Da Invalidade Administrativa

Breves consideraes
1



Angelina Teixeira

Mestranda na rea das Cincias J urdico-Administrativas
Faculdade de Direito da Universidade do Porto


Nota Introdutria:
O presente trabalho tem por objecto uma temtica de sobremaneira nobre relacionada com
o direito administrativo, mormente no que diz respeito ao regime das invalidades
2
. No se trata de
uma matria muito escrutinada no nosso ordenamento jurdico, o que desde logo, levanta uma
maior curiosidade, um redobrar de atenes e que de antemo nos leva a uma maior inquietude e
cautela nas breves consideraes a tecer.
No decorrer das sesses na Unidade Curricular de Practicum, foram adestradas vrias
matrias, cujo escopo visava que os mestrandos adquirissem competncias para a anlise terica
e prtica com o intuito de servir de fio condutor para o trabalho que agora se apresenta e no futuro.
a tudo isto, que me faz sentir particularmente as palavras de ANTNIO MACHADO: caminante,
no hay camino, se hace camino ao andar. Antes de mais, um olhar sobre os,
Requisitos dos actos jurdicos da administrao
3
:

a) As propriedades dos actos jurdicos da administrao
4
: Os actos jurdicos da administrao
5

que se podem considerar como paradigmticos, no sentido de serem aqueles para cuja produo a

1
TrabalhoapresentadoaosSr.(es)ProfessoresDoutoresJooPachecodeAmorimeLusFilipeColaoAntunescomo
parte dos requisitos para obteno da avaliao final da Unidade Curricular de Practicum, integrada no percurso
acadmicodo2SemestredoMestradoemCinciasJurdicoAdministrativasdaFaculdadedeDireitodoPorto.
2
SegundoCELSOANTNIOMELLO,nohgrausnainvalidadepoisatoalgumemDireitomaisinvlidodoqueoutro.
Todavia,podehaverehreacesdoDireitomaisoumenosradicaisantesasvriashiptesesdeinvalidade.Ouseja,a
ordem normativa pode repelir com intensidade varivel atos praticados em desobedincia s disposies jurdicas,
estabelecendo,destarte,umagradaonorepdioaelespg.454,CursodeDireitoAdministrativo,26.Ed.
3
ComoescreveuAFONSOQUEIR,otermoadministrarremontaassuasorigenssexpresseslatinasadministrare
(servir) e ad manus trahere (manejar). Para este professor de Coimbra" administrar" seria agir ao servio de
determinadosfinsecomvistaarealizarcertosresultadoscfr.LiesdeDireitoAdministrativo,Coimbra,1976,pg.6.
Na mesma um autor clssico da cincia da administrao norteamericana, LUTHER GULICK, escreveu que a
administrao tem a ver com fazer coisas, com a prossecuo de objectivos definidos cfr. Science, values and public
administracion,inPapersontheScienceofAdministration,NovaIorque,1969,pg.191(reimpresso).

NulidadeAdministrativaBrevesConsideraes
AngelinaTeixeira

ordem jurdica concorre, so actos providos de determinadas propriedades. Estas estabelecem

atributos positivamente valorados pela ordem jurdica, de tal modo que s os actos que
conjuntamente os renam esto em condies de desempenhar de forma plena as funes que a
ordem jurdica lhes assaca. As propriedades dos actos jurdicos da administrao so a existncia
jurdica, a legalidade e a eficcia. As duas ltimas pressupem a primeira: s um acto juridicamente
existente que pode ser legal e/ou eficaz
6
.

1. A existncia jurdica, consiste na identificabilidade mnima (do ponto de vista orgnico,
formal e material) de um concreto quid enquanto acto jurdico-poltico ou enquanto acto
pertencente a uma determinada categoria de actos da administrao
7
. No deve causar
admirao que se mencione a categoria da existncia a propsito de uma realidade do
domnio do dever ser, como o direito: os comandos jurdicos determinam o que deve ser,
mas o direito, enquanto ordem, pertence categoria do ser. A categoria da existncia
(assim como a da inexistncia) jurdica constitui, por isso, uma verdadeira imposio
ontolgica.

2. A legalidade, consiste na conformidade dos actos da administrao com o bloco de
legalidade. Por conformidade entende-se, quer o respeito dos limites impostos pelo bloco de
legalidade, quer a observncia do fundamento normativo exigido para os actos em causa.
Quando estejam em causa actos imateriais, a legalidade desenvolve-se, por sua vez, em
duas subpropriedades
8
:

Validade
9
: Exprime a congruncia doa actos da administrao com os aspectos
do bloco de legalidade dos quais a ordem jurdica faz depender o desempenho,
pelos actos em causa, das funes que lhes esto atribudas; consiste assim, na
idoneidade intrnseca do acto para a produo dos efeitos jurdicos por si visados

5
Alegislaofuturo,ajurisdioopassadoeadministraoopresenteG.HUSSERI,RechtundZeit,1955.
6
Porumlado,aeficcianopressupealegalidade.
7
Porexemplo,oactoadministrativo,oregulamentoadministrativoouocontratoadministrativo.
8
As subpropriedades apontadas no so susceptveis de aplicao aos actos materiais: com efeito, no faz sentido
falarsedeinaptidoparaaproduodeefeitosquantoaactoque,pelasuanatureza,coenvolvemnecessariamentea
modificao da realidade exterior. Sendo os conceitos de validade e invalidade totalmente inaplicveis aos actos
materiais,infelizoAc.STA4/3/2004(Proc.01353/03),quequalificacomonuloumactomaterialpraticadosemttuloe
discuteasuaeventualanulabilidade.
9
SegundoomanualdeJOSTAVARES,AdministraoPblicaeDireitoAdministrativo,2Ed.Almedina,1996,pg.87a
validade corresponde a um juzo de valor segundo o qual o acto rene os requisitos legalmente exigidos para a
produodosseusefeitosespecficos.
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3. Regularidade: Declara a plena conformidade, dos actos da administrao com o bloco de

legalidade.

4. A eficcia consiste na produo de efeitos jurdicos por um acto jurdico. Efeitos Jurdicos
so modificaes da realidade da ordem jurdica, podendo ou no consistir em modificaes
da realidade fsica.
10

Para que um acto da administrao adquira qualquer uma destas propriedades, a ordem
jurdica exige-lhe que ele respeite determinadas exigncias, denominados requisitos. Os actos que
no renam cumulativa e integralmente os requisitos que a ordem jurdica lhes entrosa so
necessariamente actos imperfeitos; embora podendo no ser irrelevantes para o direito, eles
ingressam nas categorias da inexistncia, da ilegalidade
11
e/ou da ineficcia, s quais a ordem
jurdica associa efeitos negativos. Cada uma das categorias de requisitos dos actos da
administrao refere-se a uma das trs propriedades daqueles
12
.
b) Requisitos de existncia dos actos da administrao:
A distino entre o que juridicamente existente ou inexistente feita pela prpria ordem
jurdica, mediante o estabelecimento de requisitos de existncia, que so precises normativas de
cuja verificao cumulativa depende a existncia jurdica dos actos da administrao. Estas
exigncias so relativas, quer nos aspectos integrantes da categoria do acto do poder pblico do
Estado, quer os aspectos integrantes da concreta categoria do acto da administrao em que um
determinado quid pretende ingressar. Os requisitos da existncia so, assim, os elementos da
previso de uma norma implcita cuja estatuio corresponde determinao da aplicao de
determinado regime jurdico; ou, por outras palavras, a verificao de todos os requisitos de
existncia permite a integrao de um acto numa determinada categoria jurdica (ou seja, permite
que o acto em causa adquira existncia jurdica) e determina a aplicao do regime jurdico
correspondente.

10
A eficcia distinguese da validade por dizer respeito produo efectiva de efeitos e no mera aptido para a
produo de tais efeitos. A validade depende de circunstncias imanentes ao acto em questo; j a eficcia depende
imediatamentedecircunstnciasextrnsecasaosactosaquedizrespeito(emboraestejaparcialmentedependenteda
suavalidadeouinvalidade).
11
Aqui podemos fazer a destrina de 4 figuras jurdicas, a saber a ilicitude (entendida como a contrariedade de uma
determinada conduta seja ela consubstanciada num acto jurdico, numa conduta material relativamente a normas
imperativas);ainvalidade(aconsequnciaeatributoexclusivodoactojurdicoqueemabstractonasuatipicidadea
lei atribui ou garante determinadas jurdicas se o acto preencher determinados requisitos); irregularidade (dita
invalidademenor,vistascasuisticamente)eporfimainexistncia(humaaparnciadeactoquenosiludeapensarque
existeactoluzdoselementosbsicos).
12
Falase,assim,emrequisitosdeexistncia,delegalidadeedeeficcia.
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AngelinaTeixeira

A no verificao de um ou mais requisitos de existncia implica a inexistncia do acto em

causa; contudo, a falta de requisitos de existncia no cobe que determinado acto exista com uma
qualificao diversa daquela que lhe correspondia prima facie
13
.
c) Requisitos de legalidade dos actos jurdicos da administrao:
Os requisitos de legalidade so exigncias jurdicas de cuja verificao, reunida depende da
legalidade dos actos da administrao; as exigncias em causa reportam-se a cada um dos
pressupostos e elementos dos actos da administrao, pelo que subsistem requisitos de legalidade
subjectivos e objectivos e, dentro dos ltimos, requisitos de legalidade materiais, funcionais e
formais. Os mesmos podem dizer respeito a momentos anteriores prtica do acto,
designadamente ao procedimento para a sua formao; podem ser simultneos do prprio acto e
podem ainda incidir sobre averiguaes ou ponderaes reflectidas no acto mas necessariamente
efectuadas em momento anterior. Cotejam-se no momento em que o acto fica perfeito; assim
sendo, por definio, os requisitos (necessariamente relativos a formalidades) posteriores prtica
do acto no so requisitos de legalidade, podendo, quando muito, ser requisitos de eficcia.
Para um acto da administrao ser legal, tem que respeitar todos os seus requisitos de
legalidade: a infraco de um ou mais deles acarreta a sua ilegalidade. Esta ltima pode, por sua
vez, conduzir invalidade ou irregularidade do acto em causa; os requisitos de legalidade
podem, assim, subdividir-se em requisitos de validade de mera regularidade, consoante as
consequncias associadas sua preterio.
d) Requisitos de eficcia dos actos jurdicos da administrao:

Os requisitos de eficcia
14
so exigncias jurdicas de cuja verificao cumulativa depende
a eficcia dos actos da administrao. Frequentemente, trata-se de exigncias extrnsecas ao acto
em causa e, por isso, relativas a, momentos posteriores sua prtica. No entretanto, a ordem
jurdica priva determinados actos de eficcia em funo da sua invalidade; por isso, alguns
requisitos de validade acabam por ser tambm, mediatamente, requisitos de eficcia. Cumprindo-
se todos os requisitos de eficcia, o acto que a eles est juridicamente sujeito passa a produzir
efeitos; a falta de cumprimento de um requisito de eficcia acarreta a ineficcia do acto em causa
15
.

13
A ttulo de exemplo, um acto emanado de um tribunal que pretenda passarse por acto administrativo no existe
enquantotal,maspodeexistirenquantosentena,aindaqueilegal.
14
Cfr. M.Esteves de Oliveira, Direito Administrativo Vol.I, Livrarias Almedina, 1980, pgs.510, o acto eficaz o acto
passveldeexecuomaterialoujurdica.
15
Tal como os requisitos de validade, estes variam significativamente entre as diversas formas de actividade
administrativaedentrodestas,podendoconsistiremactosadministrativos,emsimplesactuaesadministrativas,em
factosouactosquecorrespondamverificaodecondiesestabelecidasnoprprioacto.
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AngelinaTeixeira

Existncia e inexistncia jurdica dos actos da administrao:

I. Noo e aspectos gerais
A doutrina administrativa tem-se separado em campos opostos, quanto questo da
admissibilidade da categoria da inexistncia jurdica
16
do acto administrativo
17
. Para uns a
inadmissibilidade da categoria da inexistncia colocar-se- no plano conceitual: a categoria da
inexistncia no uma categoria jurdica, porque na sua base esto consideraes no jurdicas.
a posio de ROGRIO SOARES. Para outros, embora se pudesse falar de um acto inexistente
com o conceito, a verdade que no lhe cabendo um regime jurdico diferente do da invalidade, a
figura seria destituda de interesse, sendo intil a sua anlise terica. H ainda quem no esteja,
com uma, nem com outra das posies
18
.
Se verdade, como sublinha R.SOARES, no plano conceitual a figura da inexistncia
jurdica carece muitas vezes de sentido carecia de sentido afirmar que uma sentena uma lei
inexistente- no menos certo que, em muitas outras ocasies, s atravs da figura da
inexistncia se podem explicar as deficincias. O acto administrativo
19
, portanto, inexistente
quando praticado sob reserva mental ou coaco absoluta. Um acto juridicamente existente
aquele que respeita os seus requisitos de existncia cfr. aludido anteriormente.
Em virtude disto, a ordem jurdica acarreta a sua qualificao como acto jurdico e a sua
integrao numa determinada categoria de actos jurdicos, bem como, consequentemente a

16
In PAULO OTERO, Legalidade e Administrao Pblica O sentido da vinculao administrativa juridicidade,
Almedina, pg. 1034, a inexistncia jurdica, enquanto desvalor de uma conduta administrativa, no uma simples
questo de Teoria do Direito, antes se configura tal como a anulabilidade e nulidade, tendo em considerao os
valores, os bens e os interesses subjacentes s normas que foram violadas pela Administrao Pblica, como um
problemadedimensoconstitucional.
17
Oconceitodeactoadministrativorelativamenteantigo,epodedizerseconhecidodesdeosprimeirostemposdo
Direito Administrativo. bastante difcil afirmar se a origem do conceito francesa acte adminitratif) e assim a
expressoalemVerwaltungsaktasuatraduo,ousetmberosindependentes,smaistardevindoaproximar
se e influir sobre a terminologia doutros pases R. EHRDARDT SOARES, Direito Administrativo, Coimbra, 1978,
pg.51ss.
18
Numa coisa todos esto em consenso: que no deve falarse de acto inexistente verdadeira contraditio in
terminusdadoqueactoinexistenteumnoacto,cfr.ROGRIOSOARES,ob.cit.,pg.20.
19
Segundo,AROSODEALMEIDA,Consideraesemtornodoconceitodeactoadministrativoimpugnvel,Separatade
Estudos de Homenagem ao Professor Doutor MARCELLO CAETANO, Coimbra Editora, 2006, pg. 259 o acto
administrativonocorrespondeaumarealidadeque,sejanumaperspectivadedireitocomparado,sejamesmonuma
perspectiva de anlise circunscrita s fronteiras de cada um dos pases do sistema da administrao europeu
continental,possaserdefinidaedelimitadanosseuscontornosemtermosclaroseunvocos.NaspalavrasdeANDR
de LAUBADRE, poderia pensarse que uma noo to fundamental em direito administrativo como o do acto
administrativofoiobjectodeumadefinionicaecerta.
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plicao do regime jurdico que lhe corresponde. Ao invs, um acto juridicamente inexistente
20
,
aquele que no respeita pelo menos um dos seus requisitos de existncia, o que leva a ordem
jurdica a rejeitar a sua qualificao como acto jurdico ou a sua reconduo categoria de acto
jurdico em que se pretendia ingressar. De inexistncia jurdica pode falar-se em dois sentidos:
Inexistncia material e a inexistncia jurdica.

Quanto primeira, corresponde a um nada ontolgico, sendo neste caso mais correcto
falar-se em inexistncia
21
de acto do que, propriamente, em acto inexistente. Quanto ao segundo
sentido, podemos entender no seu significado mais restrito, por um juzo formulado sobre realidade
ontologicamente existentes mas s quais o direito recusa a qualificao como jurdicas, ou a
qualificao, que pretendem assumir, em determinada categoria jurdica, em virtude de no
reunirem os respectivos requisitos de existncia. Nos dois casos, tenha ou no algum suporte
ontolgico, o acto inexistente assim, uma mera aparncia de acto. Por este motivo, a
inexistncia jurdica no pode ser entendida um desvalor dos actos da administrao, uma vez que
aquilo que no existe no pode, por definio, ser valioso ou desvalioso
22
.
Tal como sucede com os requisitos de existncia dos actos jurdicos em geral, os requisitos
de existncia dos actos administrativos consistem em exigncias relativas aos aspectos estruturais
do conceito de acto administrativo
23
, tal como resulta do art. 120. CPA
24
.
Assim, para um determinado quid existir enquanto acto administrativo
25
, tem que ser um

20
Exemplosdeactosjuridicamenteinexistentes:actospraticadosporusurpadoresdefunessoinexistentesumavez
quenorespeitamorequisitodaexistnciaqueconsistenaverificaodeumnexodeimputaojurdicaaumapessoa
colectivaadministrativa.
21
Entresereonoser,estedilemaSKAKESPERIANO,asituaodecontrastemuitograndecomasrestantesfiguras
dainvalidade.
22
A relevncia da categoria da inexistncia jurdica no pacfica na doutrina portuguesa: os administrativistas de
Lisboa tendem a aceitla (M.CAETANO, FREITAS DO AMARAL, M.REBELO DE SOUSA, SRVULO CORREIA) e os de
Coimbra a negla (R.EHRHART SOARES) ou, quando muito, a tratla como uma espcie de nulidade agravada (J. C.
VIEIRADEANDRADE).
23
Segundo ROGRIO SOARES, o acto administrativo uma estatuio autoritria, relativa a um caso individual,
manifestada por um agente da administrao no uso de poderes de Direito Administrativo, pela qual se produze
os efeitos jurdicos externos, positivos ou negativos R. EHRDARDT SOARES, Direito Administrativo, Coimbra, 1978,
pag.76ss.
24
Uma parte da doutrina tem reconduzido a nova noo de acto administrativo introduzida pelo art. 120. CPA ao
conceito amplo de acto administrativo de MARCELLO CAETANO. Segundo MRIO AROSO de ALMEIDA, remete, pois,
paraumconceitorelativamenterestritodeactoadministrativo,queoscircunscreveaosactoscomcontedodecisrio,
sdecises.
25
Sobreasfunesdedireitoprocedimentaledafunomaterialdoactoadministrativo,Vd.COLAOANTUNES,A
teoriadoActoeaJustiaAdministrativa,Almedina,2006,pgs.94ss
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acto jurdico positivo, material, unilateral, no normativo, praticado por um rgo da administrao
no exerccio da funo administrativa
26
.

II. A relevncia da inexistncia jurdica
A inexistncia jurdica , por determinao, uma categoria ultrapatolgica e, como tal, de
ocorrncia pouco frequente. Para mais, o legislador tem utilizado a sua liberdade de conformao
dos requisitos de existncia dos actos da administrao no sentido de estabelecer a consequncia
da nulidade
27
para situaes que, prima facie, seriam de inexistncia
28
. A dissoluo, na prtica, da
inexistncia jurdica na nulidade facilitada pela circunstncia de o regime de ambas ser muito
semelhante a ponto de, por vezes, a lei disciplinar conjuntamente os actos nulos e os actos
inexistentes
29
. Estes factores contribuem para que, globalmente, a inexistncia jurdica tenha uma
relevncia muito secundria em todas as formas da actividade administrativa
30
.
A relevncia jurdico-administrativa da inexistncia sofreu uma forte eroso com a entrada
em vigor do CPA, quer pela amplitude dos casos de nulidade objecto de previso normativa
(art.133.CPA, admitindo-se ainda nulidades previstas em leis especiais), que abrangem situaes
que de outro modo seriam consideradas inexistentes, quer pelas consequncias associadas ao seu
regime (sobretudo, art. 134. CPA), cuja radicalidade se aproxima muito do regime da inexistncia.
III. Regime jurdico da inexistncia
No direito portugus no existe qualquer disposio normativa que consagre, em termos
gerais, o regime da inexistncia jurdica. Em congruncia com a sua viso minimal, o CPA no
contm um regime global de actos administrativos inexistentes, limitando-se a referir, em parelha
com os actos nulos, a sua insanabilidade mediante ratificao, reforma ou converso (art.137. /1

26
Enquanto direito da funo administrativa, o direito administrativo no regula apenas a actuao da administrao
pblicaemsentidoorgnico.
27
Desde sempre a doutrina e a jurisprudncia nacionais convivem habitualmente com a nulidade, no contexto da
avaliao da conformidade das actuaes administrativas com o Direito, mas a figura no deixa por vezes de
surpreender quando se tem de escolher o comportamento certo adoptar perante ela em algumas situaes da vida,
quando se trata de conseguir a soluo justa de determinados litgios ou, numa dimenso mais reflexiva, quando se
pretende definirlhe com maior rigor os contornos dogmticos. Isto resulta porventura de nem sempre se observar a
nulidadeadministrativacomolhosdever,sobretudodesdequeoCPAadefineeregulaRevistadeLegislaoede
Jurisprudncian.3957,Ano138,CoimbraEditora,JulhoAgosto2009pg.334.
28
A ttulo exemplificativo, cfr. o art. 133., 2 CPA considera nulos os actos administrativos viciados de usurpao de
poder [al.a)] e praticados sob coaco fsica [al.e)], situaes em que aspectos do conceito de acto administrativo
respectivamente,oexercciodafunoadministrativaeaocorrnciadeumadeciso(art.120.CPA).
29
Cfr.art.s137.e139.a)CPA.
30
Concebida durante muito tempo como um instrumento e meio de realizao do poder poltico, a actividade
administrativa resistiu sua delimitao jurdica invocando a propsito diversos brocardos impossvel administrar,
seaAdministraotiverderespeitarasleis;ExisteumantagonismoinevitvelentreaAdministraoealegalidade
Entre ns, fez carreira o dito de um ministro: A lei est na ponta da minha caneta JOS OSVALDO GOMES,
Fundamentaodoactoadministrativo,2Ediorevistaeactualizada,CoimbraEditora,Limitada,1981,pg.9ss.
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do CPA) e a sua irrevogabilidade cfr. art.s 139./1 a) e art. 58./1 do CPA.

Podem, no entretanto, enunciar-se os aspectos gerais desse regime, reconstrudo a partir
da natureza da inexistncia jurdica e de alguns dados dispersos pela ordem jurdica: os actos
inexistentes
31
no produzem qualquer efeito jurdico, independentemente de declarao
jurisdicional ou administrativa; no tem carcter vinculativo e no so susceptveis de execuo
coerciva; a invocao da sua inexistncia, mesmo mediante impugnao
32
administrativa ou
jurisdicional, no est sujeita a qualquer prazo, pelo que o decurso do tempo no acarreta a sua
consolidao na ordem jurdica; so insanveis mediante ratificao, reforma ou converso; podem
ser desobedecidos por qualquer sujeito jurdico, pblico ou privado e a sua inexistncia pode ser
oficiosamente declarada por qualquer rgo administrativo ou jurisdicional; so irrevogveis, mas
susceptveis de declarao de inexistncia; e as decises jurisdicionais que os apliquem no
gozam, nessa medida, do efeito de caso julgado.
Abrigando a noo de inexistncia como consequncia da falta de verificao de requisitos
mnimos de identificabilidade, no pode, deixar de aplicar-se aos actos administrativos inexistentes,
por maioria de razo, o regime dos actos nulos; por vezes afirmado que no pode aplicar-se aos
actos inexistentes o art. 134., 3 CPA, mal tal no claro, na medida em que o regime a previsto
visa salvaguardar situaes de confiana que podem gerar-se independentemente da existncia
jurdica do acto
33
. O regime dos actos administrativos inexistentes no diverge, assim,
fundamentalmente, daquele que foi identificado para os actos jurdicos inexistentes em geral; nota
distintiva em relao ao regime da nulidade apenas a no formao de caso julgado sobre actos
inexistentes.
Existncia e inexistncia jurdica dos actos da administrao:

31
Oregimedosactosinexistentesabrangeapossibilidadedasuaimpugnaocontenciosa(art.46.,2,a)doCPTA,entre
outros,limitandoseoart.79.,3CPTA,aexigirque,quandosejapedidaadeclaraodainexistnciajurdicadeum
acto administrativo, o autor produza ou requeira a produo da prova da aparncia desse acto. luz do CPTA e do
princpio da tutela jurisdicional efectiva (art. 20., 1 CRP) deve, portanto rejeitarse a ideia expressa no Ac.STA
3/05/2005,Proc.00139/04segundooqualaimpugnaocontenciosadeactosmaterialoujuridicamenteinexistentes
aceitaraimpugnaoedeclararoficiosamenteainexistnciaapenasquandonosejarazovelexigirseaorecorrente
que conhecesse a falta do acto antes da interposio (no sentido correcto, Acs. STA 19/02/2001, Proc.046027 e
27/01/1982,Proc.012522).
32
A funo da impugnao de actos administrativos , nos termos mais amplos, a do controlo da sua invalidade. Por
isso, a lei continua a prever a utilizao deste meio para obter a declarao de nulidade ou de inexistncia de actos
administrativos,emborasejaprovvelqueopedidocontinueaser,emregra,dirigidoaobteraanulaodetaisactos
Vd.VIEIRADEANDRADE,AJustiaAdministrativa,Lies,10,Ed.Almedina,2009,pg.211.
33
SegundoomanualdeM.REBELODESOUSA,DireitoAdministrativoGeralIII,2.ed.,PublicaesDomQuixote,Lisboa,
2009,pg.151referequeoart.369.CCconsideracomoautnticoseportanto,dotadosdeforaprobatriaos
documentos exarados por quem exera publicamente funes de autoridade ou oficial pblico que no as detm,
desde que os intervenientes ou beneficirios no conhecessem a sua incompetncia ou a irregularidade da sua
investidura.
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AngelinaTeixeira

1. Noes e aspectos gerais

Um acto legal da administrao um acto que respeita os respectivos requisitos de
legalidade, sendo portanto juridicamente conforme. Um acto ilegal da administrao um acto que,
por no respeitar um dos seus requisitos de legalidade, se apresenta numa situao de
desconformidade com o bloco de legalidade. Esta desconformidade pode resultar, quer do
desrespeito dos limites impostos pelo bloco de legalidade, quer da ausncia de fundamento
normativo. Um acto legal da administrao necessariamente vlido e regular; j um acto ilegal da
administrao pode ser invlido ou simplesmente irregular, consoante, em funo dos requisitos de
legalidade que tenham sido preteridos, a ordem jurdica o prive ou no da aptido intrnseca para a
produo de efeitos jurdicos.
2. Ilegalidade e vcios
Os requisitos de legalidade, cuja anlise origina a ilegalidade dos actos da administrao,
dizem respeito aos diferentes pressupostos e elementos daqueles actos; a ilegalidade manifesta-se
assim, de formas diversas, consoante o requisito de legalidade que seja concretamente violado. As
formas especficas de manifestao da ilegalidade que seja concretamente violado. As formas
especficas de manifestao da ilegalidade designam-se como vcios destes podem ser subjectivos
e objectivos e, dentro dos ltimos, formais, materiais e funcionais. Por outro lado, os vcios podem
ser prprios ou consequentes, consoante afectem directamente o acto que deles padece ou actos
anteriores dos quais a legalidade daquele depende. O conceito de vcio assume importncia
especial na teoria do acto administrativo.
a) Breves notas sobre a evoluo histrica e relevncia actual da teoria dos vcios do
acto administrativo
A teoria dos vcios do acto administrativo (sobre o conceito de vicio) nasceu no direito
administrativo francs do sculo XIX. O nico mecanismo de reaco dos particulares contra os
actos administrativos ilegais era ento o chamado recurso por excesso de poder; a partir do
conceito de excesso de poder foram progressivamente sendo autonomizados os vrios vcios do
acto administrativo, designadamente a incompetncia, o vcio de forma
34
, a violao de lei e o
desvio de poder. At aos anos trinta do sculo XX, a doutrina e a legislao portuguesa referiam-se
geral a incompetncia, excesso de poder e violao de lei ou ofensa de direitos adquiridos; mas tal
no pressupunha propriamente a construo de uma teria dos vcios dos actos administrativos,

34
Quantohiptesedaimpugnaodoactoporvciodeformaouprocedimentalnotutelareficazmenteointeresse
legalmente protegido, podendo inclusive, a Administrao renovar o acto administrativo, Vd. COLAO ANTUNES, A
teoriadoActoeaJustiaAdministrativa,Almedina,2006,pg.139ss.
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AngelinaTeixeira

10

antes constituindo uma frmula utilizada para descrever de forma unitria todas as formas de
ilegalidade de que aqueles podiam padecer. S a partir daquela altura que, sobretudo por
influncia de M.CAETTANO, passou a poder-se falar verdadeiramente de uma construo coerente
neste domnio, que distinguia claramente cinco vcios: a usurpao de poder
35
, a incompetncia, o
vcio de forma, o desvio de poder e a violao de lei.
Aquilo que inicialmente era apenas uma concepo doutrinal passou mesmo a ter valor
normativo em 1956, quando o art. 15.,1 LOSTA
36
, que esteve em vigor at 2003, introduziu pela
primeira vez no direito portugus uma enumerao legal de vcios do acto administrativo
correspondente aos cinco vcios identificados pela doutrina. Iniciou-se ento a idade de ouro da
teoria dos vcios, durante a qual esta chegou a ter um peso asfixiante na teoria geral do acto
administrativo, quer em termos substantivos, quer em termos processuais. Do ponto de vista
substantivo, entendia-se que a enumerao legal dos vcios do acto administrativo era fechada, o
que deixava na sombra outras formas de ilegalidade que no se reconduzissem de forma clara a
cada um deles. Do ponto de vista processual, entendia-se que a no alegao de um determinado
vcio no recurso hierrquico necessrio precludia a possibilidade da sua alegao num futuro
recurso contencioso
37
; por outro lado, entendia-se tambm o recurso contencioso no podia
prosseguir se, na petio inicial, o recorrente no indicasse os vcios que de entendia padecer o
acto impugnado.
A tendncia actual para relativizar a teoria dos vcios do acto administrativo. A entrada em
vigor do CPTA
38
acarretou a revogao
39
do art. 15., 1 LOSTA e, como tal, j no existe na ordem
jurdica portuguesa, uma enumerao legal dos vcios do acto administrativo. No plano substantivo,
entende-se que os cinco vcios doutrinalmente identificados no correspondem a um catlogo
taxativo de formas de ilegalidade do acto administrativo; no plano processual, deixou de ter
qualquer fundamento a exigncia de alegao dos vcios dos actos administrativos so hoje
patentes; esta consiste, isso sim, no facto ou factos integradores do vcio ou vcios imputados ao

35
Vd. JOO CAUPERS, Introduo ao direito administrativo, 6. ed., ncora Editora, Lisboa, 2001 a usurpao de
poderes consiste na ofensa por um rgo da Administrao Pblica do princpio da separao de poderes, por via da
prticadeactoincludonasatribuiesdopoderjudicialoudopoderlegislativo.
36
Lei Orgnicado Supremo TribunalAdministrativo (aprovadapelo DecretoLei n. 40768de8de Setembro de 1986,
revogadopelaLein.15/2002de22deFevereiro.
37
Oqueeracoerentecomavisodoprocessocontenciosocomoumacontinuaodoprocedimentoadministrativo.
38
Apropsitodareformadocontenciosoadministrativo,FREITASDOAMARAL,AROSODEALEMIDAGrandeslinhas
dareformadocontenciosoadministrativo,3.Ed.,Almedina,2007.
39
Vd.GONALVES,Relaesentreasimpugnaesadministrativasnecessriaseorecursocontenciosodeanulaode
actosadministrativo,LivrariasAlmedina,Coimbra,1996,pg.18naterminologiaadoptadapelolegislador,arevogao
abrange,emrigor,duasfigurasdistintas:aanulao,ligadaexistnciadevciosnaformaodoactoadministrativo,
que convoca um poder um poder de controlo, e a revogao em sentido prprio, que implicando uma tomada de
posio nova sobre a convenincia ou o mrito actual de um acto administrativo, exige um rgo com competncias
dispositivassobreamatriareguladapeloactoprimitivo.

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11

acto impugnado. As insuficincias da teoria dos vcios imputados ao cato administrativo so hoje
patentes: ela um produto da histria, pelo que no apresenta um carcter inteiramente lgico;
desde logo, no existe uma correspondncia entre as categorias de requisitos de legalidade e os
vcios do acto administrativo.
O inegvel declnio da teoria dos vcios do acto administrativo leva a que o seu alcance
actual seja fundamentalmente sistemtico e pedaggico. Em todo o caso, embora com os limites
assinalados, a sua formulao clssica tem resistido ao tempo.
3. Ilegalidade e invalidade
Como consequncia da sua desconformidade com o bloco de legalidade, os actos da
administrao so objecto de um juzo desfavorvel por parte da ordem jurdica, que envolve a
cominao de consequncias negativas. A ilegalidade dos actos jurdicos imateriais traduz-se
normalmente (salvas as situaes marginais de irregularidade) na sua invalidade. Esta consiste na
inaptido de determinado acto para a produo estvel dos efeitos por si visados. O acto invlido
pode, eventualmente produzir efeitos de forma precria.
4. Invalidade e desvalores jurdicos
A invalidade pode assumir diferentes formas, denominadas desvalores jurdicos a que
correspondem regimes tambm diversos. Os dois desvalores tpicos dos actos da administrao
so a nulidade e a anulabilidade.
Nulidade:
1.1 Regime da nulidade
Os aspectos tpicos do regime dos actos nulos, tal como podem induzir-se dos regimes
especificamente previstos para diversos actos jurdicos da administrao, so os seguintes: os
actos nulos no produzem qualquer efeito jurdico, independentemente de declarao jurisdicional
ou administrativa; no tem carcter vinculativo e no so susceptveis de execuo coerciva; a
invocao da sua nulidade, mesmo mediante impugnao administrativa ou jurisdicional; no est
sujeita a qualquer prazo, pelo que o decurso do tempo no acarreta sua consolidao na ordem
jurdica; so insanveis mediante ratificao, reforma ou converso; podem ser desobedecidos por
qualquer sujeito jurdico, pblico ou privado e a sua nulidade pode ser oficiosamente conhecida,
embora no necessariamente declarada com fora obrigatria geral, por qualquer rgo
administrativo ou jurisdicional; so irrevogveis, mas susceptveis de declarao de nulidade.
O art. 133. CPA contm um elenco geral das situaes de nulidade dos actos
administrativos; a tcnica utilizada a de clusula geral (n.1) seguida de enumerao
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exemplificativa (n.2). Existe um outro caso de nulidade prevista no CPA, alm de inmeros casos
previstos em leis especiais; e podem mesmo existir situaes de nulidade no expressamente
previstas na lei:
- Actos Administrativos de renncia competncia (art. 29./2 CPA):
Por fora do princpio da legalidade
40
da competncia, so nulos os actos administrativos que
tenham por objecto a renncia titularidade ou ao exerccio da competncia
41
. A soluo legal
justifica-se inteiramente
42
.

- Nulidades estabelecidas em leis especiais:
Da expresso designadamente, bem como da prpria clusula geral dos art.s 133./2;
133./1 CPA referido supra, decorre o elenco de nulidades com carcter meramente
exemplificativo. Outras situaes de nulidade previstas em lei especial so, por exemplo, as
constantes do art. 95. LAL
43
e do art. 68. RJ UE
44
.

- Nulidades por natureza:
Diferente da questo de saber se pode haver casos de nulidade do acto administrativo no
previstos no CPA mas em lei especial a questo de saber se pode casos de nulidade no
previstos na lei. Segundo um velho dogma da teoria das nulidades, no previstos na lei
45
. No direito
administrativo portugus, a questo foi suscitada com premncia antes da entrada em vigor do

40
A formulao do princpio da legalidade consubstanciase na ideia de que os rgos e agentes da Administrao
Pblicasomentepodemagircomfundamentonaleiedentrodoslimitesporestesestabelecidos.
41
SegundoMarcelo Rebelode Sousa a leiesclarece que isto no pe em causa a delegaode poderes e asfiguras
afins,masnoserianecessriodizlo,umavezqueaquelesinstitutosnoimportamqualquerrennciacompetncia
DireitoAdministrativoGeral,TomoIII,2.ed.pg.179.
42
Casofossemmeramenteanulveis,osactosemcausapoderiamimportarumamodificaoduradouranadistribuio
normativadecompetnciase,comotal,umaderrogaodaprefernciaedareservadelei.
43
Leiqueestabeleceoquadrodecompetnciaseoregimejurdicodefuncionamentodosrgosdosmunicpiosedas
freguesias(aprovadapelaLein.169/9,de18deSetembro,ltimaalteraopelaLein.67/2007,de31deDezembro).
Que estabelece no seu art. supra referido Actos administrativos dos rgos das autarquias locais que envolvem o
exerccio de poderes tributrios ou determinem ou autorizem a realizao de despesas no permitidas por lei e que
prorroguem ilegalmente os prazos de pagamento voluntrio dos impostos, taxas, derramas, maisvalias, tarifas e
preos.
44
Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao 8aprovado pelo Decretolei n. 555/99, de 16 de Dezembro, ltima
alterao pela Lei n. 60/2007, de 4 de Setembro), que no seu art. supra referido define ": actos administrativos
permissivos em matria urbanstica que violem planos municipais de ordenamento do territrio, planos especiais de
ordenamentodoterritrio,medidaspreventivasoulicenasouautorizaesdeloteamentoemvigorquenotenham
sido precedidas de aprovao legalmente exigida de rgo da administrao estadual ou que no tenham sido
precedidas de aprovao legalmente exigida de rgo da administrao estadual ou que no tenham sido precedidas
de consulta das entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes sejam legalmente exigveis ou que sejam
desconformes com estes) e dos art.s 103. e 115. RJIGT (actos administrativos praticados em violao de qualquer
instrumentodegestoterritorialaplicvel).
45
Segundoumvelhodogmadateoriadasnulidades,nopodehavernulidadesenopordeterminaodalei(psde
nullitsanstexte).
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13

CPA, na medida em que no existia um elenco completo de nulidades previsto na lei e aplicvel
com carcter geral. Face ao exposto, parta da doutrina defendeu que um acto administrativo
poderia ser nulo, independentemente de previso legal, caso a possibilidade da sua produo de
efeitos, decorrente da aplicao do regime da anulabilidade
46
, fosse lgica ou valorativamente da
aplicao do regime da anulabilidade, fosse lgica ou inaceitvel, admitia-se, assim, a existncia
de nulidades por natureza
47
.

1.2 Critrio e mbito da nulidade
48

A primeira dvida quanto ao mbito da figura da nulidade, tal como construda pelo CPA,
tem a ver com o significado normativo do art. 133.. At ento vigorava, entre ns a regra da
tipicidade dos actos nulos: a nulidade dependia de expressa cominao legal; agora a lei
estabelece uma clusula geral de nulidade ou de um conceito genrico de actos nulos (actos a
que falte qualquer dos elementos essenciais), embora mantenha a referncia s nulidades por
determinao legal (ou actos para os quais a lei comine expressamente essa forma de
invalidade). Neste contexto coloca-se a questo de saber se a exemplificao contida n.2 do art.
133. so designadamente nulos deve ser considerada como concretizao do paradigma
substancial da nulidade ou como um conjunto de hipteses tpicas de determinaes politico-
legislativas. A enumerao que repete, em larga medida, o catlogo anteriormente estabelecido na
lei para os actos das entidades da administrao local, acrescentando as hipteses propostas pela
doutrina e pela jurisprudncia
49
.
Nesta senda, VIEIRA DE ANDRADE
50
, julga que o problema do mbito da nulidade no CPA
se h-de pr, em primeira linha como uma questo de natureza jurdica, independente da
qualificao legal das espcies os tipos de invalidade so caracterizados por momentos
substanciais prprios, sem prejuzos de a lei ter autoridade para equiparar espcies a um ou outro

46
A anulabilidade (dantes tambm chamada nulidade simples) produz efeitos at anulao: enquanto no for
anulado, um acto eficaz e obrigatrio, no apenas para os funcionrios mas tambm para os particulares a que se
destineVd.MARCELLOCAETANO,ManualdeDireitoAdministrativo,10.Ed.,TomoI,LivrariaAlmedina,1980.
47
A teoria das nulidades por natureza foi defendida por FREITAS DO AMARAL, para os actos administrativos de
contedoouobjectoimpossvel,queimplicassemaprticadecrimesouqueviolassemocontudoessencialdedireitos
fundamentais. Inicialmente repudiada por MARCELLO CAETANO e pela jurisprudncia, esta concepo veio a recolher
maioraceitaonavignciadaCRP.Hoje,todasassituaesindicadascorrespondemanulidadespordeterminaoda
lei[art.133./2c)d)]doCPA.
48
Anulidadediferenciasedainexistncianamedidaemqueosvciosdequepadeceoactonulo,emboragraves,no
perturbam a sua qualificao jurdica; assim, o acto nulo juridicamente existente, embora lhe seja recusada a
produodeefeitosjurdicos.
49
Attuloexemplificativo,FREITASDOAMARAL,sugeriuanulidadedoactoporofensadocasojulgado,apropsitoda
execuo das sentenas anulatrias, e JORGE MIRANDA considerou nulo o acto praticado com violao do contedo
essencialdedireitosfundamentais.
50
Vd. A nulidade administrativa essa desconhecida Revista de Legislao e de Jurisprudncia n. 3957, Ano 138,
CoimbraEditora,JulhoAgosto2009pg.335ss.
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14

dos desvalores tipificados, sujeitando-as aplicao do respectivo regime.

Assim, a graduao, pela ordem jurdica, do desvalor de um determinado acto jurdico tem
por referncia critrios substanciais: em princpio, os actos da administrao so nulos quando
incorrem em ilegalidades de tal modo graves que, perante elas a ordem jurdica reclama o
restabelecimento integral do interesse violado, com consequente recusa de reconhecimento de
efeitos jurdicos ao acto em causa, ainda que tal, envolva a postergao de interesses, pblicos ou
privados, que de outro modo poderiam justificar a sua manuteno. O restabelecimento integral do
interesse violado assegurado pelo regime legal dos actos nulos, que tem precisamente por base
a sua total improdutividade jurdica ab initio.
O critrio material apontado resulta da sistematizao das situaes de nulidade previstas
para cada uma das formas de actividade administrativa, sendo por isso apenas tendencial e
insusceptvel de aplicao directa pelos operadores jurdicos e pela doutrina: o legislador goze de
assinalvel liberdade de conformao dos desvalores dos actos da administrao, podendo
cominar a nulidade para actos menos severamente viciados, bem como a mera anulabilidade para
actos afectados por vcios cuja gravidade poderia justificar a nulidade, tudo em funo da
interpretao conjuntural dos interesses pblicos primrios (assim, uma certa hiperbolizao dos
interesses pblicos no domnio do ordenamento do territrio, do urbanismo e do ambiente levou
generalizao da nulidade nesses domnios
51
. Por isto, sempre necessrio verificar qual o
desvalor normativamente previsto para determinao do acto ilegal
52
, independentemente do juzo
para determinado acto ilegal, independentemente do juzo que possa formular-se acerca da
gravidade do vcio que possa formular-se acerca da gravidade do vcio por ele incorrido
53
.
Em funo do momento estrutural afectado, podemos em jeito de rodap apontar trs tipos
de vcios, a saber, relativos aos sujeito, ao objecto e ao fim. Quanto ao primeiro, sero nulos em
principio os actos praticados fora das atribuies, por rgo territorialmente incompetente ou com
faltas graves de legitimao (falta de convocatria, falta de investidura do titular). J ser discutvel,
no entanto, como sempre defendeu VIEIRA DE ANDRADE, que a mera falta momentnea de
qurum deva sempre conduzir nulidade
54
. No que respeita aos vcios relativos ao objecto, sero
nulos, em regra, os actos cujo objecto (mediato) seja impossvel (fsica ou juridicamente) ou
indeterminado, tal como aqueles em que se verifique a impossibilidade, a ilicitude muito grave e a

51
Cfr.arts68.RJUE,103e115.RJIGT.
52
Vd. M.CAETANO, Princpios Fundamentais do Direito Administrativo, 1 reimpresso portuguesa, Livraria Almedina,
1996, pg.150, a invalidade do acto administrativo ilegal um conceito doutrinrio, uma consequncia lgia da
doutrina da legalidade dos actos administrativos, isto , da necessidade de que o acto seja produzido conforme
preceituaalei,enoaoabrigodeumalicitudeamplamentefacultadapelaOrdemJurdica.
53
A relevncia da nulidade varia em funo das diversas categorias de actos jurdicos da administrao; maior nos
regulamentosemenornosactosecontratosadministrativos.
54
Nestasenda,segundoVIEIRADEANDRADE,haverquandomuitoumanulidadepordeterminaolegal(namedida
emqueseentendanofazerumainterpretaodopreceitodoCPA).
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incompreensibilidade do contedo (imediato). Assim, na senda do mesmo autor,

independentemente da qualificao legal, de que so nulos os actos cujo contedo ofendam o
contedo essencial de um direito fundamental. Por ultimo quanto ao fim, embora os vcios relativos
aos pressupostos legais conduzam em regra anulabilidade, podem provocar nulidades em
situaes muito graves. Nesta linha de entendimento cabe perfeitamente a atribuio da
consequncia da nulidade a actos administrativos que estejam viciados por desvio de poder para
realizao de interesses, comparado com o desvio de poder para outros fins pblicos
55
.
Face multiplicidade de situaes e devido s exigncias da realidade e do tempo, no
contudo, razovel nem justa uma leitura formalista dos requisitos de invalidade, que se limite a
separar os casos de nulidade dos da anulabilidade, aplicando aos primeiros indiscriminadamente
um regime radical
56
como consequncia automtica de ilegalidade. Da torna-se necessrio
reconhecer a dificuldade problemtica, mesmo para os juristas, em distinguir ou qualificar hoje os
actos nulos, e introduzir alguma flexibilidade na aplicao dos regimes de invalidade, em funo da
diversidade de situaes o que justifica propostas de distino e de modulao de regimes nas
distintas situaes
57
.
Anulabilidade
1.1 Critrio e mbito da anulabilidade:
De combinao com um critrio material, a anulabilidade corresponde a situaes de
violao do interesse pblico menos graves que as conducentes nulidade, pelo que a
necessidade de reposio do interesse pblico violado, prima facie, tendente eliminao dos
efeitos do acto jurdico viciado, tm que ser compatibilizada com outros interesses pblicos ou
privados (designadamente, a tutela da confiana de terceiros), prima facie conducentes
preservao dos efeitos do acto jurdico viciado. A compatibilizao dos interesses colidentes
assegurada pelo regime legal dos actos anulveis, em especial, na medida em que aquele admite

55
Figura defendida entre ns na doutrina nacional h bastante tempo, embora no resulte directamente dos textos
legais.que,nessasituao,nosnosecumpreofimlegal,comoserevelaqueoagenteou,detodoomodo,para
satisfazerinteressesprivadosdealgum,eissoespecialmente gravee,emregraevidentenumaavaliaorazovel
dascircunstncias),nofundodizerqueviolagravementeaordemjurdica,emtermosquesoequiparveiscarncia
absolutadefimlegal.
56
Adoutrinaeajurisprudnciatmconcludonaturalmentequeoactonulonotemqualquerforavinculativa,nem
fora executria, nem fora executiva, de modo que nenhum rgo ou agente administrativo teria de o acatar e os
particularespoderiamdesobedecerlhe,exercendooseudireitoderesistncia.
57
No fundo e no seguimentodo entendimento de VIEIRA DE ANDRADE,Revista de Legislao e de Jurisprudncia n.
3957,Ano138,CoimbraEditora,JulhoAgosto2009,PG.342.queaopolegislativaporumacategoriadanulidade,
a par da anulabilidade, no que respeita invalidade das actuaes administrativas, no justifica iniquidades ou
injustiasderesultado,nemdevedispensarosoperadoresjurdicosdepensaremedeactuaremracionalmenteemjogo
nasrelaesreaisdavidasocial.

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a produo precria de efeitos pelo acto viciado e a sua consolidao na ordem jurdica uma vez
decorrido um prazo relativamente curto para sua impugnao. A relevncia da anulabilidade varia
em funo das diversas categorias de actos da administrao: trata-se do desvalor residual, e por
isso, mais frequente, dos actos e contratos administrativos, sendo praticamente insignificantes nos
regulamentos.
1.1 Regime da anulabilidade:
Os ares tpicos do regime dos actos anulveis, tal como podem exortar em regimes
especificamente previstos para diversos actos jurdicos da administrao (especialmente os actos e
contratos administrativos), so os seguintes: os actos anulveis podem produzir efeitos jurdicos,
desde que renam os respectivos requisitos de eficcia; na medida em que sejam eficazes, tm
carcter vinculativo e so susceptveis de execuo coerciva; a sua anulabilidade s pode ser
invocada durante determinado prazo, findo o qual o acto anulvel se consolida na ordem jurdica;
so sanveis mediante ratificao, reforma ou converso; as consequncias associadas
invalidade s podem ser efectivadas aps anulao jurisdicional ou revogao administrativa, que
assumem carcter constitutivo; no so passveis de desobedincia pelos diversos sujeitos
jurdicos, pblicos ou privados, e a sua invalidade pode ser conhecida apenas por um nmero
restrito de rgos da administrao, bem como, a ttulo no oficioso, pelos tribunais administrativos;
e so susceptveis de revogao
58
.
1.2 Desvalores atpicos:
A nulidade e anulabilidade so os desvalores tpicos dos actos jurdicos da administrao,
aos quais correspondem regimes tambm tpicos. Mas a lei pode, para ilegalidades determinadas,
cominar desvalores cujo regime no se reconduz integralmente a qualquer um deles, ou seja,
desvalores atpicos. Por exemplo, pode um acto invlido produzir efeitos e, simultaneamente, ser
permitida a sua impugnao a todo o tempo (aspecto tpico da nulidade); pode ser um determinado
vcio ser de conhecimento oficioso (aspecto tpico da nulidade), mas o acto viciado seguir, nos
restantes aspectos, o regime da anulabilidade.
Ilegalidade:

1.1 Elementos de um acto da administrao:
No mbito da teoria geral da actividade administrativa denominam-se pelos aspectos
integrantes da sua estrutura. O conceito adquire particular importncia merc da sua utilizao,

58
Sobre a revogao dos actos administrativos, vd. ROBIN DE ANDRADE, A revogao dos actos administrativos, 2.
Ed.CoimbraEditora.
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embora num sentido amplo, e em parte imprprio, na clusula geral de nulidade dos actos
administrativos a que faltem elementos essenciais que na sua diviso podem ser subjectivos e
objectivos. Ora os primeiros decorrentes da noo de acto jurdico como conduta voluntria, a
vontade que para o direito algo que est envolto em grande controvrsia
59
. Uma vez que a
administrao pblica
60
age atravs de rgos, que so puras abstraces, um conceito
psicolgico de vontade , no entanto, imprestvel para o direito administrativo. Por sua vez, os
segundos subdividem-se em elementos objectivos materiais, funcionais e formais.

a) Elementos objectivos materiais so o contedo e o objecto:
O contedo (ou objecto imediato) a configurao jurdica dos efeitos visados pelo acto,
consistindo no efeito jurdico criado ou declarado, pressupondo uma declarao de vontade, juzo
ou conhecimento que nele se contm
61
. O objecto (ou objecto mediato) a realidade ontolgica, e
em alguns casos mesmo fsica, sobre a qual o acto visa produzir efeitos
62
. So nas palavras de
M.ESTEVES DE OLIVEIRA as pessoas, os animais, as coisas e as relaes jurdicas sobre que se
produz o efeito jurdico do acto.

b) Elementos objectivos funcionais so o fim e os motivos:
O fim o propsito visado por um determinado acto; diz-se fim legal o fim imposto por lei
(necessariamente de interesse pblico
63
e fim real aquele que efectivamente prosseguido com a
prtica de um acto. a necessidade ou interesse que atravs dele rgo administrativo visa
prosseguir. Pode defender-se, com Gonalves Pereira
64
, que o fim no um elemento essencial do
acto administrativo, j que no acto vinculado ele no existe. Os motivos so as circunstncias que,
de um ponto de vista casual, levaram o autor do acto sua prtica
65
.

c) Elementos objectivos formais so a forma e as formalidades:

59
No se tratando de uma definio inteiramente satisfatria, pode dizerse que a vontade o nimo de um ente
conscienteeautodeterminadoparaaadopodeumdeterminadocomportamento.
60
Aadministraoconstitudapeloconjuntodergos,servioseagentesdoEstadoedemaisorganizaespblicas
queasseguram,emnomedacolectividade.
61
Cfr.M.ESTEVESDEOLIVEIRA,DireitoAdministrativoVol.I,LivrariasAlmedina,1980,pgs.448ss.
62
So exemplos: o contedo de um acto administrativo de requisio a determinao da translao temporria de
um bem para a esfera jurdica de uma pessoa colectiva administrativa; o seu objecto o bem concretamente
requisitado.
63
SegundoJOOCAUPERS,IntroduoaoDireitoAdministrativo,ncoraEditora,2001,pg.62,ointeressepblicoo
interessedeumacomunidade,ligadosatisfaodasnecessidadescolectivasdesta(obemcomum).
64
Vd.M.ESTEVESDEOLIVEIRA,DireitoAdministrativoVol.I,LivrariasAlmedina,1980,pg.503.
65
Soexemplos:asalvaguardadaintegridadefsica,davidaedopatrimnioofimlegaldoart.64./5c)doLAL,que
permiteCmaraMunicipalordenarademolioouabeneficiaodeconstruesqueameacemrunaouperigopara
asadeeseguranadaspessoas.
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A forma o modo de exteriorizao de um determinado acto jurdico. As formalidades

espelham trmites, consistentes em verdadeiros actos ou em meros factos jurdicos, que integram
o procedimento concludente aprovao de um determinado acto. A forma propriamente dita dum
acto na linguagem jurdica, o modo por que se exterioriza ou se manifesta o seu autor, o modo
atravs do qual ele ou eles decidiram a sua vontade
66
. As formalidades anteriores ao acto visam
fundamentalmente permitir ou facilitar a sua formao em termos conformes ao bloco de
legalidade, ao interesse pblico e s posies jurdicas subjectivas dos particulares; as
formalidades concomitantes do acto visam em regra assegurar a observncia dos requisitos legais
de formao da vontade da administrao ou atingir desideratos de transparncia, informao e de
colaborao da administrao pblica com os particulares; as formalidades posteriores ao acto
visam permitir a sua publicitao, prova e/ou eficcia.
As formalidades dizem-se essenciais ou no essenciais, consoante sejam estabelecidas pr
lei ou determinadas por deciso discricionria da administrao; e dizem-se ainda suprveis ou
insuprveis, consoante possam ser cumpridas em momento posterior quele prescrito para a sua
prtica normal ou, pelo contrrio, s possam ser cumpridas no momento fixado por lei. Quer a
forma, quer as formalidades, podem ser simples ou solenes, consoante a lei se limite a estabelec-
las ou regule, com maior ou menor mincia, os termos a que deve obedecer o seu cumprimento.
A forma e as formalidades nunca estabelecem fins em si mesmo, sendo sempre prescritas
pelo bloco da ilegalidade em ateno a finalidades substanciais que as transcendem, luz das
quais tm necessariamente que ser interpretadas as normas que as impem. Assim, quando sejam
preteridos determinados requisitos de legalidade formais mas os fins que presidem sua
imposio normativa tenham sido integralmente atingidos por outro modo, a previso das normas
que estabelecem aqueles requisitos no deve considerar-se preenchida e, em consequncia, as
normas em causa no devem ser aplicadas. Daqui pode resultar uma degradao da forma legal
ou a degradao de formalidades essenciais em formalidades ao essenciais, que na prtica
conduzem a uma depreciao do efeito invalidamente do vcio, em causa a uma mera
irregularidade.
Irregularidade:

a) Critrio e mbito da irregularidade
A irregularidade a consequncia marcada pela ordem jurdica para os actos que tolerem
de ilegalidades pouco graves e, como tal, tidas como insusceptveis de afectar de forma essencial
a produo de efeitos estveis pelos aos viciados em causa. Subjacentes aos casos de

66
Comfaznotar,STASSIONOPOULOS,sorequisitosdeformatodosaquelesqueprovmdumrgoadministrativo
Vd.M.ESTEVESDEOLIVEIRA,DireitoAdministrativoVol.I,LivrariasAlmedina,1980,pg.457.
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19

irregularidade podem estar vcios competenciais e formais e nunca vcios materiais ou funcionais. A
irregularidade excepcional no direito administrativo (e em geral, no direito pblico), na medida em
que, por fora do princpio da legalidade, em especial na sua dimenso de preferncia de lei, a
violao do bloco de legalidade acarreta prima facie o no reconhecimento de efeitos aos actos
jurdicos ilegais ou a sua destruio, pelo menos potencial.
b) A depreciao da invalidade em mera irregularidade: degradao da forma e de
formalidades e aproveitamento do acto:
Por vezes, a ordem jurdica comina, prima facie, a invalidade (nulidade
67
ou anulabilidade)
para um acto jurdico da administrao que padece de determinado vcio, mas permite que,
reunidas determinadas circunstncias, o acto em causa passe a ser considerado como
simplesmente irregular. Este fenmeno exclusivo dos vcios formais. Situaes tpicas so as de
degradao da forma legal e de degradao de formalidades essenciais em no essenciais:
quando as finalidades que a prescrio da forma ou das formalidades exigidas para um
determinado acto visava prosseguir foram plenamente atingidas por outro meio, critrio da
inutilidade, mas com concluses demasiadas extensas
68
. Nestes casos, o acto em causa no
privado da aptido intrnseca para a produo plena dos seus efeitos principais.
Os tribunais administrativos construram, sobretudo a propsito do acto administrativo, um
princpio do aproveitamento dos actos administrativos nos termos do qual a invalidade de um acto
que padea de vcio de forma ou de violao de lei por falta de fundamentao
69
pode ser
descaracterizada
70
mantendo-se vigente o acto impugnado. A jurisprudncia introduz geralmente
algumas limitaes operatividade deste princpio: assim, a existncia da margem da livre deciso
e de dificuldades na interpretao da lei ou na fixao dos pressupostos de facto afastariam a
operatividade deste princpio. Mas, ainda assim, tudo menos clara a sua admissibilidade: com
efeito, ele redunda numa depreciao do vcio de forma margem da lei, para alm de que, para
poder concluir que o acto em causa seria necessariamente praticado sem o vcio de que padece, o

67
Aideiadeoactonulonoproduzefeitos,umarealidadequedeveseradequadaactualconstruodanulidade
administrativa,nemummtodocorrectoparaarealizaododireitoedajustia.
68
Cfr.Ac.STA3/3/2004,Proc.01240/02.
69
A fundamentao realiza uma espcie de aveu prconstitu das razes do acto pela Administrao funcionando
como um processo de autolimitao. Por outro lado, sujeitaa indirectamente a certas regras de trabalho, na medida
emqueatornamaisprudentemaisatentaemaisrespeitadoradodireitoelheimpearacionalizaodosmtodosde
trabalho administrativo, a rotina e o arbtrio. A fundamentao do acto administrativo deve ser entendida como a
obrigao de enunciar expressamente os motivos de facto e de direito que determinaram o seu agente. Vd. JOS
OSVALDO GOMES, Fundamentao do acto administrativo, 2Edio revista e actualizada, Coimbra Editora, Limitada,
1981pg.22ss.
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20

tribunal ter que desenvolver uma actividade materialmente instrutria, violando o princpio da
separao de poderes.
c) Regime da irregularidade
O regime tpico dos actos irregulares fundamentalmente idntico ao dos actos legais
regulares. A irregularidade pode, no entanto, acarretar uma depreciao dos efeitos secundrios
dos actos jurdicos afectados, sem afectar os seus efeitos principais. Em especial, os actos
meramente irregulares no deixam de ser ilegais, podendo dar origem a responsabilidade
disciplinar e civil (e mesmo, teoricamente, contra-ordenacional e criminal) dos seus autores.
Eficcia e ineficcia dos actos jurdicos da administrao:

a) Noo e aspectos gerais:
Um acto jurdico eficaz aquele que produz efeitos jurdicos; um acto jurdico ineficaz
aquele que no produz efeitos jurdicos. A ineficcia pode ser originria ou superveniente: a
primeira mais frequente correspondendo preterio dos requisitos de eficcia mais comuns; a
segunda pode decorrer da suspenso, administrativa ou jurisdicional, dos efeitos de um acto
jurdico. Recorde-se que, ao contrrio da validade
71
e da invalidade, que dizem respeito aptido
ou inaptido intrnsecas para a produo de efeitos, a eficcia e a ineficcia tm que ver com as
efectivas produo ou no produo de efeitos.
b) Relao entre os binmios validade/invalidade e eficcia/ineficcia:
No existe uma interdependncia necessria entre validade e eficcia, por um lado, e
invalidade e ineficcia, por outro: existem actos jurdicos invlidos mas eficazes (os actos
anulveis) e actos jurdicos vlidos mas ineficazes (aqueles que no renam os respectivos
requisitos de eficcia). Em todo o caso, a ineficcia pode decorrer necessariamente da nulidade, se
esta assumir uma forma a nulidade - que impea a produo de efeitos pelo acto.
A ineficcia pode ter, assim, duas origens distintas:

70
Esta descaracterizao opera quando, no julgamento, o tribunal possa ficar absolutamente seguro de que o acto,
com o sentido e contedo com que foipraticado, era anicadecisoadmissvel, independentemente das incidncias
doprocedimentoadministrativo(v.g.Acs.STA7/10/191,Proc.047857;26/04/2006,Proc.01275/05).
71
Vd. SANTAMARIA PASTOR, Fundamentos de Derecho Administrativo I, Editorial Centro de Estudios Ramon Areces,
S.A., 1991, pg. 380 para empezar,la vigncia de una norma es consequncia de su validez: es decir, del hecho de
haberseproduciocomplenaobservnciadelasregrasestructuralesdelsistemanormativo.
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21

A ineficcia pode emergir como consequncia da preterio de meros requisitos de

eficcia
72
. Normalmente a ineficcia decorrente da preterio de requisitos de eficcia
tem carcter temporrio e suprvel mediante o preenchimento posterior do requisito
em falta (tal no ocorre, no entanto, se a verificao do requisito de eficcia em causa
depender de uma conduta discricionria por exemplo a prtica de um acto
administrativo de aprovao e esta for definitivamente recusada pelo rgo
competente para a sua adopo).

A ineficcia pode brotar como consequncia da preterio de requisitos de validade
(assim, um acto administrativo nulo no produz, como consequncia da sua nulidade,
qualquer efeito jurdico: art. 134., 1 CPA). A ineficcia decorrente da preterio de
requisitos de validade tem, normalmente, carcter definitivo e insuprvel mediante o
preenchimento posterior do requisito em falta (o acto ineficaz em consequncia de
nulidade pode, no entanto, adquirir supervenienemente eficcia, embora apenas na
medida em que seja permitida a sanao da sua invalidade). A ineficcia de um acto
jurdico, ainda que vlido, pode ter consequncias para actos subsequentes: assim,
como os actos ineficazes no produzem efeitos, os actos que procedam sua aplicao
ou execuo so necessariamente ilegais e, no caso de se tratar de actos imateriais,
invlidos.

Nota conclusiva:
Percorrida assim, toda esta via-sacra, no podemos deixar de afirmar que a especificidade
temtica das invalidades administrativas implica muitos problemas gerais suscitados pelo regime
legal da nulidade dos actos administrativos, tal como resulta do CPA. H contudo, uma srie de
questes especiais, substanciais e processuais, que dependem do sentido e alcance da nulidade
administrativa, fazendo apelo a uma construo coerente e a uma aplicao prudente e razovel
do respectivo regime, das quais qui enunciarei com mais afinco na tese de mestrado que ora se
avizinha. A ttulo de exemplo, alguns problemas especficos poder-se-o apontar nesta matria,
tendo em conta a necessidade de salvaguardar valores e interesses comunitrios complexos e de
primeira grandeza, associados ao ordenamento do territrio e gesto do espao urbano, o
legislador optou por determinar a nulidade de actos por vcios procedimentais e substanciais que,
mediante a aplicao das regras gerais, seriam apenas anulveis. Apesar disso, tambm aqui
perfilham interesses particulares especialmente valiosos, seja por se tratar de uma importante

72
A ttulo exemplificativo, um regulamento ineficaz se no for publicado cfr. art. 119.,1, h), 2) CRP ; um acto
administrativodesfavorvelineficazsenofornotificadoatentodisposiodoart.132.,1CPA.
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actividade empresarial, seja pela circunstncia de estarem em causa, de uma maneira ou de outra,
direitos relativos propriedade privada, que solicitam uma proteco jurdica adequada.
Contudo aqui perfilham, interesses particulares valiosos, cuja tenso entre interesses e
valores vitais entre a comunidade e os particulares implica solues razoveis, equilibradas, cuja
iniciativa urbanstica de uma proteco adequada carecia de uma proteco adequada, no
apenas como direito de aproveitamento do solo, mas tambm como uma actividade de colaborao
dos particulares com as entidades pblicas na execuo da poltica do ordenamento do territrio.
Uma outra matria que ficou de fora na nulidade
73
administrativa e que merecer qui num
futuro um maior aprofundamento ao nvel do Cdigo dos Contratos Pblicos na parte que regula
a invalidade dos contratos administrativos
74
. Uma crtica a este respeito passar pelo facto de
revelar um automatismo lgico-formal que no tem justificao teleolgica nem racionalidade
prtica
75
.
Daqui poder-se- retirar possveis vantagens nomeadamente, permitir conciliar a defesa
eficaz dos direitos de terceiros interessados que podem impugnar o contrato no prazo de 6 meses,
protegendo a estabilidade dos contratos celebrados cuja manuteno pode ser de imperioso
interesse pblico e justa da respectiva confiana do co-contratante privado.


Porto, J unho de 2010

Angelina Teixeira
(angelina.teixeira.ucp@gmail.com)


No fiz nada, bem sei, nem o farei,
mas de no fazer nada, isto tirei
FERNANDO PESSOA (POESIAS INDITAS)

73
De tudo aquilo que foi dito anteriormente, podemos em jeito sumrio, dizer que a nulidade ainda que englobe os
casos mais graves de falta de elementos essenciais, constitui invalidade e no se deve confundir com as situaes de
inexistncia, aconselhandose um aprofundamento doutrinal na distino. Mais ainda, pelo facto de no englobar os
caosmaisgravesdefaltadeelementosessenciais,deveterumregimeflexvel,diversificadoenoregimeparecidocom
assituaesdeinexistncia.
74
Art. 283./1 CCP Os contratos so nulos se a nulidade do acto procedimental em tenha assentado a sua
celebraotenhasidojudicialmentedeclaradaoupossaaindaslo.
75
Umapossvelrespostapassarpelofacto,desdelogo,anulidadeadministrativadoactoprcontratualnodeveria
acarretarsempreinvariavelmenteanulidadedocontrato.Estanulidadedecorrentesobretudodovcioformaldeveria
teromesmoregimedaanulabilidade,originandoanulabilidadedocontratocomasressalvasdoart.283.4CCP.
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23

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Revistas Especializadas:
Cadernos de J ustia Administrativa
Revista de Legislao e de J urisprudncia n. 3957, Ano 138, Coimbra Editora, J ulho -
Agosto 2009