestra que un enfoque integrado que involucre apoyo
militar externo, ayuda y reforma de polticas podra, en el transcurso de dos dcadas,
sacar a los pases en posconflicto de la zona de alto riesgo y reducir su riesgo de conflic-
to a slo una cuarta parte de su nivel inicial.
Ninguna mediacin nica es decisiva para reducir la incidencia global del conflic-
to; sin embargo, diferentes medidas se complementan entre s y se acumulan. Nuestra
simulacin de una propuesta de medidas de desarrollo seala cmo la incidencia glo-
XXVI G UERRA CIVIL Y POLTI CAS DE DESARROLLO
bal de conflicto podra reducirse a menos de la mitad de su nivel actual. Alguna s de
las acciones requeridas para una mejora como esta, provienen de los gobiemos de
pases en desarrollo, mientras otras requieren accio nes en el mbi to intemacional.
El captulo 6 plantea una agenda especfica de accin intemacional. En razn de
que quienes deciden si las guerras civi les se inician y si se acepta un arreg lo hacen
caso omiso de los enorme s y nocivos efectos secundarios de la guerra civil , esta agen-
da otorga a la comunidad intemacional tant o el derecho moral como el deber prctico
de intervenir par a evitar y acortar la duracin de los confli ctos.
En los ltimos aos, las medi aciones intemacionales han logrado algunos xitos
importantes, como el lanzamient o del proceso Kimberley para regular el comerc io de
los diamantes y la prohibici n intemacional de las minas antipersonales. En este in-
forme se consideran tres conjuntos adicionales de mediaciones: ayuda, gobemabilidad
de los recursos natural es y mantenimiento militar de la paz.
La ayuda ofrece un considerabl e potencial para preve nir el conflicto, sobre todo
en entomos de posconflicto y es probabl e que los donantes no hayan acertado con sus
poltic as de ayuda en el pasado. Por lo general la ayuda ha fluido a raudal es dur ante el
perodo posconfli cto inmedi ato, cuando el pas ocupa la primera plana de los medios
intemaciones de comunicacin, y luego comienza a menguar con rapide z. Part iendo
de nuestro anlisis , la ayuda global debera haber sido mayor dur ante la primera dca-
da de posconfl icto, pero debera habe r menguado gradualmente durante la dcada.
Asimismo, es considerable el campo de accin para volver a fijar el objetivo de la
ayuda haci a pa ses de ingreso baj o: la comun idad intemacional ha otorgado mucha
ayuda a pases de ingreso, medi ando donde los riesgos de conflicto son usualmente
bastante bajos.
Aunque la riqueza en productos naturales ofrece el potencial para reducir la po-
breza, histri cament e ha estado asoc iada con conflicto, escasa gobema bilidad y de-
crecimiento econmico. Dado que los efectos nocivos de los recursos naturales actan
por medio de diversos canales, tal vez varias mediaciones diferentes sera de utilidad.
Un objetivo mundial podra ser que la consec ucin de fondos por parte de las orga-
nizaciones rebeldes sea ms difcil. Este es el propsito del proceso Kimberley, y debe
seguirse de cerca. Si logra su objetivo, se podra replicar para otros productos. Si fraca-
sa, qui zs sea necesario fortalecer el actual acuerdo voluntario por medio de la legisla-
cin. Es igualment e amplio el campo de accin para complementar el seguimiento de
productos con el seguimiento de los flujos financieros que son su contraparte, y el
sistema bancario intemacional est siendo sometido con toda razn a fuertes presio-
nes para obligarlo a ejercer un escrutinio ms severo de las transacciones que maneja.
Una fuente adicional de fondos para las organizaciones rebeldes surge de los rescates
y de las extorsiones. Es obvio que este tipo de actividades ya es ilegal, pero quizs sea
posible reducir la esca la de pagos por medio de acciones de gobiemo en los pases de
la OCDE, donde estn establecidas las compaas objetivo. Por ejemplo, es probable
P ERSPECTI VA GENERAL xxvii
que el reci ente surgimiento de un mercado de seguros de pagos de rescate sea inde-
seable en cuanto intensifica los pagos. Una fuente ltima de financiacin para las
organizaciones rebeldes son los productos primarios ilegale s, en particular la coca y
el opio. El escenario regulador actual de la ocos convierte al territorio ajeno al con-
trol de un gobierno reconocido en algo en extremo valioso, y obviamente este hecho
facilita el conflicto. Son muchas las opciones disponibles para dar un nuevo diseo a
las polticas sobre drogas ilcitas que podran mitigar este peli groso efecto.
Una razn peculi ar de por qu los pases dependientes de recursos naturales con-
front an probl ema s es su expos icin a las perturbaciones en los precios. Los gobiernos
de la OeDE y las instituciones benficas han sido muy efici ent es para responder a
conmociones como terremotos y huracane s, pero han fraca sado en su respuesta a
conmociones mucho ms graves causadas por las perturbaciones en los precios. Es
amplio el campo de accin tanto para las instituciones financieras internacionales
como para los donantes bilaterales de proveer una mejor proteccin contra estas con-
mociones y llevar a cabo sus polticas comerciales de tal manera que, en prime r lugar ,
se reduzcan las perturbaciones en los precios.
Una ltima razn de por qu los pases dependi ent es de los recur sos naturales
confront an problemas es el hecho que, regularmente, sus rent as se utili zan con
ineficiencia o de manera corrupta. El consenso de Mont errey puso el nfasis en que,
en este contexto, los gobiernos, tanto de pas industriali zado como de pas en desarro-
llo, tienen responsabilidades. Se trata entonces de un caso que amerita un modelo de
gobernabilidad de las rentas de los productos naturales al cual los gobiernos podran
decidir si se adhieren o no. En este modelo se incluira la transparencia y el escrutinio
eficaz. Potencialmente se podra utilizar como una seal de menor exposicin al ries-
go poltico y, por tant o, servira para atraer hacia entornos de bajo ingreso a compa-
as ms acreditadas en el sector de la extracci n de recursos. Las institucio nes
financieras internacionales tienen una funcin potencial que cumplir en la agregac in
de las rent as provenient es de las cuentas indi viduales de las compaas extractivas de
recursos y en la publi cacin de las estimaciones result antes de esas rent as, de tal
manera que integre la informacin con los datos presupuestarios.
En situaciones de posconflicto en particular, el gasto pblico milit ar tiende a ser
excesivo. Antes que refr enar los riesgos, este excesivo gasto tiende a aumentarlos. Y
a travs de las fuerte s carreras armamentistas regionales, este elevado gasto se con-
vierte en un mal pblico. Es amplio el campo de accin de que disponen las organi za-
ciones polticas regionales para negociar reducci ones mutuas del gasto. Es posibl e
que las instituciones financi eras internacionales tengan una funci n que cumplir en
este cont exto como intermediarios confiables encargados de controlar que los pases
en verdad ej ecuten las reducciones acordadas en el gasto.
Por ltimo, y en trminos ms especulativos, en este informe se considera la coor-
dinacin de inter venciones militares externas con ayuda y reforma de polticas. Suge-
xxviii G UERRA CIVIL Y POLITICAS DE DESARROLLO
rimos que en muchos entornos de posconflicto ni la ayuda, ni la reforma de polticas ,
ni siquiera nuevas instituciones polticas democrticas pueden de manera realista ga-
rantiz ar la paz durante los primeros aos. Tal vez la intervencin militar externa sea
el nico garante viable de la paz. Una secuencia eficaz podra ser que la gran afluen-
cia de ayuda sea paulatina durante la mitad de la dcada de posconflicto, generando
as una racha de crecimiento que pueda hacer posible una reduccin considerable de
la presencia militar. A medida que el programa de ayuda relacionado con el conflicto
comience a disminuir hacia el final de la dcada, y si el gobierno ha aprovechado esa
dcada para agilizar las reformas, estara en posicin de sustentar el crecimiento rpi-
do que puede hacer ms segura a la sociedad.
Ninguna mediacin nica tiene probabilidad de ser decisiva para garantizar un
mundo ms seguro. El riesgo de conflicto se abre paso a travs de muchos canales, e
igualmente exige una propuesta de soluciones complementarias. Adems, un mayor
nmero de mediaciones demanda tiempo para funcionar. Sin embargo, nuestras si-
mulaciones indican que si desde ahora se emprenden acciones, para 2015 -la fecha
programada para el logro de los Objeti vos de Desarrollo del Milenio- sera posible
reducir en ms de la mitad la incidencia global de la guerra civil.
En la actualidad, en los Objetivos de Desarrollo del Mileni o no se ha incluido la
reduccin de la incidencia global de la guerra civil. No obstante, tanto porque la
guerra es tan poderosamente un desarrollo en orden inverso, como porque la paz es
un bien fundamental por derecho propio, sin duda alguna reducir esa incidencia es lo
indicado como un objetivo fundamental del desarrollo. Es tambin mucho ms fcil
de controlar que cualquiera de los dems objetivos y, en verdad, ya es objeto de
control por parte del autorizado Instituto Internacional de Investigacin sobre la Paz,
de Suecia. El caso para tratar de reducir a la mitad la incidencia de la guerra civil
como un Objetivo de Desarrollo del Milenio es el mismo de las metas actuales: los
compromisos explcitos ayudan a la comunidad internacional a respaldar la accin
colectiva. Como el riesgo de la guerra se concentra tan fuertemente en la minora de
pases en desarroll o a los que nos hemos referido como "marginados", lograr la meta
global de reducir a la mitad la pobreza del mundo sin que tenga mucho impacto en la
incidencia del conflicto sera lamentable y completamente imposible. El objeti vo de
reducir a la mitad la incidencia de la guerra contribuira a poner el nfasis en una
labor a favor de aquellos pases y pueblos que se encuentran en el fondo del pozo.
PARTE I
AL PILLAJE!: POR QU LA GUERRA CIVIL
ES IMPORTANTE
Al pillaje! y suelta a los perros de la guerra.
Shakespeare, Enrique IV
L a guerra civi l se diferencia radicalmente tanto de la guerra internacional como de la
violencia intestina. A diferencia de la guerra internacional, se libra por fuera de cual-
quier contexto de normas y en su totalidad dentro del territorio de la sociedad. A
diferencia de la violencia interna, implica una organizacin rebelde equipada con
armamentos y compuesta por reclutas de dedicacin exclusiva. Usualmente, estos
ejrcitos rebeldes tienen pocas opciones distintas a vivir de la tierra. Comnmente,
estos rasgos distintivos intensifican los costos sociales de la guerra civil por encima
de los costos de cualquier guerra internacional o violencia intestina. Por ejemplo , el
mismo conflicto entre Eritrea y Etiopa dio origen, tanto a una guerra civil como,
despus de la independencia de Eritrea, a una guerra internacional. Como guerra ci-
vil, el conflicto se prolong por 30 aos y slo lleg a su fin a travs de una victoria
militar. Como guerra internacional , el conflicto estuvo sujeto a toda la panoplia de
mediaciones internacionales, terminando velozmente en un arreglo negociado. Para
poder analizar la guerra civil debemos saber qu queremos decir con guerra civil.
Adoptamos una definicin precisa aunque convencional: la guerra civil ocurre cuan-
do una organizacin rebelde identificable desafa militarmente al gobierno y la vio-
lencia resultante tiene como corolario ms de 1.000 muertes en combate, con 5% de
cada bando por lo menos. Aunque existen muchas otras formas de violencia grupal ,
como protestas, disturbios y pogromos, no las analizaremos en el contexto de este
informe.
Usualmente, los perpetradores de la guerra civil adoptan la retrica de que la gue-
rra es un catalizador necesario para el progreso social. Aunque en ocasiones es as,
ms comnmente la guerra es un desastre econmico y social para el pas afectado.
Por consiguiente, para aquellos que se preocupan por el desarrollo, la guerra civil es
un problema maysculo. Este es el enfoque del captulo 1: un tema del captulo es que
los civiles, no los combatientes activos, sufren las principales consecuencias negati-
vas de la guerra civil y que muchas de estas consecuencias se acumulan mucho des-
pus de que la guerra ha llegado a su fin. De ah la probabilidad de que aquellos que
2 G UERRA CIVIL Y POLfTICAS DE DESARROLLO
deciden si se inicia una guerra hagan caso omiso de muchas de sus consecuencias
negativas. Adems, la guerra civil tiene graves consecuencias que se extienden al m-
bito regional y mundial, y la guerra civil no es simplemente un problema para los pases
directamente afectados. Por tanto, la actitud de "dejemos que entre ellos resuelvan el
conflicto" no es tan slo despiadada, es estpida. Este es el tema del captulo 2.
Durante una guerra civil, la sociedad desva una parte de sus recursos de activida-
des productivas hacia la violencia. Como resultado, la sociedad pierde dos veces. Los
recursos desviados se pierden para la actividad productiva, de manera anloga a la
prdida a partir de lo que los economistas denominan bsqueda de rentas . Y como
gran parte del incremento en el gasto militar se hace en fuerzas gubernamentales a las
que se les paga con fondos del presupuesto pblico, los recursos se desvan de manera
desproporcionada de la prestacin de bienes pblicos tiles, como la atencin de la
salud y el mantenimiento del orden. Sin embargo, en tanto las actividades de bsque-
da de rentas son simplemente improductivas, el aumento de la violencia es nocivo.
Una parte de la sociedad produce mientras que la otra destruye.
La mayor parte de los costos de la guerra civil provienen de estas actividades
destructoras. El poder de las armas desplaza a los derechos civiles. Hombres arma-
dos, de las fuerzas rebeldes y de las fuerzas del Estado, roban, violan y asesinan con
impunidad. Detrs de este velo de caos, el colapso localizado del orden ampla la
impunidad hasta el comportamiento criminal y otros tipos de comportamiento antiso-
cial. La huida es la respuesta primaria al temor al robo, a la violacin y al asesinato.
La gente trata de transferir sus activos a un lugar seguro, y luego huye. Esta huida a su
vez crea problemas masivos, sobre todo para la salud, a medida que las personas se
ven obligadas a desplazarse a zonas donde carecen de inmunidad a las enfermedades.
Luego, esas personas llevan consigo estas enfermedades, contagiando a las poblacio-
nes que las acogen.
Captulo 1
GUERRA CIVIL COMO DESARROLLO
EN ORDEN INVERSO
El presente captulo hace hincapi slo en los efectos de la guerra civil en el pas
directamente afectado. La guerra tiene costos econmicos y sociales. Aunq ue algu-
nos de stos se derivan de los combatientes, muchos afectan a personas que no parti -
cipan en las decisiones que crean y suste ntan el conflicto. Adems, muchas de las
consecuencias nocivas de un conflicto slo ocurren una vez concluye y probablemen-
te se pasan por alto en las decisiones de los combatientes. Comenzamos con los cos-
tos que surgen durante el conflicto para despus volver nuestra atencin a los efectos
de su legado.
LosCOSTOS DURANTE EL CONFLICTO
La presente seccin estable ce una distincin entre los costos econmicos y los costos
sociales del conflicto.
Costos econmicos
Durante una guerra civil, la sociedad desva hacia la destruccin parte de sus recursos
de actividades producti vas. Este hecho causa una prdida doble : la prdida a partir de
lo que recursos aportaban anteriormente y la prdida a partir del dao que esos recur-
sos infligen ahora (figura 1.1).
En la medida en que los gobiernos aumentan su gasto militar durante la guerra
civil y este hecho reduce directamente el crecimiento econmico, la primera prdida
se puede cuantificar hasta cierto punto. Durante el tiempo de paz, el pas promedio en
desarrollo, defi nido como un pas con un producto interno bruto (PIB) per cpita
inferior a 3.000 dlares en 1995, gasta cerca de 2,8% del PIB en el ejrcito. Durante la
guerra civil , en promedio, este porcentaje aumenta a 5%. Es probable que lo anterior
ocasione una disminucin en otros gastos pblicos, como los gastos en infraestructu-
ra y salud. El decrecimiento en el suministro de estos bienes pblicos tiene conse-
cuencias para los ingresos y para los indicadores socia les; en este captulo centramos
nuestra atencin en los efectos sobre el ingreso. Antes de tener en cuenta cualquiera
4 G UERRA CIVIL Y POL!TICAS DE DESARROLLO
de los efectos destructivos de la actividad militar , podemos calcular sus consecuen-
cias para desplazar gastos productivos. Knight, Loayza y Villanueva ( 1996) cuantifi -
can los costos que el gasto militar significa para el crecimiento durante el tiempo de
paz. La simulacin que realizan estos autores sugiere que el 2,2% adicional de PIB
gastado en el ejrcito y sostenido durante los siete aos, que es la duracin del con-
flicto tpico, llevara a una prdida permanente de cerca del 2%del PIB. Claro est que
el incremento en el gasto militar del gobierno es apenas una parte de la desviacin de
recur sos hacia la violencia. Los recursos que controlan los grupos rebeldes son asi-
mismo una desviacin de acti vidades producti vas.
Figura 1.1
PIS per cpita antes y despus de la guerra civil
Dlares de EU
3.000
2.000
1.000
0--'-'---
D Antes de la guerra civil
Despus de la guerra civil
Per
Fuente: Sambanis (2003).
El Salvador Nicaragua Angola Rep. Dem.
del Congo
Burundi
Sin embargo, las principales prdidas econmicas derivadas de la guerra civil sur-
gen, no de la merma que constituye el desvo de recursos de la produccin, sino del
dao que ocasionan los recursos desviados cuando se utilizan con fines violentos. El
costo ms obvio surge de la destruccin directa de infraestructura. Durante la guerra ,
las fuerzas rebeldes toman como objetivo la infraestructura fsica como parte de su
estrategia. Los principales blancos son las lneas de comunicaciones y de apoyo del
enemi go, como telecomuni caciones, aeropuertos, puertos, carreteras y puentes. Ade-
ms de esta destruccin estratgica de infraestructura bsica, los rebeldes y las tropas
del gobierno saquean y destruyen viviendas, escuelas y servicios de salud. Ejemplo
de ellos es Mozambique (Brck 2000), donde se destruy cerca de 40% del capital
AL PILLAJE! : POR QUE LA GUERRA CIVIL ES IMPORTANTE 5
inmuebl e en los sectores de la agricultura, las comunicaci ones y la administraci n. El
sistema de transporte antes de la guerra ha sido una gran fuente de ingresos del exte-
rior, en la medida en que los bienes se transport aban desde y hacia los pases vecinos
de Mal awi, Surfri ca, Swazilandia y Zimbabwe, pero entre 1982 y 1989, 208 de un
total de 222 unidades de materi al rodante se perdi eron o quedaron seriamente averia-
das. De manera anloga, durante la guerra de Liberi a a mediados de los aos 90, toda
la infraestructura ms importante fue daada y saqueada. Monrovia, el puert o de mayor
tamao, sufr i los mayores daos durant e los primeros meses de la guerra, se destru-
y la mayor parte de la capacidad genera dora de elect rici dad de la Corporacin
Liberiana de Electricidad. mient ras el saqueo se encargaba de gran parte de los siste-
mas de distribucin y transmisin. La infraes tructura es un determinante importante
del crecimie nto eco nmico (Canning, 1998) y, por tant o, la destrucci n de infr aes-
tructura a tal escala, por fuerza reduce los ingresos.
Probabl emente, un costo ms considera ble surge del temor que inevitablemente
genera la violencia. La gente aterrorizada huye de sus hogares. Asi mismo tiende a
perder los pocos bienes que posee. Por ejemplo, en una encuesta de hogares en Uganda,
Matovu y Stewart (2002) determinaron que dos terceras part es de los entrevistados
haban perdido todos sus bienes . Sus casas fueron bombardeadas o perdieron sus
techos; sus enseres domsticos, como bicicl etas y muebles, fuero n saqueados; los
soldados robaron sus ganados . En Mozambique, para 1992, exis ta menos de la quin-
ta parte del nmero de cabezas de ganado registrado en 1980. El ganado se perdi
debido a la actividad rebelde directa, es decir, los rebeldes lo robaban para alimentar
a sus tropas y lo sacrificaban para sembrar el tenor, y tambi n por causa de efec tos
indirectos de la guerra, a saber, falta de alimento y de atencin veterinaria durante la
guerra. Confrontada con la perspect iva de prdidas como estas, la gente trata de pro-
teger sus bienes transfiriendo su riqueza al exterior (Collier, Hoeftler y Patt illo, 2002).
Con anterioridad al confl icto, el pas tpico en guerra civi l mant ena 9% de su riqueza
privada en el extranjero. Al finalizar la guerra civil, esta cifra haba aumentado a un
impresionante 20%, de modo que ms de una dcima part e del acervo de capi tal
privado haba sido transferi do al extranjero. Aun es probabl e que estas cifras subesti-
men el alcance de la fuga global de capitales; por ejemplo, es posibl e que el ganado
haya sido trasladado a pases vecinos para venderlo.
Los trastornos que provoca la guerra civi l recortan los horizontes temporales, mien-
tras el despl azami ent o rompe los lazos familiares y comunitarios. Ambos debilitan
las restricciones a comportamientos crimi nales y oportuni stas. Por ejemplo, durant e
la guerra civi l de 1920 en Rusia, el pueblo de Nikolaev qued en un limbo durant e
dos das entre la ocupacin de los Blancos y de los Rojos. Durant e esos dos das,
algunos pillos de la localidad talaron todos los rboles que bordeaban la avenida princi-
pal y robaron la madera (Figes, 1996). Durante el genocidio de 1994 en Rwanda, quie-
nes posean bienes enfrentaron un mayor riesgo de ser asesi nados (Andre y Platteau,
6 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
1998). Con base en cuatro estudios de caso: Camboya, Guatemala, Rwanda y Somalia,
Colletta y Cullen (2000) analizan la relacin entre conflicto violento y la transforma-
cin del capital social (vase recuadro 1.1). Como respuesta a un recrudecimiento del
oportunismo y la incertidumbre, la gente invierte menos replegndose hacia aquellas
actividades de subsi stencia que son menos vulnerables. Por ejemplo, en Uganda, du-
rante el prolongado perodo de caos social, la participacin del sector de subsistencia
aument de 20% a 36% del PIB.
Recuadro 1.1 Conflicto violento y la transformacin del capital social
Camboya
Treinta aos de guerra arrasaron con casi todas las formas de capi tal social en Camboya. Duran-
te el rgimen de Lon Nol, las fuentes tradicional es del capital social se vieron considerablemen-
te debilitadas a lo largo y ancho del pas. Muchos poblados fueron obligados a desplazarse a
nuevos lugares o quedaron escindidos como consecuencia de la guerra, de los bombardeos y del
reclut amiento forzoso impuesto por Lon No!. Dentro de los poblados, el intercambio se hizo
ms lento y la solidaridad en tomo a los templo s se desvaneci. El Khmer Roj o marc el prelu-
dio de otra era de violencia organizada que inclua ataques sistemticos a normas tradicionales
de la sociedad camboyana, su cultura, religin, organizaciones, redes e, incluso, la famili a. A
los miembros de la comunidad y de la familia se los alentaba a espiar y a informar sobre los
dems, un hecho que destruy la confi anza y sembr las semillas de un terror fuertemente
afincado. Se libr una guerra contra las di stin ciones de cla se, en la medida en que se
institucionalizaron los intentos por nivelar el estatus econmico de la poblacin convirtiendo a
todos en j ornaleros agrcolas sin paga. Al destruir todas las instituciones sociales, polticas y
econmicas en este experimento comunista extremo. el brutal rgimen del Khmer Rojo trans-
form y agot el peque o capital social que haba quedado del perodo de Lon No!.
Rwanda
Durante el genocidio , el capital social se atrofi conforme el pas, las comunidades y las familias
caan vctimas del odio y la violencia. Sin embargo, las formas integradoras del capital social
aumentaron dentro de las familias que luchaban por la supervivencia; entre personas que intenta-
ban salvar o rescatar a los Tut si; y en la pequea comunidad musulmana de Rwanda, la cual nunca
particip en el genocidio. Asimismo surgi un fuerte y excluyente capital social dentro del extre-
mismo Hutu con ramificaci ones en extremo negativas para los excluidos, demostrando que la
violencia puede coexistir con un fuerte capital social vinculante entre sus perpetradores o ser su
resultado. Una vez comenz la matanza, los Hutu asesinaron no slo a Tutsi desconocidos para
ellos, sino tambin a sus veci nos y, en algunos casos, a miembros de sus propias familias. Estas
matanzas discriminadas, pero ntimas, produjeron la desintegracin de las comunidades y de las
familias y una fragmentada cohesin social en genera!. Elevados niveles de capital social existan
tanto vertical como horizontalmente entre las filas Hutu, mientras llenar el vaco del capital social
que vinculaba a los Hutu con los Tutsi quedaba casi totalmente eliminado.
Fuenle: Collelta y Cullen (2000) .
AL PILLAJE! : POR QU LA GUERRA CIVIL ES IMPORTANTE 7
Los investigadores se han valido tanto de la econometra como de estudios de caso
para calcular el efecto general de la guerra civil en la economa. Un estudio econo-
mtrico determina que durante la guerra civil los pases registran una tendencia al
crecimiento cercana a 2,2% ms lentamente que durante la paz (Collier, 1999). De ah
que , despus de una guerra civil tpica de siete aos de duracin, los ingresos fueran
casi 15% ms bajos que si la guerra no hubiera ocurrido, lo que implica un incremen-
to aproximado de 30%en la incidencia de la pobreza absoluta. La prdida acumulativa
de ingreso durante la guerra sera igual a cerca del 60% del PIB de un ao. Cabe anotar
que esta prdida es mucho mayor que la prdida causada directamente por los recur-
sos despilfarrados en gasto militar por parte del gobierno, lo cual sugiere que la ma-
yora de los costos de la guerra tienen su origen en los efectos negativos de la violencia
antes que simplemente en el despilfarro de los recursos. Stewart, Huang y Wang
(2001) estudian los datos de cerca de 18 pases afectados por la guerra civil. En los 14
pases para los cuales se pudieron calcular las tasas promedio de crecimiento del
producto nacional bruto per cpita, la tasa promedio de crecimiento anual fue negati-
va, situndose en -3,3%. Es ms, los investigadores determinaron que una amplia
gama de indicadores macroeconmicos empeoraron durante el conflicto: en 15 pases
decay el ingreso per cpita; en 13 pases disminuy la produccin de alimentos; en
todos los pases aument la deuda externa como porcentaje del PIB, y en los 12 pases
se regi str una disminucin del crecimiento de las exportaciones.
Costos sociales
Los efectos humanos ms directos de la guerra civil son las vctimas mortales y los
desplazamientos de la poblacin. En la guerra civil modern a, la composicin de las
vctimas difiere radicalmente de la de las guerras de comienzos del siglo XX, en
cuanto que el impacto se ha desplazado del personal militar a los civiles. En los albo-
res del siglo XX, cerca de 90% de las vctimas fueron soldados; pero para 1990, cerca
de 90%de las vctimas mortales resultantes del conflicto armado fueron civiles (Cairns,
1997).
Hasta cierto punto, el aumento de las vctimas mortales civiles es una consecuen-
cia de nuevas prcticas militares. En la actualidad, las estrategias de reclutamiento de
los ejrcitos rebeldes son coercitivas generalmente, de manera que la gente huye para
evitar el reclutamiento. Por ejemplo, en respuesta a un ataque rebelde hace poco en el
Nepal rural , "cerca de 35.000 personas (de una poblacin de 75.000 habitantes) han
abandonado el distrito, especialmente hombres jvenes que se trasladan a India con el
fin de evitar su reclutamiento forzoso por parte de los maostas" (Holt, 2003, p. 23).
Es ms, en ocasiones, los militares toman a los civiles como objetivo para crear emi-
gracin forzosa. Azam y Hoeffler (2002) anali zan los diferentes moti vos para con-
vertir a los civiles en blanco en las guerras internas. Por otra parte, los soldados pueden
8 G UERRA CIVIL Y pOLTICAS DE DESARROLLO
aterrorizar a los civiles porque necesitan del botn para aument ar sus recur sos. Una
hiptesis alternativa indi ca que aterrorizar a la poblacin civil cumple una funci n
militar dir ect a. Con base en datos del frica Subsahariana recabados en todo el terri-
tori o, los invest igadores encue ntran apoyo para esta ltima hiptesis. La principal
razn para con verti r a los ci viles en el objetivo se debe a que el desplazami ent o de
grandes fraccione s de la poblacin civil reduc e la efici encia combati va del enemigo,
ya que no se pueden ocultar y lograr apoyo con tant a facilidad.
La emigracin forzosa est compuesta principalmente por dos grupos: refugiados y
personas en desplazamiento interno ( POI) . La Alta Comisara de las Naciones Unidas
para los Refugiados (Acnur) suministra datos sobre "ge nte de incumbencia", es decir,
personas que han recibido asistencia de la organizacin. Aproximadamente 86% de la
gente de incumbenc ia son refugiados y PDI. En 200 1, Acnur asisti a cerca de 12
mill ones de refugiados y cerca de 5,3 millones de POI en todo el mundo (figura 1.2).
Figura 1.2
Nmero total de refugiados, 1962-2002
Millones de personas
20
Total de refugiados
:: / r ~
5 ~ = o '" desplazamiento interno
r / retornados , buscadores de asilo
" ~ _ ..-...__.//
1-";
O -1 I I
1962 1967 1972 1977 1982 1987 1992 1997
Fuente : Acnur (2002) .
En el cuadro 1.1 se rel acionan las principal es pobl aciones de refugiados del mun-
do, por pas de origen, y los pases con los mayores nmeros de PDI. Afganis tn es
uno de los pases con el porcentaje ms elevado de pobl aciones despl azadas del mun-
do. Durant e los aos 90, casi 40% de la poblacin afga na viva en campos de refugia-
dos en pases de asilo, casi todos ellos en Irn y Paki stn. Liberia y Sudn tambin
AL PILLAJE! : POR QU LA GUERRA CIVIL ES IMPORTANTE 9
tiene n porcentajes exce pcionalmente elevados de su pobl acin viviendo como refu-
giados en pases de asilo, o en despl azamient o interno (vase recuadro 1.2). Estos
desplazamient os tienen enor mes consecuencias para estas personas y para sus socie-
dades.
Cuadro 1.1
Principales poblaciones de refugiados y de personas en desplazamiento interno, 2001
Refugiados POI
1983-2002
1984 - en curso
1960-75
1998-2001
1991-encurso
1999 - en curso
1991 - en curso
1,200
0,483
0,202
0,263
0,196
0,720
0,683
0,573
0,264
0,47
0,49
3,80
0,55
0,53
0,39
0,35
0,33
0,43
0,44
Total en millones Total en millones Principales pases de asilo
Irn, Pakistn
Tanzania
Irn
Repblica Centroafricana,
Rep. Democrtica del Congo,
Etiopa, Kenia, Uganda
Zambia, Rep. Democrtica
del Congo, Namibia
Etiopa, Kenia, Reino Unido,
Estados Unidos, Yemen
Serbia y Montenegro,
Estados Unidos, Suecia,
Dinamarca, Pases Bajos
n.a.
n.a.
Burundi, Repblica del Congo,
Rwanda, Tanzania, Zambia
China, Estados Unidos
Sudn
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
Pas de or igen Aos de guerra
Afganistn 19782002
Burundi 1991 .. en curso
Irak 1985-92
Sudn 1983 - en curso
Angola 19922002
Somalia 1988-92
Bosnia-Herzegovina 1992-95
Rep. Democrtica
del Congo 1997-99
Vietnam
Eritrea
Colombia
Sri Lanka
Azerbaiyn
Federacin de Rusia
Georgia
Serbia y Montenegro
(antes Rep. Federativa
de Yugoslavia) 1991-99
Liberia 1992-1996
n.a. no aplica
Fuente: Acnur (2002).
E FECTOS DEL LEGADO DE LA GUERRA CIVIL
En la medida en que la guerra civil tiene una lgica poltica, es un catalizador del
progreso social. Un cabecilla rebelde podra aceptar honorablemente los terribl es costos
durante la guerra como un alto precio que se hace necesario pagar por futuras mej o-
10 G UERRA CIVIL Y POlmCAS DE DESARROLLO
Recuadro 1.2 Refugiados y personas en desplazamiento interno en Liberia y Sud n
Liberia: una nacin desplazada
En tanto las estimaciones oficiales de POI y refugiados llegan hasta el 70% de la poblacin,
resulta difcil determinar cmo una sola famili a liberiana no ha sido desplazada en algn mo-
mento por la guerra civil de Liberia. El conflicto, con todas sus devastadoras consecuencias
polticas, econmicas y sociales, ha sido el acicate del desplazamiento en Liberi a. Si bien los
costos humanos del desplazamiento son evidentes, ha sido difcil recabar datos bsicos, mien-
tras las estadsticas oficiales no cuentan la historia completa. El ltimo censo confiable se llev
a cabo en 1974, con un empadronamiento subsiguiente en 1984 que qued sin terminar. La cifra
de pobl acin base que se utiliza con mayor regularidad de 2,6 millones al comienzo de la guerra
es una extrapolacin fundamentada en anteriores tasas de natalidad y mortalidad. De esta pobla-
cin calculada, por lo menos 750.000 han huido del pas en calidad de refugiados a pases
vecinos o distantes, mientras otro milln de personas han sido vctimas de desplazamiento inter-
no y, segn clcul os, entre 100.000 y 150.000 han muerto o han sido asesinadas. Segn infor-
mes de las Naciones Unidas, 1,8 millones de personas.virtualmente toda la poblacin restante,
dependen de la ayuda. La violencia ha afectado todos y cada uno de los 15 condados y territorios
de Liberi a. En consecuencia, las cifras oficiales ocultan el hecho de que todos los liberianos,
desde los comerciantes pudientes de Monrovia hasta los agricultores campesinos tierra adentro,
han visto sus vidas gravemente afectadas y, con mayor frecuencia, destruidas. La mayora de los
refugiados se encuentran en Costa de Marfil.
Sud n
"Desde 1955 hasta 1972 y desde 1983 hasta hoy, la guerra civi l, bsicamente entre el norte y el
sur de Sudn, ha dejado ms de milln' y medio de sudaneses sureos muertos y una mayora de
la poblacin restante del sur de Sudn en calidad de desplazados. El nivel masivo de la a menu-
do deliberada muerte y desplazamiento ha sido una de las mayores y sin embargo menos acep-
tadas de las tragedias del siglo... La gran mayora de los sudaneses sureos obligados a salir de
sus hogares viven hoy en situacin de desplazamiento interno. A finales de 1996, USCR infor-
m que hasta cerca de cuatro millones de sudaneses, sureos'en su mayora, se encontraban en
situacin de desplazamiento interno a lo largo y ancho de Sudn".
Fu ente: Liberia: SCOll (\998); Sudn: Ruiz (\998. pp. 139. 141).
ras, pero lejos de ser un catalizador para un cambio beneficioso, la guerra civil co-
mnmente dej a a su paso un legado de pobreza y miseria.
Legado econmico y poltico
Varios de los efectos econmicos negativos de la guerra civil son muy persistentes.
Recurdese que durante la guerra civil, los gastos milit ares aumentan de 2,8% a 5,0%
como porcentaje del PIB; sin embargo, una vez ha terminado la guerra, el gasto militar
AL PILLAJE!: POR QU LA GUERRA CIVIL ES IMPORTANTE 11
no regresa a su nivel anterior. Durante la primera dcada posconflicto, el pas prome-
dio gasta 4,5% de su PIS en el ejrcito. A menudo el gobierno presenta la pequea
disminucin del nivel de tiempo de guerra de su gasto militar como un dividendo de
la paz; sin embargo, una manera ms exacta de examinar el gasto militar posconflicto
es considerarlo como un elevado costo oculto del conflicto, oculto porque un gasto
militar inflado de manera anormal persiste mucho despus de que el conflicto ha
llegado a su fin. Acumulativamente y durante los primeros diez aos de paz, se pierde
cerca del 17% del PIS en mayor gasto militar. Este est lejos de ser el nico costo
posconflicto de la guerra , pero por s solo es considerable: durante el conflicto tpico ,
la prdida total de ingreso se acumula hasta cerca de 60% del PIS de un ao.
La fuga de capitales es un segundo costo durante el conflicto. Recurdese que
durante la guerra, la fuga de capitales aumenta de 9% a 20% de la riqueza privada.
Para finale s de la primera dcada de paz posconflicto, la fuga de capitales ha aumen-
tado todava ms: a 26,1%. Lejos de hacer realidad un dividendo de la paz por este
medio, el pas experimenta un efecto de proyeccin de la guerra. Una posible razn
de que sea as es que los portafolios de activos slo se pueden ajustar de manera
gradual , de modo que an para el final de una guerra, el portafolio tpico tal vez no se
haya ajustado totalmente a la incertidumbre poltica creada por la guerra. Una vez un
pas ha experimentado una guerra civil , es mucho ms probable que haya ms con-
flicto, de manera que aun cuando la paz sea una mejora, los niveles de riesgo no
regresan a su estado anterior al conflicto. Por tanto, una vez regresa la paz, quizs la
gente todava desee transferir ms bienes al extranjero. La repatriacin de capital re-
quiere algo ms que la paz simplemente. Esto tambin es verdad, slo que con mucha
mayor fuerza, para la huida humana. La guerra civil da un gran impulso a la emigracin,
y algunos de estos emigrantes, en particular aquellos en pases industrializados, pro-
veen una va posconflicto para mayor emigracin.
Un tercer legado persistente y negativo de la guerra civil es la prdida de capital
social. La guerra civil puede tener el efecto de modificar el comportamiento desde un
equilibrio en el cual existe una expectativa de honradez a un equilibrio en el cual
existe una expectativa de corrupcin. Una vez se ha perdido una reputacin de honra-
dez, el incenti vo de un comportamiento honrado en el futuro se debilita enormemen-
te. Es obvio que la guerra civil no es la nica forma en la cual una sociedad puede
llegar a ser corrupta, pero el punto es que existe la probabilidad de que los costos que
inflige la corrupcin persi stan mucho tiempo despu s de que el conflicto ha llegado a
su fin.
Para que la guerra civil tenga algunos rasgos compensatorios, los aspectos ms
prometedores seran polticas, instituciones polticas y derechos humanos. El impac-
to de la guerra civil en cada una de estas reas se puede medir hasta cierto punto.
Respecto de las polticas, aqu se utili za una medida adoptada por el Banco Mundial ,
las polticas de pas y la evaluacin institucional (PPEI) . La PPEI es una evaluacin
12 G UERRA CIVIL Y POLTI CAS DE DESARROLLO
sobre una escala de cinco punt os de polticas econmicas en cuatro reas - rnacroe-
conmica, estructural, social y gestin del sector pbl ico-, con un puntaje ms elevado
que indic a mejores polticas. En tant o lo que constituye polticas "efectivas" puede
ser un aspecto controvertido, el consenso sobre el reconocimient o de polticas inade-
cuadas es ms amplio y, lament ablemente, los pases en guerra civil tienden a situarse
en este extremo del espectro. Los pases de ingreso baj o que no estn ni en guerra ni en
la primera dcada de la paz posconflicto tienen, en promedio, un puntaje PPEI de 2,75.
Para los pases que han tenido una guerra civil y han recuperado la paz, podemos
rastrear si la guerra sirvi como catalizador para mej orar. En promedio, dur ante los
ltimos cinco aos anteriores a la guerra , el punt aj e PPEI para estos pases fue de 2,56.
Durant e la primera dcada posconflicto, slo alcanz un promedio de 2,29. Aunque
los puntaj es son muy cercanos, en realidad reflej an un deterioro significativo de las
polti cas. Todas las cuatro reas de polti cas se encuentran en peor condicin en las
sociedades posconflicto: las macroeconomas de esos pases son menos estables, sus
polti cas estructurales, como intercambio comercial e infraestructura, son menos pro-
picias al desarrollo, sus polti cas sociales son menos incluyentes y la gestin de sus
sectores pbli cos es menos eficien te. La guerra civil no es, por tanto, un catalizador
de mej ores polticas sino ms bien de polticas en detrimento.
Con respecto a la medid a en que las instituciones polti cas son democrticas, uti-
lizamos el ndi ce estndar de ciencia polti ca, poli ty (nacin) IV. Se trata de una
escala de diez punt os, y como sucede con el puntaje PPEI, el extremo inferio r del
campo probablement e est mej or definido que el extremo superior. El pas tpico de
ingreso baj o que ni est en guerra ni en paz posconfl icto, tiene un puntaje de 2, 11,
mientras los pases en la primera dcada de paz posconfli cto tienen un puntaje prome-
dio de slo 1,49. Por tanto y una vez ms, en promedio, la guerra ci vil produce un
deterioro antes que una mej ora de las instituciones polt icas. Una medida relaciona-
da es un ndice de libert ades posconfl icto compilado por la orga nizacin Freedom
House. Se trata de una escala de siete puntos en la cual, a diferencia de otros ndices,
un punt aj e baj o es mej or que un puntaje alto. Las cifras comparables son 4,79 antes
del conflicto y 5,66 despus del conflicto. De ah que la guerra civi l, una vez ms,
deje tras de s un legado de libert ad restringida antes que mayor libertad. Una nueva
medida adicional combina un puntaje de democracia con un puntaje de autocracia y
flucta de Oa 20. Los pases son tpicamente democrticos si su puntaj e es de 15 o
ms. Cinco aos despus del fin de la guerra civil, el punt aje promedio es apenas de
8, I segn este ndice (Doyle y Sambanis, 2003) . Cierta evidencia indica que los pases
en posconfl icto tienden a revert ir de cerca a sus condiciones polt icas previas al con-
flic to (Sambanis, 2000).
Como muestra el captulo 3, el legado poltico de la guerra civil en realidad es
muchsimo peor que lo que implican los anteriores indicadores. Una vez un pas ha
tenido una guerra civi l se encuentra en mucho mayor riesgo de tener otra guerra. En
AL PILLAJfO! : POR QU LA GUER RA CIVIL ES IMPORTANTE 13
parte, esto se debe a que la guerra deja a la sociedad dividida y llena de rencor y, en
parte, porque la guerra crea intereses que estn a favor de la continuacin de la vio-
lencia y la criminalidad. En consecuencia, los temores de la gente ante una recada en
mayor conflicto pueden llegar a dominar el panorama econmico posconflicto.
Por con siguiente, el legado econmico y poltico general de la guerra civil es tan
suficientemente negativo, que hace poco probable una recuperacin rpida. Collier
(1999) encuentra algn grado de evidencia de un efecto de proyeccin de la guerra,
segn el cual , despus de guerras cortas, el crecimiento de la economa contina
siendo excepcionalmente reducido. Este hecho es consistente con la historia de la
fuga de capitales, en cuanto que una guerra corta tal vez no le d a la gente el tiempo
suficiente para transferir sus acti vos al extranjero, de tal modo que continan con la
fuga de capitales an despus de que la guerra ha terminado. El captulo 5 indaga en
detalle en la recuperacin econmica posconflicto con un enfoque en polticas nacio-
nale s y globales. El ritmo de la recuperacin posconflicto depende en gran medida de
las opciones de polticas nacionales y de la escala y carcter del apoyo internacional.
La recuperacin no es un proceso automtico de rebote. Hasta en recuperaciones
exitosas el proceso ha sido lento. Analicemos, por ejemplo, a Uganda, donde la recu-
peracin fue excepcionalmente rpida; an as , para final es de los aos 90, diez ao s
despus del fin de la guerra civil, el ingreso per cpita apenas si haba vuelto a sus
ni veles de comienzos de los aos 70, y el repliegue al nivel de subsi stencia apenas si
se haba invertido. En el mbito de los hogares, aun cuando algunos de los entrevi sta-
dos haban podido reemplazar algunos de sus bienes, en el momento de la entrevista,
60% de ellos informaron encontrarse en condiciones todava peores que antes de la
guerra (Matovu y Stewart, 2001).
Legado social
La guerra civil aumenta las tasas de mortalidad. Las tasas de mortalidad apenas
captan una dimensin de las consecuencias humanas del conflicto; sin embargo, re-
presentan una til medida de resumen de la cri sis y de su impacto. Las estimaciones
de mortalidad pueden ser muy inexactas, pero regularmente se captan mejor y ms
fcilment e que otros indicadores de salud, los cuales pueden estar suj etos a diferentes
definiciones e interpretaciones culturales (Keely, Reed y Waldman, 2000). Otro dao
humano como con secuencia del conflicto incluye la morbilidad y los efectos psicol-
gicos, pero las tasas de mortalidad han sido uno de los indicadores medidos con ma-
yor facilidad y preci sin en entornos de emergencia.
El efecto a largo plazo que la guerra civil tiene en la mortalidad se puede investi-
gar por medio tanto de la econometra como de los estudios de caso. Un nuevo estudio
economtrico investiga el efecto en la mortalidad infantil (Hoeffler y Reynal-Querol,
2003). No es sorprendente que el efecto de mortalidad dependa de la duracin del
14 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
conflicto. Considerando una guerra tpica de cinco aos, el estudio determina que la
mortalidad infantil aumenta en 13% durante este tipo de guerra; sin embargo, este
efecto es persistente y en los primeros cinco aos de paz posconflicto, la tasa de
mortalidad infantil sigue siendo 11% ms elevada que la base.
Guha-Sapir y Van Panhuis (2002) recabaron un cmulo de datos de estudios de
caso sobre tasas de mortalidad resultantes de conflictos civiles . Los investigadores
concluyen que el impacto en la mortalidad de adultos es generalmente todava peor
que en la mortalidad infantil (figura 1.3). Las cifras indican el cambio porcentual de
muertes mens uales de antes de la guerra para menores de cinco aos y para el resto de
la poblacin. La cifra compara las tasas de mortalidad de refugiados y de POI con la
tasa de mortalidad del pas en el ao anterior al inicio del conflicto (el ao base).
Entre los casos relacionados en el cuadro, 60% de los casos se refieren a refugiados,
20% a POI y 20% a residentes del pas. Las tasas de mortalidad fueron ms elevadas
despus del conflicto que antes. En tanto podra haberse esperado que el aumento de
la mortalidad de adultos ocurriera debido a la mayor exposicin de los adultos al
Figura 1.3
Aumento de las tasas de mortal idad debido a la guerra civil
Libera
Somalia
Sudn b
Afganistn
Angola b
Rep. Democrtica _---
del Congo 1====
Etiopa
Uganda
11
Nepal b
Irak
Mortalidad infantil
Por causa de muertes de combatientes
O Mortalidad de adultos
r
-20 o 20 40
I
60
I
80
Cambi os en las tasas de mortalid ad, punt os porcentual es
Fuente: Guha-Sapir y Van Panhuis (2002).
AL PILLAJE!: POR QU LA GUERRA CIVIL ES IMPORTANTE 15
riesgo de morir en combate, pocas de estas muert es de adultos se relacionan directa-
mente con el combate. Una comparacin de estos aumentos de la mortalidad con las
estimaciones de muert es como resultado directo del combate, revela que la muerte de
los combatientes es apenas un componente reflejo del aumento general de la mortali -
dad. Estas cifras indican que las guerras civiles matan a muchos ms civiles despus
de que el confli cto ha llegado a su fin, que los combatientes que matan durante el
confli cto.
En el cuadro 1.2 se compara la base previa al confli cto de tasas de mortalidad entre
menores de cinco aos con tasas posconflicto para enfermedades y conflictos selec-
cionados. Las cifras indican las muy altas tasas de mort alidad causadas por enferme-
dades contagiosas en campos de refugiados y POI despus de la guerra.
Cuadro 1.2
Tasas de mortalidad entre menores de cinco aos en campos de refugiados y de personas
en desplazamiento interno, conflictos seleccionados
Porcentaje de muertes
Mues tra de poblac in y ao Enfermedad Base Conflicto
PDI en Somalia, 1992 Sarampin 10,1 36,S
Diarrea 20,0 39,0
Refugiados kurdos en Irak, 1991 Diarrea 22,9 74,0
Refugiados sudaneses en
norte de Uganda, 1994 Meningitis 0,6 0,2
Refugiados rwandeses en Zaire, 1994 Diarrea 20,0 87,0
Refugiados bhutaneses en Nepal, 1992-93 Infecciones respiratorias 26,2 41,4
Diarrea 22,9 22,9
Residentes en el oriente
de la Rep. Democrtica del Congo, 2000 Malaria 15,5 26,0
Diarrea 20,0 11,0
Fuen te: Centro de Investigaciones sobre la Epidemio loga de los Desastres (2001) .
Trascendiendo la mortalidad, unas medidas de resumen tiles son los aos de expec-
tativa de vida ajustados a incapacidad y los aos reales de vida ajustados a incapacidad
(AVAl), compilados por la Organizacin Mundial de la Salud (MS). Estas medidas
tienen en cuenta tanto los aos de vida perdidos a causa de enfermedad y heridas,
como los aos de vida saludable perdidos por causa de incapacidad prol ongada.
Ghobarah, Huth y Russett (2003) llegan a la conclusin que las guerras civiles redu-
cen significativamente estas medidas de agregacin del desempeo de la salud nacio-
nal. Los investigadores acuden a informacin sobre las 23 enfermedades ms
importantes por categoras de la poblacin diferenciada por gnero y cinco grupos
diferentes de edad. Los investigadores determinan importantes efectos de la guerra
16 G UERRA CIVIL Y POLT ICAS DE DESARROLLO
civi l en el aumento de la incidenci a posconfl icto de muerte e incapacidad causadas
por enfermedades contagiosas y condiciones parti cul ares entre diferent es subgrupos
de poblacin. A maner a de eje mplo, en 1999 la MS (2000) calcul que 8,44 mill ones
de AVAl se perdieron como efecto dir ecto de todas las guerras que se sucedan en ese
momento. Si n embargo, en ese mismo ao, otros 8,0 l mill one s de AVAl se perdieron
como consecuencia de guerras ci viles que hab an terminado entre 1991 y 1997 , pero
haban aumentado la incidencia de enfermedades contagiosas persistent es. Luego, el
efecto de legado sobre AVAl de las guerras civi les fue aproximadamente tan grande
como el efecto durante el conflicto (Ghobarah, Huth y Russett , 2003) .
Por qu son tan persistent es estos efectos de las guerras civiles sobre la salud?
Afectan a la gente por medi o de dos grandes canales, a saber (Ghobarah, Huth y
Russett , 2003):
Canal 1: "retroceso tcnico ", es decir, cambios en las condiciones de vida que
hacen ms difc il mant enerse saludable. Las guerras civiles aumentan la expos i-
ci n de la pobl acin ci vil a condiciones que incrementan el riesgo de enfermedad,
lesiones y muert e.
Canal 2: el gobierno cuenta con menos dinero en el presupuesto para gastar en
salud pblica. Las guerras civiles producen consecuencias negati vas para la salud
ms prolongadas reducie ndo el fondo comn de recursos fina ncieros para gastos
en el sistema de atencin de la salud.
En el cuadro 1.3 se hace un resumen de la forma como cada uno de estos canales
afectan las condiciones de salubridad durante y despus de la guerra civi l.
Ghobarah, Huth y Russett (2003) llegan a la conclusin que las enfermedades
contagiosas son la causa ms importante de las muertes indirectas que produ ce la
guerra ci vil. De stas , la malaria es la ms importante, y la evi dencia indi ca que la
ma lar ia afec ta a todos los grupos de eda d menores de 60 aos .
Como en la act ualidad el sida es una causa tan comn de muerte, analizamos en
mayor detalle la relacin entre guerra civil y vru/s da. Comnmente, los reclut as del
ejrcito son hombres j venes, sexualmente activos y solteros. El personal milit ar mues-
tra una tendencia a elevadas tasas de enfermedades de transmi sin sexual (ETS), entre
ellas el V1H: las esti maciones indic an que las tasas entre el personal militar son de dos
a cinco veces ms alta s que entre la pobl acin en general, aun en tiempo de paz.
Cuando el per sonal militar est acantonado lejos de casa, los controles sociales rela-
cionados con tener relaciones sociales son menores y es probable que el riesgo de
contagio del VIH sea mayor. La prostitucin en los alrededores de las bases milit ares
tamb in aumenta la propagacin del contagio. Adems, en tiempos de guerra el riesgo
de contraer el V1H u otras ETS puede parecer baj o en relacin con el riesgo de muerte en
combate.
AL PILLAJE! : POR QU LA GUE RRA CIVIL ES IMPORTANTE
Cuadro 1.3
Efectos de la guerra civil en la salud pblica
17
Tiempo
Durante la guerra civil
Despus de la guerra civil
Canal 1: Retroceso tcnico
Las guerr as civiles destruyen la
infraestruct ura necesaria para mantener
los programas de atencin a la salud.
Las guerras civiles desplazan a un gran
nmero de personas, ya sea internamente
o en calidad de refugiados .
Es probable que las enfermedades
epidmicas surjan como resullado del
haci nami ento, agua de mala calidad y
saneamiento inadecuado en campos de
refugiados, mientras la desnut ricin y la
tensin nerviosa comprometen los
sistemas inmunolgicos de las personas.
Las guerras civiles reducen el uso eficiente
de los recursos asignados a la sal ud
pblica, y estas reducciones de eficiencia
se expanden hasta el periodo de
posguerra civil. Ms an, regularmente
los refugiados y las personas en situacin
de desplazamiento interno no regresan
a sus lugares de origen una vez terminada
la guerra, sino que permanecen durante
aos en campos provisionales. La poblacin
contina estando expuesta a condiciones
que aumentan los riesgos de infecciones.
Canal 2: Reduccin del pr esupues to
Las guerras civiles reducen el
crecimiento econmico y desvan el
gasto pblico de la atenci n a la salud a
las necesidades militar es.
El legado econmico de la guerra civil es
reducir el nivel de ingreso durante un
perodo bastante prolongado, lo que
restringe todas las formas de gasto
pblico. Adems, comnmente los
gobiernos posconflicto mantienen niveles
mucho ms elevados de gasto militar que
antes del conflicto, de manera que el
gasto en la atencin a la salud contina
siendo acorde a la menor prioridad que
habra tenido de otra forma.
Fuente: Ghobarah , Huth y Russen (2003).
Se dispone de algunas cifras sobre incidencia del VIH en el ejrcito (cuadro l A).
No se dispone de cifras confiables para las fuerzas rebeldes, pero es probable que
sea n por lo menos tan altas como las cifras correspondientes a las fuerzas armadas
regulares. Segn concl uyen otros estudios, el nivel de mil itarizacin aumenta la inci-
denci a del VIH. Un estudio determina que reducir a la mitad el nmero de efectivos de
las fuer zas armadas se asocia con una reducci n equivalente a una cuarta parte de la
tasa de seroprevalencia entre adultos de baj o riesgo (Ove r, 2003). Sin embargo, el VIH
no se propaga nica mente a travs del acto sexual consentido, sino tambi n por me-
dio de la violencia de gnero. Los soldados regul ares y los rebeldes obligan a las
mujeres a prestarles favores sexuales a cambio de "protecci n" . Asimismo, durante la
guerra aumenta la incidencia de violaci n, a veces de manera dra mtica, siendo las
ms vulnerab les las muj eres y nias refugiadas y desplazadas. Carballo y Solby (200 1)
18 G UERRA CIVIL Y pOLfnCAS DE DESARROLLO
calculan que ms de 200.000 mujeres refugiadas fueron violadas durante la guerra de
Rwanda.
Cuadro 1.4
Prevalencia del VIHen el ejrcito, pases y aos seleccionados
Porcentaj e
Pas y ao
Angola
Camboya (1996)
Rep. Democrtica del Congo
Sierra Leona (1998 )
Uganda (1995-1996)
Fuente: Elbe (2002); Banco Mundial (1997).
Prevalencia del VIH
40,0-60,0
6,5
40,0-60,0
61,0
27,1
Por largo tiempo las enfermedades se han utilizado como armas de guerra y el sida
no es la excepcin. Soldados infectados de VIH hicieron uso masivo de la violacin
como una herramienta sistemtica de combate en los confl ictos de Liberia,
Mozambique, Rwanda y Sierra Leona. Segn Elbe (2002, p. 168): "Existen testimo-
nios documentales de mujeres supervivientes a la violacin en Rwanda en el sentido
que la transmisin del VIH fue un acto deliberado. Segn algunos relatos, hombres
Hutu VIH-positivos decan a las mujeres que violaban que con el tiempo sufriran una
muerte terribl e por causa del sida... supuestamente algunos de los violadores decan:
' no la vamos a matar. Le vamos a dar algo peor. Tendr una muerte lenta' '' .
Despus de la guerra, el reintegro a la sociedad civil de los excombatientes plantea
un grave problema debido a sus comparativamente elevados niveles de prevalencia
del VIH (Carballo y Solby, 2001). Por ejemplo, un estudio sobre la desmovilizacin
masiva de las tropas de Uganda revel devastadore s resultados para las zonas rurales
hacia donde se retiraron los soldados VIH-positivos a quienes les dieron la baja del
ejrcit o. Cerca de 50.000 soldados de las Fuerzas Populares de Defensa de Uganda
haban sido desmovilizados. A muchos de los soldados con sida se les dio la baja con
anticipacin y fueron devueltos a sus lugares de origen, siendo el sida el principal
criterio para su desmovilizacin. Sin embargo, no se emprendi ningn trabajo de
asesora para ensear a estos soldados a evitar un comportamiento arriesgado confor-
me se reintegraban a la sociedad civil.
La destruccin de la infraestructura social y fsica durante tiempos de guerra sig-
nifica tambi n un aporte a la propagacin del VIH (vase recuadro 1.3). El sistema de
salud tiene menor probabilidad de detectar las enfermedades asociadas con el conta-
gio del vnt/sda o de examinar los suministros de sangre. La guerra tambi n destruye
el sistema de educacin, lo cual dificult a todava ms la enseanza de medidas pre-
ventivas. Por ltimo, en casi todas las situaciones de guerra o de posconflicto, las
AL PILLAJE!: POR QU LA GUERRA CIVIL ES IMPORTANTE 19
mujere s no tienen opcin diferente a amamantar a sus bebs, aumentando as el riesgo
de contagiar a la siguiente generacin (Machel, 2000) .
Recuadro 1.3 Angola
"Las tasas de mortalidad materna e infantil son las peores de frica, y en 1998 se calculaban en
1.8S411 00.000 y 16611.000 nacimient os vivos, respecti vamente. La tasa calculada de incidencia
nacional de anticoncepcin es muy baja (3%), Yslo 19% de las mujeres tienen partos asistidos.
Se sabe que las mujeres POl estn en mayor riesgo de morir por causas asociadas con el embara-
zo debido a la falta de acceso a los servicios de salud y por vivir en condiciones difciles de
tensin. Un estudio realizado en 1999 por Unfpa y las entidades ejecutoras con 710 hombres y
mujeres en campos de POl y zonas periurbanas de Matala, Chibia, Lubango, Lobito, Baia Farta
y Benghela indicaba que (1) la atencin a las mujeres embarazadas era muy deficient e; (2)
hombre s y mujeres no saban mucho acerca de espaciamiento de nacimientos o de cuestiones de
sexualidad; (3) escaso uso de mtodos de planificacin familiar; (4) escaso conocimiento sobre
sr s/sda: y (S) una expectativa generalizada de una familia numerosa. Respecto de la pregunt a
sobre relaciones sexuales forzadas, 19% de las mujeres informaron tener conocimiento sobre
mujeres obligadas a tener relaciones sexuales". (ONU, 1999, pp. 42, SO).
Dao psicolgico de la guerra civil. La investigacin cuantitativa sobre el efect o de
la guerra civil en la mortalidad es sencilla porque la mortalidad es fcil de medir. En
el otro extremo del espectro de la mensurabilidad se sita el dao psicolgico que
hace la guerra civil. Comnmente, los servicios de salud mental son muy deficientes
durante situaciones de conflicto y de posconflicto y, por tanto, la evidencia es mucho
ms fragmentaria; sin embargo, y este hecho no sorprende de manera alguna, la evi-
dencia disponible seala que los efectos psicolgicos de la guerra civil son grande s y
muy persistentes (vase recuadro 104).
Los sobrevivientes de la guerra civil han perdido miembros de su familia, amigos,
medios de vida e identidad. Muchos de ellos viven ahora en campos de refugiados.
Esta experiencia de trauma experimentada en gran escala tiene consecuencias psico-
lgicas: "La exposicin cercana a la brutalidad y el subsiguiente desplazamiento y
desorden civil, deja a las personas psicolgicamente marcadas y destruida la intrinca-
da red de interaccin social" (McDonald, 2002, p. 4). La experiencia del trauma con-
tina despus de la guerra. Adems, vivir en un campo de refugiados o en asentamiento
transitorio puede constituir una "segunda herida". La mayora de las personas experi-
mentarn problemas de salud mental de bajo grado aunque de larg a duracin
(McDonald, 2002).
20 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
Recuadro 1.4 Trauma psicolgico
Bosnia
"Se calcu la que la reciente guerra en Bosnia-Herzegovina caus ms de 250.000 muertes, cre
ms de dos millones de refugiados y personas en desplazamiento interno e hiri a 200.000
personas en Bosnia -Herze govina solamente. Estudios epide miolgicos recient es indica n que la
morbilidad psiqui trica asociada con la violencia masi va en las pobl aciones de civiles y refugi a-
dos es elevada cuando se compara con comunidades no traumati zadas" . Informes clnicos sobre
refugiados bosnios en tratamiento indican tasas de sntomas de depresin que fluct an entre
14% y 21% Ytasas de sntomas de trastornos de estrs postraumtico (TEPT) que fluctan entre
18% y 53%".
Camboya
"Aproximadamente 68% de los refugiados camboyanos que viven en la frontera con Tailandia
mostraron s ntomas de depre sin profunda y 37% mostraron sntomas asociados con el diagns-
tico de trastornos de estrs postraumtico (TEPT) . Estos resultados ya los haban previsto estu-
dios clnicos de refugiados camboya nos en los Estados Unidos, que indicaban elevadas tasas de
depresin y TEPT".
Sierra Leona
" Un empl eado de ' Mdicos sin Front eras' Oo, en Sierra Leona asegur que los severos ' proble-
mas psicosociales Oo ' pueden en ltimas amenazar las perspect ivas de una estabilidad prolonga-
da de la sociedad'. Mient ras tant o, un Llamado lnteragcncia por la regin CIS asegura que el
trauma psicolgico es 'profundo' y ' probablemente produc ir consecuencias psicolgicas irre-
versibles'",
Fuen te: Bosnia y Camboya: Mollica y otros ( 1999. p. 3X): Sierra Leona: McDonald (2002. p.).
Durant e el perodo inme diatamente posterior al desplazamiento, el temor a la vio-
lencia es elevado , como lo son las tasas de mortalidad y de morbilidad. Estos rasgos
caractersticos, aunados a tener que vivir en campos, aumentan el desarrollo de un
sentido prevaleciente de desesperanza que aumenta la exper iencia traumtica. Los
traumas son de dos tipos, traumas de un solo evento y traumas permanentes. La vida
en un campo de refugiados es un trauma permanente (McDonald, 2002). Condi ciones
clnicas, como depresin y esquizofrenia, se relacionan con la muerte prematura en
las poblaciones de refugiados.
Ghobarah, Huth y Russett (2003) encuentran un efecto indirecto de las guerra s
civiles en los suicidios de mujeres en edad frtil. Es probable que este hecho refleje el
trauma de la violacin. Estudios longitudinales de supervivientes al terror, como los
sobrevivientes al Holocausto y los sobrevivientes al rgimen de PoI Pot en Camboya,
AL PILLAJE! : POR QU LA GUERRA CIVIL ES IMPORTANTE 21
indican la existencia de una tran smi sin inter generaci onal del trauma. "Los efectos
del trauma ma sivo, trgi cament e... no terminan con las muert es de los sobrevivientes
y pueden continuar en las vidas de sus hij os" (recuadro l A) .
Minas terrest res. Un legado final de la guerra ci vil. las minas terrestres. afectan tant o
la actividad econmica como la salud (la presente seccin se basa en ICBL. 20(2) . Las
minas terrestres son, en efecto, un ace rvo negativo de capital que la sociedad acumula
durante el conflicto. Continan matando y mut ilando a la gente mucho despus de
que el confl icto en s ha terminado. Para el ao 200 1, la Campaa Internac ional para
Prohibir las Min as Terrestres (ICBL, por sus iniciales en ingls) registr 7.987 vcti-
mas de min as terrestres en 70 pases, de las cua les cerc a de 70% eran civi les; sin
embargo, y dado que la informacin es incompleta. la campaa calcula que es ms
probabl e que el nmero tot al est entre l S.OOO y 20.000 vctimas. En comparac in
con aos ante riores, cuando el nmero de vctimas se calcul en cerca de 26.000 al
ao, se trata de una consi derable mej or a. La disminucin del nmero de vctimas de
minas terrestres se debe a la prohib icin internacional de 1997 de minas antipersonales,
la cual tuvo como res ultado la destruccin de las existencias as como una drstica
reducci n de la produ cci n y comerc io de minas terrestres. Adems, las operaciones
de barrido de minas han result ado ser muy exi tosas para det ect ar y destruir minas en
muchos pases. Si n embargo y como lo demuestra el ejemplo de Camboya (vase
recuadro 1.5), las minas terrest res continan per turbando gravemente las activi dades
diar ias normales y, en consecuencia, constituyen un grave obstculo a la recupera-
cin eco nmica y social.
CONCLUSIN
En el presente captulo se ha pues to el nfas is nicamente en los efectos de la guerra
civi l dentro del pas afectado y se ha demostrado clara mente que la mayor carga de
sufrimiento que inflinge la guerra civil la han soportado los no combatien tes qui enes,
comnmente, no tienen injerenci a alguna en la decisin de iniciar un confl icto o de
resol verl o.
Durant e la guerra, las prdi das de ingresos son grandes y las tasas de mortalidad y
mor bilid ad regi stran elevados incrementos. Aun si a una guer ra se la considera una
inver sin costosa a favor de un desarroll o socia l posterior, los cos tos durante el con-
flicto son generalme nte tan elevados que el desarrollo poscontl icto tendra que ser
sustancial para que los beneficios subsig uient es compensaran estos cos tos. Si embar-
go, usualment e los efectos del legado de la guerra civi l son tan negativos, que razo na-
blemente no se pueden considerar como desarroll o social. Muchos de los cos tos de la
guerra siguen acumulndose mucho tiempo despus de que ha concl uido. Por ejem-
22 G UERRA CIVIL Y pOLTICAS DE DESARROLLO
Recuadro 1.5 Minas terrest res: un amargo legado para los camboyanos
Camboya es uno de los pases ms fuertemente contaminados con minas terrestres y pertrechos
sin explotar. Si bien los combates reales terminaron en 1991, hace ms de diez aos, ms de dos
personas en promedio mueren cada da o quedan heridas en este pas por causa de las minas
terrestres. Aun cuando entre 1992 y 200 I se limpiaron 166 millones de metros cuadrados del
territ orio y se encontraron y destruyeron 313.586 minas antipersonales en total, en todas las 24
provincias del pas todava existen zonas contaminas por minas y rs x, En 200 1. 6.422 poblados.
o 46% de todos los poblados de Camboya, tenan zonas contaminadas con minas y/o PSX. La
contaminacin de minas y PSX impide el acceso a los hogares. a las tierras agrcolas. tierras de
pastoreo. fuentes de agua. bosques. escuelas, represas. canales. mercados, actividades comer-
ciales. centros de salud, pagodas, puentes y poblados vecinos. Por tanto, la amenaza de los PSX
y las minas impide la movilidad, la seguridad, la actividad econmica y el desarrollo en varias
provinci as, en especial en el norte y el noroeste. Con ms del 80% de la poblaci n del pas
localizada en las zonas rurales. y con 40% de esta poblaci n viviendo debaj o del umbral de la
pobreza, los programas de limpieza de minas continan ocupando un primer lugar en las priori-
dades de la poltica de reduccin de la pobreza en Camboya. Informes oficiales sealan que 173
personas resultaro n muertas y 64 fueron heridas en incidentes con minas o PSX durante 200 l. La
proporcin de vctimas civiles fue de cerca de 92%, con los menores en mayor riesgo (232, o
28%, de las victimas fueron menores). La limpieza de minas, la atencin mdica a los heridos e
incapacit ados. y la prestacin de programas de prevencin sobre minas significan una pesada
carga para el gasto pblico de Camboya.
Fuente: ICBL (2002).
plo, el pas tiende a quedar atrapado en elevados y persistente s niveles de gasto mili-
tar , conti na la fuga de capitales al exterior a una tasa inusual mente elevada, y el pas
confronta una incide ncia mucho ms elevada de enfermedades cont agiosas. Hasta las
polticas econmicas, las instituciones polticas y la libertad poltica parecen deterio-
rarse. De ah que la mayora de las guerras civiles modernas no se parezcan ni remo-
tamente a la guerra civi l de los Estados Unidos del siglo XIX que puso fin a la
esclavitud. Claro est que siempre es posible encontrar algunas guerras civiles de la
modernidad que razonablemente hayan servido de acicate al progreso social, pero
con toda seguridad esas guerras son la excepcin. En promedio, la guerra civil mo-
derna nunca ha sido una fuerza til al cambio social; por el contrario, ha sido desarro-
llo en orden inverso.
Captulo 2
DEJAMOS QUE RESUELVAN ENTRE ELLOS
EL CONFLICTO?
El captulo l seal que la guerra civil es desarrollo en orden inverso para los pases
directamente afectados; en consecuencia, impedir la guerra civil es importante para
aquellos a quiene s les preocupa el desarrollo de los pases de ingreso bajo. Sin embar-
go, el grupo de los interesados en la accin para evitar la guerra es mucho mayor,
porque la guerra civil tiene efectos secundarios tanto para los pases vecinos como
para toda la comunidad internacional. El presente captu lo anali za en primera instan-
cia los efectos en los pases vecinos para luego volcar su atencin en los efectos
globales.
EFECTOS DE LA GUERRA CIVIL EN LOS PASES VECINOS
Los pases pacficos adyace ntes a pases involucrados en guerra civil sufren de efec-
tos direct os y prolongados causados por las guerras civiles de sus vecinos.
Efectos econmicos secundarios
Las guerras civiles no solamente son costosas para los pases donde se libran, sino
para toda la regin. Usualmente, los pases vecinos se ven obligados a dar asilo a
muchos refugiados, porque las vctimas de la guerra generalmente no disponen de los
medios para viaj ar a pases alejados de su pas natal y, de todas manera s, llegan a pie.
Por ejemplo, la carga que para Pakistn significa acoger a ms de dos millones de
refugiados procedentes de Afganistn es considerable. Sin embargo, esta carga direc-
ta probablemente no es el efecto econmico secundario regional ms importante.
Otros efectos se registran en el presupue sto militar, los costos de transporte y la repu-
tacin de la regin respecto de los inversioni stas.
Una forma importante a travs de la cual la guerra civil afecta a los vecinos es
mediante las carreras armamentistas regionales (vase el recuadro 2.1). En respuesta
al riesgo de una guerra civil , como una vez comenzada, un gobierno tiende a aumen-
tar abruptamente su gasto militar, por lo general en cerca de dos puntos porcentuales
de su PIB. Lamentablemente, una de las influencias ms poderosas en el nivel del
24 G UERRA CIVIL Y POLfTICAS DE DESARROLLO
gas to milit ar que escoge un gobierno es el mismo gasto que sus vecinos han escogido
(Collier y Hoeffler , 2002d) . En part e, esto puede deberse a una amenaza percibida, y
en parte, a la fijacin de normas y la emulacin y rivalidades de los altos mandos
milit ares. En promedi o, si la guerra civil lleva a un gobierno (compara ndo con dos
veci nos ) a aumentar su gas to militar en dos puntos porcentu ales del PIB, para cuando
la carrera arma mentista ha recuperado su equilibrio, los pases vec inos habrn au-
ment ado cada uno su gasto militar en cerca de 0,7 punt os porcentu ales.
Recuadro 2.1 Las carreras armamentistas regionales
Un estudio recient e intent a hacer una modelacin del nivel de gas to militar que los gobiernos
deter minan como participacin del PIB. En promedio. los gobiernos dedican 3,4 puntos porcen-
tuales del I'IB al ejrcito. pero este promedi o vara ampliamente y de maner a predecibl e. El
mayor incremento sucede si un pas est invo lucrado en guerra interna cional , cuando el gas to
aumenta en 2.5 punt os porcentu ales. La guerra civi l aumenta el gas to cas i en la misma propor-
cin. en 1.8 puntos porcentu ales. es decir. el presupuesto milit ar aumenta en 50%. El riesgo de
guerra tambi n es importante . Cada 10.0 puntos porcen tuales sobre el riesgo de guerra aumen-
tan el gasto militar en 0,4 puntos porcentuales. Ambos. la historia pasada de guerra internacio-
nal y el gasto mi litar de los pa ses vecinos son muy significativos . Debido a estos efectos sobre
los pa ses vecinos . el gasto militar. de hecho. es un mal pblico regio nal. Te niendo en cue nta
todos estos riesgos. los gobiernos militares todava gastan ms en el ejrcito, tal vez porq ue son
ms susceptibles al cabi ldeo de los militares. Una ola de democratizacin. corno la ocurrida a
comienzos de los aos 90. es por tanto un bien pb lico regional. Por ltimo. de manera gradual
pero altamente significat iva. el final de la Guerra Fra produjo un dividendo de paz. en la medi-
da en que el gas to militar se reduj o en cerca de 0.7 puntos porcentu ales.
Fue nte: Coll ier y Hoefner (2002d).
En algunas situaciones, la guerra en un pas aumenta directament e el riesgo de
guerra en los pases vecinos. En el captulo 3 se analiza la forma en que el suministro
de armas en ocasiones ha desbordado las fronteras hacia pases veci nos y cmo go-
biernos riva les pueden terminar financi ando los movimiento s rebeldes del otro. Estos
aumentos regionales del riesgo de conflicto se ven exacerbados por efectos sobre el
gas to milit ar regional. Una simulacin de un incremento regional de diez puntos por-
centuales en el riesgo de guerra civil predice que el gasto milit ar region al terminara
aumentando en cerca de un punt o porcentu al del PIB despus de los efec tos de la
carrera armamentista.
El gasto mili tar de los vecinos de un pas tiene un efec to negativo en la tasa de
crecimiento econmico. Por cada 1,0 punto porcentu al adicional del PIB que los veci-
A L PILLAJE! : POR QU LA GUERRA CIVIL ES IMPORTANTE 25
nos gastan en el ejrcito, la tasa de crecimiento se reduce en 0,1 puntos porcentu alesI .
Recurdese que durant e y despus de una guerra ci vil , el gobierno directament e afec-
tado aume nta su gas to militar en cerca de dos puntos porcentuales y que este hecho es
propenso a desencadenar una carrera armamentista regional que puede persistir mu-
cho despus de que el conflicto ha llegado a su fin. Por s solo, este hecho puede
producir una pequea pero generalizada reduccin delcrecimi ent o de todos los pa-
ses del vecindario .
Algunos estudios han tratado de calcular el efecto global de un conflicto veci no en
el creci miento. Tener a un veci no en guerra reduce la tasa de crecimiento anual en
cerca de 0,5 puntos porcentuales" Murdoch y Sandler (2002) demu estran que la gue-
rra civi l reduce no solamente la propi a tasa de crec imiento del pas, sino tambin el
crec imie nto de toda una regin. Y como la mayor a de los pases tienen varios veci-
nos, tenemos un efecto multipli cador importante del cos to econmico del confl icto.
Record ando que el cos to de crecimiento para el pas mismo es de cerca de 2,2%, un
pas con cuatro vecinos tiene la probabilidad de infli gir aproxi madamente tant o dao
eco nmico en sus vec inos dur ant e el conflicto como lo infl inge en s mi smo.
Las tasas de crecimiento de los vecinos pueden verse reducidas por varias razo nes.
Ade ms de la carga dir ect a que represe nta la pobl acin refugi ada y el efecto en el
gas to militar, el int ercambi o comerc ial tambin se ve perturbado, y este es un probl e-
ma particul arment e grave para los pases sin salida al mar. Por eje mplo, la guerra de
Mozambiqu e duplic los cos tos de transporte internacional de Mal awi y fue el deto-
nant e de una eco noma en deterioro. De igual maner a, la guerra de la Repblica De-
mocrt ica del Congo cerr la ruta riberea al mar para la Repblica Cent roafricana
si n salida al mar. Un efecto adicional es que la totalidad de la regin es considerada
ms riesgosa, un hecho que tiene un efecto negati vo en la reputacin del pas ante los
inversioni stas.
Efectos sociales secundarios
El efecto ms inmedi ato de la guerra civil en los pases vecinos es la llegada de mil es
de refugiados y sus consec uencias para la pobl acin de los pases de asi lo. En la
medida en que los refugiados permanecen en los pases de asi lo durante perodos
prolongados una vez termina la guerra ci vil , los efectos soc iales de la guerra civil en
los pases de asilo son asi mismo persistent es. Entre todos los efectos indi rect os pro-
longado s de la guerra civil, sta causa la mayora de las muert es en las poblaciones
vecinas por medio de enfermedades contagiosas, malaria especial mente. Los flujo s
l Los result ados se encuentran disponibles segn se soliciten.
2 Los result ados se encuentran disponibles segn se soliciten.
26
G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
en gran escala de refugiados ponen a la gente en condiciones de hacinamiento en los
pases de asi lo sin acceso a agua potable y alimentos, convirtiendo a los campos de
refugiados en un entorno propicio para la propagacin de enfermedades contagiosas.
Refu giados y malaria. En los aos 50 y 60, se emprendi en el mundo entero una
campaa para erradicar la malaria. Para finales de los aos 60, estos intentos por
controlar la enfermedad se haban desvanecido frente a los problemas internos de los
pases donde la incidencia de la guerra registraba los mayores niveles. El problema
interno ms significativo era la guerra civi l. La guerra civi l ha sido una razn funda-
mental que sustenta el incremento observado en la incidencia de la malaria. El con-
flicto afecta la incidencia de la malaria tanto directamente, cuando los refugiados no
inmunizados entran en contacto con personas contagiadas cuando huyen atravesando
zonas rurales y selvticas para llegar a un pas extranjero, como indirectamente, cuan-
do el confl icto perjudica las medidas de control acti vo (Montalvo y Reynal-Querol,
2002).
En la figura 2.1 se indica el flujo y nmero de refugiados. Los refugiados perma-
necen en los campos durante un perodo prolongado despus del fin de la guerra civil.
La figura 2.2 muestra la relacin entre el nmero de refugiados y las guerras civiles
en curso.
Figura 2.1
Flujo y nmero de refugiados. 1951-2002
Flujo de refugiados (millones)
Nmero de refugiados (millones)
3
20
5
15
1O
2
o - ....__'
- 2
-3 O
1951 1955 1959 1963 1967 1971 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999
-1
Fuente: Acnur (2002).
A L PILLAJE! : POR QU LA GUERRA CIVIL ES IMPORTANTE 27
Figura 2.2
Nmero de refugiados y guerras civiles, 1951 -2001
Guerras civiles en curso
30
Nmero de refugiados (millones)
20
5
15
10
O O
1951 1955 1959 1963 1967 1971 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999
Guerras civiles en curso
10
20
Fuente: Gleditsch y otros (2002) ; Acnur (2002).
El nmero de pases que reportan casos de malari a vara en el tiempo. En particu-
lar, China e India tienen una influencia crucial en el nmero de casos . China comenz
en 1977 a presentar informes oficiales a la MS. En un principio, China inform sobre
cerca de cuatro millones de casos, pero comenz a presentarse un rpido decreci-
miento. Mientras tanto, India estaba a la cabeza del crecimiento de casos durante el
perodo epidmico de 1974-1977, cuando este pas represent cerca del 20% del total
de casos de malaria en el mudo. Por esta razn excluimos a China y a India. Un
problema adicional de informacin es frica, donde los informes no se presentan con
regularidad. En este informe se utilizaron los ltimos datos disponibles antes de un
perodo faltante y las primeras cifras disponibles despus del reinicio de los informes.
La figura 2.3 muestra las series resultantes para casos de malaria comparadas con
el nmero de refugiados en el mundo entero. Esta elevada correlacin indica que el
incremento de la incidencia de la malaria se ha visto fuertemente afectado por el
aumento de los refugiados de guerra. A mediados de los aos 90, en el campo Bonga
de refugiados de Etiopa, "la malaria contina siendo la principal causa obvia de
morbilidad, representando el 17% del total de casos... el perfil sugiere la necesidad de
una activa campaa de control de malar ia en los campos para reducir la morbilidad".
(Guha-Sapir y Forcella, 2001, p. 34).
Por qu debera existir una conexin tan fuerte entre refugiados e incidencia de
malaria? La guerra produce el desplazamiento de la gente. En general , la situacin de
anarqua creada por este descontento social y la importancia militar de vas pavimen-
28 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
Figura 2.3
Refugiados y casos de malaria, 1962-97
Nmero interpolado de casos
(millones sin incluir a China o a India)
Refugiados (mi llones)
16
4
- 8
1992 1987 1982
1
.....__,_ ../ Refugiados
1977 1972
Casos de malaria
1967
--F=-----r----,---,-----r---,-- ---r----j- O
1997 1962
O
10
20
30
40
Fuente: Acnur (2002); OMS (1983,1999).
tadas obligan a la gente a caminar por zonas y bosques desconocidos para evitar las
zonas de operaciones milit ares. Si la guerra ci vil se prolonga, este movimi ent o de
gentes terminar en la emigracin hacia un pas vecino en calidad de refugiados de
guerra. Potencialmente, los movimientos de poblacin causados por contl ictos pol ti-
cos, las migraciones de poblaciones rurales o los desastres natur ales constitu yen el
principal factor en la tran smi sin de la malaria (condicional a la dinmica entre el
vector. el parsito y el medio ambiente).
Mient ras los refugiados avanzan de las ciudades hacia las fronteras, y si el pas
sufre de malaria endmica, su probabilidad de adqui rir el contagio a travs del par si-
to de la mal aria aumenta como resultado de su contacto con poblaciones rurales local-
ment e inmunes, y su avance a travs de zonas remotas donde el vector contina
predominando. La importancia del cont acto con personas inmunes es crucial. El con -
tagi o repetido entre personas de zonas rurales endmicas genera una respuesta inmu -
ne en el hospedero que controla el contagio. Lo anterior implica que la incidencia de
la mala ria podra ser supremamente ele vada entre las poblaciones rurales a pesar del
bajo nmero de casos reportados.
Si los emigrantes han contrado la malari a, probabl emente no se les diagnosticar
sino hasta despus de su arribo al pas anfi tr in. En consecuencia, estos casos se
registrarn como casos de malaria en el pas de asilo . La existencia de mucho s
inmigrantes contagiados por el parsito de la malaria en el pa s de asilo aumenta la
AL PILLAJE! : POR QU LA GUERRA CIVIL ES 29
transmi sin de la malari a a los ciudadanos del pas de asilo y el efecto de contagio
entre los mismos refugiados. Lo anteri or suceder si el pas de asilo tiene el vector,
aun cuando puede no ser originalmente endmico en malaria. En general, la concen-
tracin de refugiados en campos donde personas inmunes y contagiadas conviven,
aumenta el riesgo de transmi sin condicional a la exi stencia del zancudo anofeles.
Investigacin basada en datos anuales para 135 pases entre 1960 y 1999, examina
los efectos de los flujos de refugiados procedentes de pases tropi cales con guerra
civil hacia pases tropi cales vecinos (Montalvo y Reynal-Querol , 2002). El estudio
concl uye que por cada 1.000 refugiados, los pases de asilo registran 1.406 nuevos
casos de malaria. La dimensin de la pobl acin refugiada procedent e de pases tropi -
cales con una guerra civil tiene, por tant o, un impacto significativo en los pases de
asilo. En consec uencia, prevenir las guerras ci viles, particul armente en pases tropi -
cales, es importante para controlar la malaria.
El efecto en la malaria de refugiados a causa de la guerra es cualitativamente
similar al efecto de otros refugiados, que es ms conocido pero cuantitativamente es
ms importante. Los refugiados que huyen de las sequas y de las hambrunas no
tienen un efecto tan significativo en la incidencia de la malaria por dos razones. Pri-
mero , el mecanismo mediante el cual se contagian los refugiados que huyen de una
guerra es debido a que las guerras civi les obligan a la gente a caminar a travs de
zonas rurales y selvticas desconocidas para evitar las zonas de operaciones militares,
pero la gente despl azada por las hambrunas y las sequas no tiene que evitar las carre-
teras paviment adas, de manera que tiene menos probabilidad de estar expuesta al
zancudo. Segundo, los refugiados de la guerra permanecen en los campos de asilo por
perodos prol ongados despus del final de la guerra, mientras que una vez las sequas
y las hambrunas terminan, los refugiados pueden regresar rpidamente a sus lugares
de origen. Mont al vo y Reynal-Querol (2002) determinan que los refugiados de se-
quas, que llegan a pases tropi cales de asilo, no tienen un efecto significativo en la
inci dencia de malaria en el pas de asilo.
Refu giados y la propagacin del VIH!sida. Los refugiados y otras poblaciones despl a-
zadas se encuentran en creciente riesgo de contraer el vtu/s ida durante y despus del
despla zamiento por causa de la pobreza, las perturbaciones de las estructuras familia-
res y sociales y de los servicios de salud, mayor violencia sexual y mayor vulnerabi-
lidad socioeconmica , en especial entre muj eres y j vene s. Los dat os sobre la
prevalencia del VIH en los campos de refugiados son escasos ; sin embargo, algunos
ejemplos descritos en el recuadro 2.2 sealan el alcance del cont agio del VIH en cam-
pos de refugiados y en pases de asi lo. Ghobarah, Huth y Russett (2003) llegan a la
concl usin que el efecto ms import ante de la guerra civil en los pases vecinos es
causado por el vnt/s da, y que los grupos ms afectados son los menores (contagiados
30 G UERRA CIVIL Y POLfTICAS DE DESARROLLO
por sus madres) y los adultos jvenes y de mediana edad. La prdida promedio de
vida saludable para estos grupos flucta de cerca de dos aos a 10 aos.
Recuadro 2.2 Eritrea
"Hay mucha preocupacin por el incremento de la propagacin del vm/si da, el cual aument de
8 en 1988 a ms de 13.500 casos en 2001. Se calcula que aproximadamente 60.000-70.000
ciudadanos de Eritrea se encuentran actualmente contagiados con el VIH, lo cual podr a aumen-
tar significativamente... con la desmovilizacin y mayores desplazamiento a travs de las fron-
teras " (ONU 2002, pp. 10- 11). "La epidemia del VIH/s ida es, quizs, la amenaza ms grave a la
salud que Eritrea confronta. El reciente cont1icto fronterizo con Etiopa ( 1998-2002) Yla sequa
recurrente han tenido como resultado movimient os de pobl acin en gran esca la que incl uan el
desplazamiento interno, la afl uencia de deportados de Etiopa y los retomados del Sudn. Asi-
mismo, la movilizacin de hombres y muj eres j venes a las filas del ejrcito ha resultado en un
entorno socia l y econmico propicio a la propagacin del vnt/s da. Entrelazada con estos he-
chos aparece la violencia contra las muj eres, la violacin incluida, as como otros traumas fsi-
cos posibles de experimentar en situacin de conflicto y desplazamient o" (ONU 2002, p. 27) .
Efectos secundarios de la guerra civil
Las guerras civiles se agrupan en regiones particulares. En Amrica Central , en los
aos 80, hubo varias guerras. En los aos 90, hubo varias guerras, por ejemplo, en la
zona de los Grandes Lagos de frica, en Asia Central y en los Balcanes. Las guerras
civiles se agrupan por diversas razones. Es posible que compartan los mismos antece-
dent es histricos: las guerras de la antigua Yugoslavia en Croacia en 1991, Bosnia en
1992-95, Croacia de nuevo en 1995 y Kosovo en 1998-99, todas compartieron carac-
tersticas similares y estuvieron influenciadas por la ideologa de la Gran Serbia y la
Gran Croacia (Kalyvas y Samban is, 2003). En las antiguas repblicas soviticas, las
guerras se agruparon a comi enzos de los aos 90 alrededor del Cucaso, aprovechan-
do el capital humano y fsico especfico a guerr a y regin (Zrcher, Kohler y Baev,
2002).
Puede ocurrir el contagio directo. Ejemplo de ello son las guerras civiles de la
regin de los Grandes Lagos de frica, en la medida en que las guerras recurrentes de
Burundi y Rwanda desbordaron sus fronteras en ambas direcciones y hacia la Rep-
blica Democrtica del Congo. Asimismo, esta ltima provoc inter venci ones de
Uganda y Zimb abwe. En todas estas guerras, predomin el antagonismo entre los
Hutu y los Tutsi (Ngaruko y Njurun ziza, 2002; Prunie r, 1995). Este conflicto tnico
recurrente cruz las fronteras y se prolong en el tiempo, siendo la razn de cerca de
siete episodios de guerra civil en los dos pases. Los pases envueltos en guerras
AL PILLAJE!: POR QU LA GUERRA CIVIL ES IMPORTANTE 31
civi les regularme nte ofrecen refugio seguro a grupos rebeldes de otros pases. Las
guerras de Liberia y Sierra Leona cumplieron estos propsitos para los grupos rebel-
des de cada uno de estos dos pases (Davies y Fofana, 2002) .
Los flujos de refugiados causados por !as guerras civiles tambin pueden desesta-
bilizar al pas anfitrin. Durante la guerra de los aos 90, los rebeldes de Burundi
buscaron refugio en los pases veci nos de Tanzania y la Repblica Democrtica del
Congo, recl utando soldados entre la poblacin de refugiados Burundi en Tanzania.
Las provincias de la Repblica Democrtica del Congo localizadas en la frontera con
estos dos pases, registraron la mayor incidencia de confrontaciones blicas y despla-
zamientos de personas (Ngaruko y Nkurunziza, 2002) .
Los efec tos econmicos secundarios tambi n aumentan el riesgo de guerra civil
en pases vecinos (vanse captulos 3 y 4).
E FECTOS DE LA GUERRA CIVIL EN EL MBITO MUNDI AL
La guerra civi l no es mala solamente para los vecinos. A los efectos secundarios de la
guerra civi l se les pueden atribuir con seguridad, en gran parte, tres grandes males
sociales que han asolado al mundo durante los ltimos 30 aos . El costo global de
estos males sociales ya ha sido astronmico y demuestra ser muy persistente. Se trata
de las drogas duras, del sida y del terrorismo internacional.
La conexin que va de la guerra civil a las drogas duras ocurre tanto por medio de
la produccin como de la distribucin. El cultivo de drogas duras, coca y opio, predo-
minante hoy en da, requiere territorios ajenos al control de cualquier gobierno reco-
nocido. Cuando el territorio se encuentra bajo el control de un gobierno reconocido
internacionalmente, por lo general se puede convencer a ese gobierno con eficacia
razonable para poner en vigor polticas contra el cultivo de esas drogas. Un subproducto
de la guerra civil cons iste en que grandes zonas rurales dej an de estar bajo el control
del gobierno. En la actuali dad, cerca de 95% de la produccin mundial de opio se da
en pases en guerra civil. No solamente la produccin se concentra en territorios en
guerra civil, sino que los canales de distribucin y almacenamiento dependen de la
ilegalidad que genera la guerra civi l.
En pginas anteriores de este informe se analiz el vnculo entre la guerra civi l y la
propagacin del sida dentro de una nacin y una regin; sin embargo, el planteamiento
de mayor alcance es que el origen de la pandemia global es una consecuencia de una
guerra civil en particular. La hiptesis, para la cual se dispone de evidencia creble, pero
que todava falta comprobar, es que las condiciones de la guerra permitieron que lo que
de otra forma habra sido un brote localizado y rutinario, se disparara, salindose de
control. An si se asignara slo una pequea probabilidad a que esta explicacin sea
correcta -digamos 10%- la dcima parte del costo mundial de la pandemia del sida
debera agregarse al costo mundial calculado de la guerra civil.
32 G UERRA CIVIL Y POL TICAS DE DESARROLLO
La conexin entre guerra civil y terrori smo internacional apenas ha comenzado a
ser evi dente en los lt imos tiempos. La guerra civil ofrece un territorio que ha servido
de refugio seguro a los terrori stas, y los productos ilegal es del conflicto, los diaman-
tes en particular, se utilizan como fuente de rentas y como una reserva de valor.
Guerra civil y produccin y trfico de drogas
En el cuadro 2. 1 aparece la produccin de opio y coca, desde 1990 hasta 2001, por
pa s. Las figuras 2.4 y 2.5 agrupan esta informacin, segn si los pases estn en
conflicto, en poscontli cto o en paz. Como lo indican las figuras, casi toda la produc-
cin durante todo el perodo ha sido en pases en conflicto o en posconfli cto. Cuando
termin la guerra civil en Per y se intensific en Colombi a, cambiaron las tendencias
de la produccin.
Cuadro 2.1
Produccin de opio y coca, pases y aos seleccionados, 1990-2001
(toneladas mtricas)
Pas 1990 1995 2000 2001
Opio
Afganistn 1.570 2.335 3.276 185"
Col ombia 71 88 88
Rep. Oem. PopoLaos 202 128 167 134
Mxico 62 53 21 71
Myanmar 1.621 1.664 1.087 1.097
Otros pases asiticos 45 78 38 40
Pakistn 150 112 8 5
Tailandia 20 2 6 6
Vietnam 90 9
Total 3.760 4.452 4.691 1.626
Coca
Bolivia 77. 000 85.000 13.400 20.200
Colombia 45.313 80.931 266 .161 236.035
Per 196.900 83.600 46.258 49.260
Total 319 .213 349 .531 325.809 305 ,495
- no disponible
a. Se inform que la producci n de opio en Afganistn disminuy 95% de 2000 a 2001, pero Unodccp (2003) report que
en 2002 la produccin de opio super los niveles de 2000 (3.422 toneladas mtricas).
Fuente: Unodccp (2002).
En tant o, durante el conflicto, la produccin aumenta abruptamente, no se elimina
por completo en situaciones de posconfli cto. Lo anterior est de acuerdo con el plantea-
miento del captulo 1 sobre la persistencia de la prdida de capital social y la crimina-
AL PILLAJE!: POR QU LA GUERRA CIVIL ES IMPORTANTE 33
Figura 2.4
Produccin de opio, 1986-200 1
Porcentaje de
produccin de opio
Total de pases en conflicto y posc onflicto que producen opio
2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988
Pases en posco nflicto que producen opio
--------------
/-------
.--/
o
1986
50
25
75
100
Fuente: Unodccp (2002); Gleditsch y olros (2002).
Figura 2.5
Produccin de cocana, 1986-2001
Porcentaje de
produccin de cocana
100
Total de paises en conflicto y posconcto que produc en cocana
75
50
25
Paises en posconflicto que prod ucen cocana
o
1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000
Fuente: Unodccp (2002); Gleditsch y otros (2002).
34 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
lizacin de la sociedad. La produccin de drogas preva lece durante mucho tiempo
despus del fin de la guerra civil.
La guerra civil no slo afecta la produccin. Las rutas que los traficantes utilizan
desde el pas de or igen hasta los mercados de Estados Unidos , Australia y Europa,
tambi n atraviesan pases en conflicto y posconflicto . "Entre 70% y 90% de la hero-
na que se vende en los mercados europeos (Europa Occidental y Europa Oriental),
tradicionalmente se ha traficado a lo largo de la as llamada 'ruta de los Balcanes'
(Afganist n-Rep blica Islmi ca de Irn-Turqua-pases de los Balcanes-Europa Oc-
cide ntal). En los ltimos aos han surgido indicios sobre el desarrollo de una ruta
alterna a travs de Asia Central y Rusia" (Unodccp 2002, p. 11).
Las orga nizaciones de narcotraficantes colombianos controlan el suministro mun-
dial de cocana, cuyo principal destino contina siendo Norteamrica. frica, y en
especial los pases en confli cto de Surfrica y frica Occidental , sirven cada vez con
mayor intensidad de zonas de trnsito para el trfico de cocana entre Sura mrica y
Europa. La produccin de drogas duras se concentra en pases en guerra civil por dos
razones princi pales. Primero, la guerra civil crea territ orios aj enos al control de un
gobierno reconocido, en los cuales se puede cultivar la coca . Asimi smo origina un
entorno en el cual muchas personas tienen un comportamiento oportunista sin ningn
costo, porque se debilitan las instituciones normales encargadas del mantenimiento
del orden, y no tienen capaci dad para controlar las actividades ilcitas. Segundo, du-
rante la guerra civil , se reducen drsticamente las oportunidades econmicas conven-
cionales. El delito internacio nal, del cual la produccin y el trfico de drogas son el
mejor ejemplo, provee una escasa instancia de una nueva oportunidad econmica.
La produccin de drogas afecta al mundo industrializado por medio de dos cana-
les. Primero, la produccin de drogas en pases en guerra civil est estrechamente
ligada a su consumo en los pases industrializados. No es raro que las tendencias de
produccin y consumo sigan el mismo patrn. En la figur a 2.6 aparecen las tenden-
cias de la produccin de opio en Afgan istn y las confiscaciones de herona en Euro-
pa durante el perodo 1980-200 l . El consumo de drogas ilcitas tiene como resultado
miles de muertes entre la gente joven de Australia, los Estados Unidos y Europa.
Segundo, en el mundo industrializado, el delito est ntimamente ligado a las drogas.
Para las sociedades de los pases a donde llega, el suministro de drogas tiene con-
secuencias socia les que se pueden clasificar en tres grupos: consumo de drogas, deli-
tos relacionados con la droga e, indirectamente, efectos nocivos del consumo (Reuter,
200 1). El uso directo de las drogas resulta en dependencia y comportamientos arriesga-
dos, como compartir agujas. El delito relacionado con la droga incluye el quebranta-
miento de las leyes que regulan las drogas, adems del robo y la violencia. Los efectos
indirectos y nocivos del uso de drogas incluyen sobredosis, suicidios, abuso y discordia
en el seno familiar , e inadecuada productividad escolar o laboral. Adems, el gobierno
confronta costos en trminos de aplicacin de la ley y gastos en salud.
AL PILLAJE! : POR QU LA GUERRA CIVIL ES IMPORTANTE
Figura 2.6
Producc in de opio en Afganistn y confiscaciones de herona en Europa, 1980-2001
35
Produccin de opio,
toneladas mtricas
4.000
Confiscaciones de herona,
toneladas mtricas
25
3.000
2.000
1.000
o
I
c::::J Produccin de opio
/
- Confiscaciones de herona
V.....
fJ
Ii ..
"'
,-

..
i
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rlll l l
n
20
15
10
5
o
1980 1981 1982 19831 984 1985 19861987 198819891990 1991 19921 993 199419951996 199719981999 20002001
Periodo 'sovitico'
Fuente: Unodccp (2002).
Periodo 'seores de la guerra' Periodo 'talibanes'
El consumo per cpita de las drogas duras regist ra el mayor puntaje en los pases
industrializados (figura 2.7, cuadro 2.2). El patrn de consumo por continente refleja
la produccin. Cruzar el Atlntico resulta costoso y difcil, de modo que el principal
merca do para el opio es Asia y Europa. En comparacin, Norteamrica es la regin
con el mayor porcentaje de consumidores de cocana (Unodccp, 2002).
Figura 2.7
Estimaciones de uso anual de opiatos y cocana a finales de los aos 90
Porcentaje de poblacin
mayor de 15 aos (Iog)
2 -
Opio
El Cocana
Oceana Europa Nort e
Amrica
Sur
Amrica
Asia frica Mundo
Fuente: Unodccp (2002).
36 G UERRA CIVIL Y pOLTICAS DE DESARROLLO
Cuadro 2.2
Estimac iones de incidencia de uso de opiatos y cocana,
pases industrializados y aos seleccionados
(porcentaje de la poblacin mayor de 15 aos)
Pas yao
Austral ia (1998)
Blgica (1998-2000)
Franci a (1999)
Alemania (2000)
Italia (1998)
Italia (1998-1999)
Nueva Zelanda (1999)
Espa a (1998- 1999)
Reino Unido (2000)
Estados Unidos (2000)
- no disponible
Fuente: Unodccp (2002) .
Uso de opiatos
0,8
0,2
0,4
0.2
0,6
0,6
0,7
0,4
0,6
0,5
Uso de cocana
1,4
0,8
0,2
0.9
0,8
0,4
1,5
1,7
2,6
Goldstein ( 1995) propone tres modelos para explicar la conexi n entre droga y
delit o. Primero , la conexin psicofarrnacol gica plantea que el delit o est ligado a los
efectos psicofarmacolgicos de ciertas drogas. El segundo modelo, el vnculo com-
pul sivo-econmico, aduce que los consumidores de droga cometen delitos para con-
seguir dinero para comprar drogas, El tercer modelo, el vnculo de violencia sistemtica,
sostiene que el delit o entre los consumidores de drogas ilcit as est vinculado con el
mercado de las drogas.
Es escasa la evidencia que respalde la existencia de una conexi n psicofarma-
colgica. La literatura abunda en evidencias que respaldan la segunda explicacin
sobre la relacin entre drogas y delito, el vnculo compulsivo-econmico. Estudios
estadsticos indican que la tasa de consumo de drogas ilcitas es mucho ms elevada
entre personas que han estado en contacto con el sistema de justicia penal que entre la
pobl acin en general (Casavant y Coll in, 200 1). Son escasos los datos sobre delitos
relacionados con las drogas. La Oficina de Justicia y Estadstica de los Estados Uni-
dos (2002) concl uye que, en 1997, 73% de los presos federa les y 83% de los presos
estatales reportaron un consumo previo de drogas. El tercer modelo sugiere que la
relacin entre drogas y delit o atraviesa el mercado de distribucin de drogas ilci tas.
La violencia hace parte de este mercado, primordialmente porque el mercado de las
drogas no permite ninguna va legal para obtener justicia cuando se violan las reglas.
Segn Casavant y Collin (200 1, p.14), "En el mundo de las drogas, el delito se debe
frec uentemente a rivalidades entre individuos que trata n de monopolizar el mercado.
Esta violencia puede involucrar a varios actores -entre ellos traficantes, importadores,
comerciantes o distribuidores- y su finalidad puede ser la de controlar terr itorios,
A L PILLAJE! : POR QU LA GUERRA CIVIL ES IMPORTANTE 37
como un vecindario, una calle o una escuela. Despus, a la violencia se la utiliza
como una estrategia de gestin organizati va".
La anterior evidencia nos da una idea del impacto de las drogas en el delito. La
elevada proporcin de convictos consumidores de drogas, indica el potencial que
exi ste para reducir el delito en el mundo industrializado si las drogas ilcitas se pudie-
ran conseguir con facilidad.
Guerra civil como explicacin de los orgenes de la pandemia del sida
Investigaci n epidemiolgica sobre la propa gacin del VIH/sida indica que la propa-
gacin inicial del VIHse relaciona estrec hamente con la guerra de Uganda de 1979.
Smallman-Raynor y Cliff ( 199 1, p. 78), gegrafos de la Uni versidad de Cambridge,
llegan a la conclusin de que "el aparente patrn geogrfico del sida clnico en Uganda
refleja en parte la propagacin del VIH asociada con la guerra civi l durante los prime-
ros seis aos del perodo despus de Amin". Por medio del anlisi s de regresin, los
investigadores determinan una correl acin positiva y significativa entre la propaga-
cin del contagio del VIH en los aos 80 y 90 Ylos patrones tnicos de recl utamiento
al Ej rcito de Liberacin Nacional de Uganda. Su investigac in respalda la siguiente
hiptesis: en 1979, a lo largo de las fronteras de Tanzania y Uganda se registraron
muchas violaciones. Aunque el VIH estaba en esta zona, antes de 1979 el contagio era
espordico y todava no haba una epidemia. Sin embargo, debi do a las continuas
violaciones, promi scuidad y despl azamiento duran te y despus de la guerra, el VIH
comenz a convertirse en un contagio epidmi co. La propagacin del sida desde el
sur hasta el norte de Uganda mostr la misma ruta que siguieron los soldados de Idi
Amin en 1979 despus de la guerra.
Guerra civil y terrori smo internacional
La conexin entre la guerra civil y Al Qaeda est bien determinada. Pese a que los
principales activistas de la organizacin no eran afganos , optaron por radicarse en
Afganistn porque este pas les permita un terri torio ajeno al control de un gobierno
reconocido y controlado por los talibanes, una exi tosa organizacin rebelde de re-
ciente conformaci n. En casi todas las sociedades, el terroris mo internacional en pe-
quea escala puede ocultarse y sobrevivir. Cuando se la compara con otras organizaciones
terrori stas, lo que caracteriza a Al Qaeda es su magnitud. La gran escala de las opera-
ciones de Al Qaeda, como campos de entrenamiento para miles de reclutas, habra
sido inviable si no se realizara en un territorio ajeno al control de un gobierno recono-
cido . De ah que los refugios seguros que produce la guerra civi l no sean slo conve-
nientes para el terrorismo mundia l en gran escala, sino que existe la probabilidad de
que sean esenciales. La guerra civil generalizada brinda a estas organizaciones una
38 G UERRA CIVIL Y POLITICAS DE DESARROLLO
opcin de ubicacin y reubicacin. Por ejemplo, se ha especulado que Al Qaeda po-
dra reubicarse en Somalia, otro territorio en guerra civil sin gobierno reconocido.
Se dispone de evidencia que indica que Al Qaeda adquiri rentas considerables
del trfico de los diamantes del conflicto de frica Occidental (Farra, 2002). Asimis-
mo, evidencia ms reciente seala que en respuesta a un mayor escrutinio del sistema
bancario internacional, la organizacin ha convertido sus activos en diamantes del
conflicto.
Al igual que con el sida, no hace falta plantear que, en ausencia de la guerra civil,
el terrorismo internacional a gran escala habra sido imposible. Se dispone de eviden-
cia suficiente para inferir con razn que la guerra civil facilita este tipo de terrorismo.
Si atribuimos a la guerra civil slo el 10% de los factores concurrentes a los ataques
del 11 de septiembre de 2001, el costo contina siendo enorme. Segn clculos del
Banco Mundial, como resultado del 11 de septiembre, el PIE mundial es aproximada-
mente 0,8% inferior hoy en da a lo que habra sido (Banco Mundial, 2002a) y que
diez millones de personas han engrosado las filas de la pobreza en el mundo entero
como consecuencia de este hecho .
CONCLUSIN
Algunas veces la comunidad internacional demuestra una impaciencia comprensible
con la guerra civil , asumiendo una actitud de "ese-no-es-nuestro-problema" y sea-
lando que a los involucrados se les debera dejar que ellos mismos resuelvan el con-
flicto . En el presente captulo se ha tratado de mostrar las razones por las cuales una
actitud como esta es errnea. Muchos de los costos de la guerra civil, en verdad tal
vez casi todos , se acumulan fuera del pas afectado. Se puede presumir que los parti-
cipantes activos en el conflicto hacen caso omiso de estos costos, ya que ni tienen que
cubrirlos ni mucho menos son conscientes de ellos.
Se podra considerar a los costos de la guerra como que conforman tres efectos
residuales ajenos a los efectos directos sobre los combatientes. El efecto residual
interno, analizado en el captulo 1, es el efecto sobre la poblacin civil: la prdida de
ingreso y el grave deterioro de la salud. Muchas de las prdidas se acumulan despus
de que el conflicto ha llegado a su fin, de manera que aun si a los participantes activos
les preocuparan los efectos sobre los civiles , es probable que no sean conscientes de
esos efectos. El segundo efecto residual, analizado en la primera seccin del presente
captulo, sucede en todo el vecindario. Los costos econmicos del conflicto que ocu-
rren en otros lugares de la regin pueden ser aproximadamente tan elevados como los
costos que suceden en el pas; asimismo, se producen graves efectos secundarios en
salud, sobre todo a travs de los refugiados. El efecto residual externo son los costos
globales. En los ltimos 30 aos, la guerra civil ha facilitado tres devastadoras con-
AL PILLAJE!: POR QU LA GUERRA CIVIL ES IMPORTANTE 39
mociones sociales. No hemos intentado cuantificar los costos de estas conmociones,
pero es obvio que son enormes.
Este informe no intenta hacer hincapi o inflar la importancia de la guerra civil
entre los problemas del mundo . Ms bien intenta plantear una opinin ms simple en
el sentido que las decisiones sobre estos conflictos no deberan dejarse simplemente a
los participantes. Estos ltimos cargan con una proporcin tan pequea de los costos
de sus acciones que sistemticamente se permitirn la guerra civil mucho ms all de
su probable valor social.
: ~ .
. ~
~
3
PARTE 11
CUL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL?
Enla parte 1se mostr que la guerra civil es un obstculo maysculo al desarrollo y
tiene efectos secundarios que la convierten en un problema de preocupacin mundial.
Ahora se centra la atencin en tratar de determinar el mvil de la guerra civil. El tema
de la parte III de este informe cumple una importante funcin en la formulacin de
respuestas de poltica, que ayudar a comprender los factores que hacen ms o menos
probable a la guerra civil.
El captulo 3 indaga en las razones que hacen que un pas sea ms o menos propen-
so a la guerra civil , considerando tanto el riesgo de que se desencadenar una guerra
como los factores que muestran una tendencia a respaldarla una vez se ha iniciado. Si
bien la guerra civil tiene un elevado componente poltico, algunos de los factores ms
importantes que afectan la propensin al conflicto resultan estar estrechamente liga-
dos con el desarrollo econmico: los riesgos son mucho ms elevados para los ms
pobres de todos los pases. Es ms, lejos de que la guerra resuelva la lucha poltica,
los pases estn expuestos al riesgo de caer en una trampa de conflicto, en la cual una
guerra civil muestra una tendencia a producir otra guerra. En un intento por entender
qu ha determinado la incidencia global del conflicto y cmo se podra cambiar, el
captulo 4 ampla este anlisis al mbito mundial. En los anexos 1y 2, respectivamen-
te, se incluyen las principales tcnicas estadsticas que utilizamos, as como una bi-
bliografa escogida de la extensa literatura disponible sobre el tema.
,' ,
Captulo 3
Qu HACE A UN PAs PROPENSO A LA GUERRA CIVIL?
Enparte, las circunstancias que explican el recur so inicial a la violencia organizada
en gran escala y, en parte, las fuerzas que surgen una vez comienza la violencia y que
tienden a perpetuarla, son el mvil de la guerra civil. Nos referimos tanto a las cir-
cunstancias iniciales como a las causas raizales y a las fuerzas de perpetuacin como
'la trampa del conflicto'.
La mayora de la gente cree que ya conoce las causas raizales de la guerra civil.
Quienes se encuentran en la derecha poltica se inclinan por pensar que las causas de
la guerra son los odios tnicos y religiosos de vieja data; la gente del centro poltico
opta por suponer que se debe a una ausencia de democracia y que la violencia ocurre
cuando no exi sten oportunidades para la resolucin pacfica de las controversias po-
lticas; y los que estn en la izquierda poltica gravitan en la suposicin de que su
origen sean las desigualdades econmicas o a un legado profundamente arraigado de
colonialismo. Ninguna de estas explicaciones logra acomodarse con holgura a la evi-
dencia estadstica. Empricamente, el patrn ms sorprendente es que la guerra civil
se encuentra muy concentrada en los ms pobres de todos los pases . La guerra causa
pobreza, pero la razn ms importante para esta concentracin, es que la pobreza
aumenta la probabilidad de guerra civil. En consecuencia, nuestro argumento funda-
mental se puede describir brevemente: el fracaso del desarrollo econmico es la causa
raizal primaria del conflicto. Pases con ingresos per cpita bajos, estancados y desi-
gualmente distribuidos, que han permanecido en eterna dependencia de productos
primarios para sus exportaciones, confrontan riesgos peligrosamente elevados de con-
flicto prolongado. Sin desarrollo econmico, ni adecuadas instituciones polticas, ni
homogeneidad tnica y religiosa, ni tampoco cuantiosos gastos militares ofrecen de-
fensas significativas contra una violencia en gran escala. Una vez un pas tropieza con
las poderosas fuerzas del conflicto -la trampa del conflicto- su tendencia es a aherro-
jar esa trampa, convirtindola en un sndrome de ms conflicto.
Cada guerra es peculiar, con sus propias personal idades, hechos y antecedentes
particulares. En consecuencia, cualquier teora general integradora de la guerra civil
sera obviamente ridcula y, con el suficiente buen criterio, casi todos los anlisis son
interpretaciones histricas, especficas a pas. Sin embargo, cuando hacemos un reco-
44 G UERRA CIVIL Y POLTI CAS DE DESARROLLO
rrido panormico, surgen los patrones particulares, algunos de ellos sorprendentemente
fuertes , lo cual sugiere que algunas caractersticas tienden a hacer a un pas ms o
menos propenso a la guerra civil. Basndonos en la experiencia del mundo desde los
aos 60, el presente captulo resume la evidenci a a partir de estos modelos estadsticos.
Hacemos un compendio partiendo de hechos desencadenantes: los cambios polticos y
militares rutinarios que son el preludio de la guerra. Ponemos el enfoque en los rasgos
particulares sociales, econmicos e institucionales a ms largo plazo de un pas. Recor-
demos que hemos venido utilizando una definicin exacta de guerra civil que excluye
otras formas diversas de violencia: la guerra civil ocurre cuando una organi zacin re-
belde identificable desafa militarment e al gobierno y la violencia resultante tiene como
corolario ms de 1.000 muertes en combate, con al menos 5% en cada bando.
La utilidad de los model os estadsticos radica en el hecho que pueden sugeri r
polticas que habitualmente podran funcionar en situaciones parti cul ares. Asimismo
nos libran de la tentacin de generalizar en demasa a partir de confl ictos particulares,
y de la tendencia de escoger de entre la multiplicidad de causas posibles que se ajus-
taran a las creencias del investigador. Veremos que las enormes diferencias en pro-
pensin al conflicto reflejan la conjuncin de varios factores de riesgo. En este sentido,
usualmente un conflicto tendr mltiples causas .
Sin embargo, los patrones son apenas un complemento al anlisis, no un sustituto
de ste. Los patrones ocurren por causa del comportamiento. La guerra civil ocurre si
un grupo de personas conforma una organizacin milit ar privada que ataca a las fuer-
zas del gobierno y a los ciudadanos del comn en gran escala y con cierto grado de
persi stencia. Entre 500 y 5.000 personas conforman la organizacin militar privada
tpic a, aunque algunas pocas, como el Ejercito Popular de Liberacin de Sudn, fluc-
tan hasta la cifra de 150.000 combatientes (cuadro 3.1). En el mbito mundial, estas
organizaciones son escasas, aunque son relati vamente comunes en pases extremada-
mente pobres. Par a comprender las causas raizales de la guerra civil debe mos enten-
der la conformacin de estas organizaciones militares privadas. Por qu se forman
estos grupos, es decir, cules son sus moti vos? Cmo se forman, es decir, cules son
sus oportunidades?
CMO ENTENDER LA REBELI N
Usualmente, los lderes rebeldes hacen pblica una declaracin de reclamos contra el
gobierno, es decir, normalmente, al menos en parte, son lderes de organizaciones pol-
ticas que luchan por objetivos de cambio poltico. Si bien se trata evidentemente de un
elemento de su conformacin, por lo general la oposicin poltica al gobierno no se
realiza por medio de organi zaciones militares. Los instrumentos normales para la opo-
sicin poltica son los partidos polticos y los movimient os de protesta. Estos ltimos
son estructurados de manera bastante diferente de una organizacin militar privada.
C UL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL?
Cuadro 3.1
Tamao de las organizaciones rebeldes, pases y aos seleccionados
45
Pas
Azerbaiyn
Burundi
Colombia
Indonesia
Organizacin rebelde
Repblica de Nagorno-Karabakh
San Echec y San Defaite
Consejo Nacional para la Defensa
de la Democracia
Fuerzas para la Defensa de la Democracia
Fuerzas Nacionales para la Liberacin
Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia (FARC)
Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN)
Movimiento 19 de abril
Autodefensas Unidas de Colombia
Gerekan Aceh Merdeka (GAM)
Laskar Jihad
Tamao del grupo y fecha
1.000 en 1988; 21.000 en 1992-94
Unos cuantos centenares a mediados de los
aos 90
1.000 a mediados de los aos 90
10.000 a mediados de los aos 90
2.000-3.000 a mediados de los aos 90
850 en 1978; 6.000 en 1987; 16.000 en 2000
30 en 1965; 270 en 1973; 350 en 1984;
4.500 en 2000
1.500 en 1987; desmovilizado en 1991
para convertirse en un partido poltico
10.000 en los aos 90
de 24 a 200 en 1976-79; casi desapareci
a comienzos de los aos 80; 200 en
1986-87; 200 a 750 en 1989-91; 800 en
julio de 1999; 2.000 a 3.000 y 24.000
milicianos en 2001 ; 15.000 a 27.000
soldados irregulares en 2001-02
2.000 en mayo de 2000
Mal Movimiento Popular de Liberacin
de Azaouad
Mozambique Resistencia Nacional MOlfambicana
(Renamo)
Rusia Combatientes chechenios
Senegal Maquis
Movimiento de Fuerzas Democrticas
de Casamance
Fuente: Sambanis(2003).
7.000 a 8.000 en 1992
200 a 400 en 1976-77; 2.000 a 2.500 en
1978-79; 6.000 a 10.000 en 1980-81;
20.000 en 1984-85
1.000 en 1994; 7.000 en 1995; 9.000 en
1999; 7.000 en 2000; 4.000 en 2001
3.000 a finales de 1990
2.000 a 4.000 a finales de los aos 90
En gran parte, la oposicin poltica es un tanto democrtica y participativa, como
los partidos polticos estructurados, como el Congreso Nacional Africano durante la
era del apartheid en Surfrica y el Movimiento para el Cambio Democrtico, en el
Zimbabwe de hoy en da, o son movimientos de protesta no estructurados y no jerr-
46 G UERRA CIVIL Y POLlnCAS DE DESARROLLO
quicos, como las revoluciones que derrocaron a las dictaduras comunistas de Europa
Oriental. En comparacin, una organizacin militar privada es normalmente pequea
y muy jerrquica, con el poder concentrado en la cima de la organizacin, regular-
mente en un nico lder carismtico, con un elevado grado de disciplina y severos
castigos a la disensin.
Es ms, para que la organizacin sea eficaz , la mayora de la oposicin poltica no
requi ere una elevada financi acin. Casi toda la participacin es voluntaria y de tiem-
po parcial , y las actividades no exigen muchos insumos costosos. En comparacin,
una organizacin militar privada es una operacin costosa. Debe cubrir una nmina,
porque la mayora de sus miembros lo son de tiempo completo y en consecuencia
dependen de la organizacin para cubrir sus necesidades materiale s, y la organi za-
cin debe tener la capacidad para adquirir una buena cantidad de equipo militar im-
portado.
As, adems de ser una organizacin poltica, una organizacin militar privada es
un ejrcito y un negocio. Quienes estudian a los grupos rebeldes siempre deben tener
presente este rasgo distintivo triple: organizacin poltica, organizacin militar y or-
gani zacin de negocios. Las rebeliones ocurren primordialmente en pases donde las
circunstancias son propicias a todos estos tres rasgos peculiares. De modo que cu-
les son las caractersticas propicias a cada uno de los aspectos de una organizaci n
rebelde exitosa?
Grupos rebeldes como organizaciones polticas
A semejanza de todas las organizaciones polti cas, una rebelin medra en peticiones
de grupo; sin embargo, virtualmente en todas las sociedades se encuentran organiza-
ciones polticas que se oponen al gobierno. Aun en las sociedades donde los reclamos
de grupo son relativamente moderados, como en las sociedades de ingreso alto, don-
de el ingreso est distribuido equitati vamente, existen fuertes partidos de oposicin
de masas. Las reivindicaciones polticas y el conflicto poltico que generan son gene-
ralizadas. Si el principal mpetu de los grupos rebeles es la representacin de los
reclamos polticos, entonces la pregunta obvia es por qu la organizacin poltica
adopt a la forma poco usual de una pequea rebelin jerrquica violenta antes que las
formas ms convencionales de partidos de masas o protesta de masas?
Por qu ocurren tantas rebeliones tnicas? Muchas rebeliones tienen una dimen-
sin tnica o religiosa. Lo anterior coincide con una explicacin del conflicto, comn
en la derecha poltica, en el sentido que los odios tnicos y religiosos son la causa
raizal de muchas guerras. Sin embargo, los modelos estadsticos son bastante sor-
prendentes. En este contexto utilizamos el anlisis de Collier y Hoeffler (22c) (va-
se recuadro 3. 1).
CUL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL?
Recuadro 3.1 Modelacin del riesgo de guerra civil
Cada guerra civil es nica y debe ser estudiada en consecuencia; pero tambin resulta til inves-
tigar si cualesquiera modelos son comunes a muchas de estas guerras. Uno de estos enfoques es
el de Collier y Hoeffler (2002c) . Los investigadores adoptan la definicin convencional que
hace la ciencia poltica de una guerra civil , la misma definicin que ya se explic en este cap-
tulo. Investigando todas las guerras de este tipo que ocurrieron durante el perodo 1960-99, los
investigadores ponen el nfasis en 52 guerras para las cuales se dispone de datos suficientes que
se pueden incluir en el anlisis subsiguiente. A continuacin, toman todos los pases del mundo
y dividen el perodo 1960-99 entre ocho subperodos de cinco aos cada uno. Durante cada
subperodo, cada pas podra experimentar potencialmente un brote de guerra civil, y el reto
estadstico radica en explicar por qu sucedi as en los 52 casos, pero no en los dems, utilizan-
do nicamente caractersticas al comienzo de cada subperodo. El pas en desarrollo tpico estu-
vo expuesto a un riesgo de cerca de 17% de que en cada subperodo ocurrira la rebelin.
Collier y Hoeffler adoptan un enfoque emprico en el cual, en principio, podra ser significativa
una amplia gama de caractersticas -polticas, histricas, geogrficas, econmicas y sociales-
las cuales se introducen en una regresin logit. Gradualmente se eliminan los factores insignifi-
cantes, y se prueba el modelo resultante para determinar su solidez. Tres factores econmicos
son significantes: el nivel del ingreso per cpita, su tasa de crecimiento y su estructura, a saber,
la dependencia de la exportacin de productos primarios. Duplicando el ingreso per cpita, el
riesgo de rebelin se reduce aproximadamente a la mitad; cada punto porcentual adicional sobre
la tasa de crecimiento reduce el riesgo en aproximadamente un punto porcentual; y el efecto de
la dependencia de productos primarios es no lineal , alcanzando el punto mximo cuando estas
exportaciones representan aproximadamente 30% del PIB. Un pa s que de otra forma es tpico
pero registra este elevado nivel de exportaciones de productos primarios tiene un 33% de riesgo
de conflicto, en tanto, cuando estas exportaciones representan nicamente 10% del PIB, el riesgo
cae al II %. La composicin tnica y religiosa tambin es importante. Las sociedades en las
cuales el principal grupo tnico constituye entre 45 y 90% de la poblacin -al cual Collier y
Hoeffler se refieren como predominio tnico- tienen un riesgo de rebelin que es aproximada-
mente 50% ms elevado; sin embargo, aparte de esto, la diversidad tnica y religiosa en realidad
reduce el riesgo de rebelin. Una vez una sociedad ha tenido una guerra civil , su riesgo de
rebelin aumenta abruptamente, aunque este riesgo se desvanece en cerca de un punto porcen-
tual al ao . Existen otros modelos estadsticos del comienzo de la rebelin (vase, por ejemplo,
Elbadawi y Sambanis, 2002; Fearon y Laitin , 2003; Hegre y otros , 200 1; Reynal-Querol, 2002a).
Dado que esta labor regularmente exige difciles decisiones de opinin (anlisis, evaluacin),
enfoques y en consecuencia resultados, pueden diferir con razn debido a las opciones de espe -
cificacin estadstica y de datos; sin embargo, todos los estudios concuerdan en que existe una
conexin entre pobreza y guerra civil.
47
Una diversidad tnica y religiosa importante reduce de manera significativa el
riesgo de guerra civil. Teniendo en cuenta otras caractersticas, una sociedad es ms
segura si la componen muchos de estos grupos que si toda la poblacin perteneciera a
la misma etnia y practicara la misma religin. Obviamente es probable que socieda-
48 G UERRA CIVIL Y POLmCAS DE DESARROLLO
des tan diversas como estas sean menos armnicas que sociedades homogneas, en
cuanto que la gente se identifica ms con su propio grupo tnico o religioso y menos
con la sociedad en su conj unto, y con frecuencia sienten antipata por otros grupos,
pero evidentemente existe un gran abismo entre una falta de armona como esta y el
recurso a la rebelin. Un debate no zanjado en ciencia poltica se relaciona con si este
tipo de sociedades le conviene ms a sistemas electorales de representacin propor-
cional , con cada grupo representado por su propio partido, o a sistemas en los que el
ganador se lleva todo, los cuales estimulan la conformacin de dos grandes partidos
multitnicos. En trminos generales, sin embargo, las circunstancias bsicas de la
diversidad pueden ser mucho menos peligrosas de lo que popul armente se ha pensado
(figura 3.1). Si bien comnmente a las sociedades tnicamente diversas se las consi-
dera fragmentadas, la etnia provee una base efectiva para las redes sociales. Socieda-
des como estas podran, por consiguiente, ser menos atomizadas que las sociedades
homogneas. Se dispone de cierta evidencia en el sentido que aunque para las socie-
dades tnicamente diversas es ms difci l la accin colectiva de toda la nacin, esas
sociedades tienen una ventaja compensatoria en la actividad del sector privado que
puede beneficiarse de las redes tnicas (Collier, 200 1).
Figura 3.1
Fraccionamiento tnico y el riesgo de guerra civil
Riesgo de guerra civil (porcentaje)

30
20
10
: ~

.. ~ ..
J # ~ ~
.... ~
#
. ~ ~ 4 t
~
O-+---------,--------,------,--------r-------,
o 20 40 60 80 100
Fuente: Colli er y Hoeffler (2002c).
Fraccionamiento tnico (porcentaje)
C UL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 49
Sin embargo, una diferenciacin tnica ms limitada puede ser un problema. Si
los principales grupos tnicos en una sociedad multitnica conforman una mayora
absoluta, el riesgo de rebelin aumenta en aproximadamente 50% (figura 3.2). Cerca
de la mitad de las sociedades en desarrollo presentan esta caracterstica de predomi-
nio tnico. Es de presumir que en este tipo de sociedades las minoras pueden temer
con razn que, independientemente del sistema electoral , hasta un proceso poltico
democrtico resultar en su exclusin permanente de la esfera de influencia. Etiopa y
Sri Lanka son ejemplos de sociedades con predominio tnico y con guerras civiles.
Figura 3.2
Riesgo de guerra civil para el pas tpico de ingreso bajo con y sin predominio tnico durante
un perodo de cinco aos
Riesgo de guerra civil (porcentaje)
20,9%
20
14,1%
10
0-'-----
Sin predominio tnico
Fuente: Collier y Hoeffler (2002c).
Con predominio tnico
As como el predominio puede ser causa de problemas, igual lo puede ser la pola-
rizacin. El predominio se presenta cuando un grupo es mayor que otros, mientras
que la polarizacin ocurre cuando la sociedad est escindida en dos grupos casi igua-
les. Una sociedad completamente polarizada, dividida en dos grupos iguales, corre un
riesgo de guerra civil aproximadamente seis veces ms elevado que una sociedad
homognea (Montalvo y Reynal-Querol, 2002) . Los riesgos a los que estn expuestas
las sociedades polarizadas dependen del liderazgo poltico. En circunstancias norma-
les, cada grupo se inclina a vigilar su comportamiento hacia el otro grupo, manteni en-
do relaciones no violent as (Fearon y Laitin, 1996). Sin embargo, ms que otras bases
de identidad, la tnica es fcilmente manipulable por los polticos (Horowitz, 1998).
Las elit es pueden sacar partido de las redes tnicas para coordinar la violencia (Brass,
50 G UERRA CIVIL Y POLlTICAS DE DESARROLLO
1997; Gurr, 2000; Hardin, 1995). En consecuencia, mientras la polarizacin y el pre-
dominio tnicos probablemente no sean conflictivos de manera inherente, la poltica
populista puede llegar a ser peligrosa en extremo. Regularmente, el nacionalismo ha
sido utilizado para contrarrestar la particularidad tnica; ese fue el mvil para la crea-
cin de varios estados europeos en el siglo XIX (Hechter, 2001). Sin embargo, hasta
el nacionalismo puede ser manipulado con miras a crear divi siones internas. El nacio-
nali smo irredentista' tiene como objetivo extender las fronteras de un Estado anexn-
dose el territorio adyacente ocupado por pueblos de la misma etnia.
Una circunstancia importante en la cual la diferenciacin tnica puede parecer ser
la causa de rebelin es si un pa s descubre un recurso natural valioso, como el petr-
leo. Rara vez los recursos naturales se encuentran distribuidos de manera uniforme en
todo el territorio de un pas, sino que por lo general se encuentran concentrados en
una regin particular de ese pa s. Surge entonces la cuestin de a quin pertenecen los
recursos, a la nacin en su conjunto o a la regin afortunada. Los habitantes de la
afortunada regin tienen un inter s obvio en su secesin del resto de la nacin y
conservar la riqueza slo para ellos. En todas las sociedades, la localidad es un aspec-
to de la identidad de las personas, y en sociedades con diferencias tnicas, la etnia se
puede utilizar para reforzar este sentido de identidad local. Dondequiera que se des-
cubren recur sos valiosos, en casi todas las sociedades, es probable que algn grupo
tnico en particular est viviendo literalmente encima de estos recur sos y, entonces,
tiene un incenti vo para afirmar sus derechos a la secesin. En todas las sociedades
tnicamente diferenciadas existen algunos romnticos tnicos que suean con crear
una entidad poltica tnicamente "pura", pero los hallazgos de recursos tienen el po-
tencial de lograr que estos movimientos den un viraje desde la orill a del romanticis-
mo hacia la agenda fundamental del inters econmico personal. Veamos, por ejemplo,
la poltic a del petrleo en el Reino Unido. Durante los aos 60, se descubri petrleo
en las aguas continentales de Escoci a. Slo hasta 1973, cuando se cuadruplic su
precio, este petrleo llegara a ser considerado valioso. Al ao siguiente, el minsculo
Partido Nacionalista Escocs, el cual apenas contaba con una curul en el parlamento,
lanz su campaa "nuestro petrleo escocs", obteniendo una votacin del 30% del
elect orado escocs (Collier y Hoeffler, 2003).
En trminos estadsticos, si el pas posee valiosos recursos naturales -siendo el pe-
trleo el ms importante- es considerablemente mucho ms probable que ocurran rebe-
liones secesionistas (figura 3.3). Ejemplos de este tipo de movimientos secesionistas
son los siguientes: Cabinda en Angola, Katanga en el entonces Congo, Aceh y Papua
Occidental en Indonesia, y Biafra en Nigeria (vase recuadro 3.2). Cierta evidencia
* Especialmente en el siglo XIX en Italia. persona defensora de la restauracin a su pas de todo territorio que
anteriormente hiciera parte del mismo [N. de la Ti].
CUL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL?
Figura 3.3
Riesgo de guerras civiles en razn de riqueza en recursos naturales
51
(a) Riesgo adicional cuando la riqueza en
recursos naturales duplica el promedio
(b) Riesgo de que la guerra sea secesionista
Riesgo de guerra civil (porcentaje)
10
8,2%
8
Porcentaje
100
75
67,6%
99,5%
6
4
2
o
3,1%
50
25
o
Riesgo de una Riesgo de una guerra
guerra ideolgica secesionista
Fuente: Collier y Hoeffler (2002c).
Sin petrleo Con petrleo
Recuadro 3.2 Petrleo y demandas de secesin en Nigeri a
En 1960, Nigeria hered de sus gobernantes colonialistas britnicos un sistema federal. A raz
de la independencia. se estableci una democracia parlamentaria a semejanza de la britnica,
con tres regiones semiautnomas (Norte, Oriente y Occidente). Con creciente competencia por
la distribucin de las rentas por parte del gobierno central y despus de la retirada de los britni-
cos, el conflicto tnico-regional se intensific convirtindose, en 1967, en la guerra por la inde-
pendencia de Biafra, despus de los hallazgos de petrleo en el Oriente. Ojukwu, gobernador de
la regin Oriental, demand el pago de las rentas del petrleo al Tesoro regional, mientras
creca n las demandas por la independencia cuando se hicieron los hallazgos de reservas petrole-
ras. Una historia de inestabil idad poltica fue el presagio de la guerra: el conflicto tnico-regio-
nal por los nombramientos en la administracin pblica, acusaciones de fraude electoral, un
golpe de Estado en 1966, seguido por las masacres de los Ibos, y un contragolpe. La decisin del
gobierno central de faltar a sus compromi sos sobre ordenamientos de autonoma despus de los
Acuerdos de Aburr de 1967, constituy el principal acicate de la escalada de la violencia.
Fuente: Zinn (2002).
indica que los lderes rebeldes exageran enormemente las posibles ganancias deriva-
das de apropiarse de la propiedad de los recursos. En parte esta exageracin es estra-
tgica: regularmente, los lderes de los movimientos secesionistas son romnticos
52 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
tnicos quienes simplemente aprovechan de manera oportunista el tema de los recur-
sos para reforzar el respaldo con que cuentan. Los mismos dirigentes de partidos
pueden sucumbir ante el encanto de los recursos naturales y sobrestimar las posibles
ganancias. Por ejemplo, los lderes de la rebelin en Aceh, el Movimiento Gerekan
Aceh Merdeka (Movimiento por la Libertad de Aceh o GAM), dijeron a la poblacin
que la secesin aument ara sus ingresos al nivel de la poblacin de Brunei : una exage-
racin de ms de diez. Si bien estas secesiones con base en recur sos naturales siguen
un patrn tnico y despliegan el lenguaje de los reclamos tnicos histricos, son abso-
lutamente ingenuas respecto de su causa raizal como etnia (para un anlisi s detallado
de la guerra civil de Indonesia, vase Ross, 22b)
Aun si una mayora de la poblacin local la respalda, en muchos pases en desarro-
llo, el gobierno no est dispuesto a satisfacer las demandas de secesin. En verdad,
contra la secesin se pueden plantear fuerte s argumentos ticos. Por ejemplo, la influ-
yente teora de la justicia que propona Rawl (1971) invita a imaginar tomando deci -
siones detr s de un velo de ignorancia: la secesin continuara contando con tanto
respaldo si la poblacin local ignorara en qu regin del pas se localizan los recur-
sos? El gobierno tiene un inters justificado en retener estos recursos para su utiliza-
cin por parte de la mayora ms pobre, antes que permitir que los expropien para
crear un grupo pequeo y rico. Aunque la demanda local bien puede ser racional ,
cuando se satisfagan estas demandas, el mundo sera ms desigual. Una demanda ms
justificada sera que los recursos deberan en realidad utilizarse para la mayora pobre
antes que para la pequea elite . En muchos pases, a los recursos naturales se les ha
vinculado con la corrupcin de las elites. Por ejemplo, segn un informe reciente del
Fondo Monetario Internacional (FMI), se han malversado ms de mil millones de
dlares de rentas del petrleo de Angola, de los cuales, grandes sumas se han pagado
directamente a cuentas bancarias en el extranjero. Son mucho ms probables las pre-
siones a favor de la secesin, cuando una regin ve a una elite nacional corrupta
robando los recur sos de "su" regin.
Una razn adicional de por qu los lderes rebeldes fomentan los reclamos tnicos
de manera tan obvia, es que stos son una cortina de humo plausible yjustificada para
planes menos honestos. No se puede confiar necesariamente en el discurso de los
reclamos que proclaman los grupos rebeldes. Al igual que sucede con todos los movi-
mientos polticos, las organizaciones rebeldes necesitan poner el nfasis en los recla-
mos y, de ser necesario, tratarn de exagerarlos o de disfrazar sus verdaderos intereses
en trminos de otros ms populi stas. Por ejemplo, en Fiji, a primera vista pareca que
los intereses del grupo tnico indgena fueran el detonante de un intento violento de
coup d'tat, Sin embargo, al final result que el lder de la intentona de golpe de
estado era un hombre de negocios que andaba buscando una concesin maderera en
nombre de la compaa estadounidense privada que representaba. Cuando en lugar de
la compaa, el gobierno otorg el contrato a una empresa pblica, el hombre de
C UL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 53
negocios hizo la intentona de golpe. No queda duda alguna de que el grito de guerra
del golpe, "[el poder para los pueblos indge nas !", habr a sido mucho ms sugestivo,
aunque quizs menos exacto, que si hubiera sido "[la concesin maderera para los
estadounidenses !". De manera anloga, la letana de reclamos proclamada por el Frente
Revolucionario Unido (FRU) de Sierra Leona, llevara finalmente a la oferta del go-
bierno de llegar a un arreglo en el cual el lder rebelde, Foday Sankoh, se convertira
en vice presi dente del pas. Sankoh rechaz esta oferta y, en su lugar, exigi el control
poltico del comercio de los diamantes, y acept el acuerdo de paz cuando le ofrecie-
ron este control. Como sucede con casi todos los conflictos, el de Sierra Leona tuvo
multitud de causas, entre ellas una historia de poltica clientelista. Rara vez los recur-
sos naturales son la historia completa detrs de un confli cto, sino que cuentan con el
potencial para combinar otros problemas y hacerlos inma nej ables.
Con frecuencia , los lderes rebeldes utili zan cierto grado de la fuerza militar de
que disponen para debilitar los movimientos polticos normales cuyo objetivo es res-
paldar la causa que ostensib lemente apoya el grupo rebe lde. Una estrategia comn
para una organizacin rebelde es asesi nar a los lderes polticos moderados de los
intereses que esa organizac in afirma representar. Si a algunas de estas organizacio-
nes se las estimula a conseguir una capacidad militar como estrategia de super viven-
cia, entonces entre las organizaci ones rebeldes existira una dimensin del conflicto
poltico violento con objetivos polticos en apariencia similares . De manera ostensi-
ble y en verdad, es comn la guerra civil entre grupos rebeldes que representan la
mi sma causa o grupo; por ejemplo, en Sudn (vase Elbadawi, Ali y Al Battahani,
2002). As, mientras la direccin puede depender de un discurso sobre reclamos tnicos
y solidaridad tnica, sus principales energas pueden est ar dedicadas a una lucha por
el poder dentro del grupo tnico.
Es la codicia el motivo usual? En tanto los cientficos polticos y los antroplogos se
han inclinado a poner el nfas is en las agendas poltica y tnica, respectivamente,
como los detonan tes de las guerras civiles, los tericos econmicos que escriben sobre
el conflicto han dado un tratamiento bastante diferente a esa motivacin. El modelo de
Gros sman (1991, 1999) no establece una distincin entre rebeldes o revolucionarios y
bandidos o piratas. Hirshl eifer (2001), quizs el principal terico del conflicto, analiza
la rebel in como el uso de recursos para explotar a otros por una ganancia econmica.
Las secesiones por recur sos naturales que abordamos antes se adecan muy bien a
este modelo econmico: las agendas polti cas y tnicas van a cuestas hacia lo que
bsicamente es un intento por expropiar los recursos. Es esta la norma de la rebe-
lin?
Al gunas veces resulta imposible apropiase de recur sos lucrativos por medio de la
secesin; lograrl o exige apropi arse del Estado. El caso ms obvio de esta afirmacin
es cuando el recurso es la ayuda externa; la ayuda afluye al gobierno reconocido y la
54 GUERRA CIVIL Y POLTI CAS DE DESARROLLO
nica manera en que un grupo rebelde la puede adquirir es si derroca y reemplaza a
ese gobierno. Grossman (1992) aplica su modelo a la ayuda y predice que la ayuda
aumentar el riesgo de rebelin. Para muchos pases de ingreso bajo, la ayuda consti-
tuye con certeza una parte significativa del presupuesto oficial y, por tanto, financia
indirectamente muchos cargos y contratos del sector pblico intensamente disputa-
dos por razones polticas. De ah que una gran afluencia de ayuda haga ms atractivo
a un Estado para que alguien se lo apropie. Una prueba emprica de si la ayuda au-
menta el riesgo de rebelin es, por tanto, y hasta cierto punto, una prueba de si la
codicia es una motivacin fundamental importante del conflicto. Contrario a la hip-
tesis que habitualmente plantean los economistas, la ayuda no parece aumentar el
riesgo de rebelin (Collier y Hoeffler, 2002b). De manera indirecta, como se ver
ms adelante, la ayuda afecta el riesgo de conflicto mediante sus efectos en el creci-
miento, pero una vez se tiene en cuenta esta posibilidad, la ayuda no tiene ningn
efecto directo. En tanto la incidencia de las secesiones por recursos naturales sugiere
que la codicia no se puede descontar del todo, no parece ser la poderosa fuerza
motivadora de la rebelin que han supuesto los economistas.
Son las rebeliones una respuesta a la represin poltica? Mientras la derecha pol-
tica muestra la tendencia a poner el nfasis en las diferencias tnicas y religiosas
como explicaciones de la rebelin, el centro poltico hace hincapi en la ausencia de
derechos polticos, sosteniendo que la rebelin se da cuando no estn permitidas otras
formas de organizacin poltica, de manera que el gran mvil debe ser la represin
poltica o la falta de oportunidades polticas. Es un hecho sorprendente que lo anterior
no se haya demostrado de manera emprica. Aunque la evidencia es confusa, las
autocracias son aproximadamente tan seguras como las democracias plenas, mientras
las democracias parciales tienen un riesgo algo mayor que alguna de estas (Esty y
otros, 1998; Fearon y Latin, 2003 ; Hegre y otros, 2001). En parte, lo anterior se debe
a que, si bien las democracias parciales permiten cierto grado de oposicin poltica,
no otorgan a la oposicin una influencia real. Sin embargo, la asociacin entre demo-
cracia parcial y guerra civil puede ser falaz, porque las democracias parciales tienen
otras caractersticas, como ingreso bajo, que aumentan el riesgo de conflicto.
Se advierte una asociacin emprica mucho ms clara entre un cambio de institu-
ciones polticas y la subsiguiente guerra civil: la estabilidad aumenta la seguridad
(Hegre y otros, 2001). Entonces, cmo la democracia afecta las posibilidades de que
las instituciones polticas sern inestables? Lamentablemente, este hecho parece te-
ner una dependencia crucial del grado de desarrollo econmico (Hegre, 2003; figura
3.4). A niveles bajos de ingreso per cpita, las instituciones polticas muestran la
tendencia a ser menos estables en democracias que en autocracias. En un pas de
ingreso bajo, la duracin promedio de un sistema poltico democrtico es apenas de
nueve aos . Los primeros cuatro o cinco aos son los ms crticos: slo la mitad
C UL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 55
sobreviven despus de la primera eleccin (las cifras se han calculado por medio de
las bases de datos elaboradas por Gates y otros , 2003). A medida que aumenta el
ingreso per cpita, las democracias comienzan gradualmente a ser ms estables, mien-
tras que la estabilidad de las autocracias no se afecta en lo absoluto. En cierto punto,
habitualmente alrededor de un ingreso per cpita anual de 750 dlares, las democra-
cias comienzan a ser ms estables que las autocracias, y a elevados niveles de ingreso,
sus instituciones polticas son en extremo robustas (Gates y otros, 2003; Lipset, 1959;
Przeworski y otros, 2000) l. En consecuencia, a mayores niveles de ingreso, en efecto
la democracia reduce el riesgo de guerra civil, pero "una medida se ajusta a todos"
simplemente no sirve. A nivel es de ingreso bajo, es bien posible que la democracia
sea altamente deseable por muchas razone s, pero sinceramente no se puede fomentar
como el camino a la paz. Histricamente, las instituciones polticas de las democra-
cias de ingreso bajo se caracterizan por niveles relativamente elevados de inestabili-
dad y es probable que lo anteri or haya mostrado una tendencia a aumentar el riesgo de
guerra civil de estas democracias.
Figura 3.4
El riesgo de guerra civi l en democracias y no democracias a diferentes niveles de ingreso
Riesgo relativo de conflicto armado (Iog)
2
Democracias
o No democracias
- 1
-2
148 243 401 661 1.090 1.797 2.964 4.886 8.056 13.282 21.898
Fuente: Hegre (2003).
PIS per cpita (dlares de los Estados Unidos, ao 1995)
Asimi smo, una fuerte dependencia de los recursos naturales tiende a hacer ms estables a las autocracias y
ms inestables a las democracias (Ross, 2000).
56 GUERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
Si bien indudablemente existen excepciones, en pases de ingreso bajo, donde se con-
centra la rebelin, no se advierte ninguna tendencia general para que esa rebelin sea una
estrategia o ltimo recurso donde se niegan otros mecanismos de expresin poltica.
Son las rebeliones una respuesta a reclamos graves? Las interpretaciones de la
guerra civi l populares entre la izquierda poltica son la desigualdad econmica y los
legados coloniales. En su anli sis de la "paradoja del poder", Hirshleifer (2001) adu-
ce que los pobres tienen ms que ganar que los ricos del recurso a la coercin. Todos
los grupos rebe ldes expresan una letana de graves reclamos muchos de los cuales, sin
duda alguna, son verdaderos; sin embargo, para que estos reclamos expliquen la rebe-
lin tendran que ser significativamente peores que los reclamos de grupos de otras
sociedades que recurren a procesos polticos menos violentos . Resulta difcil conse-
guir medi das objetivas y adecuadas de la intensidad de los reclamos. Dos de esas
medidas sobre las cuales han indagado los investigadores se refieren a la desigualdad
de los ingresos de los hogares y la desigualdad de la propiedad de la tierra. Collier y
Hoeffler (2oo2c) no encuentran ningn efecto, ni de la desigualdad del ingreso ni de
la propiedad de la tierra, en el riesgo de confli cto, pero s encuentran que una vez se
ha iniciado un conflicto, mostrar una tendencia a ser ms prolongado si el ingreso es
desigual (Collier, Hoeffler y Soderbom, 2003).
En relacin con el legado colonial , Acemoglu, Johnson y Robin son (200 1) deter-
minan que , para bien o para mal , las instituciones coloniales pueden tener efectos
prolongados. En aque llos lugares donde las tasas de mortalidad de los colonos eran
bajas , las instituciones coloniales se disearon para un crecimiento a largo plazo,
mientras que donde sus tasas de mortalidad eran elevadas, esas instituciones colonia-
les tuvieron en la explotacin su fin primario. Segn lo representan las tasas de mor-
talidad entre los colonos, si bien este legado de instituciones es muy significativo en
cuanto explica las diferencias en el desempeo del desarrollo reciente, ahora resulta
que no tiene ninguna fuerza explicativa con relacin al riesgo de la guerra o a la
duracin del conflicto. Mientras es probable que el legado colonial afecte hasta cierto
punto el riesgo de conflicto , la conexin parece ser ms dbil que la influencia sobre
el desarroll o econ mico".
Sea que los reclamos graves sean o no una motivacin importante del conflicto, la
evidencia que se analiz en el captulo 1 indica claramente que la guerra civil es una
va muy poco confiable hacia el progreso social. Aun en aque llos lugares donde el
objetivo de reparar graves injusticias impulsa a las organizaciones rebeldes, lamenta-
blemente el legado usual de la guerra es intensificar los problemas sociales.
2 Los resulIados se encuentran a disposicin de quien los solicite.
CUL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 57
Cules son los mviles de la rebelin? El anli sis de los mviles de la rebelin no
ha llevado a ninguna conclusin definitiva. Aunque casi todos los grupos rebel des
tienen ideol ogas polticas pblicas que parecen razonables, sus age ndas reales pue-
den ser algo diferentes y, de todas maneras, antes que la rebelin, la accin polti ca de
mas as normalmente fomenta ideologas similares . Desde una perspectiva anterior a
un conflicto, es una tarea ardua predecir, si es que existe, cul de la multiplicidad de
conflictos polticos, reclamos y organizaciones' se tornar violento, a no ser que se
resuelva. En la medida en que los objetivos polticos determinan las rebeliones, es
mayor la probabilidad de que los mviles clave sean, o bien el temo r a las consecuen-
ci as potenciales de la exclusin estructural, o bien la codicia de una riqueza imagina-
da, ant es que la perspect iva realista de recti ficar agravios graves en el contexto de una
dura represin. Lo anterior no significa negar que los grupos rebel des tienen reclamos
especficos, sino ms bien aceptar que los reclamos son comunes, en tanto las organiza-
ciones mili tares privadas e ilegales son formas poco comunes de oposicin pol tica.
No es necesario que el mvil de la rebe lin sea un reclamo especfico de grupo, en
cuanto que a los rebeldes les podra preocupar mejorar las condiciones de toda la
sociedad. En efecto, el riesgo de rebelin aumenta de manera considerable si los
ingresos promedio son bajos y si la economa est en deterioro (figura 3.5). Si n em-
bargo, lo ms probable es que aspectos especficos de grupo sean el mvi l de las
rebeliones, porque el problema de accin colectiva es menos grave : si la promesa de
Figura 3.5
Mejor desempeo econmico y riesgo de guerra civil
Riesgo de guerra civi l (porcentaje)
17,1%
16
12
8
4
o
14,5%
12,3%
Pas tpico
de ingreso bajo
Fuente: Collier y Hoeffler (2002c).
Pas con crecimiento
de 2% adicional, efecto
a corto plazo
Pas con crecimiento
de 2% adicional, sostenido
durante diez aos
58 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
la rebelin es mejorar las condi ciones para todos, entonces nadie en particular tiene
muchos incentivos para luchar. El descontento generalizado tiene, quizs, mayores
probabilidades de llevar a movimientos de protesta de masas que a pequeos grupos
rebeldes. Como lo veremos ms adelante, la asociacin de la rebelin con los ingre-
sos bajos y el deterioro econmico pueden reflejar otras causas de la rebelin.
Grupos rebeldes como organizaciones militares
Un grupo rebelde es una organizacin militar, independientemente de su ideologa
pol tica. Como tal, confronta problemas de reclut amient o, cohesi n; equipo y super-
vivencia.
Reclutamiento de un ejrcito privado. Usualmente y en trminos de reclutamiento,
los grupos rebeldes se parecen mucho ms a un ejrcito que a un movimiento poltico.
Primero, por lo general, el nmero real de personas invol ucradas en las activi dades
rebeldes es apenas una pequea proporcin de la sociedad. "Dadas las condiciones
ambientales correctas, las insurgencias pueden medrar con base en pequeos nme-
ros de rebeldes sin un apoyo popular fuerte, generalizado, otorgado libremente y
enraizado en reclamos y, por ende, pueden hacerlo hasta en las democracias" (Fearon
y Latin, 2003, p. 81). Hasta un grupo rebelde relativamente grande, como las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia -Ejrcito del Pueblo, FARC, de Colombia,
recluta a menos de 1 colombiano por cada 2.000.
Segundo, las personas que se unen a los grupos rebel des son abrumadoramente
hombres jvenes sin educacin. Para este grupo, los reclamos objetivamente obser-
vados podran representar relativamente poco. Ms bien, quizs estos jvenes pro-
vengan de manera desproporcionada de entre aquellos fcilmente manipulables por
la propaganda, para quienes el poder que otorga la posesin y el uso de un arma acte
como un imn. Los psiclogos sociales concluyen que cerca del 3% de la poblacin
tiene tendencias psicpatas y, en realidad, disfruta de la violencia contra los dems
(Pinker, 2002), y lo anterior es ms de lo que se necesita para aprovisionar de reclutas
a un grupo rebelde' . En la regin Maitatsine de Nigeria, Marwa , un lder "proftico"
de los aos 80, cre un movimiento rebelde, reclutando entre 8.000 y 12.000 miem-
bros. El objetivo de adoctrinamiento ideolgico y religioso fueron las personas sin
hogar y los refugiados. Este movimiento insurgente caus cerca de 5.000 vctimas
mortales (Zinn, 2002) .
3 Muell er (2000) analiza las guerras de Bosnia y Rwanda, llegando a la conclusin que el nmero de rebeldes
que cometieron las atroc idades era relativamente pequeo. El inves tigador calcula que aproximadame nte 2%
de la poblacin masculina adulta de Rwanda cometi los genocidios.
CUL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 59
Tercero, y como lo indica el captulo 1, la seguridad es un mvil de reclutamiento,
en apariencia paradjico, aunque comn. En comparacin con el hambre y la enfer-
medad a las que estn expuestas las miles de personas desplazadas de sus hogares, los
medios organizados de un grupo rebelde repre sentan un refugio.
Cuarto, muchos movimi entos rebeldes "recl utan", no son voluntarios ; por ejem-
plo, cerca del 80% de los reclutas de la Resistencia Nacional Mocambicana (Renamo)
fueron coaccionados. Una tcnica acostumbrada es secuestrar a los reclutas y luego
obligarlos a cometer atrocidades en sus lugares de origen, reduciendo as su incentivo
para escapar. Otra tcnica, adoptada por el FUR de Sierra Leona, consista en seleccionar
a adictos a las drogas con la excusa de que estos reclutas seran ms fciles de controlar.
Una tcnica adicional y generalizada consiste en reclutar nios. Los menores de edad
resultan atractivos para los grupos rebeldes porque son de bajo costo y les preocupa
muy poco su propia seguridad. Por ejempl o, en Burundi, los grupos rebeldes recl utaban
a los nios por la fuerza, comprando nios callejeros de Kenia a un precio de US$500
dlares por cada ISOmuchachos (Ngaruko y Nkurunziza, 2002) . Es obvio que los
nios no se unen a las rebeliones en razn de objetivos de recl amos sociales.
Aun en aquellos lugares donde los grupos rebeldes s dependen de los recla mos
sociales para el recl utamiento, en ocasiones explotan esos recl amos. Una tcnica co-
mn a varios grupos es seleccionar personas cuyos padres hayan sido vctimas de las
atrocidades de gobiernos anteriores. El recl utador hace creer al recluta que conoce las
personas del gobierno anterior que comet ieron las atrocidades y ofrece la oportunidad
de vengarse (Ross , 2002b).
Los recl utas desertan con frecuencia. En la guerra civil ms prolongada del siglo
XX, Rusia, 1919- 1921, cerca de cuatro millones de hombres desertaron del Ejrcito
Rojo y del Ejrcito Bl anco. La tasa de desercin fue diez veces superior en verano
que en invierno, porque la mayora de los recl utas eran campesinos, y su tiempo era
ms valioso dur ant e la poca de la cosecha (Figes, 1996).
Utilizacin de la etnia para fi nes de cohesin. Las organizaciones militares rebeldes
confron tan graves obstculos para mantener la cohesin. Como operan por fuera de la
ley, no pueden recurrir a tcni cas normales de observanci a de contratos. Los gobier-
nos pueden dividir a un movimient o rebel de sobornando a los comandantes locales,
una tcnica utilizada contra el Khmer Roj o. Una tcnica empleada para mantener la
cohesin es tener una estructura decisoria jerrquica y dictatorial, con casi todo el
poder investido en un lder car ismtico. Una medida de lo anterior es que si a estos
lderes se los elimina, la organizacin rebelde tiende a derrumbarse rpidamente. Ejem-
plos de ellos son el ecli pse de Sendero Luminoso , en Per, una vez Abimael Guzm n
fue hec ho prisionero, y la entrega de las fuerzas de la Unio Nacional para a
Independencia Total de Angola (Unita) , en Angola, desp us de la muer te de l onas
Savimbi. Otra tcni ca comn que usan las organizaciones rebeldes para aumentar la
60 G UERRA CIVIL Y POLfTICAS DE DESARROLLO
cohesin es confinar el reclutamient o a un solo grupo tnico, con jefes provenientes
del mismo clan (Gates, 2002). As pues, la rebelin utiliza un "capital social" tnico
existente. En esto, se parecen a las exi tosas soluciones tan del gusto de los dictadores,
siendo un ejemplo espectacular la dependencia de Saddam Hussein del clan Tikriti.
En la Repblica Democrtica del Congo, todas las rebeliones obtuvieron su apoyo de
manera predominante de grupos tnicos especficos, aun cuando el mvil del conflic-
to fueran los recursos . Por ejempl o, los grupos tnicos Lunda, Ndembu y Yeke lideraron
la secesin de Katanga y las guerras de Shaba. De manera anloga, la rebel in Kwilu
involucr a los grupos tnicos Mbunda y Pende, mientras la rebeli n de 1996- 1997,
liderada por Laurent Kabil a, recl ut a sus primeras fuerzas de combate entre los
Banyamulenge (Ndikumana y Emizet, 2002).
En donde la sociedad est dividida en algunos grupos tni cos importantes, las
guerras civiles muestran una tendenci a a ser mucho ms prolongadas. Tal vez se trata
de una indicacin en el sentido que la etnia se est utilizando para mantener la cohe-
sin de las fuerzas rebeldes. Recerdese que cuando las sociedades se encuentran
muy fragmentadas en t rminos de etnia y religin , el riesgo de rebelin es en realidad
menor que en sociedades homogne as, y cuando los conflictos ocurren de verdad,
tienden a ser breves. Una posible explicacin de lo anterior es que en este tipo de
sociedades los grupos rebelde s de gran tamao usualmente tendrn que ser multitnicos,
pero los grupos multitnicos no pueden mant ener la cohesin. Papua Nueva Guinea
es un ejemplo de una sociedad con elevada fragmentacin tnica y correspondiente
violencia limitada en gran escala. En el otro extremo del espectro, Somalia es una de
las sociedades de frica ms homogneas tnicamente. Y como los lderes rebeldes
hacen uso acti vo de la etnia para estimular la cohesin, esta es una razn adicional
que explica por qu la etnia ocupa un lugar tan destacado en el discurso rebelde y
parece ser una importante causa raizal del conflicto.
Equipamiento de un ejrcito privado. Una organizacin militar privada debe adquirir
armamentos y pertrechos. Normalmente hacerlo es difcil en extremo: aun los crimi-
nales rara vez tienen acceso a armamentos ms poderosos que pistolas. El acceso a
armamentos vara muchsimo entre pases y en el tiempo. En aquellos lugares donde
los rebeldes enfrentan grandes, pero ineficientes, ejrcit os del gobierno, en ocasiones
han logrado equiparse capturando las armas del gobierno; es el caso clsico del Fren-
te Popular de Liberacin de Eritrea cont ra el gobierno de Derg de Etiopa. De manera
anloga, en Albania y Somalia, breves epi sodi os de disturbios sociales permitieron a
las pandillas locales asaltar los arsenales del gobierno. En Albania, los armamentos
saqueados fueron llevados al otro lado de la frontera convirtindose en la base para
armar la rebelin de los Balcanes. En Somalia, este hecho fue el inicio de una cadena
de militarizacin de pandillas, destru yendo la posibilidad de un gobierno central a
largo plazo.
C UL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 61
La desmembracin de la antigua Unin Sovitica cre algunos gobiernos nuevos
que confrontaron una seria escasez de rentas, pero disponan de enormes existencias
de armamentos que no les servan para nada. Nacieron entonces grandes negocios
ilegales, a menudo dirigidos por antiguos soldados, como el ruso Victor Bout , en los
cuales el armamento se enviaba como carga area a zonas de conflicto a cambio de la
riqueza en productos naturales. En consecuencia, durante los aos 90, la disponibili-
dad de equipo militar para los grupos rebeldes creci de manera descomunal y su
costo se derrumb: un rifle AK-47 se vende en la actualidad en apenas seis dlares en
algunos pases de frica (Instituto Universitario de Estudios Internacionales, 200 1;
Departamento de Estado de los Estados Unidos, 1999).
Supervivencia y viabilidad militar. La absoluta viabilidad militar de la rebelin ten-
dr grandes diferencias entre sociedades, y as influir en el riesgo de conflicto. El
terreno es un factor nico que influye en la viabilidad militar. Para grandes grupos
rebeldes es ms fcil ocultarse en las zonas rurales con una baja densidad de pobla-
cin que en las zonas urbanas. En trminos estadsticos, los pases en los que la pobla-
cin se concentra en zonas urbanas, pero posee extensas y escasamente pobladas
zonas remotas, se encuentran en mayor riesgo de rebelin. Se dispone de evidencia
que indica la mayor probabilidad de que las rebeliones se inicien en pases con exten-
sos terrenos montaosos. Por ejemplo, el Frente Popular de Liberacin de Eritrea
pudo depender de refugios seguros en lugares montaosos, y Nepal , uno de los pases
ms montaosos del mundo, se ha visto sometido a guerras importantes. Pases como
Colombia, con montaas y selvas, geogrficamente pueden ser ms propensos a la
rebelin que pases como Arabia Saudita (para un estudio emprico de la geografa y
la guerra , vase Buhaug y Gates , 2000).
Un segundo factor que influye en la viabilidad militar es la capacidad del gobier-
no. Tanto un adecuado mantenimiento del orden como las operaciones militares de
contrainsurgencia son exigentes desde el punto de vista organizativo y mucho ms
difciles, por ejemplo, que prestar servicios sociales bsicos.
Disuadir la rebelin en sus primeras etapas requiere una presencia local efectiva
del gobierno y la buena disposicin de la poblacin a compartir informacin. Habi-
tualmente, los grupos rebeldes asesinan a las personas sospechosas de ser informan-
tes. De modo que para que la gente est dispuesta a dar informacin al gobierno, debe
confiar en que ste sea efectivo. Es posible que las poblaciones locales ni aprecien ni
confen en Estados dbiles, de modo que en adelante esos Estados carecern de la
informacin para reprimir la rebelin. Aun para gobiernos muy eficaces, reprimir la
rebelin resulta ser un proceso arduo y complejo, aunque, con el tiempo, Francia,
Alemania, Espaa y el Reino Unido fueron bastante exitosos en reprimir acciones
violentas del Frente de Liberacin Nacional de Crcega, del Baader-Meinhof y sus
C UL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL?
Recuadro 3.3 Ineficientes medidas de contrainsurgencia en Indonesia
A lo largo de su historia. Indonesia ha sufrido mucha violencia poltica. incluyendo guerras
civiles, movimientos de autodeterminacin, conflict os tnicos, golpes y masacres patrocinadas
por el Estado. A comienzos de los aos 90 y, de nuevo en 1999-2002 una guerra civil asol la
provincia de Aceh, rica en recursos. Esta guerra se libr entre el gobierno y GAM , una organiza -
cin que, desde comienzos de los aos 70, luchaba por la autonoma. Durante ms de veinte
aos, GAM cont con limitados recursos financieros, escaso equipo militar y pocos reclutas. En
parte, la razn del crecimie nto de GAM en los aos 90 fue el efecto de demostracin en el vecino
Timor Oriental, hecho que anim a los habitantes de la provincia Aceh a exigir tambin su
independencia. De igual pertinencia fueron las expectativas de rentas imprevi stas que podran
resultar de gobernar un estado de Aceh independiente y rico en recursos. Sin embargo, lo que
otorg a GAM mayor legitimidad y acceso a un fondo ms amplio de posibles recl utas que en
aos anteriores , fue una reaccin negativa del pueblo a las medidas de contrai nsurgencia del
gobierno en los aos 80. Estas acciones se intensificaron despus del resurgimiento de GAM en
1990-9 1. Despus de un perodo de inactividad, en 1999 GAM surgi con ms fuerza, al menos
en parte, gracias al mayor apoyo de la opinin pblica de Aceh, posiblemente como resultado de
la indignaci n pblica contra los supuestos abusos contra los derechos humanos cometido s por
las fuerzas de seguridad de Indonesia entre 1990 y 1998.
Fuente: Ross (2002b).
63
cin, y si no puede superar este probl ema de financiacin, entonces el grupo rebelde
no ser viable. Quizs este es el destino de muchos autoproclamados movimient os
rebeldes.
Luego, todos los grupos rebeldes que lograr intensificar la violencia hasta el punto
de guerra civil tienen que ser, en parte, organizaciones empresariales. Lo anterior no
significa que la riqueza personal o ninguna otra ambicin econmica sea el mvi l de la
rebelin. Aunque las organizaciones rebeldes tienen que ser empresas porque tienen
que cubrir sus costos , es probable que la rentabilidad no sea la motivacin de la mayora
de ellas. Gran parte de la literatura de la economa sobre la rebelin supone que los
grupos rebeldes tienen objetivos econmicos , mientras que gran parte de la literatura
poltica omi te considerar a las finanzas como una restriccin; sin embargo, aun cuando
no sean el mvil, las finanzas pueden ser un factor clave para explicar la rebelin.
Los grupos rebeldes disponen de tres opciones para recaudar fondos: su inicio puede
ser una persona adinerada; pueden pedir donaciones; y pueden explotar empresas co-
merciales. Ocasionalmente, los muy pudientes crean sus propios partidos polticos, por
ejemplo, James Goldsmith en Francia y el Reino Unido, y Ross Perot en los Estados
Unido s, y tambin ocasionalmente inician sus propias rebeliones. Osama Bin Laden
es un espectacular ejemplo actual y cuancio, en 1994, Jonas Savimbi reinici la guerra
de Angola, era una de las personas ms adineradas del mundo . Si bien, conforme
64 GUERRA CIVIL Y POLlTICAS DE DESARROLLO
crece el nmero de los potentados, lo anterior puede comenzar a ser ms comn ,
histricamente, por lo general, los grupos rebeldes han sido financiados por donaciones
o por sus propias empresas comerciales.
Quin dona la muerte? Comnmente, cuando van en bsqueda de donativos, los
grupos rebeles no dependen demasiado de los aportes voluntarios del grupo local
cuyos intereses promueven. En este contexto, tienen marcadas diferencias con los
movimientos polticos normales. Sus principales fuentes de donativos son de gobier-
nos extranjeros hostiles al gobierno al que se oponen y de disporas localizadas en
pases ricos.
Son varias las ventajas que los gobiernos hostiles encuentran en este tipo de inter-
vencin militar. Es clandestina y, por tanto, elude las presiones normales de los arre-
glos de confli ctos internacionales. Es probable que las principales fuentes de
financiacin de gobiernos para los movimientos rebeldes, hasta el fin de la Guerra
Fra, hayan sido las dos grandes potencias. Desde esa poca, los conflictos regionales
se han vuelto ms factibles , as que los gobiernos vecinos pueden haber incrementado
la financiacin de grupos rebeldes. Es obvia la dificultad para obtener evidencias
concretas de la importancia de la financiacin de grupos rebeldes por parte de gobier-
nos. Uno de estos casos es el papel que jug el gobierno de Rodesia del sur en los aos
70 en la financiacin y entrenamiento de Renamo. Cuando este gobierno se derrum-
b, Renamo tambin se vino a pique. El gobierno de Surfrica lo resucit posterior-
mente a comienzos de los aos 80. La Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) han
documentado la forma como varios gobiernos africanos apoyaron a Unita. Asimismo,
evidencias concretas sealan la participacin de los gobiernos de Rwanda, Uganda y
Zimbabwe en la Repblica Democrtica del Congo y del gobierno de Liberia en Sie-
rra Leona. En algunas ocasiones, la participacin es recproca, de tal manera que, en
efecto, el conflicto es una guerra internacional. Por ejemplo, en algn momento, el
gobierno de Sudn apoyaba al Ejrcito de Resistencia de Lord que luchaba al norte de
Uganda y el gobierno de Uganda apoyaba al Movimiento Popular de Liberacin de
Sudn que combata en el sur de Sudn. Es probable que, en casi todas las guerras
civiles, el grupo rebelde obtenga apoyo significativo de un gobierno extranjero.
Otra fuente importante de donativos para los grupos rebeldes son las disporas
localizadas en pases ricos. Las disporas no sufren las consecuencias de la violencia,
ni tampoco estn en contacto permanente ni tienen que llegar a acuerdos con "el
enemigo". Estudios de caso indican que las disporas tienden a ser ms extremistas
que la poblacin que permanece en el pas de origen: apoyar el extremismo es una
forma sencilla de confirmar una identidad continuada con el lugar que se ha abando-
nado. Un ejemplo espectacular de este tipo de financiacin fue el apoyo monetario
para el Frente Popular de Liberacin de Eritrea, el cual impuso a su enorme dispora
un impuesto informal sobre la renta. Entre otros ejemplos se incluye el apoyo de la
CuLES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 65
dispora Tamil en Norteamrica para los Tigres Tamil y el apoyo de la dispora
albanesa en Europa al Ejrcito de Liberacin de Kosovo.
A diferencia de las dems fuente s de financiaci n para la rebel in, los aportes de
la dispora son susceptibles a la imagen del grupo rebelde en los medios. De ah que
un grupo rebelde sagaz tratar de manejar su imagen, explotando los intereses y los
recursos de la dispora pertinente. Despus del 11 de septiembre de 2001, la pobl a-
cin estadounidense se hizo ms consciente de las verdaderas consecuencias de fi-
nanciar la violencia poltica, y segn se cree, los donati vos a los grupos rebeldes han
registrado un abrupto descenso. Despus del 11 de septiembre, dos organizaciones
rebeldes con alto grado de dependencia de los aportes de disporas en Norteamrica:
el IRA Y los Tigres Tamil, han emprendido medidas sin precedentes hacia la paz:
mientras el IRA acepta la "salida del servicio" de sus armas, los Tigres Tamil retiran
sus demandas de independencia.
En qu tipo de empresas comerciales se involucran los grupos rebeldes ? Hoy en
da , la mayora de las organizaciones rebeldes tienen una fuerte dependencia de la
generacin de fondos proveniente de la gestin empresarial junto a sus actividades
militares y polticas. La pregunta sera, entonces, en qu tipos de acti vidades comer-
ciales tienen la posibilidad de ser competitivas las organizaci ones rebeldes? Lamen-
tablemente, la respuesta obvia es que los grupos rebeldes tienen slo una ventaja
competitiva, a saber, su posesin de una capacidad generalment e enorme para la vio-
lencia. Entonces, las actividades comerciales con las cual es son ms compatibles son
diversas formas de tinglados de extorsin o actividades que solamente requi eren con-
trol militar sobre un territorio limitado. Las acti vidades comerciales se asocian ms
comnmente con la extraccin de recursos naturales, y las guerras civiles ocurren de
manera desproporcionada en pases con una gran dependencia de los recursos natura-
les (figura 3.7).
Recurdese que , por razones militares, la tendencia de los grupos rebeldes ser a
establecerse en zonas rurales. Las zonas rurales son en su mayora pobres. Y es obvio
que la prctica de la extorsin slo funciona si hay algo que se pueda extorsionar, y
este hecho representa un limitante de envergadura a la actividad rebelde; las zonas
supremamente pobres no son muy compatibles con la extorsin y, por tanto, tienden
a no serlo para la rebelin 4. Sin embargo, una minora de zonas rural es es muy com-
patible con la extorsin, a saber, si produce productos primarios con elevadas rentas
econmicas. Por lo general, estos productos estn destinados a la exportacin y, usual-
mente, las mayores rentas provienen de la extraccin de la riqueza en productos natu-
4 Una posible excepcin son aquellos pases donde los recursos son valiosos porque son escasos en el contexto
local, como el agua y la tierra frtil en zonas ridas. Si bien Homer-Dixon (199 1) ha puesto el nfasis en esta
categora de conflicto, vase el anlisis de Gleditsch ( 1998).
66 G UERRA CN IL y POLtTICAS DE DESARROLLO
rales . En aquellos lugares donde se desarrollan estas actividades, para los grupos
rebeldes adelantar prcticas de extorsin que involucren cobros de proteccin a los
productores, es un asunto relativamente simple. El ejemplo ms conocido es el de los
diamantes de Angola y Sierra Leona. Los diamantes de aluvin son muy compati bles
con los grupos rebeldes porque la tecnologa es tan simple que la organizacin puede
entrar directamente al proceso extractivo. Igualmente, la tala de bosques es una tec-
nologa sencilla.
Figura 3.7
Recursos natural es y el riesgo de guerra civil para pases de ingreso bajo
Riesgo de guerra civil (porcentaje)
30
20
10
o
29,5%
-
23,6%
-
16,8%
10,5%
-
5,7%
I 1
5% 10% 15% 20% 25%
Exportaci ones de productos primarios como par ticipacin del PIS
Fuente: Collier y Hoeffler (2002c).
Sin embargo, algunas veces las exportaciones agrcolas valiosas se convierten en
blanco de la extor sin rebelde. En este caso, el grupo rebelde no siembra el cultivo,
sino que impone gravmenes informales sobre la produccin. El caso ms notorio es
el de las drogas ilcitas, las cuales, en razn de su ilegalidad, son supremamente valio-
sas. Las polt icas mundiales sobre drogas implican que las drogas slo se pueden
culti var en territorios ajenos al control de un gobierno reconocido. Entonces, los gru-
pos rebeldes que controlan territorios en los cuales se puede cultivar la droga, pueden
imponer elevados gravmene s a los productores. Por ejemplo, cuando el gobierno de
los Estados Unidos dej de financiar a los mujahedn de Afganistn, el grupo se
dedic a la produccin de drogas. Igualmente, algunas estimaciones indican que el
control que ejercen sobre el culti vo de drogas le significa a las FARC de Colombia un
ingreso cercano a los 500 millones de dlares al ao. Hasta cultivos de bajo valor para
la exportacin se convierten a veces en el blanco de las prcticas de extorsin de los
CU L ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 67
rebeldes . Por ejempl o, el FUR de Sierra Leona comenz imponiendo gravmenes in-
formales al caf y slo traslad sus actividades a las zonas diamantferas una vez se
estableci definiti vamente.
Aunque algunas industrias extractivas requieren tecnologa demasiado compleja para
los grupos rebeldes y necesitan de las corporaciones multinacionales (CMN), este hecho
no impide la extorsin. Los grupos rebeldes pueden fijar su objetivo en las CMN amena-
zando su valiosa infraestructura. El blanco de infraestructura clsico es un oleoducto;
generalmente, las compaas petroleras pagan dinero de proteccin a "empresarios de
la violencia" en las comunidades locales. En ocasiones estos empresarios se disput an
el derecho a extorsionar. Por ejemplo, en la regin del delta en Nigeria, los empresa-
rios de la violencia de aldeas rivales a ambos lados de una nueva estacin de bombeo
de Shell, pelearon por los derechos de extorsin con un saldo de 75 vctimas morta-
les. A mediados de los aos 90 se inici una violencia de baja intensidad en el delta de
Nigeria. En esenci a, se trataba de violencia polt ica, dirigida contra un gobierno mili-
tar. Pese a la democratizacin, la violencia ha registrado una abrupta escalada, aun-
que se ha transformado en algo ms afn a las peleas de pandillas de los Estados
Unidos por el control del comercio de drogas.
Un desarrollo recie nte y especialmente sorprendente es que los grupos rebeldes
recaudan fondos vendiendo los derechos anticipados de la extraccin de minerales
que actualmente no controlan, pero los cuales se proponen controlar comprando ar-
mamentos financiados por medio de la venta de esos derechos de extraccin. Kabila,
quien posteriormente sera el presidente de la Repblica Democrtica del Congo,
habra recaudado varios millones de dlares procedentes de los intereses comerciales
de Zimbabwe, a cambio de contratos de extraccin antes de emprender su exitoso
asalto sobre Kinshasa (Instituto Universi tario de Estudios Internacionales, 2001). De
mane ra similar, Denis Sassou -Nguesso, posteriormente presidente de la Repblica
del Congo, habra vendido derechos de extraccin para ayudar a financiar su puja
mil itar por el poder.
Una tcnica alternativa de extorsin contra las CMN consiste en el secuestro segui-
do por demandas de rescate. Las FARC recaudan cerca de 200 millones de dlares al
ao por concepto de rescates, la mayor parte de esa suma corres ponde al secuestro de
empleados de CMN. Las compaas petroleras son blanco comn del secuestro , yen
algunas regiones las compaas estn sometidas a secuestros diarios. La ONG Pax
Christi de Holanda (2001) calcula que durante los aos 90, los rescates pagados por
compaas europeas a movimientos rebeldes ascendieron a 1,2 mil millone s de dla-
res, un monto que supera de lejos los flujos oficiales de ayuda europea a los gobiernos
afectados . Se cree que el Ejrcit o de Liberaci n Nacional (ELN), grupo rebelde co-
lombi ano, habra obtenido 20 millones de dlares en rescate de la compaa alemana
Mannesmann, dinero crucial para la adquisicin en ese entonces de complejo equipo
militar para el grupo y su subsiguiente expansin. Asimismo los grupos rebeldes
68 G UERRA CIVIL Y POLfTICAS DE DESARROLLO
toman como blanco del secuestro a los turistas extranjeros. Por ejemplo, hace poco un
pequeo grupo rebelde de Filipinas obtuvo, a travs de Libia, un rescate de un milln
de dlares por persona a cambio de un grupo de turistas europeos. Despus de cada
secuestro exitoso, el reclutamiento de los grupos rebeldes aument a vertiginosamente,
presumiblemente porque los hombres jvenes esperan jugosos rescates. En Colom-
bia, los grupos rebeldes se han unido con delincuentes urbanos para crear un mercado
de secuestro de personas. Los delincuentes de las ciudades se encargan del secuestro,
vendiendo a la vctima al grupo rebelde el cual luego exige un rescate. As como los
mercados de vctimas de secuestro estn surgiendo en los pases en desarrollo, as
mismo los mercados de seguros de rescate surgen en los pases industrializados. De
manera perversa, los posibles efectos del seguro de secuestro son los de reducir el
incenti va para proteger a los trabajadores contra el secuestro y aumentar el tamao de
los pagos de rescate.
Si bien los recursos naturales son probablemente el blanco ms comn de la extor-
sin rebelde en las zonas rurales, un valioso atributo adicional es si la zona incluye
una frontera interna. El control fsico sobre una frontera puede ser valioso en razn
del potencial de contrabando. Un aforismo postsovitico afirma que el control sobre un
kilmetro de la frontera rusa era suficiente para volverse millonario (vase recuadro
3.4). El potencial de explotacin de una frontera depende de las polticas comerciales
que hayan adoptado el pas y sus vecinos. Como Rusia era muy proteccioni sta, el con-
trol de la front era permita el contrabando de artculos hacia el pas. En ocasiones el
contrabando puede ir en la direccin opuesta. Por ejemplo, Afgani stn limita con
pases que usualmente han sido muy prot eccioni stas; por tanto, el control de las zonas
de frontera de Afgani stn ha permitido el ingreso por aire de artculos a precios mun-
diales que luego se pasan de contrabando a estos pases vecinos donde sus precios son
mucho ms altos.
Por ltimo, algunos grupos rebeldes han aprovechado su ventaj a comparativa en
violencia para apropiarse de algunos nichos del mercado de extorsin en los pases
industrializados. Por ejemplo, se dice que, en la actualidad, la mafia albanesa asocia-
da con el Ejrcito de Liberacin de Kosovo controla cerca del 80% de la trata de
blancas en el centro de Londres (The Observer, 2002).
Entonces, el saqueo es la causa raizal ? Ya hemos planteado nuestra opinin contra-
ria a una interpretacin de la rebelin basada en la codicia. En su mayora, los empre-
sarios de la violencia tienen objetivos fundamentalmente polticos y es de presumir
que, en un principio, emprenden actividades ilegales nicamente como una lgubre
necesidad de recaudar fondos. Sin embargo, las tareas rutinarias involucradas en el
manejo de un negocio ilegal pueden, con el tiempo y de manera inadvertida, tender a
desarrollar su propio mpetu. La organizacin comienza a atraer ms tipos criminales
y menos ideali stas, de modo que puede cambiar su carcter paulatinamente. Algunas
CUL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL?
Recuadro 3.4 Financiacin de la rebelin chechenia
Entre 1991 Y1993, la Cheche nia disidente controlaba ms de 300 kilmetros de la frontera rusa.
Durante esta poca, Chechenia se convirti en una zona franca ilegal pero tolerada y supremamente
rentable, que garantizaba a sus propietarios una fortuna de millones en moneda dura. Indepen-
diente en la prctica despus de 1991, aunque Chechenia posea un aeropuerto internacional y
una frontera internacional con Georgia, todava continuaba totalmente integrada en el espacio
econmico de Rusia. Esto significaba, en primer lugar, que Cheche nia tena acceso a recursos
naturales rusos exportables y de bajo costo; y, segundo, que tena acceso al mercado de consu-
midores ruso, vido de todo tipo de artculos de consumo. Estos hechos convertan a Chechenia
en un filn para la economa sombra, y su situacin como eje entre los mercados globales y los
mercados rusos, demostr ser supremamente lucrativa. Los artcu los de consumo se importaban
libres de impuestos a travs de Chechenia, mientras los recursos naturales y las armas se expor -
taban a los mercados globales sin regulacin alguna. Los flujos monetarios, los cuales financia-
ron el rgimen de Dzokhar Dudayev y despus la guerra, se originaron en la economa sombra.
No es ninguna sorpresa especial que la Chechenia independiente de Dudayev recibiera el apoyo
y fuera utilizada por empresarios de la economa sombra, quienes explotaron la "zona franca"
de Chechenia para sus propios intereses comerciales. Los supuestos empresarios patriticos
estaban interesados en una Chechenia independiente, fuera del alcance del Estado ruso, pero
con acceso al espacio de oport unidad ruso y al mercado mundial. Asimismo tenan el inters de
asegurar la debilidad estatal de Chechenia para conservar su libertad de accin.
Fue nte: Zrcher, KoehIer y Baev (2002).
69
diri gencias rebeldes tienden a prosperar de la guerra y pueden mostrar se bastante
renuentes a permitir que esa situacin llegue a su fin. En algunos casos, como el
desplazamiento del FUR de Sierra Leona a Guinea, un grupo rebelde que siente que
sus actividades delicti vas se desbaratan en un pas, se traslada a otro pas. Al llegar a
este punt o, cualquier ideol oga poltic a se ha evaporado, dejando tras de s a un "ban-
dido errante", que el anlisis clsico define como la forma ms destructiva de poder
(Olson, 1993). Aunque, usualmente, el saqueo no es la causa raizal del conflicto,
puede ser un factor crucial a su perpetuacin, dando origen a la trampa del conflicto.
L A TRAMPA DEL CONFLICTO
Una vez ha comenzado, una rebeli n parece desarrollar su propio mpetu. Regresar a
la paz resulta dif cil y, aun cuando se haya restablecido, la paz es regularmente frgil.
Cmo retornar a la paz
La mejor manera de pronosticar si un pas va a estar en guerra civil el ao prximo es
si ese pa s se encuentra en guerra civil en este moment o (vase recuadro 3.5). Las
70 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
guerras son muy persistentes: la guerra tpica dura siete aos aproximadamente. Como
lo sealaba la parte 1, los costos de guerras de este tipo son astronmicos y, en conse-
cuencia, rara vez son mviles de transformacin exitosa. En esta seccin lo que inte-
resa determin ar es por qu duran tanto.
Recuadro 3.5 Modelacin de la duracin de la guer ra civil
Collier, Hoeffler y Soderborn (2003) emplean una regresin de riesgo para investigar por qu
algunas guerras se prolongan durante mucho ms tiempo que otras. Desde el punto de vista de la
estadstica, examinar la duracin de la guerra civil es ms dispendioso que estudiar sus inicios,
de modo que los resultados muestran grandes variaciones. La explicacin del inicio puede re-
querir muchsimas observac iones con una amplia variacin de caractersticas, porque la compa-
racin se hace entre pases con rebeliones y pases sin rebeliones. La explicacin de la duracin
de las rebeliones depende de la variacin mucho ms limitada entre pases con guerras. Entre
otros estudios empricos de la duracin de la guerra civil, podemos mencionar a Balch-Lindsay
y Enterline (2000), Buhaug, Gates y Luj ala (2002), DeRouen (2003), Elbadawi y Sambanis
(2000), Fearon (2002) y Regan (2002).
En apariencia y teniendo en cuenta que los conflictos son tan costosos, podra
parecer fci l encontrar acuerdos mutuamente beneficiosos que les pongan trmino.
Sin embargo, consideremos la diferencia radical entre las rebeliones contra gobiernos
y las huelgas de trabajadores contra una compaa. Pocos sindicatos y compaas
pueden evitar totalmente las huelgas, pero una vez ocurren, por lo general se arreglan
en el trmino de unos pocos das o semanas: con frecuencia resulta ms fcil terminar
las huelgas rpidamente que evitarlas totalmente. Con las rebeliones sucede exacta-
ment e lo contrario: la mayora de los gobiernos nunca confront an una rebelin, pero
una vez ocurre una rebeli n, terminarl a resulta difcil. Por qu es tan persistente la
rebelin?
Aun en los lugares donde la poblacin tiene reclamos significativos, los gobiernos
se muestran comprensiblemente renuentes a conceder a la violencia lo que no han
concedido a la presin no violenta. Es obvio que los gobiernos no pueden darse el
luj o de dar una seal en el sentido que la violencia sea una estrategia poltica efectiva,
dado que en todas las sociedades exi sten muchos grupos dispuestos a recurrir a la
violencia para lograr sus fines, as que el potencial es ilimit ado. Un problema adicio-
nal es que aun si los gobiernos estn dispuestos a darse por vencidos ante las deman-
das de los rebeldes, no dispondran de medios crebles de comprometerse con el
acuerdo, y por tanto el grupo rebelde podr a temer que una vez perdida su capacidad
combativa, el gobierno renegar de sus compromisos, un probl ema conocido como
inconsistencia temporal. Hasta puede llegar a ser lgicament e imposible admitir to-
C UL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 71
das las demandas rebeldes. Con frecuencia, las circunstancias segn las cuales un
grupo rebelde puede medrar, igualmente permiten medrar a otros grupos, y a veces
estos grupos tienen objeti vos opuestos. Por ejemplo , en Colombia, hasta el punto en
que tienen ideologas polticas discernibles, los grupos rebeldes son contradictorios.
No obstante, surgen patrones significativos. Si una sociedad tiene un ingreso dis-
tribuido de manera demasiado desigual y un ingreso promedio muy bajo, las guerras
son especialmente prolongadas, posiblemente debido a que el costo de sostener la
rebelin es bajo si muchos de los habitantes de un pas estn en la miseria y posible-
mente porque , comnmente, los gobiernos de este tipo de pases son dbiles . Si la
sociedad est compuesta por dos o tres grupos tnicos , las guerras son especialmente
prolongadas, tal vez porque este hecho facilita la creacin de distintas identidades de
apoyo, tanto para el gobierno como para los rebeldes .
Las posibilidades de paz se deterioran paulatinamente durante los primeros cuatro
aos de guerra . Es de presumir que el conflicto intensifica los odios y asimismo pue-
de desplazar de manera gradual el equilibrio de intereses influyentes a favor de la
cont inuacin del conflicto. Los empresarios criminales prosperan en la guerra a ex-
pensas de otros intereses, y as, en estas etapas iniciales del conflicto, los empresarios
criminales medran mientras los empresarios decentes decaen. Las posibilidades de
paz comienzan a mejorar paulatinamente despus de cuatro aos, tal vez como un
reflejo de las decrecientes oportunidades de extorsin conforme la economa se re-
pliega (figura 3.8).
Figura 3.8
Cmo evolucionan las posibilidad es de paz en el mundo entero
Probabilidad de paz durante el ao (porcentaje)
2
O-i----.-------r---,.---,-- ---r---,.---,------,----,
2 3 4 5 6 7 8 9 10
Fuente: Coll ier, Hoeffler y S6derbom (2003).
Duracin (aos)
72 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
Asimi smo parece que las guerras son cada vez ms prolongadas (figura 3.9). Re-
curdese que el modesto acortamiento de las guerras regi strado en los aos 90 bien
puede ser temporal. Como se analiza en el captulo 4, si bien el final de la Guerra Fra
fue testigo de una oleada de acuerdos de paz, esta tendencia no logr sostenerse ms
all de mediados de los 90. En la actualidad, la duracin esperada del conflicto es ms
del doble de la de los conflictos que comenzaron antes de 1980 (Collier, Hoeffler y
Soderborn, 2003). Una explicacin posible es que sostener un confli cto es ms fcil
de lo que era, porque aun sin apoyo de una superpotencia o de un gobierno vecino, los
grupo s rebeldes estn en capacidad de generar rentas y adquirir armamentos. Otra
posibilidad es que las rebeliones han cambiado su carcter gradualmente, llegando a
ser menos polticas y ms comerciales. Los empresarios de la violencia, ya sean bsi-
camente polticos o bsicamente comerciales, pueden obtener ganancias de la guerra
hasta tal punto que creblemente nada los puede compensar lo suficiente como para
aceptar la paz. Quienes se ven a s mismos como lderes polticos se benefician de la
guerra porque pueden manejar sus organizaciones con un estilo jerrquico y militar,
con el poder concentrado en sus propias manos , algo mucho ms difcil de justificar
en tiempo de paz. Quienes se ven a s mismos como extorsioni stas, se benefician de la
ausencia del imperio de la ley en las zonas que controlan. Cualquiera sea la forma
cmo se vean a s mismos, los lderes habrn invertido en costosos equipos militares
que dejarn de tener utilidad una vez hayan firmado la paz. Pedir a un lder rebelde
que acepte la paz puede parecerse ms o menos a pedir a un campen de natacin que
vace la piscina.
Figura 3.9
Duracin de las guerras civiles en el tiempo
Duracin de la guerra en meses
125
100
75
50
25
o
-
-
-
-
-
es
Aos sesenta Aos setenta Aos ochenta Aos noventa
Fuente: Collier. Hoeffl er y Sbderbom (20:>3).
CUL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 73
La comunidad internacional ha hecho grandes esfuerzos a travs de mediaciones
diplomticas, econmicas y militares para acortar las guerras civiles . Este informe
plantea que ninguno de estos tipos de mediaciones ha sido exitoso de manera sistem-
tica. Es posible que mediaciones particulares hubieran podido funcionar, pero no se
aprecia ningn efecto general significativo. De ah que, una vez ha comenzado una
rebelin, pareciera existir algo parecido a una trampa: fuerzas poderosas mantienen el
conflicto vigente, mientras la comunidad internacional pareciera ser casi impotente
para detenerlo. Lamentablemente, esta situacin contina aun despus de que se ha
logrado la paz.
Reversin a la guerra. El pas tpico que llega al final de una guerra civil est expues-
to a cerca de 44% de riesgo de regresar al conflicto en el trmino de cinco aos. Una
razn que explica este elevado riesgo es que, generalmente, los mismos factores que
causaron la guerra inicial continan vigentes. Si antes de una guerra un pas tena un
ingreso promedio bajo, zonas rurales dotadas de recursos naturales, un vecino hostil y
una enorme dispora, es probable que despus de la guerra contine teniendo estas
caractersticas. Algunos pases son intrnsecamente propensos a la guerra civil en
virtud de su estructura geogrfica y econmica, de modo que conforme el gobierno
llega a un acuerdo con un grupo rebelde, existe la probabilidad de que surja otro
grupo rebelde. Se esperara que un pas como Colombia, con montaas, selvas y
enormes extensiones de territorio escasamente poblado, tenga una incidencia de gue-
rra civil persistentemente ms elevada que, digamos, los Pases Bajos.
Figura 3.10
El riesgo de guerra civil para un pas tpico en guerra civil, justo antes
y justo despus de la guerra
Riesgo de guerra civil (porcentaje)
50
43,6%
40
30
20
10
o
24,8%
Vspera de la guerra
Fuente: Collier y Hoeffler (22c).
Comienzo de la paz
74 G UERRA CIVIL Y POLfTICAS DE DESARROLLO
La anterior es, en efecto , parte de la explicacin de la persistencia de la guerra
civil. Por ejemplo, los pases que van a la guerra civil muestran una tendencia a tener
ingresos mucho ms bajos que otros pases. Este ingreso bajo tiende a hacer que el
conflicto se prolongue por largo tiempo y a que el pas tenga mayores probabilidades
de recaer en el conflicto una vez haya alcanzado la paz. Sin embargo, otra posibilidad
es que surj a un elevado grado de persistencia del conflicto debido a un crculo vicioso
de guerra civil. Ahora se indagarn diver sas formas en las cuales el conflicto de un
perodo puede aumentar los riesgos de conflicto posterior.
La guerra hace retroceder el desarrollo. La manera ms obvia en la que el conflicto
tiene circuito de reaccin es que la guerra civil interrumpe y, en efecto, invierte el
desarrollo econmico. Como lo sealaba el captulo 1, un pas pierde, en promedio,
cerca de 2,2 puntos porcentuales de su tasa normal de crecimiento anual. Dado que, en
promedio, la guerra civil dura cerca de siete aos, para cuando llega a su fin, el ingreso
per cpita es ms o menos 15% inferior de lo que podra haber sido si no fuera por la
guerra. El anlisis anterior indica que este hecho aumentar para el pas la incidencia a
largo plazo del conflicto , tanto aumentando el riesgo del pas de ms rebelin como la
duracin de la rebelin, en caso de que ocurriera. Para el pas tpico que experimenta
una guerra civil, este efecto de la guerra aumentara el riesgo en 13,5% y la duracin en
5,9%, de manera que la incidencia a largo plazo aumentara en 16,9%5.
Un circuito de reaccin relacionado funciona por medio del efecto del conflicto en
la estructura de la economa. En razn de las elevadas rentas que normalmente se
involucran en su produccin y su relativa independencia de insumos del resto de la
economa, las exportaciones de recur sos naturales son relati vamente slidas frente al
confli cto. En comparacin, exportaciones ms complejas son comnmente de bajo
margen y dependen de una frgil red de interdependencias comerciales, y estas lti-
mas muestran la tendencia a verse gravemente perturbadas por la guerra. Adems, las
polticas econmicas y las instituciones se deterioran de manera significativa durante
la guerra civil, y restaurarlas toma tiempo. Estudios indican que, tanto el nivel de
ingreso como las polticas y las instituciones, influyen en la diversificaci n de la
dependencia de productos primarios (Collier y Hoeffl er, 22b). Entonces, dado que
poltic as, instituciones e ingresos se deterioran durante la guerra y restaurarlos toma
mucho tiempo , el pas se encontrar atrapado en la dependencia de los productos
primarios durante un perodo mucho ms prolongado que la misma guerra. A su vez,
esta dependencia aumentar el riesgo de mayores conflictos.
5 El cambio en el largo plazo, o incidencia de autosuficiencia se calcula por medio del mtodo que se explica en
el Apndice l . Se supone que la probabil idad inicial de la inici acin de la guerra es de 0,0 16 Yla de termina-
cin es 0, 123. Se mult ipl ica la probabilid ad g inicial por 1,135 (correspondiente a un aumento de 13,5%) y la
probabilid ad g inicial por 0,9405 y se vuelve a calcular la incidenci a de autosuficiencia.
C UL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 75
La guerra desencadena la emigracin y el surgimiento de disporas. Un circuito de
reaccin adicional es por medio de la emigracin de la fuerza laboral. La guerra civil
es el acicate de un xodo de personas: algunas como refugiados a pases vecinos,
otras como buscadores de asilo en pases ricos , mientras otros simplemente son emi-
grantes econmicos impulsados a emigrar por el desplome de las oportunidades eco-
nmicas en su pas de origen (Collier, Hoeffler y Pattillo, 2002) . Por diferente s razones,
esta emigracin tambin es muy persistente en que cuando un grupo de personas ha
emi grado, tiende a ayudar a otros a hacer lo propio. As pues , aun una vez se ha
logrado la paz, la sociedad podra continuar experimentando una rpida emigracin
de trabajadores, deprimiendo de este modo y an ms el crecimiento econmico.
La emigracin no solamente priva a la economa de su fuerza laboral; tambin
crea una gran dispora que vive en los pases ricos. En trminos estadsticos, este tipo
de disporas aumenta el riesgo de un retomo a la violencia (Collier y Hoeffler, 2002c ).
En la interpretacin causal de esta asociacin estad stica se involucra un probl ema: en
la medida en que las disporas sean el resultado de la guerra civil, una dispora exten-
sa podra estar simplemente actuando en representacin de una guerra especialmente
dur a; sin embargo, cuando se tiene en cuenta esta posibilidad, permanece el efecto
nocivo de la dispora. En la figura 3.11 se ilustra el riesgo de conflicto para un pas
con una dispora en los Estados Unidos de tamao promedio en comparacin con una
dispora diez veces ms grande en comparacin con la poblacin del pas de origen.
Figura 3.11
Disporas y riesgo de posconfl icto
29,4%
-
it
-
15,1%
e
-
i&
1,;
o
10
20
Riesgo de recada en guerra civil (porcentaje)
30
Disporas pequeas Disporas grandes
Nota: Las disporas pequeas son las que tienen un tamao similar a la de los Estados Unidos; en comparaci n con la
poblacin, las grandes superan a las pequeas en por lo menos diez veces.
Fuente: Collier y Hoeffler (2DD2c).
76 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
La ruta ms probable por medio de la cual las disporas aumentan el riesgo de un
nuevo conflicto es a travs de su tendencia a financiar organizaciones extremistas.
Para citar un ejemplo, investigaciones sobre el tema han determinado que la bomba
masiva que mat a 86 civi les e hiri a ms de 1.400 en Colombo, Sri Lanka en 1996,
utiliz 60 toneladas de explosivos procedentes de Europa Oriental y adquiridos con
fondos de una cuenta bancaria de una dispora en Singapur, abierta por un canadiense
ori undo de Sri Lanka (Bell, 2000). Como se seal antes, las disporas tienden a ser
ms extremistas que las poblaciones que han dejado atrs.
La guerra deja a su paso un cabildeo persistente y perjudicia l de los militares. Es
obvio que, durante las guerras , el gasto militar aumenta y durante la guerra civil tpica
el pres upuesto milit ar tiene un increme nto cercano al 50%. No es fci l reducir este
gasto en el perodo temprano del posconfli cto. Con frecuencia, existe una sensacin
generalizada de continuos riesgos de conflicto y, como sucede con cualquier cabildeo
fuerte, los militares se mostrarn renuentes a que se recorte su presupuesto. Adems,
a veces el gobierno necesita integrar a fuerzas rebeldes en el ejrci to, lo cual crea
presiones a favor de la expansin del gasto.
El gasto militar reduce el crecimiento (Gleditsch y otros, 1996; Knight , Loayza y
Villanueva , 1996); por consiguiente, tanto durante como despus de una guerra civil,
un gasto militar tan alto ser un lastre para el crecimiento. Sin embargo, los efectos
negativos de un elevado gasto militar en situaciones de posconflicto pueden ser toda-
va ms graves. Ya se seal que, normalmente, el gasto militar del gobierno resulta
ineficaz como disuasivo de la rebelin. La figura 3.12 indica que en situaciones de
posconflicto, ese gasto resulta significativamente contraproducente en realidad. El
anlisis estadstico indica un problema potencial de causalidad falsa: en ocasiones , un
gasto elevado reflejar una percepcin correc ta de un riesgo inusualmente elevado de
mayor conflicto, y entonces simplemente representar el riesgo, pero permanece cuando
ste se tiene controlado respecto de su efecto.
Por qu un elevado gasto militar en situaciones de posconflicto sera tan disfun-
ciona!? Una razn posible es que el gasto militar puede, sin darse cuenta, ser una
seal de mala intencin del gobierno. Recurdese que la baja credibilidad de un acuerdo
es un obstculo a un arreglo, es decir, el gobierno tiene ms inters en prometer
generosos trminos de paz que en cumplir en realidad sus promesas. En consecuen-
cia, un elevado gasto milit ar podra ser considerado como una indicacin de la proba-
bilidad de que el gobierno faltara a sus compromisos. Un anlisis de cules polticas
son las ms propicias al crecimiento en situaciones de posconflicto, brinda cierto
apoyo a esta interpretacin . En promedio, los pases surgen del conflicto con inade-
cuadas polticas macroeconmicas, estructurales y sociales.
Collier y Hoeffler (2002a) investigan cmo las prioridades de poltica deberan
diferir en un pas como ste respecto de un pas que tiene las mismas polticas inade-
CUL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL?
Figura 3.12
Gasto militar y el ri esgo de reanudacin del conflicto en pases posconflicto
Riesgo de guerra civil (porcentaje )
50
77
40
30
20
10
26,4%
39,7%
O-L__----J""""-""""-""""-""""-""""-"-"'- ...J::..._""""- "'----_
Gasto militar promedio
(2,87% del PIS)
Fuent e: Estimaciones de los autores.
Gasto militar dos veces superior
al promedio (5,74% del PIS)
cuadas pero no se encuentra en situacin de posconflicto. Los investigadores conclu-
yen que simplemente con base en el criterio de maximizar el crecimiento a corto
plazo, si se trata de un pas posconflicto, debera otorgar mayor prioridad a polticas
sociales tan incluyentes como ampliar el acceso a la educacin y al cuidado de la
salud. Aunque, eventualmente, la salud y la educacin juegan un papel en el creci -
miento, lo hacen con grandes retrasos, de modo que es poco probable que el efecto
inusual mente fuerte de las polticas sociales se deba a la funcin directa que cumplen
en el crecimiento. Una ruta alterna puede ser que priorizar polticas sociales incluyentes
lance seales a la poblacin en el sentido que el gobierno est comprometido con un
acuerdo de paz. Con base en esta interpretacin, los gobiernos posconflicto que dan
prioridad al gasto militar, sin darse cuenta, estn enviando la seal de que incumplirn
con el acuerdo de paz, y aquellos que dan prioridad al gasto social, estn enviando la
seal de que cumplirn lo que prometen. La primera seal aumenta el riesgo de con-
flicto, mientras la ltima construye la confianza del sector privado y, de ese modo,
acelera el crecimiento. Si esta interpretacin es correcta, sugiere que los gobiernos no
son impotentes: sus opciones de polticas pueden alterar el riesgo al que estn expues-
tos. En el captulo 5 se retomar este tema con mayor profundidad.
La guerra cambia el equilibrio de intereses y alimenta los odios. Todos los anteriores
circuitos de reaccin funcionan a travs de factores que los investigadores han incor-
porado en modelos de riesgo de conflicto: el nivel, crecimiento y estructura del ingre-
78 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
so; gasto militar; y disporas . Sin embargo, el riesgo de una reversin al conflicto es
mucho ms elevado de lo que explican estos efectos. En promedio, slo cerca de la
mitad del 44%de riesgo de nuevo conflicto se debe a caractersticas, o bien presentes
antes de que comenzara el conflicto, o modeladas explci tamente como en proceso de
deterioro como resultado del conflicto. La otra mitad del riesgo se debe a cosas que
suceden durante el conflicto, pero no se incluyen en el anlisis. Por definicin, como
estos factores se omiten del anlisis de modelacin, no pueden guiarnos en cuanto a
lo que son, pero podemos especular sobre algunas formas probables en las cuales
aumenta el riesgo de ms conflicto.
Un mecanismo probable de reaccin es que el conflicto violento cambia el equili-
brio de los bienes en la sociedad, reduciendo el valor de aquellos que son tiles en
tiempo de paz y aumentando el valor de aquellos que son tiles nicamente para la
violencia. Los bienes especficos a violencia son en parte fsicos, como las armas; en
parte humanos, como las habilidades para usar las armas y el menor respeto por la
vida y la dignidad humanas; y en parte organizativos, como la estructura jerrquica
de gestin del grupo rebelde y sus vnculos establecidos con los vendedores de armas
y los comerciantes en recursos naturales. Es poco probable que los propietarios de
estos activos se mantengan al margen mientras se derrumba el valor de sus activos.
Ellos prosperan por causa de la guerra y les gustara regresar a la guerra.
Otro posible mecani smo de reaccin es que el confl icto violento deja tras de s un
legado de atrocidades. Como resultado, el odio aumenta durante perodos de violen-
cia, dejando a la sociedad polarizada. La gente de ambos bandos quiere vengarse por
las atrocidades cometidas durante el conflicto y estas atrocidades pueden llegar a
suplantar cualquier reclamo anterior. Ya hemos sealado cmo, en ocasiones, las
prcticas de reclutamiento de los grupos rebeldes aprovechan estos reclamos.
CONCLUSIN
En los pases industrializados, las interpretaciones ms comunes de la guerra civil
consideran en su totalidad a las guerras civiles como un resultado de odios tnicos y
religiosos primigenios, o los obligan a ajustarse al familiar marco de la poltica occi-
dental. Los lderes rebeldes han aprendido a halagar estas imgenes de sus organiza-
ciones, recaudando fondos de disporas tnicas, mientras se hacen llamar heroicos
lderes polticos. Otro tentador esquema, que favorecen los economistas , es ver a los
lderes rebeldes como la cspide del crimen organizado, enriquecindose a partir de
prcticas de extorsin masiva a expensas de la sociedad ms amplia. La reciente im-
portancia de los as llamados "diamantes del conflicto" ha aumentado el conocimien -
to popular de este lado ms oscuro de la rebelin. Ambas interpretaciones pasan por
alto la realidad de muchas rebeliones; es decir, aun cuando los lderes rebeldes sean,
en efecto, empresarios de la violencia a la cabeza de organizaciones militares priva-
CUL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 79
das, que realizan prcticas de extorsin a cambio de proteccin, usualmente tienen
algn tipo de ideologa poltica. Sin embargo, no son lderes polticos convenciona-
les, en cuanto han optado por no liderar movimientos polticos normale s.
Es obvio que los mviles - reclamos y codicia- hacen parte de la explicaci n de la
rebelin; sin embargo, si nos concentramos nicamente en el mvil, enseguida surge
una paradoja. En muchas situaciones de injusticias ms extremas, actual e histrica-
mente , no se da la rebelin. Frecuentemente, en sociedades muy represivas, como
Irak y la Repblica Democ rtica de Corea, no se desencadena una guerra civil. A
menudo, en sociedades muy desiguales, como Chile y Kenia, no estalla una guerra
civil. Casos extremos de abusos tnicos del poder tampoco han logrado iniciar una
guerra civil , como el dominio blanco en Surfrica y, hurgando de nuevo en la historia,
la dominacin de los normandos en Inglaterra. Aunque lo cierto es que algunas for-
mas de exclusin poltica tnica s parecen aumentar el riesgo de guerra . Quizs a la
codicia le va un poco mejor como explicacin, ya que parece que las rebeliones
secesioni stas tienen una conexin con el deseo de apropiarse de recur sos valiosos, y
ms que con una agenda social , algunos lderes rebelde s parecen estar ms compro-
metidos con una agenda personal. Sin embargo, a menudo pareci era que la codicia no
nos llevara muy lejos, porque los Estados que reciben una cuantiosa afluenci a de
ayuda son mucho ms atracti vos para alguien que desee apropiarse de ellos, aunque
no confrontan mayores riesgos de rebelin.
Aunque el mvil ha sido el principal enfoque de la literatura que intent a explicar
la guerra civil, tambin debemos sealar que las circunstancias en las cuales los gru-
pos rebeldes son viables desde el punto de vista militar y financiero, son relativamen-
te escasas. Hirshleifer (2001) ha planteado una deprimente propuesta, el teorema de
Maquiavelo, segn el cual , no se desperdiciar ninguna oportunidad ventajosa de
explotar a alguien. Aun cuando el mvil de muchas rebeliones no sea el deseo de
explotar a alguien , es posible que una propue sta muy similar sea bastante exacta: la
rebeli n no desperdiciar ninguna oportunidad viable desde el punto de vista militar
y financiero para promover su ideologa poltica. Si un gobierno vecino es lo sufi-
cientemente hostil y las circunstancias son propicias, el grupo rebelde buscar y pro-
mover un empresario de la violencia. Si en zonas rurales desprotegidas exi ste la
oportunidad de secuestrar a personal de las CMN extractivas, los empresarios locales
de la violencia establecern rudimentarias prcticas de extor sin a cambio de protec-
cin y vinculadas en trminos generales con demandas polticas. En circunstancias
como las que acabamos de mencionar, los reclamos ostensibles podran ser cualqu ie-
ra de una amplia gama de cosas: los reclamos abundan.
En el contexto mundial , una de las protestas polticas de masas ms grande de los
ltimos aos, la cual congreg a ms de 400.000 personas en las calles de Londres,
tuvo como mvil defender el derech o a cazar zorros. El grupo rebelde tpico no nece-
sita una causa que atraiga un apoyo de esta envergadura: unos cuantos centenares o
80 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
unos cuantos miles de personas sern suficientes para alcanzar el grado de violencia
que constituye una guerra civil. As, es probable que en la mayora de las sociedades
se encuentren cuestiones en torno a las cuales sea posible congregar a un pequeo
ncleo de personas apasionadas, que no sientan aversin por la violencia. Grupos
polticos identificables han perpetrado hechos de violencia en Francia (1os separatis-
tas de la Bretaa), el Reino Unido (1os activistas a favor de los derechos de los anima-
les) y los Estados Unidos (1os activistas contra el aborto), yen Italia, los Pases Bajos
y Suecia han ocurrido asesinatos polticos. De ah que en la mayora de las sociedades
exista el potencial de violencia. Que esta violencia se quede en la periferia, como en
los anteriores ejemplos, o crezca lo suficiente como para generar muerte y destruc-
cin generalizadas, puede depender tanto de que una organizacin militar ilegal y
privada sea viable desde el punto de vista militar y financiero, como de la cuestin
poltica misma.
Es obvio que los gobiernos deben atender los reclamos justificados, ya sea que
exista o no la probabilidad de que produzcan una violencia en gran escala. Es mucho
menos probable que un gobierno incluyente y preocupado enfrente la rebelin y, de
todas maneras, ser un gobierno mejor. Sin embargo, debemos ser precavidos en
vilipendiar a aquellos gobiernos de pases de ingreso bajo y dependientes de recursos
naturales que confrontan la rebelin. La rebelin no tiene que ser un sntoma de que
estos gobiernos sean sensiblemente peores que otros gobiernos. Por el contrario, tal
vez se encuentren en un entorno econmico y geogrfico en el cual la rebelin es
especialmente fcil , y tal vez hasta especialmente atractiva. Un periodista entrevist a
Kabila cuando avanzaba hacia Kinshasa. Segn inform, Kabila explic que la rebe-
lin era fcil en Zaire -todo lo que se necesitaba eran diez mil dlares y un telfono
satelital. El dinero era para reclutar a un ejrcito pequeo y barato porque la pobla-
cin de Zaire estaba entre la ms pobre del mundo . Recordemos que, hasta para Zaire,
la cita era una exageracin. Kabila haba recibido millones de dlares y contaba con
el apoyo de ejrcitos extranjeros para lanzar su ofensiva. El telfono satelitallo nece-
sitaba para hacer tratos comerciales con firmas extranjeras en industrias extractivas.
Aunque, en ocasiones, la rebelin lleva a una mejora del gobierno, con mayor
frecuencia produce un deterioro impresionante y, en consecuencia, es razonable la
suposicin en el sentido que la rebelin debera evitarse. En parte, se trata de un
asunto para que los gobiernos emprendan mayores esfuerzos para atender reclamos
razonables, pero tambin es un asunto para que la rebelin sea menos fcil. Muchas
de las cosas que haran ms difcil a la rebelin exigen acciones en el mbito local o
mundial , y la comunidad internacional puede desalentar los intentos de rebelin sin
tomar partido en controversias polticas. Este ser el tema de la parte III.
Aunque el conflicto poltico es comn a todas las sociedades, la guerra civil se
concentra en los pases de menor ingreso. En un sentido se tratade un hecho esperanzador:
es una indicacin de que la paz no depende de resolver todo conflicto poltico y que
C UL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 81
este tipo de contlicto es normal. Ms bien, el desarrollo econmico es el instrumento
crucial para evi tar la rebelin y crear las condiciones en las cuales los grupos se
involucren en sus contlic tos a travs de medios polticos normales. El desarro llo eco-
nmico no es fcil en los pases de menor ingreso, pero tampoco es un hecho sin
precedentes, complicado al extremo o exces ivamente costoso.
Una vez comienza una rebelin, una sociedad corre el riesgo de quedar atrapada
en una trampa de conflicto. Terminar el contlicto es difcil, y aun si termina, el riesgo
de que se reinicie es elevado. Se podran emprender fuertes acciones en el mbito
mundi al encaminadas a evitar el contlicto en estos entornos de alto riesgo. Construir
un mundo pacfico no es solamente un asunto de alentar la tolerancia y el consenso.
Es un asunto que involucra una agenda prct ica de desarrollo econ mico y la regula-
cin eficaz de los mercados que han surgido para facilitar la rebelin y la gobemabilidad
corrupta.
"
~
Captulo 4
POR QU ES TAN COMN LA GUERRA CIVIL?
El presente captulo pasa de un anlisis micro de las circunstancias propicias a la
rebelin, a un anlisis macro de lo que determin a la incidencia global de la guerra
civil. Indaga cmo la incidencia de guerra civil ha cambiado en el tiempo y en el
espacio e intent a explicar estos cambios en trminos de las causas raizales de la gue-
rra civil, que hemos identi ficado en el captulo 3. La guerra civil se concentra cada
vez ms en relativamente pocos pases propensos al conflicto, muchos de ellos loca-
lizados en frica. Apelamos al nivel macro para determi nar la forma en que el desa-
rrollo econmico est cambiando la incidencia general de la guerra civi l. El desarrollo
no ha llegado a estos pases ms propensos a la guerra civil. En consecuencia , si
continan las tendencias del pasado, el mundo evolucionar hacia un sistema de dos
clases, con una mayora virtualmente exenta de conflicto y una minora atrapada en
un ciclo de prolongadas guerras intesti nas intercaladas con perodos de paz breves e
inestables. La incidencia global se ver cada vez ms dominada por la minora de
pases atrapados en la trampa del conflicto.
C AMBIOS EN EL PATRN MUNDIAL DE LA GUERRA CIVIL
Durante los ltimos 50 aos, la guerra activa ha modificado su carcter en cuanto que
las guerras internacionales se han vuelto escasas, mientras las guerras civiles han
llegado a ser ms comunes. En 2001, con excepcin de una guerra, todas las dems
fueron guerras civiles. Adems, cuando en efecto ocurren guerras internacionales, su
tendenci a es a ser breves: en su mayora duran menos de seis meses (Bennett y Stam,
1996). En comparacin, las guerras civiles se prolongan durante mucho tiempo , cerca
de siete aos, y su duracin tiende a aumentar.
En la figura 4.1 aparece la incidencia de guerra civil; es decir, la proporcin de
pases en guerra civil en cualqui er momento dado. Entre 1950 y 2000, aunque no ha
sido un proceso sostenido, aument la incidencia general: la incidencia global de la
guerra civil alcanz su nivel ms alto hacia 1990.
84 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
Figura 4.1
La incidencia mundial de la guerra civil, 1950-2001
Porcentaje
20
15
10
5
o
o Guerras en curso
D Nuevas guerras
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Nota: Proporcin de paises en guerra civil por ao. Los conflictos que aparecen en la figura son aquellos que, durante el
transcurso de los confl ictos, registran, por lo menos, mil bajas en combate.
Fuente: Gleditsch y otros (2002).
El riesgo promedio de que estalle una rebeli n y la duracin promedio de una
guerra una vez comienza, determinan la incidencia global de la guerra civil en un
moment o en particular. Si tant o el riesgo del inicio como la duracin de la guerra
fueran constantes dur ante un per odo prol ongado, la incidenci a global del conflicto
llegara a un nivel de autosuficiencia: el nmero de guerras que llegan a su fin equili-
brara el nmero de guerras que se inician, de manera que el acervo de guerras ci viles
activas permanecer a constante. A lo largo de todo el per odo entre 1950 y 2001 , el
riesgo promedio anual de que estallara una rebelin se acercaba a 1,6%, mientras que
la probabilidad promedio anual de que una guerra en cur so terminara era del 12,0%,
correspondiente a una duracin medi a de guerras de 5,5 aos. Si ambas probabilida-
des resultaran ser persistente s, entonces la incidencia global del conflicto se estable-
cera con el tiempo en cerca de 12%, aproximadamente la incidencia global de conflicto
de los ltimos ocho aos.
Hace 50 aos , la incidencia global de guerra civil era claramente inferior a 12%.
Es posibl e que este perodo relati vamente pacfico pudi era haber terminado en razn
de cambios fundamentales en los aos 50 y 60 en los factores subyacentes que origi-
nan la guerra civil. Sin embargo, en los aos 50, muchos pases de ingreso bajo toda-
va eran colonias y el colonialismo reprima la posibilidad de guerra civil. La
independencia ha llegado en dos grandes oleadas: la independencia de frica del
C UL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 85
Reino Unido y de Franci a en 1960-1962, y la independencia de Rusia de comienzos
de los aos 90. Si los pases tienden a estar en paz durante su primer ao de indepen-
dencia, despus de que muchos pases hayan logrado su independencia habr una
prolongada fase de ajuste. As pues, durante gran parte de ese perodo, el mundo ha
registrado una insosteniblemente baja incidenci a de guerra civil , y al menos parte de
la crec iente incidencia de guerra civil ha sido causada por un desplazami ento hacia el
nivel de autosuficiencia. Recordemos que el nivel de autosuficiencia no necesaria-
ment e debe ser una condi cin deseable, sino que simplemente indica la incidencia
global del conflicto con la que, en ltimas, la comunidad internacional tendr que
vrselas a menos que pueda reducir el riesgo de rebeli n y su duracin.
El aumento observado de incidencia global de guerra civil desde los aos 50 hasta
los 70 no tiene que reflejar en s mismo un deteri oro de los fact ores que causan y
prolongan el conflicto, sino que simplemente reflej a la existencia de muchos ms
pases independientes de ingreso bajo. Para ilustrar este punto , en la figura 4.2 apare-
ce una simulacin de lo que habra sucedido a la incidencia global de conflicto a
partir de 1950 co mo co nsecue ncia del ingreso al siste ma de pase s recin
independi zados, si todos los pases hubieran enfrentado el riesgo promedio real y la
duracin real del conflicto duran te el perodo. Se supone, por lo pronto, que todos los
pases confrontan los mismos riesgos de estallido y terminacin del conflicto y que
todos los pases estn en paz en su primer ao de independencia ' . La distribucin
inicial es de cerca de 7,5%, o sea la incidencia real observada en 1950. En la simula-
cin, las oleadas de independencia acrecientan paulatinamente la incidencia global de
conflicto hasta un nivel autosufi ciente cercano a 12% para el ao 2020.
En la seccin sombreada de la figura 4.3 aparece la proporcin de pases con
nuevas guerras. No se advierte una tendencia fuerte en el riesgo de nuevas guerras.
Ms bien, la figura indica cmo las guerr as se han ido acumulando a un ritmo cons-
tante, como lo seala la idea del nivel de autosuficiencia. Sin embargo, la tasa a la
cual termina la guerra muestra una tendencia preocupante. La figura 4.3 indica la tasa
de terminacin de la guerra durante el perodo 1950-2001. A partir de 1950 y hasta
final es de los aos 80, la probabilidad de que los confli ctos terminen ha ido descen-
diendo a un ritmo constante. A este hecho se debe que se observa un punto mximo
hacia 1990 en la incidencia de los conflictos, a raz de los mltiples acuerdo s de paz
firmados durante la primera mitad de los aos 90. Lamentablemente, este parece ha-
ber sido un fenmeno transitori o.
Ms ade lante en este mismo captulo se mostrar que los pases recin independizados confrontan un riesgo
especial de guerra. Este hecho no est representado en la figura 4.2. Una simulacin que incl uyera este hecho
habra tenid o una convergencia ms rpida hacia la incidencia de autosuficiencia.
86 G UERRA CIVIL Y POLfTICAS DE DESARROLLO
Figura 4.2
Simulacin de los efectos de las oleadas de independencia, 1950-2020
Pases en guerra en el mundo entero (porcentaje)
O+--r----.---.----,-----.--,--r--,--.....--r----r--,--,-----,
5
15
10
20
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
Fuente: Estimaciones de los autores (vase Apndice 1).
Figura 4.3
Proporcin de guerras civiles que terminan cada ao
Porcentaje
40
30
20
10
o
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Fuente: Gledit sch y otros (2002).
CUL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 87
El fin de la Guerra Fra parece ser la expl icacin ms plausible de esta repentina
oleada de acuerdos de paz; a medida que se secaban las fuentes de recur sos financie-
ros, muchos conflictos llegaron a su fin; por ejemplo, en Mozambique. Asimismo, el
final de la Guerra Fra permiti la puesta en marcha de operaciones de mantenimi ento
de la paz a una escala sin precedentes. En comparacin y por causa de la afluencia de
armas de las antiguas repblicas soviticas (vase captulo 3), otras guerras se hicie-
ron sostenibles. Ms tarde, en los aos 90, este probl ema adquirira trascendencia y
tal vez pueda explicar la reduccin de terminaciones efectivas de guerras durante los
ltimos cinco aos. En general, el efecto positivo neto del fin de la Guerra Fra sobre
la duracin de la guerra parece haber sido moderado y fugaz.
Junt os, el decreciente riesgo global de estallido de una rebel in y la mayor dura-
cin de la rebelin, han modificado la incidencia global de autosuficiencia de la gue-
rra civil. Si el riesgo y la duracin imperantes en 1971-1980 hubieran persistido, la
incidencia de autosuficie ncia habra sido de 11,5%, mientras que si el riesgo y la
duracin prevalecientes en 1990-2001 hubieran persistido, la incidencia de autosufi-
ciencia habra descendido a 10,6%. En la figura 4.4 se indica la incidencia de autosu-
ficiencia basada en los riesgos y tasas de terminacin para cada dcada. La dcada de
los aos 80 sobresa le. Si las guerras hubieran continuado hasta el fin a la misma tasa
de los aos 80, la incidencia de guerra habra alcanzado niveles todava ms elevados
de los observados durante ese perodo. Por fortuna, los mejores xitos de los aos 90
para termi nar los conflictos evitaron este incremento.
Figura 4.4
La incidencia de autosuficiencia global de la guerra civil , por dcadas
-
[] Nuevas guerras
O Guerras en curso
-
-
I I
,_o
o
10
Porcentaje
30
20
1950-60 1961-70 1971-80 1981-90 1991-2001
Nota: Incidencia de confli ctos de las ci nco dcadas discri minadas en la participacin de aos con guerras nuevas y aos
con guerras en curso.
Fuente: Basado en Gleditsch y otros (2002) .
88 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
As pues, mientras la incidencia global real de guerra civil ha ido en aumento
durante los ltimos 40 aos, la incidencia subyacente de autosuficiencia pudo haber
registrado un leve descenso. Las fuerzas contradictorias han sido el aumento considera-
ble del nmero de pases independientes de ingreso bajo que se han encontrado jugando
la ruleta rusa del riesgo de conflicto versus el mayor desarrollo econmico que ha
estado convirtiendo al mundo en un lugar ms seguro.
C AMBIOS EN LA INCIDENCIA DE LA GUERRA CIVIL
El anlisis de los cambios en el riesgo de estallido de una rebeli n es el punto de
partida del debate sobre cmo la incidenci a subyacente misma de la guerra civil po-
dra haber estado cambiando. Los modelos que se estudiaron en el captulo 3 tienen
por objeto un anlisis sistemtico y emprico de los factore s bsicos de este riesgo. Se
emple el modelo de Colli er y Hoeffler (2002c). Si bien obviamente este modelo
omite muchas cosas importantes, los anli sis realizados para determinar una tenden-
cia puramente temporal llegan a la conclusin de que, en conjunto, estas cosas no han
mostrado una tendencia a empeorar o mejorar significativamente en el tiempo. Por
consiguiente, los cambios en el riesgo de rebeli n se deben a cambios en las variables
que se incluyen en el model o. Mientras que el fin de la Guerra Fra obviamente cre
un auge repentino de acuerdos de paz, no parece haber tenido un efecto neto sobre el
riesgo de nuevas rebeliones. Teniendo en cuenta 17 nuevos Estados de ingreso bajo y
mediano, el riesgo de rebelin parece no haber aumentado ni disminuido. No hay
duda de que el derrumbe de la Unin Sovitica desencaden algunas guerras civiles
que hasta entonces haban sido reprimidas 2, pero, asimismo, el final de la Guerra Fra
cort una fuente de financiaci n para un nmero desconocido de guerras potenciales.
De ah que, para entender los cambi os globales en el tiempo, sea necesario volver
a las variables explicativas que contiene el modelo . Muchas de estas variables, como
la composicin tnica y religiosa de una sociedad y sus caractersticas geogrficas,
slo cambian lent amente, o no cambian de ninguna manera . Las variables econmi -
cas son los principales factores que pueden cambiar con relati va rapidez. Recordemos
que el nivel , el crecimiento y la estructura del ingreso son los tres grandes mviles
econmicos de la rebelin.
Adems, el riesgo de conflicto de los pases de independencia reciente es mucho
mayor que el de otros pases. El mero hecho de que sean pases nuevos, con institu-
ciones dbiles y, regularmente, con un legado de guerras de independencia, los hace
cinco veces ms propensos a la guerra en su primer ao de independencia que pases
comparables pero ms antigu os (Hegre y otros, 2001). Si estos pases nuevos son
2 Para un pronstico en extremo pesimista, j usto antes del fin de la Guerra Fra, vase Mearsheimer ( 1990).
CUL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 89
capaces de mantener la paz, paul atinamente esta misma histori a de estabilidad los
hace ms seguros . Ms an, en su mayora, estos nuevos pases son de ingreso baj o,
en desarrollo, con un ingreso promedio equivalente a cerca de la mitad del de pases
ms antiguos . En resumen, estos dos factores significan que pases de independencia
reciente confrontan un riesgo diez veces mayor que otros pases.
Si comparamos los aos 60 con los 90, las anteriores caractersticas eran muy
diferent es en el mundo entero. Los pases que en los aos 60 eran independientes, en
los 90 regis traban tpicamente un ingreso per cpita muy super ior, y este hecho pro-
piciaba la reducci n del riesgo de rebel in de estos pases. Otro hecho que favoreca
esta tendencia era la menor medida promedio de dependencia de productos prima-
rios . Compensando esto, las tasas de creci miento eran inferiores y nuevos pases de
ingreso baj o son ahora independientes. El modelo de Collier y Hoeffl er se puede
utili zar para comparar el riesgo tpico de rebelin que, en 1965 y 1995, confrontaban
los pases. El modelo indica que, en 1995, el riesgo tpico disminuy de 9,2% a 6,8%.
La razn principal de esta mej ora fue el desarrollo econmico mundial y la consoli-
dacin de nuevos Estados.
En la figura 4.5 aparece la reducci n global del riesgo y sus componentes consti-
tutivos. Entre 1965 y mediados de los aos 90, el crecimiento del ingreso promedio
per c pita y la disminucin de la dependencia de productos primarios redujo el riesgo
promedio mundial de conflicto en cerca de 30%. Esta reduccin qued compensada
por las menores tasas de crec imien to en comparacin con las tasas de crecimiento de
finales de los aos 60. El factor con el mayor impacto es el increment o de la duracin
promedi o de la paz posterior a la independencia. Este hecho ha producido un decreci-
miento del riesgo del orden del 50%.
Qu expl ica la tendencia de la dur acin de la guerra ? En este anlisis se utiliza un
modelo diseado par a estudiar la duracin de la guerra ci vil (Collier, Hoeffler y
Soderbom, 2003 ). Al igual que con el riesgo de rebelin, es posible que la duracin
del conflicto haya cambiado durante los ltimos 40 aos , bien sea debido a cambios
en las variables que comprende el mode lo o en razn de cambios en factores que ,
aunque importantes, se omiten. En tanto no se observ ninguna tendencia temporal
significati va en el riesgo de estallido de un conflicto, su duraci n muestra una tenden-
cia temporal muy significativa: despus de tener en cuenta las variab les explicativas,
fue ms difci l poner fin a los confl ictos en los aos 80 que en perodos anteriores.
Tambin se han vuelto ms persistentes en los 90. Por defi nici n, el modelo no puede
informarnos la razn de todo esto: se debe a factores no incl uidos en el mode lo.
Adems, han cambiado algunas de las variables que contiene el modelo. Cuanto
ms alto es el ingreso per cpita, tanto ms corta es la guerra civil. Recordemos las
distinta s razone s por las cuales esto sera de esperarse, a saber, la guerra civil es ms
costosa a niveles superiores de ingreso y, por tanto , el incenti vo para llegar a un
90 G UERRA CIVIL Y POLITICAS DE DESARROLLO
acuerdo es ms fuerte . Cualquiera sea la explicacin, el fuerte aumento de los ingre-
sos per cpit a en el mundo ha servido para acortar la duracin de las guerras.
Figura 4.5
Factores que modifican el riesgo global de conflicto
Cambio en riesgo de guerra civil (lag)
10
0,1
Cambio en
dependencia
de productos
primar ios
Cambio
en ingreso
Cambio en tasa
de crecimiento
Consolidacin
de la paz
Nota: Aportes al cambio en el riesgo de guerra civil de 1965 a 1995.
Fuente: Basado en Collier y Hoeffler (2002c).
El cambio general de la tasa de terminacin del conflicto es, pues, el efecto neto de
la prolongacin inexplicada del conflicto, dcada tras dcada, y el acortamient o del
conflicto result ante del creci miento econmico mundial. En la figura 4.6 aparece el
efecto neto, dcada tras dcada. En general, el efecto favorable del crecimiento global
ha quedado ms que compensado por el efecto inexplicado; en consec uencia, ha au-
mentado la duracin del conflicto.
CMO DEVELAR LA INCIDENCIA GLOBAL DE LA GUERRA CIVIL
Hasta este punt o, los promedios globales han sido nuestro enfoque. Regularmente los
promedios ocultan extensas dispersiones y, en ocasiones, tambin ocultan diferencias
est ruct urales import antes. Tal es el caso con el conflicto.
Tendencias divergentes del desarrollo
Durante los ltimos 20 aos , el crecimiento global ha venido aumentando los ingre-
sos en gran parte del mundo en desarrollo y reduciendo la incidencia de la pobreza.
Hoy en da, gran parte de la poblacin del mundo vive en pases de ingreso mediano,
C UL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL?
Figura 4.6
Las cambiantes tasas de terminacin de conflictos
Cambio en tasa de termi nacin (lag)
91
10
0,1
Cambio en ingreso desde los aos 60
Debido a cambios en factores inadvertidos
D Efecto neto
Aos sesenta Aos setenta Aos ochenta Aos noventa
Fuente: Collier, Hoeffler y Sderbom (2003).
a los que se define como pases con un ingreso anual per cpi ta superior a los 745
dlares. Asimismo, la estructura de las exportaciones de los pases en desarrollo ha
registrado impresionantes cambios . Mient ras en 1980 los productos primarios conti-
nuaba n represe ntando tres cuartas partes de las exportaciones, en la actualidad slo
represe ntan un 20%. Algunos pases de ingreso bajo, incluyendo los ms grandes,
han logrado ejecutar y sostener reformas de polt icas propicias a un crec imiento ace-
lerado y a su integracin en los mercados globales. Si bien actualmente continan
siendo pases de ingreso bajo, se encaminan a unirse a China en su conversi n a
pases de ingreso mediano. Hacemos alusin al captulo 3 en el sentido que un creci -
mient o acelerado no es simp lemente una ruta al baj o riesgo posible que acompaa
niveles superiores de ingresos, sino que tambin tiene una incidencia directa en la
reduccin del riesgo. Por cons iguiente, juntamos estos pases de ingreso baj o que han
mantenido polticas econmicas razonablemente adecuadas con los pases de ingreso
mediano y denominamos a este grupo combinado con el trmino "pases en desarro-
llo exi tosos" . Especficamente, incl uimos a todos los pases de ingreso bajo que, du-
rante los aos 90, registraron puntajes PPEI de 3,5 o superiores 3. Algunos de estos
pases en desarrollo exi tosos an continan en alto riesgo de conflicto, pero como
3 Estos pases fueron Armeni a, Bhut n, Ghana, India, I ndonesi a y Uganda.
92 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
grupo ya son mucho ms seguros que otros pases en desarrollo y se encuentran en
camino a continuas reducciones del riesgo.
Sin embargo, muchos pases en desarrollo na han participado de estas tendenc ias
favorables. O bien no han podido aplicar reformas o sus reformas na se han manteni -
do y permanecen atascados en exportaciones no diversificadas de productos prima-
rios. A este grupo lo denominamos pases "marginados" de ingreso bajo. En los aos
90, las tasas de crecimiento del ingreso per cdpita de estos dos grupos de pases
fueron radicalmente diferentes, negativas a - 1,0% para los pases marginados y posi-
tivas a 2,0% para los pases en desarrollo exitosos . En los pases marginados, el nivel
de ingreso promedi o calculado con base en una paridad del poder adquisitivo, fue
menos de la tercer a parte de los pases en desarroll o exitosos.
As pues, en conj unto, los pases marginados son el grupo con todas las tres carac-
tersticas econmicas que parecen aumentar la propensin al conflicto: ingreso bajo,
retroceso econmico y dependencia de productos primarios. En la siguiente seccin
se hace una comparacin entre los riesgos e incidencias de una guerra civil para un
pas tpico marginado y los riesgos e incidencias de una guerra civil para el pas tpico
en desarrollo exitoso. En la figura 4.7 se muestra el riesgo pronosticado para el pas
tpico marginado en comparacin con el pas tpico en desarrollo exitoso y la funcin
que cumplen algunos factores de riesgo importantes. El riesgo previsto es ms de diez
veces superior para el pas marginado. El ingreso bajo tiene el mayor impacto, y
representa la mitad de la diferencia.
Figura 4.7
Riesgos divergentes: pases marginados en comparacin con pases en desarrollo exitosos
Riesgo de guerra civil (log)
100
10
Diferencia
total
Tamao de
la poblacin
Consol idacin
de la paz
Tasa de
crecimiento
Ingreso Dependen cia
de productos
primarios
Fuente: Basado en Collier y HoeHler (2DD2c) .
C UL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 93
A la fecha, en gran medida, el desarrollo global ha dej ado por fuera a los pa ses
marginados: en consecuencia, mientras el crecimiento global reduce en efecto la inci-
dencia global del conflicto, lo hace de manera radicalmente desigual y no se puede
confiar en l para garantizar un mundo pacfico. Si continan las tendencias de los
ltimos aos, los pases en desarrollo exi tosos evoluci onarn hacia sociedades de
baj o riesgo, mientras los pases marginados confrontarn crecientes riesgos conforme
disminuyen sus ingresos per cpita. La figura 4.8 muestra la evolucin del riesgo
previsible de estallido de una guerra civi l para los pases marginados y para pases en
desarrollo exitosos en comparacin con los pases de ingreso alto, si persisten los
actuales patrones de crecimiento. Si bien el creci miento global hace parte del proceso
de reducir la incide ncia de guerra civil, a menos que alcance a los pases marginados
de la actualidad, progresivamente ser menos eficaz como fuerza de paz. Conforme
los pases en desarrollo exitosos evolucionan para convertirse en un grupo con meno-
res riesgos de rebelin, el increment o para la paz lograda por medi o de mayor crec i-
mient o y diversificacin en el ingreso se va haciendo ms y ms pequeo. El
crecimiento global no est arrastrando al mundo a la paz a gran veloc idad. Si las
actuales tendencias continan, el aporte que ese crec imiento pueda hacer a la paz
quedar en nada mucho antes de que se haya logrado la paz mundial.
Figura 4.8
Evolucin del riesgo de guerra civil para pases marginados y pases
en desarrollo exitosos, 2000-2002
Riesgo de guerra civil (lag)
25
20
15
Pases margi nados
10
5
Pases en desa rrollo exitosos
O -+-----,--,----.------,---,-----,----,---r--,..-----,
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
Nota: El aporte del crecimiento al ingreso per cpi ta ante las probabilidades de comienzo de la guerra en comparacin
con los pases de ingreso alto, con proyecciones del crecimiento de 1,5% (ingreso alto), -1,0% (marginados) y 2,0%
(pas en desarrollo exitoso).
Fuente: Estimaciones basadas en Collier y Hoeffler (2002c).
94 G UERRA CIVIL Y POLfTICAS DE DESARROLLO
Los riesgos radi calmente diferentes a los que estn expuestos los pases en desa-
rrollo exitosos y los pases marginados impli can diferentes incidencias de guerra civil
a largo plazo para los dos grupos. En tanto permanezcan estancados, los pases mar-
ginados continuarn en la incidencia experimentada durante 1990-2001 , mientras que
los pases en desarrollo exitosos, lenta pero seguramente, reducirn su incidencia de
su nivel actual algo inferior. Los cambios en la incidencia global dependen tanto de
estas dos tendencias divergentes como del tamao relativo de los dos grupo s. El gru-
po de pases en desarrollo exito so es ms grande en trminos de nmero de pases y
poblacin -71 pases con cerca de cuatro mil millones de habitantes- contra 52 pases
marginados con cerca de mil cien millones de habitantes. No obstante, la incidencia
global de guerra civi l cada vez estar ms dominada por guerras en el grupo de pases
pobres, en deteri oro, exportadores de productos primarios, a medida que disminuye
la incidencia de guerra en el grupo de pases en desarrollo exitosos.
Implicaciones de la trampa del conflicto
El concept o de trampa del conflicto se plante por primera vez en el captulo 3. Por
diversas rut as y una vez se ha iniciado un conflicto, una sociedad corre un riesgo
muchsimo mayor de ms guerras. Resulta difcil detener un conflicto y lo que sucede
durante un conflicto aumenta tanto el riesgo como la duracin de confli ctos subsi-
guientes. Los pases que han sufrido una guerra corren un riesgo dos a cuatro veces
mayor de una guerra posterior, aun cuando se tengan en cuenta los factor es que iden-
tificamos antes. En los recuadros 4.1 y 4.2 se describen dos conflictos recurrentes.
La figur a 4.9 sea la cmo se altera el riesgo de estallido de una guerra despus de
una guerra civil, comparado con antes de una guerra. El riesgo depende del tiempo
dur ante el cual el pas haya sido independiente y haya estado en paz. Durante el
primer mes de paz despus de la independencia, el riesgo de guerra es ms de cuatro
veces ms alto que despus de una dcada de paz. Despus de la primera dcada de
consolidacin, el riesgo no cambia con el transcurrir del tiempo ; sin embargo, si esta-
lla una guerra civil, se pierde todo lo ganado a partir de esta consolidacin. Despus
de la guerra, el riesgo de una nueva guerra es de dos a cuatro veces superior que el
riesgo que enfrentan Estados nuevos. Esta es la trampa del conflicto: un pas que cae
en la trampa por primera vez puede tener un riesgo de una nueva guerra diez veces
mayor j usto despus de que la guerra ha terminado que antes de que la guerra haya
comenzado. Si el pas logra mantener la paz despus del confli cto dur ante un perodo
de diez aos, ms o menos, el riesgo se reduce considerablemente, pero contina a un
nivel superior que antes del conflicto. Parece que este legado de la guerra permanece
durante un largo tiempo - una o dos generaciones- antes de desvanecerse (Hegre y
otros, 2001).
C UL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL?
Recuad ro 4.1 Primer ejemplo de conflictos recurrentes: Afganistn
En 1978, cuando miembros del Partido Democrtico Marxi sta Leninista Popul ar de Afgani stn
se apropiaron del Estado, asesinaron a las elites poltica, tnica y religiosa e incitaron al alza-
miento, comenz la guerra de Afganistn (Asia Watch, 1991). Despus de la invasin sovitic a
de diciemb re de 1991 y el asesinato de Hafizullah Amin, el presidente de Afganistn, la guerra
continu con los enfrentamientos entre los mujahedn y el gobierno de Mamad Najibull ah, im-
puesto por los soviticos . En 1992, los mujahedn se hicieron al poder y el Estado cambio de
dueo, pero las negociaciones de paz entre las muchas facciones de la resistencia afgana exclu-
yeron a socios clave. Uno de estos grupos era el Hizb-i Islami , de Gulbuddin Hikmatyar, el cual
rechaz el acuerdo result ante, dando inicio a una serie de ataques de cohetes contra Kabul que
continuaron hasta 1995 (Hiltermann, 2002). Desde 1992 hasta 1996, la guerra fue librada por
los talibanes dominados por la etnia Pashtun, con el objetivo de derrocar a Burhanuddin Rabbani
y a su partido Jam' iyat-i-Islam, domin ado por la etnia Tajik . Despus de una victoria de los
talibanes en 1996, comenz una nueva guerra en la cual los Tajiks, Uzbeks y otros se convirtie-
ron en insurgentes contr a el nuevo "gobierno" (Gurr, Marshall y Khols, 2001). En 1997, los
talibanes proclamaron el Emirato Islmico de Afganistn, el cual ser a reconocido por Pakistn
Arabia Saudita y los Erniratos rabes Unidos. Los talibanes nunca controlaron la totalidad del
territorio de Afganistn y entre el 5% y el 10% del ese territorio estaba controlado por una
alianza conocida como el Frente Unido, conformado en 1996 por grupos no Pashtun opuestos a
los talibanes y liderado por Ahmad Shah Massoud, anterior ministro de defensa de Rabbani.
Figura 4.9
La trampa del confl icto: riesgo de guerra civil en comparacin
con un pas sin guerra reciente
Riesgo de guerra civil (Iog)
10
95
Justo despus
de la independencia
Una dcada despus
de la independencia,
justo despus de la guerra
Dos dcadas despus
de la independencia,
una dcada despus
de la guerra
Fuente: Hegre y otros (2001); Collier y Hoeffler (2002c).
96 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
Recuad ro 4.2 Segundo ejemplo de conflictos recurrentes: Angola
En Angola, un patrn de acuerdos de paz fracasados ha caracterizado una historia de guerra civil
que ha estado vigente desde la independencia del pas en 1975. La guerra contra Unita. desde
1975 hasta 1994. por el control del gobierno central. caus aproximadamente 345.000 vctimas,
terminando en un impase que llev al Acuerdo de Lusaka y al despliegue de una fuerza de la
ONU de mantenimiento de la paz. A finales de 1997, el fracaso en el cumplimiento del acuerdo
produj o una reanudaci n de la guerra. Durant e un perodo de tres meses en 1996, el Departa-
ment o de Estado de los Estados Unidos registr ms de 100 violaciones al cese al fuego. A pesar
de esa inestabilidad, 1996-97 fue un perodo durant e el cual los oficiales de Unita se integraban
cada vez ms en el gobierno, y es probable que el nmero de vctimas mortales durante este
perodo haya sido de "apenas" algunos centenares. Los enfrentami entos blicos se reiniciaron
en marzo de 1998, a pesar de un acuerdo suscrito el 9 de enero de 1998, para resolver los asuntos
pendientes del Acuerdo de Lusaka. Jonas Savimbi , el lder de Unita, se rehus a trasladarse a la
capital y unirse al gobierno. Rpidamente, las fuerzas de Unita retomaro n ms de 300 zonas que
haban sido devueltas al gobierno pero, para finales de 1999, con el apoyo de las fuerzas del
gobierno de Namibi a, el gobierno haba invadido el antiguo cuart el general de Unita (Parker,
Heindel y Branch 2000). A partir de entonces, y en razn de una presin doble. la posici n
militar de Unita continu deteriorndose. El gobierno aprovech la oportunidad de los altos
precios del petrleo para aumentar el gasto militar. Simult neament e, el Informe Fowler de las
Naciones Unidas sac a la luz las rutas que Unita utilizaba para financiarse y aprovisionarse. lo
que hizo que se cerra ran estas vas. En febrero de 2002, un acorralado Savimbi era asesinado, y
Unita aceptaba un acuerdo de paz. El gobierno de Angola pudo negociar desde una posicin de
fuerza. Ms de 10.000 personas fueron asesi nadas en la nueva ronda de enfrentamientos blicos
y. segn el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, en 1999 cerca de 75.000 personas
murieron de hambr e y. para enero de 2000. por lo menos milln y medio de personas eran
vctimas de desplazamiento por causa de la guerra (Parker, Heindel y Branch, 2000) .
Este incremento del riesgo sucede antes de que se tengan en cuenta los cambios en
los factores de riesgo perceptibles que causa la misma guerra. En especia l, el impacto de
la guerra civi l en la economa es perjudicial en extremo (vase captulo 1). Durante la
guerra, el crecimiento del PIBper cpita se reduce en cerca de 2,2 puntos porcentuales
al ao. Por otra parte, los efectos del conflicto persisten despus del conflicto, de modo
que el dese mpeo econmico del pas se ve obstaculizado durante varios aos despus
de que el conflicto ha llegado a su fin. nicamente despus de conflictos supremamente
prolongados, por ejemplo, en Mozambique, donde los trastornos son de tal envergadura
que el mero hecho de que un gran nmero de personas regrese al trabajo demuestra una
mejora significativa, har que un acuerdo de paz signifique una mejora inmediata del
desempeo del crecimiento. De ah que el conflicto tpico reduzca el ingreso en una
proporcin de 10% a 15%. Este tipo de prdidas de ingreso se asocia regularmen te con
un aumento de la dependencia de los productos primarios casi igual a dos puntos por-
C UL ES EL MVIL OE LA GUERRA CIVIL? 97
centuales (Collier y Hoeftl er, 2002b). Estos dos cambios implican un aumento del
riesgo del inicio de una guerra equivalente a un 15% adicional.
Algunos riesgos tambin surgen de pases veci nos en conflicto; de modo que,
hasta cierto punt o, la trampa del conflicto ejerce un efecto en el mbito de un vecinda-
rio, no solamente de un solo pas. Teniendo en cuenta las variables explicativas, como
el ingreso, est udios cuantitativos sobre el inicio de la guerra civi l no encuentran evi-
dencia alguna de que las guerras civiles sean ms frecuentes en pases limtrofes con
pases en conflicto (vase , por ejemplo, Hegre y otros , 200 1); sin embargo, la guerra
civil se desborda indirectamente por medio de sus efectos sobre las variables explica-
tivas, como el ingreso (Murdoch y Sandl er, 2002). Ingresos reducidos en pases veci -
nos aumentan indirectamente el riesgo de conflicto de esos pases, y como casi todos
los pases del mundo tienen varios vecinos, tomados en conjunto, estos pequeos
incrementos pueden tener efectos significa tivos.
La tramp a del conflicto es una tendencia, no una ley inflexible. Los pases de
ingreso mediano tienen menores probabilidades de caer en esa trampa. Parece que un
conflicto previo aumenta el riesgo para los pases de ingreso medi ano por el mismo
factor que para los pases de ingreso bajo, pero como los primeros tienen un riesgo
general menor, sus posibilidades de mantener la paz son mej ores despus de la prime-
ra dcada posconfli cto. En la figura 4. 10 se resumen los riesgos previsibles de co-
mienzo de la guerra y de reiniciaci nde la guerra para el pas tpico de cada grupo.
Figura 4.10
La trampa del confl icto por tipo de pas
Probabilidad anual de estallido de la guerra (porcentaje)
10
5
[J Perodos posconflicto
O Perodos de paz
O-'--....L.----:.::.........-----'----"------'
Pases marginados Pases en desarrollo exitosos
Fuente: Basado en una versin actualizada de Collier y Hoeffler (2002c) .
98 GUERRA CIVIL Y pOLTICAS DE DESARROLLO
El efecto de la trampa del conflicto se desglosa en la figura 4.11 en los factores
eco nmicos que cambian como consec uencia del conflicto y en otros factores
inadvertidos que cambian durante la guerra. Estos otros factores son la acumulacin
de armamentos y de organizaciones milit ares, adems de otros efectos de la guerra
menos tangibles, tales como el derrumbe de las instituciones y la polarizacin social.
En la figura se hace una comparacin entre el riesgo de un pas marginado tpico que
no ha tenido una guerra por diez aos y el pas marginado tpico posconfl icto. El pas
en posconflicto tiene un riesgo cinco veces mayor de conflicto. Cerca de la mitad de
ese mayor riesgo se debe a cambios negativos en la dependencia de productos prima-
rios y menor ingreso y creci miento. La otra mitad del mayor riesgo es inexplicable y
en parte se deber a un problema de seleccin: los pases en conflicto ya tenan carac-
tersticas inadvertidas que aumentan el riesgo de conflicto.
Figura 4.11
Compo nentes de riesgo para pases marginados en la trampa del conflicto,
en comparacin con los mismos pases antes del conflicto
Riesgo de guerra civil (Iog)
10
Dependencia Ingreso Tasa de
de productos crecimiento
primarios
Conflicto Tamao de Diferencia
anterior la poblacin total
Fuente: Basado en una versin actualizada de Collier y Hoeffler (2002c).
La trampa de conflicto tiene implicaciones que aumentan el riesgo de conflicto.
Los pases marginados de ingreso bajo son los ms propensos a la trampa. Aunque
economas pobres, pacficas y estancadas dieran la apariencia de estar estancadas en
un equilibrio , de hecho estn jugando a la ruleta rusa. Un pas de ingreso bajo y
estancado que comie nza su independencia en paz, no tiene una duracin esperada
CUL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 99
muy prolongada de esa paz, si bien algunos pases, aun cuando estn econmicamen-
te estancados, han preservado la paz hasta el da de hoy, ya sea mediante polticas
sensatas o buena suerte, por ejemplo, Malawi, Tanzania y Zambi a. Sin embargo, aun
los perodos prolongados de paz no son garanta de buena suerte. Costa de Marfil y
Nepal son eje mplos recientes de pases de ingreso bajo moderadamente democrti-
cos, con largas historias de paz, que caen en la guerra civi l.
Los pases marginados, estancados pero pacficos, viven por consiguiente peligro-
samente. No slo son propensos a la guerra civil; lo ms importante, una vez se ha
iniciado una guerra, asimis mo enfrentan un riesgo permanentemente cambiado de
conflicto, es decir, estn atascados en la trampa del conflicto. La categora de pases
pobres pero pacficos, aunque numerosos en la actualidad, no tienen pues probabili-
dades de ser tan numerosos en un contexto de autosuficienc ia global. Esperaramos
que estos pases o se desarrollen, unindose a las filas de los pases en desarrollo
exitosos o, en algn momento, sucumban a la guerra civil, y entonces muchos de ellos
quedarn atrapados en el conflicto. Ser pobre pero pacfico no es una opcin en el
largo plazo. En consecuencia, el mundo evoluciona hacia un estado en el cual la
mayora de los pases estarn libres del conflicto de manera permanente mientras una
minora estar atrapada en un ciclo de guerras prolongadas, paz precaria y revers in a
una guerra prolongada.
Lo anterior nos lleva a una opinin diferente de la incidencia de autosuficiencia
del conflicto, con riesgos radicalmente diferentes para grupos diferentes. Los pases
de ingreso alto tienen un riesgo insignificante de guerra civi l. Un segundo grupo de
pases, la mayora, estar en un crculo virtuoso de paz, con ingresos en fuerte aumen-
to, pases que se diversifican de la dependencia de productos primarios. Estos pases
confrontarn un riesgo de conflicto bajo y decreciente. Es posible que las pocas gue-
rras civiles que ocurran en este grupo sean prolongadas, pero no mostrarn una ten-
dencia a atrapar a los pases en un ciclo de conflicto. Un tercer grupo ms pequeo de
pases estar atascado en una trampa de conflicto. Aunque peridicamente puedan
alcanzar la paz, el legado del conflicto es tal, que la paz no se mantiene . En ocasiones,
los pases se trasladarn de uno a otro grupo. De vez en cuando, un pas pacfico y
prspero podra caer en la guerra civi l y, posteriormente, se encontrar atascado en
una trampa de conflicto. De manera anloga, de vez en cuando un pas que ha estado
atascado en conflictos suces ivos lograr escapar de all. Un cuarto grupo, los pases
pobres pero pacficos, vacilarn entre el desarrollo y la trampa del conflicto.
La trampa se descri be en la figura 4.12
4
Con base en una cobertura adecuada de
datos, se agruparo n 156 pases en los cuatro grupos. En este contexto, se considera
que los pases estn en una situacin de posconflicto durante la primera dcada des-
4 En el Apndi ce 1 se describen en detalle los mtodos empl eados para elaborar esta figura.
100 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
pus de que una guerr a ha llegado a su fin, y que estn en paz si no han tenido una
guerra dur ante los ltimos diez aos. Se calculan los riesgos previsibles de guerra
para un pas tpico en cada grupo. El riesgo es una funcin de niveles de ingreso,
dependencia de productos primarios, crecimiento y las dems caractersticas que se
consideraron pertinentes en el captulo 3. El riesgo cambia en el tiempo despus de la
independencia o de una guerra . Las estimaciones del modelo corresponden al perodo
1960-1999.
Figura 4.12
La trampa del conflicto en 2000: flujos anuales hacia y desde el conflicto
Ingreso alto,
en paz
(32 pases)
Pases en
desarrollo
exitosos
en paz
(64 pases)
0,3
: 0,05
0,7
Pases
marginados
en paz
(32 pases)
Desarrollndose I
con fuerza Estancados
Nota: Las cifras que aparecen al iado de las flechas indican el nmero de pases que cada ao se desplazan entre las
diferentes situaciones de conflicto en la condicin de autosuficiencia. Las cifras que aparecen en los recuadros indican
el nmero autosuficiente de pases en cada situacin de conflicto. Vase el Apndice 1 para informacin completa.
Fuente: Basado en una versin actualizada de Collier y Hoeffler (2002c).
Para el pas tpico de ingreso bajo, la probabilidad previsible de ir a la guerra a
parti r de una situacin de paz es 2% por ao, mient ras que la probabilidad de guerra
a partir de una situacin de posconfli cto es de cerca del 10% por ao. Se adopta una
duracin medi a de guerras de cerca de cinco aos. As como se calcula una incidencia
de autosuficie ncia de guerra a partir de las probabilidades de comenzar y terminar
guerra s, se puede calcular la distribucin de autosuficiencia de paz, guerra y la situa-
C UL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 101
cin de posconflicto para el pas tpico de ingreso baj o: se pronostica que este pas
est en guerra 24% del tiempo, en una situacin de posconflicto 15% del tiempo, y en
paz 61% del tiempo. La correspondiente distribucin prevista para un pas tpico de
ingreso mediano es 5%, 5% Y90% respectivamente.
En la figura 4. 12 se hace una simulacin de cmo esta distribucin de autosufi -
ciencia se reflejar en las cifras globales de inicios y recadas de conflictos. Se predi-
ce que 17 pases estn involucrados en guerra civil, 15 de las cuales son guerras en
curso. La mitad de los inicios de conflictos ser del grupo de pases en posconflicto.
En la simulacin hay un reinicio de guerra anual. Cada ao, 0,7 pases de ingreso bajo
pasarn de una situacin de paz estab lecida a la guerra, mientas que slo 0,3 pases
pacficos de ingreso mediano harn lo mismo. Como este patrn es autosuficiente,
cada ao terminan dos guerras y un pas sale en paz del perodo de posconflicto.
Esta simulacin es apenas una aproximacin. Por ejemplo, hace una abstraccin a
partir de diferencias dent ro de cada grupo. Sin embargo, esperaramos que la diver-
gencia continua en tasas de crecimiento entre pases en desarrollo exi tosos y pases
marginados alterara de manera paulatina la estructura de riesgos globales. En presen-
cia de este esce nario de estancamiento para algunos y de creci miento para otros , la
figura 4. 13 muestra cmo evolucionara la incidencia global de guerra civi l para el
ao 2020 y para el ao 2050.
Si estas proyecciones son aproximadamente correctas, son portadoras de un men-
saj e alarmante. Cincuenta aos ms de desarrollo segn tendencias anteriores, ten-
drn poco impacto en la incidencia global de guerra civil: el nmero de guerras civiles
desciende de cerca de 17 a cerca de 13. Este descorazonador resultado se debe a que
el inicio de la guerra se concentra cada vez mas en los pases marginados y en
posconflicto, con una participacin combinada de conflicto global que aumenta de
82%, en el ao 2000, a 94% para el ao 2050 .
El cambiante patrn regional
La incide ncia de guerra civi l ha sido radicalmente diferente entre regiones. En parte,
esto se debe a que los pases de una regin tienden a compartir muchas caractersticas
y algunos de estos rasgos peculiares afectan el riesgo de conflicto . Adems, y como
se sea laba en el captu lo 2, las guerras civiles generan efectos secundarios para los
veci nos. De ah que, si por casualidad una regin tiene una elevada cifra de conflic-
tos, en s mismo este hecho aumentar los riesgos que corren los pases de la regin
que han permanecido en paz.
Dos regiones se destacan durante todo el perodo comprendido entre 1950 y 200 l .
El Asia en desarrollo (figura 4. 14) ha tenido una incidencia persistentemente elevada
de guerra civi l, mient ras los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desa-
rrollo Econmico (OCDE) han tenido una incidencia pers istentemente insignificante.
102 G UERRA CIVIL Y POLfTlCAS DE DESARROLLO
Figura 4.13a
La trampa del conflicto en 2020: flujos anuales hacia y desde el conflicto
Ingreso alto,
en paz
(32 pases)
Pases
marginados
en paz
(32 pases)
0,7
<,------'1
0,05
Desarroll ndose I
con fuer za Estancados
Figura 4.13b .
La trampa del conflicto en 2050: flujos anuales hacia y desde el conflicto
Ingreso alto.
en paz
(32 pases)
Pases
marg inados
en paz
(32 paises)
0,7
<,------'1
0,05
Desa rroll ndose I
con fuerza Estancados
Nota: La simulacin supone las mismas tasas de crecimiento de la figura 4.8. Las cifras que aparecen al lado de las
flechas indican el nmero de pases que cada ao se desplazan entre las diferentes situaciones de conflicto en la
condicin de autosuficiencia. Las cifras que aparecen en los recuadros indican el nmero autosuficiente de paises en
cada situacin de conflicto. Vase el Apndice 1 para informacin completa.
Fuente: Basado en una versin actualizada de Collier y Hoeffler (2002c).
C UL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 103
Se emplean los modelos anteriores de iniciacin y duracin del conflicto para com-
probar si los factores incluidos en el modelo explican estos efectos regionales en su
totalidad, o si existen factores especficos de regin omitidos. Ninguno de los mode-
los encuentra efectos significativos omitidos para estas regiones. Los niveles radical-
mente diferentes de desarrollo econmico de estos pases explican de manera
predominante las incidencias radicalmente diferent es de guerra civil.
Figura 4.14
La inci dencia de guerra civil en Asia Meridional y Oriental y en Ocean a, 1950-2001
Porcentaje
30 O Guerras en curso
O Nuevas guerras
20
10
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Nota: Proporcin de pases en guerra civil por ao.
Fuente: Gleditsch y otros (2002) .
Otras regiones han sido caractersticas en razn de rachas o de tendencias. En los
aos 80, Amrica Latina atraves una fuerte racha de conflicto, pero ha mostrado un
desarrollo extraordinariamente positivo a partir del final de la Guerra Fra (figura
4.15). Desde 1985 no se ha iniciado ninguna guerra nueva, y ya concl uyeron casi
todas las guerras que comenzaron antes de esa fecha. En 200 1, el nico conflicto que
perdura es el de Colombia. Queda por verse si la paz de Guatemala y Per sobrevive
despus de su primera y difcil dcada, pero segn el anlisis que se hizo antes, son
alentadoras las perspectivas para estos pases de ingreso mediano. En los aos 90, el
antiguo bloque sovitico tuvo una grave racha de conflictos, pero la mayora de ellos
fueron de corta duracin (figura 4. 16). Desde finales de los aos 60, la regin de
Oriente Medio y el Norte de frica ha tenido una incidencia estable y elevada de
guerra civi l (figura 4.17).
Quizs la tendencia ms inquietant e ha sido el aumento de la incidencia de con-
flicto violento en el frica Subsahariana (figura 4.18). Hasta los aos 80, frica tena
104 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
Figura 4.15
La incidencia de guerra civil en Amrica Latina y el Caribe, 1950-2001
Porcentaje
30 O Guerras en curso
Ql Nuevas guerras
20
10
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Nota: Proporcin de pases en guerra civil por ao.
Fuente: Gleditsch y otros (2002) .
Figura 4.16
La incidencia de guerra civil en Europa Oriental y Asia Cent ral, 1950-2001
Porcentaje
30 - O Guerras en curso
ti] Nuevas guerras
20 -
10 -

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Nota: Proporci n de pases en guerra civil por ao.
Fuente: Gledil sch y otros (2002) .
una incidencia inferior al promedio, mientras que en la actualidad la incidencia est a
la par de la de Asia y Orient e Medio, y mucho ms elevada que la de Amrica Latina.
Es la nica regin que no registr un decrecimiento de la incidencia dur ante los aos
CUL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL?
Figura 4.17
La incidencia de guerra civil en Oriente Medio y Norte de frica, 1950-2001
Porcentaje
30 O Guerras en curso
Nuevas gu erras
105
20
10
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Nota: Proporcin de pases en guerra civil por ao.
Fuente: Gl editsch y otros (2002).
Figura 4.18
La inci dencia de guerra civil en frica Subsahariana, 1950-2001
Porcentaje
30 - O Guerras en curso
!El Nu evas guerras
20 -
10 -
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Nota: Proporc in de pases en guerra civil por ao.
Fuente: Gleditsch y otros (2002).
90. En la figura 4. 19 aparece la incidencia de guerra en el frica Subsahariana com-
parada con la de otros pases en desarrollo.
106 G UERRA CIVIL Y POLITICAS DE DESARROLLO
Figura 4.19
La incidencia de guerra civil en frica y otros pases en desarrollo, 1950-2001
Incidencia de guerra civil (porcentaje)
30
20
10
O-l---...,.---""T""''''---....----r---r------,------r-----,------r----.--
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Fuente: Gleditsch y otros (2002).
La percepcin que tienen los medios sobre la concentracin del conflicto en fri-
ca es que est relacionada con antagonismos tnicos profundamente enraizados. En
efec to, frica est ms fraccionada en trminos de etnia y religin que cualquier otra
regin del mundo. Abarca cerca de 2.000 grupos tnicos, de manera que el pas tpico
es muy diverso. Tal vez la explicacin que dan los medi os del conflicto en frica sea
correcta, pero antes de aceptarla sin un ojo crtico, vale la pena intentar un anlisis
fincado en la estads tica.
Como sucede con la incidencia global, son tres los componentes de los cambios de
la incide ncia de la guerra civi l en frica: un desplazamiento hacia el nivel de autosu-
ficiencia, un cambio en el nivel por causa de cambios en el riesgo de rebelin, y un
cambio en el nivel debido a cambios en la duracin del conflicto. Es de hecho proba-
ble que, en parte, la explicacin de la crecie nte incidencia de conflicto en frica sea
un ajuste gradual hacia su nivel de autosuficiencia. La independencia de frica ha
sido ms reciente que la de otras regiones, de modo que, durante un perodo ms
corto, los pases africanos han estado experimentando la ruleta rusa del riesgo de
guerra civil.
En primer lugar se analiza si el riesgo de inicio de la rebelin en frica es caracte-
rstico y si ha cambiado en el tiempo. frica podra ser caracterstica porque las varia-
bles del modelo que explican el inicio de la rebelin son caracterst icas para frica o
porque los factores que no aparecen en el modelo son caractersticos para frica. Pode-
mos investigar esta ltima posibilidad incluyendo una variable ficticia para frica.
C UL ES EL MVIL DE LA GUERRA CIVIL? 107
Cuando esta variable se incluye -tanto para toda la regin como para la parte francfona
por separado- es insignificante; por tanto, el comportamiento caracterstico de las
variables incluidas en el modelo da cuenta de la experiencia caracterstica de frica.
frica parece haber cambiado relativamente poco si comparamos las variables
econmicas para 1970 con las variables para 1995. Durante ese cuarto de siglo, el
ingreso per cpita apenas si aument y, para comienzos de los aos 90, ya las tasas de
crecimiento eran negativas, mientras que a finales de los aos 60, haban sido bastan-
te elevadas. Durante el perodo, la dependencia de las exportaciones de productos
primarios aument ligeramente. En conjunto, el modelo de Collier y Hoeffler calcula
que el riesgo de iniciacin de la rebelin en frica aument de cerca de 8% para el
perodo de cinco aos 1970-1974 , a cerca de 12,6% para 1995-1999. En compara-
cin, otras regiones en desarrollo registraron en promedio un incremento considera-
ble del ingreso per cpita y, aun cuando a comienzos de los aos 90 las tasas de
crecimiento fueran inferiores a las registradas a finales de los aos 60, continuaron
siendo positivas. Adems, estas otras regiones en desarrollo haban reducido radical-
mente su dependencia de las exportaciones de productos primarios, de niveles supe-
riores a los de frica en 1970 a niveles muy inferiores a los de frica para 1995. En
conjunto, el modelo calcula que estos cambios redujeron considerablemente el riesgo
de que se iniciara una rebelin: de cerca de 15% en 1970-1974, un nivel muy supe-
rior al de frica, a cerca de 5% para 1995-1999.
Si el modelo es correcto en trminos generales, implica que la incidencia caracte-
rsticamente creciente de guerra civil en frica se debi, en parte, a la funcin que
cumpli el desempeo econmico caractersticamente malo de frica en su riesgo de
estallido de una rebelin. Otras regiones tienen un desempeo econmico suficiente-
mente bueno para reducir radicalmente la tasa a la cual se inician las rebeliones.
En lo que respecta a la duracin del conflicto, el modelo de Collier, Hoeffler y
Soderbom no encuentra ningn efecto caracterstico de frica. En la medida en que
los conflictos africanos se prolongan durante largo tiempo, se debe a factores inclui-
dos en el modelo. De nuevo, aqu importa el desempeo econmico caracterstico de
frica. Recurdese que cuanto ms bajo sea el ingreso per cpita, tanto ms tiende a
durar el conflicto. La divergencia en el ingreso per cpita entre frica y otras regiones
en desarrollo ha mostrado una tendencia a acortar los conflictos no africanos en compa-
racin con los conflictos africanos. Por tanto, frica no ha tenido efecto compensatorio
alguno para que se alargue la inexplicable tendencia global de los conflictos .
Tanto en el riesgo de inicio de un conflicto como en su duracin prevista, frica
ha experimentado tendencias bastante diferentes a otras regiones en desarrollo. Am-
bas divergencias se deben a su peor desempeo econmico. Como estos son los dos
componentes que determinan la incidencia de autosuficiencia de guerra civil, la im-
plicacin es que la incidencia aument en frica mientras disminuy considerable-
mente en otros lugares.
108 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
En qu forma la anterior explicacin se compara con la explicacin popular del
conflicto africano por parte de los medios en trminos de odios tnicos profundamen-
te enraizados? Recurdese que el anlisis estadstico explicado en el captulo 3 est
de acuerdo en que la composicin tnica y religiosa afecta tanto el riesgo de conflicto
como su duracin. El predominio tnico es un factor importante de riesgo, aunque la
diversidad tnica y religiosa constituye por lo dems un factor de seguridad. Compa-
rado con otras regiones en desarrollo, el modelo considera que la composicin social
de frica es propicia a un bajo riesgo de inicio de un conflicto. Su alto grado de
diversidad implica que menos pases africanos (40%) se caracterizan por un predomi-
nio tnico en comparacin con otras regiones en desarrollo (54%); sin embargo, una
vez estalla un conflicto, es probable que la composicin tnica de frica lleve a con-
flictos ms prolongados. El ndice de fraccionamiento etnolingstico de frica es
superior al de otras regiones y, para el pas tpico, este hecho implica que el conflicto
ser ms prolongado. Los menores riesgos de estallido de un conflicto y de conflictos
ms prolongados sobre la incidencia de conflicto se compensan entre s, de modo que
el efecto de la composicin social sobre la incidencia de conflicto es ambiguo. En
esencia, sin embargo, los modelos sugieren que lejos de estar profundamente enraizado
en su estructura social, el problema del conflicto en frica es una consecuencia de la
desastrosa desviacin del desempeo econmico de fr ica del de otros pa ses en
desarrollo que lo caracteriz durante los aos 70 y ha demostrado ser persistente.
Cl aro est que la peculiar composici n social de frica puede haber jugado un papel
en su mal desempeo econmico, pero este es un asunto muy diferente.
CONCLUSIN: POBREZA Y LA TRAMPA DEL CONFLICTO
Las guerras civiles individuales tienen sus propias causas idiosincrsicas, como el
surgimiento de un carismtico lder rebelde coincidente con abusos de poder del go-
bierno; sin embargo, es improbable que algn patrn global en estos sucesos idiosin-
crsicos determine los cambios a largo plazo de la incidencia global de la guerra civil.
Cada vez ms, el comportamiento de dos grupos de pa ses llegar a dominar la inci-
dencia global de la guerra civil : los pa ses marginados y los pases que se encuentran
en la trampa del conflicto.
La funcin que cumplen los pases marginados en la incidencia global del conflic-
to depender del tamao del grupo y de su desempeo econmico. De modo que
fomentar el desarrollo de los pa ses de crecimiento lento e ingreso bajo es una de las
dos mediaciones cruciales para reducir.la incidencia global del conflicto. Estas no son
las nicas instancias de mediacin para mejorar la paz mundial, pero cada vez ms se
con vertirn en las ms importantes. Y este es el tema de la parte III .
PARTE 111
POLTICAS A FAVOR DE LA PAZ
Enla parte 1qued demostrado que, para los pases directamente afectados, la guerra
civil significa desarrollo en orden inverso y genera enormes costos, tanto para los
vecinos como para el mundo entero. Sobre los no combatientes recae la carga ms
pesada de los costos de la guerra . Usualmente, la guerra civi l moderna no es una
inversin para el futuro: no es un catalizador del progreso. Por el contrario, an des-
pus de su terminacin, continan creciendo los costos sociales, polticos y econmi-
cos de la guerra. Si fuera factible reducir la incidencia internacional de guerra civil, el
mundo sera un lugar mejor. La cuestin no es si lo aconsejable es abreviar la guerra
civil, sino si es factibl e hacerl o. En la parte II se analizaron los antecedentes a la
formul acin de polticas eficaces: qu motiva la guerra, tanto en el mbito de un pas
indi vidual, como en el mbito del sistema internacional. En el mbito de pas, se vio
que las diferentes dimensiones del desarrollo econmico tienen una gran influencia
en el riesgo de guerra. En el mbito internacional, se vio que dos componentes de
riesgo dominan la incidencia global del confli cto: el riesgo proveniente de pases de
ingreso bajo y estancados, y los riesgos provenientes de pases que se encuentran en
la trampa del conflicto.
En el captulo 5 se organiza el debate de mediaciones de polticas en torno a cada
uno de los problemas que juegan un papel en la incidencia internacional del conflicto.
Algunas polticas son responsabi lidad de los gobiernos de los pases en riesgo de
conflicto, en tanto otras slo se pueden lograr mediante la accin internacional. El
capt ulo 6 congrega las polticas ms importantes que exigen una respuesta interna-
cional y, por tanto, plantea una agenda de accin internacional.
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Captulo 5
Qu FUNCIONA DNDE?
Enla parte 1qued demostrado que la mayor parte de los costos, tanto sociales como
econmicos, de la guerra civil no afectan a los participantes acti vos. Una peculiar
posibi lidad es que, mientras infligen daos enormes, los participantes prosperarn a
causa de la guerra. Tampoco las vctimas de la guerra se limitan a quienes viven en el
pas afectado por el combate. La guerra civil es un mal pbli co regional : reduce los
ingresos y eleva la mortalidad en todos los dems lugares de la regi n. Es asimi smo
un mal pb lico mundial: es causa de muerte, miseria y prdidas econmicas, por
medio de las drogas duras, las enfermedades y el terrorismo, entre la gente que no
sabe nada del conflicto. Muchos de estos costos son muy persistentes y perduran
muchos aos despus de la guerra ci vil. El conflicto no se puede dejar simplemente al
arbitrio de los participantes para que lo resuelvan entre ellos, debido a las diferencias
radi cales entre los incentivos que se ofrecen a los parti cipant es y el inters de los
dems. Si as se hace , las guerras civiles sern demasiado frecuentes y durarn dema-
siado tiempo. Un problema con la actitud de "una peste en sus dos casas" es que la
casa de los dems tambin est contagiada . Qu se puede hacer?
Algunas de las causas de la guerra civil son idiosincrsicas y trascienden el control
de las polticas; sin embargo, como lo sealaba el captulo 3, los pa ses se vuelven
radicalmente ms o menos propensos al conflicto violento debido a ciertas combina-
ciones de caractersticas. Muchas de estas caractersticas se avienen a las polticas:
polticas bien seleccionadas pueden reducir el riesgo de guerr a ci vil. El captulo 4
mostraba que cuatro grupos radicalmente diferentes afectan la incidencia global de la
guerra civil. Virtualmente, los pase s ricos estn libres de riesgo. Los pases que ya
son de ingreso mediano, o estn en camino de convertirse en pa ses de ingreso medio,
se exponen a riesgos bajos y en descenso. En comparacin, los pa ses pobres y en
deterioro econmico y los que estn atrapados en la trampa del conflicto, estn ex-
puestos a riesgos mucho mayores y constituyen el eje del riesgo global futuro de
guerra civil. Entre todos ellos, estos dos grupos de pa ses tienen una poblacin cerca-
na a los mil cien millones de per sona s. Aunque polticas bien seleccionadas pueden
reducir la incidencia global de guerra ci vil, las polticas apropiadas son muy dife-
rentes para cada grupo y deben tener en cuenta muchas caractersticas especfi cas de pa s.
112 G UERRA CIVIL Y roi rncxs DE DESARROLLO
No obstante, vale la pena concentrarnos en los diferentes grupos expuestos a riesgos
significativos . Sin embargo, los debate s de polticas comnmente se inclinan a ser
especfi cos de pas o no establecen una diferenciacin entre pases con base en sus
caractersticas econmicas.
En el presente captulo se anali zan polticas que podran reducir la incidencia glo-
bal de guerra civil. El gobierno del pas en riesgo podra aplicar algunas de estas
polticas, los veci nos de la regin podran ejecutar otras y la comunidad internacional
podra hacerlo con otras. El presente captulo se aj usta a la conformacin de grupos
desarrollada en el captulo 4.
PREVENCIN DEL CONFLICTO EN PASES EN DESARROLLO EXITOSOS
En trminos estadsticos, los pases en desarrollo exitosos no estn expuestos a un
gran riesgo de conflicto, pero tampoco han alcanzado un nivel de riesgo tan bajo
como para olvidarse del problema. En realidad, algunos de estos pases a veces se
derrumban en el conflicto. Cuando suceden, estos confli ctos son costosos en extre-
mo: el pas corre el riesgo de desviarse de su ruta de creci miento y caer en la trampa
del conflicto. Es ms, en total, se trata de lejos del grupo ms grande de pases, con
una poblacin de cerca de cuatro mil millones de personas. Entonces, la pregunt a no
es si se debe prestar atencin a las polt icas que reducen el riesgo de conflicto para
este grupo de pases, sino ms bien qu polticas podran ser las apropiadas para ellos
en especi al.
Proteccin contra crisis negativas
Una vez un pas ya es de ingreso mediano o de ingreso bajo, y registra un rpido
creci miento, dispone de un campo de accin relativamente limitado para reducir el
riesgo acelerando su desempeo econmico. La excepcin es su mayor exposicin a
las crisis producidas por los derrumbes financieros y, por tanto, la prioridad es evitar
estas crisis . La reduccin del riesgo del conflicto es apenas una razn ms de por qu
un gobierno debera prestar atencin a la salud del sector financiero; sin embargo, en
la medida en que regularmente la comunidad internacional se involucra en la mitiga-
cin de cri sis como estas, teniendo en cuenta su inters por evitar la guerra civil en
razn de sus efectos secundarios, existe una mayor razn para prestar proteccin
financiera.
Emprender la reforma poltica
El limit ado campo de accin para mejorar el desempeo econmico indica que un
enfoque sensato sera poner un mayor nfasis en la reforma de las instituciones pol-
POLTICAS A FAVOR DE LA PAZ 113
ticas como un medi o para reducir el riesgo. Evidencias en el sentido que, una vez un
pas ha alcanzado niveles de ingreso medi ano, las instituciones polticas democrti-
cas son diferencialment e eficaces, fortalecen el respaldo a esta opcin. De ah que, a
medida que aument a el nivel de ingreso, las polti cas econmicas comiencen a ser
absolutamente menos import antes en la reduccin del conflicto, mient ras las institu-
ciones polti cas comienzan a ser absolutamente ms importantes; sin embargo, como
hasta un cambio moderado de las instituciones polti cas es, en s mismo, un facto r de
riesgo, las instituciones polti cas deben ser estables (Fearon y Laitin, 200e; Hegre y
otros, 200 1).
Las instituciones consistentes interna mente cor ren el menor riesgo de un fracaso,
porque estas instituciones se refuerzan a s mismas (Gates y otros, 2003; Gurr, 1974).
Para las democracias lo anterior significa una amplia distribucin del poder y excl u-
siones no permanentes de actores del sistema polti co. Una cmara de representantes
fuerte equilibra el poder de la rama ejecutiva elegida del gobie rno, toda la poblacin
puede participar en las elecciones, y la competencia multipartidista es autntica. Si
una rama del gobierno llegare a ser muy poderosa, otras ramas intentar n refre narla.
Lo lograrn en una democracia consistente; en una democracia inconsistente una con-
tienda como esta puede llegar a ser violenta.
En relaci n con lo anterior, cuando mej or funciona la democracia como mecanis-
mo de prevencin de conflictos (Przeworski, 1991; Wingast, 1997) es cuando las
apuestas de la contienda poltica son bajas. Muchas de las recomendaciones de pol-
tica eco nmica que se hacen ms adelante, ayudan a bajar las apuestas reduciendo las
ganancias a intereses limitados por obtener o retener el cargo polti co. Para que una
democracia funcione bien, son indi spensables instituciones legales y econmicas que
ayuden a lograr estos objetivos .
La mayora de las democracias recientes han adoptado sistemas polticos mayori-
tarios o presidenciales. Estas instituciones ofrecen la ventaja de un mejor funciona-
miento en trminos de responsabilidad: es ms fcil asignar la responsabilidad de
polticas fallidas a un gobierno de un solo partido, caracterstico de estas instit ucio-
nes, que asignar la responsabilidad a la minora o a gobiernos de coalicin, caracters -
ticos de sistemas proporci onales. Adems, los gobiernos en sis temas polticos
mayoritarios, o presidenciales, se inclinan por polti cas moderadas, porque los siste-
mas de dos part idos tienen un incentivo poderoso para cumplir con las preferencias
del vota nte promedio y rara vez los partidos extremos tendrn representacin en el
parlamento del pas. Si n embargo, en las sociedades di visivas, este tipo de institucio-
nes tal vez no brinde proteccin adecuada a las minoras. Lo anteri or es de particul ar
pertinencia para pases que surgen de guerras civi les tnicas o religiosas, y los siste-
mas con represe ntacin proporcional pueden ser el camino para ofrecer represent a-
cin minori taria (Lijp hart, 1984; Reynal-Quero, 2002a,b). Los siste mas federales,
combinados con parlamentos bica mera les, son otras formas alterna tivas para prote-
114 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
ger a las minoras. Asi mismo, cierta evidencia indica que entre sistemas polticos
democrticos, algunos estilos son ms eficaces que otros para evitar la violencia.
Tanto la represe ntacin proporcional, como controles y comparaciones mltipl es,
tienden a distribui r mucho ms el poder a travs del espectro poltico y estos rasgos
distintivos se asocian con un menor riesgo de conflicto (Reynal-Querol, 2002b).
Considerar un crecimiento ms rpido
Por ltimo, se analiza la funcin que cumple un crecimiento econmico ms rpido
para los pases en desarrollo exitosos . Podemos hacer una simulacin de un creci-
mient o ms rpido de este tipo utilizando el modelo base de la figura 4. 12. La figura
5. 1 simula el efecto de aumentar en 3% la tasa de crecimiento anual del pas tpico de
este grupo, entre hoy y el ao 2020, con una reduccin correspondiente de la depen-
dencia de productos primarios. Un crecimiento como este de las tasas de crecimiento
significara una mejora formidable del desempeo del desarrollo y, por tanto est en
la cota exterior de lo que es posible. En efecto, lo anterior equivale a los lmites de
ejecutar con mayor xito la actual estrategia de desarrollo. Como indica la figura,
slo hace un aporte modesto a la paz global: la incidencia global de guerra civil
disminuye en cerca de dos puntos porcentuales. Se trata de una ganancia relativamen-
te modesta para una mejora realmente extraordinaria del desarrollo.
Figura 5.1
Aporte a la paz de un crecimiento ms acelerado en los pases en desar rollo exitosos
Incidencia prevista (porcentaje)
12
8
4
10,7%
Pases de ingreso alto
Pases de ingreso medio
D Pases de ingreso bajo
8,5%
0 ----'------'----------'---------'---------'---
Base
Crecimiento ms acelerado
de pases en desarrollo exitosos
Nota: Esta simulacin se basa en el model o presentado en la figura 4.2. Para mayores detalles, vase Apndice 1.
Fuente: Basado en una versin revisada de Collier y Hoeffler (2002c).
POLTICAS A FAVOR DE LA PAZ
PASES MARGINADOS EN PAZ
115
A aquellos pases marginados que, hasta hoy, han mantenido la paz, los hemos com-
parado con un grupo de j ugadores a la ruleta rusa que, hasta ahora, han tenido suerte.
Hasta cierto punto, esto es injusto; es probable que los pases pobres que han logrado
mantener la paz han estado tomando decisiones que han jugado un papel en el mante-
nimiento de esa paz. No obstante, como clase, este tipo de pases se encuentra en un
riesgo mucho mayor que los pases en desarrollo exitosos y, como lo sealaba el
captulo 4, los riesgos para los dos grupos no solame nte muestran grandes diferen-
cias, sino que tambin son divergentes: en realidad, para los pases pobres pero pac-
ficos, los riesgos han estado aumentando. Qu puede hacer la comunidad internacional
para reversar esta tendencia tan inquietante?
Creer en los amigos falsos: el cabildeo militar a favor de la disuasin
Es comn que los gobiernos de pases pobres pero pacficos traten de reducir el riesgo
de rebelin aumentando su gasto militar. En tiempo de paz, por cada diez puntos
porcentuales adicionales en el riesgo de rebelin, el gasto militar aumenta aproxima-
damente un punto porcent ual del PIB, como lo seala el captulo 3. Lo anterior se
podra considerar como una accin prudente y podemos estar seguros de que el go-
bierno se sent ir presionado a hacerlo gracias al cabi ldeo militar. Al igual que otros
grupos, los militares estn a favor de un gasto dirigido a su sector. Cuando los milita-
res ejercen el control poltico de un pas, el gasto del sector aumenta en dos puntos
porcentuales del PIB, teniendo en cuenta todas las dems influencias en el presupuesto
militar, como los riesgos y la capacidad para hacer el gasto.
Tambin hemos analizado el hecho que el gasto militar no es eficaz para reducir el
riesgo de conflicto. Teniendo en cuenta el efecto potencialmente pertur bador del ries-
go en el gasto, este ltimo no tiene ningn efecto disuasivo en la rebelin. De ah que,
aun cuando los gobie rnos hayan escuchado las voces de sirena de sus propios milita-
res, esta no sea una manera eficaz para que los pases pobres, pero pacficos, reduzcan
el riesgo de rebelin. Claro est que los gobiernos tambin gastan en el ejrcito para
reducir el riesgo de conflicto internacional. Es obvio que en un vecindario esto no
tiene ningn sentido: una regin no es ms segura si todos los pases tienen elevados
niveles de gasto milit ar. La evidencia sobre carreras armamentistas regionales, que
aparece en el captulo 2, indica la existencia de posibilidades coordinadas en el mbi-
to de la regin para reducir el gasto militar, con la intermediacin de organizaciones
polticas regionales y posibleme nte con instituciones financieras internacionales en-
cargadas de controlar el gasto.
Si el gasto militar no es un instrumento eficaz para la paz, qu otra cosa ms
eficaz podran hacer los gobiernos?
116 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
Reduccin de los riesgos que plantean los productos primarios
Muchos pases de ingreso bajo dependen de los productos primarios como fuente de
rentas de exportacin. En promedio, este tipo de dependencia se asocia con un mayor
riesgo de rebe lin, mala gobernabilidad y mal desempeo eco nmico; sin embargo,
el promedio oculta var iaciones amp lias en extremo. En 1970, Botswana y Sierra Leo-
na eran pa ses de ingreso bajo con enormes reservas diamantferas. Durante los 30
aos siguientes, los diamantes fuero n el eje de derrumbe eco nmico y social de Sierr a
Leo na; en la act ualidad, su ingreso per cpita es mucho ms baj o que en 1970 y el
pa s ha desce ndido al lti mo lugar del ndice de Desarroll o Humano. En compara-
cin, los rec ursos diamantferos fueron cruciales al xi to de Bot swana al convertirse
en la economa de mayor creci mie nto del mundo, llegando a ser hoy en da un pas de
ingreso medi ano (vase recuadro S.l ). As pues, mientras los product os primarios, en
promedi o, han sido perjudiciales para el desarroll o, queda cl aro que ofrece n un po-
tenci al para ser supremamente tiles. En el mbito nacional e internacional, el reto
consiste en adoptar polticas que sepan aprovechar mej or este potencial.
Como se plante ant es, son cuatro las rutas a travs de las cuales las exportaciones
de productos primarios puede n aumentar el riesgo de conflicto: financiar a los rebel-
des, empeorar la corrupcin de la gobernabilidad, aumentar el incentivo de secesin y
aumentar la exposici n a las crisi s. Cada una de estas rutas se avie ne a polticas que
pudieran hacer ms fcil el convi vir con las riqueza s en productos nat urales.
Restringir la fi nanciacin para nuevas rebeliones. Construir un ejrcito rebelde es
una tarea costosa; por tanto, la mayora de grupos rebeldes pequeos no pueden in-
tensificar la violencia hasta el nivel de guerra civil, pero la presencia de productos
pri mari os puede facilitar a los grupos rebeldes la financiacin de esta etapa de la
intensificacin del conflicto. Con frec uencia, la expropiacin del producto primario
mismo exige una escala de violencia que, en sus etapas iniciales, trasciende la capaci -
dad de un grupo rebe lde. Se analiza esta fuente de financiacin cuando se estudian las
polticas que puede n hacer las guerras ms cortas . Ahora se pone el nfasis en dos
for mas en las cuales pequeos grupos rebeldes util izan los product os primari os para
financia r la intensi ficacin de sus acciones mil itares.
Algunos grupos rebeldes pequeos han logrado reca udar fondos consi derables
vendie ndo los derechos fut uros al botn de guer ra (Ross, 2002a). En la guerra civil de
1967 en la Repblica del Congo, la mili ci a privada de Deni s Sassou-Nguesso, ante-
rior presidente, fue fundada en parte por medi o de la venta de derechos futuros de
explotacin de las reservas petroleras. En vsperas del conflicto, Sassou-Nguesso re-
cibi de Elf-Aquitaine, la compaa petrolera, un importante aporte financiero del
orden de ISO millones de dlares, segn se infor ma. Estos fondos jugaron un papel
decis ivo al permi tir la derrota de Pascal Lissouba, el presidente titular. Usos similares
P OLTICAS A FAVOR DE LA PAZ
Recuadro 5.1 Comparacin de Botswana y Sierra Leona
En 1961, Botswana y Sierra Leona, pases ricos en recursos diamantferos, tenan aproximada-
mente el mismo ingreso per cpi ta de 1.070 dlares; sin embargo, los pases siguieron rumbos
supremamente diferentes en su desarrollo econmico. Por qu los diamantes hicieron un mila-
gro econmico en Botswana y produjeron el derrumbe total del Estado en Sierra Leona? En
Botswana, la extraccin y exportacin de diamantes se convi rti en un motor de rpido creci -
miento econmico. Desde su independencia, el pas mantuvo una democracia estable y eficien-
te, con el beneficio del liderazgo continuo de tres presidentes democrticamente elegidos . Un
plan nacional de desarrollo es la clave para el manejo de la economa, fijando metas para el
gasto pblico consistentes con las rentas previstas del gobierno y la capacidad de la economa.
La extraccin de diamantes est concentrada en tres grandes minas (depsitos de kimberlita).
Asimismo, el gobierno fomenta otras industrias diferentes a la extraccin de diamantes. Este
hecho ha permit ido prosperar a la economa de Botswana: en la actualidad, el ingreso per cpita
se acerca a los 8.800 dlares y la distribucin del ingreso es relativamente igualit aria. Los ante-
cedentes de desarrollo humano son igualmente impresionantes; sin embargo, a semejanza de
muchos de sus vecinos en el sur de frica, Botswana ha registrado una elevada tasa de contagio
del VIH. En contraste, la historia reciente de Sierra Leona es una tragedia. La riqueza diamantfera
combinada con una mala gobernabilidad ha significado el derrumbe del Estado y creado el
incent ivo, as como la oportunidad, para una rebelin durante toda la dcada de los aos 90. Hoy
en da, Sierra Leona est clasificada entre los pases ms pobres del mundo, con un ingreso per
cpita de cerca de 480 dlares. En comparacin con Botswana, la mayor parte de los depsitos
diama ntferos de Sierra Leona son aluviales, es decir, se encuentran en los lechos de los ros. El
control de la extracci n por parte del gobierno se dificulta porque los depsitos aluviales se
encuentran dispersos en ms de una tercera parte del pas y, a diferencia de los depsitos de
kimberlita, se pueden extraer con tecnologas sencillas. Los buscadores de diamantes cavan
agujeros con palas y pasan la tierra por un tamiz. Sin embargo, la desgracia de Sierra Leona ha
sido tanto poltica como econmica. Comenzando despus de la independencia en 1961 como
un Estado multipartidista, el pas se convirti en un Estado de partido nico con una sucesin de
gobernantes autocrticos. La corr upcin y la mala gestin fiscal desestabilizaron la economa y,
desde 1967 en adelante, el gobierno otorg derechos de extracci n a personas naturales a cam-
bio de su apoyo poltico. Poco a poco, el gobierno perdi el control sobre sus activos, permit ien-
do que empresarios privados y el crimen organizado se hicieran cargo de la explotacin de los
diamantes. La marginacin de los jvenes por causa del derrumbe econmico y poltico de los
aos 80 los empuj cada vez ms al delito y a las drogas. Para Foday Sankoh, el lder rebelde,
fue relativamente fcil reclutar jvenes para su guerra civi l y financiar la guerra por medio de la
extraccin de diamantes.
Fuentes: Datos de ingreso de 1961: Heston, Summers y Aten (2002); Paridad del poder adquisitivo ajustado a cifras de
ingreso PIB para 2001; Banco Mundi al (2002a); informacin subre minera de Botswana: http://www.mbendi.co.za/
indy/mingldmnd/aflbo/p0005.htm; Davies y Fofana (2002); Harvey (1992); Hirsch (2001); Leith (2002).
117
de derechos futur os destinado s al botn de guerra ocurrieron en Angola, la Repblica
Democrtica del Congo, Liberia y Sierra Leona. El fenmeno es totalmente nuevo.
En 1960, Union Miniere du Haut Katanga, una compaa belga, financi la rebelin
118 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
de Katanga en el Congo a cambio de futuros derechos mineros . Igualmente, durante
la guerra de independencia de Argelia, se deca que la compaa petrolera italiana
Ente Naxionale Idrocarburi , suministr dinero y armas al Frente de Liberacin Na-
cional a cambio de "consideracin" futura. Si bien no es nuevo, en la dcada pasada
el enfoque parece haberse convertido en un hecho ms comn en frica. En estos
casos , como el suministro de fondos proviene de compaas establecidas en pases de
la OCDE, en principio es controlab le. Este tipo de financiacin de organizaciones po-
lticas en conflicto con gobiernos reconocidos podra ser convertido en delito crimi-
nal, a semejanza de la nueva legislacin vinculante a todos los pases miembros de la
OCDE que prohbe a las compaas sobornar a funcionarios pblicos.
La extorsin de las compaas que trabaj an en la extraccin de recursos naturales
es otra forma por medio de la cual los grupos rebeldes pequeos financian la escalada
de sus actividades militares mediante la explotacin de los recursos naturales. Si bien
tant o el secuestro como el sabotaje de la infraestructura requieren pequeas capacida-
des de violencia, los pagos por concepto de rescate y las rentas de proteccin que esos
grupos obtienen pueden ser cuant iosos . Los 20 millones de dlares en rescates que
recibi el ELN de una compaa alemana en la poca en que este grupo era una orga-
nizacin dbil, los utiliz para equiparse militarmente superando los estndares de las
fuerzas gubernamentales contra las que combata. Hoy en da, se dice que una impor-
tante compaa petrolera de frica Occidental est pagando cerca de 250 millones de
dlares a pequeos empresarios de la violencia. En este punto, el desestmulo de estos
pagos, tanto por medi os jurdicos como exponiendo estos hechos ante la opinin p-
blica, constituye el aspecto de polticas . Un posible punto para la interve ncin legal
es ilegalizar el seguro de secuestro y convertir a todos los pagos de extorsin en
gastos no deducibles para fines impositivos. Los gobiernos del Grupo de los Ocho
(G8) bien podran acordar no suministrar dinero s pblicos para pagar rescates por sus
ciudadanos a movimientos rebeldes. Las prcticas actuales muestran marcadas dife-
rencias entre los gobiernos del Grupo de los Ocho, como lo evidencian sus distintas
reacciones al secuestro de turistas y las demandas de un pequeo grupo rebelde de
Filipinas en el ao 2000, de un milln de dlares por turista.
Reducir la corrupcin. Cuando una pequea elite desfalca las rentas queproducen los
recur sos naturales, y esas rentas no se aprovec han con la transparencia debida a favor
del bien comn, los movimientos rebeldes, en especial aquellos que pretenden la
secesin de una parte del pa s dotada de rec ursos naturales, reci ben un fuer te
espaldarazo. En consecuencia, los gobiernos de pases ricos en recursos naturales
tienen un poderoso inters para demostrar un buen uso de las rentas procedentes de
los recursos naturales .
El primer paso en este sentido es sumini strar informacin precisa sobre el monto
real de las rent as. Como los grupos rebeldes potenciales no confan en los gobiernos,
POLtrICA5 A FAVOR DE LA PAZ 119
quizs las CMN que se ocupan de la extraccin de recursos naturales podran suminis-
trar informaci n independiente sobre pagos. Hace poco, British Petroleum comenz
a informar sobre sus pagos al gobierno de Angola, pero ninguna de las otras 34 com-
paas activas en ese pas ha adoptado esta poltica. Lo anterior demuestra que la
industria petrolera no ha prestado la atencin suficiente para que funcione el modelo
de autorreg ulacin, como lo hizo en el caso de los diamantes. Existen, en consecuen-
cia, los fundamentos para una accin pblica que facilite la coordinacin de la indus-
tria petrolera y otras industrias extractivas . Son varias las aproximaciones sugeridas.
Una es convertir en requerimi ento legal la informaci nsobre todos los pagos de este
tipo. Una alternativa, propuesta por Global Witness y George Soros, es convertir esta
informaci n en un requi sito para inscripcin en los principales mercados burstiles.
Una alternativa adicional es que las compaas informen confidencialmente a las insti-
tuciones financieras internacionales, para que esta ltimas cotejen la informaci n y
publiquen las cifras de rentas totales. Lo anterior ofrece la ventaja de preservar la
confidencialidad de la informaci n especfica a compaa proveyendo al mismo tiempo
un sistema global de certificacin para la informaci n.
Todos los anteriores enfoques ofrecen la ventaja de que, al hacer obli gatoria la
present acin de informes, la seal clara que envan es que la informaci nsuministra-
da es independiente del gobierno receptor y, por tanto, tiene mayor probabilidad de
ser confiable. En la medida en que lo anterior reduzca el riesgo de rebelin, el principal
beneficiario es el gobierno mismo. El principio de una informaci n sobre rentas legal-
mente independiente es bastante semejante al principio de creciente aceptacin de
bancos centrales independientes. Adems, con el objeto de hacer transparente el uso
de las rent as, la present acin de informes por parte de los gobiernos receptores y de
las compaas nacionales de extraccin de recursos complementara la obligatoriedad
de la presentacin de informes sobre rentas por parte de las CMN.
Por ltimo, en s misma, la transparencia de la presentacin de informes es un
insumo del escrutinio. El nivel indicado de este tipo de escrutinio est en el seno de la
sociedad. Una vez se present an las cifras segn estndares, los parlamentos y los
medios son las instituci ones naturales para realizar el escrutinio; no obstante, un en-
foque til, en especial cuando estas instituciones son recientes, es complementar esta
revisin con un escrutinio por parte de representantes de la sociedad civil, diseado
especficamente para este fin. Para el caso que nos ocupa, un modelo muy apropiado
sera el proyecto del oleoducto Chad-Carner n, para el cual organizaciones de la so-
ciedad civil, MNC, el Banco Mundial y el gobierno de Chad hicieron una alianza
(vase recuadro 5.2). Este proyecto podra ser una pauta para el manejo de los recur-
sos naturales en otros pases en desarroll o, un modelo necesario, tanto para los go-
biernos de pases de ingreso bajo como para las CMN en el sector de la minera. Muchos
pases en desarrollo de ingreso bajo se encuentran en el proceso de descubrir recursos
naturales y sus gobiernos sienten vivamente la falta de un modelo. Por ejemplo, en
120 G L:ERRA CIVIL Y POLfTICAS DE DESARROLLO
2002, los gobiernos de Timor Oriental y Santo Tom y Prncipe se percataron de su
necesidad de aprender a manejar las rentas petroleras proyectadas. Ante la ausencia
de un modelo, ambos gobiernos optaron por enviar una delegacin a Angola, pero
aunque la ventaja de Angol a es que la comunicacin puede ser en portugus, obvia-
mente no es el mejor modelo para la gobernabilidad de rentas. Asimismo se requiere
con urgencia de un model o para alentar a las CMN acreditadas a trabajar en entornos
difcil es. Para las CMN, el riesgo de que la mala gobernabilidad dae su credibilidad
es el principal impedimento para trabajar en pases de ingreso bajo.
Recuadro 5.2 Transparencia de las rentas petroleras de Chad
Chad es uno de los pases ms pobres del mundo. Aunque desde principios de la dcada de los
50 se encontr petrleo, no era posible exportarlo sin un oleoducto. Es ms, las guerras civiles
que asolaron al pas desde los aos 60 hasta 1990, hacan imposible los emprendimientos finan-
cieros requeridos. En los aos 90, cuando Exxon intent movili zar recur sos financi eros priva-
dos, la respuesta que obtuvo fue que los riesgos seran demasiado elevados a menos que participara
el Banco Mundi al. Una de las condic iones del Banco era que Chad se tena que comprometer a
una gestin absolutamente transparente de las rentas petroleras y que estas rentas tendran que
ser utilizadas para reducir la pobreza. En octubre de 2000 arranc el proyecto. Se calcula que las
rentas petrol eras sern del orden de 150 millones a 300 millones de dlares anuales, comparadas
con la recaudacin tribut aria de menos de 200 millones de dlares en 2002. Se puso en marcha
un riguroso mecanismo de supervisin: al Grupo Externo de Cont rol de Cumplimiento se le
asign la responsabil idad de supervisar, mediante visitas trimestrales, la ejecucin de todos las
convenciones legales relativas al medio ambiente y gest in socioeconmica. El Grupo Interna-
cional de Asesora, el cual realiza visitas semestrales a Chad, se cre con la finalidad de asesorar
a los presidentes de Chad y del Banco Mundial sobre la forma de maximizar el impacto del
proyec to sobre el desarrollo. Los informes del Grupo se publican en la internet y son de libre
acceso. La Ley de Gestin de las Rentas Petroleras, promul gada en 1999, constit uye un rasgo
carac terstico nico del modelo de Chad. La ley establece que todas las rentas directas del petr-
leo deben consignarse en primer lugar en una cuenta de depsito en garanta en el exterior. De
esa cuenta, se transfiere un 10% a otra cuenta para el Fondo para las Futuras Generaciones y el
remanente se transfiere a una cuenta especial de rentas petroleras en Chad. La ley especifi ca que
80% de las renta s petroleras se tienen que emplear en gastos adicionales en los cuatro sectores
prioritari os para reducir la pobreza: salud y asuntos sociales, educaci n, infraestructura y desa-
rroll o rural. 5% de las regalas se asignan a apoyar a las comunidades locales de la regin produc-
tora de petrleo. El resto se puede utilizar en gastos generales de la administracin. Asimismo, se
cre el College de Controle et Surveillance des Ressources Petroliers, una poderosa institucin
local de vigilancia, el cual tiene que autorizar todos los compromisos y desembolsos de la cuenta
especial de rentas petroleras y certificar que el presupuesto presentado al parlamento est confor-
me con la Ley de Gestin de Rentas Petroleras. Nueve son los miembros de este ente, a saber:
cuatro de la sociedad civil; dos del parlamento, uno de la Corte Suprema, el gerente nacional del
banco central y el director del Tesoro. Hacia j ulio de 2003 se iniciara el bombeo de petrleo;
(Contin a en la pgi na siguiente)
P OLTICAS A FAVOR DE LA PAZ
(Cont nuaci n recuadro 5.2)
pero ya han ocurrido algunas experiencias muy interesantes. A comienzos de 2000 se cre el
consorcio petrolero. pagando una prima de suscripcin equivalente a 25 millones de dlares. El
gobierno dio a este pago el tratamiento de un ingreso por fuera del presupuesto y lo utiliz sin
ajustarse al espritu de la Ley de Gestin de Rentas Petrol eras y haciendo caso omiso de sus
propios procedimientos. Segn los medios. una gran proporcin de esa suma se utiliz en la
compra de armas. porque la rebelin del Mouvement pour la dmocratie et la j ustice au Tchad
[Movimiento para la democracia y la j usticia en Chad], en el norte del pas estaba creando
muchos problemas de seguridad. En consonancia con el acuerdo firmado de que todo el ingreso
por concepto de petrleo tena que utilizarse para reducir la pobreza. el Banco Mundial protest.
El gobierno acept congelar los diez millones de dlares restantes y utilizarlos en estricto cum-
plimiento de la ley y prometi que la Ofici na del Contralor General llevara a cabo una audi tora
del dinero gastado. La Contralora General fue creada apenas en 1999. y esta era la auditora
ms importante que haba realizado. Los resultados completos de la auditora se publicaron en la
pgina de internet de la Contralora. Como consecuencia de la debacle de la prima de suscrip-
cin. a los miembros del College de Controle et Surveillance des Ressources Petroliers los
nombraron en 200 l. antes de la fecha prevista. Hay otro rasgo interesante sobre el caso de Chad:
en la act ualidad. el poder militar y poltico se encuentra principalmente en manos de personas
origi narias del norte del pas. mientras los campos petroleros y la mayor parte de las tierras
agrco las se encuentran en el sur. Aun cuando el gobierno actual ha sido impugnado. no se habla
mucho de la secesin . Una gestin transparente de las rentas petroleras a favor de la mayora
pobre de la poblacin constituir un ingrediente clave para mantener la unidad nacional en
Chad.
Fuente: preparado por Gregor Binkert, miembro del personal del Banco Mundial y gerente de pas para Chad.
121
Reducir la secesin. En el captulo 3 se mostraba que los recur sos naturales, el petr-
leo en particular, aumentan el riesgo de una secesin violenta. Cmo pueden las
poltic as reduci r estos riesgos? Dado el mayor grado de dificultad que implica para
exagerar las ganancias, la transparenci a acerca de la magnitud de las rentas ayudar a
reduc ir el riesgo. Recurdese que, en parte, la exageracin ocurre por el puro atracti-
vo de las rentas de los recursos naturales -existe la probabilidad de que la poblacin
local conj ure imgenes de Bahrein y Brunei- y en parte porque es una estrategia
deliberada de polticos secesionistas. De nuevo, nicamente la informacin que se
suministre al gobierno de manera independiente puede tener la esperanza de ser con-
vincente. Por tanto, el escrutinio del uso efectivo de las rentas constituye un paso
importante para moderar las presiones a favor de la secesin.
Incluir en las altas instancias del gobierno a lderes polt icos procedentes de la
regin donde se encontr petrleo, puede ser una estrategia adicional. Esto fue lo que
accidentalmente sucedi en Botswana. La respuesta comn hoy en da es asignar a la
localidad una parti cipacin desproporcionada de las rentas. Si esta es la nica estrate-
gia que se aplica, puede llegar a exacerbar el problema, porque da la apariencia de
122 G UERRA CIVIL Y POLfTICAS DE DESARROLLO
aceptar el principio de que los recursos pertenecen a la localidad. An despus de
haber aceptado que 75% de las rentas se asignaran a la localidad, el gobierno de
Indonesia enfrent continuas demandas de la provincia de Aceh por la secesin. En
efecto, puede que ofertas tan generosas no parezcan crebles a largo plazo. Aunque
existe un fuerte fundamento para descentralizar algunas de las rentas producidas por
los recursos naturales, el principio de divi sin equitativa, mezclado con transparen-
cia, puede ser una manera ms eficaz para evitar la secesin.
Proteccin contra crisis negativas. Los precios de los productos primarios son muy
voltiles, as que los pases dependientes para sus exportaciones de una estrecha gama
de productos confrontan peridicamente severas crisis negativas. Segn concluyen
algunas investigaciones recientes, cuando estas crisis son de gran envergadura, perju-
dican gravemente el crecimiento a mediano plazo: cada dlar perdido en ingresos por
concepto de exportaciones genera dos dlares adicionales de contraccin de producto
(Collier y Dehn, 2001). Asimi smo, existe cierta evidencia indicativa de que gran
parte de este crecimiento perdido nunca se recupera. De ah que los episodios de
cada de precios puedan inducir los derrumbes del crecimiento que aumentan el ries-
go de rebelin, y en el largo plazo, pueden llevar a menores niveles de ingreso. Por
ejemplo, en Indonesia, la crisi s financiera de Asia Oriental en 1998, hizo que el ingre-
so cayera en la provincia de Aceh en cerca de 10%. Prontamente a este hecho le
sigui una escalada del conflicto violento.
Hasta para los gobiernos de pases industrializados con complejos equipos de ex-
pertos a su disposicin, sera en extremo difcil manejar crisi s de esta envergadura.
Pero, desde los aos 30, los pases industrializados no han experimentado crisis de
esta magnitud. Comnmente los gobiernos de pases en desarrollo carecen del cono-
cimiento experto y con frecuencia carecen de la voluntad poltica para ejecutar con
eficacia polti cas de austeridad. Existe, en consecuencia, un fundamento para que la
accin internacional amortige crisis como estas. En la actualidad, las respuestas de
los donantes a las crisis graves en pases en desarrollo las determina el carcter de la
crisis. Por lo general , si estas crisis son fotognicas, como un terremoto, un huracn o
una sequa, la ayuda aumenta a toda velocidad y en grandes proporciones, llegando
en ocasiones a cubrir en demasa las prdidas ocurridas. Lamentablemente, aun cuan-
do la dimensin de las crisis de precios de recursos naturales es mucho mayor que la
de estas calamidades, no son fotognicas e, histricamente, la ayuda no ha mostrado
tendencia alguna a aumentar en respuesta a este tipo de crisis: los gobiernos han
tenido que arreglrselas por su cuenta.
La comunidad internacional podra considerar tres tipos de medida s: riesgo com-
partido, facilidades de crdito y ayuda. Es considerable el campo de accin para el
riesgo compartido. Por ejemplo, el Banco Mundial concede prstamos tanto a
exportadores como a importadores de petrleo. Los primeros tienen un inters en que
POLTICAS A FAVOR DE LA PAZ 123
los repagas sean bajos durante los perodos de precios bajos del petrleo. Los segun-
dos tienen un inters en que los repagas sean bajos durante perodos de precios altos
del petrleo. Estructurando los repagas contingentes con el precio del petrleo, el
Banco Mundial podra, efectivamente, equiparar estos riesgos complementarios y en
el proceso reducir su propio riesgo de incumplimiento en los pagos. Asimismo, el uso
de mercados derivados permite un espacio para el riesgo compartido. Como estos
mercados son muy tcnicos, generalmente no es apropiado que los gobiernos de pa-
ses en desarrollo entren directamente a stos, pero el Banco Mundial podra celebrar
contratos portadores de riesgo con pases en desarrollo y luego reasegurar estos ries-
gos en mercados derivados. El Banco ya maneja posiciones cambiarias para algunos
pases en desarrollo y no parecera que algn aspecto de principios estuviera involucrado
en la prestacin de un servicio de este tipo. Aunque rara vez se han utilizado, el FMI ha
tenido facilidades de crdito bajo la forma de servicios de financiacin compensatorios.
Adems, no es sensato para un pas en desarrollo contraer emprstitos a tasas comer-
ciales al inicio de una fuerte crisis negativa de incierta duracin. Puede, sin embargo,
haber espacio para financiacin en condiciones favorables. Tal vez la concesin de
ayuda sea ms importante que la financiacin de emprstitos. Es necesario que las
respuestas de la ayuda a las crisis se planteen en un entorno ms racional, transfirien-
do recursos a crisi s econmicas de menor magnitud pero ms devastadoras, al mar-
gen de desastres naturales muy fotognicos.
Adems de la proteccin contra crisis de precios, reducirlas donde sea posible
tambin tiene sentido. Los intentos por controlar los precios de los productos prima-
rios no han logrado su objetivo y no parece existir una base para repetirlos; sin embar-
go, sin darse cuenta, las polticas comerciales de las economas de la OCDE pueden
tener un efecto muy marcado en los precios mundiales. Por ejemplo, si los gobiernos
de los pases de la OCDE aumentan sus subsidios a los productores de esos pases
cuando el precio mundial de un producto agrcola es bajo, entonces el efecto ser
expandir las crisis de precios de manera sistemtica. La proteccin que este tipo de
subsidios obtiene para los productores internos ocurre al costo de aumentar la crisis
para los productores de pases de ingreso bajo. Por ejemplo, el reciente incremento
del subsidio a los productores estadounidenses de algodn ha tenido el efecto de
reducir todava ms los ingresos de los cultivadores de algodn de la Repblica
Centroafricana.
Diversificacin. En promedio, los productos primarios ya no son las principales expor-
taciones de un pas en desarrollo, sino que este promedio lo constituye una dependencia
continuada por parte de los pases marginados y una extraordinariamente rpida diver-
sificacin por parte de los pases en desarrollo exitosos. El xito logrado por este ltimo
grupo demuestra la posibilidad que tienen los pases marginados de hacer lo mismo,
aunque lo dificulta el surgimiento de China e India como principales exportadores de
124 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
bienes con gran intensidad en mano de obra. Adems, la diversificacin no siempre
es posible ; Botswana, por ejemplo, es un desierto sin costas con pocas opciones dife-
rente s a los diamantes. Aunque la prioridad para este tipo de pases debera ser hacer
funcionar con eficiencia su riqueza de recurso s naturale s como, en efecto, lo ha hecho
Botswana, para muchos pases la diversificacin es ciertamente factible . Por ejemplo,
un pas como Ghana, con una favorable situacin sobre la costa, cerca de los merca-
dos mundiales, no parecera tener una razn intrnseca para no lograr el xito como
un pas manufacturero.
Segn un estudio sobre los determinantes de la dependencia de productos prima-
rios, son tres los factores que la reducen de manera significativa: crecimiento, ayuda
y polticas (Collier y Hoeffler, 22b). En promedio, el crecimiento diversifica una
economa y, adems del aporte directo del crecimiento a la reduccin del riesgo, ese
hecho reduce el riesgo de conflicto. Lo anterior no implica que cualesquiera polticas
que fomenten el crecimiento promuevan la diversificacin, sino que, por lo general,
el mvil del crecimiento ayuda a la diversificacin. La ayuda reduce significativamente
la dependencia de productos primarios. En parte, puede tratar se de un efecto de la
"enfermedad holandesa", segn el cual el sumini stro de divisas por medio de la ayuda
reduce el incentivo para exportar; sin embargo, la ayuda tambi n puede mejorar la
infraestructura de actividades que no dependan para su rentabilidad de rentas eleva-
das y especficas de lugar. Asimismo, buenas polticas econmicas fomentan la di-
versificacin de manera significativa. Medimos la efectividad de las polticas con el
PPEI , del Banco Mundial. En promedio, una mejora del PPEI de un punto -casi equi-
valente a la diferencia entre polticas african as y asiticas- reducira de 15,2% del PIB
a 13,8% la dependencia de productos primarios.
Aumentar el crecimiento econmico
En promedio, las economas pobres pero pacficas se caracterizan por su lento creci-
miento. Un crecimiento ms acelerado reducira el riesgo de conflicto, tanto directa-
mente a COItO plazo y acumulativamente a ms largo plazo elevando el nivel de ingreso,
como indirectamente ayudando a la diversificacin. A partir del modelo que aparece
en la figura 4.12 podemos hacer una simulacin de los efecto s de un crecimiento ms
acelerado en los pases marginados . En la figura 5.2 se traza una simulacin de un
aumento equivalente al 3% del crecimiento de todos los actuale s pases marginados,
manteniendo constante el crecimiento de los pases en desarrollo exitosos. En trmi-
nos del incremento respecto del crecimiento global , en realidad es mucho menos
exigente que la estrategia de aumentar las tasas de crecimiento de los pases en desa-
rrollo exitosos: en conjunto, los pases marginados son una parte mucho ms pequea
de la economa mundial que los pases en desarrollo exitosos y tienen tasas iniciales
menores de crecimiento; an as esta estrategia hace un aporte mucho ms considera-
P OLfTICAS A FAVOR DE LA PAZ 125
ble a la paz mundi al. En esta simulacin, la incidencia de Estado con crecimiento
sostenido es casi la mitad: de casi II % a 6%. Por tanto, la distribucin del creci mien-
to mundi al es muy importante en trminos del aporte del creci miento a la paz.
Figura 5.2
La contr ibucin de acelerar el crecimiento para lograr la paz en pases marginados
Incidencia prevista (porcentaje)
o
-
Pases de ingreso alto 10,7%
O Pases de ingreso medi
O Pases de ingreso bajo
-
6,0%
-
8
12
4
o
Base
Crecimiento acelerado
en pases marginados
Nota : Esta simul acin se basa en el modelo presentado en la figura 4.2. Para mayores detalles , vase Apndice 1.
Fuente: Basado en una versin revisada de Collier y Hoeffler (2002c).
Se trata del impacto nico ms considerable en la incidencia global del conflicto
que hemos encontrado. Por consiguiente, la primera cuestin es cmo aumentar el
crecimiento y, a partir de all, determinar si, sin darse cuenta, los medios para aumen-
tar el crecimiento tienen efectos directos que empeoran la crisis del conflicto, com-
pensando de ese modo sus efectos beneficiosos por medio de la tasa de crecimiento.
Es amplio el consenso en el sentido que todos estos tres instrumentos -polticas
internas, ayuda internacional y acceso a mercados globales- son eficaces para au-
mentar el crecimiento. Aunque la forma precisa en que interactan sea ms contro-
vertida, su importancia en el presente contexto es escasa. No existen desacuerdos
significativos acerca de los mritos del acceso al mercado. Algunos anali stas aducen
que ayuda y polticas se complementan entre s, llegando a ser ms efecti vas en la
medida en que mejoran las polticas y, a la inversa, siendo ms efectiva la reforma de
polti ca con cuantiosas afluencias de ayuda. Otros analistas sostienen que los efectos
benficos de ayuda y polticas son independientes. La postura comn es que donde
las polt icas son razonables, la ayuda es efectiva, y donde las polticas no son razona-
bles, mej ores polti cas reforzarn el crecimiento.
126 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
Polticas econmicas. Es considerable la polmica sobre lo que son "buenas" polt i-
cas; por ejemplo, en diferentes pases de la OCDE, los electores han optado por polt i-
cas significativamente diferentes y peridica mente cambian sus opiniones respecto
de las polticas que desean. An as, en todos estos escenarios de polti cas los ingre-
sos son elevados. Lo que constituye polticas realmente malas es mucho ms polmi -
co. Ningn economista serio defiende una inflacin alta y variable, fuertes barreras al
comercio, la propiedad pblica general izada de las actividades de mercado diferentes
a las "industrias en red", el uso del empleo pbl ico para fines c1ientel istas antes que
para una prestacin equitativa de los servicios. Sin embargo, esta es la realidad actual
en muchas de las sociedades pobres pero pacficas. El PPEI, sistema de clasificacin de
polticas que utiliza el Banco Mundial, es un medio til para cuantificar lo anterior. Este
sistema clasifica las polticas macroeconmicas, estructurales, sociales y del sector p-
blico con base en una escala de l a 5, con un puntaje ms elevado para calificar polticas
ms efectivas. La clasificacin promedio para los pases marginados es apenas de 2,95,
mientras que la corres pondiente a pases en desarrollo exitosos es de 3,75. En conse-
cuencia, son considerables las reformas requeridas para efectuar un cambio como este,
aunque menos controvertidas que la reforma de polticas en entornos adecuados. El
amplio consenso tcnico acerca de estas reformas bsicas reflej a la evidencia acumula-
da sobre las consecuencias de las malas polticas. Una medida que ilustra este punto es
la relacin entre el PPEI y el crecimiento: para el pas tpico de ingreso bajo, un pas con
polticas inadecuadas, una mejora de un punto en el PPEI se asocia con una mayor tasa
de crecimiento de 1,6 puntos porcentuales (Collier y Dall ar, 2002).
Si bien las reformas fundame ntales no son particul armente polmicas desde una
perspecti va tcnica, todava pueden despertar oposicin considerable en el seno de
una sociedad. Tpicamente, las pol ticas malas no exis ten por error, favorecen a algn
grupo poderoso. Potencialmente, los grupos poderosos se resisti rn de manera vio-
lenta a la reforma de polticas; por tanto, la reforma podra aumentar el riesgo de
conflicto. En este caso , los efec tos favorables engendrados por el creci miento queda-
ran compensados por este riesgo directo. Un estudio investiga el efecto de las polti-
cas en el riesgo de conflicto utilizando al PPEI como medida (Collier y Hoeffler, 2002b).
Aunque el PPEI tiene muchas limitaciones, una de sus ventajas es que ha sido cons-
trui do por economistas operativos del Banco Mundial que trabajan en cada uno de los
pases, porque as como el sistema reflej a sus criterios tambin representa su asesora.
Por tanto, si se considera que un pas ha mej orado su puntaje PPEI, es probable que este
hecho se deba a que los cambios han sido muy consistentes con la asesoraque ha
estado prestando el personal del Banco Mundi al. Por ejemplo, si se determinara que la
mejora de las polticas aument el riesgo de conflicto, este hecho indicara que la ase-
sora de poltica que presta el Banco estara exacerbando el riesgo de conflicto.
Es obvio que las polticas se deterioran con gran rapidez durante una guerra; por
tanto, para determinar si las polticas afectan el riesgo de guerra, debemos considerar
POLTICAS A FAVOR DE LA PAZ 127
polti cas ya vigentes antes de considerar el perodo de riesgo. En consecuencia, el
est udio analiza las polt icas durante los cinco aos anteriores al perodo de cinco aos
para el cual se calcula el riesgo de conflicto. El estudio no encuentra ninguna asocia-
cin significativa entre el nivel de polt icas econmicas, segn las mide el PPEI , y el
riesgo de conflicto posteri or -es decir , las polticas inadecuadas ni reducen el riesgo
de conflicto ni lo incrementan, ms que por medio de sus efectos negativos en el
creci miento. Sin embargo, los cambios en las polt icas s tienen un efec to significati-
vo. Parece que las mejoras del PPEI reducen el riesgo de conflicto en el perodo
subsiguiente. Este efecto beni gno bien puede ser espurio, aunque no refleje otra cosa
que polti cas en proceso de deterioro en el perodo previo al conflicto violento. Por
ejemplo, como lo sealbamos antes, un mayor riesgo de conflicto induce a los go-
biernos a incrementar su gasto militar.
Sin embargo, la cuestin importante es que ninguna evidencia indica que mejores
polt icas aumenten directamente el riesgo de conflicto. En tanto no aumenten directa-
mente el riesgo de conflicto, su tendencia ser reducir el riesgo indirectamente me-
diante sus efec tos sobre la tasa de crecimiento. Lo anterior no significa que todas las
polti cas encaminadas al creci miento reduzcan el riesgo: no existe sustituto a analizar
polticas por polticas, pas por pas , para aver iguar si existe el potencial de efectos
negativos. Simpleme nte significa que no existe una suposic in general en el sentido
que cuando los pases han ejecutado reformas de polticas segn lo aconseja el Banco
Mundial, sistemticame nte esos pases han aumentado de manera directa el riesgo de
conflicto (Collier y Hoeffier, 2002b).
Ayuda. Evaluar la ayuda presupone menos controversia que evaluar las polticas. En
este contexto empleamos una valoracin convencional de la ayuda como asistencia
en condiciones favora bles para el desarrollo, la cual excluye la asistencia humanitaria
y la ayuda militar, ninguna de las cuales tiene como meta aumentar el crecimiento. En
realidad, resulta ms polmico cuantificar el efecto de la ayuda en el crecimiento.
Aplicando los resultados de un estudio reciente, un punto porcent ual adicional de
ayuda para los pases marginados , como participacin del PIB, aumentara en apena s
O, I puntos porcentuales la tasa promedi o de crecimiento de estos pases (Collier y
Doll ar, 2002) . Algunos analistas aducen que la ayuda llegara a ser ms eficaz si se
combinara con reformas de polt icas, pero el tema que nos ocupa en este momento es
si, sin darse cuenta, la ayuda aumenta el riesgo de conflicto. Algunos economistas,
Grossman (1992) en part icular, han sostenido esta tesis basndose en el argumento
que la ayuda aumenta el tesoro en disput a.
Asimismo los efectos de la ayuda en el riesgo de conflicto han sido el tema de
trabaj o de algunos investigadores basndose en el mismo enfoque utilizado para el
efec to de las polticas. Teniendo en cuenta el efecto en el creci miento, la ayuda no
tiene un efecto directo significativo en el riesgo de conflicto. Una vez ms, lo anterior
128 G UERRA CIVIL Y POLfTl CAS DE DESARROLLO
no exime a los donantes de la necesidad de examinar cuidadosa mente sus programas
de ayuda para determinar si algunos componentes particulares podran acrecentar el
riesgo de confl icto. Precisamente algunos est udios de caso as lo plantean: tipos espe-
ciales de ayuda han aumentado el riesgo de conflicto (por ejemplo, vase Esman y
Herring, 200 1). Es importante aprender de experiencias fallidas como esta: los pro-
yectos se debe n formular con un conocimiento adecuado acerca de su potencial para
crear divi sin. Sin embargo, tambin deberamos ser cautelosos con generalizaciones
a partir de historias de horror como esta que implican que la ayuda es, por lo general,
parte del problema. Los efectos de la ayuda en el crecimiento implican que normal-
mente es parte de la solucin.
Acceso a mercados globales. En gran medida, el grupo de pases pobres pero pacfi-
cos no ha irrumpido en los mercados globales de exportaciones no tradicional es. He
aqu un fundamento para mejoras aceleradas en el acceso al mercado para estos pa-
ses, adelantndose a mejoras ms generales negociadas durante la ronda de desarro-
llo de la Organizacin Mundial del Comercio. Hace poco, los Estados Unidos y la
Unin Europea introduj eron este tipo de acceso diferencialmente favora ble al merca-
do para algunos pases miembros del grupo pobre pero pacfico. Los Estados Unidos
ha introducido la ley de Crecimiento y Oportunidades para frica, y las primeras
seales indican que esta ley est haciendo muchsimo ms fci l para los pases africa-
nos su entrada a los mercados de exportaciones de productos manufacturados. De
igual manera, la Unin Europea ha introducido la iniciativa "Todo menos las Ar-
mas", para los pases menos desarrollados.
Como sucede con las polticas y la ayuda, en principio, cualesquiera efectos favo-
rables de un mejor acceso al mercado podran verse compensados por un efecto direc-
to en el riesgo de confl icto. Se ha podido determinar que las exportaciones pueden
tener un efecto directo y negativo en el riesgo de conflicto, a saber, por medio de la
rent a sobre productos primarios; sin embargo, es probable que reformas comerciales
significa tivas diversifiquen y aumenten el intercambio comercial.
Reactivacin econmica: una simulacin. Cada conflicto tiene sus propias peculi ari-
dades; as pues, el anlisis en el entorno de grupo que se aborda en el contexto del
presente captulo siempre debe ser complementado por un conocimiento del pas. Los
modelos de riesgo de confl icto no se adaptan bien a cuestiones espec ficas de pas y
son ms apropiados para el tipo de simulaciones de polti cas de incidencia global que
se hicieron en el captulo 4. Sin embargo, los cambios en la incidencia global son
result ados de cambios en situaciones reales especficas de pas, y, para fines de ilus-
tracin, aqu se toma un conflicto real en un pas marginado tpico y se indaga si
alguna reactivacin econmica pudiese haber servido para evitarlo.
P OLTICAS A FAVOR DE LA PAZ 129
Zaire, como se le conoca entonces, es el episodio de conflicto que se analiza a
finale s de los aos 90. Nuestro modelo de simulacin predice que Zaire se encontraba
en grave riesgo de conflicto para 1995. En efecto, el modelo calcula un 80% de riesgo
de un conflicto durante los cinco aos posteriores. Sin embargo, el hecho de utilizar
un modelo no significa predecir este tipo de riesgos, sino ms bien simular el efecto
de cambiar algunos factores que potencialmente se encontraban bajo el control del
gobierno y de la comunidad internacional. El reto planteado al modelo era determinar
si algn cambio factible en las caractersticas podra haber reducido, de 80% al objetivo
arbitrario de 30%, el riesgo de conflicto. El modelo predice que si, durante la primera
mitad de la dcada de los 90, se hubiese ejecutado un paquete de fuertes reformas
econmicas y hubiese habido una gran expansin de la ayuda, entonces el riesgo de
conflicto habra disminuido a este nivel. La escala de la reforma de polticas requerida
equivale a una mejora de 1,2 puntos del PPEI, aproximadamente igual a lo que Uganda
logr entre 1986 y 1988. Conjuntamente con este gran esfuerzo de reforma, la ayuda
se habra tenido que triplicar. En tanto estos resultados especficos son meramente
ilustrativos, si en realidad en esa poca el gobierno y la comunidad de donantes hu-
bieran conocido estas cifras y hubieran credo en ellas, las reformas se habran ejecu-
tado y la ayuda se habra conseguido.
Reducir los riesgos de predominio tnico
La caracterstica de aproximadamente la mitad de los pases pobres pero pacficos es
el predominio tnico; es decir, aunque la mayora de la poblacin est representada en
el principal grupo tnico, en estos pases asimi smo existe una cifra significativa de
minoras tnicas. Recordemos que este hecho aumenta el riesgo de guerra civil. El
manejo de los riesgos del predominio tnico exige soluciones polticas.
Una forma de hacerlo es garantizar los derechos de las personas de modo que
puedan impugnar casos individuales de discriminacin tnica. Este es el enfoque que
prima en los pases industrializados. Un posible complemento a los derechos indivi-
duales es garantizar los derechos grupales a las minoras. Una manera obvia de garan-
tizar los derechos grupales es por medio de cuotas, principalmente en el empleo estatal.
En tanto esta propuesta puede parecer una idea radical y costosa, la han adoptado los
pocos pases industrializados caracterizados por un predominio tnico. Suiza, por
ejemplo, con 75% de la poblacin de lengua alemana y el resto compuesto por mino-
ras francesas e italianas, representa un caso clsico de predominio tnico . Por medio
de tres instrumentos, Suiza garantiza derechos a las minoras, a saber, descentraliza-
cin radical, educacin multilinge y cuotas tnicas. Se exige la contratacin pblica
para asignar a los grupos tnicos, de acuerdo con su tamao, una determinada propor-
cin de los cargos. A veces es mejor aceptar las preocupaciones populares por los
derechos tnicos de esta manera tan explcita que hacer lo que hace el avestruz.
130 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
A la inversa, cuando la mayora es muchsimo ms pobre que la minora, es posi-
ble que los derechos grupales tengan que centrarse en la mayora, pero de tal manera
que no se alarme a la minora. Un enfoque til es contar con una estrategia explcita a
largo plazo de redistribucin entre grupos. Polti cas explci tas ofrece n la ventaja de
refrenar los temores de la minora en tanto reafirman a la mayor a que sus probl emas
se estn resol viendo. El ritmo mximo de la redistribucin depende del crecimiento
de la economa: cuanto ms rpido sea el crec imiento, entonces tant o ms se puede
redi stribuir sin amenazar las condiciones de vida absolutas de la minora. Malasia es
un ejemplo apropiado: en ese pas, y durante 30 aos, polticas de redi stribucin gra-
dual de activos han ayudado a la mayora de malayos a aumentar en cerca de 15
puntos porcentuales su participacin del PIB. A la vez, el PIB ha crecido con tant a
rapi dez durante el perodo que la redistribucin no ha impedido el aumento de los
ingresos de los grupos minori tarios.
PONER FIN A LOS CONFLICTOS
Ahora se dirige la atencin de los pases marg inados en paz a los pases que han cado
en la trampa y se encuentran atrapados en el conflicto. Recurdese que estos conflic-
tos parecen haber estado prolongndose, dcada tras dcada. Como se analiza en el
captulo 3, para llegar a un arreglo, un obstculo de gran envergadura es que para los
grupos rebeldes el conflicto puede convertirse en una forma de vida, en la cua l la elite
rebelde prospera por causa de la guerra. Adems, es posible que las partes involucradas
en una guerra ci vil carezcan de la "tecnologa de compromiso" que les permitira
confiar en un acuerdo. As pues, acortar los conflictos podra parecer la forma ms
efecti va para construir un mundo ms pacfico; sin embargo, un enfoque como este,
aislado, es menos eficaz de lo que podra parecer. A menos que se reduzcan los ries-
gos posconflicto, un vuelco ms rpido compensara el acortar la duracin de los
conflictos. Podemos emp lear el modelo bsico de la figura 4.2 para simular los efec-
tos de acortar la durac in de los conflictos. En la figura 5.3 se simula el efecto de un
recorte de 20% de la duracin de un confl icto en la incidencia globa l y produce una
reduc cin general del riesgo cercana a 15%. Aunque bien vale la pena lograr este
objetivo, se le debe considerar solamente como parte de una estrategia ms amplia
para reducir el conflicto.
Cortar la yugular financiera de los rebeldes
Habitualmente, los cabecillas de los principales grupos rebeldes prosperan por causa
de la guerra. En efecto, algunos de esos dirigentes amasan grandes fortunas; segn se
cree, a comienzos de los aos 90, lonas Savimbi de Unita tena una fortuna valorada
en cuatro mil millones de dlares, convirtindolo en una de las personas ms adinera-
PoLfnCAS A FAVOR DE LA PAZ
Figura 5.3
El aporte a la paz de acortar los conflictos
131
Incidencia prevista (porcentaje)
12
10,7%
Pas de ingreso alto
D Pas de ingreso mediano
D Pas de ingreso bajo
8
9,0%
4
O -'--_----.l. ..I....- ----I.. .l--__
Base Acortar los
conflict os
Nota: La simulacin se basa en el modelo que aparece en la figura 4.12, reduci endo en 20% la duracin del confl icto.
Para mayores detalles, vase el Apndice 1.
Fuente: Calculado a partir de una versin revisada de Collier y Hoeffler (2002c).
das del mundo . En tanto la guerra sea tan lucrativa, los rebeldes no tienen muchos
incentivos para llegar a un acuerdo; por ejemplo, para el gobierno de Colombia, cua-
tro aos de negoc iaciones con las FARC demostraron ser infructuosos. De ah que sea
probable que medidas tendientes a reducir el flujo de fondos a los movimientos rebel-
des los anime n a sentarse a la mesa de negociaciones.
Restringir el acceso de los rebeldes al mercado de productos primarios. En el caso de
ciertos productos primarios, los grupos rebeldes recaudan fondos considera bles a tra-
vs del control de la produccin del producto primario en su territorio y de su venta.
A la fecha, el proceso Kimberley es el ejemplo de accin internac ional ms importan-
te para reducir el acceso de las organizaciones rebeldes a los mercados de productos
primarios (vase recuadro 5.3). El detonante de este proceso fue el Informe Fowler,
de las Naciones Unidas, el cual, adems de atraer la atencin del mundo entero a la
forma en que algunas organizaciones rebeldes financ iaban sus actividades por medio
de la venta de diamantes, inclua informacin detallada sobre las rutas utilizadas. El
proceso Kinberley es una iniciativa del sector privado. Dado que la industria de los
diamantes est inusualmente concentrada en gran medida, con de Beers ocupando
una posicin predominante, el proceso logr superar los problemas usuales de accin
colectiva con la autorreg ulacin del sector privado. Aunque el acuerdo es de reciente
132 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
factura, en sus antecedentes aparece la decisin de de Beers de dejar de comprar
diamantes en el mercado abierto, y la accin intensa del Consej o Superior de Dia-
mantes, con domi cilio en Amberes, de reducir el acces o de los rebeldes al mercado.
Un anlisis de esta iniciativa, hecho por Klare (2000), especul aba que podr a haber
significado el fin de algunos conflictos de frica Occidental. Su especulacin demos-
tr ser perspicaz: durante los dos aos siguientes, y a pesar de que ambas organizacio-
nes haban perdurado mucho tiempo, tanto Unit a como el FUR fueron derr otados
milit arment e. Es necesario tener en cuenta que en ambos casos tambin intervinieron
otros factores importantes: en Angola el gobierno aprovech la oportunidad del alza
en los precios del petrleo para aumentar masivamente su gasto militar, y en Sierra
Leona el gobierno britnico envi fuerzas militares en gran esca la. El frreo control
de las fuentes financieras fue el complemento de estos cambios y es probable que
ningn componente nico haya sido deci sivo.
Es importante determinar si el proceso Kimberl ey va a ser eficaz y para hacerl o se
requiere un proceso de control y evaluacin. Si el proceso Kimberley resulta ser inefi-
caz, es probable que la accin pbl ica sea necesaria para fort alecer la autorregulacin.
En efec to, la misma existencia del proceso Kimberley significa el reconocimi ent o de
la necesidad de regular el acceso al mercado de los diamantes. Si el proceso Kimberley
es eficaz, surge la pregunt a de si se debera replicar en otros mercados de productos
primarios, como la madera y la columbita-tantalita (conocida comnmente como coltan).
Aunque la industria maderera est mucho menos concentrada que la diamantfera, re-
sulta mucho ms fcil rastrear el producto cuando est en trnsito.
Como se seal, la madera se encuentra en el extremo opuesto a los diamantes en
el espectro de concentracin e involucra muchas compaas pequeas. A la fecha, la
accin ms exitosa se ha dado en el contexto regional. Por ejemplo, el gobierno de
Tailandia aument el control del comercio fronterizo ilcito de madera con Camboya,
que estaba financiando al Khmer Rojo. Este control fue tan exi toso, que en gran parte
fue el responsable del derrumbe del Khmer Rojo (vase recuadro 5.4).
Siendo realistas, el efecto de una mej or regulacin de los mercados de productos
primarios no es literalmente dej ar por fuera de los mercados a las organizaciones
rebeldes, sino poner tantas trabas a sus activ idades que slo puedan vender sus boti-
nes ilcitos con elevadsimos descuent os de precios. Un estudio reciente de la dura-
cin del conflicto arroja luces sobre los posibles efectos de un mayor descuento (Collier,
Hoeffl er y Soderborn, 2003) . El estudio tiene en cuenta todos los dems factores que
infl uyen en la duracin de un conflicto e investiga el efecto de los precios mundiales
de los productos primarios. Concluye que, para los pases muy dependi entes de las
exportaciones de productos primarios, el precio mundial de estos productos prima-
rios tiene un efec to significativo en la duracin del conflicto: cuando los precios estn
altos, es menos probable que el conflicto termine que cuando los precios estn bajos.
Por ejemplo, para un pas para el cual las exportaciones de productos primarios repre-
P OLTICAS A FAVOR DE LA PAZ
Recuadro 5.3 El comercio de diamantes en bruto y el proceso Kimberley
Durante largo tiempo se ha sabido que los diamantes son una fuente de financi acin de confl ic-
tos. Los principales pases y compaas involucradas en el comercio de diamantes fueron parte
activa del proceso Kimberley, iniciado formalmente en noviembre de 2002, con la finalidad de
restringir este canal de financiacin. Su principal propsito es establecer un sistema de certifica-
cin internacional de diamante s en bruto basado principalmente en estndares mnimos para
certificado s de origen, acordados internacionalmente, y sistemas nacionale s de certificacin.
Los participantes acordaron establecer controles internos para eliminar la presencia de diaman-
tes del confli cto en los embarques de diamantes en bruto importados y exportados de sus terri-
torios. Lo anterior inclua el nombramiento de autoridades de control de los embarques de diamante
y garantizar que todos los diamantes se importen y export en en contenedores a prueba de mani-
pulacin, acompaados de certificaciones del proceso Kimberl ey. Los participantes se obligan a
enmendar o promul gar leyes o regulaciones apropiadas para ejec utar y hacer cumplir el sistema
de certificacin y mantener las sanciones a las infracciones. Asimi smo, deben recolectar y man-
tener datos oficiales pertinentes sobre produccin, import acin y exportacin y cotejar e inter-
cambi ar esta informacin cuando sea necesario. Cada pas participant e debe garantizar que cada
embarque de diamantes en bruto para exportacin e importacin, est acompaado de un certi -
ficado debidamente validado. Las autoridades del pas importador tambi n tienen que confirmar
de manera expedita a las autoridades del pas export ador el recibo de un embarque, especifican-
do los detalles del mismo. Para facilitar el rastreo de los flujos de diamantes, durante un perodo
no inferior a tres aos el certificado original debe estar disponi ble para su inspeccin . Para un
rastreo ms preciso de los diamantes del conflicto, los pases particip antes acordaron asimismo
garantizar que ningn embarque de diamantes en bruto se importe de o se exporte a un pas no
particip ante y que cada embarque salga sellado y sin seales de manipulacin del territorio del
pas respectivo. Como resultado de la oposicin de organizaciones no gubernamentales a pro-
puestas en el sentido que el sistema fuera autorregul atorio, en el proceso qued integrado cierto
grado de transparencia y control. En marzo de 2002, en Ottawa, aunque quedaron pendientes
algunos aspectos tcnicos y operativos importantes, los pases participantes en el proceso
Kimberl ey anunciaron su confianza en el logro del plazo de final de ao para poner en vigencia
el sistema. Su xito depende de que estos problemas se resuelvan de manera apropiada. Un da
despus de la aprobacin de una resolucin por parte del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas en apoyo al proceso Kimberley, los Estados miembro s de la Unin Europea anunciaron
su incapacidad para cumplir sus obligaciones antes de la fecha lmite de febrero 10de 2003.
Fuente: Crossin, Hayrnan y Taylor (2003).
133
sentan 30% de su PIB, una baja de 10% en el precio de sus productos primarios de
exportacin tiende a acortar en cerca de 12% la duracin previ sta del conflicto. El
efecto de polti cas dirigidas debera ser muchsimo ms elevado, porque esas polti-
cas distancian del precio mundial el precio que reciben los rebelde s. Potencialmente,
deberan ser posible enormes descuentos de precios y controlarlos. Una analoga son
los enormes descuentos ya rutinarios para artculos falsificados.
134 GUERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
Recuadro 5.4 El Khmer Rojo y la madera de la guer ra
En 1979, el Khmer Rojo fue obligado a internarse en la selva desde donde libraron la guerra con el
rgime n impuesto por los vietnamitas y liderado por Hun Sen, antiguo comandante del Khmer
Rojo. El trfico de productos madereros financi esta guerra: la madera talada durante la guerra
civil ayud a aumentar la demanda de productos madereros de Camboya, y la explotacin maderera
muy pronto se convertira en un factor de apoyo a la guerra causando un conflicto armado por
derecho propio. En 1992, el Consejo de Seguridad requiri de la Autoridad Provisional de las
Naciones Unidas en Camboya imponer una veda a las exportaciones madereras en un intento por
desa lentar los intentos del Khmer Roj o de desestabilizar el proceso de paz. La Autoridad Provisio-
nal envi observadores militares a controlar la frontera camboyana, pero sin facultades para hacer
arrestos. El Khmer Rojo rechaz este control en sus territorios mientras el gobierno 'de Tailandia
negaba el acceso a su lado de la frontera a los observadores de la ONU. Aunque al final Tailandia
prohibi las exportaciones de madera, el levantamiento de la veda por parte del gobierno camboyano
nueve meses despus socav los efectos globales de la veda. Al final, las importaciones de madera
tailandesa durante 1993 fueron apenas 20% inferiores a las de 1992, mientras el comercio de
piedras preciosas , que igualmente beneficiaba al Khmer Rojo, continuaba sin disminuir en lo ms
mnimo. Una demor a de diez semanas en la aplicacin de la veda debilit an ms las sanciones:
durante este perodo se registr un frenes de tala de madera y tambin se fijo una cuota para
exportaciones de madera aserrada, hecho que signifi c la proliferacin de asemos en Camboya
aunque no afect de manera significativa las tasas de produccin de madera comercial. La destruc-
cin de los bosques de Camboya continu despus de las elecciones de 1993. Numerosas compa-
as madereras hacan negocios directamente con el Khmer Roj o en un comercio transfronterizo
de madera equivalent e a la suma de 10 a 20 millones de dlares mensuales. La decadencia militar
del Khmer Rojo no puso fin a esta explotacin abusiva mientras el gobierno camboyano no perci-
ba ningn tipo de rentas por este concepto. Como respuesta a esta situacin, el FMI congel el
prximo tramo de Servicio Financiero de Ajuste Estructural Ampli ado, amenazando con dej ar
prescribir la totalidad de su apoyo si el gobierno camboyano no introduca reformas a la explota-
cin forestal. En noviembre de 1996 prescribi el Servicio Financiero de Ajuste Estructural Am-
pliado, y los bosques ocuparon el primer plano de la agenda internacional de Camboya. Entre 1996
y 1997, se talaron por lo menos 1,3 millones de metros cbicos de madera para alimentar un
conflicto que, adems de las rentas no percibidas, hizo mayores exigencias en las rentas que el
Tesoro lograba recaudar de otras fuentes. De hecho, detu vo el creci miento de la economa
camboya na. Un coup d 'tat en j ulio de 1997 fue financiado bsicamente por las rentas de la
explotacin maderera. Hun Sen, para pagar el respaldo militar y recompen sar a la dirigencia mili-
tar, personalmente autoriz a varias regiones militares a exportar madera, en contravencin de la
ley camboyana. El trfico de madera y el Khmer Rojo se benefici aron del apoyo de funcionari os
tailandeses, quienes utilizaban las rentas del comercio maderero para financiar sus campaas elec-
torales. Los donantes utilizaron la condicionalidad de la ayuda para presionar al gobierno tailands
a poner fin a este comercio y a la ayuda que prestaba al Khmer Roj o. En 1996, el Congreso de los
Estados Unidos amenaz terminar la asistencia militar y, posteriormente, en 1997, todo tipo de
asistencia. A finales de 1996, el FMI, cancelando parte de suemprstito de ESAD, presion a Camboya
para poner fin a su consentimiento tcito a exportaciones no autori zadas. El resultado fue una veda
efectiva impuesta por Tail andia a la madera camboyana. Estas presiones j ugaron un papel signifi-
cativo en la desaparicin del Khmer Roj o.
Fuente: Global Witness (2002 ).
Po Lfn CAS A FAVOR DE LA PAZ 135
La produccin de drogas ilcitas para su venta en pases ricos es otra actividad de
gran importancia para los grupos rebeldes. Aunque las polticas actuales en el seno de
la OCDE respecto de estas drogas son muy variadas, su principal motivac in es la de
alent ar a los gobiernos de pases en desarroll o a disuadir su produccin. El problema
con este enfoque centrado en la produccin radica en asignarle enorme valor a territo-
rios ajenos al control de un gobierno reconocido y as, de manera inadvertida, ayuda
a respaldar la rebelin. Un enfoque alternativo que reducira de manera radical la
financiacin de la rebel in sera poner el nfasis en las condenas al consumo ilegal
con el objeto de reducir el precio de las drogas ilcitas. Por ejemplo, durante muchos
aos en el Reino Unido tuvieron vigencia polticas que, en tanto castigaban con fuer-
tes penas de prisin el trfico de herona, una vez los usuarios de la herona se regis-
traban como adictos, se les proporcionaba la droga de fuentes oficiales. Estas polticas
redujeron radicalmente el incenti vo para consumir herona y segn esta norma de
polti ca, en el Reino Unido slo haban 1.000 adictos registrados. Adems, estos lti-
mos reciban sus suministros de fuentes lcitas de producci n.
Restringir lafi nanciacin dispora de los grupos rebeldes. Otra fuente import ante de
financiacin rebelde son las disporas en pases ricos. Aunque este fenmeno es de
vieja data, a medida que ha aumentado el nmero de emigrantes de pases en desarro-
llo de bajo ingreso, tambi n lo ha hecho el potencial de financi aci n de la dispora.
Por ejemplo, en los pases de la OCDE viven ms tamiles que los que viven en la
pennsula de Jaffna, en Sri Lanka, y algunos clculos indican que las organizaciones
de la dispora tamil recaudaron cerca de 450 millones de dlares anuales durante la
dcada de los aos 90, y la mayor parte la utilizaron los Tigres Tamil en la compra de
armas. Por ejemplo, una cuenta bancaria abierta por un canadiense originario de Sri
Lanka se utiliz para comprar las 60 toneladas de explosivos procedentes de Europa
Oriental que, en 1996, mataron e hirieron a cerca de 1.500 personas en Sri Lanka. De
igual manera, el Part ido Kurdo de los Trabajadores inform haber recaudado en 1992
cerca de 50 millones de dlares entre la dispora kurda. Un sistema de recaudacin de
fondos ha sido controlar el mercado mayori sta de los minoristas kurdos y cobrarles
precios inflados. Este "i mpuesto" se transfera despus a los rebeldes kurdos.
Slo en los ltimos tiempos, los gobiernos de los pases industrializados comenza-
ron a enfrentar sus responsabilidades en el sentido de restringir el suministro organi-
zado de finanzas a partir de sus territorios. Por ejemplo, el Reino Unido prohibi hace
poco las actividades de los Tigres Tamil. Aun antes del 11 de septiembre de 2001,
aunque ya se informaba que la financiacin dispora de los Tigres Tamil se estaba
agotando, los ataques terroristas hicieron caer en la cuenta a las disporas norteame-
ricanas lo inaceptable de financiar la muerte (The Economist, 2001). En 2002, los
Tigres Tamil abandonaron sus antiguas peticiones a favor de la independencia e ini-
ciaron negociaciones formal es de paz. Al mismo tiempo, el IRA, otra organizacin
136 G UERRA CIVIL Y POLfnCAS DE DESARROLLO
violenta que dependa principalmente de la financiacin de la dispora norteamericana,
abandon su anterior negativa a "sacar del servicio" sus existencias de armamentos.
Utilizacin de mediaciones internacionales
La comunidad internacional ha intentado, en dcadas recientes, muchas mediaciones
en guerras civi les determinadas con la intencin de termi narlas. En ocasiones, esas
mediaciones est uvieron del lado de los gobiernos y, a veces, del lado de las organiza-
ciones rebeldes. Algunas de esas medi aciones fueron militares, otras econmicas o
diplomticas (para una base de datos completa sobre estas mediaciones, vase Regan
2002).
Estudios recientes han hecho uso de este conj unto de datos para investigar si algu-
nos de estos tipos de mediaciones acortaron de manera sistemtica la duracin del
conflicto (Collier, Hoeffler y Sderbom, 2003; Regan, 2002) . Aunque un anlisis
como este es intr nsecamente difci l y puede haber pasado por alto efectos favora bles,
los resultados son desalentadores. Por ejemplo, una posibilidad es que las mediacio-
nes tuvieron como objetivo los conflictos ms difciles y, por consigui ente, el mero
hecho que estos conflictos con mediaciones no duraran ms tiempo del promedio,
habr a servido de evide ncia de un xito relativo. Las mediaciones distintas a las mili -
tares no tuvieron ningn efecto significat ivo. La nica intervenc in militar que resul-
t ser sistemticamente eficaz fue el apoyo a los rebeldes; en apariencia, el apoyo
militar externo puede derrotar a un gobierno ms fcilmente que una organizacin
rebelde. Lo anterior refleja los diferentes estilos de campaas gubernamentales y re-
beldes. Por lo general, las fuerzas rebeldes se repliegan hacia las selvas o montaas,
mientras que, comnmente, las fuerzas del gobierno se repliegan hacia las ciudades
ms importantes, donde pueden convertirse en objeto de derrota absoluta, como suce-
di con las fuerzas del gobierno Derg, en Etiopa, que se atrincheraron en Asmara en
1992. Obsrvese que estos resultados de las invest igaciones no implican que ninguna
mediacin internacional haya sido efectiva, sino nicamente que ningn tipo de me-
diacin parece haber sido sistemticamente efectivo.
Negociar la paz
Predecir cules aspectos y cules grupos ofrecen el potencial para convertir la oposi -
cin en violencia a gran escala puede ser algo difcil antes de una rebelin. Una vez
una negociacin se ha iniciado, hay mayor claridad sobre quines deberan ser sus
partes. No obstante, es difcil negociar la paz. Ambas partes carecen de los medios
para acoplarse en un acuerdo. Un grupo rebelde no puede garantizar que si acept a la
paz, sus miembros ms extremi stas no crearn una nueva organizacin violenta; por
ejemplo, una vez el IRA acept un acuerdo de paz, un nuevo grupo que se llamaba a s
Pouncxs A FAVOR DE LA PAZ 137
mismo el IRA Real continu la violencia. Para un gobierno asimismo resulta difcil
hacer compromisos en los que los rebeldes puedan confiar una vez entreguen las
armas. Adems de este problema de compromiso, existe el peligro de fijar un prece-
dente de conceder a la violencia lo que no se ha concedido a la oposicin poltica
normal. Una de las razones de que exista la trampa del conflicto puede ser que la
rebelin da la apariencia de producir buenos resultados como estrategia.
Es mucho menos probable que las guerras civiles concluyan en acuerdos de paz
que las guerras internacionales (Licklider, 1995). Entre 1940 y 1950, los combatien-
tes resolvieron 55% de las guerras entre Estados en la mesa de negociaciones, mien-
tras que menos del 30% de las guerras civiles posteriores a 1945 han concluido con la
firma de un acuerdo de paz (Doyle y Sambanis, 2000; Walter, 1997). Aun ms: mu-
chos de los tratados que dan por terminadas las guerras civiles son inestables y se
derrumban convirtindose en nuevas guerras. Como se anot antes, la dificultad para
negociar una paz duradera se debe a la incapacidad de las partes de comprometerse
con la paz de manera creble. En comparacin con las guerras civiles, ha sido ms
fcil poner fin a las guerras internacionales por medio de la negociacin precisamente
porque las partes poseen fronteras internacionalmente aceptadas y un pie de fuerza
permanente para defender esas fronteras despus del fin de la guerra. Walter (1997,
2002) afirma que lo que reduce la probabilidad de llegar a un acuerdo negociado es la
ausencia de garantas crebles que ofrezcan terceros comprometidos con la observan-
cia de los trminos de un tratado de paz. En un estudio de las guerras civiles moder-
nas, la investigadora concluye que la falta de observancia creble es el factor clave
que explica los fracasos para llegar a un arreglo negociado.
Otros autores han puesto el nfasis en diferentes causas de la prolongada duracin
de las guerras civiles. Por ejemplo, los conflictos secesionistas muestran una tenden-
cia a durar ms que otras guerras civiles, porque la secesin se percibe como un bien
no divisible, y el nuevo sistema de gobierno que surge de la guerra civil puede llevar
incorporados trminos de un arreglo que excluye a algunas de las partes, creando de
esta manera un incentivo de nueva violencia (Licklider, 1993). Es ms, un nmero
elevado de grupos y coaliciones incoherentes e irreconciliables dificultan todava ms
las negociaciones, si no intervienen otros factores, como lo hace un desigual equilibro
militar entre las partes (Doyle y Sambanis, 2003; Elbadawi y Sambanis, 2000; Zartman,
1995). Asimismo son posibles otras explicaciones, como la visin de tnel, la inercia
organizativa, pensar con el deseo y la mala comunicacin. Un estudio de 16 episodios
de negociaciones de paz lleg a la conclusin de que la presencia de un botn de
guerra, como los recursos naturales, reduce la probabilidad de xito, reforzando el
debate anterior sobre la necesidad de manejar con eficiencia los recursos naturales
(Stedman, 2001) .
Pese a la pertinencia de las anteriores explicaciones respecto a muchos casos de
guerra civil , la explicacin nica ms prometedora la constituye la falta de garantas
138 G UERRA CIVIL Y POLlTICAS DE DESARROLLO
crebles para un arreglo de paz. En efecto, este argumento desplaza el enfoque anal-
tico de las causas fundamentales de la prolongada duracin de las guerras civiles a los
mecanismos que explican la incapacidad de comprometerse con un acuerdo, aun cuando
las partes prefieran un acuerdo a una guerra continuada.
Segn Walter (1997, 2002), slo partes con un inters personal creble y bien
fundamentado en preservar la paz, partes con suficientes recursos militares para com-
batir, y partes que enven seales costosas de su compromiso desplegando de verdad
sus ejrcitos, pueden ofrecer garantas crebles. Sin un compromiso e_xterno como el
que acabamos de mencionar, la ausencia de un gobierno considerado legtimo por los
rebeldes y la historia de guerra del pas actuarn como disuasivos para que las partes
depongan las armas. Habitualmente, un desarme es una condicin previa a la paz, ste
crea una barrera a la negociacin. La presencia de rebeldes armados socava todava
ms la legitimidad y la soberana del gobierno. Bajo estas condiciones, lo que se
necesita es o bien una solucin externa, como la que analiza Walter, o una solucin
que obligue a la aplicacin inmediata de la paz. Una solucin de este tipo podra ser la
incorporacin en el ejrcito nacional de parte de las fuerzas rebeldes.
Una vez se desmovilizan, los rebeldes pierden su poder de negociacin respecto
del gobierno. En los casos en los que la paz de la posguerra se basa en un acuerdo de
aplicacin inmediata, el cambio drstico en las capacidades relativas de las partes
hace que el acuerdo sea inconsistente en el tiempo, es decir, el gobierno, que conserva
su ejrcito, puede renegar de sus promesas una vez los rebeldes hayan depuesto sus
armas . El gobierno tiene tanto el poder como el incentivo para renegociar el acuerdo
o renegar del acuerdo de manera unilateral. Lo anterior es especialmente vlido en
casos en los que la guerra no tiene un resultado definitivo, sino que la violencia ha
concluido en un cese al fuego, en una tregua, o en un compromiso negociado. Incor-
porar en el ejrcito del gobierno a partes de las fuerzas rebeldes ha sido uno de los
mtodos mediante los cuales las partes han tratando de asegurarse contra violaciones
del acuerdo de paz. De igual modo, en el reciente arreglo de Costa de Marfil, a un
lder de la organizacin lo postularon para el cargo de ministro de defensa. Este tipo
de soluciones ofrece empleo a los rebeldes reduciendo sus incentivos particulares
para continuar la rebelin. Asimismo, dificulta la accin coordinada del ejrcito con-
tra los simpatizantes de los rebeldes.
Slo raras veces se presenta la incorporacin de rebeldes en el ejrcito del gobier-
no. Como era de esperarse, este tipo de incorporacin es ms comn si la guerra
termina en un arreglo negociado que en una victoria militar; sin embargo, la incorpo-
racin de las fuerzas rebeldes derrotadas es posible, como lo demuestra el caso de
Biafra, donde, despus del final de la guerra, el ejrcito rebelde fue incorporado al
ejrcito nacional de Nigeria. Donde la guerra termina en un arreglo negociado, en la
mitad de los casos ocurre una integracin de los rebeldes en el ejrcito, mientras, donde
no existe un tratado, la integracin ocurre en apenas una sptima parte de los casos.
POLf TICAS A FAVOR DE LA PAZ 139
En tanto no existen anlisis estadsticos de los efectos de la integracin militar sobre
la posibilidad de recurrencia de guerra, en varios casos la integracin militar est
asociada con una tasa inferior de recurrencia de guerra. Entre los ejemplos podemos
mencionar a Nigeria despus de la guerra de Biafra de 1966-70; Chad, donde en los
80 y 90, sucesivos acuerdos bilaterales con los grupos rebeldes redujeron la magnitud
de la insurgencia; Filipinas, donde el acuerdo del gobierno con el Frente Moro de
Liberacin Nacional dej slo un grupo marginal, el Frente Moro de Liberacin Isl-
mico, combatiendo despus de 1996; y Zimbabwe, donde se ha mantenido la paz
despus de la guerra de los aos 70 y comienzos de los 80. Al mismo tiempo, integrar
en el ejrcito del gobierno a los rebeldes puede amenazar los intereses de nacionalis-
tas de extrema y reiniciar la guerra civil antes de que la integracin haya concluido.
Entre los ejemplos est Rwanda, donde las masacres de 1994 sucedieron despus de
los fracasados Acuerdos de Arusha, y Angola, donde el fracaso de la desmovilizacin
e integracin de los combatientes en el marco del Acuerdo de Lusaka de 1994, llev,
en 1996, a un resurgimiento de la violenci a.
REDUCIR LOS RIESGOS POSCONFLI CTO
En cualquier momento dado, pocos pases se encuentran en la primera dcada de paz
posconfli cto. Por ejemplo, el nivel estable global, descrito en la figura 4. 12, muestra
solamente 12 pases posconfli cto versus 64 pases en desarrollo exitosos actualmente
en paz. Sin embargo , los pases posconflicto tienen un efecto desproporcionado en
extremo en la incidencia global de conflicto: representan tres veces tantos conflictos
nuevos como el grupo completo de pases en desarrollo exitos os. De ah que, al poner
el nfasis de los esfuerzos del desarrollo en la construccin de una sociedad mundi al
ms pacfica, sea obvio que los pocos pases posconflicto merecen atencin especial.
Podemos utilizar el modelo base de la figura 4. 1 para simular los efectos de reducir
los riesgos posconfl icto. Una amplia gama de polticas podra hacer ms segura la
primera dcada posconfli cto. Adems, como estas polticas estn muy centradas en
pocos pases, su aplicacin es relativamente simpl e. En la figura 5.4 se hace una
simulacin de cmo reducir a la mitad el riesgo de reanudacin del conflicto reduci ra
la incidencia mundial del conflicto. Como seala la figura, lo anterior significara un
aport e obvio a la paz mundi al, con una reduccin cercana a una cuarta parte de la
incidencia de la guerra. Traducido en el nmero de guerras, la reducci n es de 16,6 a
13 conflictos acti vos en un momento dado, la mayor parte de ellos en el grupo de
pases marginados.
Los pases en posconfli cto enfrentan dos riesgos principales. Primero, como se
indic en el captulo 3, se exponen a enfrentar ms conflictos, y por tanto un objetivo
de la polt ica debe ser reducir ese riesgo tan pronto como sea posible. Segundo, como
se vio en el captulo 1, esos pases heredan del perodo de conflicto una fuerte cada
140 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
econmica y social, por lo cual otro objetivo clave es restablecer las condiciones
econmicas y sociales.
Figura 5.4
Aporte a la paz de polticas exitosas de posconflicto
10,7%
Incidenci a prevista (porcentaje)
12
Pases de ingreso alto
Pases de ingreso mediano
D Pases de ingreso baj o
8
4
8,3%
o -l...__...l.- ----l -.L.. ..L-_
Base
Polticas exitosas
de poscon/licto
Nota : la simulacin se basa en el modelo que presenta la figura 4.12, reduciendo en 50% el riesgo posconflict o de
guerra. Para mayores detalles, vase el Apndice 1.
Fuente: Basado en una versin revisada de Collier y Hoeffler (2002c).
Los elevados riesgos de ms conflictos relacionados con muchas situaciones de
posconflicto reflej an tanto los riesgos de antes del conflicto como los riesgos causa-
dos por l. La estruct ura de los riesgos heredados ser diferente entre sociedades, y no
todos los riesgos son manejables con polticas; por ejemplo , un pas geogrficamente
susceptible al conflicto probablemente puede hacer muy poco al respecto. No obstan-
te, se presume razonablemente que si un pas enfrenta un inusual riesgo alto prove-
niente de una fuente particular, debera poner una atencin especial a reducir este
nesgo.
En compaa de amigos falsos: cmo gastar ms y empeorar las cosas
Recurdese que, habitualmente , la respuesta a un riesgo creciente de rebelin por
parte de los gobiernos de pases pobres pero pacficos es optar por elevados niveles de
gasto militar. Recordemos tambi n que lo anterior no tiene sentido: un gasto militar
de este tipo no altera el riesgo de conflicto. Una vez el riesgo de guerra civil se con-
POLTICAS A FAVOR DE LA PAZ 141
vierte en realidad, los gobiernos aumentan todava ms su gasto militar, aunque a
estas alturas son pocas las opciones que les quedan . Durante la guerra civil tpica, el
gasto militar se acerca a dos puntos porcentuales del PIB por encima del gasto militar
durante el perodo previo de paz. El gobierno hereda este elevado nivel de gasto
militar durante la primera dcada posconflicto y, aun cuando haya logrado la paz, es
consciente de la gravedad del riesgo de recaer en el conflicto. En consecuencia, es
muy fuerte el argumento a favor de continuar con un elevado gasto militar. Este argu-
mento disuasivo lo refuerzan la presin especial a favor de sus propios intereses que
ejerce el estamento militar, y muy posiblemente la presin de las fuerzas rebeldes que
quizs busquen integrarse en el ejrcito regular. Es as que las presiones a favor de un
gasto militar elevado permanente son muy poderosas.
Cules son los efectos de elevados gastos militares en situaciones de posconflicto?
Son simplemente las mismas en situaciones de preconflicto, a saber , ineficaces?
Con base en el mismo enfoque utilizado para determinar el efecto disuasivo del gasto
militar en situaciones de preconflicto (Collier y Hoeffler, 2003), en un estudio recien-
te se investigan estos interrogantes. El estudio determina que, de hecho , el efecto del
gasto militar es significativamente diferente en situaciones posconflicto. Elevados
niveles de gasto militar posconflicto aumentan significativamente el riesgo de reca-
da en la guerra. Igual que con el estudio ms general del efecto del gasto militar, el
enfoque tiene en cuenta el problema que un elevado nivel de gasto militar refleje un
mayor nivel de riesgo. En el captulo 3 se indica que una posible razn de por qu un
elevado gasto militar podra aumentar el riesgo de revertir al conflicto es que inadver-
tidamente trasmite el mensaje de que el gobierno no confa en la persistencia de la
paz. Un importante problema del posconflicto es que ninguno de los dos lados confa
en el otro, entonces, cuanto ms gasta el gobierno en el ejrcito, tanto ms la organi-
zacin rebelde puede llegar a pensar que ella tambin tiene que estar preparada para
la reanudacin del conflicto. Fcilmente, esta escalada militar mutua puede provocar
incidentes que signifiquen el reinicio de las hostilidades.
Cada situacin de posconflicto es peculiar; por tanto, cualesquier principios gene-
rales son apenas pautas generales; sin embargo, una leccin de polticas para situacio-
nes de posconflicto es que los gobiernos se muestren precavidos ante fuertes presiones
a favor de mantener un elevado gasto militar. Adems de los problemas que origina
este gasto, el gobierno podra perder la oportunidad de obtener una ganancia en tr-
minos de paz que resultara de un gasto menor.
Reactivacin del crecimiento econmico
El nivel y el crecimiento del ingreso per cpita son dos importantes factores de riesgo
de conflicto. Un crecimiento ms acelerado tiende a reducir directamente el riesgo de
conflictos posteriores y, acumulativamente, lo hace elevando el nivel de ingreso. Los
142 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
efectos del crecimiento son diferentes en situaciones de posconflicto? Segn un estudio
sobre el tema, una determinada tasa de crecimiento tiene un efecto significativamente
mayor para reducir el riesgo en situaciones de posconflicto (Bigornbe, Collier y
Sambanis, 2000). De ah que, para los gobiernos, un curso de accin sensato sera
prestar atencin considerable a la reactivacin de la economa.
En promedio, por fortuna , la primera dcada posconflicto es un buen momento
para el crecimiento: los pases muestran realmente una tendenci a a recuperarse. To-
mando la primera dcada en conjunto, el crecimiento per cpita anual es casi 1,1%
ms rpido de lo normal. Este auge de crecimiento no se disemina a lo largo de la
dcada: durante los dos o tres primeros aos, el crecimiento no es ms rpido de lo
normal, y para cuando termina la dcada , el auge de crecimiento comienza a langui-
decer. El auge de crecimiento se concentra hacia el cuarto o quinto ao de la dcada.
Segn evidencias, la recuperacin es ms acelerada despus de guerras ms prolon-
gadas , pero aqu el inters principal es entender qu pueden hacer los pases para
acelerar esa recuperacin (este anli sis se basa principalmente en Collier y Hoeffler,
2002a).
Al igual que las economas pobres pero pacficas, la posible amalgama de media-
ciones que podra aumentar la tasa de crecimiento est compuesta de reformas de
polticas, ayuda y mejor acceso a los mercados mundiales. La cuestin es si alguna de
stas debiera adecuarse de manera diferente a un pas posconflicto que a un pas
igualmente pobre que no est saliendo del conflicto.
Prioridades de poltica econmica para el crecimiento. Como se seal antes, en los
pases pobres pero pacficos, las polticas son de gran importancia. El PPE1, una til
medida general de poltica econmica, ayuda a explicar las variaciones de la tasa de
crecimiento entre pases en desarrollo. La relacin entre polticas y crecimiento se
diferencia en algo para situaciones de posconflicto que en tiempos de paz? S se
diferencia, concluye un estudio reciente (Collier y Hoeffler, 2002a). Segn lo mide el
PPEI , durante la primera dcada posconflicto, el crecimiento es ms susceptible a las
polticas que en situaciones normales. Para el pas posconflicto tpico, una mejora de
un punto en el PPEI aumentara el crecimiento en 2,5 puntos porcentuales, mientras
que, normalmente, su aporte al crecimiento sera de cerca de 1,6 puntos porcentuales.
De modo que, no solamente el crecimiento es ms efectivo para reducir el riesgo en
pases posconflicto, sino que las reformas de polticas son ms eficaces para aumen-
tar el crecimiento. Pero, cules polticas son las ms importantes?
Es, probable que las polticas econmicas sean singulares en situaciones de
posconflicto. Al comienzo de la paz, por lo general las polticas son mucho mejor que
en pases igualmente pobres con una historia de conflicto reciente. De ah que una
diferencia sea simplemente que los pases posconflicto se encuentran en una etapa
ms temprana de la reforma. En relacin con lo anterior, es posible que la poltica de
Poirncxs A FAVOR DE LA PAZ 143
la reforma sea diferente: el equilibrio entre grupos de inters es peculiarmente dife-
rente en situaciones posconflicto.
Los pases posconflicto comienzan con un puntaje PPEI de apena s 2,41; en compa-
racin con el promedio de 3,00 de un pas en desarrollo, entonces, est mucho ms
equivocado en sus polticas. Este el caso a travs de toda la gama de polticas macroeco-
nmicas, estructurales y sociales. Hace poco, el Banco Mundial dise una estrategia
encaminada a resolver las necesidades y problemas de este tipo de entornos, conocida
como el enfoque de pases de ingreso bajo sometidos a tensiones (Licus, por sus
iniciales en ingls ). Lo fundamental de esta estrategia Licus es que, aun cuando mu-
chas polticas estn equi vocadas, la capacidad y el deseo de reforma son limitados y,
en consecuencia, no es sensato intentar la reforma a travs de un frente amplio. Por el
contrario, los esfuerzos de la reforma deberan centrarse en dos o tres polticas que,
desde el punto de vista poltico, sean tan fciles como sea posible y produzcan bene-
ficios rpidos. La lgica de este mtodo es construir un electorado a favor de la refor-
ma en contextos en los cuales las demandas de reforma sean visibles. Las situaciones
de posconflicto se asemejan a otros contextos Licus en cuanto comienzan con polti-
cas e instituciones inadecuadas; sin embargo, se diferencian en que es posible que la
reforma se puede ver ms restringida por una capacidad limitada que por un deseo
limitado. En trminos polticos, el perodo temprano del posconflicto puede ser un
perodo relativamente fcil para la reforma, porque la gente est a la expectativa del
cambio y es posible que los viejos intereses creados se hayan debilitado. El acelerado
ritmo de la reforma durante la primera dcada posconflicto confirma empricamente
este planteamiento. En promedio, hacia finales de la dcada posconflicto, los pases
tienen un puntaje PPEI de 3,05, ligeramente superior al promedio de los pases en
desarrollo. En consecuencia, la limitada capacidad tcnica para disear y ejecutar
polticas puede restringir las mayores posibilidades polticas de la reforma, pero este
hecho se aviene a la ayuda de donantes.
En un entorno Licus normal , teniendo en cuenta la necesidad de asignar enorme
prioridad a la agenda de reformas, la secuencia convencional es que el asunto priori-
tario sea corregir los desequil ibrios macroeconmicos. Hay alguna razn para adop-
tar un orden de prioridades distinto en entornos de posconflicto? Dos factores indican
que las prioridades deben ser ms amplias en contextos de posconflicto que en otros
entornos Licus . Primero, el campo de accin para una rpida reforma de polticas
sugiere una necesidad menor de limitar la reforma a dos o tres polticas que produz-
can beneficios rpidamente. Segundo, cierta evidencia indica que la importancia rela-
tiva de polticas macroeconmicas, sociales y estructurales es peculiar en escenarios
posconflicto.
Un estudio reciente pone el nfasis en los determinantes del crecimiento en todos
los epi sodios posconfli cto de los aos 90 (Collier y Hoeffler, 2002a). Se puede desa-
gregar el PPEI para este perodo en tres amplias reas de polticas -macroeconmica,
144 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
social y estructural- que abarcan aspectos como intercambio comercial y privatizacin.
Los resultados indican que, en situaciones de posconflicto, las polticas sociales son
relativamente ms importantes y las polticas macroeconmicas relativamente menos
importantes que en situaciones normales. El efecto parece ser bastante amplio: si
existen oportunidades para concesiones modestas que mejoren las polticas sociales a
expensas de un pequeo deterioro de los equilibrios macroeconmicos, en promedio
el crecimiento aumenta significativamente. De ninguna manera los resultados impli-
can que el equilibrio macroeconmico no sea importante , tampoco implican que sea
menos importante que las polticas sociales. Simplemente indican que, en comparacin
con las estrategias que normalmente se adoptan, a las polticas sociales se les debera
asignar una importancia algo mayor. Como a la correccin de desequilibrios macroeco-
nmicos se le ha otorgado la mxima prioridad en los entornos normales de malas
polticas, bien puede ser que, en sentido absoluto, tambin debera ser la mxima prio-
ridad hasta en situaciones de posconflicto. No obstante, los resultados son importan-
tes porque, tanto los gobiernos como los expertos de las instituciones financieras
internacionales que los asesoran, no han mostrado ninguna inclinacin sistemtica a
adoptar este tipo de prioridades.
Por qu las polticas sociales -especficamente las polticas a favor de la inclu-
sin social- deberan ser diferencialmente importantes para el proceso de crecimien-
to en pases posconflicto? Como es probable que los efectos directos de la educacin
y de la atencin a la salud sobre el crecimiento sean a largo plazo, no parece probable
que los efectos relat ivamente a corto plazo del crecimiento que se detectan se deban
al impacto directo de estos servicios. Una ruta ms probable por medio de la cual la
prioridad del gobierno en trminos de inclusin social podra aumentar el crecimiento
es por medio de sus efectos como seal de intencin del gobierno. Ya nos hemos
encontrado con un probable efecto indicador: elevados niveles de gasto militar au-
ment an el riesgo de reanudacin del conflicto, tal vez porque la organizacin rebelde
interpreta este hecho como falta de compromiso del gobierno con el acuerdo de paz. A
la inversa, si el gobierno asigna alta prioridad a polticas sociales incluyentes , este he-
cho lo podran interpretar, no solamente la organizacin rebelde sino la poblacin en
general, como que el gobierno cumple con el espritu del acuerdo. Como el riesgo de
reanudacin del conflicto es tan alto en situaciones de posconflicto, el sector privado
debe tener en cuenta este riesgo en su comportamiento econmico, y es obvio que ese
riesgo influir en las decisiones de invertir en el pas en activos irreversibles o transfe-
rir los capitales al exterior, y esta decisin es importante para el crecimiento. As
pues, el gobierno puede tranquilizar a los inversionistas dndole prioridad a la inclu-
sin social. Lo anterior puede explicar la funcin diferencial que cumplen polticas
socialmente incluyentes en escenarios de posconflicto.
Hemos planteado hasta ahora que, en situaciones de posconflicto, las prioridades de
polticas econmicas deberan ser diferentes, porque es probable que, tanto el punto de
P OLTICAS A FAVOR DE LA PAZ 145
partida de polticas inadecuadas como la poltica de la reforma, sean peculiares. Ahora
volvemos nuestra atencin a la segunda razn: la herencia econmica es distintiva en
cuanto que la guerra civil deja un legado que determina las prioridades de accin.
Como se analiz en el captulo 1, la guerra civil tiene varios efectos econmi cos
que trascienden el descenso general del ingreso. El efecto ms obvio es la destruccin
de acti vos tangibles, como el sistema de transporte. Despus de esto, la actividad
econmica se interrumpe. Regularmente las actividades comerciales normal es se vuel-
ven inciert as y, por tanto, se reducen los horizontes temporales. Una consecuencia
importante de esta incertidumbre es que el comportamiento econmico se incl ina a
ser ms oport unista: la gente dispone de menos incenti vos para construir una reputa-
cin de persona honorable en sus negocios. Adems de la destruccin y las perturba-
ciones, la gente calificada y los acti vos abandonan el pa s. Por ltimo, a medida que
otras actividades decaen como respuesta a la incertidumbre y a la depredacin, ocurre
un repli egue hacia actividades de subsistencia.
Estos factores peculiares del conflicto determinan algunas de las prioridades de po-
lticas posconfl icto. Pueden llegar a ser muy elevados los rendimientos sobre la rehabi-
litacin inicial de la infraestructura bsica destruida durante el conflicto. Por ejemplo,
se calcula que los proyectos viales del Banco Mundi al en Uganda en la fase inicial
posconfli cto tuvieron una tasa de rentabilidad cercana al 40%. La restauracin de las
vas de transporte es muy importante para reintegrar la economa de subsistencia rural
al mercado.
Las perturbaciones y el elevado nivel de oportunismo originan prioridades y res-
tricciones. Por ejemplo, en algunas situaciones de posconflicto los derechos de pro-
piedad se toman confusos: los propietarios han huido y personas sin ttulos de propiedad
se apoderan de sus propiedades o las ocupan. Las demandas oportunistas florecen en
estas circunstancias. Reactivar la inversin resulta difcil hasta que se aclare la situa-
cin de los derechos de propiedad, y sin una accin deliberada, el proceso de resolver
los reclamos puede demorar muchos aos. El gobierno debe tener como prioridad la
creacin de un proceso de va rpida para resolver los reclamos que involucre la fijacin
de una fecha lmite antes de la cual todos los reclamos deben quedar registrados para su
posterior consideracin; sin embargo, lo que el gobierno puede hacer realmente en- '
cuentra un elevado nivel de limitaciones oportunistas.
A veces se socava el funcionamiento de la admini stracin pblica y la conducta de
profe sionales como abogados y jueces y este hecho limita la capaci dad del gobierno
respecto de la recaudacin de impuestos y la prestacin de servicios pblicos. En
estas condiciones, tal vez la mejor estrategia sea reducir el sector pbl ico a proporcio-
nes atpicas hasta tanto se posibilite el restablecimient o de prcticas razonables.
Un importante activo potencial de la sociedad es la riqueza que se ha transferido al
exte rior. Por tanto, una prioridad ser inducir la repatriacin de estos fondos. Aunque
existe la probabilidad de que toda fuga de capitales haya sido ilcita, este hecho refleja
146 G UERRA CIVIL Y POLlTICAS DE DESARROLLO
dos procesos muy diferentes. Alguna parte de esta fuga de capitales tendr por objeto
ocultar las utilidades de la corrupcin en gran escala. Otra parte simplemente ser el
reflejo de movimientos prudentes hacia entornos ms seguros de capitales adquiridos
legalmente . Ambos hechos ocurren en gran escala durante una guerra civil, pero exigen
polticas posconflicto completamente diferentes. Debe hacerse unseguimiento de los
capitales ilcitos fugados y stos deben ser repatriados obligatoriamente con la confor-
midad de las autoridades de los pases industrializados. A los capitales transferidos
legalmente, los cuales seguramente representan la mayor parte del dinero en el exterior,
se les debe convencer de regresar voluntariamente. Una forma para alentar la repatria-
cin consiste en mantener una tasa de cambio competitiva: un poderoso acicate a la
fuga de capitales es una diferencia muy grande entre la tasa oficial de cambio y la tasa
del mercado paral elo. Otras influencias significativas en la repatriacin de capital son-
un elevado endeudamiento, inadecuadas polticas econmicas, segn las mediciones
del PPEI, y la inestabilidad poltica (Collier, Hoeffler y Pattill o, 2002).
Ayuda en situaciones de posconflicto. Es habitual que durante una guerra civil los
donantes recorten los flujos de ayuda. Son varios los factore s que determinan estos
flujos, como las polticas econmicas del gobierno receptor, su ingreso per cpita y
su pobl acin. En parte, la reduccin de los flujos de ayuda durante el conflicto es una
respuesta a polti cas en deterioro: en promedio, cada reduccin de un punto en el PPEI
reduce la ayuda en cerca de 0,3% del PIB. Sin embargo, por s, el deterioro de las
poltic as no explica la reduccin significativa de la ayuda. Adems, cuanto ms se
prolongue la guerra, tanto ms disminuye la ayuda. Para cuando una guerra de cuatro
aos haya llegado a su fin, la ayuda habr disminuido en ms de medi o punto porcen-
tual del PIB, y simplemente por causa de este efecto. Cul es la respuesta de los
donantes a la restauracin de la paz?
Los donantes aumentan considerablemente la ayuda durante los dos primeros aos
posconflicto. Hacia el tercer o cuarto ao posconflicto, comienzan a aparecer algunas
seale s que indican que la ayuda ha bajado a niveles subnormales, y hacia el final de
la primera dcada la ayuda se encuentra en ms de un punto porcentual por debajo de
los niveles normales. Este patrn general de la asignacin de la ayuda es fcilmente
discernible: durante el perodo posconflicto inmediato, en el mbito internacional la
publi cidad y la buena voluntad son considerables y, por tanto, los donantes se mues-
tran entusiasmados de que los vean involucrarse. En ocasiones, los fondos que otor-
gan los donantes salen de recur sos destinados a usos posconflicto y, a medida que
surgen nuevas situaciones de posconflicto, esos fondos paulatinamente se desvan
hacia esas nuevas necesidade s. Para que los programas de ayuda sean sostenibles en
el contexto burocrtico, el pas receptor debe convertirse en parte del mecani smo
normal de asignaciones del donante, pero durante el conflicto los programas de ayuda
de un comienzo se han ido desintegrando y el donante ha asignado los fondos a otros
P OLTICAS A FAVOR DE LA PAZ 147
pases. No exi ste un proceso automtico comn a todos los donantes, por medio del
cual un pas poscontlicto se convierta en parte de sus asignaciones clave de ayuda.
Adems, resulta en extremo difcil usar la ayuda con eficacia durante los primeros
aos poscontlicto y los donantes pueden llegar a desinteresarse fcilmente del pas.
Por la razn que sea, la ayuda es menor que si el pas no estuviera en poscontlicto.
Durante el transcurso de la dcada, el perfil de la ayuda es un auge inicial seguido por
una disminucin paulatina.
As , el patrn de aportes de donantes tiene caractersticas peculiares en situacio-
nes de poscontlicto. El aporte de la ayuda al crecimiento es tambin peculiar en estas
situaciones? La evidencia indica que, durante el perodo de poscontlicto, la ayuda es
ms efectiva de lo normal en aumentar el crecimiento. El efecto no es uniforme:
durante los dos o tres primeros aos de la dcada poscontlicto, la ayuda no es ms
efectiva que en situaciones normales, y para el final de la dcada tampoco es ms
efectiva de lo normal. La fase de alto impacto sucede a mediados del cuarto o quinto
ao de la dcada, cuando es mucho ms efectiva de lo normal. Una manera de expresarlo
es en trminos de la capacidad de absorcin. A semejanza de muchos otros recursos,
la ayuda est sujeta a rendimientos decrecientes: a medida que se asigna ms ayuda a
una situacin, el aporte adicional de cada dlar se reduce, y con el tiempo se llega al
punto de saturacin ms all del cual la ayuda no aumenta el crecimiento y hasta
puede llegar a ser nociva. Durante la fase media de la dcada de poscontlicto, la
capacidad de absorcin de la ayuda, es decir, el monto de la ayuda que un pas puede
absorber de manera productiva, es aproximadamente el doble del normal.
Al final , la fase de ayuda supereficaz explica en su totalidad el auge de crecimien-
to de las economas poscontlicto. Si un pas posconflicto no recibiera ayuda durante
la primera dcada, el anlisis del crecimiento indica que desaprovechara por comple-
to la fase normal de crecimiento mencionada. Observemos que el primer impulso por
la ayuda fue la recuperacin poscontlicto. El nombre original del Banco Mundial es
Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, y su primera tarea fue ayudar a
reconstruir las economas europeas despu s de la segunda guerra mundial. En apa-
riencia, este impul so no fue equivocado: la ayuda cumple una funcin crucial en la
recuperacin poscontlicto.
Pero, segn su evolucin durante los ltimos 50 aos, las polticas de ayuda evi-
dentemente han perdido su perspectiva original. Durante la primera dcada
poscontlicto, la ayuda es insuficiente, y tambin a destiempo, pues llega cuando toda-
va no existe la capacidad institucional para emplearla bien, disminuyendo justo cuando
debera estar aumentando. Queda claro que la comunidad de donantes podra hacer
mejor las cosas.
Asimi smo, la ayuda poscontlicto brinda una oportunidad para una observancia
creble de los acuerdos de paz. Boyce (2002) aduce que la ayuda poscontlicto podra
148 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
hacer uso de la condicionalidad para animar a los gobiernos a adoptar polticas que
garanticen la paz.
Reduccin del riesgo por medio de est rategias pol ticas y militares
Si bien la reacti vacin econmica ayuda a reducir el riesgo de nuevos conflictos,
tambin son importantes otras polticas.
Desarme y desmovilizacin. El ritmo al cual se desmovilizan las fuerzas militares
muestra grandes variac iones, las mismas que muestra la atencin que se presta a la
reinsercin de los soldados a la sociedad. Qu conocemos ahora que pueda guiar
estas decis iones?
El desarme, la desmovilizacin y la reinsercin (DDR) involucran una cadena de
actividades que normalmente se inician con el desarme y termi nan con los antiguos
combatientes (soldados del gobierno y miembros de un grupo de oposicin armado)
asumiendo nuevas funciones productivas en la vida civil. Cada vez se reconoce ms la
importancia de este proceso. El informe del Secretario General de las Naciones Uni-
das en 1998 sobre "Las causas del conflicto y el fomento de paz duradera y desarrollo
sostenible en frica" se refiere a la reinsercin de antiguos combatientes y otros a la
sociedad productiva como una de las priori dades de la construcc in de una paz
posconflicto. DDR ayudara a mitigar el riesgo de conflicto, tanto por medio de los
efectos directos de un menor gasto militar y pie de fuerza, como medi ante los efectos
indirectos de nuevas asignaciones presupuestarias y el regreso de la fuerza labor al
sobre el crecimiento y la reduccin de la pobreza. Un proceso DDR estructurado, el
cual desmovi liza por etapas a los combatientes y pone el nfasis en su capacidad para
reinsertarse a la sociedad, puede reducir el riesgo de que los antiguos combatientes
regresen al delito violento o vuelvan a unirse a los grupos rebeldes para poder sobre-
vivir.
La voluntad poltica entre las partes es el punto de partida de todo este proceso: la
experiencia ensea que ningn DDR lograr sus objetivos si falta esa voluntad polti-
ca. En algunos casos , entre los desmovilizados habr antiguos soldados de un ejrcito
nacional as como antiguos combatientes rebeldes con quienes han estado en guerra,
como en Angola y Sierra Leona, mientras que en otros casos los desmovilizados
sern soldados de dos ejrcitos nacionales en guerra, como en el caso de Eritrea y
Etiopa. En todos los casos, el moment o oportuno para iniciar el proceso de
desmovilizacin es crucial: la desmovilizacin debera comenzar tan pronto sea posi-
ble despus de que las partes hayan acordado dar por terminada la guerra; los ejrci-
tos involucrados deben ser desmovi lizados simultneamente; y el acuartelamiento de
los combatientes a la espera de ser dados de baja del ejrc ito debe ser tan corto como
sea posible : slo el tiempo necesario para su registro, exmenes mdicos, y otros.
P OLTICAS A FAVOR DE LA PAZ 149
En tanto el desarme y la desmovilizacin son operaciones logsticas sencillas, la
reinsercin es un proceso complejo y a largo plazo de grupos en proceso de fusin de
diferentes procedencias, experiencias, normas, expectativas y capacidades. El proce-
so tambin tiene aspectos psicolgicos, ya que la mayora de los antiguos combatien-
tes atraviesa un proceso de ajuste de sus actitudes y expectativas, y muchos cargan las
secuelas de experiencias traumticas relacionadas con la guerra. La experiencia de-
mue stra que , en gran medida, la reinsercin exitosa depende del apoyo que los anti-
guos combatientes reciban de sus familias y comunidades. Por con siguiente, el
fortalecimiento de la capacidad de absorcin de las comunidades receptoras es un
factor importante del proceso de reinsercin. Sin embargo, en algunos casos, los an-
tiguos combatientes han cometido atrocidades en o cerca de sus propias comunidades
y con frecuencia no pueden volver a estas comunidades. Por ejemplo, en Mozambique
(Kingma, 2002) . Exceptuando circunstancias como las mencionadas, a los antiguos
combatientes se les debe permitir escoger libremente la comunidad en la que desea-
ran radicarse.
El DDR es un proceso delicado que se emprende en un entorno donde con frecuen-
cia las causas del conflicto continan sin resolverse pese a los acuerdos de paz , y la
experiencia nos plantea lecciones que pueden ayudar a evitar que , inadvertidamente,
se alimenten las tensiones (Kingma, 2002). El suministro permanente de informaci n
acerca del proceso a las fuerzas armadas as como a la sociedad en general puede
contrarrestar rumores y expectativas poco reali stas, como lo puede hacer utilizar cri-
teri os transparentes para seleccionar y escalonar a los grupos que se van a desmovili-
zar. Un apoyo eficaz a la reinsercin requiere medi aciones dirigidas basadas en datos
socioeconmicos de los antiguos combatientes. El conocimiento de sus orgenes geo-
grficos, situacin familiar, educacin y ocupacin ant erior, es de gran ayuda en la
planeacin de un apoyo reali sta de reinsercin, la cual incluye por lo general el acce-
so a la capacitacin, oportunidades de empleo y asistenci a de carcter productivo (por
ejemplo, microcrditos).
Sin embargo, las dimensiones del apoyo deben estar en armona con la asistencia
dada a otros grupos en proceso de reinsercin, como las personas en desplazamiento
interno o los refugiados que regresan del exilio, muchos de los cuales pueden ser ms
vulnerables que los antiguos combatientes. En algunas situaciones de conflicto, antes
que luchadores por una causa justa, para los civiles los combatientes son ladrones y
violadores, y si a la reinsercin de los antiguos combatientes se le brinda un apoyo
mayor que a la de otros grupos, es posible que este hecho provoque reacciones negati-
vas. Las acti vidades de DDR, en consecuencia, se deben disear como parte integral de
la recuperacin pos blica y del proceso de construccin de la paz de mayor alcance.
Mantener un gran ejrcito es costoso en t rminos presupuestarios, niega al resto
de la economa part e de la fuerza laboral y, como se indic antes, parece aumentar los
riesgos de ms conflic to. No obstant e y a menudo, los gobiernos se mue stran indeci -
150 G UERRA CIVIL Y POLlnCAS DE DESARROLLO
sos para desmovilizar a soldados por temor de que puedan llegar a convertirse en un
factor de perturbacin. El peligro de que los soldados desmovilizados se dediquen al
delito violento es una preocupacin principal. Este temor tiene sus bases, porque los
soldados pueden haber perdido sus habil idades para desarrollar otras acti vidade s o,
en efecto, si fueron reclutados como nios soldados, tal vez nunca han tenido ninguna
otra habilidad. Tal vez el tiempo que pasaron con el ejrcito pudo haberle s dotado de
las habilidades y el equipo para la violencia y los ha hecho insensibles a su uso. Un
estudio investig los efectos de la desmovilizacin de soldados en Uganda a comien-
zos de los aos 90, una poltica que los ugandeses teman que podra producir una ola
de delitos (Collier, 1994). A los soldados se les envi de regreso a sus distritos de
origen, pero con enormes diferencias entre distritos en el nmero de soldados retorna-
dos , y as el estudio pudo determinar si exi sta alguna relacin entre cambios en las
tasas de delitos en el mbito de distrito y el nmero de soldados desmovilizados. En
general , y pese a los temores, la desmovilizacin no tuvo efecto alguno en el delito;
sin embargo, antes de la desmovilizacin se haba hecho una encue sta a todos los
soldados para averiguar si tenan algn acceso a posibilidades producti vas que les
permitieran algn ingreso. Cerca de 12% de los soldados afirmaron no tener acceso a
la tierra, y a estos soldados se les concentr en unos cuantos distritos. Los soldados
desmovilizados sin acceso a la tierra aumentaron las tasas locales de delitos de mane-
ra significativa y considerabl e. En trminos estadsticos, exi sta una probabilidad su-
peri or a cien de que esos soldados cometieran delitos, que el ugands promedio. Una
posible implicacin de este hecho es la necesidad de que los esfuerzos para ayudar a
que soldados desmovilizados regresen a la acti vidad econmica normal estn muy
bien encaminados. Es probable que la mayor a de los soldados no necesiten mucha
asistencia, pero es posible que algunas categoras identi ficables se dediquen a acti vi-
dades delicti vas.
Disporas. Recurdese que la existencia de una gran dispora en pases ricos es un
factor importante de riesgo en sociedades posconflicto. Se trata de un resultado esta-
dstico apoyado por evidencia sobre la forma como disporas particulares han mos-
trado una tendencia a apoyar y financiar organizaciones polt icas violentas. Cmo
pueden los encargados de la formulacin de polticas responder a este riesgo?
Una respuesta adecuada es que las agencias de donantes y los gobiernos posconflicto
reconozcan el potencial de las disporas para cumplir una funcin productiva en la
recon struccin econmica. Las disporas en pases ricos poseen competencias de las
cuales la oferta en situaciones de posconflicto es muy escasa. Adems, a menudo
muchos miembros de las disporas desarrollan actividades empresariales que podran
significar provechosas oportunidades comerciales. Son la parte de la comunidad em-
presarial mundial que ms conoce acerca del pas y es la ms preparada para asumir
los riesgos del compromiso. Regularmente, los empresarios que viven en el exteri or
POLlTICAS A FAVOR DE LA PAZ 151
regresan de visita a sus pases durante los comienzos de los perodos de posconflicto,
combinando oportunidades sociales y comerciales. Regularmente los gobiernos no
saben aprovechar este potencial y sera muy conveniente formalizar el uso de la dis-
pora. Por ejemplo, en Afganistn en el perodo de posconflicto, el gobierno utiliz la
internet para crear un directorio de afganos especializados que vivan fuera del pas,
mientras en Eritrea un mini stro del gabinete estaba dedicado a asuntos de la dispora.
A las organizaciones de la dispora se las puede involucrar formalmente en estrate-
gias de reactivacin comercial invitndolas a visitar su pas de origen y hasta se las
puede involucrar formalmente en el proceso de paz. Tambin hay espacio para reclu-
tar a disporas de segunda generacin para prestar servicios como los del Cuerpo de
Paz, como lo ha hecho Israel con tanta eficacia durante tantos aos. A menos que sus
miembros mantengan contactos familiare s, una dispora puede ser un activo perdido.
Pese a que las nuevas tecnologas de las comunicaciones son muy adecuadas para
lograr este propsito, algunos gobiernos dudan en permitirlo por razones de seguri-
dad. El costo de cualquier beneficio directo derivado de restringir las comunicaciones
puede ser muy elevado en trminos de hacer ms lenta la reactivacin.
La comunidad de donantes tambin puede estimular a las disporas para que cum-
plan una funcin econmica constructiva. Los donantes bilaterales pueden crear vncu-
los comerciales con las disporas que viven en sus pases como parte de un programa de
ayuda posconflicto. Las agencias multilaterales podran organizar foros de negocios y
hasta disear proyectos con una finalidad explcita para organizar las disporas. Por
ejemplo, un programa de matrcula escolar podra buscar la asistencia de la dispora
para conseguir textos escolares y hasta para encontrar profesores voluntarios.
Conjuntamente con estas mayores oportunidades para que las dispor as cumplan
una funcin positi va en la reactivacin, los gobiernos anfitriones de los pases
industrializados deben asumir sus responsabilidades para garantizar que las organiza-
cione s de las disporas no financien la violencia. Por ejemplo, The Economist (2001)
informaba que las remesas de la dispora para los Tigre s Tamil se vieron fuertemente
restringidas a medida que los gobiernos reforzaban los controles, y este hecho pudo
haber ayudado que los Tigres Tamil suavizaran sus demandas, lo que facilit enorme-
mente el proceso de paz de Sri Lanka. El 11 de septiembre de 2001 record a las
disporas de Norteamrica lo que en realidad significa financi ar la violencia.
Arquitectura polti ca. La experiencia ensea que las instituciones democrticas son
supremamente inestables en pases de ingreso bajo dependientes de productos prima-
rios . Por esta razn, los anlisis empricos no logran encontrar ningn efecto sistem-
tico de la democracia en la reduccin del riesgo en este tipo de pases . Resulta difcil
mantener las instituciones democrticas a menos que todos los actores importantes
acepten que el recur so a la violencia es inaceptable. Es poco probable que este sea el
caso en aquellos pases donde se encuentran presentes los factores fundamentales que
152 G UERRA CIVIL Y POLrnCAS DE DESARROLLO
pronostican un alto riesgo de guerra civil. Antes que lo contrario, reducir el riesgo de
guerra civil en muchos pases es por tanto una condicin previa necesaria para la
democracia. Regularmente, los retrocesos de las instituciones democrticas van acom-
paados de brotes de violencia. Es posible que la imposicin externa de un conjunto
de instituciones insostenibles sin el compromiso de defenderlas en el largo plazo sea
improductiva; sin embargo, puedehaber espacio para recurrir a la condicionalidad de
la ayuda para contribuir a estabilizar las instituciones nuevas durante un largo tiempo
(Lipset, 1959; Przeworksi y otros, 2000; Ross, 2000).
La secesin ha sido una solucin al conflicto que se ha intentado en pases polariza-
dos; sin embargo, las naciones multiculturales no son inherentemente problemticas.
Recurdese del captulo 3 que las sociedades muy diversas son mucho ms seguras que
las sociedades polarizadas. Horowitz (1991) ha propuesto que, en lugar de la secesin,
podra existir un espacio para una integracin poltica regional, para crear estados
multitnicos de mayor tamao y ms complejos (vase tambin Sambanis , 2000).
Presencia militar externa. Las Naciones Unidas, un vecino preocupado o el antiguo
rgimen colonial suministran fuerzas de mantenimiento de la paz en muchas situacio-
nes de posconflicto. Alguna forma de solucin militar parece ser necesaria, teniendo
en cuenta los graves riesgos de nuevos conflictos en los primeros aos del perodo de
posconflicto. Como en realidad el gasto militar interno parece aumentar los riesgos,
este tipo de presencia militar debera ser externo. Son varias las opciones posibles entre
mediaciones externas: regionales o extrarregionales, bilaterales o internacionales. Sin
embargo, cualesquiera sean las fuerzas desplegadas, deben tener credibilidad y no de-
ben ser vistas como parte del conflicto. En parte, la credibilidad depende de las nor-
mas de compromiso y disposicin a utilizar la fuerza. Por ejemplo, en Sierra Leona,
el FUR tom como rehene s a un nmero elevado de Cascos Azules de las Naciones
Unidas, porque el FUR perciba correctamente que no ofreceran resistencia. En com-
paracin, cuando un destacamento britnico mucho ms reducido fue desplegado con
rdenes preci sas de estar preparados para el combate, el FUR se dispers con rapidez.
Entre 1991 y 1993, unos cuantos rusos encargados de mantener la paz en Georgia
lograron reprimir las pasiones que alimentaron la violencia secesionista en Ossetia
del Sur y Abkhazia, y el apoyo militar de la Organizacin del Tratado del Atlntico
Norte (OTAN) fue decisivo para ayudar a la misin de las Naciones Unidas en Eslovenia
Oriental a ejercer su mandato como autoridad provisional. La intervencin militar de
los Estados Unidos puso fin a la guerra en Hait y los controles estadounidenses lo-
graron otorgar legitimidad y asistenci a tcnica durante las elecciones nicaragenses
de 1989, termin ando una guerra de diez aos; algo parecido a lo que voluntarios
internacionales lograron en el caso de las elecciones camboyanas de 1993, que lleva-
ron a la instauracin del primer gobierno elegido por el pueblo en la historia de
Camboya.
P Ol m e AS A FAVOR DE lA PAZ 153
An as, el fracaso puede ser el contrapeso de todas las historias de xito del man-
tenimiento de la paz en un entorno regional. En los aos 80, la intervencin de Libia
en Chad slo sirvi para exacerbar el conflicto armado, mientras que la intervencin
de Irn en Irak slo sirvi para intensificar la violencia iraqu contra los kurdos y, en
Somalia, durante la segunda mitad de los aos 90, una misin multinacional de obser-
vancia de la paz, liderada por los Estados Unidos, slo sirvi para crear nuevos pun-
tos de conflictos entre seores de la guerra que antes cooperaban entre s, e intensificar
la violencia en ese pas.
El mantenimiento de la paz y la construccin de la paz regional, sin mediacin de
las Naciones Unidas, pueden ser ms efecti vos que la intervencin multilateral. Una
desventaja importante del mantenimiento multilateral de la paz por parte de las Na-
ciones Unidas es que los participantes estn involucrados en un problema de coordi-
nacin y la posible deserci n por parte de algn participante de una accin acordada
puede crear brechas en el esfuerzo colectivo. Asimismo, los costos econmicos de los
acuerdos colectivos de seguridad son considerables, y se presentan disputas intestinas
por la distribucin de estos costos y de las consecuencias de la intervencin. En com-
paracin, la intervenci n unilateral o regional slo ocurre si problemas de seguridad
justifican los costos econmicos de la intervencin y existe la posibilidad de que las
partes aporten hasta el nivel al cual sus intereses estn amenazados. Las organi zacio-
. nes regionales pueden proveer instrumentos tiles para el mantenimiento de la paz y
pueden hacerlo en el marco de la Carta de las Naciones Unidas. El Captulo VIII de la
Carta analiza el manejo regional del conflicto. La idea que sustenta este anli sis es
que las organizaciones regionales son un locus ms adecuado para esta actividad
porque estn ms familiari zadas con la regin, pueden tener mayor influencia con las
partes y es menos probable que sean obstaculizadas por la polticas del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas.
La poltica del Consejo de Seguridad fue una consideracin de particular pertinen-
cia durante la Guerra Fra. Regularmente, la norma de mayor unanimidad de poder
que rige el proceso de votacin del Consejo paralizaba la capacidad de las Naciones
Unidas para intervenir. Entre 1946 y 1990, las grande s potencias ejercieron 279 veces
su derecho al veto: la antigua Unin Sovitica lo hizo en 124 ocasiones , los Estados
Unidos 82 veces, el Reino Unido 33, China 22 y Francia 18 veces. Sin embargo, entre
1991 y 1995, slo en tres oportunidades ejercieron su derecho al veto (Rusia dos
veces y los Estados Unidos una vez) y se registraron slo 20 abstenciones (las cuales
no necesariamente impiden una resolucin sobre cualquier asunto ante el Consejo).
As, en el perodo posterior a la Guerra Fra, las operaciones multilaterales confrontan
menos restricciones operati vas y polticas. A partir de 1989, el Consejo de Seguridad
ha autorizado 31 operaciones de mantenimiento de la paz y ha adoptado 145 resolu-
cione s segn las estipulaciones del Captulo VII de la Carta de las Nacione s Unidas
(observancia, acci n no consentida). En comparacin, durante la Guerra Fra, el Con-
154 G UERRA CIVIL Y POLITICAS DE DESARROLLO
sej o autoriz solamente 15 operaciones de mantenimiento de la paz y adopt 22 reso-
luciones segn el Captulo VII. En un entorno de mayor cooperacin entre las gran-
des potencias, es posible que las organizaciones regionales pierdan parte de sus ventajas
en relacin con las Naciones Unidas como instrumento para el ejercicio colectivo de
acuerdos de seguri dad.
En tanto las organizaciones regionales s tienen ventajas y pueden ayudar a apoyar
a las Naciones Unidas creando una red de instituciones para aplicar lo dispuesto por
la Carta, tambin tienen desventajas. Debido a la ambigedad sobre el concepto de
regin, es decir, es la geografa o la poltica el factor determina nte? (vase Weiss,
1998), a veces resulta difcil determinar cul organizacin regiona l debe intervenir.
Ejempl o de lo anterior es el debate pbl ico sobre la participacin de la OTAN en las
guerras de la antigua Yugoslavia. Una segunda ventaja de las organizaciones regio-
nales puede ser que poseen mayores recursos institucionales y conocimie nto tcnico
que las fuerzas de mantenimi ento de la paz de las Naciones Unidas; sin embargo, lo
anterior no se puede aplicar a todas las organizaciones regionales, y el hecho que sus
recursos provengan directamente de uno o ms Estados hegemn icos, puede crear
dudas sobre su imparcialidad durante las operaciones de mantenimiento de la paz.
Una preocupacin afn a lo anterior es que hegemonas regionales que podran pro-
veer el grueso del apoyo en una organizacin regiona l podran estar directamente
invol ucradas en el conflicto. Adems, los intereses de organi zaciones regionales pue-
den limitarse a la estabili dad regional - no global-, de manera que tanto sus estrate-
gias como sus objeti vos pueden ser diferentes a los intereses globale s. Por tanto,
mientras el uso de organizaciones regionales para la resolucin de conflictos tiene sus
ventajas, asimismo entraa limitaciones considerables que quizs expliquen el escaso
xito de organizaciones regionales importa ntes para mantener la paz y la seguridad
internacionales.
Anli sis de las concesiones entre crecimiento y paz
Los objetivos del gobierno en una situacin de posconflicto tienen que ser muy dife-
rentes de los objetivos apropiados para una situacin de paz. En particular, en vista
del alto riesgo de un nuevo conflicto, a las polticas de mantenimi ento de la paz debe
drseles mucha mayor prioridad en situaciones de posconflicto que en situaciones
normales. Este hecho crea un potencial para hacer concesiones entre polticas que
fomenten el crecimiento y polt icas que fomenten la paz.
En conjunto, las polticas que fomente n la reactivacin econmica reducen el ries-
go. Recurdese que, como lo define el Banco Mundial, mejorar las polticas no mues-
tra una tendencia general a crear riesgos de conflicto; sin embargo, habr excepciones
obvias: es posible que algunas polticas aumenten el crecimiento pero tambin los
motivos de queja o las oport unidade s de rebelin. Por consiguien te, ser necesario
P OLTICAS A FAVOR DE LA PAZ 155
examinar las polticas de fomento del crecimiento para determinar este tipo de efec-
tos. Donde existe una concesin importante, tal vez el gobierno deba dar prioridad a
polticas para construir la paz.
La ciudad capital del pas y la regin ms desarrollada son los lugares ms indica-
dos para las etapas iniciales de la reactivacin econmica . Las regiones que ofrecen
mayores dific ultades para la reactivacin son probablemente aquellas que se encon-
traban bajo el control de la organizaci n rebelde. Por cons iguiente, es probable que
las fuerza s del mercado aglomerarn las actividades de tal manera que sea desventa-
josa para los rebeldes. El regreso al gasto pblico en la economa seguramente ser
ms alto en aquellas zonas donde la acti vidad privada se est reactivando con mayor
rapidez y por tanto est sometida a mayores restricciones debido a la falta de la pres-
tacin pbli ca de bienes y servicios. De ah que sea probable que se presenten conce-
siones entre la distribucin geogrfica del gasto pblico que busca maximizar el
crecimiento y una distribucin que podra ser considerada j usta.
Aunque la economa necesitar divisas para react ivar la actividad exportadora, de
lejos las exportaciones que con mayor facilidad se pueden fomentar son probab le-
mente las proven ientes de la extraccin de recursos naturales. Estas actividades con-
tienen rentas especficas de lugar y no son tan dependientes de insumos como las
manufactureras. Aun as, una mayor extraccin de recursos corre el riesgo de generar
todos los problemas que analizamos antes: oportunidades financieras para los grupos
rebeldes, corrupcin del gobierno y la exposicin a crisis macroeconmica s. En efec-
to, en sus comienzos, es posible que el conflicto haya sido parcialmente induci do
porque el pas tena una gran dependencia de productos primarios; entonces, es con-
veniente para la construcci n de la paz contar con una estrategia de diversificacin a
largo plazo. Por consiguiente es factible una concesin entre la estrategia sectorial
que maximiza el crecimiento a corto plazo y la estrategia que ms reduce los riesgos
de reanudacin del conflicto. Una posible salida a esta concesin es dar prioridad a
una gobernabilidad transparente de las rentas producidas por los recur sos naturale s y
crear organismos de control lo suficientemente incluyentes para tener credibilidad
ante los grupos de oposicin.
Secuenciacin de polticas posconflicto
Hemos analizado dos grupos de polticas para restaurar las sociedades posconflicto:
medidas para reactivar la economa, en particular ayuda y reforma de polticas; e
interve nciones militares, sobre todo desmovilizacin y mantenimiento de la paz con
el apoyo de fuerzas externas. Podemos decir algo acerca de la secuenciacin apro-
piada de estas mediaciones?
La tpica sociedad posconflicto comienza la paz con serios riesgos de reanudacin
del conflicto y con una econo ma debilit ada. Aunque es mucho lo que se puede hacer
156 G UERRA CIVIL Y POLlTICAS DE DESARROLLO
para reactivar la economa, es inevitable que la recuperacin tomar algn tiempo . En
efecto, el ritmo de crecimiento tiende a ser ms gil despus de un ritmo lento durante
los primeros tres aos posconflicto. Durante este perodo inicial la ayuda no es parti-
cularmente eficaz, por lo menos para reactivar el crecimiento, y cualquier mejora de
las polticas parte de una base elemental. De ah que no sea razonablemente posible
esperar que ni la ayuda, ni la reforma de polticas, ni tampoco una combinacin de las
dos, pueda servir para producir paz durante estos primeros aos con algn grado de
confiabilidad. Claro est que algunas situaciones sern intrnsecamente esperanzadoras.
Sobre todo en pases de ingreso mediano, en ocasiones los riesgos de mayores con-
flictos pueden ser bastante limitados, pero para los pases de ingreso bajo, lo habitual
es que esta fase posconflicto requiera una intervencin temporal que trasciende estra-
tegias efectivas a favor del desarrollo econmico. Se trata de la fase durante la cual la
intervencin militar externa cumple una funcin decisiva. En la actualidad, para las
Naciones Unidas, las inter venciones posconflicto son operacione s a dos aos. Tal vez
este plazo sea demasiado corto , ya que, cuando se cumpla, la economa no habr
tenido tiempo de reaccionar gran cosa.
A mediados de la primera dcada posconflicto es lo ms pronto que la recupera-
cin econmica puede tener alguna posibilidad realista de asumi r la carga de mante-
ner la paz. Las tasas de crecimiento son atpicamente elevadas durante este perodo y,
lo que es ms importante, se podran aumentar muchsimo ms si la ayuda se encami-
nara hacia esta fase. En la actualidad la ayuda es inadecuada y a destiempo. Por con-
siguiente, la respuesta global al conflicto durante la primera dcada debera evolucionar
a partir del mantenimiento militar de la paz hacia la ayuda . Los pases pueden y deben
graduarse de la condicin de posconflicto.
Se puede hacer una simulacin de los efectos que una primera dcada bien utiliza-
da tiene sobre el riesgo de conflicto. Supngase que, bajo la proteccin de una fuerza
militar de mantenimiento de la paz, un programa de ayuda considerable y oportuna
logra aumentar en dos puntos porcentuales la tasa anual de crecimiento de la econo-
ma y que este crecimiento se sostiene a lo largo de la dcada. Supngase asimismo
que este hecho permite a la economa diversificarse de la dependencia de productos
primarios en una cifr a relati vamente modesta de dos puntos porcentuales del PIB.
Haci a el final de la dcada, el riesgo de conflicto se ha reducido a la mitad de un 44%
de riesgo de conflicto en los cinco aos siguientes, a un 22% de riesgo , es decir, ms
o menos el pas ha vuelto al nivel de riesgo al que est expuesto el grupo de pases
margin ados que han vivido en una paz estable.
Trascendiendo la primera dcada, la amenaza del riesgo pasa al gobierno del pas.
No se puede continuar indefinidamente una presencia militar externa, ni tampoco los
pases que en alguna etapa previa han tenido un conflicto pueden anticiparse perma-
nentemente a la ayuda. Durante la segunda dcada los riesgos sern consider able-
P OLTICAS A FAVOR DE LA PAZ 157
mente menores si, durante la primera dcada, el pas ha puesto en marcha polticas
razonables, tanto en el mbito econmico como en el poltico.
Durante la primera dcada, los gobiernos ya se preocupan por mejorar las polti-
cas. Como se anot, las polticas comienzan la dcada con una clasificacin PPEI de
2,41 y la terminan con una clasificacin de 3,5, ligeramente superior al promedio de
pas en desarrollo, pero esto no es suficiente. Las polticas son un continuo, de mane-
ra que no existe un umbral crtico que deba ser alcanzado; sin embargo, recurdese
que la lnea divisoria entre los pases marginados y los pases en desarrollo exitosos
era un puntaje estable de 3,5; por tanto, despus de una dcada de reforma, el pas
posconflicto tpico todava sigue careciendo de polticas razonables. Algunos pases
posconflicto de ingreso bajo se las han arreglado para poner en prctica con mucha
ms rapide z reformas de polti ca, logrando puntajes de poltica de 4,0 para el final de
la primera dcada. Un alto puntaje de polticas se asocia tanto con un crecimiento ms
acelerado como con una economa ms diversificada, y ambos ayudan a reducir los
riesgos. Supongamos que, para cuando termine la primera dcada, el pas tiene un
punt aje de polticas de 4,0. Cmo habran evolucionado los riesgos tpicamente para
fines de una segunda dcada de paz durante la cual el pas ha mantenido este nivel de
polticas? El buen entorno de polticas aumenta la tasa de crecimiento, lo cual resulta
en un mayor nivel de ingreso. A la vez, tanto las mejore s polticas como el mayor
nivel de ingreso facilitan la divers ificacin de las exportaciones. Todos j untos, un
crecimiento ms rpido, mayores ingresos y mayor diversificaci n, hacen un aporte a
la paz, reforzando el efecto neto del paso del tiempo, el cual, por s, reduce el riesgo.
Veinte aos despus del fin del conflicto, el riesgo de reanudacin del conflicto se ha
reducido a 12% durante los cinco aos siguientes: en efecto la sociedad ha escapado
de la trampa del conflicto.
Manejo de la crisis de la salud
Como se mostr en el captulo 1, la guerra civil deja a su paso un terrible legado de
problemas de salud, y estos problemas exigen toda la atencin. La guerra destruye la
infraestructura, dejando a la poblacin en condiciones que aumentan el riesgo de
contraer enfermedades; desangra el presupuesto para el sistema de salud; y desplaza a
la gente , lo que de nuevo aumenta el riesgo de enfermedades contagiosas. Las polti -
cas encaminadas a resolver este problema deberan tener una perspectiva a largo pla-
zo, porque es posible que, despus del final de la guerra, los refugiados y las personas
en desplazamiento interno (poI) tengan que permanecer lejos de sus hogares durante
largos perodos; aun as, las respuestas actuale s a las emergencias humanitarias slo
mejoran a corto plazo las condiciones de salubridad.
Por lo general , la asistencia internacional invierte el dinero en llevar mdicos a zo-
nas devastadas y campos de refugiados; sin embargo, el nivel de ausentismo de los
158 G UERRA CIVIL Y POLITICAS DE DESARROLLO
mdicos en las zonas de difcil acceso es de cerca de 45% (Chadhury y Hammer,
2002), y los mdicos slo permanecen en las zonas devastadas durante perodos cor-
tos. Por consiguiente, aun cuando las acciones de emergencia para zonas devastadas
sean eficaces en el corto plazo, los problemas de salud permanecen en el largo plazo.
Las agencias internacionales de asistencia deberan replantear sus polticas con el fin
de lograr una mejora sostenible de la salud.
Es necesario dar un incentivo a los mdicos para hacer su trabajo y su remunera-
cin debe reflej ar las dificultades del trabajo . El principal problema del ausentismo
tiene que ver con los incentivos . Otro mtodo podra ser salir del sector pblico y
permi tir que las organizaciones no gubernamentales (ONG) se encarguen de esta la-
bor. Habitualmente, las tasas de ausentismo de los mdicos que trabajan para ONG no
son tan altas; es ms, los pacientes se sienten ms motivados y contentos con mdicos
de las ONG (Rei nikka y Svensson, 2002) . Despus de lo anterior, es necesario cons-
truir una infraestructura para evitar la propagaci n de enfermedades contagiosas, ta-
les como la malaria y el VIH, que contenga agua pot abl e, saneamiento y vas
pavimentadas. Estas instalaciones deben estar listas antes de que el personal mdico
oficial llegue a la regin para permanecer durante perodos prolongados. La infraes-
tructura es crucia l para facilita r la movil idad y garantizar que el personal profesional
permanecer en la zona.
Las POI deberan recibir la misma atenci n que reciben los refugiados en los pases
de asilo por parte de la comunidad internacional. Las POI sufren los mismos proble-
mas de los refugiados en campos de asilo, pero su situacin es peor porque no reciben
mucha ayuda humanitaria. Este hecho aumenta las tasas de mortalidad y la propaga-
cin de enfermedades contagiosas. La localizacin de los campos es crucial: muchos
de estos campos han sido levantados a mucha distancia de los hospital es y del agua
potable, lo cual aumenta el riesgo de enfermedades contagiosas. Es ms, a veces los
campos estn localizados en zonas de muy difcil acceso. Antes de establecer un
campo, es necesario ser conscientes de la posibi lidad de que, despus de la guerra, la
gente tenga que permanecer all durante largo tiempo y, por tanto, el lugar debe ser
adecuado para habitarlo a largo plazo; sin embargo, ya existen muchos campos y es
impos ible reubicar a los millones de personas que viven en ellos. Es importante que
estos campos provean a las personas con la infraestructura necesaria.
Otra recomendacin general es hacer que la comunidad, ya sean refugiados o PDI,
participe en la construcc in de los servicios pblicos. Los servicios funcionan mejor
cuando la comunidad aporta a su costo.
VlH Y otras enfe rmedades de transmisin sexual. Como se analiz en el captulo 1, la
guerra civil crea un clima propicio para la propagacin del VIHlsi da. El personal militar
muestra una elevada tendencia a sufrir de enfermedades de transmisin sexual, entre
ellas el VIH. Cuando estn acantonados lejos de sus lugares de origen, los controles
P OLITICAS A FAVOR DE LA PAZ 159
sociales a involucrarse en relaciones sexuales son menores y el riesgo de contagio con
el VIH es superior. La prostitucin en las cercanas de las bases militares tambin au-
menta la propagacin del contagio. Adems, regularmente la incidencia de violaciones
aumenta radicalmente durante la guerra, con los refugiados y mujeres y nias desplaza-
das como los ms vulnerables. La destruccin durante el tiempo de guerra de la infraes-
tructura social y fsica ayuda a propagar la enfermedad. Asimismo la guerra debilita el
sistema educativo, lo que dificulta todava ms la enseanza de medidas preventi vas.
El enfoque bsico para abordar este problema es combinar el suministro de infor-
macin y el apoyo. Para cambiar su comportamiento, a los refugiados se les puede
suministrar programas educativos adecuados sobre transmisin y prevencin y sobre
las consecuencias de contagiarse. Tal es la estrategia que Acnur ha adoptado en sus
planes para 2002-2004, y el Centro de Investigaciones sobre la Epidemiologa de -los
Desastres tambin hace hincapi en este enfoque. La misma comunidad de refugiados
puede servir de grupo de apoyo , en cuanto que las asociaciones y los grupos que
existen en los campos pueden ser el vehculo para poner en prctica estas medidas.
Igualmente los soldados necesitan programas educativos dirigidos a ellos en parti-
cular. Segn Elbe (2002, p. 176), "Las mismas fuerz as armadas deberan estar
involucradas en la lucha contra la pandemia del vnt/sda. En frica, se debera estimu-
lar a estas fuerzas a emprender programas educativos que analicen franca y seriamente
la enfermedad, y que trabajen para reducir el estigma que se asigna a la enfermedad...
Los lderes militares deberan reevaluar las prcticas militares que exponen a los sol-
dados a la transmi sin del VIH, introduciendo cambi os donde sea posible".
Malaria . La guerra civil aumenta la incidencia de la malaria. La existencia de muchos
inmigrantes en el pas de asilo, contagiados por el parsito de la malaria, aumenta
igualmente la transmi sin de la malaria a los ciudadanos del pas de asilo y el efecto
de contagio entre los mismos refugiados.
Es posible introducir medidas de proteccin y programas educati vos en los cam-
pos de refugiados. "Las polticas para controlar la malaria tendr n que incluir muchas
actividades que involucren mejorar el conocimiento del pblico y modificar el com-
portamiento personal" (Hammer, 1993, p. 51). Las asociaciones y los grupos comuni-
tarios pueden servir de vehculos para poner estas medidas en prctica. Limitarse a
entregar mosquiteros directamente a las familias resulta ineficaz. Una estrategia ms
eficaz sera entregarlos a las organizaciones comunitarias y dejar que ellas animen a
las familias a utilizarlos. En algunos casos , los campos se pueden establecer en zonas
no endmicas. A veces tambin es posible disuadir a la gente de cruzar las fronteras
de zonas endmicas con el fin de evitar la propagacin de la malaria en el pas de
asilo.
160 G UERRA CIVIL Y pOLTICAS DE DESARROLLO
Minas terrestres. El captulo 1 mencion el legado de las minas terrestres y cmo en
pocas recientes se han reducido considerablemente las muertes y las lesiones causa-
das por ellas. Este es un ejemplo de una accin pblica internacional exitosa. La
prohibicin internacional de minas antipersonales, en el ao de 1997, ha significado
la disminucin del nmero de vctimas de minas terrestres. Esa prohibicin tuvo como
resultado la destruccin de las existencias y un descenso drstico de la produccin de
minas terrestres y de su comercio. Adems, las operaciones de barrido de minas han
logrado grandes xitos en la deteccin y destruccin de minas en muchos pases.
CONCLUSIN
Durante 40 aos , la comunidad internacional ha hecho, en buena parte, caso omiso de
la guerra civil. Son dos las actitudes que sustentan esta negligencia: "no es nuestro
problema" y "no se puede hacer nada".
No es nuestro problema
La guerra ci vil no slo afect a a los parti cipant es. Afect a a toda la sociedad por medio
del desplazamiento y las perturbaciones que crea; mediante efectos secundarios tales
como refugiados y carreras armamentistas, afecta a toda la regin; y por medio de las
drogas, las enfermedades y el terrori smo afecta a los pases ricos. Detrs de la res-
puesta "no es nuestro problema" existe una sensacin de que los culpables son proba-
blemente las dos partes en guerra, y que bien podran esas partes recuperar la sensatez
resolviendo el problema entre ellos solos. Tal opinin es peligrosamente equi vocada,
en cuanto que en ocasiones los participantes activos en una guerra civil prosperan por
causa de esa guerra. Esta es una razn que explica por qu las guerras civiles duran
tanto: las personas cuyas decisiones determinan los acontecimientos no son las perso-
nas a las que la guerra hiere. Adems, mientras en retrospectiva los gobiernos siem-
pre podran haber hecho ms para evitar el conflicto, en economas pobres, estancadas
y ricas en recursos naturales, hasta los gobiernos democrticos e igualitarios estn
expuestos a un grave riesgo de rebelin. La guerra civil es nuestro problema.
No se puede hacer nada
La guerra civil puede ser nuestro problema, pero si no podemos hacer nada acerca de
la guerra, entonces qu? Subrayar la opinin de "no se puede hacer nada" implica
una interpretacin de las causas del conflicto que es tanto clientelista como engaosa,
es decir , que las guerras civiles las causan odios tnicos y religiosos ancestrales. Como
se muestra en este informe, que un pas sea propenso a la guerra civil se relaciona con
POLTICAS A FAVOR DE LA PAZ 161
factores ms rutinarios, como el nivel de ingreso, su estructura y su tasa de crecimien-
to. La composicin tnica y religiosa de un pas juega una parte, pero su efecto es
ambiguo: en realidad, las sociedades muy diversas tienen un menor riesgo de conflic-
to que las sociedades homogneas. En tanto no existen polticas mgicas nicas que
reduzcan de manera drstica la incidencia global de la guerra civil, muchas polticas
relativamente simples tendran efectos significativos y, juntas, tendran mayor im-
pacto. Si se combinan y se encaminan de manera apropiada, los instrumentos del
desarrollo econmico son parte importante de la bsqueda de un mundo ms pacfico.
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Captulo 6
AGENDA DE ACCiN INTERNACIONAL
Laincidencia de la guerra civil continuar siendo alta en ausencia de una accin
internacional resuelta. Con base en tendencias pasadas , el aporte del crecimiento glo-
bal a un mundo ms pacfico ser muy escaso. La lgica de la accin internacional es
que una paz ms generalizada conferira beneficios globales. Las guerras civiles oca-
sionan costos sociales inmensos, pero estos costos son inherentes en buena parte a los
combatientes y lderes que determinan cundo comienzan y cundo terminan. Para
los pases afectados directamente, la guerra civil es desarrollo en orden inverso. De
ah que una parte fundamental del respaldo internacional a favor de la accin para
reducir la incidencia de la guerra civil est compuesta por aquellos que apoyan la
reduccin de la pobreza global; sin embargo, la posible coal icin a favor de la accin
es mucho ms grande que este grupo medular. Los efectos secundarios de la guerra
civil afectan de manera negativa tanto a las regiones donde ocurren como a las socie-
dade s de ingreso alto, a travs de las drogas , las enfermedades y el terrorismo. Consi-
derando estos efectos secundarios, a los participantes directos en un conflicto no los
asiste el derecho moral para excluir consideraciones de sus efectos sobre la comuni-
dad regional y la internacional. Sin embargo, cuando lonas Savimbi, lder del grupo
rebelde Unita en Angola, decidi en 1998 reiniciar la guerra , no parece probable que
ni las consecuencias econmicas negativas para los pases vecinos, ni la funcin que
cumplira Angola como punto de trnsito para el trfico de cocana hacia Europa,
hayan pesado mucho en su decisin. Igualmente, es probable que cuando Laurent
Gbagbo, presidente de Costa de Marfil , decidi rechazar el acuerdo de paz al que
haban llegado su gobierno y los rebeldes en enero de 2003, las posibles repercusio-
nes en la salud de los pases vecinos y la posibilidad de crear un refugio para el delito
mundial , no hayan ocupado un lugar preponderante en sus clculos. Pero s deberan
pesar en los nuestros.
Entonces, la cuestin no es si la comunidad internacional tiene derecho a interve-
nir, sino si existen mediaciones que puedan ser efectivas a un costo razonable. La
inaccin tambin es costosa. Varias guerra s civiles han llegado al punto al cual la
intervencin militar internacional se ha convertido en algo inevitable. Por ejemplo,
Bosnia, Camboya, El Salvador, Hait , Rwanda y Somalia, le cuestan a los gobiernos
164 G UERRA CIVIL Y POLfTICAS DE DESARROLLO
extranjeros un total de 85.000 millones de dlares (Brown y Rosecrance, 1999). Otras
estrategias no tienen que ser de bajo costo para ser ms eficientes en costos que esta
opcin milit ar. En el captulo 5 se analizaron las polticas nacionales e internaciona-
les diseadas en tomo de las diferentes categoras de pases que se encontraban ex-
puestos al riesgo de conflicto. En este captulo se recogen las ms importantes de las
mediaciones que requieren cierto grado de accin internacional.
P ARADIGMAS PARA LA ACCIN INTERNACIONAL
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Financiacin del Desarrollo, realizada
en Monterrey en 2002, la cual lleg a un consenso en tomo al principi o de responsa-
bilidades compartidas, es el antecedente para considerar la accin internacional. Cam-
bios de polticas, tanto en los pases de la OCDE como en los pases marginados, de
ingreso bajo y en desarroll o, son cruci ales para reducir radicalmente la incidencia
global del conflicto. Monterrey no es tan slo lanzar gritos al viento: la comunidad
internacional demostr recientemente una capacidad sin precedentes para la accin
colec tiva. El proceso Kimberley, iniciado en 2000, ha introducido una regulacin en
el comercio de diamantes, dificult ando el acceso a financiacin a los grupos rebeldes
por medio de la extorsin a los productores de diamantes, ayudando as a llevar la paz
a Angola y Sierra Leona. La criminalizacin en todos los pases de la OcDE del sobor-
no a funcionarios pblicos ha reducido los efectos de la corr upcin que producen las
renta s de los recur sos natura les sobre los gobiernos. En el mbito militar, la prohibi-
cin internacional de las minas antipersonales, adoptada en 1997, ya ha reducido a la
mitad el nmero de vctimas.
Cada una de estas tres iniciativas internacionales significa cambios importantes en
la direccin correcta. Esas iniciativas demuestran que la accin internacional es posi-
ble, y que esa accin no debe tomar demasiado tiempo -por ejemplo, el proceso
Kimberley slo tom dos aos . Ahora la tarea es ident ificar algunas posibles acciones
internacionales que, de manera acumulativa, marquen una gran diferenci a. En este
captulo tratamos de dar comienzo a una agenda como esta. No existen polt icas m-
gicas que produzcan la paz mundi al, pero algunas polticas son razonablemente efica-
ces y se apoyan mutuamente. Por ejemplo, las polticas para reducir la reanudacin de
posconfli ctos complementan las polticas para acortar los conflictos. Sin embargo,
aun cuando las polticas tengan sentido como un conj unto de medidas complementa-
rias, no es necesario fomentarlas como tal. Ya algunos grupos diferentes fomentan
reformas espec iales de componente y este es un proceso de cambo realista. La lgica
de presentar polticas como un conjunto de medidas es que puede servir para que cada
grupo perci ba la forma en que algunos esfuerzos pueden hacer un aporte a la idea ms
amplia. Como ninguna de las polticas tiene efectos mgicos, individualmente a cada
una de las polticas se la podra acusar de no abordar la mdula del problema del
Po Lln CAS A FAVOR DE LA PAZ 165
conflicto. En tanto las simulaciones del captulo 5 apoyan la opinin de que ninguna
de las polticas es decisiva por s sola, en este captulo se hace una simulacin de un
conj unto de polti cas, llegando a la conclusin que reduciran la incidencia global de
las guerras civiles en ms de la mitad.
POLTI CAS INTERNACIONALES A FAVOR DE LA PAZ
Ahora se pone el nfasis en tres oportunidades para una accin internacional colecti-
va: ayuda, la gobernabilidad de los recursos naturales y las intervenciones militares.
Ayuda
El Banco Mundial es una agencia de ayuda, as que resulta apropiado comenzar este
anli sis de una agenda internacional con la funcin que cumple la ayuda. Desde la
perspecti va de reducir la incidencia global de la guerra civil, la comunidad interna-
cional ha entendido la ayuda como debe ser?
Prestaci n de ayuda en situaciones de posconfli cto. Un aspecto importante en el cual
es probable que la comunidad internacional no haya entendido la ayuda como debe
ser es durante la primera dcada poscontlicto. Histricament e, durante los primeros
dos aos de paz hay un auge de ayuda y luego se evapora. Considerando como un
todo a la dcada poscontlicto, generalmente la ayuda ha sido menor que en situacio-
nes de ausencia de conflicto. La evidenci a ms reciente indica que, durante la dcada
posconflicto, la ayuda es especialmente eficaz para aumentar el crecimiento, pero que
es ms efi caz a mediados que a principios de la dcada. En las situaciones de
poscontlicto, la ayuda debera ser mucho mayor de lo que ha sido usualmente, pero
debera ser entregada de manera gradual. Hacerlo significara cambios significativos,
aunque no imposibles, en las prctic as de los donantes. El cambio ms sencillo sera
alargar el perodo entre el compromiso poltico de la ayuda poscontlicto y el desem-
bolso de esa ayuda.
Redirigir la ayuda a pases de ingreso bajo. Un segundo aspecto en el cual es proba-
ble que la comunidad internacional haya entendido mal la ayuda es su asignacin
entre pases. Aunque histricamente la comunidad internacional ha asignado un gran
volumen de ayuda a pases que no son especi almente pobres, el riesgo de contlicto es
mucho mayor en pases de ingreso bajo que en pases de ingreso mediano. En parte,
las motivaciones de la comunidad internacional han sido comerciales y geopolticas
y, en parte, un resultado de la inercia burocrtica. Como indic el captulo 5, el creci-
miento es de lejos ms eficaz para reducir la incidencia global de la guerra civil si
ocurre en pases de ingreso bajo. En este punto, la preocupacin por un mundo ms
166 GUERRA CIVIL Y POLfnCAS DE DESARROLLO
pacfico lleva a la misma conclusin que la preocupacin por una reduccin ms
efecti va de la pobreza. En este aspecto, el Banco Mundial ha estado a la vanguardia:
sus asignaciones de asistencia en condiciones favorables para el desarrollo (a travs
de fondo s de la Asociacin Internacional para el Desarrollo) estn mucho mejor diri-
gidas a pases de bajo ingreso que la mayor parte de la ayuda de los progr amas bilate-
rales. Por fortuna, los programas bilateral es estn mejorando; por ejemplo, la nueva
Cuenta de los Estados Unidos para el Desafo del Milenio promete estar muchsimo
ms enfocada en la pobreza que las anteriores asignaciones de la Agencia para el
Desarrollo Internacional.
Asignaciones de ayuda en entornos de malas polti cas y gobernabilidad dbil. Un
tercer aspecto en el cual es probable que la comunidad internacional haya entendido
malla ayuda es en su composicin. Los pases ms expuestos al riesgo de guerra civil
son aquellos con ingresos extremadamente bajos y polticas, instituciones y
gobernabilidad malas. Histricamente, los programas de ayuda convencionales en
estos entornos no han sido muy exitosos. En tanto es necesario mejorar las polticas,
las instituciones y la gobernabilidad, los intentos por producir la reforma por medio
de la condicionalidad no han logrado en gran parte superar las poderosas fuerzas de la
inercia.
En la actualidad, el Banco Mundial , el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, y el Comit de Asistencia para el Desarrollo, de la OCDE, estn a la cabeza
de un enfoque alternativo, Licus, el cual pone el nfasis en una aproximacin ms
fundamentada a la economa poltica de la reforma (Banco Mundial, 22b). En un
comienzo, este enfoque fija como objetivo de la ayuda dirigida a la construccin de
capacidad, unas cuantas reformas no polmicas que producen resultados a corto pla-
zo, creando as el apoyo latente que permita la paulatina construccin de la reforma.
Mientras que, en la mayora de las situaciones, la coordinacin de donantes significa
que cada donante debe hacer una cosa diferente, en las situaciones Licus los donantes
deben hacer la misma cosa, es decir, consolidar sus esfuerzos para escapar de trampa s
de equilibrio de bajo nivel.
El mtodo Licus es diferente en situaciones de posconflicto. Regularmente, estas
situaciones se encuentran en el momento propicio para introducir reformas rpidas y
amplias, pero la carencia crtica es de capacidad tcnica para disearlas y ejecutarlas.
De ah que, en parte, la respuesta de los donantes debera ser fortalecer la capacidad
tcnica, por ejemplo, financiando el retorno de miembros especializados de la dispora.
Ampliacin de la ayuda. Un cuarto aspecto en el cual es probable que la comunidad
internacional no haya entendido bien la ayuda es la escala global de sta. An acep-
tando el argumento de que la ayuda es relativamente ineficaz en entornos de polticas,
instituciones y gobernabilidad malas, en muchos pases de ingreso bajo expuestos a'
POLlTICAS A FAVOR DE LA PAZ 167
riesgos significativos de conflicto, la ayuda adicional aumentara significativamente
el crecimiento y, de manera acumulativa, convertira a esos pases en sociedades ms
seguras.
Utilizacin de la ayuda para consolidar instituciones democrticas existentes. Un
aspecto final en el cual es probable que la comunidad internacional no haya entendido
bien la ayuda es el tratamiento que le da al cambio poltico. Recordemos que comn-
mente la democracia es bastante frgil en pases de ingreso bajo, y que la misma
fragilidad de las instituciones polticas es una fuente importante de riesgo de conflic-
to. Histricamente, en la medida en que los donantes bilaterales han incluido las ins-
tituciones polticas en sus condiciones, el enfoque ha estado dirigido a alentar el cambio
poltico. A pesar de lo comprensible que esto pueda ser, tambin puede ser muy peligro-
so, adems de ser una intromisin. Un mtodo alternativo es intentar consolidar las
instituciones democrticas existentes, en donde estn presentes, condicionando la ayu-
da a la adhesin a la Constitucin del pas. Condicionar la ayuda a la constitucionalidad
es un potencial de estabilizacin y no es una intromisin. Refleja los intentos de algunas
organizaciones regionales de desalentar el cambio poltico inconstitucional, dene-
gando el acceso a la ayuda.
Gobernabilidad internacional de los recursos naturales
Aunque, histricamente, la riqueza de un pas en recursos naturales brinda un potencial
para reducir la pobreza, con frecuencia se la asocia con conflicto, mala gobernabilidad
y deterioro econmico. Los efectos negativos de la riqueza en recursos naturales fluyen
por medio de varios canales, de modo que algunas mediaciones internacionales de
diversa ndole podran ser de gran ayuda. En un documento del Banco Mundial (2003)
se analizan en mayor detalle las opciones a las que nos referimos en esta seccin.
Dejar porfuera de los mercados a las organizaciones rebeldes. El objetivo del pro-
ceso Kimberley es dejar por fuera del mercado mundial de diamantes en bruto a las
organizaciones rebeldes. En tanto se pudiera lograr una baja considerable en el precio
que los rebeldes pueden obtener en el mercado ilcito, este proceso habra sido eficaz
an si los rebeldes todava pudieran vender los diamantes que extorsionan a los pro-
ductores locales. Es demasiado pronto para evaluar si el proceso Kimberley ser un
xito sustentable. Si demuestra ser ineficaz, la legislacin intergubernamental tendr
que reforzar el actual acuerdo privado y voluntario. No obstante, la existencia de un
acuerdo privado como este demuestra que todas las partes han sido conscientes de la
necesidad de accin efectiva. Si el proceso Kimberley tiene xito a pesar de todo,
entonces podra convertirse en un modelo para la gobernabilidad de otros productos
primarios que inadvertidamente alimentan el conflicto, en particular la madera y el
168 G UERRA CIVIL Y POLlTICAS DE DESARROLLO
coltan. En este aspecto, durante los prximos aos se requerirn acciones internacio-
nales clave para controlar y evaluar el proceso Kimberley. Simultneamente, se po-
dran elaborar procedimientos de certificacin y rastreo para madera y coltan (Crossin,
Hayman y Taylor, 2003; Sherman, 2002).
Toda transaccin en productos primarios tiene una contraparte financiera. As como
en cierto punto de la cadena de transacciones fsicas un diamante del conflicto deja de
ser ilcito para convertir se en un diamante lcito, asimismo el dinero se lava en algn
punto de la cadena de transacciones financieras. Frecuentemente puede resultar ms
fcil controlar e investigar las transacciones financier as que rastrear las transacciones
fsica s. Puede resultar muy til exigir el escrutini o oficial de las transacciones fsicas
en ciertos puntos, sobre todo en las aduanas, en relacin con la informacin sobre
transacciones financieras equi valentes. Dejado al arbitrio de sus propias artimaas, es
poco probable que el sistema bancario internacional brinde el grado suficiente de
escrutinio, en la medida en que las presiones de la competencia, antes que estimular
un escrutinio activo, alientan la complicidad y el secreto. A comienzos de los aos 90,
se deca que Unita tena cerca de cuatro mil millones de dlares en los mercados
financieros de Nueva York.
Tras los ataques terrori stas del 11 de septiembre en los Estados Unidos, se han
emprendido acciones significativas para exigir a los bancos saber quines son sus
clientes e informar sobre transacciones dudosas. Los refugios en el extranjero son el
eslabn dbil de este esfuerzo, ya que frecuent emente carecen de la voluntad y la
capacidad para vigilar los bancos que aparecen en sus registros. Aunque estos refu-
gios son semejantes a los territorios ajenos al control de un gobierno reconocido, se
les puede manejar fcilmente suprimindoles el reconocimiento como autoridades
bancarias. Por tanto, una accin global clave es imponer a los bancos un requisito
obligatorio de conocer a sus clientes y de informar sobre ellos y someterlos a un
proceso de supresin de reconocimiento de los bancos y de las directi vas bancarias
que no cumplan con este requi sito (Winer y Roule, 2003).
Durante la dcada de los 90, la venta de "futuros botines de guerra" fue una prc-
tica que financi a varias organizaciones rebeldes. Segn esta prctica, si tena xito
en hacerse al territorio (Ross, 2002a; 2003), una organizacin rebelde reciba finan-
ciacin anticipada a cambio de un derecho a la extraccin de recursos naturales en el
futuro . Con toda la razn, compaas acreditadas consideraban inaceptable esta prc-
tica, pero igual ocurra en la periferia del mundo corporativo. Existe un fuerte funda-
mento para criminalizar este tipo de transaccione s en el pas donde est registrada la
compaa, de manera anloga al acuerdo de la OCDE que criminal iza el soborno inter-
nacional.
Otra forma en que las organi zaciones rebeldes se apoderan de las rentas prove-
nientes de los recur sos naturales es amenazando con extorsin y secuestro a las com-
paas involucradas en la extraccin de esos recursos. Son considerables los flujos
POlmeAS A FAVOR DE l A PAZ 169
financieros desde estas compaas hacia los movimientos rebeldes y tanto los gobier-
nos como la sociedad civil deberan desalentar a las compaas de trabajar en estas
condiciones. Hace poco la industria aseguradora introdujo nuevos productos al mer-
cado ofreciendo un seguro contra el secuestro. Es obvio que el efecto general ser
aumentar el monto del dinero del rescate y, en consecuencia, existe el fundamento
para prohibir el seguro de secuestro. Los gobiernos de la OCDE tambin deberan
poner su casa en orden: podran comprometerse a que no utilizarn dineros pblicos
para pagar rescates a organizaciones rebeldes y, de la misma manera, podran exigir
que las compaas no podrn considerar los pagos de extorsiones como costos
deducibles de impuestos por concepto de sus operaciones comerciales.
Una fuente final e importante de financiacin rebelde son los productos primarios
ilcitos, en particular el opio y la coca. Como se analiz antes, el actual entorno jur-
dico hace que los territorios ajenos al control de un gobierno reconocido sean
inmensamente rentables para el grupo rebelde que los controla. As como los partici-
pantes en las guerras civiles han hecho caso omiso de los efectos secundarios de esas
guerras en otras sociedades, as tambin lo han hecho las polticas nacionales contra
las drogas en las sociedades de la OCDE. Son varias las maneras en que se podran
redisear las polticas antidrogas que reduciran los flujos financieros a los grupos
rebeldes. Por ejemplo, una combinacin del aumento de las condenas al consumo
ilegal y la creacin de un suministro legalizado para adictos regi strados, reducira la
rentabilidad de la produccin ilcita.
Reduccin de la exposicin de los pas es a crisis de precios. Una razn peculiar de por
qu los pases dependientes de recursos naturales y otros productos primarios muestran
una tendencia a tener un historial de conflicto y pobreza es que estn expuestos a sufrir
crisi s. Los precios de los productos primarios son supremamente voltiles y estos pases
estn sometidos a cadas peridicas de los precios de exportacin. A su vez, estas reduc-
ciones tan apreciables de las rentas de exportaciones muestran una tendencia a producir
una contraccin del producto agregado y fuertes presiones en el presupuesto. Epi sodios
de rpido deterioro econmico aumentan el riesgo de conflicto y existen evidencias que
indican que las prdidas de produccin son persistentes.
Los gobiernos de pases de ingreso bajo predispuestos a las crisi s confrontan pro-
blemas de gestin macroeconmica de tal envergadura que los gobiernos de los pa-
ses industrializados no haban visto desde los aos 30; aun as , bsicamente se les ha
abandonado para que se las arreglen como puedan. Es habitual que crisi s "fotogni-
cas", como los terremotos o las sequas, tengan como resultado una masiva respuesta
de los donantes que en ocasiones supera los costos de la crisis misma. Sin embargo y
aun cuando las cri sis de precios son generalmente ms devastadoras, no parecen des-
pertar ninguna respuesta significativa de parte de los donantes. Hasta hace poco, la
comunidad internacional dispona de dos instrumentos para abordar el problema: la
170 GUERRA CIVIL Y POLmCAS DE DESARROLLO
Facilidad de Financiacin Compensatoria, del FMI, y la Facilidad Stabex, de la Unin
Europea. Por diferentes razones, ninguna de las dos funcion como deba, y ambas
estn suspendidas. La Facilidad de Financiacin Compensatoria era una facilidad de
emprstito no concesional, pero no es prudente que un pas se endeude asumiendo
emprstitos comerciales al comienzo de una grave crisis negativa. Entre tanto, los
desembolsos de Stabex eran de tal lentitud que tendan a llegar durante la subsiguien-
te reactivacin de los precios.
La comunidad internacional podra tener en cuenta tres mtodos para amortiguar
las crisis. Primero, el FMI podra considerar el caso para una facilidad ms concesional
que se pondra en marcha en pocas de graves cadas de precios. Segundo, una vez el
FMI pusiera en marcha un sistema que indicara la idoneidad para este tipo de facili-
dad, sta podra funcionar como una pauta para el otorgamiento de financiacin de
subvenciones por parte de donantes bilaterales; es probable que las subvenciones sean
la proteccin ms apropiada para grandes crisis negativas. Tercero, el Banco Mundial
podra disear facilidades tanto de riesgo compartido como de capacidad de riesgo. Por
ejemplo, podra ser posible mancomunar los riesgos a los que estn expuestos
exportadores e importadores de petrleo porque precisamente su riesgo de precios es
compensatorio. Asimismo, el Banco podra actuar como intermediario entre gobiernos
de ingreso bajo y los mercados derivados , asumiendo bsicamente la responsabilidad
de supervisar al personal con el fin de evitar el problema de operador independiente, el
cual de otra manera podra ser catastrfico (Guillaumont, 2003).
Adems de los anteriores medios de proteccin contra las crisis, los pases de la
OCDE deberan eliminar aquellos aspectos de sus polticas comerciales que inadverti-
damente acentan las cadas en los precios mundiales. Cuando los agricultores inter-
nos reciben mayores subsidios de precios en respuesta a una cada en los precios
mundiales -como el reciente incremento del subsidio para los cultivadores de algo-
dn en los Estados Unidos- este hecho deprime el precio para los cultivadores de
algodn de los pases de ingreso bajo. Nadie quiere que esto pase, y los agricultores
de ingreso bajo de los pases del FMI tampoco desean pensar que estaran obteniendo
utilidades a expensas de sus contrapartes todava ms pobres. Se trata simplemente de
la consecuencia de un enfoque a la proteccin social indolente y diseado con gran
incompetencia. De manera similar, el aumento de aranceles es tpico de los obstcu-
los que confrontan las exportaciones de los pases en desarrollo. Los aranceles sobre
productos primarios procesados son ms altos que los aranceles sobre las materias
primas, mostrando una tendencia a aherrojar las exportaciones en una extraccin no
diversificada de recursos naturales. Recientemente el presidente de Francia, Jacques
Chirac, hizo suyo el tema de reducir la exposicin a las crisis de precios, exhortando
a las instituciones financieras internacionales a disear mecanismos efectivos de pro-
teccin de precios y proponer una moratoria sobre polticas comerciales, como los
subsidios agrcolas que aumentan la volatilidad de los precios.
POLfTICAS A FAVOR DE LA PAZ 171
Aumento de la transparencia de las rentas de los recursos naturales. Los gobi ernos
de pases de ingreso bajo y con recur sos abundantes muestran gran inters en las
diversas propue stas de accin internacional. Regularmente se encuentran bajo la ame-
naza de las organizaciones rebeldes que obtienen fondos de los recursos naturales, y
les sera de gran ayuda que se restringiera este tipo de financiaci n. Y peridicamente
reciben los impactos de las cadas de precios de las exportaciones y se beneficiaran
de instrumentos que redujeran y amortiguaran estas crisis. Sin embargo, como en el
consenso de Monterrey, esos pases tienen responsabilidades de contrapartida para
demostrar que las rentas deri vadas de sus productos naturales se utilizan bien. Como
ya se vio en este informe, una de las principales amenazas que enfrentan estos gobier-
nos surge de la secesin violenta de regiones ricas en recursos, y probablemente la
mejor defensa contra esa amenaza ser un escrutinio creble de la forma en que se
utilizan las rentas. Adems, en las mucha s situaciones en las que no se confa plena-
mente en el gobierno, que los recursos sean bien utilizados no es suficiente, de mane-
ra que el gobierno tendr que convencer a los incrdulos estableciendo un proceso
creble e independiente de verificacin.
En esencia, lo que se requiere es un patrn internacional para la gobernabilidad
aceptabl e de las rentas de los recur sos naturales al cual un gobierno con rentas signi-
ficati vas podra optar por suscribirse (Lunde y Swanson, 2003). Este tipo de patrn
contendra cinco elementos. Primero, los gobiernos anfitriones exigir an a las compa-
as internacionales que operan en las industrias extractivas del pas informar sobre
los pagos con el detalle suficiente para permitir una contabilizacin internacionalmente
comparable de los pagos de rentas a los gobiernos por concepto de recursos naturales.
Estos informes podran ser dirigidos al pblico en general, como lo prev la campaa
"publique lo que paga", lanzada por Global Witness y George Soros, o a una autori-
dad independiente de confianza, como las instituciones financieras internacionales.
Segundo, el gobierno debera exigir que las compaas nacionales que trabaj an en la
industria extractiva, ya sean de propiedad pblica o privada, presenten informes como
los anteriores. Tercero, el gobierno debera comenzar a informar sobre sus ingresos
procedentes de todas las anteriores fuentes. Cuarto, una autoridad independiente, como
las instituciones financieras internacionales, debera cotejar la informacin presenta-
da, intentar reconciliar pagos e ingresos, integrar la cifra neta de rentas del gobierno
con informacin presupuestaria estndar sobre rentas y gastos, y publicar los resulta-
dos anualmente. En este caso, una posible divisin del trabajo sera que el Banco
Mundi al cotej ara, cuadrara y totalizara los datos de las compaas, mientras el FMI
integrara la cifra neta de rentas en los datos presupuestarios que ya examina, segn
sus consultas anuales rutinarias con gobiernos, como lo dispone su Artculo IV. Quinto,
el gobierno debera designar y, si es necesario, establecer instituciones internas cre-
bles de escrutinio, como comits parlamentarios, o entes ad hoc que incluyan a la
sociedad civil, como en Chad, ante quienes las instituciones financieras internaciona-
172 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
les podran entregar la informacin . Estos informes deberan evitar la jerga oscurantista
y tecnocrtica. Tony Blair, Primer Ministro del Reino Unido, ha lanzado una iniciati-
va segn estos parmetros.
Atraer a compaias ms acreditadas en la industria extractiva. Algunos pases de in-
greso bajo enfrentan graves dificultades para atraer a compaas acreditadas en la in-
dustria extractiva. Los esfuerzos globales habran sido contraproducentes si el efecto de
un mayor escrutinio pblico internacional sobre la extraccin de recursos hubiera sido
que las compaas acreditadas se retiraran de entornos difciles para ser reemplazadas
por compaas deshonestas. Evidencia de investigaciones sugiere que los dos princi -
pales obstculos que disuaden a las buenas compaas son el riesgo para su credibili-
dad y el riesgo poltico de un tratamiento no razonable. El concepto de patrn que se
descri be aqu ofrece el potencial para abordar ambos riesgos (Bray, 2003) .
Uno de los logros del modelo del oleoducto Chad-Camern de mayor gobemabilidad
de las rentas de recursos naturales fue que brind a las compaas internacionales
cierto grado de proteccin a su reputacin. En efecto, las instituciones financieras
internacionales certificaron la estructura de gobernabilidad como aceptable. Un nivel
mucho ms elevado de cobertura de la credibilidad de una compaa se obtendra por
medio de la introduccin de un patrn ms estandarizado para una gobernabilidad
apropiada, y su adopcin por parte de gobiernos interesados en atraer compaas
acreditadas. Un patrn como este tambin tendra la posibilidad de resolver el riesgo
poltico. En la actualidad, las compaas de seguros que suministran proteccin con-
tra riesgos polticos, en particular la Agencia Multilateral de Garanta de Inversiones
(MIGA, por sus iniciales en ingls), que hace parte del Grupo del Banco Mundial , tiene
que hacer una evaluacin ad hoc de cada situacin de gobernabilidad. Si los gobier-
nos se suscribieran al sistema de buena gobernabilidad, MIGA y otros aseguradores
dispondran de informacin pertinente. MIGA podra estar en capacidad de brindar un
compromiso formal en el sentido que las propuestas de inversin en los pases fir-
mantes recibiran un tratamiento ms favorable en relacin con la evaluacin del
riesgo que las propuestas de inversin en otros pases.
Reforzar el escrutinio de pagos ilcitos. El patrn que se propone tiene como finali-
dad suministrar evidencias convincentes de que los pagos legtimos que hacen las
compaas a los gobiernos se utilizan como es debido . Los pagos ilcitos por parte de
compaas extractoras de recursos naturales para sobornar a personas de influencia
son un problema diferente. El acuerdo de la OCDE para criminalizar este tipo de pagos
es un punto de partida hacia su restriccin; sin embargo, los sobornos a funcionarios
pblicos se pueden disfrazar como "pagos por servicios de asistencia" a compaas
controladas por sus parientes, de modo que se requieren esfuerzos complementarios.
POLTICAS A FAVOR DE LA PAZ 173
Hoy en da algunas compaas extracti vas se han comprometido unilateralmente a no
efectuar estos pagos por servicios de asistencia.
Est claro que para la industria es conveniente determinar las fronteras preci sas
entre pagos legtimos y pagos ilegtimos e implantar estas frontera s en sus normas de
comportamiento; sin embargo, el sistema bancario internacional tambin tiene una
importante funcin que cumplir. La familia del Presidente de Nigeria, Sani Abacha,
pudo depositar en bancos internacionales acreditados montos que de manera absurda
superaban su salario presidencial, evidentemente obtenidos de manera fraudulenta de
las renta s petroleras nigerianas. Hoy en da, los bancos tienen responsabilidades algo
mayores de conocer a sus clientes e informar sobre ingresos sospechosos. Tambin
comienza a aumentar la cooperacin para repatriar el dinero corrupto. No obstante,
hay mucho espacio para una reafirmacin ms estricta de la legislacin contra el
soborno por parte del sistema bancario internacional.
En algunos casos, un mayor escrutinio revelar informacin sobre funcionarios y
polticos implicados. En algunos pocos casos, estos polticos pueden ser de tan alto
rango como para estar por encima de las leyes de su propio pas. Considren se, por
ejemplo, las escasas opciones de que dispona la sociedad de Nigeria si se hubiese
expuesto en pblico el alcance de la corrupcin del Presidente Abacha durante el
tiempo en que todava estaba en el poder. En casos como este, a la comunidad inter-
nacional le incumbe algn grado de responsabilidad para imponer sanciones que cas-
tiguen al culpable sin causar sufrimientos al resto de la sociedad. Las Nacione s Unidas
han diseado sanciones que permiten cierto campo de accin para un enfoque tan
dirigido hacia los castigos (Cortri ght y Lpez, 2002; Le Billon, 2003).
Gasto militar y mediaciones
Coordinacin de la reduccin del gasto militar. Las carreras armamenti stas regiona-
les constituyen una de las rutas importantes por medio de las cuales el conflicto de un
pas afecta negati vament e a los pases vecinos. El gobierno involucrado aumenta ra-
dicalmente su gasto militar en respuesta al riesgo de guerra civil, y todava ms en
respuesta a la ocurrencia real de esa guerra . Por diversas razone s los vecinos se incli-
nan a replicar este aumento del gasto militar. En el perodo de posconflicto, los pases
tienden a quedar atrapados por muchos aos en este elevado nivel del gasto. La inves-
tigacin base del presente informe ha determinado que normalmente un elevado gas-
to militar es ineficaz como disuasivo de la rebelin y que en situaciones de posconflicto
es supremamente contraproducente y, en realidad, aumenta el riesgo de reanudacin
del conflicto. De ah que todas las partes involucradas tengan inters en reducir el
gasto militar; sin embargo, reducir el gasto de manera no coordinada resulta difcil
porque un mvil del gasto militar es prot egerse de los vecinos.
174 GUERRA CIVIL Y rouncxs DE DESARROLLO
Una solucin posible a este problema de coordinacin es que las organizaciones
polticas regionales unan sus fuerzas con las instituciones financieras internacionales
para ofrecer sus servicios a un intermediario honrado. Las organizaciones regionales
pueden facilitar la cooperacin poltica necesaria entre vecinos, mientras las institu-
ciones financieras internacionales pueden ofrecer un proceso imparcial de escrutinio
para garantizar reducciones reales del gasto, segn se acuerde . En el pasado, las revi-
siones rutinarias del gasto pblico por parte del Banco Mundial han eludido con gran
fineza el gasto militar, pero existen slidos fundamentos no polticos para un escruti-
nio cabal. En ausencia de este tipo de emprendimientos coordinados, la continua car-
ga posconflicto de gasto militar puede llegar a superar los costos incurridos durante la
guerra misma.
Secuenciacin de intervenciones militares con ayuda y reforma. Gran nfasis ha puesto
este informe en la trampa del conflicto: las situaciones posconflicto acarrean grandes
riesgos de mayor conflicto. En los primeros aos posteriores al conflicto, a veces los
riesgos son tan altos, y tan pequeo el campo de accin para una reactivacin econ-
mica acelerada, que probablemente se requiera el mantenimiento militar externo de la
paz. Expertos en relaciones internacionales hacen hincapi en que este tipo de inter-
venciones tiene mayor credibilidad si las partes que las realizan tienen un inters
directo y a largo plazo en sostener la paz del pas.
La labor ms exigente es establecer una secuencia lgica de esta intervencin
militar con estrategias de desarrollo, de tal manera que se eviten perodos de vacos
de riesgos excepcionalmente altos . Aunque resulta obvio que cada situacin se debe
evaluar individualmente, como pauta aproximada, hasta un gran programa de ayuda
oportuno no producir un auge considerable del crecimiento sino hacia el quinto ao
de posconflicto. Una vez se ha establecido la paz, de inmediato se debe dar inicio a
una reforma institucional y de polticas, y es probable que, para lograrlo, se requiera
ayuda para construccin de capacidad. Sin embargo, es poco probable que la reforma
produzca un clima capaz de sustentar un crecimiento rpido sin ayuda hasta ms o
menos el final de la dcada posconflicto, considerando el inadecuado punto de parti-
da tpico. En particular, la evidencia indica que en los pases de ingreso bajo las
instituciones democrticas son frgiles y que esta fragilidad aumenta el riesgo de
conflicto. Lo anterior sugiere que la comunidad internacional debera ser precavida
en imponer un diseo constitucional en apariencia "apropiado" durante un acuerdo de
paz, enviando sus tropas y mucha ayuda durante los dos primeros aos de paz y luego
retirndose militar y financieramente y esperar que todo salga bien. El compromiso
militar debera ser ms prolongado. El compromiso de ayuda debera ser posterior y
mayor y estar condicionado al mantenimiento de las instituciones polticas. Las pri-
meras elecciones, por lo general en el cuarto o quinto ao de paz, son una etapa
posconflicto crucial. Esta es una razn adicional de por qu la ayuda debe ser mayor
P OLTICAS A FAVOR DE LA PAZ 175
hacia esta poca, y no comenzar a menguar rpidamente como ha sido el caso casi
siempre. El nfasis en la reforma de polticas debe continuar a lo largo de la dcada y
dar prioridad a poltic as a favor de la inclusin social.
CONCLUSIN: UNA NUEVA META PARA 2015?
La agenda de acci n internacional propuesta tiene tres grandes componentes bsicos:
mej or uso de la ayuda, mayor gobernabilidad de los recursos natur ales y mejor coor-
dinacin de estrategias militares y de desarrollo durante el perodo posconfli cto. De
ninguna manera se trata de una agenda definiti va, y en el captulo 5 se analizaron
otras polticas; sin embargo, para que la agenda sea integral y dirigida se requieren
concesiones.
Si se aplicara la estrategia propue sta, cmo ayudara a reducir la incidencia glo-
bal de la guerra civil? Primero, menos pases de ingreso bajo con polticas dbiles, a
los que nos hemos referido como pases marginados, caeran en el confli cto. Si bien
estos pases son una minora en el mundo en desarroll o y slo tienen una poblacin de
mil cien millones de personas, son una parte importante del problema del conflicto.
Proporcionar un mayor volumen de ayuda, poner ms nfasis en la reforma de polti-
cas, proteger contra grandes crisis externas, reducir el gasto militar y aumentar la
transparencia de las rentas de los recur sos naturales, todos estos factores aumentaran
el creci miento. Un mayor crecimiento, aunado a un escrutinio ms creble del manejo
de los recursos, reducira el descontent o. Otras medidas para mejorar la gobernabilidad
de los mercados mundi ales de recur sos naturales haran la recaudacin de fondos ms
difcil para los movimient os rebeldes.
Segundo, los conflictos seran de menor durac in. Las organizaciones rebeldes
seran ms dbiles debido a la mengua de sus recursos financie ros, y polticas social-
mente incluyentes tendran un efecto similar: las sociedades ms igualitarias mues-
tran una tendencia a que sus conflictos sean de menor duracin.
Tercero, una vez terminado el conflicto, sera menos probable que los pases recayeran.
Mej or ayuda, mejor coordinacin acompaada de intervencin militar y reformas
ms aceleradas de polticas mejoraran las oportunidades de reconstruccin durante
la primera dcada posconfli cto. Se prestara un mayor grado de atencin a la estabili-
dad de las instituci ones polticas, a la gobernabilidad transparente de las rentas de
recursos natural es y al decrecimi ento regional del gasto milit ar.
Entre ellas, es probable que estas tres consecuencias de las propuestas hechas
tendran un impacto significativo en la incidencia global de la guerra civil. Cerca del
85% de las nuevas guerras civi les est compuesto por pases marginados que caen en
el conflicto, o pases posconfli cto que recaen. A esto se debe que el mero creci miento
global sea insuficiente para resolver el problema: estos son los pases a los que el
crecimiento global ha dejado por fuera. Cul sera la dimensin del impacto que
176 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
podramos esperar? Aunque cualesquiera estimaciones son especulativas, las simula-
ciones del captulo 5 come nzaron de una incidencia base de guerra civil de 10,7%: en
cualquier momento dado, aproximadamente uno de cada diez pases est enfrascado
en una guerra civil. El anlisis del efecto de un crecimiento adicional y sostenido
equivalente al 3% en los pases margi nados prevea una reduccin de la incidencia de
la guerra de 4,7 puntos porcentuales. Durante los aos 90, el PIB per cpita agregado
de este grupo se redujo en cerca de 1% por ao, de modo que un porcentaje adicional
de tres puntos sera un vuelco total , pero no implicara tasas de crecimiento que sean
espectacularmente altas en trminos absolutos. Si se redujera en un ao la duracin
del conflicto, la incidencia bajara en cerca de 1,7 puntos porcentuales. Si se pudiera
cortar a la mitad el riesgo de recada en el conflicto, este hecho reducira la incidencia
en 2,4 punto s porcentuales. Como propue sta, los tres efectos cortaran en ms de la
mitad la incidencia global de la guerra civil (figura 6.1).
Figura 6.1
El aporte a la paz de la propuesta de pol ticas
Incidencia prevista (porcentaje)
12
10,7%
8
4
11I Pases de ingreso alto
lIill Pases de ingreso mediano
D Pases de ingreso bajo
4,6%
O-L__---l.. ---JL- ...l.... --'-- _
Base Crecimiento ms acelerado
en pases estancados,
conflictos ms cortos,
menor recurrencia del conflicto
Nota: Esta simulacin se basa en el modelo que aparece en la figura 4.2. Para mayores detalles, vase el Apndice 1.
Fuente: Basado en una versin revisada de Collier y Hoeff ler (2002c) .
A semej anza de la mayor parte de las polticas para el desarrollo, toma tiempo
hacer realidad todos sus efectos; sin embargo, para el ao 2015 -el plazo fijado para
cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio-la incidencia global del conflic to se
podra reducir a la mitad por lo menos , de manera semejante a los Objetivos globales
POLtrICAS A FAVOR DE LA PAZ 177
de Desarrollo del Milenio de reducir la pobreza a la mitad. Aunque la paz no se ha
incluido oficialmente como un Objetivo de Desarrollo del Milenio, es importante
como mnimo como un instrumento para alcanzar estas metas. En trminos ms razo-
nables y en vista de los efectos secundarios del conflicto, a la paz se la puede conside-
rar como un objetivo medular de la comunidad internacional. Potencialmente, la
comunidad internacional podra adoptar el mismo enfoque de reducir la incidencia de
guerra civil como lo ha hecho con el objetivo de reducir la pobreza mundial. La
comunidad internacional podra fijar un objetivo, como reducir a la mitad la inciden-
cia de la guerra civil para el ao 2015, adoptar una estrategia y controlar los resulta-
dos. Controlar la incidencia de la guerra civil es ms sencillo que controlar la pobreza
mundial. Existen estrategias factibles que, si se llevaran a cabo, probablemente ha-
ran que ese objetivo sea posible de alcanzar.
Aunque la cooperacin internacional es difcil, desde mediados de los aos 90 la
comunidad internacional ha obtenido cooperacin para polticas relacionadas. Consi-
derando los terribles costos globales de la guerra civil, podramos haber deseado que
la comunidad internacional hubiera proseguido con sus empeos de manera ms vi-
gorosa.

Apndice 1
MTODOS y DATOS
CONJUNTO DE DATOS Y MODELO
Las figuras y las estimaciones de probabilidad que aparecen en los captulos 3 a 5 se basan
principalmente en el anlisis de regresin logstico presentado en los cuadros 3 y 5 en Collier
y Hoeffler (2002c) . El conjunto de datos empleado es global, abarca los aos 1960-99 y cubre
161 pases. Dividimos las series de datos en 8 subperodos, 1960-64, 1965-69, ...,1995-99.
En nuestras regresiones calculamos la probabilidad de que estalle una guerra durante un
perodo de cinco aos, y el modelo se puede expresar de la siguiente manera general:
Y
it
=a +bX
it
+cMi,t_l +dZ
i
+uit'
(Al.l)
donde te i son indicadores de tiempo y pas. La variable dependiente es una variable ficticia
que indica si estall una guerra durante el perodo de cinco aos, de modo que Yt son las
posibilidades logartmicas de guerra . Las variables explicativas se miden o bien al comienzo
del perodo (las variables X en la ecuacin (A1.1), por ejemplo , ingreso per cpita, exporta-
ciones de productos primarios/producto interno bruto [PIB] , poblacin) o durante el perodo
previo de cinco aos (las variables M, por ejemplo, crecimiento del ingreso per cpita) , o son
invariables temporales o cambian lentamente en el tiempo (las variables Z, por ejemplo, frac-
cionamiento social).
La probabilidad esperada Pit de que estalle una guerra se puede calcular utilizando los
coeficientes estimados obtenidos de la ecuacin (A1.1):
(A1.2)
(A 1.3)
Se calculan probabilidades para observaciones hipotticas. Por ejemplo, se encuentran los
- - -
valores promedio para X
it
, M
it
-
1
' Z para un subgrupo de pases y se asume que se trata de
180 G UERRA CIVIL Y POLfn CAS DE DESARROLLO
un pas tpico dentro del subgrupo. Entonces se calcula P
it
aplicando la ecuacin (AI .3). Para
las simulaciones de polticas en el captulo 3, se utiliza como base la probabilidad para el pas
promedio en desarrollo.
Para la figura 3.1, se utilizan los valores reales del fraccionamiento social y del predominio
tnico y los valores promedio para cada observacin para predecir el riesgo de guerra civil.
Las figuras 3.3(a) y 3.3(b) se basan en un modelo de CoIlier y Hoeffler (2002c) que
ampla el anli sis. Los detalles estn a disposicin de quien los solicite.
La figura 3.6 se basa en una funcin de gasto militar, en la cual el riesgo de estallido de
una guerra civil es una de las variables explicativas. Los detalles se encuentran en Collier y
Hoeffler (2002d) y estn a disposicin de quien los solicite .
La figura 3.7 utiliza la frmula para calcular las probabilidades posibles que aparecen
antes, con base en el modelo 11, cuadro 5, de Collier y Hoeffler (2002d). En el pas tpico de
ingreso bajo, las exportaciones de productos primarios tienen un valor equivalente al 15% del
PIB. Este tipo de pas aparece representado en la columna del medio en la figura. Las dems
columnas representan clculos hechos utilizando valores diferentes para exportaciones de
productos primarios/relaciones de PIB.
Las posibilidades de paz que se indican en las figuras 3.8 y 3.9 muestran la probabilidad
de que la guerra termine en el primer ao, segundo ao y as sucesivamente, como se calcula
en un modelo de regresin exponencial con perodos y tiempos ficticios como las nicas
variables explicativas. Para mayores detalle s, vase CoIlier, Hoeffler y Sderbom (2003).
En la figura 3.10, se utilizan los valores promedio para las observaciones de cinco aos
durante los cuales estall una guerra y los valores promedio para las observaciones de cinco
aos durante los cuales termin una guerra.
En la figura 3.11, se utiliza un modelo de Collier y Hoeffler (2002c), en el cual la dispora
es una variable explicativa (cuadro 3, modelo 6). En la primera columna se utiliza el valor
promedio de la dispora (1,3%) y en la segunda columna se supone una dispora diez veces
ms grande.
En la figura 3.12 se utiliza un modelo de regresin que aparece en Collier y Hoeffler
(2002a), que demuestra que el gasto militar aumenta el riesgo de reanudacin del conflicto en
sociedades posconflicto.
El nivel de autosuficiencia de guerra civil es la distribucin estable de una cadena Markov
de primer orden . Se denota la probabilidad anual de estallido de una guerra como w y la
probabilidad anual de terminacin de una guerra como v. Estas dos probabilidades confor-
man la siguiente matriz de transicin:
El vector de distribucin d
l
+ I de pases en guerra y en paz en el tiempo t + 1 es el producto
de esta matriz de transicin y el vector de distribucin d, en t:
ApNDICE 1
=II-W WJI i
t
I
c4+1 1 l'
v - - tt
181
donde la incidencia o nivel i
l
es el nmero II de pases en guerra dividido por todos los pases
N( Si las probabilidades anuales son constantes, la incidencia de guerra convergier a un
nivel de autosuficiencia, s = w/(w + v) (Taylor y Karlin, 1998), donde el nmero de pases
que salen de la guerra es igual al nmero de pases que entran a la guerra. En el conjunto de
datos de Gleditsch y otros (2002), la probabilidad anual de iniciacin de una guerra es 0,016
y la probabilidad anual promedio de terminacin de una guerra es 0,1233, dando un nivel de
autosuficiencia de s = 0,115.
La figura 4.2 traza la incidencia de guerra en 1 = 1950, 1951 ..., 2020 obtenida mediante
multiplicaciones subsiguientes del vector de transicin por la incidencia del ao anterior. En
1950, la incidencia fue de 0,075 y la figura hace una simulacin de la convergencia hacia la
incidencia de estado estable . Si los pases MI se convierten en pases independientes en el ao
t, se supone que estn en paz durante el primer ao, y la incidencia simulada se ajusta a
=1t IN t + M
t
' donde I I representa el nmero de pases que se estima estn en guerra en l .
La figura 4.4 indica la incidencia de autosuficiencia para cada dcada con base en las
probabilidades de transicin observadas en cada una de estas dcadas. La incidencia observa-
da (figura 4.1) no corresponde a los niveles de autosuficiencia, porque la convergencia toma
muchos aos.
La figura 4.5 descompone las probabilidades logartmicas de guerra civil para un pas
tpico en 1995 (expresadas como una relacin con las probabilidades logartmicas de un pas
tpico en 1965) en el efecto de variables individuales calculando f3
k
(X
k
1995 - X
k
1965) para cada
variable. Para esta figura y para las figuras 4.10-4.12 se utiliz una versin del modelo 5-11
que aparece en Collier y Hoeftler (2002c) con una funcin en deterioro del tiempo de paz.
La figura 4.7 compara de la misma manera el pas marginado promedio con el pas en
desarrollo exitoso promedio.
La figura 4.7 fija como base las probabilidades logartmicas estimadas de guerra civil para
pases de ingreso alto, y traza las probabilidades logartmicas del pas marginado promedio y
el pas en desarrollo exitoso promedio suponiendo que el ingreso cambia a tasas anuales
especificadas.
La figura 4.6 hace lo mismo para el ingreso y perodo ficticios en el modelo de duracin
(Collier, Hoeftler y Soderbom, 2003), fijando en 1 el riesgo estimado de terminacin de la
guerra en los aos 60.
La figura 4.9 muestra las probabilidades logartmicas estimadas de estallido de guerra
civil para las categoras especificadas en comparacin con las probabilidades logartmicas
estimadas para un pas sin guerra reciente.
La figura 4.11 descompone de la misma manera que la figura 5.5 la relacin de las proba-
bilidades del pas tpico marginado posconflicto con el pas tpico marginado sin conflicto.
Para producir las figuras 4.10,4.12,4.13 Ylas figuras del captulo 5 y del captulo 6, dividi-
mos a los pases en tres categoras: los pases en guerra (sealados con w) ; los pases en paz,
definidos como pases que no han estado en guerra durante los ltimos diez aos (p); y pases
182 G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
posconflicto, definidos como pases que han terminado una guerra civil menos de diez aos
antes del ao de observacin (z) . Con tres estados, la matriz de transicin tiene nueve proba-
bilidades de transicin: la probabil idad P", ,,, de pasar de un estado de guerra a una guerra, la
probabilidad P"'z de pasar de un estado de guerra a un estado de posconflict o, y as sucesiva-
ment e. Entonces, la matriz de transicin es:
Pww Pwz O
T = Pzw pzz p zp
Ppw O P
pp
Por definicin, dos de estas probabilidades de transicin son O: los pases no pueden pasar
directamente de la guerra a la paz y de la paz al posconflicto. Se calcula cada una de estas
probabilidade s de transicin para el pas tpico marginado, para el pas tpico en desarrollo
exitoso, y para pases de ingreso alto. Se supuso que la probabilidad de regreso a la guerra a
partir del estado de posconflicto es constante durante los diez aos, aun si el modelo 4 supone
que esta probabilidad disminuye constantemente en el tiempo. Para el grupo de pases
posconflicto, se utiliza la probabilidad calculada para el tiempo promedio desde el fin de la
guerra. Se supuso que la probabilidad de transicin del posconflicto a la paz es 0,1(1- Pz".) si
un pas no revierte a la guerra. La probabilidad de que el ao de observacin sea el ltimo ao
del perodo de posconflicto es de 0, 1.
Con base en estas probabil idades de transicin, se calcul la distribucin de estado estable
en estos tres estados para cada uno de estos tres subgrupos. El recuadro en la figura 4.12
marcado "pases en desarrollo exitosos en paz" indica el nmero de pases en desarroll o
exitosos en paz en equilibrio (93% de 71 pases). Los recuadros marcados "conflicto activo"
y "posconfli cto" indican el nmero total de pases en guerra y en el estado de posconflicto en
todos los tres grupos de pases. Las flechas indican el nmero de pases en transicin de un
estado a otro. Estas figuras se calculan como la probabilidad de transicin multiplicada por el
nmero de pases en el estado inicial. Por ejemplo, la probabilidad de que los pases margina-
dos pasen de la paz al conflicto activo se calcula en 0,022. En el estado estable calculado, 32
de los 52 pases marginados estn en paz, y 0,022*32 = 0,7 pases van a la guerra cada ao.
Las flechas entre los recuadros de conflicto activo y posconflicto suman el nmero estimado
de transiciones de pases de todos los tres grupos.
Teniendo en cuenta las distribuciones de estado estable estimadas, se obtuvo la incidencia
estimada de guerra (activa). Las figuras 5.1-5.5 y 6.1 presentan la incidencia para la base (a
partir de probabilidade s previstas para el pas promedio en cada grupo en 1990-99) compara-
das con la incidencia prevista cuando las variables fundamentales se alteren como se especi-
fica.
ApNDICE 1
FUENTES DE LOS DATOS
Dispora
183
Se utilizaron datos del U.S. Bureau of the Census sobre la poblacin nacida en el extranjero y
se dividieron estas cifras por la poblacin total del pas de origen (vase http://www.census.gov/
popul ation/).
Predominio tnico
A partir de datos etnolingsticos de la fuente origi nal de los datos (URSS 1964) se calcul un
indicador de predomini o tnico. Esta variable asume el valor de l si un solo grupo etnolingista
representa entre 45 y 90% de la poblacin total y Osi es de otra manera . Se agradece a Tomil a
Lankina la traducci n de la fuente origi nal de datos.
PIB per cpita
Se mide el ingreso como la paridad real del poder adquisitivo- ajustado al PIB per cpita. El
conjunto bsico de datos es Penn World Tables 5.6 (Summers y Heston, 1991). Dado que
slo exi sten datos para 1960-62, para obtener los datos sobre ingreso para los aos 60 se
utilizaron las tasas de crecimiento de la paridad real del poder adquisitivo-ajustado al PIBper
cpita de Indicadores del Desarrollo Mundial (Banco Mundial, 2002a) .
Dispersin geogrfica de la poblacin
Se construy un ndice de dispersin de la poblacin pas por pas. Con base en datos sobre
poblacin para celdas de 400 kilmetros cuadrados, se gener un coeficiente Gini de dispersin
de la poblacin para cada pas. Un valor de Oindica que la poblacin est uniformemente
distribuida en todo el pas, y un valor de l indica que el total de la poblacin est concentrado en
una zona. Se dispone de datos para 1990 y 1995. Para los aos anteriores a 1990, se utilizaron
los datos de 1990. Se agradece a Uwe Deichman, de la Unidad de Sistemas de Informacin
Geogrfica, del Banco Mundial, por la generacin de estos datos. Se utilizaron datos del Centre
for International Earth Science Information Network, Columbia University, el International
Food Policy Research Institute, el World Resources Institute, y Gridded Population of the World.
Duracin de la paz
Esta variable mide la duracin del perodo de paz (en meses) a parti r del fin de la guerra civil
anterior. Para pases que nunca han sufrido una guerra civil, se mide el perodo de paz desde
el fin de la segunda guerra mundial. En el captulo 4 se utiliz una funcin de deterioro del
tiempo de paz: exp(- duracin de la paz/24).
184
Poblacin
G UERRA CIVIL Y POLTICAS DE DESARROLLO
Mide el total de la poblacin. La fuente de datos es Indi cadores de Desarrollo Mundial (Ban-
co Mundial , 2002a).
Exportaciones de productos prmaros/era
La relacin de exportaciones de productos primarios al PIB representa la abundancia de recursos
naturales. Los datos sobre exportaciones de productos primarios y PIB son del Banco Mundial. Los
datos sobre exportaciones y PIB se miden en dlares corrientes de los Estados Unidos.
Fraccionamiento social, etnolingstico y religioso
Se representa el fraccionamiento social en una medida combinada de fraccionamiento tnico
y religioso . El fraccionamiento tnico se mide por el ndice de fraccionamiento etnolingstico.
Este ndice mide la probabilidad de que dos individuos escogidos de manera aleatoria de un
pas dado no hablen el mismo idioma . Slo se dispone de datos para 1960. En la literatura
econmica, Mauro (1995) fue el primero en usar esta medida. Utilizando datos de Barrett
(1982) sobre afiliaciones religiosas, se construy un ndice anlogo de fraccionamiento reli-
gioso. Con base en Barro (1997) se agregaron las diversas afiliaciones religiosas en nueve
categoras: catlico, protestante, musulmn, judo, hind, budista, religiones orientales (dife-
rent es al budi smo), religiones indgenas y ninguna afiliacin religiosa.
Los ndices de fraccionamiento fluctan de Oa 100. Un valor de Oindica que la sociedad
es totalmente homognea, mientras que un valor de 100caracteriza a una sociedad totalmente
heterognea.
Se calcul el ndice de fraccionamiento social como el producto del fraccionamiento
etnolingstico y los ndices de fraccionamiento religioso ms el ndice de fraccionamiento
etnolingstico o religioso, cualquiera sea el ms grande. Sumando cualquiera de estos ndi-
ces se evita clasificar como homogneo a un pas (un valor de O) si el pas es tnicamente
homogneo pero religiosamente diverso o viceversa.
Comienzo de la guerra
Principalmente se utilizan los datos recolectados por Small y Singer (1982) y Singer y Small
(1994). El comienzo de la guerra es una variable ficticia. Asume un valor de 1si el pas estaba
en paz al comienzo del perodo y la guerra estall durante los cinco aos siguientes. Si el pas
permaneci en paz durante todo el perodo, se registra un valor de O. Se registra un valor
faltant e si el pas estaba en guerra al comienzo del perodo. Se registran 78 estallidos de
guerra civil, pero no se pueden utilizar todas estas observaciones en las regresiones debido a
los datos faltante s para algunas de las variables explicativas.
Apndice 2
BIBLIOGRAFA SELECCIONADA DE ESTUDIOS
SOBRE GUERRA CIVIL Y REBELIN
Laliteratura sobre guerra civil es extensa y se remonta por lo menos a Hobbes (1660) y
Hutcheson (1755). Tullock (1974) hizo el primer aporte a la literatura econmica moderna. A
continuacin se relaciona una serie de aportes centrales y amplias reseas de literatura agru-
padas en temas medulares. Muchas de las otras reseas relacionadas tienen igualmente perti-
nencia para otros temas.
FACTORES ECONMICOS
Mviles econmicos
Blomberg y Hess 2002; Brough y Elliott 1989, 1999; Collier 1998,2000; Collier y Hoeffler
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186
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Secesin y autodeterminacin
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A NATOMA DE LA REBELIN
Lgica estratgica de la rebelin y de la represin
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Neumann 1949; Odom 1992; Posen 1993; Skaperdas 2001; Wintrobe 1998.
Forma y magnitud de la violencia poltica
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Races emocionales del conflicto
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ApNDI CE 2
Protesta social y rebelin
187
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Tarrow y Ti lly 2000; Olson 1971, 1982; Tilly 1978; Tullock 1971, 1974.
Sociologa de la revolucin
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Skocpo1 1987; Soroki n 1925.
F UNCIN DEL ESTADO
Debilidad del Estado e insurgencia
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Herbst 2000; Leites y Wo1f 1970; Lichbach 1984; Odom 1992; 01son 1971, 1982; Tullock
1987.
Democracia, democratizacin y guerra ci vil
Esty y otros 1998; Fearon y Laitin 2003; Hegre y otros 2001; Huntington 1968; Muller y
Weede 1990; Reynal-Querol 2002b; Snyder 2000; Wood 2000.
Desarrollo y democratizacin
Burkhart y Lewis-Beck 1994; Dah1 1989; Huntington 1968; Lipset 1959; Muller 1995;
Przeworski y otros 2000; Ross 2000; Vanhanen 1990.
Legitimidad
Schutz y Slater 1990; Zartman 1995.
Dimensiones internacionales de la guerra civil
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Regan 2000, 2002.
NEGOCIACIN y DESARROLLO DE LA PAZ
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1993, 1995; Mason y Fett 1996; Paris 1997; Stedman, Rothschi1d y Cousens 2002; Walter
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188
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Gente Nueva Editorial.
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