Gestao Publica e Account PDF

NOVA GESTO PBLICA E ACCOUNTABILITY:
O CASO DAS ORGANIZAES SOCIAIS PAULISTAS

HIRONOBU SANO

SO PAULO
2003

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BANCA EXAMINADORA:

Prof. Orientador Dr. Luiz Fernando Abrucio
Prof. Dr. Mrio Aquino Alves
Prof. Dr. Nelson Marconi (PUC SP)

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FUNDAO GETULIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

HIRONOBU SANO


Dissertao apresentada ao Curso de Ps-graduao
na FGV/EAESP
rea de Concentrao: Governo e Sociedade Civil no
Contexto Local como requisito para obteno de
ttulo de mestre em Administrao Pblica e Governo.

Orientao: Prof. Dr. Fernando Luiz Abrucio

SO PAULO
2003

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SANO, Hironobu. Nova Gesto Pblica e accountability: o caso das organizaes
sociais paulistas. So Paulo: FGV/EAESP, 2003, 113 p. (Dissertao de Mestrado
apresentada ao Curso de Ps-graduao na FGV/EAESP, rea de Concentrao:
Governo e Sociedade Civil no Contexto Local).

Resumo: Trata da introduo, pelo Estado, de novos mecanismos de gesto e de
accountability. A partir do estudo de caso das organizaes sociais paulistas, o trabalho
analisa a questo da flexibilizao na gesto de servios pblicos no-exclusivos e da
responsabilizao.

Palavras-Chaves: Reforma do Estado, Accountability, Controle Social, Organizaes
Sociais, Publicizao.

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DEDICATRIA

Algumas pessoas foram fundamentais para que eu pudesse chegar at este momento.
Sem dvida esta dissertao est muito aqum da importncia que essas pessoas
representam nesta minha trajetria, mas, mesmo assim, gostaria de lhes dedicar este
trabalho:
Ao Mrio Aquino, que em um momento particular de dvidas e incertezas, foi paciente
ao me ouvir e me indicar o caminho que agora percorro.
Ao Edson Sadao, por sua generosidade e amizade irrestritas.
Ao Professor Fernando Luiz Abrucio, pela pacincia na orientao deste trabalho.
memria do Wander que, mesmo em pouco tempo de convvio, mostrou a fora de
sua amizade.
A meus pais e irmos, pelo carinho e compreenso.

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AGRADECIMENTOS

Gostaria de registrar meus agradecimentos a algumas pessoas especiais, que com sua
amizade propiciaram momentos ainda mais especiais:
Aos meus amigos de mestrado, pelos momentos de discusso acadmica e
principalmente de descontrao que passamos juntos: Takami, Rmulo Magalhes, Lilia
Asuca, Eduardo Granha, Elaine Lcio, Tatiana Mansour, Luciano Antinoro, Slvia
Zanotti, Daniela Coimbra, Ftima Thimoteo, Cludia Asazu, Fabio Storino, Silvia
Kawata, Paula Chies, Luciano Antinoro, Natalia Koga, Ana Paula Karruz e Silvia
Craveiro.
Ao pessoal do Projeto Quixote, em especial Ftima, Graziela e Auro, pela
oportunidade que me foi dada em conhecer artistas fantsticos.
Laura Parente, pelas palavras de apoio e tambm pela oportunidade de conhecer a
gesto pblica e atuar por uma cidade como So Paulo.
FGV-EAESP e seus professores, pela oportunidade de conhecer um excelente curso.
equipe da biblioteca Karl A. Boedecker, pela ateno dispensada.
Ao CNPq, pelo auxlio financeiro que me permitiu concluir o curso.
E a todos os que, por alguma falha momentnea, eu no tenha mencionado,
Muito obrigado.

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No h nenhum respeito possvel para a
dignidade humana, sem luta coletiva contra a
pobreza e, em ltima instncia, no h
esperanas de encontros - mesmo efmeros -
com a felicidade pessoal, sem um
compromisso coletivo com o destino da
Humanidade

CUNILL GRAU, N. Repensando o pblico atravs da sociedad.
Caracas: CLAD, 1998.

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SUMRIO

Lista de Abreviaturas _________________________________________________ 10
INTRODUO ______________________________________________________ 12
CAPTULO 1 REFORMA DO ESTADO E AS ORGANIZAES PS-
BUROCRTICAS____________________________________________________ 19
Da Reforma Administrativa para a Reforma do Estado: Causas e Conceitos ___________ 19
Reforma do Estado no Contexto Internacional ___________________________________ 22
Reforma do Estado no Brasil ________________________________________________ 24
A Reforma Burocrtica da Era Vargas _______________________________________________ 24
Reforma do Estado e o Novo Conceito de Pblico no Brasil ________________________ 30
Accountability ou Responsabilizao? _________________________________________ 32
As dimenses da Accountability______________________________________________ 35
Diferentes Mecanismos de Responsabilizao ___________________________________ 36
CAPTULO 2 AS ORGANIZAES SOCIAIS__________________________ 40
As Organizaes Sociais____________________________________________________ 40
As vantagens das Organizaes Sociais ________________________________________ 42
Legislao_______________________________________________________________ 43
Organizaes Sociais da Unio_______________________________________________ 44
As Organizaes Sociais no Amazonas ________________________________________ 50
As Organizaes Sociais na Bahia ____________________________________________ 50
As Organizaes Sociais no Cear ____________________________________________ 51
As Organizaes Sociais no Distrito Federal ____________________________________ 52
As Organizaes Sociais no Par _____________________________________________ 53
A Organizao Social no Paran _____________________________________________ 53
As Organizaes Sociais em Pernambuco ______________________________________ 54
As Organizaes Sociais em So Paulo ________________________________________ 55
Accountability das Organizaes Sociais _______________________________________ 57
CAPTULO 3 - AS ORGANIZAES SOCIAIS EM SO PAULO __________ 69

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Um breve histrico ________________________________________________________ 69
As condies para uma entidade se qualificar como OS ___________________________ 70
Organizaes Sociais de Sade e Accountability _________________________________ 83
As dimenses da Accountability no Contrato de Gesto ___________________________ 84
Accountability pelo Controle de Resultados_____________________________________ 89
O Controle de Atividades Hospitalares _______________________________________________ 91
O Controle de Recursos Financeiros _________________________________________________ 95
Accountability pelo Controle Parlamentar e de Procedimentos ______________________ 99
Accountability pelo Controle Social __________________________________________ 102
CONSIDERAES FINAIS __________________________________________ 104
BIBLIOGRAFIA____________________________________________________ 109

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Lista de Abreviaturas

ABTLuS Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncroton (OS)
ACERP Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto (OS)
ARNP Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (OS)
ASCETEB Associao Centro de Educao Tecnolgica da Bahia (OS)
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIOAMAZNIA
Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da Biodiversidade
da Amaznia (OS)
CCSS
Coordenadoria de Contratao de Servios de Sade da Secretaria
de Estado da Sade - SP
CDMAC Centro Drago do Mar de Arte e Cultura
CENTEC Instituto Centro de Ensino Tecnolgico (OS)
CETEB Centro de Educao Tecnolgica da Bahia (OS)
CGEE Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (OS)
CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
D.O.E. Dirio Oficial do Estado
D.O.U Dirio Oficial da Unio
FUNCAP
Fundao Cearense de Apoio ao Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico
IACC Instituto de Arte e Cultura do Cear (OS)
IBC Instituto Biofbrica de Cacau (OS)
ICI Instituto Curitiba de Informtica (OS)
IDSM Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau (OS)
IDT Instituto de Desenvolvimento do Trabalho (OS)
IMPA Associao Instituto de Matemtica Pura e Aplicada (OS)
LC Lei Complementar
MARE Ministrio da Administrao e Reforma do Aparelho do Estado
MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MP Medida Provisria
OCDE Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico

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OS Organizao Social
OSEC Organizao Santamarense de Educao e Cultura (OS)
PROMIR
Instituto de Promoo da Sade e Desenvolvimento Social da
Micro Regio de Irec (OS)
SADT Servios de apoio diagnstico e teraputico
SECITECE Secretaria da Cincia e Tecnologia do Cear
SECOM Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica
SECONCI
Servio Social da Indstria da Construo Civil e do Mobilirio
de So Paulo (OS)
SES Secretaria de Estado da Sade de So Paulo
SIA Sistema de Informaes Ambulatoriais
SIH Sistema de Informaes Hospitalares
SPDM Sociedade Paulista para o Desenvolvimento da Medicina (OS)
SUS Sistema nico de Sade
TCE Tribunal de Contas do Estado
TCU Tribunal de Contas da Unio

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INTRODUO

Esta dissertao tem como proposta analisar a incorporao dos novos mecanismos de
gesto e accountability pelo setor pblico brasileiro, em particular no caso das
organizaes sociais OSs paulistas.

As OSs so parte da estratgia adotada pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado para promover a flexibilizao da administrao pblica e foram criadas dentro
do contexto da Reforma do Estado conduzida pelo extinto Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Aparelho do Estado MARE. As OSs fazem parte do rol de
organizaes ps-burocrticas e recebem essa denominao porque foram criadas num
contexto que procura superar as deficincias apontadas no modelo burocrtico
weberiano e que trazem em seu bojo questes como a participao da sociedade na
gesto e tambm do controle social sobre o Estado. O intuito com as OSs promover a
publicizao, ou seja, a gesto das atividades no-exclusivas do Estado por meio de
entidades da sociedade civil. O Estado atuaria como promotor e regulador desse
processo, alm de ser o responsvel pelo financiamento e resultados das OSs.

As primeiras OSs foram qualificadas em 1997, no mbito federal, e atualmente somam
7 entidades. Desde ento o modelo de OS foi implantando por alguns Estados e
municpios, encontrando abrigo inclusive em So Paulo, cujo governo qualificou 8
entidades como OS na rea da sade, e que so responsveis pela gesto de 13 hospitais.
Estas OSs paulistas da rea da sade so, ento, o foco desta dissertao. A questo que
norteia este trabalho : as OSs de sade paulistas conseguiram combinar controle por
resultados com accountability? E a hiptese a ser testada que, apesar dos detalhes da
legislao quanto a esses dois aspectos, as OSs no lograram esse intento.

Para a conduo deste trabalho, a pesquisa conta, alm desta Introduo, com outros 3
captulos e a concluso. O primeiro captulo apresenta uma reviso sobre a reforma do
Estado, subdividida em cinco tpicos. O primeiro tpico analisa a evoluo da prpria
terminologia, que, no inicio, envolvia uma abordagem funcional sobre a administrao
pblica, como as estrutura de pessoal, cargos, entre outros, sendo tratada como

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reformas administrativas. medida que foram incorporados novos elementos
anlise, o prprio conceito foi se ampliando, e a reforma passou a ser compreendida
como a reforma do Estado, que, alm dos aspectos funcionais, passou a englobar toda
a anlise sobre o papel do Estado e sua relao com a sociedade. Na anlise feita pelo
Conselho Cientfico do CLAD (2000, p.28), a nova gesto pblica que se procura para a
Amrica Latina deve basear-se:
...en la profesionalizacin contenida en el modelo burocrtico,
en diferentes tcnicas gerenciales basadas en las ideas de
flexibilidad administrativa, control por resultados,
contractualizacin, competencia administrada y, con mucho
nfasis, en la transformacin y ampliacin del concepto de lo
pblico, especialmente mediante mecanismos de
responsabilizacin de la administracin pblica.

Esta ampliao do conceito leva-nos ao segundo tpico do captulo terico, que aborda
a publicizao e accountability no setor pblico. A partir das crticas ao modelo
burocrtico clssico, da busca por maior flexibilizao na gesto pblica e das
possibilidades apresentadas pelo modelo gerencial de administrao, a discusso avana
para a anlise de uma nova relao entre o Estado e a sociedade e do papel a ser
desempenhado por ambos. Assim, espaos de participao da sociedade seriam
ampliados a partir de sua promoo e financiamento pelo Estado.

Uma das estratgias utilizadas, inserida no processo de redefinio do papel do Estado,
a da publicizao de servios no exclusivos, que consiste na descentralizao para o
setor pblico no-estatal da execuo de servios que no envolvem o exerccio do
poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como o caso dos servios de
educao, sade, cultura e pesquisa cientfica. (BRASIL, 1995, p.13). E as OSs
representam uma parte dos atores deste processo de publicizao, pois so as entidades
aptas a executar servios pblicos definidos pelo Estado. Para assegurar que o interesse
pblico prevalecer nas atividades sob a responsabilidade das OSs, so estabelecidas
metas de desempenho e qualidade em contrato de gesto, cuja execuo deve ser
acompanhada pelo Estado e tambm pela sociedade, pois esto previstos mecanismos
que promovem o controle social.

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Um estudo sobre accountability pode ser justificado, de acordo com o CLAD (2000,
p.21), devido sua importncia na reconstruo do Estado:
La justificacin terica de la importancia de la accountability
para la reconstruccin del Estado y la creacin de una nueva
governabilidad democrtica em Amrica Latina no ha sido an
complementada por estdios empricos profundizados, y como
consecuencia existe un gran desconocimiento de las formas de
responsabilizacin, as com de las soluciones encontradas.

O estudo sobre o tema inicia-se com uma reviso sobre o prprio termo accountability e
os diversos mecanismos de controle envolvidos. Como ponto de partida conceitual,
entende-se accountability como a obrigatoriedade de dirigentes pblicos prestarem
contas de seus atos a um rgo de controle, ao parlamento ou prpria sociedade
(CLAD, 2000). Mas uma anlise sobre as diversas tentativas de traduo do termo
accountability leva constatao de que falta um vocbulo no Brasil, e tambm na
Amrica Latina, que consiga exprimir todo o significado que a palavra encerra. A
concluso que a ausncia de uma traduo significa que os conceitos no fazem parte
do cotidiano da cultura local, mas que poderiam ser desenvolvidos a partir da percepo
de sua importncia e sua incorporao gradativa.

O terceiro tpico analisa, em linhas gerais, a evoluo do Estado brasileiro a partir das
primeiras reformas implementadas durante a era Vargas, quando ocorre a tentativa de
implementao de um modelo burocrtico weberiano em meio a um ambiente permeado
pelo patrimonialismo.

O ltimo tpico aborda o recente processo de reforma do Estado brasileiro e o novo
conceito de pblico no Brasil a partir da anlise do Plano Diretor. Alm da proposta de
flexibilizao, a reforma conduzida pelo MARE busca imprimir um modelo gerencial
na administrao pblica, no qual os servios pblicos passam a ser pautados por metas
de produtividade e de qualidade. Assim, o foco, apesar de passar dos procedimentos
para os fins, numa tentativa de superar os vcios da administrao burocrtica clssica,
volta-se, assim como na administrao privada, para a satisfao de clientes que buscam
os servios. De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado:

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administrao pblica gerencial v o cidado como
contribuinte de impostos e como cliente de seus servios. Os
resultados da ao do Estado so considerados bons no porque
os processos administrativos esto sob controle e so seguros,
como quer a administrao pblica burocrtica, mas porque as
necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas.
(BRASIL, 1995, p.17)

Ou seja, o cidado, contumaz reclamante da ateno (no) dispensada pelo Estado, foi
transformado num cidado-cliente e, nessa condio, somente seria percebido pelo
Estado em dois momentos: o primeiro enquanto contribuinte de impostos, e o segundo,
quando necessitar de seus servios. Mas aqueles que no contribuem, como por
exemplo crianas, trabalhadores da economia informal, indigentes, entre outros, no
seriam vistos pelo Estado e no se constituiriam em clientes dos servios prestados?
Para ser um cidado preciso ser um cliente?

Para que os servios sejam levados com qualidade para a sociedade-cliente, as OSs so
parte do modelo de prestao de servios previsto na reforma e que no apresentariam
em sua estrutura os vcios do modelo burocrtico, alm de serem guiados pelos
princpios da administrao privada. Mesmo com a transformao de organizaes da
sociedade civil em protagonistas na execuo de atividades de carter pblico, a
flexibilizao proposta na reforma no exime o Estado de sua responsabilidade na oferta
de servios, pois o que se estabelece um sistema de parceria entre Estado e sociedade
para seu financiamento e controle. (BRASIL, 1995, p.13). O que se prope que o
Estado passe a desempenhar um papel de regulador e tambm de promotor, subsidiando
e buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participao da sociedade
(BRASIL, 1995, p.13). Em estudo conduzido pelo CLAD, (2000, p.26), seu Conselho
Cientfico destaca que: Lo importante es resaltar que el traspaso de funciones a
organizaciones pblicas no estatales no le quita al Estado la responsabilidad de controlar
las polticas. Dessa forma, este tem a incumbncia de exigir de seus parceiros a
execuo de servios de forma que atendam as necessidades da populao.

O Captulo 2, ento, apresentar a implementao das OSs no Brasil. E, para conduzir a
anlise, tomam-se como referncias a Lei das Organizaes Sociais, instituda pela Lei
Federal n
o
9.637/98, e seus desdobramentos nos Estados da Federao, em particular em

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So Paulo, que criou as OSs nas reas da sade e da cultura por meio da Lei
Complementar 846/98. Alm da questo legal, so apresentadas diversas OSs criadas
no Brasil, numa tentativa de mostrar o alcance e as limitaes do modelo federal. A
pesquisa conduzida baseou-se, principalmente, nas informaes obtidas por meio da
internet, considerado uma ferramenta importante, mas no nica, de disponibilizao
das informaes. Um outro aspecto que justifica a utilizao deste mecanismo a
limitao de recursos que acabam por dificultar uma pesquisa que demande visitas de
campo a cada um dos Estados da Federao. Sem dvida esta abordagem apresenta
limitaes, principalmente porque as informaes podem estar disponveis em outros
meios que no a rede mundial de computadores, como por exemplo nos Dirios
Oficiais, mas o principal intuito com a pesquisa foi a de realizar um primeiro
levantamento das OSs e que promovam novas discusses.

Aps uma anlise geral sobre as OSs e sua aceitao pelas esferas subnacionais, o
Captulo 3 tratar do caso das OSs de sade paulistas. O que se procurar com a parte
emprica , como evidenciado na questo bsica, contribuir com reflexes sobre a
incorporao de mecanismos de controle e responsabilizao na prtica pblica, uma
vez que:
El balance general de la experiencia latinoamericana apunta
hacia una doble conclusin: por una parte, se ha avanzado
significativamente en comparacin con el pasado, por mdio de
la aplicacin de nuevas medidas en pro de la responsabilizacin
de la administracin pblica; pero, por otra parte, los
mecanismos de accountability no se han desarrollado de igual
manera, aparte de que persisten varias cuestiones no resueltas en
cada uma de esas medidas y en la manera en que ellas se
relacionan. (CLAD, 2000, p.330).

Em seguida realizada uma anlise comparativa entre a legislao federal e a de So
Paulo, esta claramente influenciada pela primeira. A opo por So Paulo deve-se
principalmente ao fato deste Estado comportar o maior nmero de organizaes sociais
qualificadas em uma mesma rea, a da sade, que conta com 8 OSs e que so
responsveis pela gesto de 13 hospitais pblicos, com 100% dos leitos destinados aos
pacientes do SUS. O trabalho ir, alm de apresentar a discusso em torno da criao
das OSs em So Paulo, analisar quais os mecanismos de controle desenvolvidos pelo
Estado que promovem o nvel de servios requerido e que garantem a correta aplicao

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dos recursos. Apesar da necessidade de controle, preciso averiguar tambm as
condies em que os mesmos so exercidos, pois o interesse da criao das OSs, como
expresso no texto do MARE lograr [...] maior autonomia e flexibilidade, bem como
uma conseqente maior responsabilidade para os dirigentes desses servios (BRASIL,
1997, p.11).

O elo entre o Estado e as OSs ocorre por meio do contrato de gesto, amplamente
utilizado na administrao pblica e para o qual diversos estudos (ANDR, 1994, 1995 e
1999; ROBLES e FISCHMANN, 1995) apresentam suas possibilidades e limites e que
ANDR (1999) define como o instrumento legal de compromisso administrativo interno
ao Estado, firmado entre o poder executivo e a diretoria de instituies de direito
pblico e empresas estatais. A peculiaridade no caso das OSs que essas so
instituies de direito privado que esto habilitadas a celebrar contratos de gesto com o
Estado. Assim, este objeto tambm ser analisado sob a ptica da responsabilizao e da
administrao pblica gerencial.

A criao das OSs reflexo da inspirao gerencial contida na reforma brasileira e que
tambm criou outras organizaes ps-burocrticas, como as Agncias Reguladoras.
Porm, anlises mais recentes (ABRUCIO, 1998; CUNILL GRAU, 1998; CLAD, 2000)
apontam que uma abordagem gerencial pura limitada e o que se deve buscar um
novo padro de governabilidade que resulte no fortalecimento das instituies sem
provocar seu enrijecimento, mas que lhe confiram uma maior flexibilidade e as tornem
mais permeveis s demandas sociais. Para tanto:

Es imprescindible la recuperacin de las bases de legitimidad y de la
eficacia social de la accin gubernamental, es decir, de la
gobernabilidad de los pases. [...] La gobernabilidad es, por lo tanto,
ms que la simple reinvencin del gobierno; es tambin la reinvencin
del comportamiento del Estado con la sociedad y del propio papel de
sta. [...] El valor y los mecanismos de la responsabilizacin
(accountability) sern fundamentales para la construccin de una
nueva gobernabilidad democrtica en Amrica Latina. (CLAD,
2000).

Assim, a discusso em torno da accountability das OSs pode contribuir para a anlise
sobre a nova governabilidade que se prope com o fortalecimento de um novo ator. A
parte emprica complementada com entrevistas realizadas junto a dirigentes de

18
algumas OSs de sade, representantes da sociedade e tambm dos poderes Executivo e
Legislativo. e outros profissionais ligados rea. Aps esta anlise so apresentadas as
consideraes finais, em que so discutidos os principais aspectos evidenciados durante
a pesquisa.

19
CAPTULO 1 REFORMA DO ESTADO E AS ORGANIZAES PS-
BUROCRTICAS
Este captulo tem por objetivo apresentar as novas formas de gesto governamental e de
accountability que passam a ser discutidas no mbito da reforma do Estado brasileiro.
Para tanto, inicialmente regatamos o contexto em que as reformas ocorreram no Brasil e
tambm apresentamos uma viso geral das reformas nos pases desenvolvidos. Nesse
processo surgem novos temas ligados administrao pblica, como publicizao e
accountability, que so objeto de anlise. O Plano Diretor da Reforma do Estado
procura mostrar rumos discusso sobre um novo conceito de pblico, em que a
participao da sociedade passa a ter evidncia no cenrio poltico.

Da Reforma Administrativa para a Reforma do Estado: Causas e Conceitos
Ao fazer um estudo das reformas administrativas ocorridas no Reino Unido, JENKINS
(1998, p.201) observa que os governos tm lutado contra a incompetncia e a
ineficincia desde que a burocracia governamental existe. Assim, ainda de acordo com
o autor, nos ltimos 100 anos, e em ciclos com durao aproximada de 10 anos, tm
ocorrido tentativas de reforma administrativa. Apesar dessas reformas apresentarem
diferentes impactos no funcionamento do governo, o autor constata que os objetivos
foram mais ou menos os mesmos: melhorar o funcionamento do governo, aumentar a
eficincia, reduzir custos, eliminar o empreguismo e a corrupo e aumentar a
eficincia. Essa tendncia reformista tambm pode ser percebida na Amrica Latina,
regio em que a reforma administrativa, segundo CAIDEN (1991, p.262), perseguida
com teimosia, uma vez que inmeros so os fracassos e desapontamentos e, possibly
nowhere else in the world have so many governments announced bold, imaginative
reform plans to achieve so little in practice.

De acordo com SPINK (1998, p.148) o termo reforma administrativa era a expresso
em uso no perodo que compreende o final dos anos 60 e incio dos 70, sob o amparo
das Naes Unidas, e cujo significado engloba as mudanas nos elementos que
compem a administrao pblica, como a estrutura administrativa, estrutura de
pessoal, fluxo de processo, entre outros. Ainda segundo o autor, desde aquele perodo
foram incorporados novos atributos expresso e, assim, o espao resultante inclui:

20
... procedimentos administrativos especficos, sistemas de
pessoal e programas locais de mudana, reviso e reforma de
ajustes estruturais do servio pblico, programas de capacitao
mista, programas de mudana temtica na esfera pblica e
importantes reformas constitucionais do Estado (SPINK, 1998,
p.148).

Com a ampliao do conceito a partir da incluso de novas atribuies da administrao
pblica, o termo reforma do Estado veio a ser utilizado nos anos 90 e passou a significar
um processo de reflexo amplo sobre o Estado e a sociedade (SPINK, 1998, p.155).
Ainda segundo o autor, organismos multilaterais de financiamento, como o Banco
Interamericano de Desenvolvimento BID e o Banco Mundial, passaram a incluir, em
seus projetos, questes como o fortalecimento da sociedade civil e o seu dilogo com o
Estado, alm de promover o debate sobre a natureza da sociedade civil e novas formas
de organizao social. O que SPINK (1998, p. 156) destaca que da melhoria dos
procedimentos, a discusso cresceu e passou reforma do Estado, do prtico e do
concreto para o simblico.

Assim, a discusso em torno da reforma do Estado passa a estar inserida dentro de um
processo de redefinio do prprio papel deste, quando tambm ganha reconhecimento
e destaque nos debates a importncia da sociedade civil e a participao desta na
prestao de servios de carter pblico, alm da criao de novas instituies como
forma de flexibilizar a administrao pblica. O Estado deixa de ter como atividade
nica o fornecimento de servios pblicos, passando tambm a regular e fomentar tais
atividades.

Para AZEVEDO e ANDRADE (1997, p.61), ... torna-se imperiosa a reforma institucional
do Estado em crise, o que requer uma discusso do seu novo papel, de seus arranjos
institucionais e, em especial, um reexame das atividades governamentais. Para os
autores, as reformas de Estado podem ser resumidas em dois modelos, cujas variveis
principais so: (1) a definio de bens pblicos; e (2) a forma de sua oferta, que pode ser
pela produo estatal ou por seu financiamento, ficando a cargo da iniciativa privada o
fornecimento desses bens.

21
O debate em torno destes temas ser acompanhado de uma viso geral da reforma do
Estado no mbito internacional e tambm seus reflexos no Brasil.

Apesar da diversidade de resultados no caso britnico, e da viso pessimista apresentada
por CAIDEN para a Amrica Latina, as reformas do Estado em geral ocorreram com o
intuito de superar situaes vigentes em cada poca. Assim, a reforma burocrtica veio,
de uma maneira geral, para suplantar o modelo patrimonialista, no qual no havia uma
distino clara entre o que patrimnio pblico e o que patrimnio do monarca. A
administrao pblica burocrtica ideal, imaginada por Max Weber, seria aquela
baseada em um corpo funcional profissionalizado e que deveria seguir normas e
procedimentos rgidos na conduo das atividades, evitando, com isso, que a
discricionariedade permeasse as tomadas de deciso e favorecesse qualquer tipo de
interesse. Mas este mecanismo mostrou que favorece os procedimentos e no os fins das
polticas pblicas, e passou a receber crticas quanto sua eficincia, e o servio pblico
passou a ser questionado por sua demora em atender aos anseios da populao. O termo
burocrtico passou a ter um significado pejorativo, associado ineficincia, excesso de
trmites na consecuo de uma atividade ou aquisio de um servio pblico e tambm
falta de flexibilidade.

Como uma forma de superar o modelo burocrtico, sem no entanto abandonar suas
vantagens, como a presena de um corpo burocrtico profissionalizado, comearam a
ser pensadas formas de flexibilizar a gesto e que conferissem maior agilidade
administrao pblica e, com isso, melhorar os servios pblicos. A alternativa que
ganhou fora foi o modelo gerencial, oriundo da administrao privada, em que
conceitos como eficincia, flexibilidade e obteno de resultados eram marcas comuns.
A flexibilizao esperada viria de novas formas de prestao dos servios pblicos,
principalmente por meio de novas instituies, as organizaes ps-burocrticas, e
tambm de um novo padro de relacionamento entre o Estado e a sociedade. Tambm
vieram tona questes como transparncia e accountability, cuja insero no cenrio
brasileiro objeto de anlise nas prximas pginas. Mas, para tanto, preciso
inicialmente apresentar o contexto internacional e, em seguida, seus reflexos no Brasil.

22
Reforma do Estado no Contexto Internacional
A reforma do Estado verificada no final da dcada de 70 e incio de 80, nos pases
capitalistas desenvolvidos, ocorreu, em linhas gerais, em um contexto marcado por uma
crise do Estado, caracterizado pela escassez de recursos pblicos, enfraquecimento do
poder estatal e de avano de uma ideologia privatizante (ABRUCIO, 1998, p.178). Ainda
segundo o autor, as condies para tal reforma foram se delineando a partir de meados
da dcada de 70, principalmente a partir da crise do petrleo, em 1973, que colocou em
xeque o modelo de atuao do Estado.

Para ABRUCIO (1998, p.175), este modelo em crise apresenta, basicamente trs
dimenses interligadas: econmica, social e administrativa. A primeira corresponde ao
modelo keynesiano, caracterizado pela interveno estatal na economia, com o objetivo
de promover o pleno emprego. A dimenso social representada pelo Welfare State, em
que se evidencia a atuao do Estado no provimento de servios na rea social. A ltima
corresponde ao modelo burocrtico weberiano de administrao, por meio do qual a
mquina estatal deveria atuar de forma impessoal, neutra e racional. E, segundo o autor,
os principais fatores que provocaram a ecloso da crise foram:

A j citada crise da economia do final dos anos 70 e incio dos 80 com baixas taxas
de crescimento;

A crise fiscal, marcada pela incapacidade dos governos de financiar seus dficits;

A situao de ingovernabilidade dos Estados, devido principalmente ao excesso de
atividades e escassez de recursos,

O aumento do poder do capital privado, tanto financeiro quanto produtivo, que teve
como reflexo a reduo do poder estatal em definir as polticas econmicas.

A crise fiscal corresponde incapacidade dos governos de financiarem suas atividades.
Os Estados, premidos pelo dficit j criado para financiar seus investimentos, com a
presso para reduzi-lo e a impossibilidade de aumentar os tributos, tinham como sada o
corte nos investimentos. A conseqncia foi a paralisao do Estado, que ficou
impossibilitado tanto de formular quanto de implementar polticas pblicas em prol do

23
crescimento econmico, levando estagnao da economia (BRESSER PEREIRA, 1996,
p.45). Assim, investimentos na rea social tambm estavam comprometidos, colocando
em xeque o consenso social que sustentara o Welfare State (ABRUCIO, 1998, p.176).

A situao de governabilidade, segundo HUNTINGTON (1968), atinge um ponto timo
quando existe um equilbrio entre as demandas e a capacidade do governo em respond-
las. Mas a diversificao da demanda, provocada pelo prprio governo, e a conseqente
formao de uma base maior de presso diminui a capacidade do governo de atend-la,
criando uma situao que percebida como de ineficcia, e que gera insatisfao com a
estrutura reinante, levando, no limite, ingovernabilidade. E, para AZEVEDO e
ANDRADE (1997, p.55), as polticas de Welfare State teriam levado os Estados ao
colapso, devido ao excesso de demandas e tendo como conseqncia o crescimento
geomtrico dos gastos sociais, incompatveis com a arrecadao.

Alm da reduo da capacidade de investimento, o Estado foi afetado pela globalizao
e o aumento do poder financeiro empresarial, que, segundo ABRUCIO (1998, p.176),
resultou na perda de parcela significativa do poder dos Estados nacionais de ditar
polticas macroeconmicas.

Esta situao, de crise financeira do Estado aliado reduo de seu poder, trouxe
reflexos na qualidade dos servios pblicos prestados, que foram se deteriorando e
disseminando a concepo de um modelo ultrapassado, lento e no permevel aos
anseios da populao. A burocracia weberiana passou, basicamente, a ser associada ao
modelo de uma organizao guiada por procedimentos rgidos, forte hierarquizao e
total separao entre o pblico e o privado (ABRUCIO, 1998, p.178).

As crticas ao modelo vigente tornavam-se cada vez mais contundentes, ao mesmo
tempo em que os mtodos da administrao empresarial comearam a ganhar fora
como um modelo a ser seguido e implementado no setor pblico. O que seria
necessrio, ento, era transferir o conhecimento administrativo empresarial para os
rgos da administrao pblica e, com isso, melhorar o seu padro de atendimento. Na
situao do momento, faltava um catalisador poltico que provocasse o incio das
reformas, que foi representado pela vitria dos conservadores, tanto na Gr-Bretanha
como nos Estados Unidos (ABRUCIO, 1998, p.177), respectivamente nas figuras de

24
Margareth Thatcher (1979), do Partido Trabalhista, e Ronald Reagan (1980), do Partido
Republicano.

A crise do Estado nos pases desenvolvidos e a vitria dos conservadores teve seus
reflexos na Amrica Latina, que criaram as condies para a reforma do Estado na
regio.

Reforma do Estado no Brasil
Este tpica ir analisar, em linhas gerais, as reformas conduzidas no Brasil, a partir da
reforma burocrtica da era Vargas at a Constituinte de 1988.

A Reforma Burocrtica da Era Vargas
A revoluo de 1930 o marco histrico do fim da Repblica Velha (1889-1930), mas
no de alguns de seus aspectos polticos e sociais. O perodo anterior era Vargas
caracterizado, segundo NUNES (1997, p.48), por uma sociedade altamente
conservadora, oligrquica e regionalista e na qual as relaes polticas eram marcadas
por favores pessoais de um lado e represso de outro. Ainda de acordo com o autor
(1997, p.48), nesse perodo [dcada de 20], vrias crises polticas coexistiram com
debates que refletiam as tenses entre o sistema oligrquico, personalista e clientelista, e
demandas por uma ordem pblica universalista. E, quando Getulio Vargas assume o
poder, teve de contentar esses diversos interesses em jogo, por vezes tomando medidas
contraditrias e gerando tenses entre os grupos. Assim, a nova ordem ps-30
contribuiu para institucionalizar a gramtica da troca generalizada que caracterizou a
Repblica Velha (NUNES, 1997, p.49). Ainda de acordo com o autor, Vargas
respondeu a esta sobrecarga de desafios com um conjunto de medidas que se iniciaram
em 1930 e estenderam-se at 1945, mudando para sempre a face do Brasil (1997,
p.49), cujos aspectos principais, ligados administrao pblica, passam a ser objeto de
anlise.

A Reforma Burocrtica iniciada em 1936 durante o governo de Getulio Vargas, foi
marcada pela introduo dos princpios da administrao pblica burocrtica e a
formao de um corpo burocrtico profissional, cujo marco a criao do
Departamento Administrativo do Servio Pblico, o DASP, em 1938, numa tentativa de

25
superar a administrao patrimonialista vigente poca, mas cujos traos podemos
perceber ainda hoje sob a forma de clientelismo. Segundo BRESSER PEREIRA (1996,
p.273), a criao do rgo, alm de ter sido a primeira reforma administrativa brasileira,
significou tambm a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da
burocracia clssica.

A partir da percepo de que a rigidez do modelo burocrtico havia se convertido de
soluo para problema, a segunda reforma, cujo marco o Decreto-Lei n
o
200 de 1967 e
levada a cabo durante o regime militar, tentou dotar a administrao pblica de suas
primeiras caractersticas gerenciais, principalmente pela introduo de conceitos como o
planejamento, o oramento, a descentralizao e o controle dos resultados, alm de
distinguir as atividades da administrao direta da indireta (BRESSER PEREIRA, 1996,
p.273). As atividades indiretas correspondem quelas desenvolvidas pelas autarquias,
fundaes criadas pelo Poder Pblico, empresas pblicas e de economia mista, dessa
forma descentralizando e flexibilizando a execuo das atividades sob a alada de cada
uma das organizaes.

Apesar dos avanos obtidos, o mesmo autor relata que houve um retrocesso na
administrao pblica com o retorno ao regime democrtico em 1985, com a adoo de
prticas populistas pelos partidos vitoriosos, e principalmente com a Constituio de
1988, que reforou os aspectos centralizador, hierrquico e rgido presentes no modelo
burocrtico, alm de priorizar a administrao direta em detrimento da indireta. Nas
palavras do autor, a Constituio de 1988 consagrou os princpios de uma
administrao pblica arcaica, burocrtica ao extremo ... [e] ignorou completamente as
novas orientaes da administrao pblica (BRESSER PEREIRA, 1996, p.274). Este
recuo deveu-se aos seguintes fatores: a percepo, por parte dos partidos vitoriosos na
redemocratizao, de que a crise do Estado era decorrente do processo de
descentralizao implantado. Assim, foi retomado o controle central pela administrao
direta e a autonomia das empresas estatais foi reduzida com a implantao de controles
burocrticos. Tambm foram retomadas as prticas populistas e patrimonialistas dos
anos 50, poca de grande desenvolvimento da economia nacional.

Porm, a insistncia na manuteno da poltica nacional-desenvolvimentista no incio da
dcada, quando o modelo j havia mostrado sinais de esgotamento, foi uma das

26
principais causas da crise do Estado. Para AZEVEDO e ANDRADE (1997, p.55), o
endividamento provocado por esta poltica a principal diferena das causas da crise
em relao aos pases desenvolvidos. Nestes, de acordo com o autor, a crise foi
decorrente do Estado de Bem Estar, que criou demandas sociais alm da capacidade de
arrecadao e financiamento pblico. Assim, os problemas internos foram agravados
pela crise nos pases desenvolvidos, o que acabou por estancar o fluxo de capital, vital
para o modelo de interveno estatal at ento vigente no Brasil, provocando a
estagnao da economia local. Dentre as principais causas que levaram reforma do
Estado, esto:

O esgotamento do modelo de desenvolvimento baseado na substituio de
importaes das dcadas de 70 e incio da de 80;

A crise da dvida externa decorrente dos emprstimos contrados para promover tal
desenvolvimento;

A crise do modelo burocrtico de administrao, permeado por prticas
patrimonialistas e clientelistas;

A crise fiscal decorrente, no somente do endividamento externo, mas tambm da
incapacidade do governo de gerar poupana interna e, com isso, realizar os
investimentos pblicos.

A crise poltica (Bresser Pereira, 1998a, p.239)

DINIZ (1997, p.21) sintetiza a situao geral com as seguintes palavras: Observou-se,
portanto, o esgotamento simultneo de um dado modelo de desenvolvimento
econmico, de seus parmetros ideolgicos e do tipo de interveno estatal responsvel
por sua implementao, dentro de um quadro mais geral de reestruturao da ordem
poltica. Assim, a superposio dos problemas internos com a crise externa acabou por
abalar o modelo nacional-desenvolvimentista, situao que se torna ainda mais
complexa devido derrocada do regime militar e a redemocratizao do pas, trazendo a
necessidade da institucionalizao da democracia.

Tabela 1 Alguns aspectos das reformas
REFORMA Burocrtica (1936) Desenvolvimentista (1967)
MARCO Criao do DASP em 1938 Decreto-Lei n
o
200, de 1967
INOVAES
e/ou
AVANOS

Iniciativa para superar a
administrao patrimonial
Introduo de conceitos da
burocracia clssica
Introduo do sistema de
mrito para ingresso e
promoo no servio pblico
Formao de um corpo
administrativo profissional
Criao da primeira autarquia
e a conseqente introduo do
conceito de administrao
indireta e a descentralizao
dos servios pblicos

Iniciativa p/ superar a rigidez
das normas burocrticas
Introduo de princpios de
racionalidade administrativa,
como planejamento,
oramento e controle de
resultados
nfase na descentralizao,
com maior autonomia de
gesto para as empresas
estatais e rgos da
administrao indireta

Caractersticas
nfase no controle
Excessiva centralizao
Excessiva rigidez de normas e
procedimentos

nfase na descentralizao
Perodo marcado pela no
realizao de concursos
pblicos
Insulamento burocrtico das
empresas estatais
Enfraquecimento do ncleo
estratgico do Estado
Sobrevivncia de prticas
patrimonialistas com a
possibilidade de contratao
sem concurso pblico

28
A inflao, que sobreviveu aos planos econmicos da dcada de 80, junto com a
estagnao da economia, acabou por contribuir com a crise do Estado, transformando o
perodo na chamada dcada perdida. A necessidade de se reformar o Estado era
premente mas, segundo BRESSER PEREIRA (1998a, p.239), a percepo da natureza da
crise e, em seguida, da necessidade imperiosa de reformar o Estado ocorreu de forma
acidentada e contraditria, em meio ao desenrolar da prpria crise. As primeiras
orientaes, na dcada de 80, foram marcadas por medidas macroeconmicas, que
focavam a questo do ajuste fiscal, a liberalizao comercial e a privatizao de
empresas estatais, balizados numa viso neoliberal, que propunham um Estado mnimo.
A escassez de recursos e a nfase nos programas econmicos jogaram as questes
sociais para o segundo plano da agenda governamental, situao que estava em
descompasso com a realidade social, marcada por uma ampliao da participao e
diversificao da demandas sociais (DINIZ, 1997, p.22).

Porm, na dcada de 90, quando tais propostas mostraram-se irrealistas, juntamente
com a percepo de que a estagnao econmica era provocada pela crise do Estado,
ganhou fora o tema da reforma do Estado, ou ento da sua reconstruo
1
(BRESSER
PEREIRA, 1996, p.209; BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p.15). A situao
econmica brasileira foi agravada devido ao fracasso de oito programas de estabilizao
levados a cabo no perodo de 1985 a 1992, o que acabou por colocar em xeque a
credibilidade das instituies (DINIZ, 1997, p.22). Assim, o que a reforma deve resgatar
a governabilidade, cujo significado DINIZ (1997) amplia para alm da definio de
HUNTINGTON (c1968), para quem a governabilidade est associada capacidade do
governo de responder s demandas da sociedade. Considerando esta concepo e o
alargamento das demandas sociais numa democracia, a situao torna-se crtica para os
governos, que veriam sua desmoronar sua capacidade de atender s demandas. Para
evitar este desmantelamento, a sada seria, alm de fortalecer o poder estatal, refrear a
demanda, o que entra em contradio com a prpria democracia, pois estaria contendo
sua ampliao. Abordagens recentes sobre o tema da governabilidade colocam em cena
trs dimenses:
A primeira refere-se capacidade do governo para identificar
problemas crticos e formular as polticas apropriadas ao seu
enfrentamento. A segunda diz respeito capacidade

1
Para detalhes sobre a situao brasileira no perodo, consultar BRESSER PEREIRA (1998b).

29
governamental de mobilizar os meios e recursos necessrios
execuo dessas polticas, enfatizando, alm da tomada de
deciso, os problemas ligados ao processo de implementao.
Finalmente, em estreita conexo com este ltimo aspecto, situa-
se a capacidade de liderana do Estado, sem a qual as decises
tornam-se incuas. (DINIZ, 1997, p.30)

Dessa forma, a autora identifica o fracasso dos programas de estabilizao como
problemas no de concepo, mas de implementao, em cuja fase as presses podem
at provocar a descaracterizao de projetos tecnicamente bem engendrados. A crise de
governabilidade pode ento ser observada no paradoxo de uma hiperatividade decisria
em contraste com a falncia executiva e a incapacidade de fazer valer as decises
tomadas (DINIZ, 1997, p.43). A autora ainda trabalha com a conceituao de
governance, que se traduz como a capacidade governativa que pode ser avaliada por
meio de trs dimenses: A primeira a capacidade de comando e de direo do Estado.
[...] A segunda dimenso relevante a capacidade de coordenao do Estado entre as
distintas polticas e os diferentes interesses em jogo. Finalmente, a capacidade de
implementao outro aspecto crucial, ressaltado, alis, por vrias anlises como
elemento essencial da crise do Estado em sua manifestao atual.

Uma vez que o governo tem a capacidade de tcnica de elaborar projetos, a recuperao
de sua governabilidade deve levar em conta a capacidade de definir prioridades de ao,
evitando que a demanda excessiva provoque

A partir da percepo que as propostas de Estado mnimo baseados na poltica
neoliberal no surtiram o efeito desejado, novas linhas de atuao tornaram-se
necessrias, e a inspirao veio da reforma gerencial em curso na Europa ocidental e
nos EUA. A reforma gerencial do Estado brasileiro foi tema de cuidadosas anlises
realizadas por diferentes estudiosos (Abrucio, 19xx,?; ABRUCIO e FERREIRA COSTA,
1998; AZEVEDO e ANDRADE, 1997; BRESSER PEREIRA, 1996, 1998a, 1998b; BRESSER
PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999; DINIZ e AZEVEDO, 1997; PETRUCCI e SCHWARZ, 1999;
entre outros). O prximo tpico ir analisar a participao da sociedade na oferta de
servios de carter pblico e sua relao com as as instituies ps-burocrticas criadas
pela reforma.

30
Reforma do Estado e o Novo Conceito de Pblico no Brasil
A Constituio de 1988, embora para alguns autores represente um retrocesso do ponto
de vista administrativo, ao considerar que resgata tradies patrimonialistas, aumenta o
poder central e o controle sobre as estatais, tambm promoveu a descentralizao dos
servios sociais para as esferas subnacionais, por outro lado tambm aumentou a
responsabilidade de Estados e municpios na execuo de atividades antes conduzidas
diretamente pela Unio. Esta mesma Constituio confere um novo status para o
cidado que, de papel de coadjuvante, passa a exercer a de sujeito no processo de
deciso envolvendo a res pblica, tornando-o, dessa maneira, tambm responsvel pela
busca de solues para os problemas coletivos (TENRIO e RIBEIRO, 2000, p.6;
GALVO, 1997, p.25). A redemocratizao do pas tambm contribui para que
demandas sociais, at ento represadas pelo regime autoritrio, passassem a ser
direcionadas diretamente aos governadores e, mais fortemente, aos prefeitos, que, em
meio a oramentos reduzidos, foram levados a inovar na forma de gerir os recursos e
levar populao os servios que ela tanto anseia. Para CUNILL GRAU (1998, p.81), o
que se evidencia a criao de instrumentos de democracia direta e de participao da
sociedade na administrao pblica, criando um novo paradigma no arranjo
institucional que hace de la cooperacin social la va para la provisin de los servicios
pblicos. Ainda de acordo com a autora, o Estado quem institucionaliza as
modalidades de participao e que prov legitimidade aos sujeitos de determinadas
categorias de interesses.

neste cenrio, criado a partir do final da dcada de 80, que os sujeitos da sociedade
civil passam a fazer parte do rol de ofertantes de servios pblicos, trazendo arena
poltica novos temas, como a busca de novas formas de articulao com a sociedade
civil, envolvendo a participao de ONGs, da comunidade organizada e do setor
privado, na proviso de servios pblicos. (FARAH, 1997). Assim, a viso dicotmica
tradicional, que contrape o pblico e o privado, passa por uma transformao, e a
articulao entre os setores passa a representar as possibilidades de atuao conjunta,
ampliando o leque de servios oferecidos comunidade. O prprio tema sociedade civil
gera discusses sobre sua abrangncia, pois para alguns autores tanto o Estado como o
mercado representam a sociedade civil, e ento no cabe uma distino da forma como
se prope. A prpria utilizao do termo Terceiro Setor, que no encontra consenso no
meio acadmico, revela uma das dificuldades enfrentadas nesta relao pblico-privada,

31
que consiste na falta de clareza quanto s formas jurdico-institucionais e
organizacionais que poderiam garantir a implementao firme e progressiva das
medidas reformadoras. (GALVO, 1997, 5). Porm este marco legal est sendo criado
medida que os programas de reforma so implementados.

A articulao entre o Estado e a sociedade leva criao de diferentes formas de
parceria pblico-privada, que GALVO (1997, p.35) define como:
uma modalidade de gesto descentralizada da ao pblica,
pela qual a ao estatal delegvel desenvolvida em espao
eminentemente pblico situado, contudo, fora do mbito do
Estado; este espao o resultado da conjugao de diferentes
elementos pblicos e privados que visa ao atendimento do
interesse pblico; e possvel criar, nesse espao, alternativas
flexveis de gesto.
A autora classificou as parcerias, em uma pesquisa realizada na rea social, em trs
grupos, de acordo com a forma jurdico-institucional que regem sua formao: (1)
Entidades Paraestatais de Cooperao, que englobam as Fundaes, os Servios Sociais
Autnomos e as Organizaes Sociais; (2) Contratualizao, que se entende como o
conjunto de parcerias estabelecidas com base em contratos negociados e especficos
[...] que possibilita a escolha de parceiros mais adequados s peculiaridades do servio a
ser prestado. (1997, p.40); (3) Concesses, regulamentadas pela lei federal n
o
202-
F/1991. Apesar dessa classificao, a autora observou que as parcerias ocorrem de
forma aleatria, na tentativa de driblar as amarras jurdicas, mas que deveriam acontecer
dentro de um projeto de reforma mais amplo, que busque a governabilidade.

Como um marco terico-institucional das organizaes ps-burocrticas, destaca-se a
legislao federal sobre as Organizaes Sociais, entidades previstas dentro do Plano
Diretor da Reforma do Estado (BRASIL, 1995) . A lei no criou uma nova figura
jurdica, mas uma qualificao que pode ser concedida a pessoas jurdicas de direito
privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa
cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente,
cultura e sade (BRASIL, 1998). Seguindo a lei federal, alguns estados criaram
legislaes especficas cujos detalhes so discutidos nos Captulos 2 e 3. O que se
observa um movimento de descentralizao na forma de prestao dos servios, que
pode ser a estadualizao, a municipalizao, a regionalizao, a privatizao

32
(GALVO, 1997, p.29), acompanhado de um aumento nas formas institucionais de
relacionamento entre Estado, as empresas e as organizaes denominadas sem fins
lucrativos, combinando, ainda segundo GALVO, formas de administrao da gesto
pblica e da privada e que tm recebido a denominao geral de parcerias.

Esta flexibilizao na formas de gesto tambm percebida no governo de Fernando
Henrique Cardoso e, segundo ABRUCIO e FERREIRA COSTA (1998, p.61), duas grandes
linhas de reforma administrativa foram apresentadas: o primeiro o do ajuste fiscal,
tendo como enfoque a reduo nos gastos com o funcionalismo; a segunda o da
flexibilizao da administrao pblica de forma a dot-la de caractersticas gerenciais.
Porm, ainda de acordo com os autores, esta segunda linha, infelizmente, no foi
priorizada pelo primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, e portanto seu
andamento tem sido mais lento e vinculado perseverana do ministro [Luiz Carlos]
Bresser Pereira e sua equipe.

A partir da concepo do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em 1995,
estavam lanadas as diretrizes da reforma administrativa idealizada pelo Ministro da
Administrao Federal e Reforma do Estado MARE, Luiz Carlos Bresser Pereira, e
que buscavam a descentralizao, a desburocratizao e o aumento da autonomia de
gesto (Bresser Pereira, 1998b, p.206). Ao mesmo tempo em que se buscava a
flexibilizao na gesto, esta deveria vir acompanhada de maior controle pois: A
modernizao do aparelho do Estado exige, tambm, a criao de mecanismos que
viabilizem a integrao dos cidados no processo de definio, implementao e
avaliao da ao pblica. Atravs do controle social crescente ser possvel garantir
servios de qualidade (BRASIL, 1995, p. 40). O tema do controle o tema do prximo
item, que resgata, inicialmente, a introduo do conceito de accountability no pas.

Accountability ou Responsabilizao?
A utilizao do termo accountability no Brasil e na Amrica Latina ganhou corpo nos
ltimos anos (CAMPOS, 1990; CUNILL GRAU, 2000; CLAD, 2000), e trouxe tambm a
preocupao com sua traduo para o portugus ou o espanhol. O que se notou de
imediato foi a ausncia de uma traduo direta, ou seja, de uma nica palavra que
pudesse expressar seu significado. Percebe-se um consenso entre os autores de que a
dificuldade para se obter uma traduo imediata e precisa para o termo no reside

33
simplesmente na inexistncia do termo na Amrica Latina; na verdade o que nos falta
o prprio conceito, razo pela qual no dispomos da palavra em nosso vocabulrio.
(CAMPOS, 1990, p.31). E, para complementar o raciocnio, no es difcil concluir que si
un idioma es incapaz de expresar conceptos como los citados [delivery, empowerment,
responsiveness, ownership e tambm accountability] con una sola palabra, ello se debe
a que la ida que subyace a esos conceptos no forma parte da la cultura vigente.
(CLAD, 2000, p.329). Nessas situaes, a tentativa de se adaptar um termo do
vocabulrio corrente como uma traduo para o vocbulo original, resultar na perda de
uma parte de seu significado.

O termo accountability, na sua acepo original, diz respeito al cumplimiento de una
obligacin del funcionario pblico de rendir cuentas, sea a un organismo de control, al
parlamento o a la sociedad misma. (CLAD, 2000, p.329). Assim, esta obrigatoriedade
inerente palavra e deve ser percebido pelo detentor de cargo pblico. GROISMAN e
LERNER (2000), levantam diversos termos que j foram utilizados como sinnimo no
idioma espanhol, entre eles responsabilidad, rendicin de cuentas, rendicin de cuenta
e responsabilizacin. E, dentre estes, a traduo que mais se aproxima do conceito e que
parece receber um certo consenso na literatura o termo responsabilizao. Porm esta
simples traduo no feita sem antes uma perda parcial do significado original, pois:
responsabilizacin (o hacer responsable a otro por sus actos)
implica el ejercicio de un derecho, sea porque forma parte de la
competencia de un rgano de control o de la potestad ciudadana.
El sujeto en cada caso, como resulta evidente, cambia. No es
igual estar obligado a rendir cuenta de mis actos porque ello
forma parte de mi cultura como funcionario, que exigir a otro
que lo haga. (CLAD, 2000, p.329)

Esta obrigatoriedade, inerente ao conceito, tambm lembrada por CAMPOS (1990), e,
caso o funcionrio no a perceba no exerccio de suas atribuies, dever ser exigida
de fora para dentro; dever ser compelida pela possibilidade de atribuio de prmios
e castigos quele que se reconhece como responsvel. (CAMPOS, 1990, p.33). E nos
pases onde o termo accountability e, conseqentemente, seu significado encontram
abrigo, em particular nos Estados Unidos, foram desenvolvidos diversos mecanismos
que compelem os detentores de cargos pblicos a prestarem contas de seus atos.

34

Solamente con la introduccin y la ampliacin Del sistema de mritos em los Estados
Unidos y em otras naciones desarrolladas fue que se logro desarrollar la accountability
de la administracin pblica. (CLAD, 2000, p.33).

Tais mecanismos podem ser observados em maior ou menor escala em pases
democrticos. Para se definir um regime como democrtico considera-se a definio
apresentada por DAHL (1997). Ao se adotar tal definio, os pases so considerados
poliarquias, pois o autor considera que nenhum pas atingiu a plenitude democrtica,
que deve compreender:
1. Autoridades eleitas;
2. Eleies livres e justas;
3. Sufrgio inclusivo;
4. O direito de se candidatar aos cargos eletivos;
5. Liberdade de expresso;
6. Informao alternativa,
7. Liberdade de associao.
Em uma anlise posterior, ODONNELL (1998) props a incluso de trs novos
parmetros de anlise:
8. Autoridades eleitas no podem ser destitudas arbritariamente antes do fim dos
mandatos definidos pela constituio;
9. Autoridades eleitas no devem ser sujeitas a constrangimentos severos e vetos
ou excludas de determinados domnios polticos por outros atores no eleitos,
especialmente as foras armadas,
10. Deve haver um territrio inconteste que defina claramente a populao votante.

O desenvolvimento das prticas e instituies que hoje compem a poliarquia ocorreu
principalmente na Inglaterra, Frana e Estados Unidos e, ento, foram difundidos para
outras partes do mundo (ODONNELL, 1998). O autor continua sua anlise e enfoca a
Amrica Latina, regio onde algumas vezes ocorreu o transplante de instituies,
incluindo nesse rol as constituies e legislaes, como uma forma de promover o
desenvolvimento poltico e econmico local, mas que no surtiram efeito, a no ser o de
ter gerado o mais persistente e quase sempre acalorado debate cultural e poltico nesses
pases: as formas de avaliar e, eventualmente, preencher a lacuna visvel entre o pays

35
lgal e o pays rel, que resultou desses transplantes (ODONNELL, 1998, p.38). O fato
da poliarquia no ser um produto verdadeiramente nativo, como define o autor, na
Amrica Latina, provavelmente explica tambm a ausncia, na cultura local, do
conceito envolto em accountability, pois existe uma lacuna entre uma simples
reproduo de uma constituio, que composta por palavras que se traduzem em leis, e
a introduo de um conceito que foi aprimorado junto com o desenvolvimento da
prpria democracia. O debate que se instalou em torno da compreenso inerente ao
termo accountability faz parte de um processo de ampliao da prpria poliarquia na
regio. A utilizao do termo responsabilizao deve, ento, levar em conta as
peculiaridades discutidas.

As dimenses da Accountability
Uma outra inquietao que o termo suscita no meio acadmico envolve aspectos
prticos, que podem ser expressos em questes como: a accountability deve ocorrer
perante quem? Para que? De que forma? Como exatamente poderemos exigir
accountability do governo? De fato, empregamos a frase cobrar accountability do
governo como se seu significado fosse bvio. Porm, como iremos cobrar
accountability de quem e por qu? (BEHN, 1998, p.17).

A procura por respostas ou indicaes que apontem caminhos a serem seguidos pode ser
iniciada a partir da diviso dos diferentes mecanismos de responsabilizao em dois
grupos: vertical e horizontal. A dimenso vertical da accountability tem nas eleies seu
principal representante e traz para a cena o mecanismo tradicional de premiao e
castigo. O prmio para um bom governante sua prpria reeleio, caso a legislao
permita, ou a eleio do candidato que recebe seu apoio; e o castigo exatamente o
oposto, ou seja, a chegada ao poder de seus adversrios polticos. Este processo, que
BEHN (1998) chama de accountability poltica ou accountability democrtica, no
opcional; ela uma caracterstica essencial de qualquer abordagem para a estruturao
do poder executivo. [...] Se o seu sistema no assegura accountability perante os
cidados, ento ele , por definio, inaceitvel. (BEHN, 1998, p.5). Neste contexto, no
cabe uma definio normativa de um governo bom ou ruim, pois somente o resultado
das urnas que indicar qual foi a percepo dos eleitores quanto atuao dos
governantes. Fica claro que o sistema eleitoral permite apenas um controle peridico e

36
ex-post dos mandantes, deixando um vazio na avaliao das atividades realizadas
durante o mandato.

A outra dimenso de accountability corresponde aos mecanismos horizontais, ou o
velho tema da diviso dos poderes e dos controles e equilbrios entre eles
(ODONNELL, 1998, p.38). O desenvolvimento da democracia tambm trouxe novas
instituies que complementam o controle mtuo exercido entre os poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio, sendo que, en un primer momento histrico, se utilizaron
controles parlamentarios y procedimentales como forma de evitar la tirana y la
corrupcin de los gobernantes. (CLAD, 2000, p.19).

A partir dos conceitos envolvidos na accountability, como a de prestao de contas,
presentes em algumas sociedades, um leque de instrumentos que permitem o controle
dos agentes pblicos e sua conseqente responsabilizao foi criado e aprimorado ao
longo dos anos. E, na ausncia destes conceitos em uma cultura como a latino-
americana, o avano da democracia promove tambm a evoluo das questes relativas
ao controle das atividades pblicas e sua prtica pode torn-lo uma presena
permanente. Somente a partir da organizao de cidados vigilantes e conscientes de
seus direitos haver condio para a accountability. No haver tal condio enquanto o
povo se definir como tutelado e o Estado como tutor. (CAMPOS, 1990, p.35).

Diferentes Mecanismos de Responsabilizao
Os principais mecanismos de responsabilizao, de acordo com o estudo coordenado
pelo Conselho Cientfico do CLAD (2000), e que sero analisados neste trabalho so:

Responsabilizao pelo controle de procedimentos clssicos;
Responsabilizao pelo controle parlamentar;
Responsabilizao pelo controle de resultados;
Responsabilizao pelo controle social.

A Tabela 2 apresenta uma lista que relaciona o tipo de responsabilizao com o
responsvel pelo controle.

37
Tabela 2 Tipo de Controle x Controlador
TIPO DE RESPONSABILIZAO
CONTROLADORES
Controle
Parlamentar
Controle de
Procedimentos
Controle
Social
Controle de
Resultados
Polticos X X
Burocratas X X
Sociedade X X
Competio
Fonte: Adaptado de CLAD (2000, p.39)

So considerados controles clssicos aqueles oriundos do constitucionalismo porque
los supuestos en que se fundan son aquellos sobre los que se construy la teora
democrtica. En esse sentido son clsicos, porque constituyen uno de los princpios em
que se funda la concepcin democrtica del poder. (GROISMAN e LERNER, 2000, p.75).
Os controles clssicos consistem na diviso do poder para evitar sua concentrao e
conseqente abuso. Assim, fazem parte do rol de mecanismos os controles
administrativos, controle parlamentar, controle judicial, controle dos tribunais de contas.
Os controles administrativos correspondem queles exercidos pelos burocratas e tem
como objetivo fazer com que as normas e procedimentos legais sejam cumpridos. O
controle tpico neste caso aquele exercido pelos Tribunais de Contas, que realizam a
auditoria das contas pblicas.

A responsabilizao pelo controle parlamentar tambm um mecanismo clssico e
consiste fundamentalmente no controle mtuo entre os Poderes Executivo e Legislativo.
De acordo o estudo do CLAD (2000) existem quatro mecanismos principais de controle
parlamentar. O primeiro corresponde submisso das nomeaes realizadas pelo
Executivo a importantes cargos pblicos, como a da presidncia do Banco Central,
aprovao do Legislativo. O segundo mecanismo corresponde ao controle na
elaborao e gesto do oramento e tambm da prestao de contas do poder Executivo.
O terceiro corresponde a la existencia y el funcionamiento pleno de comisiones
parlamentarias destinadas a evaluar las polticas pblicas y a investigar la transparencia
de los actos gubernamentales. (2000, p.39). O ltimo mecanismo corresponde s

38
audincias pblicas que so um instrumento utilizado para se realizar uma discusso
junto sociedade de leis, projetos e programas que podem ser implementadas.

O principal problema do mecanismo clssico de controle social, as eleies, consiste,
como j foi apresentado anteriormente, na ausncia de mecanismos de controle no
transcorrer do mandato dos governantes. Assim, os eleitores somente tm a
oportunidade de manifestar sua opinio sobre a atividade dos polticos no momento em
que depositam seus votos na urna. Porm existem outros espaos pblicos que
demandam a participao da sociedade, como, por exemplo, nas audincias pblicas j
citadas, nos Conselhos criados em diversas reas, como educao, assistncia social e
dos direitos da criana e do adolescente.

Por fim, a introduo da lgica de resultados muda o enfoque das polticas pblicas dos
procedimentos para os resultados, promovendo, com isso, a flexibilidade na gesto das
atividades. Assim, ao invs dos servios estarem orientados por estrutura burocrtica
rgida, que dita os procedimentos que devem ser seguidos, esta lgica introduz a questo
das metas a serem atingidas por cada provedor de bem pblico, passando este fator a ser
o balizador da avaliao.
En s, la exigencia de la rendicin de cuentas traduce, en su
sentido ms primigenio, la conciencia de que para que el poder
sea democrtico no basta con que derive de fuentes legtimas,
sino que es preciso que su proprio ejercicio sea tambin
legtimo, a partir, en principio, de la posibilidad de su
justificacin y subsecuente constestacin por otros. (CUNILL
GRAU, 2000)

A Tabela 3 apresenta uma relao entre o tipo de responsabilizao e sua dimenso.
Tabela 3 Dimenses da Accountability
DIMENSO
Controle
Parlamentar
Controle de
Procedimentos
Controle
Social
Controle de
Resultados
Horizontal X X X
Vertical X X

39
Estes mecanismos de responsabilizao iro balizar a anlise da accountability nas
organizaes sociais. Cabe ressaltar na Tabela 3 que o controle de resultados apresenta
duas dimenses, pois este controle passa a ser realizado tanto pelo Poder Pblico como
pela sociedade.

40
CAPTULO 2 AS ORGANIZAES SOCIAIS

As Organizaes Sociais
A criao das OS faz parte da estratgia de Reforma do Estado adotada pelo governo
federal e busca a publicizao das atividades no-exclusivas do Estado. Por
publicizao entende-se a produo no-lucrativa pela sociedade de bens ou servios
pblicos no-exclusivos de Estado. (BRASIL, 1997, p.7), mas que devem ser por ele
subsidiados e controlados.

O Estado deixa de ser o executor das atividades e passa a exercer um papel de regulador
e promotor, incluindo ai o financiamento. Assim, o que se promove a participao da
sociedade, por meio da figura das OSs, na execuo de atividades em parceria com o
Estado. Esta participao poderia ocorrer nas reas em que o Estado no atua
exclusivamente, como educao e sade.

Em relao aos servios no-exclusivos, os objetivos da Reforma do Estado so:

transferir para o setor publico no-estatal os servios no-
exclusivos que estejam sendo executados no mbito estatal,
por meio de um programa de publicizao, possibilitando a
absoro, por entidades qualificadas como organizaes
sociais;

lograr, assim, maior autonomia e flexibilidade, bem como
uma conseqente maior responsabilidade para os dirigentes
desses servios;

lograr um maior foco no cidado-usurio e um maior controle
social direto desses servios por parte da sociedade, por meio
dos seus conselhos de administrao. Mais amplamente,
fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a
participao da sociedade tanto na formulao, quanto na
avaliao do desempenho da organizao social, viabilizando
o controle social;

lograr, finalmente, maior parceria entre o Estado e a sociedade
baseada em resultados. O Estado continuar a financiar as
atividades pblicas, absorvidas pela organizao social
qualificada para tal, e esta ser responsvel pelos resultados
pactuados mediante contrato de gesto. (BRASIL, 1997, p.11).

41
As organizaes sociais foram criadas em 1998 por meio de medida provisria e, de
acordo com o Ministrio do Planejamento, so:
pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos,
voltadas para atividades de relevante valor social, criadas por
iniciativa de particulares segundo o modelo previsto na Lei n
9.637, reconhecidas, acompanhadas e fomentadas pelo Estado.
Trata-se, portanto, de uma forma de parceria entre o Estado e as
instituies privadas de fins pblicos para a prestao de
servios com qualidade e constncia aos cidados brasileiros.
(BRASIL, MINISTRIO DO PLANEJAMENTO).

Apesar de constituirem uma inovao institucional, as OSs no representam uma nova
figura jurdica, pois representam uma qualificao que podem ser atribudas a
associaes civis sem fins lucrativos. O Ministrio elenca como principal objetivo
permitir a descentralizao de atividades no setor de prestao de servios no-
exclusivos, nos quais no existe o exerccio do poder de Estado. (BRASIL, MINISTRIO
DO PLANEJAMENTO)

E os seguintes resultados so almejados:

Prestao de servios aos cidados de forma eficaz, eficente
e efetiva, ou seja, que os servios sejam prestados,
respectivamente, com qualidade, ao menor custo possvel e
que proporcione o impacto que se deseja na sociedade;

Participao da sociedade no gerenciamento de entidades que
utilizem recursos pblicos;

Prestao de servios de forma continuada ao cidado
brasileiro;

Acompanhamento da gesto das OS pelo Poder Pblico com
base em resultados;

Parceria entre o Estado e a Sociedade na resoluo dos
problemas nacionais relativos rea social. (BRASIL,
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO)

Com a criao das OS o Estado procura incentivar o estabelecimento de parcerias entre
o Estado e a sociedade na gesto de servios de natureza social, contemplando o foco no

42
cidado-cliente, a nfase no desempenho e o controle social. O Estado mantm as suas
responsabilidades no fomento a estas atividades, transferindo recursos pblicos para as
OS, passando a desenvolver controles mais eficazes, com base nos resultados
efetivamente alcanados. (BRASIL, MINISTRIO DO PLANEJAMENTO)

Para que o governo detenha o controle sobre os resultados, o contrato de gesto o
instrumento previsto na legislao para reger a relao entre o Estado e a OS. Assim, o
Estado poder demandar os resultados necessrios ao atingimento dos objetivos das
polticas pblicas. (BRASIL, 1997, p.13). Os contratos de gesto estipulam metas de
desempenho para garantir a qualidade e efetividade dos servios prestados. Mas apesar
deste controle, o intuito que as OSs assumam caractersticas de empresas privadas, o
que lhe garantiria as seguintes vantagens: contratao de pessoal nas condies de
mercado; a adoo de normas prprias para compras e contratos; e ampla flexibilidade
na execuo do seu oramento. (BRASIL, 1997, p.14). E o fato dos recursos estarem
previstos na Lei Oramentria, garantiria s OSs um papel central na implementao
das polticas sociais do Estado. (BRASIL, 1997, p.15).

As vantagens das Organizaes Sociais
O plano de Reforma do Estado elenca diversas vantagens da implantao das OSs,
sendo as principais a agilidade e flexibilidade na contratao e desligamento de pessoal,
na alocao de seus recursos e na aquisio de bens e servios. Essas vantagens podem
ser percebidas quando as regras so comparadas quelas s quais esto sujeitas as
organizaes da administrao direta, que devem seguir as normas do Regime Jurdico
nico dos Servidores Pblicos, a concurso pblico, e tabela salarial do setor pblico.
A aquisio de bens e servios est atrelada legislao sobre licitaes, conforme
disposto na Lei n 8.666 e o controle financeiro est sujeito s regras prprias. Uma
ltima vantagem das OSs a avaliao de seu desempenho mediante o atingimento das
metas estipuladas no contrato de gesto, enquanto que as organizaes pblicas devem
seguir as normas e procedimentos, focando sua atuao no processo e no na finalidade,
e esto sujeitas ao controle do Tribunal de Contas da Unio.

43
Legislao
A MP n 1.591, de 9 de outubro de 1997, criou a figura das OSs e tambm qualificou
as duas primeiras entidades no mbito federal, a Associao de Comunicao Educativa
Roquette Pinto e a Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncroton ABTLuS. A
legislao federal que cria as OSs foi editada por meio de Medida Provisria em 1998 e
regulamentada por lei posterior. Os Estados da Bahia, Cear, Pernambuco e So Paulo
tambm definiram modelos estaduais de Organizaes Sociais a partir da legislao
federal. No Paran, a cidade de Curitiba criou um modelo municipal de OS e, em So
Paulo, as cidades de Nazar Paulista e Taiau tambm possuem OSs. A Tabela 4
apresenta um resumo com a legislao pertinente ao tema.

Tabela 4 Legislao sobre Organizaes Sociais
# Unidade Legislao Data
1. Governo Federal
MP n 1.591
MP n 1.648-7
Lei n 9.637
09.10.1997
23.04.1998
15.05.1998
2. Amazonas
Decreto n 19.798 14.04.1998
3. Bahia
Lei n 7.027
Decreto de Regulamentao n 7.007
29.01.1997
14.11.1997
4. Cear
Lei n 12.781 30.12.1997
5. Distrito Federal
Lei Distrital n 2.415 06.07.1999
6. Par
Lei n 5.980
Decreto n 3.876
19.07.1996
21.01.2000
7. Paran Curitiba
Lei Municipal n 9.226 23.12.1997
8. Pernambuco
Lei n 11.743
20.01.2000
19.02.2001
9. So Paulo
Lei Complementar n 846
04.06.1998
29.09.1998

44
Desde a edio da lei das OSs, foram qualificadas 28 entidades, sendo a grande maioria
localizada em So Paulo e atuante na rea da sade. A Tabela 5 apresenta o nmero de
OSs qualificadas em cada unidade da Federao e tambm no Governo Federal.

Tabela 5 Nmero de OSs qualificadas na Unio e nas U.F.
# REA Unio AM BA CE DF PA PR PE SP Total
1.
Educao e
Cultura
1 1 1 1 1 5
2.
Cincia e
Tecnologia
4 1 1 1 1 8
3.
Meio
Ambiente
2 2
4. Sade 0 1 10 11
5.
Trabalho e
Educ. Prof.
1 1
6. Ao Social 0
7. Outras 1 1
8. TOTAL 7 0 3 3 1 1 1 2 10 28

Organizaes Sociais da Unio
As duas primeiras entidades foram qualificadas como OS em 1997, por meio de medida
provisria, sendo que apenas em 2002 foram qualificadas 2 entidades. A Tabela 7 lista
as 7 entidades qualificadas no mbito federal e a seguir apresentada uma descrio
sucinta de cada uma delas.

Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncroton ABTLuS
O Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron, localizado em Campinas, SP, foi a primeira
entidade a ser qualificada como OS, pela MP n 2.405, de 26 de novembro de 1997. O
Laboratrio, inicialmente um centro de pesquisas vinculado ao Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - CNPq, foi convertido em OS e assinou o
contrato de gesto com o Ministrio da Cincia e Tecnologia e o prprio CNPq. A

45
entidade desenvolve atividades de cincia e tecnologia, em particular na rea de
aceleradores de partculas e sua aplicao na pesquisa.

Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto ACERP
A Fundao Roquette Pinto foi extinta para, em seguida, receber a qualificao de OS,
originando a ACERP, em 23 de dezembro de 1997. Esta OS firmou um contrato de
gesto com a Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica. A
entidade atua na rea de educao e cultura, mais especificamente em radio e televiso,
e engloba os canais de TV Rede Brasil e as emissoras educativas de todo o pas, os
canais de rdio MEC AM 800, MEC FM 98.9, no Rio de Janeiro, e MEC-Braslia 800.

Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia
BIOAMAZNIA
A BIOAMAZNIA foi qualificada como OS por MP de 19 de maro de 1999, e o
contrato de gesto foi celebrado com o Ministrio do Meio Ambiente MMA. A
organizao tem por objetivo, de acordo com seu estatuto, promover o
desenvolvimento da biotecnologia na Amaznia atravs da operao de uma rede
nacional voltada para a bioprospeco e o apoio ao desenvolvimento de atividades
industriais baseadas na regio amaznica, colaborando com a implantao do projeto
PROBEM, O Programa Brasileiro de Ecologia Molecular para o Uso Sustentvel da
Biodiversidade da Amaznia.

Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau IDSM
O Decreto Presidencial de 4 de junho de 1999 qualificou o Instituto como OS. O IDSM
atua na rea de conservao da biodiversidade amaznica e o desenvolvimento
sustentvel da regio. O CG foi firmado com o MCT.

Associao Instituto de Matemtica Pura e Aplicada IMPA
A Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada IMPA foi
qualificada como Organizao Social pelo Decreto n 3.605, de 20 de setembro de 2000,
e, assim, absorveu as atividades do Instituto de Matemtica Pura e Aplicada, entidade de
pesquisa do MCT. A OS atua na rea de ensino e pesquisa da matemattica e o o CG foi
celebrado com o MCT.

46
Rede Nacional de Ensino e Pesquisa RNP
A RNP foi criada em 1991 por iniciativa do governo federal e do Ministrio da Cincia
e Tecnologia, para integrar as redes de internet, que poca, serviam centros de
pesquisas e universidades. No dia 9 de janeiro de 2002, com a edio do Decreto n
4.077, a RNP foi qualificada como OS e assinou contrato de gesto com o MCT.

Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE
O CGEE foi qualificada como OS em janeiro 2002 por meio do Decreto n 4.078 e tem
como objetivo promover e realizar estudos e pesquisas prospectivas na rea de cincia
e tecnologia; a promoo de atividades de avaliao de estratgias e de impactos
econmicos e sociais das polticas e ainda a realizao de programas e projetos
cientficos e tecnolgicos.

Em sua estrutura esto as Secretarias Tcnicas dos Fundos Setoriais, quais sejam:
Petrleo e gs natural
Recursos minerais
Energia
Infra-estrutura
Estmulo integrao universidade-empresa
Biotecnologia
Agronegcio
Recursos Hdricos
Sade
Transporte Terrestre

A Tabela 6 apresenta os endereos eletrnicos das Organizaes Sociais na esfera
federal e a Tabela 7 apresenta as OSs, o Ministrio com o qual foi assinado contrato de
gesto, a rea de atuao, local da sede e o ano de qualificao.

47
Tabela 6 Endereo eletrnico das Organizaes Sociais federais
# ORGANIZAO SOCIAL
Pgina na Internet
1.
Associao de Comunicao Educativa Roquette
Pinto ACERP
www.redebrasil.tv.br
2.
Associao Brasileira de Tecnologia de Luz
Sncroton ABTLuS
www.lnls.br
3.
Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da
Biodiversidade da Amaznia BIOAMAZNIA
www.bioamazonia.org.br
4.
Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau
IDSM
www.mamiraua.org.br
5.
Associao Instituto de Matemtica Pura e Aplicada
IMPA
www.impa.br
6.
Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa
RNP
www.rnp.br
7. Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE www.cgee.org.br
Acesso em 22.10.2002

49
Tabela 7 Organizaes Sociais na esfera Federal
# ORGANIZAO SOCIAL GOVERNO rea de Atuao Sede
Data de
Qualificao
1.
Associao de Comunicao
Educativa Roquette Pinto ACERP
SECOM Educao e Cultura
Rio de
Janeiro RJ
1997
2.
Associao Brasileira de Tecnologia
de Luz Sncroton ABTLuS
MCT Cincia e Tecnologia
Campinas
SP
1997
3.
Associao Brasileira para o Uso
Sustentvel da Biodiversidade da
Amaznia BIOAMAZNIA
MMA
Proteo e
Preservao do Meio
Ambiente
Manaus -
AM
1999
4.
Instituto de Desenvolvimento
Sustentvel Mamirau IDSM
MCT
Proteo e
Preservao do Meio
Ambiente
Tef - AM 1999
5.
Associao Instituto de Matemtica
Pura e Aplicada IMPA
Rio de
Janeiro RJ
2000
6.
Rede Nacional de Ensino e Pesquisa
RNP
Rio de
Janeiro RJ
2002
7.
Centro de Gesto e Estudos
Estratgicos CGEE
Braslia
DF
2002

50
As Organizaes Sociais no Amazonas
Por meio do Decreto n 19.798, de 14 de abril de 1998, o estado do Amazonas criou a
figura das OSs. Pesquisas na internet no permitiram identificar nenhuma OS
qualificada. Foi enviado um e-mail para a Assemblia Legislativa do Amazonas, no
endereo eletrnico indicado em sua pgina institucional, consultando sobre a
qualificao de entidades como OS, porm, at o momento, nenhuma resposta foi
obtida.

As Organizaes Sociais na Bahia
A legislao baiana criou a figura das OSs em 29 de janeiro de 1997 por meio de Lei
Estadual e foi regulamentada pelo Decreto n 7.007 de 14 de novembro de 1997. Com
isso, a Bahia buscou modelos modernos e eficientes de gesto organizacional, que
fortaleam parcerias com o setor privado e lhe transfira responsabilidade na execuo de
servios. Com esse propsito, semelhana do Governo Federal, o Governo do Estado
da Bahia instituiu o Programa de Incentivo s Organizaes Sociais. (BAHIA, Estado).

As OSs baianas esto sob a responsabilidade da Secretaria da Administrao do Estado
da Bahia e so trs as instituies qualificadas no mbito estadual at o presente
momento:

Tabela 8 OSs na Bahia
# ORGANIZAO SOCIAL
rea de
Atuao
Ano de
Qualificao
1.
Instituto de Promoo da Sade e Desenvolvimento
Social da Micro Regio de Irec PROMIR
Sade 1999
2.
Associao Centro de Educao Tecnolgica da
Bahia ASCETEB
Educao 2001
3. Instituto Biofbrica de Cacau IBC Agricultura 2001

Apesar da legislao existir desde 1997, a primeira OS qualificada na Bahia foi a
PROMIR, em setembro de 1999. Sua criao teve como objetivo a prestao de
servios de organizao, administrao, assistncia e gerenciamento do Hospital

51
Regional Mrio Dourado Sobrinho. O hospital est localizado no municpio de Irec e
pertence rede pblica de sade.

Em 15 maio de 2001 foi assinado o contrato de gesto com a ASCETEB, localizado em
Feira de Santana, para a prestao de servios de organizao, administrao,
assistncia e gerenciamento tcnico, financeiro e oramentrio do Centro de Educao
Tecnolgica da Bahia CETEB.

No mesmo ms foi assinado o contrato de gesto com o Instituto Biofbrica de Cacau e
seu objetivo a gesto da fbrica, vinculada Secretaria da Agricultura do Estado da
Bahia. O contrato estabelece metas de produo, distribuio e comercializao de
material gentico de cacaueiros, de alta produtividade e tolerncia vassoura de bruxa.

As Organizaes Sociais no Cear
A legislao cearense entrou em vigor em 30 de dezembro de 1997 e, desde ento, trs
OS foram criadas, conforme Tabela 9.

Tabela 9 OSs no Cear
# ORGANIZAO SOCIAL
rea de
Atuao
Ano de
Criao
1. Instituto de Desenvolvimento do Trabalho IDT Trabalho 1998
2. Instituto Centro de Ensino Tecnolgico CENTEC Ensino 2000
3. Instituto de Arte e Cultura do Cear IACC Cultura 2000

O IDT foi criado para executar as polticas pblicas da rea do trabalho do governo
estadual e oferece os servios de:

Intermediao de Mo-de-Obra, Atendimento do Seguro
Desemprego, Qualificao Profissional, Concesso de Crdito e
Capacitao de Empreendedores do PROGER
2
e do
PRORENDA
3
, Orientao Profissional e Estudos e Pesquisas

2
PROGER Tem como objetivos a Concesso de crdito para empreendedores do setor informal nas
modalidades de capital de giro e investimentos e a Capacitao gerencial dirigida aos empreendedores
financiados (http://www.sine.ce.gov.br/sine.htm)
3
PRORENDA um projeto desenvolvido pelo Governo do Cear em parceria com a GTZ, agncia de
cooperao do governo alemo, e cujo principal objetivo o fomento da participao e da autogesto de

52
sobre o Mercado de Trabalho, antes executados diretamente pelo
SINE
4
, agora esto sendo ofertados pelo IDT, mediante Contrato
de Gesto com o Governo do Estado do Cear / Secretaria do
Trabalho e Ao Social. (CEAR, Estado, Secretaria do
Trabalho e Ao Social. IDT www.idt.org.br)

Alm das atividades descritas, o IDT oferece servios, para as prefeituras, de elaborao
e planejamento estratgico com nfase na Gerao de Ocupao e Renda.

O CENTEC atua desde 1995 na rea de educao tcnica e foi qualificada como OS pelo
Decreto Estadual n
o
25.927, de 29 de junho de 2000. O instituto desenvolve atividades
no interior do Estado e oferece ensino profissionalizante, pesquisa e extenso.

O IACC o rgo gestor do Centro Drago do Mar de Arte e Cultura CDMAC, que
atua na difuso da cultura, desenvolvendo espetculos musicais, de artes cnicas, filmes
e vdeos, alm de manter uma programao de exposies sobre a cultura regional.

No Cear est em discusso a criao de OSs na rea da sade, em particular para a
qualificao do Hospital Waldemar Alcntara.

As Organizaes Sociais no Distrito Federal
O DF criou a figura das OSs por meio da Lei Distrital n
o
2.415, de 06 de julho de 1999,
que permitiu a qualificao de entidades nas seguintes reas: ensino, pesquisa cientfica,
desenvolvimento tecnolgico e institucional, proteo e preservao do meio ambiente,
inclusive conservao de reas urbanizadas e ajardinadas, defesa do consumidor, cultura
e sade (DISTRITO FEDERAL, Lei Distrital n 2.415, 1999). Pela mesma Lei, o Instituto
Candango de Solidariedade ICS foi qualificada como organizao social.

Poucos meses depois, no dia 13 de janeiro de 2000, foram introduzidas algumas
alteraes significativas com a edio da Lei Distrital n 2.523 que, alm de passar a
permitir a qualificao de entidades nas reas do trabalho, educao profissional e ao
social, vetou o artigo 2 da Lei original, que trata dos requisitos especficos para que uma

populaes para o desenvolvimento local sustentvel e uma melhoria da qualidade de vida
(www.ceara.gov.br).
4
SINE Sistema Nacional de Emprego, vinculado ao Ministrio do Trabalho e Emprego e mantm
parceria com Secretaria do Trabalho e Ao Social do Estado do Cear.

53
entidade pleiteie a qualificao como OS, dentre os quais sua finalidade no lucrativa, a
participao de representantes da comunidade no Conselho, e a obrigatoriedade de
publicao no Dirio Oficial do Distrito Federal do relatrio financeiro e do relatrio de
execuo do contrato de gesto (DISTRITO FEDERAL, 2000).

Tabela 10 OS no Distrito Federal
# ORGANIZAO SOCIAL
rea de
Atuao
Ano de
Qualificao
1. Instituto Candango de Solidariedade ICS Vrias 1999

As Organizaes Sociais no Par
A Lei n 5.980, de 19 de julho de 1996, instituiu o programa das OSs no estado do
Par. Apesar da precocidade da Lei, a OS Par 2000 foi qualificada por meio do
Decreto n 3.881, de 25 de janeiro de 2000. A entidade tem como objetivo administrar e
operar o complexo Estao das Docas, que um centro voltado para a produo e
difuso de conhecimento e informao nas reas de arte, cultura, lazer, turismo e
servios, naquele espao pblico, para proporcionar ao cidado usurio referncia
artstico-cultural, lazer e entretenimento (PAR, Decreto n 3.881, 2000)

Tabela 11 OS no Par
# ORGANIZAO SOCIAL rea de Atuao
Ano de
Qualificao
1. Par 2000
arte, cultura, lazer,
turismo e servios
2000

A Organizao Social no Paran
Na capital paranaense, a Lei Ordinria n
o
9.226, de 23 de dezembro de 1997, criou a
figura das organizaes sociais. Curitiba a pioneira entre os municpios na adoo da
qualificao de entidades como OS e se antecipou inclusive legislao de muitos
estados da federao. E, diferenciando se das leis estaduais sobre o tema, mas seguindo
as diretrizes de sua congnere do mbito federal, a legislao tambm instituiu o
Programa Municipal de Publicizao cujo objetivo, expresso no artigo 21, :

... permitir que as atividades do setor de prestao de servios no
exclusivos, [...] desenvolvidos por entidades, rgos e unidades

54
administrativas do Poder Executivo Municipal sejam absorvidas por
Organizaes Sociais qualificadas nos termos desta Lei para que estas
atividades sejam otimizadas atravs da melhor utilizao dos recursos,
com nfase nos resultados, de forma mais flexvel e orientadas para o
cidado-cliente, mediante controle social. (Curitiba, Lei Ordinria n
9.226, 1997)

E, como uma forma de aprofundar o Programa Municipal de Publicizao, o artigo 22
criou a Comisso Municipal de Publicizao que tem, como atribuies, decidir sobre a
indicao de incluso de entes da administrao municipal no Programa; emitir parecer
quanto qualificao de entidades como OS, encaminhando-o ao Prefeito; propor a
transferncia de atividades para as OSs qualificadas e tambm a extino dessas
atividades no mbito da administrao municipal; aprovar o texto do contrato de gesto
a ser assinado com as OSs; e, por fim, aprovar a desqualificao das OSs desde que
observados os dispostos na lei e no contrato de gesto.

Dentro do esprito da Lei curitibana, o Instituto Curitiba de Informtica, que atua na
rea de solues de tecnologia de informao para a rea pblica, foi qualificado como
OS, assinando o contrato de gesto em 29 de julho de 1998.

Tabela 12 OS em Curitiba
# ORGANIZAO SOCIAL
rea de
Atuao
Ano de
Qualificao
1. Instituto Curitiba de Informtica ICI Tecnologia 1997

Na esfera estadual, o governo optou por criar o Servio Social Autnomo Paran
Tecnologia, autorizado a partir da Lei n 12.020 de 9 de janeiro de 1998. A entidade
qualificada como Servio Social a Paran Tecnologia, que a responsvel pela
gesto de recursos pblicos que garantem o desenvolvimento cientifico e tecnolgico do
Paran.
5

As Organizaes Sociais em Pernambuco
A legislao pernambucana regulamentou as OSs por meio do Decreto n 23.046, de
19 de fevereiro de 2001. So duas as OSs qualificadas no Estado: o Ncleo de Gesto

55
do Porto Digital e a Casa do Estudante de Pernambuco. A primeira, localizada em
Recife, foi criada em dezembro de 2000 e qualificada em 20 de abril do ano seguinte
por meio do decreto n
o
23.212. Tem como rgos supervisores a Secretaria de Cincia,
Tecnologia e Meio Ambiente e a Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos
Delegados do Estado de Pernambuco, e atua na implementao de um ambiente de
excelncia em tecnologia da informao e comunicao.
6

A casa do Estudante existe h mais de 70 anos e surgiu com o objetivo de receber na
capital pernambucana os estudantes carentes oriundo do interior do Estado. A entidade
foi autarquia estadual at 1999, quando foi substituda, na execuo das suas
atividades, pela associao civil sem fins lucrativos, de mesmo nome: Casa do
Estudante de Pernambuco atualmente qualificada como Organizao Social.
7

Tabela 13 Organizaes Sociais em Pernambuco
# ORGANIZAO SOCIAL
rea de
Atuao
Ano de
Qualificao
1. Porto Digital
Cincia e
Tecnologia
2001
2. Casa do Estudande de Pernambuco
Educao e
Cultura
1999

As Organizaes Sociais em So Paulo
A qualificao de entidades como Organizaes Sociais, no Estado de So Paulo, foi
regulamentada pela Lei Complementar n
o
846, de 4 de junho de 1988. O Decreto de
Regulamentao n
o
43.493, de 29 de setembro 1998, estabeleceu os requisitos
necessrios para a qualificao das organizaes sociais da cultura.

At o momento 8 entidades foram qualificadas como OSs da sade e celebraram o
contrato de gesto para a administrao de 12 hospitais localizados na Grande So
Paulo. A inaugurao do Hospital de Sapopemba, que tambm deve ser dirigido por

5
Informaes da SETI. Disponvel em <http://www.seti.gov.br/paranatecnologia/index.htm>. Acesso em
17.11.2002.
6
Informaes do Governo do Estado de Pernambuco. Disponvel em
<http://www.pe.gov.br/acoes_portodigital.htm>. Acesso em 17.11.2002.
7
Informaes da Secretaria da Administrao de Pernambuco. Disponvel em
<http://www.sare.pe.gov.br/org_sociais.html>. Acesso em 17.11.2002.

56
uma OS, est previsto para o primeiro semestre de 2004. A Tabela 14 a seguir apresenta
a lista desses hospitais.

Tabela 14 Organizaes Sociais de Sade em So Paulo
# ORGANIZAO SOCIAL
Data de
Qualificao
HOSPITAL
Itapecerica da Serra
1.
Servio Social da Indstria da Construo
Civil e do Mobilirio de SP SECONCI
23/10/1998
Vila Alpina
21/10/1998 Pirajussara
2.
Sociedade Paulista para o
Desenvolvimento da Medicina SPDM
24/8/2000 Diadema
3.
Associao Congregao de Santa
Catarina
26/6/1998 Pedreira
26/6/1998 Itaim
4.
Associao Beneficente Casa de Sade
Santa Marcelina
16/12/1999 Itaquaquecetuba
5.
Irmandade da Santa Casa de Misericrdia
de So Paulo
16/12/1999 Guarulhos
21/10/1998 Carapicuba
6. Ao Comunitria de Sade Sanatorinhos
28/6/2000 Itapevi
7.
Organizao Santamarense de Educao e
Cultura OSEC (Unisa)
23/10/1998 Graja
8. Fundao ABC Santo Andr

Alm desses hospitais gerenciados por OS, o Governo do Estado firmou convnio,
mediante contrato de gesto, com a UNICAMP, para a administrao do Hospital de
Sumar, e com a UNESP, para a administrao do Hospital de Bauru.

Uma pesquisa na pgina da internet do Tribunal de Contas do Estado indica que existem
ainda duas OSs municipais em So Paulo, que podem ser verificados na Tabela 15 a
seguir.

57
Tabela 15 Organizaes Sociais Municipais SP
# ORGANIZAO SOCIAL
rea de
Atuao
Cidade
1. Irmandade de Misericrdia de Nazar Paulista Sade
Nazar
Paulista
2.
Associo de Assistncia Mdica de Taiau
ASSEME
Sade Taiau

Para essas organizaes no foi possvel obter informaes sobre a legislao municipal
e sobre a data de qualificao.

Desde a criao das OS pela lei federal, em 1998, e sua adoo por alguns estados e
municpios, foram qualificadas 26 entidades, que, por meio da assinatura de um contrato
de gesto com o Estado, prestam servios nas mais diversas reas. Aps esta breve
apresentao das OSs, o tpico seguinte ir fazer uma anlise geral sobre os
mecanismos de controle que fazem parte da legislao sobre as OSs e que promovem a
responsabilizao das mesmas. As organizaes sociais de sade de So Paulo sero
objeto de anlise em captulo especfico.

Accountability das Organizaes Sociais
O estudo sobre accountability das OSs passa pela anlise da legislao que rege o tema
e tambm do contrato de gesto, pois este o instrumento que cria o vnculo entre o
Estado e as entidades e que define as atribuies, responsabilidades e obrigaes
(BRASIL, Lei n 9.637, 1998) de cada uma das partes. A Lei federal ainda especifica que,
no contrato de gesto, devem ser estabelecidos:

1. O programa de trabalho da OS;
2. As metas e seus prazos de execuo;
3. Critrios objetivos de avaliao de desempenho que utilizem indicadores de
qualidade e produtividade,
4. Os limites para despesa com remunerao dos dirigentes e empregados.

Uma vez estabelecidos os parmetros, o controle sobre as OSs ocorre a partir do
acompanhamento e avaliao dos resultados obtidos por cada entidade, que so
comparados com o que foi previamente acordado no contrato de gesto, o que configura

58
a responsabilizao pelo controle de resultados. A avaliao de desempenho est sob
responsabilidade do rgo ou entidade supervisora da rea de atuao correspondente
atividade fomentada (BRASIL, Lei n 9.637, 1998). A Tabela 16 apresenta os rgos de
controle previstos em lei, enquanto que a Tabela 18 lista os instrumentos
utilizados para o controle das atividades das OSs.

Tabela 16 Controladores
# CONTROLADOR RESPONSABILIZAO DIMENSO
1. rgo Supervisor Controle de Resultados Vertical
2. Comisso de Avaliao Controle de Resultados Vertical
3. Tribunal de Contas Controle de Procedimentos Vertical e Horizontal
4. Sociedade Controle Social Vertical e Horizontal

Nos contratos de gesto firmados pela Unio, o CNPQ o rgo supervisor da
ABTLuS; a SECOM da ACERP; o MMA da BIOAMAZNIA, enquanto que o
MCT do IDSM, IMPA, RNP e CGEE. Nas OSs estaduais e municipais, o rgo
supervisor corresponde Secretaria de Estado ou do Municpio da rea relativa
atividade fomentada, conforme tabela a seguir.

Tabela 17 OSs Estaduais e Municipais rgo Supervisor
# ORGANIZAO SOCIAL ESTADO RGO SUPERVISOR
1. PROMIR BA Secretaria da Sade
2. ASCETEB BA Secretaria de Educao
3. Instituto Biofbrica de Cacau BA Secretaria da Agricultura
4. IDT CE
Secretaria do Trabalho e Ao
Social
5. CENTEC CE
Fundao Cearense de Apoio ao
Desenv. Cientfico e Tecnolgico
6. IACC CE Secretaria da Cultura
7. ICS DF *
8. Par 2000 PA *
9. ICI PR *

59
10. Porto Digital PE
Secretaria de Cincia, Tecnologia
e Meio Ambiente
11. Casa do Estudande de PE PE *
12. OSs de Sade (SP) SP Secretaria da Sade
* Pesquisas na Internet no permitiram identificar o rgo Supervisor.

A dimenso vertical ocorre quando existe uma relao hierrquica entre as partes
envolvidas. Neste caso simples estabelecer esta relao, pois o rgo supervisor
representa o Estado, enquanto que a OS representa um ente criado por este Estado.
Alm do mais, apesar da legislao estabelecer que o contedo do contrato de gesto
deve ser elaborado de comum acordo entre as partes, existem outros aspectos que
reforam a relao de subordinao da OS perante o rgo supervisor, como: o Estado
que este representa detm o poder de qualificar uma organizao como OS; o rgo
supervisor quem fiscaliza a execuo do contrato de gesto e pode solicitar relatrios
de atividades e financeiros a qualquer momento. A Comisso de Avaliao, uma vez
que representa o rgo supervisor na anlise de desempenho da OS, sendo responsvel
pela emisso de relatrios conclusivos, tambm um rgo cujas atividades implicam
uma relao vertical de poderes com a OS. O TCU desempenha um duplo papel, pois
uma vez que representa o Estado, assim como o rgo supervisor, cria-se uma relao
vertical em relao s OSs. Alm do mais responsvel pela auditoria nas contas e nos
procedimentos administrativos das organizaes sociais, emitindo pareceres sobre sua
atuao. J a relao entre o rgo supervisor e o TCU corresponde relao entre o
Executivo e o Legislativo, na clssica separao de poderes, representando uma
dimenso horizontal.

A legislao ainda define outros controles complementares, para auxiliar o rgo
responsvel pela fiscalizao. Este o responsvel por indicar os membros de uma
Comisso de Avaliao, que tem a incumbncia de analisar os resultados e o
encaminhar relatrios de desempenho ao rgo supervisor. Alm deste relatrio, devem
ser produzidos relatrios de atividades e tambm financeiros. O primeiro deve permitir
a comparao entre as metas estipuladas e aquelas atingidas pela OS. O segundo
corresponde prestao de contas. A constatao de irregularidades deve ser reportada
ao Tribunal de Contas da Unio TCU. Para auxiliar os rgos de controle, os
seguintes instrumentos esto previstos na lei em vigor:

60
Tabela 18 Instrumentos para controle
# INSTRUMENTOS PARA CONTROLE RESPONSVEL
1. Relatrio de Execuo OS
2. Relatrio Financeiro OS
3. Relatrio de Desempenho rgo Supervisor

No mbito do Programa Nacional de Publicizao, a lei define que o controle social
deve ser uma diretriz a ser seguida, porm no especifica como isso deve ocorrer para
que seja um processo transparente. Algumas medidas presentes na legislao permitem
identificar certos mecanismos que promovem a transparncia. Alm da publicao em
Dirio Oficial dos contratos de gesto, a lei federal estabelece ainda a obrigatoriedade
de publicao anual, no Dirio Oficial da Unio, dos relatrios financeiros e do relatrio
de execuo do contrato de gesto. (BRASIL, 1998). A Tabela 19 apresenta uma lista de
relatrios e a obrigatoriedade de publicao de acordo com cada legislao.

Tabela 19 Publicao dos documentos do Contrato de Gesto
# ITEM UNIO AM BA CE DF PA PR PE SP
1.
Contrato de Gesto
(ntegra)
DO DO DO DO DO DO DO DO DO
2.
Minuta do Contrato
de Gesto
DO
3.
Relatrio de
Execuo
DO; J DO DO J DO
4. Relatrio Financeiro DO; J DO DO J DO
5.
Relatrio de
Desempenho
J; I
6. Outros
6.1 Balano DO
6.2
Demais prestaes
de contas
DO

61
6.3
Certido Neg. de
Dbitos INSS
J
6.4
Certido Neg. de
Dbitos FGTS
J
Siglas: DO Dirio Oficial; J Jornal de grande circulao; I Internet: Requisito para a OS
Porto Digital

Uma das prerrogativas da criao das OSs a ampliao dos mecanismos de controle
para alm dos tradicionais. Assim, a disponibilidade e o acesso s informaes so
indicadores importantes sobre a transparncia nas questes que envolvem as OSs,
ampliando as possibilidades de controle social. A condio bsica que todo assunto
que envolve a administrao pblica deve ser publicado no Dirio Oficial, seja ele da
Unio, dos Estados ou dos Municpios. Assim, a legislao que rege a atuao das OSs
e os contratos de gesto de cada entidade podem ser buscados nos Dirios Oficiais, de
acordo com sua regio e esfera de atuao. Porm este tipo de pesquisa demanda muito
tempo e exige informaes precisas quanto data de publicao e o rgo ao qual est
vinculada a informao. Mesmo as pginas na internet dos Dirios Oficiais e dos
Tribunais de Contas no apresentam mecanismos de busca amigveis, dificultando a
localizao de informaes. A busca de dados na internet foi feita nas seguintes pginas:

1. Pgina oficial dos governos;
2. Pgina oficial dos rgos supervisores;
3. Pgina das OSs, quando disponvel;
4. Pgina dos Tribunais de Contas,
5. Pgina dos mecanismos de busca na Internet, como Google e MSN
8

A busca realizada na pgina oficial dos governos e tambm na dos rgos supervisores
teve como objetivo procurar informaes sobre a legislao das OSs, sobre as
entidades qualificadas e tambm uma conexo para suas pginas na internet. No caso
das OSs qualificadas no mbito federal, a pgina oficial pesquisada foi a do Ministrio
do Planejamento, que assumiu as funes do extinto Ministrio da Administrao e
Reforma do Estado, idealizador das OSs. A pesquisa na pgina das OSs, quando
disponvel, foi uma tentativa para localizar dados sobre os contratos de gesto e tambm

8
Google disponvel em: http://www.google.com.br
MSN disponvel em: http://www.msn.com

62
sobre os relatrios listados na Tabela 18. Por fim, a pesquisa na pgina dos
Tribunais de Contas teve como objetivo localizar relatrios sobre as OSs.

O que a busca permitiu observar que, apesar de alguns dados terem sido encontrados,
no existe uma pgina que concentre as informaes sobre as OSs. Assim, por
exemplo, a MP n 1.646/98 e a Lei n 9.637/98 que dispem sobre a qualificao de
entidades como organizaes sociais, foram localizados na pgina da Casa Civil da
Presidncia da Repblica
9
, enquanto que a MP anterior, n
o
1.591/97, foi encontrada na
pgina da Promotoria dos Direitos do Idoso do Ministrio Pblico do Paran
10
. A
Tabela 6 apresenta a pgina na internet das OSs federais e a Tabela 20 apresenta o
resultado da busca na internet. A coluna Pgina na Internet indica a existncia ou no
de uma pgina prpria na Internet, enquanto que as seguintes indicam, quando indicado
por SIM, a pgina em que foi localizado o Contrato de Gesto: em pgina Prpria, na do
Governo ou na do rgo Supervisor.

Tabela 20 Pginas Prprias e Contratos de Gesto Localizados na Internet
Contrato de Gesto
# OS Esfera/U.F.
Pgina na
Internet
Prpria Governo Supervisor
1. ABTLuS Unio SIM SIM SIM SIM
2. ACERP Unio SIM SIM no no
3. BIOAMAZNIA Unio SIM no no no
4. IDSM Unio SIM SIM SIM SIM
5. IMPA Unio SIM no SIM SIM
6. RNP Unio SIM no SIM SIM
7. CGEE Unio SIM no SIM no
8. PROMIR BA no no no no
9. ASCETEB BA no no no no
10. IBC BA SIM no no no
11. IDT CE SIM no no no

9
Pgina da Casa Civil da Presidncia da Repblica: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03. A Lei tambm
foi localizada na pgina do Ministrio da Cincia e Tecnologia (http://www.mct.gov.br/legis/lei), entre
outras.
10
Pgina do Ministrio Pblico do Paran que disponibiliza a MP em questo:
http://www.mp.pr.gov.br/institucional/capoio/caopddi/mp1591.html.

63
Contrato de Gesto
# OS Esfera/U.F.
Pgina na
Internet
Prpria Governo Supervisor
12. CENTEC CE SIM SIM no no
13. IACC CE SIM no no no
14. ICS DF no no no no
15. Par 2000 PA no no no no
16. ICI PR SIM no no no
17. Porto Digital PE SIM SIM no no
18. Casa do Estudande PE no no no no

Os dados da Tabela 20 mostram que a vasta maioria das OSs possui pgina prpria na
Internet. Apesar disso, apenas 8 contratos de gesto foram localizados nas buscas, ou
seja, 50%. E, desse montante, apenas 2 foram localizados nas trs pginas pesquisadas,
3 apenas na pgina da organizao, 2 apenas na pgina do governo e do rgo
supervisor e 1 apenas na pgina do governo. Dentre os rgos supervisores, apenas o
site do MCT apresenta o contrato de gesto firmado com as OSs sob sua alada, alm
do decreto de qualificao e das metas e indicadores, com exceo apenas da CGEE.

O governo da Bahia mantm uma pgina dedicada s OSs
11
, na qual apresenta toda
uma discusso envolvendo o tema, o processo para se obter a qualificao como OS, a
legislao pertinente, os modelos de requerimento para a qualificao e tambm um
breve relato sobre cada uma das trs entidades qualificadas. Mas apesar desse cuidado, e
do fato do governo estadual expressar, em sua pgina, a preocupao em promover o
controle social, no existe referncia a nenhum contrato de gesto e duas OSs (ou 67%)
no possuem pgina prpria. Das duas organizaes pernambucanas, a Casa do
Estudante no mantm pgina prpria e tambm no foi possvel localizar seu contrato
de gesto. Por outro lado o Porto Digital mantm uma pgina com todos os dados
relativos ao contrato de gesto. As trs entidades cearenses qualificadas como OS
possuem pgina prpria na internet, mas apenas O CENTEC disponibiliza o contrato de
gesto para consulta. O ICI, de Curitiba, apesar de manter uma pgina prpria e fazer
referncia sua qualificao como OS, no disponibiliza em seu site dados sobre o

11
http://www.bahia.ba.gov.br/saeb/orgsociais/principal.htm.

64
contrato de gesto, os relatrios e tambm sobre a legislao. Uma pesquisa na pgina
do governo municipal tambm no logrou xito. A Tabela 6 apresenta as pginas na
Internet das OSs federais, enquanto que a Tabela 21, a seguir, lista as pginas das
entidades qualificadas nas esferas subnacionais.

Tabela 21 Pgina na Internet
# OS U.F. Pgina na Internet
1. PROMIR BA *
2. ASCETEB BA **
3. IBC BA http://www.biofabricadecacau.com.br/
4. IDT CE http://www.idt.org.br
5. CENTEC CE http://www.centec.org.br/
6. IACC CE
http://www.dragaodomar.org.br;
http://www.cultura.ce.gov.br/IDM/Idm.asp

7. ICI PR http://www.ici.curitiba.org.br/
8. Porto Digital PE http://www.portodigital.org.br
9. Casa do Estudande PE ***
* Algumas informaes podem ser obtidas na pgina da Secretaria da Administrao do
Estado da Bahia em: http://www.bahia.ba.gov.br/saeb/orgsociais/p2_promir.htm

** Algumas informaes podem ser obtidas na pgina da Secretaria da Administrao
do Estado da Bahia em: http://www.bahia.ba.gov.br/saeb/orgsociais/; e tambm na
pgina da Secretaria da Educao do Estado da Bahia, em:
http://www.sec.ba.gov.br/educ_profissional/ceteb.htm.

*** Algumas informaes podem ser obtidas na pgina da Secretaria da Administrao
e Reforma do Estado de Pernambuco em: http://www.sare.pe.gov.br/org_sociais.html

No mbito federal, todas as OSs qualificadas possuem pgina prpria na internet e
apenas para a BIOAMAZNIA no foi possvel localizar o contrato de gesto. E,
apesar das informaes estarem concentradas em algumas pginas, isso no significa
que estejam mais organizadas. A maioria das informaes est contida no site do
Ministrio do Planejamento na parte dedicada ao Programa Gesto Pblica

65
Empreendedora (http://pgpe.planejamento.gov.br/); porm dentre as diversas pginas
deste site, duas delas contm dados relativos s organizaes sociais, mas no
necessariamente as mesmas. Na parte dedicada s OSs, so encontrados os seguintes
dados para consulta e transferncia: a legislao pertinente ao tema, uma lista das OSs
federais com os respectivos endereos eletrnicos, artigos, e informaes relativas ao
decreto de qualificao, contrato de gesto, estatuto, entre outros.

Tabela 22 Disponibilidade de dados na pgina do Ministrio do Planejamento
# ITEM ABTLuS ACERP
BIOAMAZ
NIA
IDSM IMPA RNP CGEE
1.
Decreto de
Qualificao
SIM SIM SIM no SIM SIM SIM
2.
Contrato de
Gesto
SIM no no SIM SIM SIM SIM
3. Estatuto SIM SIM SIM SIM SIM no SIM
Fonte: Dados disponveis para consulta em http://pgpe.planejamento.gov.br/os.htm (ltima
consulta em 06.02.2003).

A vasta maioria dos itens pode ser, ento, localizada na pgina do Ministrio do
Planejamento. O contrato de gesto da ACERP pode ser consultado em sua prpria
pgina, o decreto de qualificao do IDSM est no site do MCT. O estatuto da RNP e o
contrato de gesto da BIOAMAZNIA no foram localizados nas buscas realizadas na
internet. Para algumas OSs possvel, ainda, consultar os seguintes documentos
Regulamento de Contratao, Compras e Alienao; Regulamento de Aquisio de
Bens e Servios; Regulamento Financeiro; Regulamento de Recursos Humanos e o
Regimento Interno.

O Ministrio do Planejamento mantm, ainda, uma outra pgina dedicada aos contratos
de gesto, onde podem ser obtidos dados acerca do rgo supervisor, contrato de gesto,
relatrio de gesto e relatrio de avaliao, resumidos na tabela a seguir.

66
Tabela 23 Disponibilidade de dados na pgina do Ministrio do Planejamento
# ITEM ABTLuS ACERP
BIOAMAZ
NIA
IDSM IMPA RNP CGEE
1.
Contrato de
Gesto
SIM no no * SIM SIM SIM SIM
2.
Relatrio de
Gesto
no SIM no * no SIM no ** no **
3.
Relatrio de
Avaliao
SIM SIM no * SIM SIM no ** no **
Fonte: Dados disponveis para consulta em http://pgpe.planejamento.gov.br/Cg.htm (ltima
consulta em 06.02.2003).
* No h nenhuma referncia BIOAMAZNIA nesta parte do site.
** Os Relatrios de Gesto e de Avaliao no esto disponveis pois o primeiro contrato foi
assinado em 2002.

Apesar de uma pgina ser dedicada s OSs e outra aos contratos de gesto, apenas este
ltimo est disponvel nas duas pginas, porm todas as informaes poderiam estar
disponveis em uma nica pgina, facilitando a pesquisa e a localizao dos dados.
Alm deste pequeno detalhe, o que a tabela deixa evidente que no existe acesso a
nenhum documento sobre o contrato de gesto e os relatrios sobre a BIOAMAZNIA.
Apenas o decreto de qualificao e o estatuto esto disponveis. O contrato de gesto da
ACERP, como j foi explicado, pode ser encontrado na pgina da entidade. O relatrio
de gesto da ABTLuS no foi localizado por meio de pesquisa na internet, e o do
IDSM, relativo ao primeiro ano do contrato (2001), pode ser obtido na pgina da OS.
Os relatrios de gesto e avaliao, quando disponveis, correspondem ao do exerccio
de 2001; assim, apesar do primeiro contrato da ABTLuS e da ACERP ser de 1998, no
existem relatrios anteriores disponveis nos sites pesquisados.

A Tabela 24 apresenta, para a Unio e tambm para cada unidade da federao que
implantou o modelo de gesto por OS, um resumo com a disponibilidade de alguns
temas pertinentes ao assunto.

67
Tabela 24 Disponibilidade de informaes das OSs
SP
# ITEM UNIO BA CE PE PR
Estado Municpios
1. Legislao web web web web x web X
2.
Contrato de
Gesto
web x parcial x x e-mail X
3.
Relatrio de
Gesto
parcial x x web x x X
4.
Relatrio de
Avaliao
parcial x x parcial x x X

A indicao web, na tabela, significa que os dados esto disponveis na internet,
principalmente na pgina da entidade, e podem ser obtidos sem nenhuma dificuldade.
Por outro lado, x significa que os dados no foram encontrados por diversos
mecanismos de busca. O modelo do contrato de gesto em So Paulo foi obtido por e-
mail aps solicitao a Nilson Paschoa, Coordenador do programa de OSs no Estado.
De posse do modelo e da data de publicao, posteriormente foi possvel localizar o
documento no Dirio Oficial do Estado de So Paulo. A legislao pernambucana
estipula, em seu artigo 46, que: O Poder Executivo permitir, mediante requerimento
dos interessados, livre acesso pblico a todas as informaes pertinentes s
Organizaes Sociais. (PERNAMBUCO, 2001).

Em uma situao intermediria esto aqueles indicados por parcial, o que significa
que apenas alguns documentos foram encontrados na internet. Para as OSs qualificadas
pela Unio, a Tabela 25 apresenta um detalhe dos documentos obtidos.

Tabela 25 Disponibilidade de informaes das OSs da Unio
# ITEM ABTLuS ACERP
BIOAMAZ
NIA
IDSM IMPA RNP CGEE
1.
Contrato de
Gesto
web web web web web web web
2.
Relatrio de
Gesto
x web x x web x x
3.
Relatrio de
Avaliao
web web x web web x x

68
O que se percebe, a partir dos dados apresentados, que as possibilidades de controle
social so limitadas, uma vez que o acesso aos dados tambm restrito, pelo menos no
que tange a pesquisa pela internet. Assim, o principal mecanismo para este tipo de
controle aquele exercido pela Comisso de Avaliao, que deve ser composta por
especialistas de notria capacidade e adequada qualificao (BRASIL, Lei n 9.637,
1998). Os relatrios gerados por essa Comisso devem balizar a deciso do rgo
supervisor quanto ao alcance das metas estipuladas em contrato, aplicao de sanes
que pode chegar, no limite, desqualificao da entidade como OS.

69
CAPTULO 3 - AS ORGANIZAES SOCIAIS EM SO PAULO

Em So Paulo, a partir da Lei Complementar n 846, de 4 de junho de 1998, as
organizaes das reas da sade e da cultura, que atendessem aos requisitos da lei,
poderiam pleitear a qualificao como OS e, com isso, ficariam habilitadas a assinar um
contrato de gesto com o Estado. O Decreto n 43.493, de 29 de setembro de 1998,
regulamentou a qualificao de entidades na rea da cultura.

A partir da anlise da legislao pertinente ao tema e com as entrevistas realizadas, este
captulo procurar analisar a accountability das OSs paulistas.

Um breve histrico
A qualificao de entidades da rea da sade como organizaes sociais foi uma
alternativa identificada pelo governador Mrio Covas para ampliar a assistncia sade
no estado. No incio de sua gesto, ainda em 1994, existiam diversas obras inacabadas e
paralisadas cujo destino seria abrigar hospitais. De acordo com TANAKA e MELO
(2002), o conjunto de esqueletos, dez no total, fazia parte de um programa, iniciado na
dcada de 80 e que contava com o financiamento do Banco Mundial, para a
regionalizao dos servios de sade. Ainda de acordo com os autores, a localizao dos
hospitais e o perfil dos servios foram definidos aps ampla participao dos
movimentos populares de sade, com uma expectativa de se atingir uma populao de
200.000 habitantes. Apesar da ampla discusso, as obras foram finalizadas somente dez
anos aps seu incio, e, mesmo assim, ainda faltava equipar e contratar pessoal para a
gesto. O momento no era adequado, pois de acordo com Nilson Paschoa, responsvel
pela Coordenadoria de Contratao de Servios de Sade, existia uma orientao do
governador Mrio Covas que restringia a realizao de concursos para a contratao de
pessoal, devido escassez de recursos e tambm s crticas que a administrao direta
recebia relativas sua ineficincia. Diante desse cenrio e tambm como uma forma de
buscar flexibilidade na gesto, o governo optou por realizar parcerias na prestao de
servios pblicos, e, para tanto, regulamentou a figura das OSs. Paschoa lembra que o
fato do governo delegar a parceiros a gesto das atividades de um hospital, em
absoluto significa voc [Estado] abdicar da sua responsabilidade de definidor das
polticas pblicas e de control-las (Entrevista). Ainda de acordo com o entrevistado,

70
apesar do sistema de parceria ser um sistema antigo, a utilizao do contrato de gesto
nos moldes como ele se condicionou agora [...] d garantia para que o Estado
efetivamente tenha o poder de definir a poltica e ao mesmo tempo control-la.

A partir da promulgao da Lei Complementar, as primeiras entidades foram
qualificadas como OSs ainda em junho de 1998: a Associao Congregao de Santa
Catarina e a Associao Beneficente Casa de Sade Santa Marcelina. A Tabela 14
(p.56) apresenta uma lista das OSs de sade em So Paulo com a data da qualificao.

As condies para uma entidade se qualificar como OS
A partir da comparao entre a legislao federal, Lei n 9.637/98, e as do estado de So
Paulo, Lei Complementar n 846/98 e Decreto n 43.493/98, sero analisadas as
principais diferenas entre ambas e as especificidades de cada uma, com ateno para o
caso estadual.

A estrutura da L.C. paulista segue o mesmo padro da lei federal, que apresentada a
seguir:

CAPTULO 1 DAS ORGANIZAES SOCIAIS
Seo I Da Qualificao
Seo II Do Conselho de Administrao
Seo III Do Contrato de Gesto
Seo IV Da Execuo e Fiscalizao do Contrato de Gesto
Seo V Do Fomento s Atividades Sociais
Seo VI Da Desqualificao

CAPTULO II DAS DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS

Principais Requisitos para a Qualificao
O artigo 1 de ambas as leis estabelece que somente podero ser qualificadas como OSs
as pessoas jurdicas de direito privado e sem fins lucrativos. A primeira condio
imposta no artigo est de acordo com o esprito de publicizao proposto no projeto de
Reforma do Estado do governo federal e descarta, com essa medida, qualquer
possibilidade de organizaes governamentais manifestarem interesse na qualificao

71
como OS. A segunda condio restringe a possibilidade de qualificao para as
fundaes de direito privado, as organizaes da sociedade civil. A Tabela 26 apresenta
outras caractersticas necessrias para que uma organizao pleiteie sua qualificao
como OS.

Tabela 26 Caractersticas para que uma organizao possa ser qualificada como OS
# UNIO SO PAULO
1. Atuar nas reas do ensino, pesquisa
cientfica, desenvolvimento
tecnolgico, proteo e preservao do
meio ambiente, cultura ou sade
Atuar nas reas da sade ou da cultura
2. Pessoas jurdicas de direito privado Idem
3. Sem fins lucrativos Idem
4. Possuir, como rgos de deliberao
superior e de direo, um conselho de
administrao e uma diretoria de acordo
com os termos do estatuto
Idem
5. O rgo colegiado de deliberao
superior deve ter a participao de
membros do Poder Pblico e da
comunidade
O rgo colegiado de deliberao
superior deve ter a participao de
membros da comunidade
6. Publicar, anualmente, no DOU os
relatrios financeiros e de execuo dos
contratos de gesto
Idem, apenas ressalvando que os
relatrios devem ser publicados no
Dirio Oficial do Estado de So Paulo
7. --- Entidades da rea de sade devem
comprovar atuao h mais de 5 anos
na rea
8. --- Organizaes da rea da cultura e que
desenvolvem atividades nas reas
museolgica e arquivstica, devem
comprovar 3 anos de atuao nas
respectivas reas

A legislao paulista mais restritiva quanto s atividades que podem ser conduzidas
por OSs, permitindo essa possibilidade apenas s entidades das reas de sade e da
cultura. O Projeto de Lei Complementar n 03/98, que antecedeu a L.C. n 846/98,

72
evidencia que a iniciativa do governo estadual era apenas qualificar entidades da rea da
sade, projeto que foi alterado por meio de uma emenda durante a tramitao na
Assemblia Legislativa paulista e que acabou por incluir a rea da cultura, o que leva a
concluir que algum interesse particular foi atendido (TANAKA e MELO, 2002, p.21).
Ainda de acordo com os autores, a proposta do executivo paulista apenas utilizar, de
forma pragmtica, uma iniciativa federal de ampla Reforma do Estado, que inclui a
criao das OSs como forma de promover a administrao pblica gerencial. Porm,
para Paschoa, as OSs de sade mostram a inteno de voc comear a criar uma
flexibilizao na gesto daquilo que pblico, destinando a um parceiro a gesto de
servios.

Na parte dos requisitos especficos (itens 2 a 8) a legislao de So Paulo manteve o
texto da lei federal com algumas modificaes. A principal a no incluso, nos rgos
de deliberao superior, de representantes do Poder Pblico, ficando a composio
restrita a membros da comunidade de notria capacidade profissional e idoneidade
moral. A segunda diferena a incluso de um item que obriga as entidades a
comprovarem perodo mnimo de atuao em suas reas. Este item parece ter por funo
evitar que entidades sem experincia venham a se qualificar como OS ou que novas
entidades sejam constitudas apenas para se candidatarem qualificao.

importante ressaltar que ambas as legislaes prevem a obrigatoriedade de
publicao no Dirio Oficial dos relatrios financeiro e de execuo do contrato de
gesto, demonstrando uma preocupao com a publicidade das informaes.

O Conselho de Administrao
A seo sobre o Conselho de Administrao estabelece que este deve ser estruturado de
acordo com o estatuto da organizao, mas que, para a obteno da condio de OS,
deve contemplar alguns critrios especficos, cujos aspectos principais so apresentados
na

Tabela 27 a seguir.

73

Tabela 27 Composio e Mandato do Conselho de Administrao
# UNIO SO PAULO
1. 20 a 40% de membros natos
representantes do Poder Pblico,
definidos pelo estatuto da entidade
---
2. 20 a 30% de membros natos
representantes de entidades da
sociedade civil, definidos pelo estatuto
---
3. At 10%, no caso de associao civil,
de membros eleitos dentre os membros
ou os associados
At 55%, no caso de associao civil,
de membros eleitos dentre os membros
ou os associados
4. 10 a 30% de membros eleitos pelos
demais integrantes do Conselho, dentre
pessoas de notria capacidade
profissional e reconhecida idoneidade
moral
35% de membros eleitos pelos demais
integrantes do Conselho, dentre
pessoas de notria capacidade
profissional e reconhecida idoneidade
moral
5. At 10% de membros indicados ou
eleitos na forma estabelecida pelo
estatuto
10% de membros eleitos pelos
empregados da entidade
6. Os representantes do Poder Pblico e
de entidades da sociedade civil devem
corresponder a mais de 50% do
Conselho
Membros eleitos ou indicados no
podero ser parentes consangneos ou
afins at o 3 grau do Governador,
Vice-Governador e Secretrios de
Estado
7. --- Conselheiros, administradores e
dirigentes das OS's da sade no
podem exercer cargo de chefia ou
funo de confiana no SUS
8. Mandato de 4 anos, admitida uma
reconduo
Idem

Apesar de ambas as legislaes especificarem que a composio do Conselho deve
seguir as normas do estatuto, os requisitos necessrios para a qualificao, impostos
pela lei federal, praticamente determinam a composio dos Conselhos da OSs

74
qualificadas pela Unio, restando uma margem de apenas 10% para os membros eleitos
na forma definida pelo estatuto. Como membros natos, a lei federal tambm determina a
participao de representantes do Poder Pblico, com a ressalva que devem constituir
no mnimo 20% e no mximo 40% do total de membros. Um segundo grupo de
membros natos deve ser formado por representantes da sociedade civil e compor 20 a
30% do conselho. Alm disso, essas duas categorias de membros devem corresponder a
mais de 50% do conselho. J na composio do conselho das OSs estaduais, essas duas
figuras no fazem parte das especificidades da lei, o que tambm no impede que sejam
previstas em estatuto. As restries existentes so: o veto participao de parentes do
Governador, Vice-Governador e Secretrios de Estado; e a proibio de conselheiros e
executivos exercerem cargos de confiana ou de chefia no SUS.

Outra diferena significativa a participao, quando a OS qualificada for uma
associao civil, de representantes eleitos dentre os membros ou associados: at 10%
para as OSs federais, e at 55% para as paulistas.

Personalidades de notria capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral
devem, no caso paulista, constituir 35% do conselho, enquanto que no caso federal
representam uma parcela menor, pois o mximo pode chegar a 30%, enquanto que o
mnimo deve ser de 10%. Por fim, a LC n 846/98 define que 10% dos membros devem
ser eleitos pelos empregados da entidade.

O que se observa que existe uma preocupao, expressa na lei federal, em garantir,
com a participao de membros natos oriundos do Poder Pblico, um maior controle
sobre o conselho, principalmente porque estes podem formar at 40% do conselho. Por
seu turno, apesar da lei estadual no proibir a participao de membros do Estado no
conselho das OSs, impede a presena de parentes at o 3 grau do Governador, Vice-
Governador e Secretrios de Estado, demonstrando uma preocupao em no permitir
uma ingerncia do Estado sobre uma organizao da sociedade civil.

A participao de membros do governo no conselho de gesto pode entrar em choque
com o propsito da publicizao expresso na Reforma do Estado, pois a presena de
membros do governo poderia inibir e exercer uma presso sobre os demais participantes
do conselho, prejudicando e, no limite, at anulando a proposta de promover maior

75
autonomia e flexibilidade na gesto. Alm do mais, a composio do conselho, que
prev at 40% de membros natos representantes do Poder Pblico tambm poderia
confrontar com a proposta do prprio governo de obter um maior controle social direto
desses servios por parte da sociedade, por meio dos seus conselhos de administrao
(BRASIL, 1997, p.11). Poderia se argumentar que os demais membros do conselho que
exerceriam presso sobre os membros representantes do Estado, neutralizando qualquer
vis estatal ou seus eventuais desmandos, mas, nesse caso, sua participao tambm se
tornaria desnecessria.

O Contrato de Gesto
Somente podero celebrar contrato de gesto com o Estado as organizaes que forem
qualificadas como OS. O contrato de gesto apresentado, no artigo 5 da Lei Federal n
9.637/98 e no artigo 6 da Lei Complementar n 846/98, como:
o instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade
qualificada como organizao social, com vistas formao de
uma parceria entre as partes para fomento e execuo de
atividades relativas rea da sade ou da cultura.

Apesar de conceitualmente ambas as legislaes terem o mesmo entendimento sobre o
contrato de gesto, existem algumas diferenas relativas a seu escopo, que esto
resumidas na Tabela 28.

Tabela 28 Elementos do Contratos de Gesto
# UNIO SO PAULO
1. Discriminar as atribuies,
responsabilidades e obrigaes do
Poder Pblico e da entidade
contratada
Idem
2. Ser elaborado de comum acordo
entre as partes
---
3. Quando uma OS absorver atividades
na rea de sade dever seguir os
princpios do SUS

A OS de sade deve seguir os
princpios do SUS

76
# UNIO SO PAULO
4. Especificar o programa de trabalho
proposto pela OS, estipular as metas
a serem atingidas e respectivos
prazos de execuo, bem como os
critrios objetivos de avaliao de
desempenho a serem utilizados,
mediante indicadores de qualidade e
produtividade
Idem
5. Estipular limites e critrios para
despesas com remunerao
Idem
6. --- Dispensvel a licitao para
celebrao dos contratos
7. --- A minuta do contrato e a convocao
pblica das OS's deve ser publicado
no Dirio Oficial
8. --- O Estado deve dar publicidade da
deciso de firmar cada contrato de
gesto e das entidades que
manifestarem interesse
9. O contrato de gesto deve ser
publicado na ntegra no Dirio Oficial
e em jornais de circulao nacional
O contrato de gesto deve ser
publicado na ntegra no Dirio Oficial
10. --- vedada a destinao de bens
pblicos que estejam ou j estiveram
vinculados prestao de servios de
sade
11. --- Seguir os princpios inscritos no
artigo 37 da Constituio Federal e no
artigo 11 da Constituio Estadual
12. Demais clusulas necessrias devem
ser definidas pelos Ministros de
Estado ou autoridades supervisoras
da rea de atuao da OS.
Demais clusulas necessrias devem
ser definidas pelo Secretrio de
Estado da rea de atuao da OS.

A primeira diferena indicada na Tabela refere-se elaborao do prprio contrato que,
no caso federal, estabelece que deve ser elaborado de comum acordo entre as partes, o
que, em princpio, indica que existe uma interao entre as partes na definio do
programa de trabalho. Este programa deve conter detalhes quanto s metas, o prazo de

77
execuo e a forma de avaliao. A introduo de tais critrios vai ao encontro da
proposta de reforma gerencial proposto no programa de Reforma do Estado. Assim,
uma vez coletados dados do cotidiano, possvel comparar com o estipulado e, caso as
metas no sejam atingidas, podem ser aplicadas as sanes previstas em contrato.
Apesar da legislao paulista no determinar a elaborao em comum acordo, as
entrevistas realizadas com os dirigentes das OSs paulistas mostraram que existe uma
interao entre as partes, o que permite que novas demandas sejam levadas ao
conhecimento da Secretaria da Sade.

Os contratos de gesto assinados entre rgos da esfera federal e as OSs estipulam que
at 60% dos recursos financeiros podem ser gastos com despesas de remunerao,
encargos trabalhistas e vantagens de qualquer natureza. Porm, a anlise de alguns
contratos de gesto permite identificar qual a natureza do trabalho que pode ser
remunerada, conforme Tabela 29.

Tabela 29 Despesas com Remunerao
# ITEM ABTLuS ACERP IDSM IMPA RNP CGEE
1. Dirigentes SIM SIM SIM SIM SIM SIM
2. Empregados SIM SIM SIM SIM SIM SIM
3. Contratados SIM no SIM SIM no no
3.1 Consultores SIM no --- --- no no
3.2
Prestadores de
Servio
SIM no --- --- no no
4 Servidores cedidos SIM SIM SIM SIM no SIM

O contrato da ABTLuS, alm de deixar claro que gastos com consultores e prestadores
de servio configuram despesas de remunerao, ainda determina que o teto de 60%
deve ser calculado sobre o total de recursos recebidos pela OS, provenientes de qualquer
fonte. Para as demais OSs, esse teto calculado sobre os recursos pblicos recebidos
por fora do contrato de gesto. Nos contratos da ACERP, RNP e CGEE, os gastos com
consultores e prestadores de servio no entra como despesa de remunerao. Dessa
forma, essas OSs tm uma margem maior de manobra na utilizao dos recursos, que

78
podem ser gastos com a contratao de mais pessoal ou revertidos numa remunerao
maior para os dirigentes e empregados. A lei deixa claro que servidores cedidos para as
organizaes sociais no podem receber vantagem pecuniria permanente com os
recursos do contrato, a no ser adicional caso exeram cargo temporrio de direo ou
assessoria.

Em So Paulo este limite maior, definido em 70% pelo modelo de contrato (So
Paulo, Estado, Resoluo SS 142, 2001) e que pode ser gasto com dirigentes e
empregados das OSs, no mencionando a necessidade de incluso de despesas com
consultores e prestadores de servicos. Em entrevista concedida por Fbio Tadeo
Teixeira
12
, do Hospital Geral de Pedreira, este informou que os gastos esto prximos
do limite, principalmente porque contabilmente, at por uma questo da instituio,
colocamos servios de terceiro juntos, mesmo que o contrato no deixe explcita essa
necessidade. Ele lembra ainda que esta questo poderia ser melhor trabalhada, pois
servios terceirizados, como o de radiologia, tm um grande peso na despesa, mas
englobam gastos tanto com materiais como com pessoal. A Diretora Administrativa do
Hospital Santa Marcelina de Itaquaquecetuba, Vivian Hart Ferreira, tambm percebe
uma limitao na forma como calculado esse percentual. Isto porque esse hospital no
tem a prtica de terceirizar atividades e contrata os especialistas necessrios de acordo
com as regras da CLT, fazendo com que os gastos com pessoal cheguem prximo do
limite, enquanto que hospitais que terceirizam atividades acabam por incluir tais gastos
em outra rubrica que no despesas com remunerao de pessoal. O Gerente do Hospital
Geral de Itapecerica da Serra, Walter Cintra Ferreira Jr., entende que o percentual de
70% corresponde ao valor que em geral se gasta com pessoal, porm, ele percebe uma
limitao nesse limite imposto, que pode ser verificado na transcrio de um trecho da
entrevista:

A Secretaria [de Estado da Sade] comeou a ter uma preocupao, que eu acho
contraditria, de querer estabelecer limites nos gastos, determinando quanto se pode
gastar em cada atividade. [...] Comear a fazer isso tirar da OS de sade
exatamente a grande vantagem que ela tem, que uma versatilidade no
gerenciamento.

12
Entrevista realizada em 15.10.2002.

79

Apesar de Ferreira ser contrrio criao de normas burocrticas, como a transcrita
acima, no descarta a necessidade de prestao de contas: A OS de sade precisa ter
controle, precisa prestar conta de cada centavo que utiliza e, sem dvida nenhuma isso
dinheiro pblico, tem que ser minuciosamente auditado.

Quanto transparncia, os contratos firmados entre as OSs e os rgos Supervisores
da esfera federal, devem ser publicados no D.O.U. e tambm em jornais, conforme
tabela a seguir.

Tabela 30 Publicidade dos Contratos de Gesto
# ITEM ABTLuS ACERP IDSM IMPA RNP CGEE
1. D.O.U Integral Integral Extrato Integral Integral Integral
2.
Jornal de Circulao
Nacional (Extrato)
2 jornais 2 jornais 2 jornais 2 jornais --- 2 jornais
3.
Jornal de Circulao
Regional (Extrato)
--- --- 1 jornal 1 jornal --- 1 jornal

A legislao paulista tambm apresenta uma preocupao com a transparncia no
processo de contratao das OSs, expresso nos itens 7 a 9 da Tabela 28, em que se
estipula a obrigatoriedade de publicao das diversas etapas em Dirio Oficial. Porm a
dispensa de licitao para a celebrao de contratos com as OSs qualificadas acaba por
neutralizar toda transparncia obtida com as medidas anteriores, pois caso existam duas
ou mais OSs interessadas em firmar contrato, a lei no estabelece critrios para a
seleo, ficando a escolha sujeita discricionaridade das autoridades.

importante observar que ambas as legislaes determinam que as OSs da rea de
sade devem seguir os princpios do SUS, o que, em princpio, evita a privatizao
dos servios com a destinao de leitos a convnios particulares. A lei paulista ainda
estabelece que bens pblicos em uso ou que j foram utilizados para servios de sade
no podem ser destinados s OSs de sade, isto porque, por presso da sociedade civil
organizada, houve um acordo com o Estado de So Paulo para que apenas os hospitais

80
novos, ainda no postos em funcionamento, poderiam ser cedidos para a gesto das
organizaes sociais (TANAKA e MELO, 2002, p.21).

A Execuo e Fiscalizao do Contrato de Gesto
Uma vez estabelecidos os parmetros do contrato de gesto e assinado por ambas as
partes interessadas, inicia-se a fase da execuo e tambm do controle das atividades.
Este controle, realizado pelo rgo supervisor, ocorre mediante anlise de relatrios de
gesto que devem ser produzidos com a freqncia estipulada em contrato. Esta anlise
deve comparar os resultados atingidos e os previstos, juntamente com a prestao de
contas. A lei paulista novamente demonstra uma preocupao em aumentar a
transparncia, uma vez que torna obrigatria a publicao dos relatrios no Dirio
Oficial. A Comisso de Avaliao a principal entidade auxiliar do rgo supervisor,
sendo a responsvel pela elaborao de relatrios conclusivos sobre as atividades das
OSs. Para a Comisso de Avaliao das OSs de sade, a legislao especfica quanto
a sua composio, determinando a participao, inclusive, de 2 membros da Assemblia
Legislativa que faam parte da Comisso de Higiene e Sade.

Tabela 31 Execuo e Fiscalizao do Contrato de Gesto
# UNIO SO PAULO
1. A execuo do contrato de gesto ser
fiscalizada pelo rgo supervisor
responsvel pela rea de atuao da
OS
A execuo do contrato de gesto ser
fiscalizada pela Secretaria de Estado da
Sade ou Secretaria de Estado da
Cultura, conforme a natureza da OS
2. A OS deve apresentar relatrio
pertinente execuo do contrato de
gesto, contendo comparativo
especfico das metas propostas com os
resultados alcanados, acompanhado
da prestao de contas correspondente
ao exerccio financeiro
Idem, acrescido da obrigatoriedade de
publicao no Dirio Oficial do Estado
3. Os resultados devem ser avaliados por
uma Comisso de Avaliao, indicada
pelo rgo Supervisor, que deve
emitir relatrios conclusivos sobre a
atuao

Idem

81
# UNIO SO PAULO
4. --- O balano e demais prestaes de
contas devem ser publicados no Dirio
Oficial do Estado e analisados pelo
Tribunal de Contas do Estado de So
Paulo
5. --- Para as OSs de sade, a Comisso deve
ser composta, entre outros, por 2
integrantes indicados pelo Conselho
Estadual de Sade, 2 membros
integrantes da Comisso de Sade e
Higiene da Assemblia Legislativa e
dever encaminhar, trimestralmente,
relatrio de suas atividades
Assemblia Legislativa.

O Fomento s Atividades Sociais
Este tpico trata do apoio que as OSs recebem do Estado para a consecuo de seus
objetivos. Enquanto a lei federal autoriza as OSs a receberem recursos oramentrios e
bens pblicos para o cumprimento do contrato de gesto, sua congnere paulista
determina a dotao de recursos oramentrios e a possibilidade de destinao de bens
pblicos. Este parte novamente refora a proibio da destinao de bens em utilizao
para as OSs de sade, fato pelo qual todas as entidades qualificadas iniciaram sua
atividades em hospitais novos e equipados pelo Estado.

Tabela 32 Fomento s Atividades Sociai
s
# UNIO SO PAULO
1. As entidades qualificadas como
OS so declaradas como
entidades de interesse social e
utilidade pblica
Idem
2. s organizaes sociais podero
ser destinados recursos
oramentrios e bens pblicos
necessrios ao cumprimento do
contrato de gesto
s organizaes sociais sero destinados
recursos oramentrios e, eventualmente,
bens pblicos necessrios ao cumprimento
do contrato de gesto

82
# UNIO SO PAULO
3. --- Os bens pblicos destinados s OS de
sade no podero recair em
estabelecimentos de sade do Estado, em
funcionamento

A tabela a seguir apresenta, para as OSs qualificadas pela Unio, o valor estipulado em
contrato de gesto para a execuo de atividades para o ano especificado, que tambm
corresponde ao ano em que foram firmados os contratos.

Tabela 33 Recursos Financeiros para as OSs
# ORGANIZAO SOCIAL ANO VALOR (R$)
1. ABTLuS 1998 4.618.335,00
2. ACERP 1998 16.577.074,00
3. IDSM 2001 10.526.000,00
4. IMPA 2001 31.693.200,00
5. RNP 2002 68.000.000,00
6. CGEE 2002 18.000.000,00

A Desqualificao
Entidades que no conseguem atingir as metas estipuladas em contrato sofrem o risco
de serem desqualificadas, garantido o direito ampla defesa em processo
administrativo. As entidades que forem desqualificadas devem reverter ao Estado os
bens e os recursos fornecidos.

83
Tabela 34 Desqualificao de OSs
# UNIO SO PAULO
1. Podem ser desqualificadas pelo Poder
Executivo as OSs que no cumprirem
as disposies contidas no contrato
Idem
2. assegurado o direito de ampla
defesa s OSs
Idem
3. Na desqualificao, os bens permitidos
e os recursos entregues sero
revertidos ao Estado
Na desqualificao, os bens permitidos
e os recursos remanescentes sero
revertidos ao Estado

Disposies Finais e Transitrias
Apesar das OSs no estarem obrigadas a realizar licitao para contratao de obras e
servios e realizao de compras, a lei estabelece que devero ser publicados os
procedimentos adotados pela OSs para tais atividades.

A lei federal ainda estabelece as diretrizes para implantao do Programa Nacional de
Publicizacao PNP, que dever versar sobre os critrios para a qualificao de
organizaes sociais, quais sejam: a nfase no cidado-cliente; a nfase nos resultados
qualitativos e quantitativos, observados os prazos combinados; e o controle social de
forma transparente.

Organizaes Sociais de Sade e Accountability
O estudo sobre accountability nas OSs de sade paulistas seguir os mesmos moldes da
anlise realizada no captulo anterior, quando foram avaliados os mecanismos presentes
nas diversas legislaes. Assim, sero objeto de anlise os instrumentos adotados pelo
contrato de gesto e tambm sero apresentadas algumas impresses obtidas nas
entrevistas com alguns dirigentes de OSs. Algumas caractersticas da legislao
paulista j foram apresentadas, mas o intuito nesta etapa aprofundar o debate em torno
da temtica da responsabilizao. Para esta anlise sero aproveitados as entrevistas
realizadas com diversos atores, conforme mostra a Tabela 35.

84
Tabela 35 Relao de Entrevistados
# NOME ORGANIZAO CARGO
1.
Luiz Carlos Bresser
Pereira
FGV - EAESP Professor
2. Nilson Ferraz Paschoa
Secretaria Estadual de Sade
SP
Diretor
3.
Walter Cintra Ferreira
Junior
Hospital Geral de Itapecerica da
Serra OS
Gerente Hospitalar
4. Alice SPDM OS
Diretora
Administrativa
5. Fabio Tadeo Teixeira
Ass. Congregao de Santa
Catarina H.G. de Pedreira
Diretor
Administrativo
6. Vivian Hart Ferreira
Casa de Sade Santa Marcelina
de Itaquaquecetuba OS
Diretora
Administrativa
7. Jos Roberto Ferraro SPDM OS Superintendente
8. Jos Eduardo Ribeiro SPDM Hospital Vila Maria Dir. Administrativo
9. Newton Brando Assemblia Legislativa SP Dep. Estadual PTB
10. Eurpides B. Carvalho Assemblia Legislativa SP Assessor PT

A superintendncia da SPDM, OS responsvel pela administrao de dois hospitais
estaduais, est sob a cargo de Jos Roberto Ferraro. A diretoria administrativa das OSs
est a cargo de Alice. Tambm foi realizada uma entrevista com Jos Eduardo Ribeiro,
diretor administrativo do Hospital Vila Maria, que gerido pela SPDM por meio de um
convnio com a Prefeitura de So Paulo.

As dimenses da Accountability no Contrato de Gesto
O modelo de contrato de gesto que deve nortear a elaborao de verses definitivas
com cada OS foi estabelecida na Resoluo SS 142, de 3 de dezembro de 2001, e a
Retificao de 4 de dezembro de 2001. Em So Paulo, o contrato de gesto
apresentado, no artigo 6 da Lei Complementar n 846/98, como:
o instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade
qualificada como organizao social, com vistas formao de
uma parceria entre as partes para fomento e execuo de
atividades relativas rea da sade ou da cultura. (So Paulo,
1998).

85
Esta mesma lei expressa a preocupao com o controle das atividades desenvolvidas
pelas OSs em dois momentos. A primeira referncia ocorre logo na Seo I, que trata
da qualificao das entidades, mas que, em seu pargrafo nico, estabelece que as OSs:
...sero submetidas ao controle externo da Assemblia
Legislativa, que o exercer com o auxlio do Tribunal de
Contas do Estado, ficando o controle interno a cargo do
Poder Executivo. (Artigo 1, Pargrafo nico).

Assim como na lei federal, ambos os controles, apesar de um ser externo e outro
interno, correspondem dimenso vertical da accountability. O modelo de contrato de
gesto tambm deixa claro que cabe ao Governador decidir sobre a manuteno da
qualificao da entidade como OS. A Seo IV dedicada exclusivamente
fiscalizao do contrato de gesto e determina que:
A execuo do contrato de gesto celebrado por organizao
social ser fiscalizada pelo Secretrio de Estado da Sade.
(Artigo 9, caput),

Os resultados atingidos com a execuo do contrato de gesto
sero analisados, periodicamente, por comisso de avaliao
indicada pelo Secretrio de Estado competente, composta por
profissionais de notria especializao, que emitiro relatrio
conclusivo, a ser encaminhado quela autoridade e aos rgos
de controle interno e externo do Estado. (Artigo 9, 2).

Nesta seo, novamente so apresentadas medidas que evidenciam a dimenso vertical
da accountability, e que reforam a participao do Poder Executivo, expresso no artigo
1, alm de destacar que o Secretrio de Estado o responsvel pela fiscalizao. A
Comisso de Avaliao, alm dos membros indicados pelo Secretrio de Estado da
Sade, deve ser composta por:
...2 (dois) integrantes indicados pelo Conselho Estadual de
Sade, reservando-se, tambm, 2 (duas) vagas para membros
integrantes da Comisso de Sade e Higiene da Assemblia
Legislativa... (Artigo 9, 3).

86
A presena de Deputados e tambm de membros do Conselho Estadual de Sade,
ampliam as possibilidades de controle, uma vez que a Comisso de Sade e Higiene a
quem compete opinar sobre proposies e assuntos de defesa, assistncia e educao
sanitria, bem como de organizao ou reorganizao de reparties da administrao
direta ou indireta aplicadas a esses fins
13
. J a participao de integrantes do Conselho
Estadual de Sade amplias as possibilidades de controle social, uma vez que o Cdigo
de Sade do estado de So Paulo, de acordo com a Lei Complementar n
o
791/95, o
define como o rgo pelo qual se efetiva a participao da comunidade na gesto do
SUS e tambm exerce funo de controle social das atividades governamentais na
rea.

Esta comisso a principal instncia de controle dos contratos de gesto e a
responsvel pela elaborao de relatrios peridicos sobre as atividades desenvolvidas
pelas OSs, devendo encaminhar cpias tanto Assemblia Legislativa como ao
Secretrio de Estado da Sade.

A Resoluo SS 142/01 e sua Retificao, publicada no D.O.E. de 4 de dezembro de
2001, apresentam o modelo de contrato de gesto que deve ser utilizado entre as partes
interessadas e, em seu escopo, estabelecem ainda que o acompanhamento da execuo
dos contratos de responsabilidade da Coordenadoria de Contratao de Servios de
Sade CCSS da Secretaria de Estado da Sade. Ainda na esfera do Executivo, foi
criado, de acordo com a Resoluo SS 10/00, o Grupo de Trabalho Especial, que
atua junto ao Gabinete do Secretrio de Estado da Sade, para coordenar e articular as
atividades relacionadas exclusivamente aos Contratos de Gesto. Este grupo composto
por 5 pessoas e tem, dentre outras, as seguintes atribuies:
1. Assessorar o Secretrio da Sade nos assuntos relacionados
s Organizaes Sociais de Sade;
2. Articular as diversas instncias da Secretaria envolvidas na
anlise e soluo dos problemas relacionados s
Organizaes Sociais de Sade;

13
Descrio das atividades da Comisso de Sade e Higiene da Assemblia Legislativa de So Paulo
disponvel em: http://www.al.sp.gov.br/index4.htm. Acesso em 01.10.2002.

87
3. Intermediar o relacionamento das Organizaes Sociais de
Sade com os rgos fiscalizadores, tais como o tribunal de
Contas do Estado e a Assemblia Legislativa do Estado de
So Paulo. (Artigo 4).

A resoluo estabelece que, para a realizao de suas atividades, o Grupo de Trabalho
Especial dever promover reunies mensais com cada uma das OSs de Sade e,
inclusive, esto estabelecidas na Resoluo a durao (meio perodo pela manh ou
tarde) e a seqncia em que as OSs sero recebidas. Outras reunies podero ser ou
convocadas pelo Coordenador do Grupo de Trabalho Especial ou solicitadas pelas
OSs.

Em seu artigo 11, a lei estadual das OSs apresenta a possibilidade de controle social,
que representa uma dimenso horizontal:
Qualquer cidado, partido poltico, associao ou entidade
sindical [] parte legtima para denunciar irregularidades
cometidas pelas organizaes sociais ao Tribunal de Contas ou
Assemblia Legislativa. (Artigo 11)

Em relao ao TCE, alm de acatar as denncias acima mencionadas, a LC 846/98
ainda estabelece que:
O balano e demais prestaes de contas da organizao social
devem, necessariamente, ser [...] analisados pelo Tribunal de
Contas do Estado de So Paulo. (Artigo 12).

A Tabela 36 apresenta uma lista com os responsveis pelo controle, o tipo de
responsabilizao associado e sua dimenso, vertical ou horizontal.

Tabela 36 Dimenses do Controle
# CONTROLADOR DIMENSO
1. Governador Vertical
2. Secretrio de Estado da Sade Vertical
3. Comisso de Avaliao Vertical

88
# CONTROLADOR DIMENSO
4. Coord. de Contratao de Servios de Sade Vertical
5. Grupo de Trabalho Especial Vertical
6. Assemblia Legislativa Vertical e Horizontal
7. Tribunal de Contas do Estado Vertical e Horizontal
8. Cidados, partidos polticos, e outros Vertical e Horizontal

Cabe ressaltar que o papel do Governador consiste tanto em qualificar como
desqualificar uma entidade como OS. Os subsdios para sua deciso so fornecidos pelo
Secretrio de Estado da Sade, que fornece um parecer sobre a avaliao das entidades.
A relao entre o tipo de responsabilizao e seu controlador so apresentados na
Tabela 37.

Tabela 37 rgos fiscalizadores e o Tipo de Responsabilizao
# CONTROLADOR Parlamentar Procedimentos Resultados Social
1. Governador X
2.
Secretrio de
Estado da Sade
X
3.
Comisso de
Avaliao
X
4. CCSS X X
5.
Grupo de Trabalho
Especial
X X
6.
Assemblia
Legislativa
X X
7. TCE X
8.
Comisso de
Acompanhamento
X
9. Usurios X

89
A partir da tabela anterior, a etapa seguinte do trabalho procurar analisar em detalhes
como cada tipo de responsabilizao percebido na relao entre o Estado e as OSs de
sade em So Paulo

Accountability pelo Controle de Resultados
O controle de resultados o principal mecanismo de responsabilizao presente no
contrato de gesto, pois neste constam, em detalhe, as metas que devem ser atingidas
por cada hospital gerido por uma OS. E, para avaliar a performance de cada
organizao, a Comisso de Avaliao realiza uma anlise das atividades desenvolvidas
pelas OSs. Esta anlise deve recair exclusivamente sobre os resultados atingidos,
configurando o controle por resultados. A Resoluo SS 142/01 e sua Retificao de
13 de dezembro de 2001 deixam claro esta preocupao, pois a avaliao da Comisso
deve:
restringir-se aos resultados obtidos em sua execuo, atravs
dos indicadores de desempenho estabelecidos, em confronto
com as metas pactuadas e com a economicidade no
desenvolvimento das respectivas atividades. (Clusula quarta,
Pargrafo primeiro).

A Coordenadoria de Contratao de Servios de Sade, subordinada Secretaria de
Estado da Sade, a responsvel pelo acompanhamento rotineiro da execuo do
contrato, sendo que sua anlise condiciona o pagamento de uma parte varivel dos
recursos oramentrios e tambm subsidia a deciso do governador de manter ou no a
qualificao da OS. No caso de desqualificao os bens cedidos e os recursos
remanescentes devem ser revertidos ao Estado.

Para auxiliar os responsveis pelo controle, a legislao estabelece a elaborao de
certos documentos, conforme tabela a seguir.

90
Tabela 38 Instrumentos para Controle
#
INSTRUMENTOS
PARA CONTROLE
RESPONSVEL PELA
ELABORAO
PERIODICIDADE
1. Documentos das Atividades OS Mensal
2. Relatrio de Execuo OS Anual
3. Relatrio Financeiro OS Anual
4. Relatrio de Atividades Comisso de Avaliao Trimestral
5. Relatrio de Desempenho Comisso de Avaliao Anual
6. Relatrio de Atividades CCSS
Mensal, Trimestral,
Semestral, Anual

A OS deve, mensalmente, enviar os documentos comprobatrio das atividades
realizadas SES e tambm deve registrar na internet os dados relativos produo
assistencial, indicadores de qualidade e movimentao de recursos econmicos e
financeiros. O programa disponibilizado para tal tarefa gera relatrios necessrios para a
avaliao mensal dos servios prestados pela OS.

A LC n
o
846/98, em seu pargrafo 1, artigo 9, define o Relatrio de Execuo como um
documento especfico sobre a realizao do contrato de gesto e no qual deve constar
um comparativo das metas pactuadas com os resultados alcanados pela OS. Este
documento deve ser preparado pela OS e apresentado ao final de cada exerccio ou a
qualquer momento, conforme recomende o interesse pblico (SO PAULO, Lei
Complementar 846/98). Este relatrio deve estar acompanhado de sua respectiva
prestao de contas, e ambos devem ser analisados pelo Tribunal de Contas do Estado e
publicados no D.O.E. de So Paulo.

A Comisso de Avaliao a responsvel pela elaborao de dois relatrios: de
Atividades e de Desempenho. O primeiro um requisito do artigo 9, pargrafo 3, da LC
846/98, e deve discriminar as atividades realizadas pela OS, no que se assemelha ao
Relatrio de Execuo preparado pela OS. O que os diferencia, alm do responsvel
pela confeco, a periodicidade, pois o de Atividades trimestral e deve ser
encaminhado Assemblia Legislativa, enquanto que o de Execuo , a princpio
anual, mas pode ser solicitado a qualquer momento. O segundo um relatrio anual que

91
deve conter um parecer conclusivo sobre as atividades da OS e que, junto com o
anterior, deve ser encaminhado ao Secretrio de Estado da Sade. A partir da anlise de
ambos os documentos o Governador toma uma deciso quanto manuteno da
qualificao da entidade como OS.

Alm dos relatrios, o controle de recursos financeiros tambm adotado como uma
forma de acompanhar a execuo do contrato e penalizar eventuais descumprimentos de
metas. O detalhamento dos relatrios e os critrios de avaliao so apresentados na
seqncia.

O Controle de Atividades Hospitalares
Para cada contrato de gesto a ser firmado pela Secretaria de Estado da Sade so
definidos os servios que devem ser prestados pela OS. Para tanto, a Resoluo SS
142/01 estabelece que a atividade assistencial subdivide-se em quatro modalidades
14
:
Atendimento hospitalar (internao), Atendimento ambulatorial, Atendimento de
urgncias e Servios de apoio diagnstico e teraputico SADT
15
. Para cada um dos
procedimentos contratado um certo volume de atendimentos, conforme descrio
apresentado a seguir.

1. Atendimento hospitalar (internao)
A assistncia hospitalar compreende o conjunto de atendimentos oferecidos ao paciente
desde sua admisso no hospital at sua alta hospitalar pela patologia atendida,
incluindo-se a todos os atendimentos e procedimentos necessrios para obter ou
completar diagnstico e as teraputicas necessrias para o tratamento no mbito
hospitalar (SO PAULO, Resoluo SS 142, 2001). Para este procedimento, a
quantidade de internaes realizadas medida de acordo com o nmero de sadas
hospitalares, conforme expressa na Resoluo SS 142/01: O hospital dever realizar
um nmero de sadas hospitalares anual de _____, de acordo com o nmero de leitos
operacionais cadastrados pelo SUS Sistema nico de Sade e distribudos nas
seguintes reas:

14
Para cada um dos procedimentos, a Resoluo SS -142/01 apresenta a definio e o escopo das
atividades.

92
Tabela 39 Internao Hospitalar
REAS DE
INTERNAO
N
o
de Sadas
1
o
Semestre
N
o
de Sadas
2
o
Semestre
Clnica Mdica
Clnica Cirrgica
Obstetrcia
Pediatria
Psiquiatria

2. Atendimento ambulatorial
So considerados atendimentos nesta modalidade a primeira consulta realizada pelo
paciente a um profissional de determinada especialidade, as consultas subseqentes
(retornos) e as cirurgias ambulatoriais que no necessitem de internao. Para este
procedimento, o contrato de gesto define o nmero de consultas por especialidade:

Tabela 40
ESPECIALIDADES
Mdia Mensal
Primeiras Consultas
Mdia Mensal
Consultas Subseqentes
Mdia Mensal
de Atendimentos
Especialidade 1
Especialidade 2

3. Atendimento de urgncias
O modelo de contrato de gesto entende como atendimentos de urgncia aqueles no
programados que sejam dispensados pelo Servio de Urgncia do hospital a pessoas que
procurem tal atendimento, seja de forma espontnea ou encaminhadas de forma
referenciada (SO PAULO, Resoluo SS 142, 2001) conforme fluxo estabelecido
pela Secretaria Estadual de Sade. Para este procedimento definido o nmero de
atendimentos necessrios:

Nmero de atendimentos anual: ______

15
Explicar sucintamente cada um dos itens avaliados.

93
Mdia de atendimentos 1 semestre: ______
Mdia de atendimentos 2 semestre: ______

4. Servios de apoio diagnstico e teraputico SADT
Os servios SADT correspondem a uma srie de exames realizados pelo hospital e a
SES contrata uma quantidade anual de atendimentos que devem ser oferecidos a
pacientes externos, ou seja, aqueles encaminhados por outros servios de sade,
obedecendo ao fluxo da SES. A OS de sade deve informar o nmero de atendimentos
mensal realizados, tanto a pacientes externos como a pacientes do prprio hospital. A
Tabela 41 apresenta o modelo com os diversos servios que so especificados no
contrato de gesto.

Tabela 41 Servios Contratados SADT EXTERNO
SADT EXTERNO GRUPO
Mdia de Exames
1 Semestre
Mdia de Exames 2
Semestre
Patologia Clnica
Papanicolau
Raios X
Ultrassonografia
Mix
Radiodiagnstico
Ressonncia Magntica
Medicina Nuclear In Vivo
Tomografia Computadorizada

O grupo refere-se a uma classificao que obedece as instrues da Norma Operacional
de Assistncia Sade/SUS e que balizam o preenchimento do Sistema de Informao
Ambulatorial. Mensalmente, a OS de sade deve informas as atividades realizadas de
acordo com a Tabela 42.

94
Tabela 42 Exames realizados - SADT
EXAMES GRUPO
Nmero de Exames
Pacientes do hospital
Nmero de Exames
Pacientes Externos
SADT

Uma vez definidos os volumes de atendimento para cada procedimento e para que o
acompanhamento e comprovao dos servios possam ser realizados a Secretaria da
Sade definiu dois mecanismos:

1. O primeiro o acompanhamento por meio dos dados registrados no Sistema de
Informaes Hospitalares SIH e no Sistema de Informaes Ambulatoriais
SIA;

2. O segundo o preenchimento de formulrios especficos disponibilizados por meio
de um aplicativo na internet. Cada OS deve, mensalmente e at o 5 dia til do ms
subseqente, encaminhar o informe das atividades realizadas.

Este aplicativo, disponibilizado pela SES, emite os relatrios e planilhas para a
avaliao mensal das atividades de cada hospital, estabelecendo, tambm, por meio de
nveis de acesso previamente definidos, a responsabilidade legal pelos dados ali
registrados (SO PAULO, Resoluo SS 142/01) .

Alm de acompanhar os dados mensais, a Comisso de Avaliao deve preparar
relatrios com a seguinte periodicidade: trimestral, semestral e anual. A avaliao do
relatrio trimestral determina o volume de recursos da parte varivel que ser repassado
OS. Este detalhe ser explicado na prxima seo. A partir da avaliao semestral
pode resultar uma re-pactuao dos nveis de servio estabelecidos. Esta alterao, caso
necessria, realizada por meio de aditivo contratual. Por fim, os relatrios anuais so
enviados ao Secretrio de Estado da Sade e servem como subsdios para a deciso do
Governador em renovar ou no a qualificao da entidade como OS de sade. Uma
cpia de cada um desses relatrios enviada Assemblia Legislativa e ao Tribunal de
Contas do Estado para a devida apreciao.

95
O resultado dessa anlise determina ainda o repasse de uma parte varivel dos recursos
financeiros previstos contratualmente. Um aumento ou diminuio das atividades
prestadas que extrapole certos limites d ensejo, respectivamente, a um aditivo ou
resciso contratual.

O que esta parte mostra que parecer existir uma preocupao em gerar diversos
relatrios para o acompanhamento e controle, o que acaba por gerar duplicidade de
informaes, como notou Cintra Ferreira, para quem existe muita solicitao de
informacao, muitas vezes duplicada. Ento vrios relatrios que so feitos, [...],
poderiam ser unificados, mas no chega a ser nenhuma avaliao negativa por parte da
gente.

O Controle de Recursos Financeiros
O controle dos recursos financeiros est condicionado, como mencionado, s anlises
peridicas realizadas pela Comisso de Avaliao. Assim, o desempenho do hospital
comparado com o estabelecido contratualmente e, dessa forma, so definidos os
percentuais de repasse, as necessidades de aditivos contratuais ou de reduo de metas
e, inclusive, pode-se chegar ao extremo de se desqualificar o hospital como uma OS de
sade. Esta parte destinada, ento, descrio do procedimento de controle e de
repasse de verbas contratuais.

Do oramento estipulado em contrato, o repasse para as OSs ocorre de duas formas:

1. Do valor total, 90% so repassados s OSs de sade em parcelas mensais de valor
fixo;

2. O repasse dos 10% restantes depende da consecuo das metas contratuais.

Alm do mecanismo de repasse citado, o valor total previsto em contrato pode sofrer
alteraes de acordo com as metas atingidas pela organizao. Em duas avaliaes
semestrais, realizadas nos meses de julho e dezembro, este valor pode sofrer uma
alterao de acordo com a

96
Tabela 43.

Tabela 43 Metas x Repasse de Recursos
# ATIVIDADE REALIZADA VALOR A PAGAR (R$)
1. Acima do volume contratado 100% do oramento
2. Entre 85% e 100% do volume contratado 100% do oramento
3. Entre 70% e 84,99% do volume contratado 90% do oramento
4. Menos que 70% do volume contratado 70% do oramento

Ou seja, quando a OS no atinge patamares mnimos de performance, acima de 85% do
volume de atividades contratado, existe uma reduo no valor do oramento do hospital.
Por outro lado, quando o volume de atendimentos supera o contratual a OS pode
solicitar uma reviso de valores para que os custos decorrentes sejam cobertos.

Do total de recursos oramentrios, destinada uma parcela especifica para cada tipo de
atividade (atendimento hospitalar, atendimento ambulatorial, atendimento de urgncias,
SADT) desenvolvida pela OS de sade. Assim, se o hospital possui as 4 linhas de
atividade assistencial, a tabela abaixo apresenta o peso percentual especfico:

Tabela 44: Peso percentual - Todas as atividades
# ATIVIDADE PESO
1. Atendimento hospitalar 62%
2. Atendimento ambulatorial 10%
3. Atendimento de urgncias 20%
4. SADT 8%

Ou seja, 62% do valor contratual referem-se ao custeio das despesas com as atividades
de atendimento hospitalar. Caso a OS de sade no realize atendimento ambulatorial, a
composio passa a ser:

97
Tabela 45 Peso percentual - Todas as atividades
com exceo do atendimento ambulatorial
# ATIVIDADE PESO
1. Atendimento hospitalar 61%
2. Atendimento de urgncias 27%
3. SADT 12%

Apesar do contrato de gesto definir que o valor total do repasse no ser reajustado
mesmo quando ocorrem atendimentos acima do especificado, um aumento nas
atividades que justifique a necessidade de verba suplementar d ensejo realizao de
um aditivo contratual, estipulando novas metas e valores financeiros. Por outro lado,
quando a reduo no volume de atendimento atinge um certo patamar, cria-se a
necessidade de uma re-pactuao diminuindo tanto as metas quanto o valor do repasse.

Os 10% restantes do valor contratual so repassados nos meses de maio, agosto e
novembro e o pagamento est vinculado avaliao dos indicadores e conforme sua
valorao (SO PAULO, Resoluo SS 142/01). A Tabela 46 apresenta a valorao
das informaes.

Tabela 46 Indicadores e valorao
# INDICADOR DESCRIO AVALIAO VALORAO
1. Qualidade da
Informao
Diagnstico Principal das
Cesarianas
Diagnsticos Secundrios
Cdigo de Residncia
Jan. a dez.
1 trim. = 100%
2 trim. = 50%
3 trim. = 20%
4 trim. = 10%
2. Mdia de
Permanncia
Depurada
Parto Normal sem
Diagnstico Secundrio
Cesarianas
Acidente Vascular Cerebral
Agudo
Insuficincia Cardaca em
Adultos.
Apendicectomia
Mar. a dez.
2 trim. = 50%
3 trim. = 20%
4 trim. = 10%
3. Ateno ao
Usurio
Servio de Atendimento ao
Usurio
Jul. a dez.
3 trim. = 20%
4 trim. = 10%

98
# INDICADOR DESCRIO AVALIAO VALORAO
4. Comisses Comisso de Pronturio
Comisso de bitos
Comisso de Infeco
Hospitalar
Jul. a set. 3 trim. = 40%
5. Farmcia Gastos com Medicamentos Out. a dez. 4 trim. = 10%
Fonte: Contrato de Gesto (mimeo)

Assim, na primeira avaliao apenas a qualidade da informao analisada,
respondendo por 100% do valor varivel. Na segunda avaliao so analisadas a
qualidade da informao e a mdia de permanncia, cada item com 50% de peso. Na
terceira avaliao so consideradas a qualidade da informao (20%), a mdia de
permanncia (20%), a ateno ao usurio (20%) e as comisses (40%). Na ltima
avaliao mudam os pesos percentuais conforme a tabela e includa a anlise dos
gastos com medicamentos.

De acordo com Paschoa, a parte varivel do pagamento (10%) est vinculada
qualidade da informao que o hospital fornece e no ao volume de atividades. Para
Cintra Ferreira, as exigncias contratuais acabaram fazendo com que nos
preocupssemos em ser mais sistematizados, por exemplo, ter o servio de apoio ao
usurio bem organizado. Em relao aos critrios ele ainda comenta que a definio de
alguns indicadores poderia contar com a participao da OS.

A Diretora Administrativa do Hospital Santa Marcelina, Hart Ferreira, considera que o
critrio de diviso do oramento em parte fixa e parte varivel um grande incentivo
melhoria e o recurso que vem em funo disso [metas alcanadas] no um presente,
uma conquista. Para Alice esses 10% so fundamentais para o hospital,
principalmente porque se parte da premissa de que o recurso destinado atende s suas
necessidades de oramento a forma de pagamento interessante, pois uma forma de
premiar aqueles que atingiram as metas estipuladas. Acho que um incentivo para
buscar quantidade com qualidade. Apesar do hospital ter sido penalizado ao no
cumprir algumas das metas, a Diretora avalia o sistema como positivo, porque foram
atitudes que nos obrigaram a melhorar nosso sistema de gesto para que atingssemos os

99
100%. O Diretor Administrativo do Hospital Geral de Pedreira tambm considera que
os 10% fazem falta sim, podendo gerar descontinuidade no fluxo de caixa.

Em linhas gerais, o que as entrevistas indicam uma avaliao positiva do critrio de
repasses adotado nos contratos de gesto, principalmente por estimularem os hospitais a
melhorar seu desempenho e por considerar o recebimento da parte varivel um prmio
pelo desempenho do hospital. Alguns entrevistados questionam o volume total,
considerando-o inadequado para o volume de atividades contratado, mas ao mesmo
tempo entendem que a SES tem restries oramentrias, que acabam inviabilizando um
repasse maior de recursos.

Apesar dos limites oramentrios, caso no sejam atingidos os ndices estabelecidos em
contratos, o valor do oramento poder ser diminudo ainda mais. Assim, cada uma das
4 atividades assistenciais (atendimento hospitalar, atendimento ambulatorial,
atendimento de urgncias, SADT) recebe uma pontuao, de acordo com a
Tabela 47, que utilizado para a determinao do volume de repasse.

Para o caso de atendimento ambulatorial, o contrato de gesto estabelece a seguinte
metodologia para o repasse trimestral:

Tabela 47 Critrios de repasse
# ATIVIDADE REALIZADA VALOR A PAGAR (R$)
1. Acima do volume contratado
100% do peso percentual da atividade
Ambulatorial
2.
Entre 85% e 100% do volume
contratado
100% do peso percentual da atividade
Ambulatorial
3.
Entre 70% e 84,99% do volume
contratado
90% X peso percentual da atividade
ambulatorial X oramento do hospital (R$)
4.
Menos que 70% do volume
contratado
70% X peso percentual da atividade
ambulatorial X oramento do hospital (R$)

Accountability pelo Controle Parlamentar e de Procedimentos
Dos quatro tipos de controle parlamentar identificados no Captulo 1, no ocorre apenas
a submisso de nomes indicados pelo Executivo a aspirantes de cargos pblicos (como

100
o caso da nomeao do presidente do Banco Central). Isto porque tal nomeao no faz
parte dos procedimentos das OSs. Mas no processo de criao e controle das OSs
paulistas os seguintes procedimentos so parte da dinmica de controle: audincias
pblicas, comisses parlamentares e o controle das contas enviadas pelo Executivo.

A participao da A.L. inicia-se com as discusses em torno do Projeto de Lei
Complementar 3/98 realizada no mbito da Comisso de Constituio e Justia. Durante
as discusses, o projeto recebeu 89 emendas. [...] teve 25 das emendas acatadas, 13 das
quais foram formuladas e 12, como era possvel de serem articuladas entre si, acatadas
na forma de trs subemendas (Assemblia Legislativa, 1998). Uma dessas propostas
acatadas foi a participao de membros da A.L. e do Conselho Estadual de Sade na
comisso que controla os contratos de gesto.

A primeira audincia pblica sobre a criao de organizaes sociais em So Paulo
ocorreu na Assemblia Legislativa, no dia 15 de abril de 1994, durante o qual vrios
setores da sociedade estiveram presentes e manifestaram suas opinies. Alm disso,
existe na A.L. a Comisso de Sade e Higiene, a quem compete opinar sobre
proposies e assuntos de defesa, assistncia e educao sanitria, bem como de
organizao ou reorganizao de reparties da administrao direta ou indireta
aplicadas a esses fins
16
e tambm designar dois de seus representantes para participar
da Comisso de Avaliao. Para o controle das contas do Executivo, existe a Comisso
de Fiscalizao e Controle, que tem por competncia:
fiscalizar os atos da administrao direta e indireta do Estado,
nos termos da legislao pertinente, em especial para verificao
da regularidade, eficincia e eficcia dos seus rgos no
cumprimento dos objetos institucionais, assim como opinar
sobre proposies relativas tomada de contas do governador e
comunicao do Tribunal de Contas sobre ilegalidade de defesa
decorrente de contrato. (Assemblia Legislativa
17
)

16
Descrio das atividades da Comisso de Sade e Higiene da Assemblia Legislativa de So Paulo
disponvel em: http://www.al.sp.gov.br/index4.htm. Acesso em 01.10.2002.
17
Descrio das atividades da Comisso de Fiscalizao e controle da Assemblia Legislativa de So
Paulo disponvel em: http://www.al.sp.gov.br/index4.htm. Acesso em 01.10.2002.

101
O Tribunal de Contas do Estado, alm de analisar a documentao enviada pela
Secretaria de Estado da Sade, tambm realiza visitas aos hospitais, durante os quais
so realizadas auditorias nos procedimentos administrativos.

As entrevistas indicam que, no incio da implantao das OSs, o TCE teve alguma
dificuldade em analisar procedimentos de entidades privadas. Para Teixeira, as
primeiras visitas foram mais de reconhecimento da atividade do que de fiscalizao.
Hoje eles j fiscalizam com outros olhos, so mais pontuais, pedem documentos
especficos, eles evoluram. Para Cintra Ferreira, a atuao do TCE est dentro das
expectativas, pois realizam um trabalho muito normativo, como em qualquer outra
situao. Para os hospitais inaugurados mais recentemente, como o caso de do
Hospital Santa Marcelina de Itaquaquecetuba, o TCE j havia desenvolvido uma
metodologia de auditoria pois, nas palavras de Hart Ferreira, eles vm realmente aqui,
eles pegam o recibo, uma emisso de cheque, eles olham o processo desde o pedido de
cotao, comprovam a necessidade, eles conferem nossos estoques. Para Alice, o
trabalho do TCE surpreendente, pois mesmo no sendo tcnicos na rea, eles fazem
uma anlise de acordo com os parmetros estabelecidos no contrato de gesto.

A atuao da AL foi percebida apenas por Hart Ferreira, pois receberam a visita do
Conselho Estadual de Sade, mais de uma vez. Alice preferiu no comentar, e se
deteve apenas na avaliao do TCE. Na anlise de Teixeira, ns nunca percebemos que
ramos fiscalizados pela Assemblia Legislativa. O que a gente sente, uma vez ou outra,
quando a Secretaria [de Estado da Sade] nos pede algumas informaes e diz que
para enviar Assemblia, aos Deputados. Ns fomos convidados a participar de duas
reunies, mas no como uma fiscalizao. A avaliao mais contundente a de Cintra
Ferreira, para quem a A.L. Uma participao bastante descomprometida.

A participao da Assemblia Legislativa deve ocorrer por meio de sua Comisso de
Sade e Higiene. Ela deve no somente analisar os contratos de gesto, mas tambm
participar da Comisso de Avaliao, tornando-se um rgo efetivo no controle. Porm
o que as entrevistas demonstraram que esta participao simplesmente no percebida
pelas OSs. O consenso que alguns deputados criticam o modelo sem muitas vezes
conhecer o sistema e sem ter visitado algum hospital. O comentrio mais veemente foi a

102
de que alguns representantes eleitos fazem fisiologismo poltico, apenas para se
manterem em evidncia.

A participao do TCE, diferente da Comisso de Sade e Higiene, ocorre
regularmente. O que se percebeu no incio que, como as OSs so uma nova forma de
parceria entre o Estado e a sociedade, criou-se para o TCE um tipo diferente de entidade
a ser controlada. Apesar dos contratos de gesto no constiturem uma novidade
jurdica, a forma como foi vinculada com as OS exigiu um certo tempo de adaptao do
Tribunal. Assim, as primeiras visitas foram marcadas por um rigor alm do esperado em
virtude da novidade da legislao. Porm, agora o acompanhamento sistemtico e
pode-se dizer que j faz parte da rotina tanto do TCE como dos hospitais visitados.

Accountability pelo Controle Social
O principal mecanismo de accountability que pode ser observado na questo das OSs
em So Paulo a audincia pblica realizada na Assemblia Legislativa em 15 de abril
de 1998 e que contou com a participao de Deputados Estaduais, do Secretrio de
Estado da Sade, Representantes de hospitais universitrios e filantrpicos,
representantes de diversos movimentos sociais ligados rea da sade e da assistncia
social, professores, secretrios municipais de sade ou seus representantes, membros do
Conselho Estadual de Sade e do Conselho Municipal de Sade, representante do
Ministrio da Sade entre outros. No debate ocorrido, a defesa do SUS foi um dos
poucos pontos em comum, independente do orador ser a favor ou contra as OSs. O que
uma parte dos oradores contrrios s OSs se queixavam era da ineficincia da
audincia, pois por mais rico que fosse o debate, o Estado seria uma espcie de rolo
compressor e faria o projeto de lei ser aprovado. A grande maioria das queixas era
quanto privatizao dos servios de sade, que este projeto era uma verso piorada
do PAS, implantado no municpio de So Paulo. Apesar dos leitos serem totalmente
destinados populao atendida pelo SUS, muitos acreditavam que em pouco espao de
tempo uma parte seria reservada para os convnios, porm as entrevistas mostram que
isso no ocorreu.

Outro questionamento realizado foi a supresso, para as OSs de sade, do pargrafo 5,
artigo 20 do Cdigo Estadual de Sade, que diz: " vedada qualquer forma de
transferncia s entidades privadas da execuo ou gesto do servio pblico de sade."

103
Esta supresso seria uma incoerncia do prprio governo, que foi quem criou as normas
e agora pretende, como ocorreu, a incluso de um novo pargrafo no Cdigo Estadual
de Sade, nos seguintes termos habilitao de entidade como organizao social e
decorrente relao de parceria com o Poder Pblico [...] no se aplica o disposto no 5.
deste artigo. Apesar dos questionamentos a lei foi aprovada com a mudana no
Cdigo.

O que esta parte emprica mostrou que existe uma preocupao no controle das
atividades por meio da apresentao de diversos relatrios, mas que no chegam a
comprometer a atuao das OSs. As demais observaes deste Captulo sero
apresentadas nas Consideraes Finais.

104
CONSIDERAES FINAIS
Esta dissertao trabalhou com a hiptese de que as OSs de sade paulistas no
conseguiram combinar controle por resultados com accountability. As evidncias
obtidas durante a pesquisa mostram que a hiptese se confirma. Apesar de todo um
arcabouo legal e tambm do contrato de gesto firmado entre as partes procurarem
combinar tanto o controle de resultados como accountability, o que ficou evidente que
o Estado exerce seu controle sobre cada OS, acompanhando e fiscalizando suas
atividades. Esta participao estatal ainda percebida como um controle centralizado,
fato esse que pode ser verificado quando praticamente no se registrou a participao
das OSs e outros atores na definio das metas constantes nos contratos, dos
indicadores de avaliao, e dos critrios de repasse de recursos.

O fato das metas de atendimento serem fornecidas pela SES no significa que as
mesmas foram definidas aleatoriamente, pois o que se percebeu nas entrevistas que os
dados so definidos internamente Secretaria, mas levando em conta estudos
epidemiolgicos de cada regio atendida por uma OS de sade. E nas reunies
peridicas envolvendo representantes do governo e das OSs muitas vezes so
apresentadas sugestes quanto a mudana nos parmetros de atendimento, uma vez que
a dinmica epidemiolgica pode estar sujeita a alteraes conjunturais. Uma vez que se
chegue a um entendimento possvel efetuar alteraes no contrato de gesto, tanto em
relao s metas quanto ao volume de recursos financeiros.

Um importante mecanismo de controle do Estado exatamente o critrio de repasse dos
recursos. Este critrio estabelece que 90% do total de recursos previstos so repassados
s OSs em 12 parcelas mensais de igual valor, enquanto que os 10% restantes so
sujeitos a avaliaes trimestrais, que levam em conta dados qualitativos de atendimento.
Para os responsveis pelos hospitais os 10% representam uma parcela importante do
oramento, pois todas as atividades so planejadas levando-se em conta o recebimento
integral e sua falta prejudicaria o atendimento. Apesar disso no existem queixas quanto
a esse critrio, pois quando aprovado o pagamento dos 10% os administradores
sentem que um recurso pelo qual o hospital teve que lutar, que no foi apenas um
dinheiro previsto no oramento, o que parece acaba por valorizar todo esforo
empreendido pelos funcionrios.

105

A Comisso de Avaliao, composta por integrantes dos poderes Executivo e
Legislativo, alm de representantes do Conselho Estadual de Sade, a instncia,
prevista na legislao, responsvel pela avaliao dos resultados atingidos pelas OSs.
Porm, de acordo com entrevista com um dos conselheiros, esta Comisso, que se
reunia periodicamente no comeo das atividades das OSs parece no se reunir mais,
pois este conselheiro j no mais recebe nenhuma convocao. O Deputado Jamil
Murad, representante da Assemblia Legislativa na Comisso de Avaliao,
encaminhou um Despacho solicitando a participao do Conselho Municipal de Sade
na fiscalizao das OSs de sade, solicitao negada pelo poder Executivo. Alm deste,
Carvalho lembra tambm que a Comisso poderia ter a participao de representantes
do SUS. O que a pesquisa mostra que este instrumento de avaliao parecer ter se
esvaziado, ou seja, j no apresenta a mesma fora como no comeo das atividades das
OSs.

A participao da Assemblia Legislativa no controle das atividades hospitalares ocorre
por meio de sua Comisso de Sade e Higiene, que deve indicar dois membros para
participarem da Comisso de Avaliao. O que as entrevistas indicaram que as
questes relativas s OSs so tratadas de forma mais prxima apenas pelos membros
integrantes do Conselho de Avaliao. Porm esta participao da A.L. pode ser melhor
explorada em pesquisas futuras. O TCE, pelo que as entrevista evidenciaram, exercem
um papel de auditoria, analisando a documentao enviada pela SES e fiscalizando a
documentao no prprio hospital.

O controle por parte da sociedade ocorre por meio da participao de representantes de
entidades na Comisso de Avaliao e tambm no Conselho de Administrao das
OSs. A participao de cidados que no faam parte de nenhuma entidade no est
prevista na legislao, mas parece ser uma prtica comum no Hospital de Itapecerica da
Serra, pois de acordo com Ferreira, acontecem reunies peridicas, promovidas pelo
hospital, com os usurios como uma forma de apresentar os resultados do hospital e
tambm colher opinies dos cidados. Outros hospitais mantm atividades voluntrias
voltadas comunidade, seja por meio de atividades espordicas, seja por meio de
parcerias com outras entidades, como a Pastoral da Criana.

106
Um questionamento que surgiu durante a tramitao do Projeto de Lei relativo s OSs
foi o receio quanto privatizao dos hospitais, entendido como a reserva de leitos para
convnios de sade. Porm esta possibilidade foi eliminada com a obrigatoriedade de se
destinar 100% dos leitos ao SUS, fato que foi confirmado pelos entrevistados.

Este trabalho centrou se na questo da accountability das OSs e os mecanismos de
controle envolvidos, mas durante a prospeco de dados novas oportunidades de
pesquisa foram identificadas. Um campo de anlise a da efetividade das OSs
comparadas com outras modalidades de atendimento. Carvalho indicou que o volume
de recursos destinado pelo governo ao atendimento mdico por terceiros, neste grupo
includas as OSs de sade, equivalente quele destinado a atender os 46 hospitais da
rede direta, o que parecer ser um indicativo de maior custo das OSs. Tanaka e Mello
(2002) tambm observou que os custos do Hospital de Itaim Paulista so mais elevados
do que nos outros modelos de atendimento, embora apresentem uma produtividade
maior. Como tambm no foi objeto de estudo de seu trabalho, os autores indicam que a
relao verificada entre custo elevado e maior produtividade das OSs so fatores de
grande interesse para outras investigaes, dado que o exclusivo financiamento pblico
do HGIP [Hospital Geral de Itaim Paulista] considerado um fator determinante nos
resultados positivos que esto sendo alcanados (Tanaka; Mello, 2002, p.66).

O estabelecimento de metas de atendimento e nveis de qualidade para as OSs nos leva
a considerar a possibilidade de utilizar os mesmos critrios para os hospitais da rede
direta. De acordo com Paschoa, esta possibilidade existe e est em estudo pela SES. Os
recentes convnios firmados pela SES com os hospitais da Unicamp e da Unesp
Bauru, apesar de serem por convnio de cooperao tambm so um objeto de estudo
futuro, uma vez que no foi escopo deste trabalho. Alm da possibilidade acima citada,
outras formas de parceria entre Estado e sociedade civil poderiam ser estudadas, como
por exemplo o convnio firmado entre a SPDM e a Secretaria Municipal de Sade de
So Paulo para a gesto do Hospital de Vila Maria.

Uma outra preocupao pode estar relacionada com a continuidade do modelo de
prestao de servios por meio das OSs, uma vez que a legislao prev a possibilidade
de resciso contratual unilateralmente. Caso este ocorra por parte da OS, ela deve se
comprometer a prestar servios pelo prazo de 180 dias a partir da data de anncio da

107
resciso. Caso a resciso seja solicitada pelo Estado, este pode qualificar uma outra
entidade como OS para dar continuidade ao trabalho desenvolvido. Agora, a
continuidade do modelo das OSs, assim como as polticas pblicas em geral, como foi
lembrado pelo Deputado Newton Brando, est sujeita s condies do momento.
Assim como a presso do legislativo e de movimentos da sociedade derrubaram a
possibilidade das OSs de sade prestarem atendimento aos convnios particulares,
outras correntes podem se alinhar em um dado momento para reverter a situao.

Apesar das OSs paulistas concentrarem-se na questo do atendimento sade, a
legislao estadual aprovou o modelo para entidades culturais, sendo pleiteado pela
Orquestra Sinfnica Estadual sua qualificao com OS. Porm esta aprovao ocorreu
apenas quando o projeto estava em tramitao na Assemblia Legislativa, pois no fazia
parte do projeto original do Executivo. Caberia, ento, um estudo para averiguar qual a
aceitao desse modelo pela rea da cultura e tambm verificar se este modelo entra em
choque ou complementar a outras formas de incentivo cultura, como a Lei Rouanet,
do Governo Federal.

Analisar a diversidade de OSs no cenrio nacional tambm pode ser um campo de
estudos futuros. Afinal os modelos estaduais e municipais, apesar de seguirem os
mesmos moldes da legislao federal, ensejam os mesmos objetivos de publicizao e
flexibilizao na prestao de servios no-exclusivos? O exemplo do DF tipifica uma
mudana de orientao no modelo inicial das OSs pois, apesar da primeira legislao
distrital ser nos mesmos moldes da lei federal, sucessivas alteraes acabaram por
desconfigurar a idia original e o ICS, entidade qualificada como OS, alvo de diversas
denncias de irregularidades.

Apesar do curto perodo de existncia dessa poltica, a relao entre a SES e as OSs em
So Paulo mostra um dinamismo, principalmente no que tange ao contrato de gesto,
que anualmente apresenta pequenas alteraes, consideradas pelos entrevistados como
uma evoluo natural, devido principalmente ao ineditismo do modelo. Apesar desse
ponto favorvel no relacionamento desses atores, as questes relativas accountability
mostraram-se frgeis o que parece indicar que a SES exerce cada vez mais um controle
centralizado no acompanhamento das OSs, o que talvez justifique alguns comentrios
obtidos durante as entrevistas em que apontado um aumento no controle de

108
procedimentos por parte da SES. Novas pesquisas junto ao Conselho Estadual de Sade,
aos representantes do SUS, representantes da comunidade mdica, aos dirigentes de
hospitais, e ao prprio Secretrio Estadual da Sade, entre outros, poderiam fornecer
indcios quanto aos caminhos que este modelo ir trilhar.

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