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DE EXPERTS A BODES EXPIATRIOS
A ELITE TCNICA DO DASP E A REFORMA NO FUNCIONALISMO PBLICO FEDERAL
NO ESTADO NOVO (1938-1945)
FROM EXPERTS TO SCAPEGOATS
THE DASP TECHNICAL ELITE AND THE REFORMATION ON THE FEDERAL PUBLIC SERVANTS
OF THE ESTADO NOVO (1938-1945)
FERNANDA LIMA RABELO | Professora do Instituto Federal Fluminense (IFF), mestre em Histria Social pela Universi-
dade Federal do Rio de Janeiro, doutoranda em Histria Social pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, e bolsista
da modalidade PDSE da Capes no perodo de junho/setembro de 2012, na Georgetown University, em Washington DC.
RESUMO
Investiga-se o papel e a identidade da elite tcnica do Departamento Administrativo do Servio
Pblico (DASP) responsvel pela reforma administrativa do servio pblico entre 1938 e 1945.
Considerada pelo governo expert e criticada pelo funcionalismo federal, analisa-se o desenvol-
vimento de uma identidade diferenciada desta elite a partir de sua formao e sua afirmao
junto ao governo autoritrio do Estado Novo.
Palavras-chaves: Estado Novo; DASP; reforma administrativa; elite tcnica.
ABSTRACT
This paper investigates the role and identity of the technical elite of the Departamento Ad-
ministrativo do Servio Pblico (DASP) responsible for administrative reform of civil service in
Brazil, between 1938 and 1945. Considered by Government experts and criticized by federal
employees, we analyze the distinct identity and background of the DASP elite at the Estado
Novo authoritarian period.
Keywords: Estado Novo; DASP; civil service reform; technical elite.
RESUMN
El presente trabajo investiga el papel y la identidad de la lite tcnica del Departamento Admi-
nistrativo do Servio Pblico (DASP) encargado de la reforma administrativa del funcionariado
pblico entre 1938 y 1945. Considerados expertos por el gobierno, pero criticados por los em-
pleados federales, analizo la singularidad de la identidad de esta lite en el periodo autoritario
del Estado Novo.
Palavras clave: Estado Novo; DASP; reforma del servicio publico; lite tcnica.
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estudo de reformas administ rativas e institucionais promovidas pelo Departamen-
to Administrativo do Servio Pblico (DASP) e outros rgos pblicos no perodo
do Estado Novo (1937-1945), desenvolvido principalmente por cientistas polticos, adminis-
tradores e economistas, ainda pouco coberto pela historiografia brasileira. Merece maior
destaque no s o estudo da formao de polticas pblicas e a ampliao das capacidades
administrativas do Estado no perodo, como tambm a abordagem de grupos tcnicos que
atuaram promovendo estas polticas.
A renovao dos estudos poltico-institucionais, promovida principalmente por historiado-
res e cientistas polticos norte-americanos, nas dcadas de 1980 e 1990, e por ncleos de pes-
quisa ligados ao estudo de cincias polticas e dos papis das instituies na histria, como o
Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil (CPDOC) e o Instituto
Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), no Brasil, trouxe ao campo histrico uma
nova viso dos rgos pblicos, das regras de sociabilidade, e o papel e a identidade de grupos
polticos que se estabeleceram junto ao governo central no sculo XX. A importncia do primeiro
governo Vargas para o surgimento de novos rgos de relevncia na organizao dos nossos
quadros polticos contemporneos j foi bastante revista, porm a partir de novos estudos hist-
ricos e poltico-institucionais tm sido enriquecidas as discusses sobre o perodo.
Dentre os historiadores brasileiros responsveis pelo resgate do estudo de elites tcni-
cas vinculadas a rgos pblicos na era Vargas fundamental destacar Gilberto Hochman
(1990), que analisa a formao da identidade de um grupo de experts no Instituto de Apo-
sentadoria e Previdncia Social (IAPI), nas dcadas de 1940 e 1950. Outro estudo pertinente
o de Andr Luiz Vieira de Campos (2006), que avalia a formao de um corpo de funcio-
nrios especializado com o Servio Especial da Sade Pblica (SESP). Lanado inicialmente
pelo governo norte-americano como um programa de sade para erradicar doenas como a
malria no Nordeste, no perodo da Segunda Guerra Mundial (1939-45), o SESP foi incorpo-
rado pelo governo brasileiro na dcada de 1950, constituindo-se como um rgo com um
ncleo insulado de expertise mdica e de polticas de sade. Carlos Henrique Paiva (2009)
revisita o conceito de burocracia e sua aplicao entre 1920 e 1945, investigando o processo
de decises, a formao de corpos burocrticos e de gerenciamento estatal no pas a partir
da nova sociabilidade que surgiu no governo Vargas.
Assim, o insulamento burocrtico, ou seja, a formao de ncleos de expertise diferen-
ciados e isolados do resto do funcionalismo caracterstica de rgos da administrao e
ministrios no Brasil desde a era Vargas at a dcada de 1960 , permite analisar a promoo
de polticas pblicas no perodo e o papel que as elites tcnicas tiveram na reorganizao
dos quadros do funcionalismo, substituindo antigos grupos polticos. Permite ainda apontar
quais as estratgias adotadas em uma poca em que a administrao pblica estava surgin-
do como rea de conhecimento de estudo fora e dentro do pas. Este estudo permite deduzir
que, no Brasil, buscava-se uma consonncia com outras naes do mundo e no a pura e
simples cpia de modelos administrativos externos. As reformas estatais empreendidas no
governo Vargas buscavam criar uma nova identidade entre o Estado, personalista, e a socie-
dade, desenvolvendo rgos que tivessem padres de eficincia internacionais e buscando
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a promoo de uma nova elite burocrtica que pudesse reiterar o papel e a importncia de
Getlio Vargas e de rgos estatais nas reformas essenciais do servio pblico.
O DASP, criado pelo decreto-lei n. 579, de 30 de julho de 1938, foi responsvel pela reor-
ganizao do servio pblico brasileiro. Este Departamento, que foi precedido pela Comisso
Permanente de Organizao (1930), pela Comisso Central de Compras (1931) e pelo Conselho
Federal do Servio Pblico Civil (CFSPC), institudo em 1936, tinha como diretrizes bsicas: a
reorganizao dos quadros do funcionalismo pblico, como a aplicao de novas regras para
a entrada no servio (concursos); a elaborao de uma proposta oramentria; a busca pela
efcincia e otimizao de tempo de trmites burocrticos; a estipulao de regras para o bom
funcionamento das reparties pblicas; a instituio de um sistema de mrito nos rgos
pblicos para a mudana de nvel e a criao de concursos, substituindo os ento chamados
funcionrios extranumerrios, em um movimento de racionalizao do servio pblico, pauta-
do em uma nova viso do funcionalismo e de substituio destes quadros.
1
O rgo era institudo de poderes nicos devido s caractersticas do regime poltico e
ao poder concedido aos diretores do Departamento e ao seu presidente. Ele contava inicial-
mente com as Divises de Organizao e Coordenao, Seleo e Aperfeioamento, Extranu-
merrio, Funcionrio Pblico e Material, que com o tempo foram reorganizadas e modifica-
das. Em um momento em que antigos quadros eram substitudos por novos, em ministrios
e reparties, o funcionalismo pblico federal se viu diante de uma reforma na organizao
da administrao pblica que teve como principal objetivo estabelecer padres de eficin-
cia e princpios meritocrticos nas reparties pblicas brasileiras. Os principais executores
da reforma foram os tcnicos altamente qualificados que se identificavam com os princpios
institudos pelo Departamento. Do DASP, estes princpios deveriam se expandir para todos
os outros ministrios que, no momento, subordinavam-se a ele. Aos poucos, esta elite tc-
nica, que chefiava as divises do rgo, foi considerada por Vargas e pela cpula ministerial
uma exceo e um exemplo de funcionalismo altamente qualificado, por trazer ao Brasil
regras, mtodos e organizao de trabalho diferenciado. Estes tcnicos adquiriam conheci-
mento exclusivamente nos Estados Unidos, no momento em que ambos os pases estavam
envolvidos em novas negociaes caractersticas do perodo do pr-guerra.
Com o passar dos anos, de experts do DASP estes funcionrios comearam a se ver
como verdadeiros bodes expiatrios do governo e, de privilegiados junto a um governo
ditatorial, se viram destitudos de poder com a queda de Vargas, em 1945. A partir deste
cenrio, nosso objetivo analisar a atuao desta elite tcnica como promotora de um
discurso reformista, tomando por base o seu posicionamento em relao ao restante do
funcionalismo federal e a construo de uma identidade dentro do DASP no perodo do
Estado Novo (1937-1945). necessrio, assim, compreender o insulamento burocrtico
ocorrido no perodo do Estado Novo, explicando como estes tcnicos propuseram e efe-
tuaram mudanas que tiveram pouco xito neste perodo, mas que refletiam uma menta-
1 Relatrio do DASP, de 1939. Separata da Revista do Servidor Pblico, ano III, n. 2, v. 2, maio 1940.
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lidade racionalizante e reformista do Estado, baseada em um modelo centralizador e com
um discurso meritocrtico.
Para compreender melhor a reforma administrativa em curso no Estado Novo, impor-
tante avaliar quais as principais transformaes institucionais ocorridas no perodo, assim
como o surgimento do insulamento burocrtico nas instituies estatais.
A partir da dcada de 1930, o governo de Getlio Vargas foi responsvel por trans-
formaes polticas e institucionais, ficando conhecido pelas diversas e significativas re-
formas de Estado, implantadas por meio de uma gradativa reestruturao administrati-
va, poltica e econmica no pas. Em 1937, com a promulgao de uma Constituio que
cancelava o processo poltico eleitoral e delegava poderes a uma cpula poltica ligada a
Vargas, este novo governo, autoritrio, com contornos nacionalistas e centralizador, trouxe
uma renovao na concepo das instituies pblicas. Alinhado ideologia deste novo
governo, Vargas promove uma poltica personalista, onde o papel de lder torna-se crucial
na organizao poltica, verticalizada. Diversos personagens polticos foram importantes
para o desenvolvimento do nacionalismo institucional: Getlio Vargas, Gustavo Capane-
ma, Oswaldo Aranha, Valdemar Falco, Jos Carlos de Macedo Soares, Lus Simes Lopes
(presidente do DASP), entre outros ministros e chefes de gabinete, que se transformaram
em empreendedores do governo e foram figuras importantes na manuteno do perso-
nalismo poltico varguista.
Eli Diniz (1999) avalia que dentre as principais mudanas reveladas no primeiro gover-
no Vargas esto as econmicas, da base agroexportadora para industrial, e as de natureza
poltico-institucional, como a construo de uma nova ordem poltico-social, atingindo a
sociedade civil e as instituies pblicas. Esta nova engenharia poltico-social, conforme
Diniz, atendeu a interesses do governo e de novos atores que surgiram e tornaram o Estado
mais malevel a personagens do perodo: as elites industriais e as elites polticas. Esta enge-
nharia, ainda de acordo com a autora, possibilitou o fortalecimento do Estado frente s oli-
garquias regionais, com a criao de cargos de interventores e de instituies controladoras
da administrao pblica (Diniz, 1999, p. 25-26).
A expanso das capacidades do Estado, da legitimao da subordinao de elites locais
a uma nova ordem administrativa, e, ainda, o surgimento de instrumentos de interveno
na vida poltica e social e frente s elites locais fizeram com que novas instituies, como o
DASP, tivessem papel fundamental na legitimao do novo governo.
Diversas medidas foram adotadas para desarticular o Estado oligrquico a partir de
1930. Dentre as reformas, destacam-se: a administrativa, com o DASP, a reforma da sade
pblica, implantada em inmeras vertentes e articulada pelo ministro Gustavo Capanema, e
da educao e sade, tambm articulada pelo antigo Ministrio da Educao e Sade (MES).
Alm disso, foram adotadas polticas corporativistas, que visavam agregar setores civis e
industriais s polticas estatais. O principal setor atingido por esta poltica foi o Ministrio do
Trabalho, Indstria e Comrcio.
Na rea administrativa, o desenvolvimento institucional ocorreu com a burocratizao
de atividades, a sua articulao com os setores corporativos e a centralizao poltica e insti-
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tucional, por meio da criao de departamentos de regulao das atividades. Esta nova for-
ma de regular as atividades ocorreu com o surgimento de uma elite que regia e comandava
decises em um modelo vertical, como no caso do MES e do DASP.
Esta alta burocracia estatal se considerava, frequentemente, apoltica e pouco infuenciada
por decises ou presses externas. A diminuio desta interferncia pessoal se deu por meio
de adoo de novas instituies politizadas e com regras rgidas de sociabilidade, como era o
caso do DASP. O autoritarismo traria uma ideia de controle das virtudes do Estado, diminuindo
o irracionalismo e originando mais conhecimento tcnico no aparato institucional.
A criao de conselhos tcnicos permitiu a primazia de uma elite tcnica, principalmente nas
reas econmica, poltica e administrativa. Alm do DASP, o Conselho Nacional de Caf (1931),
o Conselho Tcnico de Economia e Finanas (1934), o Conselho Federal de Servios Pblicos
(1936), o Conselho Nacional de gua e Energia Eltrica (1939) e o Instituto de Aposentadoria e
Penses dos Industririos IAPI (1936) foram alguns dos rgos tcnicos criados no perodo que
conduziam reformas inspiradas no conhecimento cientfco e com uma elite insulada.
No muito diferente da perspectiva de Diniz, Edson de Oliveira Nunes (2010) descreve o insu-
lamento burocrtico como uma das caractersticas do Estado moderno brasileiro. O insulamento
burocrtico, de acordo com a teoria organizacional, seria um processo de proteo do ncleo
tcnico do Estado contra a interferncia do pblico. Este grupo, detentor de um conhecimento
especfco, retira da arena poltica do local onde ocorrem confitos entre grupos polticos, e no
qual se constroem tambm discursos discusses nas quais poderiam ocorrer embates entre
a sociedade civil e o Estado, resultando em uma reduo da arena e resguardando instituies
polticas (Nunes, 2010, p. 55-56). Alm disso, ele promove o universalismo de procedimentos, ou
seja, a padronizao de regras e at mesmo hbitos sociais presentes nas instituies.
O DASP fortaleceu o universalismo de procedimentos, e tambm as fguras de Getlio Vargas
e de Lus Simes Lopes, dirigente do Departamento. preciso entender que o insulamento no
ocasionou uma iseno poltica, mas um posicionamento diferenciado na estrutura de poder, di-
minuindo confitos, contudo jamais acabando com as arenas polticas.
O DASP, neste contexto, criou uma racionalidade tcnica importante no processo de in-
sulamento em curso, mas tambm analisava criticamente o Estado. Desempenhou funes
antagnicas ao universalismo de procedimentos, pois pretendia realizar uma reforma mo-
dernizante ao mesmo tempo em que se sustentava por meio de uma centralizao burocrti-
ca e poltica muito forte. O Departamento tambm estabeleceu novos critrios de organiza-
o da chamada burocracia estatal, considerada como meras regras do mundo do trabalho
necessrias para o funcionamento da mquina estatal, e se tornou o rgo centralizador
fundamental para o Estado Novo, com a criao de regras rgidas de sociabilidade e buro-
crticas, com autorizao do prprio departamento no Distrito Federal e dos daspinhos,
2

2 Os chamados daspinhos eram os rgos estaduais do DASP, que respondiam ao rgo central e buscavam
realizar aes em busca da eficincia nos estados. Os interventores estaduais tinham contato direto com estes
rgos, e decretos e leis locais s eram sancionados aps a aprovao do DASP e dos daspinhos.
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em cada estado, que transmitiam as mesmas noes de centralizao, regulao e normas
interventoras. O DASP supervisionava atividades polticas, leis, decretos municipais, esta-
duais e federais com as suas Comisses de Eficincia e regulava os princpios bsicos da
administrao da poca.
Assim, compartilha-se, aqui, da mesma viso de Diniz e de Nunes, que conceberam cor-
porativismo e insulamento burocrtico como bases fundamentais no processo de centraliza-
o e racionalizao da administrao pblica brasileira na era Vargas.
Na anlise da atuao desta elite tcnica no perodo estudado, necessrio demonstrar
as origens das teorias aplicadas pelo DASP na reforma da administrao pblica.
Na dcada de 1930, a organizao de uma administrao pblica considerada moderni-
zante no Brasil utilizou como base a administrao cientfica norte-americana e regras de
gerenciamento da teoria organizacional. Adotando as teorias da administrao cientfica,
3

o DASP incorporou um modelo que exclua o personalismo e criava bases legais para o de-
senvolvimento de estruturas burocrticas e racionais. Nos Estados Unidos, a busca pela efi-
cincia foi baseada na adoo de reduo de riscos, o modelo mquina de Taylor, alm de
um sentimento geral de reforma que levara ideia de moralizao de instituies pblicas
norte-americanas. L, o rgo responsvel pela reforma administrativa foi a Civil Service
Commission (CSC), criada em 1883, junto ao movimento de moralizao das instituies po-
lticas, verificado no movimento progressivista.
O progressivismo, por sua vez, foi um movimento que conjugou a insatisfao de di-
versos setores da sociedade norte-americana no perodo de reconstruo do pas aps
a guerra civil de 1861-1865. Ele levava em considerao a adoo de regras rgidas no
Congresso e uma caa s improbidades administrativas; a organizao de uma luta so-
cial de reivindicao junto ao governo, baseada nos direitos femininos, dos imigrantes e
trabalhistas. Ainda trouxe uma moralizao poltica incorporada moralizao dos costu-
mes nas grandes cidades, locais onde as principais mudanas puderam ser vistas. Houve,
assim, uma confrontao entre uma nova realidade social e poltica, com a incorporao
de diferentes grupos sociais s reivindicaes nacionais (Pamplona, 1995, p. 20-21). Essa
luta que surgiu a partir de reivindicaes de uma classe mdia crescente, levou criao
de leis antitrustes, regulao das eleies pblicas, consideradas farsas eleitorais, e ao
estabelecimento de um rgo regulador das atividades departamentais no pas, a chama-
da Civil Service Commission.
A CSC foi a referncia mais prxima dos tcnicos da elite daspiana para a implementao
de uma reforma no Brasil. Apesar da diferena entre as realidades econmico-sociais e da
inteno reformista, que no Brasil jamais partiu da sociedade para o governo, mas do rgo
central para a sociedade, os tcnicos brasileiros acreditavam que as regras e teorias da admi-
3 O scientific management, corrente da administrao norte-americana, que inclua a adoo de tcnicas admi-
nistrativas baseadas no modelo machine, de F. Taylor, normatizao rgida de toda e qualquer atividade de
trabalho, busca pela eficincia e combate corrupo e ineptido do funcionalismo pblico, surgindo no seio
do movimento progressivista (1880-1920) (Wahrlich, 1946, p. 91; Wahrlich, 1983).
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nistrao cientfica aplicadas a diferentes realidades poderiam funcionar, porm levando em
considerao a realidade local.
Ao se verificar o insulamento burocrtico no Brasil e a busca por uma racionalizao
cientfica, deve-se cogitar que este mesmo modelo mquina, adotado pela administrao
pblica brasileira, tambm permitiu que os tcnicos do DASP se vissem como um grupo
diferenciado, pois buscavam em modelos externos solues para a corrupo, a ineficin-
cia, o clientelismo poltico e a formao de pessoal. Apesar dos costumes na administrao
pblica serem diferentes das novas prticas polticas do DASP e das diferenas entre objeti-
vos e prticas da reforma administrativa nos Estados Unidos, muitos funcionrios do DASP
adotavam esta teoria organizacional e buscavam nela solues para os problemas ligados
ao funcionalismo pblico. Estudando no exterior, com acesso aos ento recentes estudos
de administrao pblica e com estgio em departamentos norte-americanos, os tcnicos
que formaram a elite tcnica do DASP iniciaram um processo de centralizao da mquina
burocrtica estatal, formando praticamente uma unidade, criando uma identidade prpria e
executando reformas que, em grande parte, no foram aceitas pelos funcionrios acostuma-
dos com os velhos hbitos presentes no funcionalismo pblico brasileiro.
Entretanto, mesmo buscando em princpios meritocrticos solues para a ineficincia
da administrao no pas, o papel desta elite tcnica no pode ser vinculado a uma situao
apoltica. O discurso formulado pela mesma elite incorporava a ideia de autonomia nas de-
cises polticas estatais e a tentativa de criao de uma identidade baseada na meritocracia,
na formao tcnica e especializada, com poucos interesses polticos. Porm, na prtica, eles
estavam exercendo um papel regulador e poltico.
Na anlise do insulamento burocrtico e na formao de corpos tcnicos na administra-
o pblica brasileira, utiliza-se como importante referencial terico o estudo de Gilberto
Hochman (1990) sobre a elite previdenciria do Instituto de Aposentadorias e Penses (IAPI),
nas dcadas de 1930 a 1950. A partir da ao destes burocratas, os funcionrios administra-
tivos do IAPI, e de suas concepes ideolgicas possvel entender a lgica da ao pblica
e de que forma foram criados discursos e aes de legitimao do Estado. No caso dos inapi-
rios, os servidores reconheciam-se como importantes elementos reformadores do Estado,
e como um grupo com identidade demarcada dentro do funcionalismo pblico federal. Este
grupo buscava, a partir do mrito, da competncia e do conhecimento especializado, os ob-
jetivos para sua organizao, e por meio da construo de mtodos meritocrticos de ascen-
so ao Instituto, diferenciar-se da tradio clientelista e corporativa, construindo a memria
de uma gnese que seria despolitizada e no cedia aos interesses polticos e clientelistas
presentes no funcionalismo pblico (Hochman, 1990, p. 60).
Da mesma forma que os inapirios construram uma slida identidade de integridade e
eficincia na administrao pblica federal, os funcionrios da elite tcnica daspiana tam-
bm mantinham uma posio despolitizada e de eficincia administrativa. So constantes,
em quase todos os documentos de funcionrios do DASP, assim como do prprio Lus Si-
mes Lopes, ex-funcionrio do Ministrio da Agricultura cujo importante papel na reforma
administrativa do DASP no pode deixar de ser citado , as referncias a um posicionamento
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neutro em relao ao enrijecimento do regime poltico, porm veementemente a favor da
instituio de regras meritocrticas na criao de cargos.
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Os funcionrios administrativos pertencentes elite tcnica daspiana tinham como ori-
gem departamentos e ministrios diferentes: Departamento de Estatstica, Ministrio da
Fazenda, Ministrio das Relaes Exteriores, Ministrio da Educao e Sade, Ministrio da
Agricultura. Dentre eles, destacaram-se Mario Paulo de Brito, diretor da Diviso de Aperfei-
oamento; Moacyr Briggs, diretor da Diviso de Seleo e Aperfeioamento; Beatriz Marques
de Souza Wahrlich, professora de administrao e diretora da Diviso de Seleo; Austrio
Dardeau de Oliveira, diretor da Diviso de Estudos de Pessoal; Wagner Estelita Campos, chefe
da seo da Diviso de Organizao e Coordenao; Paulo de Lira Tavares, diretor da Diviso
de Orientao e Fiscalizao de Pessoal, e Murilo Braga de Carvalho, posteriormente diretor
da Diviso de Seleo.
5
Apesar de ter sido funcionrio do Ministrio da Agricultura e de sua formao em agro-
nomia, Lus Simes Lopes, presidente do Departamento, desde o incio do golpe de 1930,
manteve-se ao lado de Vargas, tornando-se chefe de gabinete do presidente e, posterior-
mente, em 1936, diretor da comisso de reajustamento do servio civil, conhecida como
Conselho Federal do Servio Pblico Civil (CFSPC).
Simes Lopes teve um papel fundamental na conduo das reformas administrativas no
perodo, e conjugava elite departamental do DASP o papel de efetuar uma transformao
sem precedentes na administrao pblica, criando novos quadros de funcionrios que pri-
mavam pela excelncia no servio pblico, substituindo antigos extranumerrios por fun-
cionrios efetivos. Simes Lopes se posicionava como um verdadeiro paladino da reforma
administrativa e por meio de sua influncia com Vargas, visionava criar um departamento de
excelncia, que irradiaria aes de eficincia a outros rgos pblicos. Ele foi o responsvel
por instituir um programa de intercmbio que buscava formar estes quadros nos padres
considerados por ele mais modernos na administrao pblica norte-americana.
Para conduzir tal reforma, o presidente do Departamento desejava que os funcionrios
pblicos brasileiros fossem enviados para os Estados Unidos para estudos em administrao
pblica. Nesse sentido, alm de condutor das reformas administrativas, confiava que a for-
mao de destaque deste grupo seria importante para que o mesmo criasse uma identidade,
fosse reconhecido e conseguisse realizar uma ampla reforma no pas. O envio de funcio-
nrios para o exterior foi possvel aps a criao do decreto-lei n. 776, de 7 de outubro de
1938, que institua a chamada Misso de estudos no estrangeiro. Este decreto possibilitou
o envio, a cada ano, de dez funcionrios selecionados pelo DASP para conduzir estudos nos
Estados Unidos com licena remunerada e as despesas universitrias pagas pelo governo e
4 Concluso baseada em anlise de artigos dos funcionrios desta elite presentes em diversas revistas do servi-
dor pblico, editadas pelo DASP entre 1937 e 1945. Revista do Servio Pblico.
5 Ordem de servio n. 18, de 19 de julho de 1943. Diviso de Seleo e Aperfeioamento. Viagens ao Estrangeiro.
Pastas 663 a 670. Arquivo Nacional, Fundo DASP, e ofcio de Lus Simes Lopes. LSL 1935.08.14 APU, pasta VII,
Arquivo Lus Simes Lopes, CPDOC/FGV.
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pelo Institute of International Education, com bolsas dadas pela Fundao Rockefeller. Privi-
legiando a American University, em Washington, que havia criado em 1934 a School of Public
Affairs, esta se tornou um referencial importante para os funcionrios, que viajavam por um
perodo de oito meses de curso e mais quatro meses de estgio em instituies pblicas
norte-americanas, em um programa chamado In-service training.
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O papel estratgico deste intercmbio merece ser analisado, uma vez que o perodo
de envio dos funcionrios, a partir de 1938, foi um momento singular nas relaes entre
Brasil e Estados Unidos. A partir da ameaa nazista e das negociaes entre os governos
Vargas e Roosevelt, foram estabelecidos diversos canais de intercmbio entre as naes. Essa
estratgia de aproximao, considerada pelo historiador Gerson Moura uma aproximao
pragmtica, revelou estratgias dos governos para se beneficiarem economicamente em um
perodo de grande turbulncia na Europa do pr-guerra.
importante ressaltar que Simes Lopes foi um membro da Misso Aranha (1939) e
tambm o pioneiro na instituio de intercmbio cultural e educacional entre as naes.
Antes mesmo de a Misso de estudo no estrangeiro ser criada, Simes Lopes enviara, ainda
como diretor do CFSPC, em 1937, quatro funcionrios para estudo na American University,
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uma instituio criada no perodo da Primeira Guerra Mundial e que objetivava formar tc-
nicos e funcionrios que pudessem contribuir no perodo de guerra. A American University
se tornou, em ambos os perodos, uma importante instituio na formao de funcionrios
pblicos, oferecendo cursos de guerra, e at mesmo cedendo seu espao fsico para que
militares pudessem criar bases de apoio, cuidar de feridos e treinar mo de obra para a in-
dstria blica.
Em 1936, dois anos apenas aps a criao do curso de administrao pblica, foi criado
o programa Hall of Nations, que buscava formar profissionais de diversos pases americanos
que buscassem conhecimento tcnico e espelhassem as instituies norte-americanas, com
o objetivo de diminuir a influncia europeia nas Amricas.
Aps a Conferncia Pan-Americana de 1936, em Buenos Aires, e a proposta do governo
norte-americano de aumentar os laos entre as naes americanas por meio de intercmbio
cultural, Simes Lopes decidiu, experimentalmente, enviar estes funcionrios para os Esta-
6 Essa universidade incentivada e financiada pelo prprio governo norte-americano, criara diversos cursos para
aperfeioamento de funcionrios administrativos norte-americanos com estgio em reparties pblicas. Al-
guns de seus professores, como John Patterson e Henry Reining Jr., divulgavam os princpios de administrao
cientfica e de regras gerenciais na administrao pblica, enfatizando a normatizao no servio e maior efi-
cincia. A partir do mesmo ano, a American University comeou a oferecer cursos para aperfeioamento de
funcionrios pblicos da Amrica Latina, com durao de oito meses, podendo se estender por quatro meses
ou mais para o estgio em reparties. A universidade tinha uma intensa colaborao com o Departamento de
Estado norte-americano e a Civil Service Comission, tendo criado cursos de importncia estratgica para o pe-
rodo da guerra. Ver The American University Bulletin, v. 14, n. 7, April 1939. Washington, The American University
Archives and Special Collections, American University Library.
7 CORDDRY, Charles. Report: Brazilian Students study public administration in Washington. January 22, 1942.
Washington: The American University Archives and Special Collections. Box 1 Hall of Nations, p. 1. Ameri-
can University Library.
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dos Unidos. Somente a partir do decreto-lei n. 776, redigido pelo prprio DASP, foi efetivado
o envio de funcionrios para o exterior, porm privilegiando unicamente os Estados Unidos.
8
Coincidentemente, a maior parte dos enviados para estudo na American University era
de funcionrios do DASP,
9
o que condizia com os interesses de Simes Lopes de criar uma
elite tcnica em seu Departamento. A formao de uma identidade ligada experincia no
exterior e ao estgio que efetuavam em reparties pblicas norte-americanas dava, a esta
elite, um reconhecimento muito grande. Alm disso, os funcionrios enviados ao exterior,
selecionados em rgido concurso no Brasil, no encontravam dificuldades em conduzir seus
estudos, de acordo com relatrios internos do prprio diretor da American University. Os
brasileiros se destacavam no s como o grupo de maior nmero, que totalizou cinquenta e
dois funcionrios, durante os anos de 1937 e 1945, como nos cursos e no treinamento, tendo
facilidade em se integrar ao curso promovido: os oficiais enviados pelo governo brasileiro
tm sido de um tipo distintamente superior. Bem treinados e inteligentes, eles tm conse-
guido obter vantagens no programa da universidade em administrao pblica e em outras
oportunidades em Washington.
10
A excepcionalidade dos funcionrios brasileiros tambm pode ser vista em relatrio fei-
to a pedido do Departamento de Estado para o professor de administrao pblica Henry
Reinings Jr., que veio ao Brasil entre novembro de 1943 e fevereiro de 1944:
Eu fiquei muito impressionado com a alta qualidade dos funcionrios do escritrio. Eu
os classificaria como superiores ao servio pblico regular norte-americano, se tal com-
parao tem algum valor. Certamente ele est acima da mdia dos departamentos p-
blicos brasileiros. [...]
Eu descobri que os funcionrios do DASP esto ideologicamente imbudos de um senso
de propsito para melhorar as aes do governo aplicando mtodos cientficos. A esco-
la do DASP conta com 100 instrutores e 4.000 estudantes que expressam este esprito.
O DASP ainda pediu para ser excludo das regras do censor que fazem com que os jor-
nais no faam comentrios sobre agncias do governo sem autorizao especfica. Isso
promoveu um curioso efeito em fazer do DASP o bode expiatrio [whipping boy] do
regime Vargas, mas ilustrou a alta atitude do DASP.
11
A formao destes funcionrios foi importante para a reforma conduzida pelo DASP, ape-
sar das claras diferenas entre as bases da reforma administrativa norte-americana, conduzi-
das pela Civil Service Commission, e as bases brasileiras. A norte-americana previa a forma-
8 Anteprojeto de decreto-lei. DASP, ofcio expedido n. 2.816. 1938. Arquivo Nacional, Srie Pessoal, pasta 665.
9 Itamaraty. Diviso Cultural, Informaes e Relatrios, 1934-44. Arquivo Histrico do Itamaraty.
10 Traduo livre da autora. International Program, Report. 1941. The American University Archives and Special
Collections, Hall of Nations, Box 1, American University Library.
11 Traduo livre da autora. REININGS JR., Henry. Report to Public Administration Committee of the Mission to the
DASP. NARA, caixa 3.841, RG 59, p. 4-5, 1944.
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o de uma atitude moral contra a corrupo e o patrimonialismo. J no Brasil, no ocorreu a
formao de uma nova atitude moral, e o movimento partiu no da classe mdia e das bases,
mas de uma elite departamental, em reforma verticalizada, ou seja, de cima para baixo.
Desta forma, a formao destes funcionrios daspianos no trouxe transformaes to
ntidas sobre os costumes estabelecidos na administrao pblica brasileira. Este o ar-
gumento de Lawrence Graham (1968) que enfatiza que no Brasil, assim como no sistema
francs, o individualismo mais importante do que a posio na administrao. Assim, ele
argumenta que o status ligado ao funcionalismo essencial para a formao de uma atitu-
de diferenciada. Graham disserta sobre as complicaes existentes na adoo de teorias de
organizao de uma administrao pblica no Brasil a partir da anlise do DASP. Ele afirma
que a reforma civil no Brasil ocorreu de forma vertical e no possibilitou uma mudana na
organizao administrativa brasileira, apenas aumentou a lacuna existente entre polticas e
prticas no servio pblico federal (Graham, 1968, p. 72).
Esta teoria, alicerada pelo estudo de material pertinente prpria estruturao do De-
partamento, diz respeito adaptao de prticas administrativas diretamente de um pas
para o outro, sem o necessrio questionamento sobre a validade da adoo destas prti-
cas no Brasil. O autor avalia que esta elite buscava mtodos universais, de classificao, de
transposio de polticas a regras, como um objetivo a ser seguido fielmente, em busca da
eficincia no servio pblico. Para estes funcionrios, eles iriam alcanar o universalismo de
procedimentos proposto pela administrao cientfica no Brasil (Graham, 1968, p. 73). Entre-
tanto, avalia-se que esta transposio no ocorreu de forma fiel e, sim, com a preocupao
de ser adaptada, e o envio de tcnicos ao exterior fazia parte de um projeto de qualifica-
o que buscava formar funcionrios para os servios administrativos, no necessariamente
com a inteno de transpor regras de administrao, mas para comprovar que a formao
altamente qualificada da elite daspiana poderia conduzir estes reformadores a uma atitude
diferente dentro do funcionalismo federal.
A partir destes princpios bsicos, esta elite tcnica organizou uma nova forma de geren-
ciar a entrada, permanncia, promoes e pagamentos no servio pblico, tentando trazer o
mximo de racionalismo. Por conseguinte, estes funcionrios estavam ligados ao funciona-
mento de um aparelho burocrtico que no privilegiava o mrito, e sim as ligaes pessoais
na formao de polticas pblicas. Suas concepes de administrao no correspondiam
realidade institucional presente na administrao pblica brasileira e, por este motivo, suas
expectativas no foram correspondidas.
Conforme algumas vises presentes na Revista do Servio Pblico, editada a partir de
1937 pelo Conselho Federal do Servio Pblico Civil e, depois de agosto de 1938, pelo re-
cm-criado DASP, a posio desta elite fica ainda mais clara, pois possvel perceber, por
meio do discurso deste grupo, a nova viso burocrtica do papel da administrao pblica e
do seu prprio papel na execuo de polticas pblicas no perodo.
Ressalta-se que uma das caractersticas analisadas por Hochman no estudo dos servido-
res do IAPI de que o discurso inerente a quase todos os servidores entrevistados era que
os seus projetos estavam ligados a uma racionalidade tcnica e administrativa e o IAPI era
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impenetrvel ao poltica. Hochman afirma, tambm, que desde o incio estes funcio-
nrios apresentavam um discurso com um tom de apologia nova organizao, que traria
resultados benficos para a nao.
De forma semelhante, mesmo em um momento em que o autoritarismo do Estado Novo
no permitia uma maior liberdade de expresso de seus funcionrios, os funcionrios do
DASP mantinham um posicionamento de apologia ao Departamento, por acreditarem que
suas aes levavam o pas a um avano econmico e poltico. O discurso modernizante alia-
do ao autoritarismo foi, assim, uma das caractersticas destes servidores que trabalhavam
em prol de uma nao melhor, sem clientelismo e corrupo.
Apesar do discurso cientfico de racionalizao dos servios e de aplicao de tcnicas
para o bom funcionamento da mquina burocrtica, o DASP fora criado no Estado Novo e
tinha, desde a sua criao, um carter autoritrio e vertical. A nomeao de funcionrios para
o Departamento, inicialmente, era feita diretamente por Lus Simes Lopes. Somente aps
1939 e com a criao de concursos para o Departamento que este deixa de ter um corpo
de funcionrios selecionados, porm, para os cargos de chefia e diviso do Departamento,
permaneciam indicaes feitas pelo presidente do rgo e por Vargas. Da mesma forma que
estes funcionrios eram selecionados, tambm deveriam se identificar com os propsitos do
Departamento efetuar reformas de cima para baixo. Esta tarefa por si s traria desconforto
para os funcionrios, mas era vista como necessria pelos funcionrios da elite daspiana.
Muitos intelectuais que participaram de aes do Ministrio da Educao e Sade, por
exemplo, viam sua atuao nesta pasta como positiva, como uma benfeitoria nao, justi-
ficando assim os fins pelos meios. Alguns tambm se entusiasmavam com as possibilidades
de insero no campo da poltica, como foi o caso do Servio Nacional de Teatro, que con-
tou com a participao de artistas de rdio e teatro na organizao, divulgao e execuo
de polticas culturais do governo, resguardando a Vargas o papel de promotor de aes de
valorizao do teatro nacional e exaltando sua imagem (Camargo, 2011). No DASP, existia
o mesmo entusiasmo, com a viso de que o governo Vargas era um governo autoritrio,
porm nacionalizante e reformador, que contemplava grupos e propostas nunca antes con-
templadas devido ao clientelismo existente nos governos anteriores.
Outra questo relacionada a esta nova organizao poltica seria a da formao tcnica,
que produziria uma identidade entre estes funcionrios do Departamento. Enquanto boa par-
te do funcionalismo se via obrigada a seguir o novo estatuto e as novas regras gerenciais e de
administrao de pessoal impostas pelo DASP, esta elite tcnica se identifcava no apenas
como executora de tarefas, como tambm um grupo de pessoas que traria um benefcio ao
funcionalismo pblico, acabaria com o clientelismo e faria um bem a toda a populao, com
as novas reformas implantadas. A falta de cooperao vista no funcionalismo pelos tcnicos
era considerada uma traio e uma forma de sabotagem. Desta maneira, o funcionrio que
no cooperava com o DASP, consequentemente no cooperava com o novo governo.
Pode-se constatar, portanto, que os tcnicos do DASP tambm buscavam construir uma
imagem distinta e, muitas vezes, antagnica em relao a outros setores do funcionalismo
pblico; consideravam-se experts com formao no exterior e especfica para lidar com as vi-
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cissitudes da administrao pblica brasileira; eram funcionrios que reconheciam o autori-
tarismo do novo governo, porm se manifestavam como isentos de aes polticas e se viam
como promotores de uma reforma inevitvel. Com o tempo, passaram a ser vistos por eles
prprios no mais como experts, mas como verdadeiros bodes expiatrios em suas funes
no Departamento regulador das aes do governo Vargas, medida que o poder institudo a
eles foi se dissipando, at que Lus Simes Lopes renunciou presidncia do Departamento,
em 1944, e finalmente, em 1945, Vargas renunciou.
A partir desta breve anlise do DASP e da formao da elite tcnica daspiana no perodo
do Estado Novo, conclumos que o estudo da formao de elites tcnicas em instituies
pblicas no perodo e em outros perodos histricos ainda um campo aberto para historia-
dores no Brasil. O estudo das elites tcnicas nos permite, assim, refletir sobre a identidade do
funcionalismo pblico e sua atuao, seus sucessos e insucessos na promoo de polticas
pblicas no pas, alm de aumentar o debate sobre as relaes entre sociedade civil, funcio-
nalismo pblico e Estado no sculo XX.
Ref er nci as bi bl i ogr f i cas
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Recebido em 14/8/2012
Aprovado em 6/11/2012
______. De inapirios a cardeais da previdncia social: a lgica da ao de uma elite burocrtica.
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