Apostila Direito

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DIREITO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL

Prof Fernanda Schuhli Bourges

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Poder de Polcia Ambiental

1. Introduo

Dentre as incumbncias do Estado Brasileiro encontra-se a proteo e
a preservao do meio ambiente, conforme se extrai expressamente do
disposto no art. 225 da Constituio da Repblica
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bem como, de modo
implcito, de diversos outros dispositivos da Constituio.

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Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum
do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o
dever de defend-lo e preserv- lo para as presentes e futuras geraes.
1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
I - preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das
espcies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do Pas e fiscalizar as
entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico;
III - definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a
serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs
de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem
sua proteo;
IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar
publicidade;
V - controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias
que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica
para a preservao do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco
sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais a
crueldade.
2 - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente
degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na forma da
lei.
3 - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores,
pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da
obrigao de reparar os danos causados.
4 - A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-
Grossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao far-se-, na forma da
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O desenvolvimento das atividades estatais destinadas ao meio
ambiente d-se pela Administrao Pblica, ou seja, por uma estrutura
administrativa hierarquizada e organizada composta por Administrao Direta,
Indireta, entidades, rgos e agentes pblicos, que compem o SISNAMA,
conforme art. 6 da Lei 6.938/81. A Administrao Pblica exerce atividades
administrativas, cujo contedo envolvido, dentre inmeras opes, tambm se
inclui o direito ambiental.
O papel do Estado na Poltica Nacional do Meio Ambiente pode ser
visualizado a partir do art. 2 da Lei 6.938/1981. Muitas destas atividades
relativas Poltica Nacional do Meio Ambiente so exercidas mediante os
poderes normativo e de polcia da Administrao Pblica.
Desse modo, a atuao do Estado no direito ambiental ocorre em uma
estrutura administrativa e desenvolve-se mediante atuaes administrativas,
dentre as modalidades destas atuaes, destaca-se neste momento o poder de
polcia.

lei, dentro de condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao
uso dos recursos naturais.
5 - So indisponveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por aes
discriminatrias, necessrias proteo dos ecossistemas naturais.
6 - As usinas que operem com reator nuclear devero ter sua localizao definida em lei
federal, sem o que no podero ser instaladas.

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2. Poder de Polcia

A Administrao Pblica, por fora de seu regime jurdico diferenciado,
tendo em vista o objeto e a finalidade especiais de sua atuao, possui uma
srie de poderes. Poderes que apenas se justificam face aos deveres que
tambm possui.
No regime jurdico da Administrao e dentre os seus deveres
destacam-se a supremacia do interesse pblico e a indisponibilidade do
interesse pblico.
A Administrao Pblica tem o papel de representar, promover e
defender o interesse pblico, o interesse de todos e dele no pode dispor, ou
seja, no tem a faculdade de deixar de defend-lo.
Destarte, para a defesa e a realizao do interesse pblico, a
Administrao Pblica dotada de poderes, tambm denominados
prerrogativas, no equivalentes esfera privada.
Adverte-se, todavia, conforme se ressaltar frente, que os poderes da
Administrao Pblica no so absolutos, ao contrrio, so limitados. No
exerccio dos poderes deve haver um equilbrio entre os poderes e os direitos
dos indivduos, especialmente os direitos fundamentais. Esta caracterstica
apontada por Maria Sylvia Zanella Di Pietro quando se refere bipolaridade do
direito administrativo, ou seja, o direito administrativo desenvolve-se em um
binmio autoridade liberdade.
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O poder de polcia exemplo dessa dualidade: o indivduo quer
exercer plenamente os seus direitos e, por outro lado, a Administrao tem o
dever de condicionar o exerccio dos direitos em benefcio do bem-estar
coletivo. Assim, a Administrao deve assegurar a liberdade e ao mesmo
tempo deve atuar restringindo ou condicionando o exerccio da liberdade.
Conceitua-se o poder polcia como uma atividade administrativa que
condiciona o exerccio da liberdade e da propriedade em benefcio do interesse
pblico, evitando-se o abuso de direitos. O condicionamento dos direitos
justifica-se pelo princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado.

2
Direito administrativo. 26.ed. So Paulo: Atlas, 2013, p. 62.
5

No h incompatibilidade entre o poder de polcia e o exerccio dos
direitos, pois no h direitos absolutos. O condicionamento da liberdade
individual visa assegurar a prpria liberdade individual dos demais indivduos,
ameaada pelo exerccio ilimitado de direitos de alguns.
H que se ressaltar que nenhum direito absoluto, nem mesmo a
liberdade, sempre h limites, at mesmo para que se preservem os direitos dos
demais, eis que a convivncia em sociedade.
Celso Antnio Bandeira de Mello esclarece que no h limitao
administrativa ao direito de liberdade ou de propriedade pois o direito j
compreende tais limitaes, estas se referem ao bem liberdade/propriedade.
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O exerccio dos direitos condiciona-se satisfao e ao equilbrio do
bem-estar coletivo, assim, o uso da liberdade e da propriedade deve ser
compatvel com o bem-estar coletivo.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro conceitua poder de polcia como a
atividade do Estado consistente em limitar o exerccio dos direitos individuais
em benefcio do interesse pblico.
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Caio Tcito esclarece que o poder de polcia , em suma, o conjunto
de atribuies concedidas administrao para disciplinar e restringir, em favor
de interesse pblico adequado, direitos e liberdades individuais.
5

Paulo Affonso Leme Machado define polcia ambiental como:

A atividade da Administrao pblica que limita ou disciplina direito, interesse ou
liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato em razo de interesse
pblico concernente sade da populao, conservao dos ecossistemas,
disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas ou de
outras atividades dependentes da concesso, autorizao/permisso ou licena do
Poder Pblico de cujas atividades possam decorrer poluio ou agresso natureza.
6

Depreende-se, dos conceitos acima, a amplitude e a importncia da
atuao do poder polcia, mesmo no que se refere ao direito ambiental eis que
quaisquer atividades que possam gerar poluio ou agresso natureza.

3
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 28. ed. So Paulo:
Malheiros, 2011, p. 825-826.
4
Direito administrativo. 26.ed. So Paulo: Atlas, 2013, p. 123.
5
O poder de polcia e seus limites. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, vol. 27, p.
08, jan./mar./52.
66
Direito ambiental brasileiro. 12.ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 309.
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3. Origem e evoluo do Poder de Polcia

Ao final do sculo XV, fim da idade mdia, com o Estado Absolutista,
surge o direito de polcia significava toda a atividade desenvolvida pelo Estado,
que compreendia amplos poderes do prncipe de ingerncia na vida privada
dos cidados, a pretexto de alcanar a segurana e o bem-estar coletivo. A
polcia compreendia normas baixadas pelo prncipe, relativas Administrao,
de ampla ingerncia na vida dos indivduos, sem possibilidade de controle
pelos Tribunais.
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Com o surgimento do Estado de Direito, ps Revoluo Francesa, no
final do sculo XVIII, o prprio Estado se submete s leis, por fora do princpio
da legalidade e o poder de polcia, assim como toda a atuao estatal foram
revistos e adaptados concepo do Estado de Direito.
Em razo do Liberalismo da poca, tudo que restringisse a liberdade
seria excepcional, em oposio ao anterior Absolutismo e ingerncia estatal
na vida privada dos indivduos, a regra era o livre exerccio dos direitos
individuais. A atuao estatal interventiva era a exceo, ela s limitava direitos
para assegurar a ordem pblica - polcia de segurana.
Com a insero do modelo de Estado de Bem-Estar Social, no incio do
sculo XX o Estado passa a intervir em diversas reas, sua atuao deixa de
ser voltada somente segurana e passa a incluir a ordem econmica e social.
Antes mesmo do sculo XX j se fala em uma polcia geral, relativa
segurana, e s polcias especficas que atuam nas diversas atividades
particulares.
Com o Estado intervencionista, de bem-estar social, a atividade de
polcia se modificou, passou a abranger no apenas a segurana, mas tambm
a ordem econmica e social; ampliou-se o conceito de ordem pblica. O poder
de polcia passou a compreender medidas relativas s relaes de emprego,

7
O mbito do direito de polcia, aos poucos, foi se restringindo cada vez mais atividade
interna da Administrao. Passou, posteriormente, a ser considerado como coao e
distinguiram-se do poder de polcia as demais atividades administrativas como os servios
pblicos e o fomento.

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ao mercado dos produtos de primeira necessidade, ao exerccio das
profisses, comunicaes, espetculos, meio ambiente, patrimnio artstico,
histrico e cultural, sade, higiene, alimentos, dentre outros setores.
Alm disso, a atividade de polcia passou a envolver no apenas
obrigaes de no fazer - proibies, mas tambm obrigaes de fazer, como o
aproveitamento do solo e o cultivo da terra. Seja na obrigao positiva ou
negativa, h no poder de polcia um condicionamento da liberdade em prol do
interesse pblico.
O interesse pblico, atualmente, tendo em vista o Estado Brasileiro,
aos moldes da Constituio da Repblica de 1988, abrange diversos setores
da sociedade: sade, meio ambiente, defesa do consumidor, patrimnio,
segurana, higiene, dentre outros.
Em razo desta evoluo do papel do Estado no que se refere ao bem-
estar social, que inclui a proteo ao meio ambiente, bem como diante da
evoluo dos direitos fundamentais, no sentido de incluir os direitos difusos e
coletivos, como a proteo ao meio ambiente, tem-se a atuao do Estado,
por intermdio do poder de polcia, seja estabelecendo obrigaes de fazer ou
de no fazer, na promoo e proteo do meio ambiente.

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4. Competncia federativa para o exerccio de poder de polcia

A Constituio da Repblica faz a repartio de competncias
legislativas, tributrias e materiais/executivas entre os entes federativos.
Para legislar sobre a proteo do meio ambiente e combate poluio
a Constituio, no art. 24, VI, estabeleceu competncia concorrente para a
Unio, os Estados e o Distrito Federal. Isso significa que a Unio detm
competncia para legislar sobre as normas gerais e os Estados
detm competncia suplementar, conforme prev o art. 24, 2, da
Constituio da Repblica.
No que se refere competncia legislativa dos Municpios, estes
possuem competncia legislativa suplementar para tratar de matrias relativas
ao interesse local, conforme dispe o art. 30, I e II da Constituio da
Repblica.
A respeito da competncia material e executiva, ou seja, da
competncia administrativa o art. 23 da Constituio da Repblica estabeleceu
competncia comum aos entes federativos, nos seguintes termos:

Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios:
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e
cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos;
(...)
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a
Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 53, de 2006)

De acordo com a doutrina e a jurisprudncia o critrio para delimitar a
competncia de cada ente federativo o interesse prevalente ou o interesse
predominante, no direito ambiental denomina-se abrangncia do impacto
ambiental, ou seja, deve-se observar se o interesse envolvido local, o que
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indicar a competncia do Municpio, se o interesse for regional, setorial, ser
do Estado envolvido e se o interesse ultrapassar mais de um Estado ou se for
nacional ou internacional, a competncia ser da Unio.
Desse modo, depreende-se que todos os entes federativos possuem
competncia para atuar no poder de polcia ambiental, conforme o interesse e
a abrangncia do impacto ambiental.
No intuito de disciplinar o exerccio da competncia comum e a
cooperao entre os entes federativos foi instituda a Lei Complementar n
o

140/2011, a qual, em seus arts. 7, 8, 9 e 10 delimita as atuaes dos entes
federativos.
A legislao era muito almejada para solucionar as controvrsias
existentes quanto s competncias. No entanto, a legislao ainda no foi
suficiente para tal desiderato; gera muitas dvidas quanto ao papel dos
Municpios na proteo ao meio ambiente. Ainda, a lei complementar enfrenta
a ADI n
o
4757 ajuizada pela ASIBAMA NACIONAL Associao Nacional dos
Servidores da Carreira de Especialista em Meio Ambiente e Pecma.

5.Poder de Polcia e instituio de taxa

O poder de polcia uma das causas para a instituio de taxas,
conforme dispe o art. 145, II da Constituio da Repblica
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e o art. 77 do
Cdigo Tributrio Nacional.
O art. 78 do CTN conceitua poder de polcia do seguinte modo:

Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou
absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana,
higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio
de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder
Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais
ou coletivos.

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Art. 145 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os seguintes
tributos:
II taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de
servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua
disposio;
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O exerccio do controle e fiscalizao ambiental pelo IBAMA poder de
polcia ambiental gera a Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental TCFA,
conforme dispe o art. 17-B da Lei 9.638/1981, que trata da Poltica Nacional
do Meio Ambiente.
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6. Poder de polcia atividade estatal: sentido amplo e restrito

O poder de polcia do Estado e seu exerccio reparte-se entre os
Poderes Legislativo e Executivo.
Como o poder de polcia limita e condiciona o exerccio de direitos,
portanto, essa limitao deve estar prevista em lei, conforme dispe o princpio
da legalidade que impede Administrao a imposio de obrigaes ou
proibies, salvo aquelas decorrentes de lei.
A atividade administrativa, por sua vez, os atos administrativos no
podem inovar em obrigaes e proibies, eles devem ser respaldados em lei.
O princpio da legalidade estabelecido no art. 5, II da Constituio da
Repblica, extensvel Administrao Pblica, conforme dispem os arts. 37 e
84, IV da Constituio estabelecem um dever ao Poder Pblico e, por outro
lado, um direito e garantia fundamental uma vez que ningum poder ser
obrigado a fazer ou deixar de fazer qualquer coisa seno em virtude de lei.
Assim que se diferencia a legalidade para a Administrao Pblica e a

9
Art. 17-B. Fica instituda a Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental TCFA, cujo fato
gerador o exerccio regular do poder de polcia conferido ao Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Ibama para controle e fiscalizao das
atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais.
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legalidade aos particulares pois para estes possvel tudo o que no for
vedado em lei e para a Administrao permitido atuar sobre os particulares,
obrigando-os a fazer ou a deixar de fazer algo, apenas se houver lei neste
sentido.
Ressalta-se que deve ser entendida esta lei como lei formal, ou seja,
aquela que obedece aos trmites legislativos perante o Poder Legislativo. Os
atos administrativos normativos, denominados lei em sentido material, embora
se assemelhem s leis, pela generalidade e abstrao, no podem estabelecer
obrigaes e proibies de forma inovadora, tais atos devem regulamentar a
lei.

A atividade administrativa deve no apenas ser exercida sem contraste com a lei,
mas, inclusive, s pode ser exercida nos termos de autorizao contida no sistema
legal. A legalidade na Administrao no se resume ausncia de oposio lei,
mas pressupe autorizao dela, como condio de sua ao. Em suma, a lei, ou,
mais precisamente, o sistema legal, o fundamento jurdico de toda e qualquer ao
administrativa.
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Neste aspecto da necessidade prvia de lei legalidade que se
pode equilibrar o exerccio do poder de polcia para que no seja absoluto,
arbitrrio e no extermine o direito dos particulares.
Desse modo, a limitao de direitos gerada pelo poder de polcia deve
estar respaldada em lei. O poder Legislativo cria, por lei, as limitaes
administrativas ao exerccio das liberdades, esse o poder de polcia exercido
pelo Legislativo.
O Poder Executivo, por intermdio de sua estrutura administrativa, no
que se refere ao direito ambiental, pela estrutura do SISNAMA, regulamenta as
leis mediante atos administrativos normativos e controla a sua aplicao por
atos de polcia, preventivamente, por meio de ordens, notificaes, licenas ou
autorizaes ou repressivamente, por meio de medidas coercitivas como
multas, embargos, apreenses, suspenses, dentre outras.
Celso Antnio Bandeira de Mello estabelece a distino, para facilitar o
raciocnio, entre poder de polcia em sentido amplo e restrito. Em sentido amplo

10
Malheiros, p. 76.

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corresponde atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade
ajustando-se aos interesses coletivos, como atividade estatal abrange o
Legislativo e o Executivo e sentido restrito abrange as intervenes, quer
gerais e abstratas, como os regulamentos, quer concretas e especficas (tais
como as autorizaes, as licenas e as injunes) do Poder Executivo,
destinadas a alcanar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento
de atividades particulares contrastantes com os interesses sociais. Neste
ltimo refere-se apenas aos atos do Executivo e constitui o que se denomina
polcia administrativa.
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A polcia administrativa, que exercida pelo Poder Executivo, pode ser
desempenhada mediante atos administrativos normativos ou mediante
operaes materiais, atos administrativos concretos preventivos ou
repressivos.
Em sntese, os meios de atuao do poder de polcia em sentido amplo
podem ser visualizados do seguinte modo:

MEIOS DE ATUAO DO PODER DE POLCIA - polcia em sentido
amplo:

1. ATOS LEGISLATIVOS - leis gerais e abstratas com limitaes
administrativas aos direitos;
2. ATOS ADMINISTRATIVOS NORMATIVOS - regulamentao:
decretos, resolues, portarias;
3. OPERAES MATERIAIS de aplicao da norma ao caso concreto,
compreendendo:
3.1Medidas preventivas, compreendendo atos administrativos como:
fiscalizao, notificao, autorizao, vistoria e licena;
3.2Medidas repressivas, coercitivas como multa, embargo, apreenso
de mercadorias ou produtos, cancelamento de licena e outras.

11
Malheiros, 2011, p. 829.

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Para exemplificarmos a atuao do poder de polcia podemos verificar
o licenciamento. A Lei 6.938/1981 Poltica Nacional do Meio Ambiente, em
seu art. 10 prev a obrigao do licenciamento para o exerccio de algumas
atividades. A obrigao legal regulamentada pela Resoluo 237/97 do
CONAMA, que representa um ato administrativo normativo e, por sua vez, o
licenciamento em si configura um ato administrativo negocial, com
caracterstica preventiva. Nota-se que a atuao do CONAMA mediante o
estabelecimento de normas na Resoluo, bem como do rgo ou entidade
administrativa que promover o licenciamento, representam atividades
administrativas, ocorridas no mbito do Poder Executivo.
Caso a obrigao de licenciamento estivesse prevista apenas na
Resoluo n 237/97 CONAMA, sem que houvesse previso legal, tal
obrigao seria inconstitucional por ofensa ao princpio da legalidade.

6.1 Caractersticas do poder de polcia

6.1.1 Discricionariedade
uma caracterstica presente na maior parte das medidas de polcia,
mas no em todas. Ocorre quando a lei deixa margem de atuao para o
administrador, o qual possui o poder de decidir qual o melhor momento para
agir, qual o meio mais adequado e qual ser a sano cabvel, de acordo
com os critrios de oportunidade e convenincia.
A licena exceo pois exemplo de ato administrativo vinculado,
como por exemplo, as licenas para dirigir, para exercer profisses e para
construir.
A autorizao, contudo, ato administrativo discricionrio.
No que se refere caracterizao das infraes bem como gradao
das sanes a discricionariedade encontra-se presente, ou seja, a autoridade
muitas vezes se deparar com uma descrio genrica da infrao na lei ou
em ato regulamentar e ter de avaliar a subsuno do fato norma e,
especialmente, ter de apreciar a sano correspondente gravidade do fato e
da infrao.

6.1.2 autoexecutoriedade
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Corresponde possibilidade de a Administrao executar diretamente
suas decises por seus prprios meios quando a situao concreta demandar
atuao imediata, sem necessitar do Poder Judicirio o que ocorre em casos
como: apreenso de mercadorias, interdio e embargo de locais ou de
atividades, dissoluo de passeata, dentre outras hipteses. Nestes casos no
h necessidade de confirmar a medida com o Judicirio nem de requerer a sua
execuo.
Nem todos os atos de polcia so providos de autoexecutoriedade pois
tal caracterstica excepcional, s ocorre em casos graves, nos quais o
contraditrio e a ampla defesa so postergados. A lei deve autorizar
expressamente ou deve ser medida urgente ao interesse pblico.
No mbito do direito ambiental tal caracterstica permite a suspenso
imediata do evento lesivo, como por exemplo, o embargo de atividade em caso
de desmatamento ou poluio grave, pois se for aguardar a tramitao de
processo administrativo o dano tornar-se- irreparvel.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro ressalta que a autoexecutoriedade
possvel
quando se trata de medida urgente que, caso no tomada de imediato, possa
ocasionar prejuzo maior para interesse pblico; isso acontece no mbito tambm da
polcia administrativa, podendo-se citar, como exemplo, a demolio de prdio que
ameaa ruir, o internamento de pessoa com doena contagiosa, a dissoluo da
reunio que ponha em risco a segurana de pessoas e coisas.
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O agente, ao exercer o poder de polcia, dever apreciar as
circunstncias do caso concreto e avaliar discricionariamente a necessidade de
adotar medidas de polcia autoexecutrias.

6.1.3 Coercibilidade
A coercibilidade se traduz na imposio coativa das medidas adotadas
pela Administrao, corresponde ao dever de obedincia pois os interesses
pblicos envolvidos no poderiam aguardar procedimento judicial que
compelisse o cumprimento das obrigaes.

12
Direito administrativo. 26.ed. So Paulo: Atlas, 2013, p. 208-209.
15

O Poder Pblico determina, unilateralmente, ou seja, sem necessidade
de concordncia do particular com a medida.

6.2 Limites do poder de polcia
Ainda que o poder de polcia seja exercido com discricionariedade,
deve estar nos limites da lei.
A finalidade sempre o interesse pblico, sob pena de desvio de
poder, ou seja, o poder de polcia deve ser utilizado para realizar o interesse
pblico, no caso, para promover a proteo ao meio ambiente.
O agente que for exercer o poder de polcia deve ter competncia, ou
seja, seu cargo deve ter atribuies de polcia para que o ato de polcia seja
vlido. Alm disso, o procedimento, o devido processo legal, tambm deve ser
observado.
Alm disso, a atividade de polcia limitada pelo princpio da
proporcionalidade entre os meios e os fins de modo que o poder de polcia no
deve ir alm do necessrio para satisfazer o interesse pblico eis que a
finalidade de tal poder no destruir os direitos individuais, mas conform-los,
na medida do necessrio, ao bem-estar social.
A medida de polcia no deve ser nem nfima, insignificante, nem
excessiva; deve ser adequada gravidade da situao.

De acordo com Vladimir Passos de Freitas
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:

Entre a falta cometida pelo infrator e a sano imposta pelo Estado, deve haver
uma relao de proporcionalidade, observando-se a gravidade da leso, suas
conseqncias, o dolo com que tenha agido o autor e as demais peculiaridades do
caso.

A proporcionalidade determina que haja equivalncia entre o ato nocivo
e suas conseqncias com a sano aplicada, evitando-se, assim, sanes
brandas ou excessivas em relao infrao praticada. O ato desproporcional
pelo excesso configura abuso de poder, passvel de anulao pelo Poder
Judicirio.

13
Direito Administrativo e Meio Ambiente. 3.ed. Curitiba: Juru, p. 94.
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Na doutrina, costuma-se observar que o poder de polcia s deve ser
utilizado para evitar ameaas reais ou provveis ao interesse pblico e quando
no houver meio mais eficaz, que devem ser utilizados os meios estritamente
necessrios obteno do fim pretendido e que a medida deve ser adequada
para impedir o dano.
Os meios de coao s devem ser usados quando no houver outros
meios eficazes para alcanar o mesmo objetivo, no sendo vlidos quando
desproporcionais ou excessivos.

6.3 Indelegabilidade do poder de polcia
Os poderes de polcia administrativa no so delegveis, ou seja, no
podem ser praticados por particulares, salvo casos excepcionais ou
circunstncias especficas.
Os atos de polcia se referem a atividades tipicamente pblicas que
envolvem a liberdade e a propriedade, se delegados a particulares,
desequilibraria a relao entre estes, eis que alguns exerceriam supremacia
sobre os outros.
Alguns atos materiais que antecedem os atos de polcia podem ser
praticados por delegao ou por contrato de prestao, o caso, por exemplo,
da fiscalizao de trnsito por fotossensores operados por empresas privadas,
bem como, no mbito ambiental, de satlites que acompanham desmatamento,
poluio etc. As constataes destes equipamentos so objetivas e impessoais
por isso so passveis de delegao. Nisto, no h supremacia que
desequilibre os particulares, o particular no vai expedir sano e nem deciso
sobre violao de normas, ele apenas vai constatar fatos, objetivamente, que
sero apreciados pela autoridade que exerce o poder de polcia.
O poder pblico tambm pode contratar particulares para realizar ato
material sucessivo ao ato de polcia relativo propriedade, nunca liberdade,
como por exemplo, demolir edifcio ou construo irregular.
O poder de polcia no delegvel e nem pode ser exercido por
particulares por contratos, apenas pode haver habilitao do particular para a
prtica dos atos materiais preparatrios ou sucessivos.

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7. Poder de polcia ambiental: medidas administrativas preventivas

O poder de polcia tem como caracterstica a atuao preventiva; por
exemplo, evita-se a produo de alimentos e produtos em desacordo com os
padres de higiene, evita-se o estacionamento de veculo em locais proibidos e
evita-se a degradao ambiental. evidente que quando for necessrio o uso
de medidas repressivas o dano j ocorreu, em maior ou menor escala. Desse
modo, preferencialmente, a atuao do poder de polcia preventiva,
especialmente no direito ambiental, eis que os danos so dificilmente
reparveis e vige o princpio da precauo.
No direito ambiental uma das medidas de polcia preventiva mais
relevantes o licenciamento.
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A Resoluo CONAMA 237/97 define, em seu art. 1, incisos I e II, o
seguinte:
I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental
competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente
poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental,
considerando as disposies legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso.
II - Licena Ambiental: ato administrativo pelo qual o rgo ambiental competente,
estabelece as condies, restries e medidas de controle ambiental que devero ser
obedecidas pelo empreendedor, pessoa fsica ou jurdica, para localizar, instalar, ampliar e
operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar
degradao ambiental.
De acordo com o art. 10 da Lei 6.938/1981 Poltica Nacional do Meio
Ambiente:
Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores
ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental dependero de
prvio licenciamento ambiental. (Redao dada pela Lei Complementar n 140, de
2011)
1
o
Os pedidos de licenciamento, sua renovao e a respectiva concesso
sero publicados no jornal oficial, bem como em peridico regional ou local de grande
circulao, ou em meio eletrnico de comunicao mantido pelo rgo ambiental
competente. (Redao dada pela Lei Complementar n 140, de 2011)
.
A Lei Complementar n
o
140/2011 estabelece:
Art. 2
o
Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se:
I - licenciamento ambiental: o procedimento administrativo destinado a licenciar
atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou
potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao
ambiental;

No mesmo sentido, o Decreto 99.274 de 1990 dispe sobre o
licenciamento e o controle preventivo da poluio de emisses gasosas,
efluentes lquidos e resduos slidos, nos seguintes termos:
Art. 17. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de
estabelecimento de atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras, bem assim os empreendimentos capazes, sob
qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio
licenciamento do rgo estadual competente integrante do Sisnama, sem prejuzo de
outras licenas legalmente exigveis.
19

Art. 18. O rgo estadual do meio ambiente e o Ibama, este em carter
supletivo, sem prejuzo das penalidades pecunirias cabveis, determinaro, sempre
que necessrio, a reduo das atividades geradoras de poluio, para manter as
emisses gasosas ou efluentes lquidos e os resduos slidos nas condies e limites
estipulados no licenciamento concedido.
Art. 19. O Poder Pblico, no exerccio de sua competncia de controle,
expedir as seguintes licenas:
I - Licena Prvia (LP), na fase preliminar do planejamento de atividade,
contendo requisitos bsicos a serem atendidos nas fases de localizao, instalao e
operao, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo;
II - Licena de Instalao (LI), autorizando o incio da implantao, de acordo
com as especificaes constantes do Projeto Executivo aprovado; e
III - Licena de Operao (LO), autorizando, aps as verificaes necessrias,
o incio da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle
de poluio, de acordo com o previsto nas Licenas Prvia e de Instalao.
1 Os prazos para a concesso das licenas sero fixados pelo Conama,
observada a natureza tcnica da atividade.
2 Nos casos previstos em resoluo do Conama, o licenciamento de que trata
este artigo depender de homologao do Ibama.
3 Iniciadas as atividades de implantao e operao, antes da expedio das
respectivas licenas, os dirigentes dos rgos Setoriais do Ibama devero, sob pena
de responsabilidade funcional, comunicar o fato s entidades financiadoras dessas
atividades, sem prejuzo da imposio de penalidades, medidas administrativas de
interdio, judiciais, de embargo, e outras providncias cautelares.
4 O licenciamento dos estabelecimentos destinados a produzir materiais
nucleares ou a utilizar a energia nuclear e suas aplicaes, competir Comisso
Nacional de Energia Nuclear (CENEN), mediante parecer do Ibama, ouvidos os
rgos de controle ambiental estaduais ou municipais.
5 Excluda a competncia de que trata o pargrafo anterior, nos demais casos
de competncia federal o Ibama expedir as respectivas licenas, aps considerar o
exame tcnico procedido pelos rgos estaduais e municipais de controle da
poluio.

Observa-se que o licenciamento um procedimento e a licena um
ato administrativo, prprio do exerccio do poder de polcia administrativo,
porm, com carter preventivo. As atividades sujeitas licena constam no
anexo I da Resoluo CONAMA 237/97.
De acordo com Hely Lopes Meirelles a licena pertence categoria dos
atos administrativos negociais, aqueles que contm uma manifestao da
Administrao apta a concretizar um negcio jurdico ou a deferir uma
20

faculdade ao particular, nas condies estabelecidas. A licena, segundo o
autor, o ato administrativo vinculado e definitivo, pelo qual o Poder Pblico,
verificando que o interessado atendeu a todas exigncias legais, faculta-lhe o
desempenho de atividades ou a realizao de fatos materiais antes vedados ao
particular, como por exemplo, o exerccio de uma profisso, a construo de
um edifcio em terreno prprio.
14

O ato administrativo de licena ato vinculado, ou seja, para a
concesso da licena no deve haver discricionariedade e, alm disso, por ser
ato vinculado, o seu desfazimento no poderia ocorrer por revogao. Hely
Lopes Meirelles esclarece que a licena resulta de um direito subjetivo do
interessado, razo pela qual a Administrao no pode neg-la quando o
requerente satisfaz todos os requisitos legais para sua obteno, e, uma vez
expedida, traz a presuno de definitividade.
15
A revogao uma das formas
de desfazimento dos atos administrativos por critrios discricionrios, de
oportunidade e convenincia ao interesse pblico. A revogao discricionria
e de tal modo s pode ocorrer sobre atos discricionrios.
Destarte, questiona-se na doutrina e na jurisprudncia o termo licena
utilizado na legislao ambiental eis que se trata de ato vinculado.
Toshio Mukai esclarece que:

Quando a Lei n 6.938/81 prev que o licenciamento ambiental e a reviso do
licenciamento de atividade efetiva ou potencialmente poluidora so instrumentos da
Poltica Nacional do Meio Ambiente, aps a Constituio de 1988, por fora de seu
art. 225 caput, no resta dvida nenhuma de que tais expresses devem ser
entendidas como sinnimos de autorizaes, atos administrativos precrios e
discricionrios.
16

Depreende-se que as licenas ambientais possuem caractersticas de
autorizao, que indica ato discricionrio e precrio, ou seja, podem ser
desfeitas a qualquer momento em que a atividade apresentar maior gravidade
ao meio ambiente.
A jurisprudncia manifesta-se sobre a natureza sui generis da licena:

14
Direito Administrativo Brasileiro, 36.ed. So Paulo: Malheiros, 2010, p.191.
15
Idem.
16
Direito ambiental sistematizado. Rio de Janeiro: Forense, 1994, p. 80-81.
21

AO CIVIL PBLICA. LIMINAR INDEFERIDA. LICENA PRVIA COM BASE EM
EIA-RIMA. OUTORGA DE LICENA AMBIENTAL. ATO ADMINISTRATIVO
DISCRICIONRIO "SUI GENERIS". CONTROLE JUDICIAL SOMENTE NA ESFERA
DA LEGALIDADE. AGRAVO DE INSTRUMENTO IMPROVIDO.
1 - LICENCIAMENTO VISTO SOB A GIDE DO MEIO AMBIENTE CARACTERIZA-
SE COMO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO REGRADO PELA
DISCRICIONARIEDADE E RESTRIES.
2 - COMPETE ADMINISTRAO PBLICA SOPESAR SEGUNDO SEUS
CRITRIOS DE CONVENINCIA E OPORTUNIDADE SE SER OU NO
CONCEDIDA A LICENA. MOSTRA-SE A CONCESSO DE LICENA EM
MATRIA AMBIENTAL UMA DISCRICIONALRIEDADE "SUI GENERIS" J QUE
SUA ORTORGA DEPENDE DA MOTIVAO CARREADA PELO EIA-RIMA.
3 - O CONTROLE SOBRE OS LIMITES DA DISCRICIOARIEDADE DO ATO
ADMINISTRATIVO SE D NA ESFERA DA LEGALIDADE DO ATO PRATICADO.
REFERIDO CONTROLE POSSVEL DESDE QUE RESPEITE-SE A
DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA NOS LIMITES EM QUE ELA
ASSEGURADA ADMINISTRAO PBLICA PELA LEI.
4 - NO SE REFERE A INSURREIO DO I. RGO MINISTERIAL
LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO PRATICADO, NO SENDO OUTROSSIM
FORNECIDO AO JUZO ELEMENTOS QUE PERMITAM INFERIR TER A
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA EXTRAPOLADO A DICRICIONARIEDADE QUE
LHE ASSEGURADA.
5 - AGRAVO DE INSTRUMENTO IMPROVIDO.
17
(grifamos)

Acerca da possibilidade de revogao da licena se observa o
posicionamento favorvel da jurisprudncia:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. CRIAO DE UNIDADE DE
CONSERVAO. REVOGAO DE AUTORIZAO PARA PESQUISA DE
CALCRIO BIOGNCIO. RISCO AO MEIO AMBIENTE. POSSIBILIDADE DE DANO
IRREVERSVEL NA REA DE IMPLANTAO DO PARQUE. PRINCPIO DA
PRECAUO. DESPROVIMENTO DO AGRAVO.
1. Na disciplina da Constituio de 1988, a interpretao dos direitos individuais
deve harmonizar-se preservao dos direitos difusos e coletivos.
2. A preservao dos recursos hdricos e vegetais, assim como do meio ambiente
equilibrado, deve ser preocupao de todos, constituindo para o administrador pblico
obrigao da qual no pode declinar.
3. Se h a inteno de criao de unidade de conservao ambiental em rea
onde anteriormente havia sido deferida licena de pesquisa para explorao de
calcrio biognico, possvel a revogao da licena concedida, pois o princpio da
precauo recomenda que em defesa da sociedade no seja admitida a explorao
da rea em questo.

17
TRF3, 6T, AG 25103, Processo 95030252342/SP, Rel. Des. Mairan Maia, j. 14/06/2000.
22

4. A irreversibilidade do dano potencial aos meios bitico, planctnico e bntico,
indicam que o prosseguimento de pesquisas de extrao na rea iro alterar o meio,
situao que no autoriza a concesso de tutela antecipada para revigorar a licena
revogada.
5. Agravo de instrumento improvido.
18

H que se observar, contudo, que a revogao da licena no poder
retroagir e penalizar aquele que possua licena poca, conforme se verifica:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. AUTORIZAES DE
DESMATAMENTO EMITIDAS PELO IBAMA. POSTERIOR CANCELAMENTO.
EXTRAO DE MADEIRA CONSUMADA. EFEITOS EX NUNC DA INVALIDAO.
1. Tendo sido o desmatamento realizado pelo Impetrante com respaldo em
autorizaes emitidas pelo IBAMA, o posterior cancelamento dessas autorizaes,
em virtude de a rea encontrar-se em unidade de conservao ambiental, dever ter
efeitos ex nunc, por se encontrar a situao ftica materialmente consolidada.
2. Assim, consumados os efeitos da autorizao emitida pelo IBAMA, no se justifica
que, em razo de seu posterior cancelamento, o Requerente seja impedido de fazer
uso comercial da madeira que foi, em princpio, extrada com amparo em licena do
prprio rgo ambiental.
3. Apelao do IBAMA e remessa oficial desprovidas.
19

Na licena de operao pode ser estabelecido um prazo de
monitoramento durante o qual se avaliaro os aspectos positivos e negativos
do empreendimento de modo a, eventualmente, ser aconselhvel a revogao
da licena.

7.1 Competncia para o licenciamento

O ente federativo competente para licenciar determinado
empreendimento ser aquele do interesse prevalente de acordo com a
abrangncia do impacto ambiental, de modo que o critrio predominante no
a dominialidade do bem afetado.

18
TRF1, 5T, AG 2003.01.00.029018-7/DF, Rel. Des. Federal Selene Maria de Almeida, j.
15/12/2003.
19
TRF1, 5T, AMS 0023538-97.2004.4.01.3300/BA, Rel. Juiz Federal Pedro Francisco da Silva,
j. 23/06/2010.
23

A Constituio da Repblica, no art. 23, inciso VI estabelece
competncia comum Unio, aos Estados, Municpios e Distrito Federal a
proteo ao meio ambiente e o combate poluio.
A Lei Complementar n
o
140/2011 estabelece nos arts. 7, 8, 9 e 10 a
competncia dos entes federativos para o licenciamento, utilizando-se diversos
critrios como a localizao geogrfica, a dominialidade e o interesse
prevalente, conforme se observa:

Art. 7
o
So aes administrativas da Unio:
XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe;
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na
zona econmica exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indgenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservao institudas pela Unio,
exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;
f) de carter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do
Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Foras Armadas,
conforme disposto na Lei Complementar n
o
97, de 9 de junho de 1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor
material radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer
de suas formas e aplicaes, mediante parecer da Comisso Nacional de Energia
Nuclear (Cnen); ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de
proposio da Comisso Tripartite Nacional, assegurada a participao de um
membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os
critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento;

Art. 8
o
So aes administrativas dos Estados:
XIV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos
utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes,
sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, ressalvado o disposto nos arts.
7
o
e 9
o
;
XV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos
localizados ou desenvolvidos em unidades de conservao institudas pelo Estado,
exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs);
24

Art. 9
o
So aes administrativas dos Municpios:
XIV - observadas as atribuies dos demais entes federativos previstas nesta Lei
Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou
empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de mbito local, conforme
tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente,
considerados os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou
b) localizados em unidades de conservao institudas pelo Municpio, exceto em
reas de Proteo Ambiental (APAs);

8. Responsabilidade Administrativa: infraes e sanes administrativas

A ao ou a omisso, se contrrias ao ordenamento jurdico ou se
causadoras de prejuzos, podem gerar obrigaes e responsabilidade no
mbito civil, penal e/ou administrativo.
A responsabilidade administrativa no diz respeito apenas aos agentes
pblicos e Administrao Pblica, mas tambm aos particulares em geral,
pessoas fsicas ou jurdicas.
A responsabilidade administrativa d-se no mbito da Administrao
Pblica e diz respeito atividade administrativa, no atividade jurisdicional.
A responsabilidade administrativa pode decorrer do poder disciplinar ou
do poder de polcia da Administrao. Para o exerccio do poder disciplinar
deve existir com a Administrao Pblica uma relao de sujeio especial, por
exemplo, a relao existente entre o servidor pblico e o Poder Pblico.
No caso da responsabilidade administrativa ambiental esta, na maioria
das vezes
20
, decorrer do exerccio do poder de polcia da Administrao
Pblica.
Os ilcitos ambientais podem ser civis, administrativos ou penais. No
h um critrio especfico para se definir se o ilcito ser administrativo ou penal,
geralmente a gravidade escolhida pelo legislador e, posteriormente,
estabelecida em lei como crime ou infrao administrativa.

20
Diz-se, na maioria das vezes, pois no se pode afastar a possibilidade de um servidor
pblico causar dano ambiental e, de tal sorte, estar sujeito ao poder disciplinar, por exemplo.
25

A ao ou a omisso pode gerar responsabilidade administrativa
independentemente de acarretar ou no responsabilidade civil e/ou penal, ou
seja, as esferas de responsabilidade e as respectivas sanes so
independentes.
Entende-se que a infrao administrativa e, consequentemente, a
responsabilidade administrativa independem de culpa, salvo excees
expressas
21
, conforme se extrai do disposto no art. 70 da Lei 9.605 de 1998,
que dispe:

Art. 70. Considera-se infrao administrativa ambiental toda ao ou omisso que
viole as regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do meio
ambiente.

Depreende-se que a simples ao ou omisso que venha a violar as
regras jurdicas configura infrao administrativa, ou seja, independentemente
de comprovao de culpa.
Importante relembrar que a conduta considerada como infrao, ou
seja, a hiptese de incidncia deve estar previamente prevista em lei, bem
como a respectiva sano. Ressalta-se que o princpio da legalidade, inclusive
como direito e garantia fundamental dos particulares, determina que a conduta
infracional e a sano estejam previamente estabelecidas em lei formal, ou
seja, aquela que sofreu o trmite legislativo.
No possvel, por fora do princpio da legalidade, reprovar aes ou
omisses, bem como estabelecer sanes mediante atos administrativos
normativos como decretos, resolues, instrues, portarias etc.
Vladimir Passos de Freitas
22
exemplifica a necessidade de lei para a
tipificao das condutas reprovveis e para o estabelecimento de sanes com
o exemplo da Lei n 4.797 de 1965 que trata sobre a obrigatoriedade do
emprego de madeiras preservadas pelas empresas concessionrias de
servios pblicos. A lei define como madeira preservada como aquela tratada
com substncias qumicas para maior durabilidade, especialmente quando em
contato com o solo ou em condies que diminuam a sua durabilidade. O art.

21
Por exemplo, o disposto no art. 72, 3 da Lei 9.605/98.
22
Direito Administrativo e Meio Ambiente. 3.ed. Curitiba: Juru, 2004, p. 86.
26

5, pargrafo nico da referida lei estabelece a penalidade de multa para a
hiptese de descumprimento.
Ocorre que o Decreto n 58.016 de 1966, que regulamenta aquela lei,
estabeleceu, alm da multa, as sanes de advertncia, cassao do registro e
reposio total do material impropriamente tratado.
Ressalta o Autor que este um exemplo de violao reserva legal
pois o Decreto criou sanes novas, no previstas na lei, se a
inconstitucionalidade fosse questionada, seria acatada.
Neste sentido, se observa o entendimento do Tribunal Regional
Federal da 1 Regio:

ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. MULTA ADMINISTRATIVA. INSTITUIO
POR SIMPLES PORTARIA DO IBAMA. NECESSIDADE DE LEI EM SENTIDO
FORMAL E MATERIAL. PRINCPIO DA LEGALIDADE (ART. 5, II, DA CF/88). LEIS
4771/1965 E 6938/1981. PORTARIAS 267/88-P E 44N/1993-IBAMA.
1. Afigura-se ilegal o ato de fiscalizao do IBAMA que impe sano
pecuniria com fundamento em infrao tipificada em Portaria.
2. Somente atravs de lei, em sentido formal e material, pode-se definir
infraes e cominar penas (art. 5, II, da CF/88). Precedentes deste Tribunal.
3. O art. 26 da Lei n 4.771/65 tipifica contravenes penais, e no
infraes administrativas a serem punidas pelo IBAMA. Assim sendo, somente o Juiz
criminal poderia impor as penalidades nele previstas.
4. Apelao e remessa oficial do IBAMA desprovidas.
23

Observa-se, contudo, que nada impede que a lei seja geral e os atos
administrativos normativos regulamentem de forma detalhada a lei genrica.
o caso da Lei 9.605/98 e do Decreto 6.514/08.
Os arts. 70 e 80 da Lei 9.605/98 possibilitam a regulamentao feita
pelo Decreto 6.514/08, contudo, evidente que se trata de hiptese em que o
legislador conferiu ampla margem de discricionariedade ao administrador
pblico ao possibilitar referida regulamentao, com previso de sanes, bem
como no que se refere aplicao de tais sanes.
O Decreto tem como fundamento a regulamentao prevista no art. 84,
IV, da Constituio da Repblica.

23
TRF1, 5T, AC 0128244-79.2000.4.01.0000/PA, Des. Federal Fagundes de Deus, j.
27/01/2010.
27

Celso Antnio Bandeira de Mello esclarece que a legalidade

deve, pois, ser entendida como conformidade lei e, sucessivamente, s
subseqentes normas que, com base nela, a Administrao expea para regular mais
estritamente sua prpria discrio, adquirindo ento um sentido mais extenso. Ou
seja, desdobramento de um dos aspectos do princpio da legalidade o respeito,
quando da prtica de atos individuais, aos atos genricos que a Administrao, com
base na lei, haja produzido para regular seus comportamentos ulteriores.
24

O egrgio Superior Tribunal de Justia manifestou-se a respeito da
legalidade das infraes previstas em decreto, em regulamentao ao art. 70
da Lei 9.605/98:
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. INFRAO ADMINISTRATIVA
AMBIENTAL. VIOLAO DO ART. 535 DO CPC. NO-OCORRNCIA.
ARMAZENAGEM DE PNEUS USADOS IMPORTADOS, SEM AUTORIZAO DO
RGO AMBIENTAL COMPETENTE. ART. 70 DA LEI 9.605/98. PENA DE MULTA.
PRINCPIO DA LEGALIDADE ESTRITA. PLENA OBSERVNCIA. REVISO DO
VALOR DA MULTA EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANA.
IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE DILAO PROBATRIA. PRECEDENTES.
1. (...).
2. A aplicao de sanes administrativas, decorrente do exerccio do
poder de polcia, somente se torna legtima quando o ato praticado pelo
administrado estiver previamente definido pela lei como infrao administrativa.
3. Hiptese em que o auto de infrao foi lavrado com fundamento no art. 70
da Lei 9.605/98, c/c os arts. 47-A, do Decreto 3.179/99, e 4 da Resoluo CONAMA
23/96, pelo fato de a impetrante, ora recorrente, ter armazenado 69.300 pneus
usados importados, sem autorizao do rgo ambiental competente.
4. Considera-se infrao administrativa ambiental, conforme o disposto no art.
70 da Lei 9.605/98, toda ao ou omisso que viole as regras jurdicas de uso, gozo,
promoo, proteo e recuperao do meio ambiente.
5. A conduta lesiva ao meio ambiente, ao tempo da autuao, estava
prevista no art. 47-A do Decreto 3.179/99, atualmente revogado. De acordo com o
referido preceito, constitua infrao ambiental a importao de pneu usado ou
reformado, incorrendo na mesma pena quem comercializava, transportava,
armazenava, guardava ou mantinha em depsito pneu usado ou reformado,
importado nessas condies. A referida proibio, apenas para registro, est
prevista, atualmente, no art. 70 do Decreto 6.514/2008.
6. Tem-se, assim, que a norma em comento (art. 47-A do Decreto
3.179/99), combinada com o disposto no art. 70 da Lei 9.605/98, anteriormente
mencionado, conferia toda a sustentao legal necessria imposio da pena

24
Malheiros, 2011, p. 76-77.

28

administrativa, no se podendo falar em violao do princpio da legalidade
estrita.
7. O valor da multa aplicada, por levar em conta a gravidade da infrao e a
situao econmica do infrator, conforme dispe o art. 6 da Lei 9.605/98, alm de
no ter ultrapassado os limites definidos no art. 75 do mesmo diploma legal, no pode
ser revisto em sede de mandado de segurana, pois exige dilao probatria,
tampouco pode ser reexaminado em sede de recurso especial, conforme o disposto
na Smula 7/STJ.
8. Recurso especial desprovido, ressalvado o acesso da impetrante s vias
ordinrias.
25

O Decreto 6.514/08 prev diversas infraes, trata das infraes contra
a fauna (arts. 24 a 42), contra a flora (arts. 43 a 60-A), relativas poluio (arts.
61 a 71), contra o ordenamento urbano e o patrimnio cultural (arts. 72 a 75),
contra a Administrao Ambiental (arts. 76 a 83) e das infraes cometidas em
Unidades de Conservao (arts. 84 a 93).
A ttulo de exemplo, aleatoriamente, citam-se as seguintes infraes e
suas respectivas sanes:
Art. 26. Exportar peles e couros de anfbios e rpteis em bruto, sem
autorizao da autoridade competente:
Multa de R$ 2.000,00 (dois mil reais), com acrscimo de:
I - R$ 200,00 (duzentos reais), por unidade no constante em listas oficiais de
espcies em risco ou ameaadas de extino; ou
II - R$ 5.000,00 (cinco mil reais), por unidade constante de listas oficiais de
fauna brasileira ameaada de extino, inclusive da CITES. (Redao dada pelo
Decreto n 6.686, de 2008).
Pargrafo nico. Caso a quantidade ou espcie constatada no ato fiscalizatrio
esteja em desacordo com o autorizado pela autoridade ambiental competente, o
agente autuante promover a autuao considerando a totalidade do objeto da
fiscalizao.
Art. 44. Cortar rvores em rea considerada de preservao permanente ou
cuja espcie seja especialmente protegida, sem permisso da autoridade
competente:
Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais) por
hectare ou frao, ou R$ 500,00 (quinhentos reais) por rvore, metro cbico ou
frao.

25
STJ, 1 T, REsp 1080613/PR, Rel. Ministra Denise Arruda, j. 23/06/2009, DJe 10/08/2009.

29

Art. 56. Destruir, danificar, lesar ou maltratar, por qualquer modo ou meio,
plantas de ornamentao de logradouros pblicos ou em propriedade privada alheia:
Multa de R$ 100,00 (cem reais) a R$1.000,00 (mil reais) por unidade ou metro
quadrado.
Art. 81. Deixar de apresentar relatrios ou informaes ambientais nos prazos
exigidos pela legislao ou, quando aplicvel, naquele determinado pela autoridade
ambiental:
Multa de R$ 1.000,00 (mil reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais).

As infraes e as sanes administrativas encontram-se previstas em
diversas leis e regulamentadas por diversos atos administrativos, sejam
federais, estaduais ou municipais, contudo, recebem especial destaque as Leis
6.938/81 e 9.605/98
26
.
Dispe o art. 14 da Lei 6.938/1981:
Art. 14 - Sem prejuzo das penalidades definidas pela legislao federal,
estadual e municipal, o no cumprimento das medidas necessrias preservao ou
correo dos inconvenientes e danos causados pela degradao da qualidade
ambiental sujeitar os transgressores:
I - multa simples ou diria, nos valores correspondentes, no mnimo, a
10 (dez) e, no mximo, a 1.000 (mil) Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional -
ORTNs, agravada em casos de reincidncia especfica, conforme dispuser o
regulamento, vedada a sua cobrana pela Unio se j tiver sido aplicada pelo Estado,
Distrito Federal, Territrios ou pelos Municpios;
II - perda ou restrio de incentivos e benefcios fiscais concedidos pelo
Poder Pblico;
III - perda ou suspenso de participao em linhas de financiamento em
estabelecimentos oficiais de crdito;
IV - suspenso de sua atividade.
1 Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo, o
poluidor obrigado, independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou reparar
os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O
Ministrio Pblico da Unio e dos Estados ter legitimidade para propor ao de
responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
2 No caso de omisso da autoridade estadual ou municipal, caber ao
Secretrio do Meio Ambiente a aplicao Ambiente a aplicao das penalidades
pecunirias prevista neste artigo.

26
Exemplo de infrao e sano de natureza especial pode ser visualizado na Lei 9.966/2000,
que dispe sobre o controle e a fiscalizao da poluio causada por lanamento de leo e
outras substncias nocivas ou perigosas em guas sob jurisdio nacional e, no seu art. 25,
inciso III, prev a reteno do navio.
30

3 Nos casos previstos nos incisos II e III deste artigo, o ato declaratrio
da perda, restrio ou suspenso ser atribuio da autoridade administrativa ou
financeira que concedeu os benefcios, incentivos ou financiamento, cumprimento
resoluo do CONAMA.
O art. 70 da Lei 9.605/98 dispe:
Art. 70. Considera-se infrao administrativa ambiental toda ao ou omisso
que viole as regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do
meio ambiente.
1. So autoridades competentes para lavrar auto de infrao ambiental e
instaurar
processo administrativo os funcionrios de rgos ambientais integrantes do
Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de
fiscalizao, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministrio da
Marinha.
2. Qualquer pessoa, constatando infrao ambiental, poder dirigir
representao s
autoridades relacionadas no artigo anterior, para efeito do exerccio do seu
poder de polcia.
3. A autoridade ambiental que tiver conhecimento de infrao ambientar
obrigada a promover a sua apurao imediata, mediante processo administrativo
prprio, sob pena de coresponsabilidade.
4. As infraes ambientais so apuradas em processo administrativo prprio,
assegurado o direito de ampla defesa e o contraditrio, observadas as disposies
desta Lei.

Alm disso, a Lei 9.605/98 estabelece as seguintes sanes
administrativas:

Art. 72. As infraes administrativas so punidas com as seguintes sanes,
observado o disposto no art. 6:
I - advertncia;
II - multa simples;
III - multa diria;
IV - apreenso dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora,
instrumentos, petrechos, equipamentos ou veculos de qualquer natureza utilizados
na infrao;
V - destruio ou inutilizao do produto;
VI - suspenso de venda e fabricao do produto;
VII - embargo de obra ou atividade;
XIIII - demolio de obra;
IX - suspenso parcial ou total das atividades;
X - (VETADO)
XI - restritiva de direitos.

1. Se o infrator cometer, simultaneamente, duas ou mais infraes, ser-lhe-
o aplicadas, cumulativamente, as sanes a elas cominadas.

2. A advertncia ser aplicada pela inobservncia das disposies desta Lei
e da legislao em vigor, ou de preceitos regulamentares, sem prejuzo das demais
sanes previstas neste artigo.

3. A multa simples ser aplicada sempre que o agente, por negligncia ou
dolo:
31

I - advertido por irregularidades que tenham sido praticadas, deixar de san-
las, no prazo assinalado por rgo competente do SISNAMA ou pela Capitania dos
Portos, do Ministrio da Marinha,
II - opuser embarao fiscalizao dos rgos do SISNAMA ou da Capitania
dos Portos, do Ministrio da Marinha.

4. A multa simples pode ser convertida em servios de preservao,
melhoria e recuperao da qualidade do meio ambiente.

5. A multa diria ser aplicada sempre que o cometimento da infrao se
prolongar no tempo.

6. A apreenso e destruio referidas nos incisos IV e V do caput
obedecero ao disposto no art. 25 desta Lei.

7. As sanes indicadas nos incisos VI a IX do caput sero aplicadas
quando o produto, a obra, a atividade ou o estabelecimento no estiverem
obedecendo s prescries legais ou regulamentares.

8. As sanes restritivas de direito so:
I - suspenso de registro, licena ou autorizao;
II - cancelamento de registro, licena ou autorizao;
III perda ou restrio de incentivos e benefcios fiscais;
IV - perda ou suspenso da participao em linhas de financiamento em
estabelecimentos oficiais de crdito;
V - proibio de contratar com a Administrao Pblica, pelo perodo de at
trs anos.

Observa-se que a descrio legal das condutas passveis de
responsabilizao genrica, caber s autoridades verificar o caso concreto
e, de acordo com os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, avaliar
a penalidade compatvel.
De acordo com Themstocles Cavalcanti sanes administrativas so
atos da Administrao necessrios ao fiel cumprimento das leis e dos
regulamentos.
27

Sano administrativa, segundo Daniel Ferreira, consiste na "direta e
imediata conseqncia jurdica, restritiva de direitos, de carter repressivo, a
ser imposta no exerccio da funo administrativa, em virtude de um
comportamento juridicamente proibido, comissivo ou omissivo".
28

Importante ressaltar que qualquer sano deve ser precedida do
devido processo legal, acompanhado, portanto, do contraditrio e da ampla
defesa, nos termos do art. 5, LIV e LV da Constituio da Repblica.

Advertncia

27
Teoria dos atos administrativos. So Paulo: RT, 1973, p. 164.
28
Sanes Administrativas. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 34.
32

a sano mais branda prevista na legislao possui, inclusive,
carter preventivo de modo a evitar maiores danos ao meio ambiente e
sanes mais graves. Neste caso, o agente lavra um auto de infrao,
identifica as irregularidades e, com garantia ao contraditrio e ampla defesa,
estabelece um prazo para o infrator san-las.
Na hiptese de o infrator, por negligncia ou dolo, no corrigir as
irregularidades, ser aplicada a penalidade de multa. No obstante, de acordo
com o art. 7 do Decreto n 6.514/2008, no poder ser aplicada pena de
advertncia por trs anos.
Vladimir Passos de Freitas exemplifica uma hiptese cuja sano
cabvel seria a advertncia, o caso de um clube, localizado prximo a uma
represa, que inicia a construo de churrasqueiras prximas margem, na
rea de preservao permanente. Neste caso, o autor indica a pena de
advertncia pois as obras em incio no causaram danos expressivos e podem
ser imediatamente cessadas.
29

No obstante, em casos mais graves, possvel acumular a
advertncia com outras sanes, conforme autoriza o art. 72, 2 da Lei
9.605/98, acima transcrito.

Multa

uma das penalidades mais aplicadas. uma sano que no possui
autoexecutoriedade pois a cobrana da multa deve ser realizada pelo Poder
Judicirio, caso o infrator no efetue o pagamento espontaneamente.
O art. 75 da Lei 9.605/98 estabelece o valor da multa entre os valores
de R$ 50,00 e R$ 50.000.000,00 que ser aplicada conforme o seu
regulamento.
30

Ainda, de acordo com o art. 72, 4, a multa simples pode ser
convertida em servios de preservao, melhoria e recuperao da qualidade

29
30
Art. 75. O valor da multa de que trata este Capitulo ser fixado no regulamento desta Lei e
corrigido periodicamente, com base nos ndices estabelecidos na legislao pertinente, sendo
o mnimo de R$ 50,00 (cinqenta reais) e o mximo de R$50.000.000,00 (cinqenta milhes de
reais).
33

do meio ambiente e se processar de acordo com o disposto nos arts. 139 a
148 do Decreto n 6.514/08.
O pagamento da multa dentro do prazo de 20 dias da autuao, bem
como durante o processo administrativo, possibilita o desconto de 30% do seu
valor, conforme dispe o art. 113 do Decreto n 6.514/08.

Acerca da multa, importa destacar os artigos abaixo da Lei 9.605/98:

Art. 73. Os valores arrecadados em pagamento de multas por infrao
ambiental sero revertidos ao Fundo Nacional do Meio Ambiente, criado pela Lei n
7.797, de 10 de julho de 1989, Fundo Naval, criado pelo Decreto n 20.923, de 8 de
janeiro de 1932, fundos estaduais ou municipais de meio ambiente, ou correlatos,
conforme dispuser o rgo arrecadador.

Art. 74. A multa ter por base a unidade, hectare, metro cbico, quilograma ou
outra medida pertinente, de acordo com o objeto jurdico lesado.
Alm disso, caso o mesmo infrator cometa nova infrao ambiental no
perodo de cinco anos, contados da lavratura de auto de infrao anterior,
estar sujeito aplicao da multa em triplo, no caso de cometimento da
mesma infrao ou aplicao da multa em dobro, no caso de cometimento de
infrao distinta, conforme dispe o art. 11 do Decreto 6.514/08.
Observa-se, ainda, que um mesmo fato no pode gerar aplicao de
multa cumulativa pela Unio e por outros entes federativos, conforme dispe o
art. 76:

Art. 76. O pagamento de multa imposta pelos Estados, Municpios, Distrito
Federal ou Territrios substitui a multa federal na mesma hiptese de incidncia.

Neste sentido, o entendimento jurisprudencial:

Administrativo. Sano Administrativa. Dano causado pela degradao da qualidade
ambiental. Multa simultnea: Unio e Estado. Vedao. vedado a Unio cobrar
multa por dano causado pela degradao da qualidade ambiental, j aplicada pelo
estado, distrito federal ou pelos municpios. Inteligncia do art. 14, da Lei 6.938/81.
31

31
TRF 1 Regio, 3 T., REO 90.01.08542-3/DF, Rel. Juiz Vicente Leal, J. 17/05/1993, DJ
01/07/93.
34

No caso do art. 76 da Lei 9.605/1998, Vladimir Passos de Freitas
entende que a Unio poder cobrar pela diferena do que tiver sido recolhido
ao Estado ou Municpio. Ainda, de acordo com o autor, se um mesmo ato
infracional for punido por pessoas jurdicas diversas, deve prevalecer a sano
imposta pelo rgo ambiental do ente afetado diretamente.
32

Multa diria

aplicvel quando a infrao se prolonga no tempo; uma forma de
induzir realizao de uma conduta ou cessao de uma prtica degradante
ao meio ambiente, tem carter coercitivo.
O valor deve guardar relao s peculiaridades do caso concreto, de
modo a no ser nfima e sim elevada, a fim de que o infrator corrija a sua
atuao, mas tambm no deve ser excessivamente elevada, de modo a
impossibilitar seu cumprimento.
A multa diria, de acordo com 4 do art. 10, do Decreto 6.514/2008,
deixar de ser aplicada quando o autuado comprovar que regularizou a
situao que deu causa lavratura do auto de infrao.

Apreenso

o ato administrativo de polcia pelo qual a Administrao apreende
animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos,
equipamentos ou veculos de qualquer natureza utilizados em infrao
ambiental, conforme dispe o art. 72, IV da Lei 9.605/98, acima transcrito, por
exemplo, o caso da apreenso de barcos em pocas ou locais de pesca
proibida. Trata-se da auto-executoriedade dos atos administrativos, a fim de se
evitar danos maiores ao meio ambiente.

32
Direito Administrativo e Meio Ambiente. Curitiba: Juru, 2004, p. 64.
35

Diz respeito a atos administrativos cujo objetivo evitar o consumo de
produtos nocivos ao meio ambiente ou sade, exemplifica a auto-
executoriedade do atos administrativos de polcia.

Embargo de obra ou atividade

Trata-se de medida auto-executiva que visa paralisar obras ou
atividades em desacordo com a legislao ambiental, de acordo com o art. 108
do Decreto n 6.514/08 visa impedir a continuidade do dano ambiental,
propiciar a regenerao e dar viabilidade recuperao da rea degradada.
Em caso de obras pode ser considerada uma medida preventiva pois
evita que a obra seja concluda, cujo desfazimento muito mais complexo.
comum a adoo desta sano em casos de reforma ou construo em reas
ou bens objeto de proteo ao patrimnio histrico e cultural. A sano tambm
aplicada em casos de poluio e, por exemplo, casas noturnas que excedem
o limite de poluio sonora.
De acordo com o disposto no Art. 15-A do Decreto n 6.514/08, o
embargo de obra ou atividade restringe-se aos locais onde se verificar a
infrao ambiental, no alcanando as demais atividades realizadas em reas
no embargadas da propriedade ou posse ou no correlacionadas com a
infrao.
Ainda, o descumprimento parcial ou total do embargo ensejar
aplicao de penalidades mais severas, consoante prev o art. 18 do Decreto
n 6.514/08.

Demolio de obra

Trata-se de sano para o desmanche de edificaes irregulares, esta
sano encontra previso no art. 18 do Dec-lei 25 de 30/11/37, que versa sobre
a proteo ao patrimnio histrico e artstico nacional, ao proibir construo
nas proximidades de bem tombado. No dever ser adotada a medida caso os
efeitos da demolio sejam piores que a manuteno da construo.
Nesse sentido:

36

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. CONSTRUO QUE
ACARRETA DANO AMBIENTAL. PODER-DEVER DO IBAMA DE PROTEO DO
MEIO AMBIENTE QUE INCLUI A DEMOLIO DA OBRA E A IMPOSIO DE
SANO REPARATRIA DOS DANOS APURADOS. FALTA DE INTERESSE PARA
OBTER A MESMA PROVIDNCIA PELA VIA JUDICIAL. APELAES
IMPROVIDAS.
33

Suspenso total ou parcial de atividades

O ato de suspenso permite que em situaes de gravidade
intermediria, no to graves quanto aquelas que demandam o embargo e nem
to simples quanto aquelas passveis de advertncia, o infrator adapte as suas
atividades, por exemplo, com filtros ou equipamentos, de modo a no
degradarem ou diminurem a degradao do meio ambiente.
Ainda, a possibilidade de ato suspender parcialmente as atividades
possibilita que a empresa d continuidade aos demais trabalhos que
desenvolve.

Sanes restritivas de direito

Representam medidas que o Poder Pblico pode adotar para induzir o
infrator a cessar a degradao ambiental, como por exemplo a medida de
cancelamento do registro, da licena ou da autorizao.
Vladimir Passos de Freitas exemplifica com a situao de uma indstria
que recebeu licena para explorar o ramo do couro, mas, ao lanar dejetos no
a um rio, poluindo, assim, as guas, abre-se a possibilidade de cancelamento
da referida licena. Ressalta o autor que a suspenso por prazo determinado
e o cancelamento para os casos mais graves.
34

Outra hiptese de restrio diz respeito suspenso ou perda de
benefcios fiscais pela autoridade que os havia concedido.
Alm disso, a restrio a direitos pode envolver a perda ou a restrio
de participao em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de
crdito. H, ainda, a penalidade de proibio para contratar com o Poder

33
TRF5, 4 T., AC 355123, Rel. Des. Lzaro Guimares, DJ 02/08/2006.
34
37

Pblico pelo perodo de at trs anos. Vladimir Passos de Freitas ressalta que
esta penalidade abrange a contratao com os demais entes federativos, alm
daquele que aplicou a penalidade, eis que todos pertencem ao SISNAMA,
conforme art. 6 da Lei 6.938/81 e, nos termos do art. 225 da Constituio,
compete ao Poder Pblico proteger o meio ambiente, portanto, sem distino
das esferas federativas.
35

As sanes restritivas de direitos tero prazo de at um ano, com
exceo da proibio de contratar com o Poder Pblico, que pode durar at
trs anos, conforme dispe o art. 20, 1, I e II do Decreto n 6.514/08.

Extino das sanes

As sanes administrativas estabelecem obrigaes de dar, fazer e
no fazer. O modo mais simples de extino ocorre quando o infrator cumpre
voluntariamente a penalidade imposta, por exemplo, quando efetua o
pagamento da multa ou quando, condenado destruio de alimentos com
resduos de agrotxicos acima do permitido, espontaneamente os destri.
Se o infrator no cumpre voluntariamente uma obrigao de fazer ou
no fazer a Administrao deve promover a execuo forada.
Alm disso, admite-se a transao pois, conforme dispe o art. 225,
VII, 2 da Constituio da Repblica, o principal objetivo a recuperao do
meio ambiente, ou seja, a aplicao de uma multa no substitui e no equivale
recuperao. De tal sorte que o art. 72, 4 da Lei 9.605/98 admite que a
multa simples seja convertida em servios de preservao, melhoria e
recuperao da qualidade do meio ambiente.

35
38

9. Processo Administrativo

Constitui direito e garantia fundamental o devido processo legal, o
contraditrio e a ampla defesa, em qualquer processo, seja civil, penal ou
administrativo.
A aplicao de qualquer sano administrativa ambiental determina
que a Administrao atue em conformidade ao devido processo legal e
possibilita ao infrator o exerccio do contraditrio e da ampla defesa.
Dispe o art. 5, LIV e LV da Constituio da Repblica:

LIV - ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo
legal;
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral
so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes;

Observa-se o entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre o
assunto:

(...) O Estado, em tema de punies disciplinares ou de restrio a direitos, qualquer
que seja o destinatrio de tais medidas, no pode exercer a sua autoridade de maneira
abusiva ou arbitrria, desconsiderando, no exerccio de sua atividade, o postulado da
plenitude de defesa, pois o reconhecimento da legitimidade tico-jurdica de qualquer
medida estatal - que importe em punio disciplinar ou em limitao de direitos - exige,
ainda que se cuide de procedimento meramente administrativo (CF, art. 5, LV), a fiel
observncia do princpio do devido processo legal. A jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal tem reafirmado a essencialidade desse princpio, nele reconhecendo
uma insuprimvel garantia, que, instituda em favor de qualquer pessoa ou entidade,
rege e condiciona o exerccio, pelo Poder Pblico, de sua atividade, ainda que em sede
39

materialmente administrativa, sob pena de nulidade do prprio ato punitivo ou da
medida restritiva de direitos.
36

A garantia constitucional da ampla defesa proporciona ao acusado,
pessoalmente ou, a seu critrio, por meio de procurador, os direitos de ser
notificado da existncia do processo momento inaugural da ampla defesa,
pois ningum pode se defender se antes no souber que existe, contra si, uma
acusao -, ter acesso aos autos, participar da formao de provas e v-las
apreciadas, ter a faculdade de se manifestar por ltimo, ter defesa escrita
analisada antes da deciso, ser alvo de julgamento fundamentado e motivado e
dele ter cincia.
A garantia constitucional do contraditrio significa para o acusado ter
cincia das provas juntadas aos autos e poder contest-las de imediato, caso
deseje, estabelecendo uma relao bilateral, no necessariamente antagnica,
mas sim preferencialmente colaboradora com a elucidao da verdade. O
contraditrio significa ao acusado a igualdade de oportunidades, em relao
Administrao processante, para se manifestar durante o processo.
O contraditrio garante ao acusado a faculdade no s de contra-
arrazoar as provas elaboradas pela comisso, como tambm de produzir suas
prprias provas e de ter suas alegaes imparcialmente apreciadas e
valoradas pela Administrao.
Egon Bockman Moreira ressalta que a principal preocupao daquele
que estuda Direito Administrativo deve ser os direitos do administrado e no as
prerrogativas da Administrao, desse modo, o processo administrativo
significa meio ativo de exerccio e garantia de direitos dos particulares, que tm
condies de participar e controlar a sequncia predefinida de atos anteriores
ao provimento final.
37

Interessante, sobre o tema, a seguinte deciso judicial:

ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECEBER, COMERCIALIZAR E EXPLORAR
MADEIRA DE FLORESTA SEM AUTORIZAO. AUTO DE INFRAO.
FUNDAMENTAO: LEI 9.605/98, DECRETO 3.179/99 E PORTARIA N. 44/93-N DO

36
STF, Agravo de Instrumento n 241.201.
37
MOREIRA, Egon Bockmann. Processo administrativo. Princpios constitucionais e a Lei
9.784/99. p. 57.

40

IBAMA. NECESSIDADE DE LEI EM SENTIDO FORMAL E MATERIAL. PRINCPIO
DA LEGALIDADE (ART. 5, II, DA CF/88). INDIVIDUALIZAO DA PENALIDADE
ADMINISTRATIVA PELO PRPRIO FISCAL AMBIENTAL NO MOMENTO DA
AUTUAO: ILEGALIDADE.
1. No se prestam a fundamentar a imposio de sano administrativa
ambiental nem as Portarias, por violarem o princpio da legalidade (art. 5, II, da
CF/88), nem a conduta descrita no art. 46, pargrafo nico, da Lei 9.605/98, uma vez
que esta ltima configura crime contra o meio ambiente, cuja punio prerrogativa
do Judicirio.
2. No entanto, a combinao do disposto no art. 70 da Lei 9.605/98 com os arts. 32 e
38 do Decreto 3.179/99 d suporte tipificao de ilcito administrativo ambiental por
receber, comercializar e explorar madeira sem autorizao do rgo competente.
Precedentes. Ressalva da opinio pessoal deste relator para quem a multa
administrativa, na forma da Lei n. 9605/98, somente pode ser imposta nas hipteses
previstas no artigo 72, 3 , ou seja, quando o infrator, previamente advertido, deixar
de sanar irregularidades praticadas, no prazo assinalado pelo rgo competente do
SISNAMA ou quando ope obstculo fiscalizao, hipteses essas inocorrentes no
caso.
3. Em se tratando de legislao ambiental, por mais que se leve em conta o
princpio da precauo, que vela pela proteo prioritria do meio ambiente em
caso de dvida do julgador, a eventual imposio imediata de sanes pela
autoridade fiscalizadora, sem oitiva prvia do infrator, somente se justifica
quando sua atuao tem um carter cautelar em vista de possvel e iminente
dano a ser causado ao meio ambiente, e mesmo assim, no intuito de fazer
cessar ou de prevenir a ocorrncia de atividade poluidora ou devastadora.
4. Contudo, a imposio de penalidade pelo dano j causado no encontra
justificativa legal para dispensar a obedincia ao devido processo legal e ao
prvio contraditrio do infrator. Assim sendo, ilegal a imposio de multa pelo
fiscalizador no momento da autuao, mesmo porque a individualizao da
pena constitui atribuio da autoridade administrativa julgadora ao final do
processo administrativo. Inteligncia dos arts. 70 e 71 da Lei 9.605/98.
5. A nulidade que contamina a multa imposta pelo fiscal no se estende,
necessariamente, ao auto de infrao cuja validade pode ser mantida se considerado
o auto apenas como notificao do cometimento de infrao ambiental, no
consubstanciando, em si mesmo, instrumento de imposio da sano.
6. Apelao da empresa autora provida, em parte, apenas para declarar a nulidade
das multas impostas com base nas condutas descritas nos autos de infrao n.s
013293/D, 013321/D e 011510/D. Fica mantida, no entanto, a validade da
autuao como notificao da parte autora do cometimento de uma infrao
ambiental, indicando o prazo de que dispe para apresentao de sua defesa
41

junto ao IBAMA, prazo esse de 20 (vinte) dias que dever ser contado do
trnsito em julgado da deciso proferida no presente acrdo.
38
(grifamos)

A principal entidade que exerce o poder de polcia de fiscalizao e
aplicao de penalidades o IBAMA, conforme dispe o art. 6, IV, da Lei n
6.938/81, sem prejuzo da fiscalizao e aplicao de penalidades por rgos
ou entidades estaduais e municipais, conforme incisos V e VI daquele artigo.
No h um Cdigo Administrativo a estabelecer de forma clara o ritual
dos processos administrativos. Em mbito federal tem-se a lei de processo
administrativo 9.784/1999. Por analogia o processo administrativo ambiental se
utilizar das normas da Lei de Processo Administrativo, ainda, supletivamente,
na ausncia de normas, utilizar-se- o Cdigo de Processo Civil.
No que se refere ao direito ambiental a Lei 9.605/98 estabeleceu o
seguinte procedimento para o processo administrativo relativo s infraes
ambientais:

Art. 70. Considera-se infrao administrativa ambiental toda ao ou omisso
que viole as regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do
meio ambiente.
1. So autoridades competentes para lavrar auto de infrao ambiental e
instaurar processo administrativo os funcionrios de rgos ambientais integrantes do
Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de
fiscalizao, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministrio da
Marinha.
2. Qualquer pessoa, constatando infrao ambiental, poder dirigir
representao s autoridades relacionadas no artigo anterior, para efeito do exerccio
do seu poder de polcia.
3. A autoridade ambiental que tiver conhecimento de infrao ambientar
obrigada a promover a sua apurao imediata, mediante processo administrativo
prprio, sob pena de coresponsabilidade.
4. As infraes ambientais so apuradas em processo administrativo prprio,
assegurado o direito de ampla defesa e o contraditrio, observadas as disposies
desta Lei.
Art. 71. O processo administrativo para apurao de infrao ambiental deve
observar os seguintes prazos mximos:
I - vinte dias para o infrator oferecer defesa ou impugnao contra o auto de
infrao, contados da data da cincia da autuao;
II - trinta dias para a autoridade competente julgar o auto de infrao, contados
da data da sua lavratura apresentada ou no a defesa ou impugnao;
III - vinte dias para o infrator recorrer da deciso condenatria instncia
superior do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, ou Diretoria de Portos
e Costas, do
Ministrio da Marinha de acordo com o tipo de autuao;
IV - cinco dias para o pagamento de multa, contados da data do recebimento
da notificao.

38
TRF1, 5 T, AC 0001995-05.2000.4.01.4100/RO, Rel. Des. Federal Fagundes de Deus, J.
24/05/2010, e-DJF1 p.115 de 09/07/2010.
42

A Lei regulamentada pelo Decreto 6.514/08, que, nos arts. 94 a 133,
trata do processo administrativo. Em relao aos Estados e Municpios podero
existir normas prprias relativas ao processo administrativo.
O procedimento administrativo para a apurao das infraes e
eventual aplicao das penalidades inicia-se pela autuao mediante a
expedio de auto de infrao.
O servidor competente, os rgos e entidades responsveis pelo
controle e fiscalizao tm o dever, no apenas o poder, de fiscalizar e iniciar o
procedimento administrativo sempre que constatadas prticas ou omisses em
desacordo com a lei.
O auto de infrao deve ser claro e descrever minuciosamente a
conduta ou a omisso objeto de apurao, bem como os dispositivos legais
eventualmente infringidos e as penalidades cabveis, alm disso, informar a
providncia a ser cumprida e o prazo para a defesa, com a identificao do
agente autuante e de seu cargo.
De acordo com o art. 4 do Decreto n 6.514/2008, tambm de acordo
com o art. 6 da Lei 9.605/98, o agente autuante, ao lavrar o auto de infrao,
indicar as sanes cabveis observando:
I a gravidade dos fatos, tendo em vista os motivos da infrao e suas
conseqncias para a sade pblica e para o meio ambiente e, para tanto, o
1 do artigo 4 prev o estabelecimento de critrios objetivos para o
agravamento ou a atenuao das sanes administrativas;
II os antecedentes do infrator, quanto ao cumprimento da legislao de
interesse ambiental; e
III a situao econmica do infrator.
Por fim, o 2
o
do art. 4 ressalta que as sanes aplicadas pelo agente
autuante devero ser confirmadas pela autoridade julgadora.
O auto de infrao com vcio insanvel ser considerado nulo. O art.
100, 1 do Decreto 6.514/08 considera vcio insanvel aquele em que a
43

correo da autuao implica em modificao do fato descrito no auto de
infrao.
Nos casos de autoexecutoriedade dos atos administrativos, aps a
lavratura do auto de infrao, a fim de evitar novas infraes e garantir a
preservao ambiental, o agente promover a medida executiva, por exemplo,
com o embargo da atividade, mediante termo de embargo, a apreenso de
bens ou produtos, mediante termo de apreenso, dentre outras medidas
executivas, conforme dispe o art. 101 do Decreto n 6.514/08.
Aps a autuao, o acusado tem a possibilidade de apresentar defesa.
Tratando-se do mbito federal, o prazo de 20 dias, consoante dispe o art.
71, I da Lei 9.605/98 e o art. 113 do Decreto n 6.514/08.
O art. 73, 4 permite que a multa simples seja convertida em servios
de preservao, melhoria e recuperao da qualidade do meio ambiente,
assim, no prazo para a defesa o autuado pode propor autoridade referida
converso.
A defesa deve ser escrita e apresentar os fatos e fundamentos
contrrios autuao. O acusado poder provar por todos os meios legais que
dispuser que os fatos narrados no auto de infrao no so verdicos, no
constituem infrao ou no lhe podem ser imputados. A autoridade julgadora
tambm poder solicitar produo de provas, parecer tcnico e contradita do
agente que realizou a autuao, conforme art. 119 do Decreto n 6.514/08.
Assim como no mbito judicial, alguns pedidos de produo de prova
podero ser indeferidos pela Administrao caso se demonstrem
desnecessrios ou procrastinatrios, mediante deciso motivada, nos termos
do art. 120 do Decreto n 6.514/08.
Aps a instruo, o acusado ter o prazo de dez dias para as
alegaes finais.
Oportunizada a defesa e a dilao probatria ser proferida deciso
pela autoridade, a qual deve ser devidamente motivada considerando-se os
elementos e argumentos apresentados na defesa. A deciso no se vincula s
sanes previstas no auto de infrao, consoante dispe o art. 123 do Decreto
n 6.514/08.
44

De todo modo, apresentada ou no defesa, a autoridade julgar e
decidir sobre as penalidades do auto de infrao.
O autuado ser notificado sobre a deciso para pagar a multa em cinco
dias, com desconto de 30%, ou apresentar recurso.
O acusado poder interpor recurso administrativo no prazo de 20 dias.
O recurso ser dirigido autoridade administrativa julgadora para lhe
possibilitar reconsiderao e, se no houver reconsiderao, ser
encaminhado autoridade superior, em regra, com efeito devolutivo, por fora
da autoexecutoriedade dos atos administrativos, nada obsta, contudo, que a
Administrao suspenda o ato. No caso da penalidade de multa, o recurso
suspender o pagamento, conforme dispe o art. 128, 2 do Decreto n
6.514/2008.
Proferida a deciso do recurso, o recorrente ainda poder interpor
recurso ao CONAMA, no prazo de 20 dias, sem efeito suspensivo, salvo quanto
multa, conforme prev o art. 130 do Decreto n 6.514/2008.
Se o CONAMA confirmar a penalidade o autuado ser notificado e, na
hiptese de multa, esta ter seu valor atualizado, sem prejuzo de juros de
mora e demais encargos.
Conforme se verificou, na esfera federal, o recurso suspende o
pagamento da multa, porm, nada impede que em outros entes federativos o
procedimento seja diverso, exigncia esta que passvel de questionamento.
Acerca da possibilidade de cobrana da multa como condio de recurso j se
manifestou a jurisprudncia no sentido da admissibilidade, consoante se
observa:
Multa por degradao do meio ambiente. Exercida defesa prvia
homologao do auto de infrao, no padece de vcio de inconstitucionalidade a
legislao municipal que exige o depsito prvio do valor da multa como condio ao
uso de recurso administrativo, pois no se insere, na carta de 1988, garantia do
duplo grau de jurisdio administrativa. Precedentes: ADIn 1.049, sesso de
18.05.95, RE 210.246, 12.11.97. Contrariedade no configurada, do disposto nos
incs. XXXV, LIV e LV do art. 5 da Constituio. Recurso extraordinrio de que, por
esse motivo no se conhece.
39

39
STF, RE 169.077/MG, Rel. Min. Octvio Gallottti, J. 05/12/97, DJ 27/03/1998.
45

Os bens e animais apreendidos, caso confirmada a penalidade, no
sero restitudos ao infrator, nos termos do art. 134 do Decreto n 6.514/2008.
Ressalta-se que o processo administrativo ambiental, no mbito do
IBAMA, tambm regulamentado pela Instruo Normativa n 14/2009.

Referncias bibliogrficas:

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FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. Curitiba:
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MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 28. ed.
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MOREIRA, Egon Bockmann. Processo administrativo. Princpios
constitucionais e a Lei 9.784/99. So Paulo: Malheiros.

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TCITO, Caio. O poder de polcia e seus limites. Revista de Direito
Administrativo, Rio de Janeiro, vol. 27, p. 08, jan./mar./52.

46

TRENNEPOHL, Natascha. Manual de Direito Ambiental. Impetus: Niteri, 2010.

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