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1) O documento discute o planejamento de políticas educacionais no Brasil e seus desafios atuais.
2) Ele analisa o Plano de Ações Articuladas (PAR) implementado pelo governo Lula para fortalecer a colaboração entre entes federativos.
3) Entrevistas com técnicos revelaram dificuldades em prever ações futuras e baixa participação da comunidade devido à falta de informações e relações de poder locais.
1) O documento discute o planejamento de políticas educacionais no Brasil e seus desafios atuais.
2) Ele analisa o Plano de Ações Articuladas (PAR) implementado pelo governo Lula para fortalecer a colaboração entre entes federativos.
3) Entrevistas com técnicos revelaram dificuldades em prever ações futuras e baixa participação da comunidade devido à falta de informações e relações de poder locais.
1) O documento discute o planejamento de políticas educacionais no Brasil e seus desafios atuais.
2) Ele analisa o Plano de Ações Articuladas (PAR) implementado pelo governo Lula para fortalecer a colaboração entre entes federativos.
3) Entrevistas com técnicos revelaram dificuldades em prever ações futuras e baixa participação da comunidade devido à falta de informações e relações de poder locais.
PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011
http://www.perspectiva.ufsc.br O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafos atuais O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafios atuais Eliza Bartolozzi Ferreira * Marlia Fonseca ** Resumo O presente texto tem por objetivo apresentar refexes preliminares procedentes de uma pesquisa interinstitucional focada no Plano de Aes Articuladas PAR. Os procedimentos metodolgicos adotados foram os seguintes: anlise bibliogrfca sobre planejamento no Brasil; anlise dos documentos legais e normativos de criao e implantao do PAR; entrevistas com os tcnicos responsveis pelo planejamento dos municpios participantes da amostra. Com o PAR, o governo Lula inaugurou uma forma de planejamento sistmico por meio da adoo de um mecanismo que instaura um regime de colaborao entre os entes federativos. A proposta do Ministrio da Educao foi fortalecer o regime de colaborao, comprometendo-se em ir ao encontro dos entes federados para conhecer a sua realidade e assumir o compromisso de assisti-los tcnica e fnanceiramente. Esta pesquisa evidenciou a tradicional difculdade de equilbrio entre as polticas locais e a central, sobretudo atualmente com as novas regulaes introduzidas pelas reformas educativas implantadas desde a dcada de 1990. A gesto pblica tornou-se mais tcnica, oferecendo solues racionais, supostamente neutras, para o enfrentamento dos problemas econmicos e sociais. Alm disso, as entrevistas revelaram as difculdades das equipes em prever as aes futuras, o que constitui a base de um bom planejamento, com o agravante da baixa participao dos segmentos da comunidade e da escola devido falta de informaes e/ou s injunes decorrentes das relaes de poder local que inibem o posicionamento autnomo dos sujeitos. Palavras-chave: Planejamento educacional. Centralizao. Descentralizao. * Doutora em Educao pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Professora do Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade Federal do Esprito Santo e coordenadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Polticas Educacionais. Secretria adjunta da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao (ANPED). ** Doutora em Cincias daEducao e pesquisadora associada da Faculdade de Educao da Universidade de Braslia (UnB). doi: 10.5007/2175-795X.2011v29n1p69 70 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca Introduo O planejamento uma das estratgias utilizadas para imprimir racionalidade ao papel do Estado e institucionalizar as regras do jogo na administrao das polticas governamentais. 1 Durante o Sculo XX, tornou-se comum estabelecer uma estreita conexo entre o plano e a institucionalizao da centralizao administrativa. Segundo esse postulado, Estado e planejamento seriam sinnimos de autocracia. Interpretaes diferenciadas podem advir dessa relao, dependendo da orientao poltica do Estado. Uma delas estabelece conexo entre descentralizao e democracia, admitindo-se que o planejamento pode ser o instrumento por meio do qual se estabelecem polticas descentralizadas, dando a ideia do Estado como a entidade na qual a sociedade inteira se representa. Em tal contexto, o planejamento transcorre como uma atividade tcnica de organizar as aes para atender as necessidades essenciais da populao e prover os pases de uma estruturao econmica e social. Convivendo com essa dimenso tcnica, h no planejamento uma deciso poltica de normatizao e de controle social. Na dimenso poltica, o planejamento tem sido objeto de estudo de autores que buscam compreend- lo em suas diferentes funes. Entre os formatos estudados por Sartori (1994), o planejamento total, tambm conhecido como planejamento central ou totalitrio, o planejamento de um Estado que dono absoluto das regras do jogo, ou seja, o nico a tomar decises sobre as diretrizes polticas que regero a sociedade. Em sntese, o planejamento total um planejamento que serve soberania dos objetivos. O formato que o autor denomina limitado aquele que admite compatibilidade entre democracia e planejamento. De qualquer modo, o planejamento democrtico vive uma profunda contradio com o avano da tecnocracia, caso em que a opinio do especialista adquire um peso bem maior que o voto do eleitor. Numa posio similar, Bobbio (1986) destaca que a democracia sustenta-se sobre a hiptese de que todos podem decidir a respeito de tudo. A tecnocracia, ao contrrio, pretende que sejam convocados para decidir apenas aqueles poucos que detm conhecimentos especfcos. A caracterizao de planejamento como categoria histrica do processo de controle social, estudada por Pereira (1978), conduz compreenso de que a implantao da planifcao no desenvolvimento do sistema 71 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafos atuais capitalista resultado de um processo poltico que, por seu turno, exprime o embate de interesses de classes divergentes. A defesa de uma modalidade de planejamento exprime, portanto, posies polticas em competio no interior dos sistemas centrais e perifricos. Em meio s tenses em que se encontra o aparelho estatal o planejamento funciona como elemento racional para organizar a poltica do Estado que compreende condies e objetivos econmicos, sociais, polticos e administrativos, ainda que em graus variveis. Em linhas gerais, a organizao racional do Estado realizada a partir de algumas hipteses sobre a realidade, sendo o planejamento a forma concreta de defnio das aes e dos meios para seu alcance, quando um pas pretende transformar ou consolidar determinadas estruturas sociais e econmicas. O planejamento estatal, portanto, traz em si uma carga de controle social e, conforme assevera Ianni (1995), no deixa de expressar a ideologia hegemnica do Estado. Por essa razo, as estruturas de poder so determinantes para confgurar o carter do planejamento, pois o planejamento um processo que comea e termina no mbito das relaes e estruturas de poder (IANNI, 1995, p. 309). O desenvolvimento da democracia passa a ser imprescindvel para que o processo de planejamento seja assegurado em sua complexidade econmica e social. Isto signifca a possibilidade de adicionar tecnocracia estatal as discusses e expectativas da sociedade civil organizada para corresponder s suas demandas de emancipao poltica e econmica. O planejamento da educao no Brasil: educadores versus tecnocratas O planejamento frmou-se como prtica desde a dcada de 1920, sendo visto como um instrumento de reconstruo de naes afetadas pela Primeira Guerra Mundial e pela crise de 1929. No perodo que se seguiu Segunda Guerra o planejamento consolidou-se mediante a criao de novas entidades internacionais de carter econmico e fnanceiro (a exemplo do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do Grupo Banco Mundial), cuja fnalidade era elaborar planos para reorganizar a economia dos pases europeus afetados pela guerra. Nos anos de 1950, a ao dessas organizaes internacionais estendeu-se para outras regies do Terceiro Mundo na forma de cooperao para o desenvolvimento. A cooperao se concretizava, 72 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca at os anos de 1960, notadamente por meio de emprstimos fnanceiros destinados execuo de projetos de infraestrutura econmica. A partir da, o setor social passou a ser benefcirio desses emprstimos. Como observou Scaf (2007), o processo de cooperao econmica contribuiu para a consolidao do planejamento estatal dos pases receptores entre eles o Brasil. Em pases da Amrica Latina esse papel coube Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), cujo objetivo era a acelerao do desenvolvimento econmico da regio. O planejamento educacional, por sua vez, teve como fonte orientadora a Organizao das Naes Unidas para a educao, a cincia e a cultura (UNESCO) (rgo ligado Organizao das Naes Unidas ONU para o desenvolvimento da educao), com o suporte de sua entidade afliada, o Instituto Internacional para o Planejamento da Educao (IIPE). Nessa rea, a UNESCO foi promotora de eventos de mbito mundial, como a Conferncia Internacional para o Planejamento da Educao, realizada em Paris, em 1968, e o Congresso Internacional de Planejamento e Gesto do Desenvolvimento Educacional, que teve lugar no Mxico, em 1990. Diante de tal evidncia legtimo supor que os pases, ao acatarem a orientao externa para a construo dos planos e projetos, internalizam tambm os valores, objetivos e mtodos implcitos aos modelos internacionais de planifcao. Concorrem para isto as condies polticas impostas nas clusulas dos emprstimos concedidos por agncias fnanciadoras, como o Banco Mundial. A UNESCO, por sua vez, no atua como rgo de fnanciamento (no obstante ser um captador fnanceiro), mas detm o poder de infuenciar polticas educacionais ao reunir os pases em torno de eventos de larga escala. Uma questo a ser considerada que a intensidade da infuncia internacional tem a ver com a forma compartilhada ou autonmica com que os governos interagem com o campo internacional, e isto certamente tem a ver com a prpria orientao poltico-ideolgica de cada governo nacional. O olhar retrospectivo sobre o planejamento brasileiro abre espao para compreender a sua funo na dinmica institucional do Estado. Os diferentes estilos polticos adotados deram o tom das relaes entre o Estado e as corporaes internacionais, e, internamente, entre as relaes da Unio com os demais entes federados. No decorrer do perodo republicano, o Estado oscilou entre diferentes direes polticas: em certas fases, 73 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafos atuais orientou-se pelo conservadorismo econmico; em outras, aderiu ao liberal- desenvolvimentismo ou ao neoliberalismo; privilegiou polticas centralizadas e descentralizadas. O processo de planejamento adotou diferentes estilos que correspondiam a diferentes funes e incorporavam variveis polticas, econmicas e sociais. De acordo com esses formatos foram adotadas diferentes nomenclaturas, tais com o planejamento tradicional, estratgico, situacional, participativo. Para Baia Horta (1982), a ideia de planejar a educao brasileira vinha amadurecendo desde o incio da dcada de 1930 pela atuao dos educadores conhecidos como pioneiros ou renovadores. A IV Conferncia Nacional de Educao, promovida em 1931 pela Associao Brasileira de Educao ABE, resultou numa proposta conhecida como Manifesto dos Pioneiros, cujo objetivo era fundamentar um futuro plano nacional de educao. A Constituio de 1934 assegurou ao recm-criado Conselho Nacional de Educao a competncia para elaborar o futuro plano e tambm participar da distribuio dos fundos especiais. Com a instaurao do Estado Novo, o planejamento deu o tom da aspirao desenvolvimentista do governo, cuja ideia-fora residia no fortalecimento do Estado com base em um projeto industrial de larga escala. Mais do que um plano, a proposta educacional dava suporte s pretenses econmicas do governo. Com a forte infuncia dos militares e dos catlicos novas propostas foram agregadas a um novo plano de educao que seria apresentado ao Congresso em 1937, o qual tampouco foi aprovado devido a uma remanescente resistncia de segmentos da sociedade, especialmente dos educadores. Na sequncia, prevaleceu a orientao doutrinria e os objetivos pragmticos do Estado Novo, organizando o ensino bsico por ramos profssionais que correspondiam diviso econmico-social do trabalho e das classes sociais; uma educao diferenciada para a elite, para a mulher e para aqueles que comporiam o grande exrcito de trabalhadores tendo em vista dar suporte ao projeto industrial do governo. A poltica desenvolvimentista do governo Kubitschek, eleito para o perodo 1956-1961, voltou a privilegiar o planejamento estatal, concretizado pelo programa de metas, que deu suporte nova linha desenvolvimentista adotada pelo governo. A educao foi incorporada ao plano estatal com o propsito de preparar pessoal tcnico para a implantao das indstrias de base. Nesse perodo, a vinculao entre educao e economia ganhou 74 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca destaque internacional pela emergncia da teoria do capital humano e do enfoque de mo de obra (man power approach). Tal enfoque um mtodo de planejamento que consiste em determinar as metas de um plano de educao com base na demanda do mercado de trabalho, especialmente quanto ao perfl e ao quantitativo de trabalhadores. Articula-se com a teoria do capital humano, segundo a qual o desenvolvimento dos recursos humanos pelo sistema educacional um requisito essencial para o crescimento econmico dos pases. A educao deveria, portanto, produzir competncias tcnicas para o emprego, de forma a agregar valor aos recursos humanos no mercado. O perodo de 1956 a 1963, que abarcou os governos democrticos de Kubitschek a Goulart, foi profcuo para a mobilizao dos educadores que voltaram a debater as suas ideias em fruns nacionais. Segundo Fonseca (2009), os debates concentravam-se nos compromissos assumidos nas conferncias internacionais, notadamente as que foram realizadas em Punta del Leste e Santiago do Chile, em 1961 e 1962. Estas ltimas contaram com o patrocnio da Organizao dos Estados Americanos (OEA) e de um programa de cooperao tcnica e econmica do governo norte-americano: Aliana para o progresso. Alm do aspecto doutrinrio que recomendava a integrao da educao ao desenvolvimento econmico e social, as conferncias estabeleceram metas decenais para a educao na Amrica Latina. A orientao dos fruns internacionais sofreu resistncias por parte dos educadores e de intelectuais reunidos no Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), especialmente com respeito ao enfoque econmico defendido nos fruns. A dcada de 1960 representou um marco na educao brasileira, particularmente pela promulgao da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao (1961) e tambm pela implementao dos primeiros planos educacionais (BRASIL, 1962, 1963). Embora os planos guardassem uma dimenso eminentemente quantitativa (privilegiando o estabelecimento de metas), a orientao de Ansio Teixeira ainda espelhava a resistncia nacional. Ao adaptar as metas ao contexto brasileiro o educador se contraps ao consenso internacional que previa metas comuns para a Amrica Latina. Nos governos militares o planejamento da educao passou a compor os planos nacionais de desenvolvimento. A educao absorveu, assim, a ideologia fomentada pelos tecnoburocratas, cuja infuncia seria cada vez mais fortalecida nos governos subsequentes. Adotou-se o vis economicista 75 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafos atuais dos fruns internacionais, culminando com a obrigatoriedade da educao profssional, estabelecida pela Lei n o 5.692/1971. O poder da tecnocracia nos anos de 1970 chegou a merecer a crtica de Bresser Pereira (1977). Segundo ele, no quadro de uma formao social ainda dominantemente capitalista o planejamento seria uma forma de a tecnoburocracia estatal aumentar o seu poder no seio do Estado, por meio de uma rede extensa e intrincada de planos e planejadores. A crena na superioridade do planejamento seria, pois, mais uma iluso tecnoburocrtica do que uma realidade (BRESSER PEREIRA, 1977, p. 116). No comeo da dcada de 1980, a mobilizao social fortaleceu-se pela ao de fruns cientfcos e acadmicos, como a Associao Nacional de Pesquisa em Educao (ANPED) e a Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC). O III Plano Setorial do Ministrio da Educao (MEC) para o perodo 1980-1985 (BRASIL, 1980) buscou espelhar a ambincia democrtica que marcou o fnal do governo militar. Sua elaborao deu-se por um processo de planejamento participativo, congregando entidades acadmicas e representativas do setor educacional, alm de pessoal tcnico das administraes estaduais e municipais. Devido descontinuidade administrativa que marcou esse perodo, a proposta participativa de planejamento foi descartada com menos de um ano de execuo. Nesse perodo, rgos eram criados e desfeitos, as polticas eram substitudas segundo o estilo de cada gesto. Em meados da dcada, o planejamento educacional passou a sofrer infuncia direta da cooperao do Banco Mundial. De acordo com o estudo de Fonseca (2009), por meio de uma srie de acordos com o MEC para o fnanciamento da Educao Bsica, as diretrizes polticas fxadas pelo Banco passaram a compor os planos educacionais (BRASIL, 1980, 1986). Segundo o estabelecido nos projetos em execuo (Monhangara, Edurural e futuro Projeto Nordeste, executado nos anos de 1990) previa-se fornecer aos estados da regio modelos de planejamento para as escolas; diversifcar o atendimento educacional, adequando contedos, mtodos e organizao s especifcidades de cada grupo ou clientela; dar atendimento especial s periferias urbanas e zonas rurais mediante um ciclo de educao inicial e preparao para o trabalho antecipado; preparar planejadores e gestores da educao nos nveis federal, estadual e municipal, adequando os processos gerenciais e organizacionais, buscando agilizar a utilizao dos insumos e 76 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca produtos do setor e avaliao dos seus resultados (BRASIL, 1986, p. 21); defnir novas fontes de fnanciamento estaduais, municipais e federais, alm de elaborar estudos sobre custo aluno, avaliaes de impacto, capacitao tcnico-pedaggica e gerencial de profssionais da educao. A dcada de 1990 sofreu com a descontinuidade poltica, motivada pela destituio de Collor de Mello e sua substituio por um governo transitrio. A poltica educacional de Murlio Hingel, Ministro da Educao poca, buscou dar outro contorno s relaes federativas, conclamando a participao geral em torno do Acordo Nacional de Educao. Ao mesmo tempo, a Conferncia Internacional de Jomtien, realizada em 1990 na Tailndia, sob a coordenao de organismos internacionais (UNESCO, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF) e Banco Mundial), resultou na Declarao Mundial sobre Educao para Todos, a qual passou a orientar as polticas educativas. Por sua vez, o plano brasileiro de Educao Para Todos, elaborado no fnal do mandato de Hingel, incorporou as orientaes doutrinrias e as metas quantitativas dos organismos internacionais, entre elas, a prioridade ampliao do ensino fundamental, em detrimento do ensino mdio, e a implantao de um amplo sistema de avaliao da Educao Bsica com a fnalidade de aferir a aprendizagem dos alunos do ensino fundamental (BRASIL, 1993). No decorrer da dcada, sob o governo de Fernando Henrique Cardoso, o enfoque internacional foi confrmado pela prioridade ao ensino fundamental (marcada pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) e a institucionalizao do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB). Percebe-se, portanto, que, na dcada de 1990, o planejamento educacional brasileiro oscilou entre a construo de uma proposta nacional e as demandas oriundas do campo internacional. Em meados da dcada ocorria uma ampla mobilizao social em torno da elaborao do Plano Nacional de Educao (PNE), com a participao de amplos segmentos da sociedade civil organizada em fruns nacionais. O texto base do PNE incorporou propostas oriundas dos congressos nacionais de educao (CONED), assim como outras surgidas no debate legislativo com a participao de diferentes entidades civis. A mobilizao social logrou algumas conquistas no tocante afrmao da gesto democrtica, inclusive abrindo oportunidade para a 77 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafos atuais construo de planos estaduais e municipais e para o estabelecimento de metas de longo prazo. Desde a sua aprovao em 2001, o PNE recebeu reiteradas crticas quanto ao seu real alcance para o desenvolvimento da educao, decorrente, sobretudo, da desateno dos governos que se seguiram quanto execuo das metas. Segundo anlise de Sousa (2010), a Lei n o 10.172/2001, que instituiu o PNE, determinou no seu artigo 2 o aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios a elaborao de planos decenais correspondentes e em sintonia com o plano nacional. Determinou ainda, no seu artigo 3 o , que A Unio, em articulao com os estados, o Distrito Federal, os municpios e a sociedade civil, proceder a avaliaes peridicas da execuo do Plano Nacional de Educao (SOUSA, 2010, s/p). Para cumprir a citada lei, o Ministrio da Educao deveria ter, desde a sano da lei, implantado uma estrutura capaz de atender a essas demandas. Somente em dezembro de 2005, o MEC criou uma gerncia, na estrutura da Secretaria de Educao Bsica (SEB), denominada Programa de Acompanhamento e Avaliao do PNE e dos Planos Decenais Correspondentes. Com uma estrutura de pessoal defcitria, o programa realizou apenas trs seminrios para a formao de tcnicos e gestores das secretarias estaduais e municipais de educao com o objetivo de acompanhar as metas do PNE e elaborar, acompanhar e avaliar seus respectivos planos, promovendo ainda outras aes de natureza tcnica e pedaggica. No momento de expirar a vigncia do PNE muitas de suas metas no foram alcanadas no mbito da administrao federal e dos governos estaduais e municipais e praticamente a metade dos municpios brasileiros conta com plano municipal de educao, o que atesta as crticas sobre o descumprimento do plano. Planejamento educacional em tempos de globalizao Na dcada de 1990, a administrao racional ou gerencial erigiu- se como pilar da reorganizao sofrida pelos Estados em funo do novo modelo econmico que se estabeleceu em mbito global. Essa reorganizao explicada por Bruno (1999) como uma estrutura sistmica para a qual o planeta uma unidade econmica nica, sem fronteiras. Dessa forma, o processo econmico no se encontra mais defnido nem controlado por qualquer pas em particular, mas por uma rede de grupos econmicos e/ou 78 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca por agncias reguladoras internacionais que se confguram como centros de poder econmico e poltico. Entre essas, pode-se citar o Fundo Monetrio Internacional, Banco Mundial, Organizao Mundial do Comrcio, Grupo dos Pases mais Ricos do Mundo (G7), Bancos Centrais, Empresas Globais e, ainda, conglomerados fnanceiros e de pases ou regies ricas, tais como Estados Unidos, Japo e Unio Europeia. Esse processo imps inmeros desafos para as polticas de cada pas em particular e, dentre essas, para as polticas sociais. A educao, por exemplo, foi afetada, tendo sido impelida a executar reformas capazes de modifcar fnalidades, valores e prticas educativas. A gesto educacional e, nela, especifcamente a gesto escolar passou a orientar-se pelo modo gerencial que foi, sem dvida, uma estratgia para levar as instituies escolares a trilharem modelos tcnicos de planejamento que tomam o mercado como exemplo de efcincia. Sob denominaes distintas, essa nova modalidade de planejamento escolar fora experimentada, at mesmo antes da dcada de 1990, em diversos pases da Europa Ocidental, Leste Europeu e da Amrica do Norte. No Brasil, o planejamento estatal teve grande destaque nos governos militares, mas sua institucionalizao se deu no governo Collor de Mello (1990-1992) devido ao dispositivo constitucional que instaurou o Planejamento Plurianual, determinando ao Executivo a elaborao de planos para o estabelecimento de metas, diretrizes e objetivos da administrao pblica. No governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) o planejamento assumiu importncia decisiva na organizao das aes do Estado brasileiro. Em atendimento aos reclamos da nova ordem neoliberal que se instalara mundialmente, o governo deu um novo formato estrutura e gesto pblica por meio da Reforma do Aparelho do Estado. Na condio de ministro da Administrao e Reforma do Estado, Bresser Pereira implantou uma peculiar modalidade de descentralizao por meio da qual foram transferidas funes da burocracia central para estados e municpios e para as denominadas organizaes sociais, ditas pblicas no estatais (BRASIL, 1995). Para evitar qualquer risco de enfraquecimento institucional do Estado e, dessa forma, garantir a governana foram adotadas medidas controladoras, entre as quais a Lei de Responsabilidade Fiscal e as restries oramentrias dela decorrentes. 79 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafos atuais De acordo com Ferreira (2007), a gesto pblica tornou-se mais tcnica, oferecendo solues racionais, supostamente neutras, para o enfrentamento dos problemas econmicos e sociais. O objetivo era imprimir efcincia ao setor pblico por meio da consolidao de um Estado gerencial, entendido como uma instituio poltico-regulatria que buscaria corresponsabilizar outros setores/instituies em favor do desenvolvimento social do pas. O Estado gerencial aquele que pretende desenvolver uma gesto econmica efciente e que, sem estar no mundo produtivo, pauta-se pela sua organizao, portanto, incorpora a ideologia do mercado. Busca avaliar os resultados das polticas pblicas que chegam aos cidados por meio das agncias reguladoras nos mbitos federal e estadual, baseadas no princpio da autonomia e da manuteno de relaes equilibradas com o Governo, os usurios e as concessionrias dos servios pblicos. O planejamento estratgico, em sua modalidade gerencial, foi o instrumento escolhido para organizar as aes de forma racional e descentralizada. Os argumentos em favor da descentralizao afrmavam a sua caracterstica inovadora capaz de imprimir autonomia e transferncia de poder das autoridades superiores para as autoridades locais. Do lado mais crtico, argumentava-se que a propalada descentralizao apenas transferia para as administraes locais as responsabilidades operativas, antes atribudas ao poder central. A dita organizao racional do sistema se resumiria adoo de instrumental tcnico para que o sistema alcanasse maior efcincia. Estimulou-se a aquisio, pelos agentes escolares, de atributos gerenciais que privilegiassem a gesto fsica e fnanceira da escola. Nessa trilha, as instituies pblicas experimentaram modalidades de avaliao para medir o desempenho escolar; o rendimento dos alunos passou a ser aferido por testes padronizados; professores foram levados a participar de atividades que no se limitavam sala de aula, mas que interferiam na organizao da escola como um todo. Faziam parte da poltica descentralizadora os programas dinheiro direto na escola, tais como o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE/escola), que integrava o programa Fundo de Fortalecimento da Escola Fundescola, em fase de execuo desde 1998, nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. O Fundescola foi objeto de anlise no mbito de uma pesquisa realizada em diferentes estados brasileiros (FONSECA; TOSCHI; OLIVEIRA, 2004). 2
80 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca Os resultados mostraram que o PDE seguia a orientao de uma escola funcional, centrada na defnio de um padro de referncia pr-determinado de insumos necessrios para melhorar o funcionamento das escolas. Sob essa orientao, a gesto educacional incorporou um sentido peculiar em que a viso estratgica do programa incidia sobre a organizao racional, conforme as normas e as orientaes previamente estabelecidas nas clusulas do Fundescola. A proposta centrava-se na aquisio, pelos agentes escolares, de atributos gerenciais, ferramentas de gesto e treinamento em servio. Com essa preparao, visava-se capacitar os agentes para o desenvolvimento de produtos e estratgias voltados superao dos principais problemas que afetam o sistema educacional; o adensamento das intervenes em reas prioritrias, potencializando os resultados; a montagem de estruturas de suporte local para a implantao das estratgias. As mudanas propostas no PDE/escola incidiam sobre a estrutura do sistema educativo, sendo prioritariamente movidas por imperativos prprios do mercado, como a busca de racionalizao de gastos e efcincia operacional. a ao orientada para resultados ou produtos. Ao aderirem ao programa, estados, municpios e escolas absorveram a metodologia de planejamento estratgico, considerado base para a implantao do gerenciamento racional. No mbito do PDE/escola, por exemplo, adotou-se um modelo de gesto de recursos que se fazia por intermdio de uma entidade de direito privado denominada Associao de Apoio Escola, legalmente constituda para gerir os recursos repassados diretamente escola. Cabia, porm, ao diretor/lder/gerente adquirir competncia para buscar outras fontes de recursos para a escola, mediante convnios, acordos e contratos com entidades pblicas e privadas, nacionais ou internacionais. Era uma forma de adaptar a gesto escolar ao modelo organizacional do mercado, tal como previa o enfoque racional de administrao, implantado pelo PDE. No governo Lula da Silva (2003-2010) foi criado o Plano de Aes Articuladas (PAR) com o objetivo de viabilizar a autonomia institucional e a qualidade da educao brasileira. Pode-se afrmar que o PAR inaugura uma forma de planejamento sistmico, por meio da adoo de um mecanismo que instaura um regime de colaborao entre os entes federativos. Com a finalidade de aprofundar a reflexo acadmica sobre os desafos do planejamento escolar, a pesquisa que d origem ao presente 81 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafos atuais texto busca apreender se a conduo do PAR segue a trilha da hegemonia e centralidade do Estado ou se constitui um meio para dar voz sociedade civil na conduo da gesto pblica. Parte-se do ponto de vista de que a ao educativa, em tese, no seria mero refexo dos planos ofciais tendo em vista que as metas de longo prazo nem sempre se sustentam ao longo do tempo, o que demanda modifcaes e adaptaes. Concorrem para isto as demandas oriundas de setores reivindicativos da sociedade, as quais so incorporadas em perodos de maior mobilizao social. Leva-se, ademais, em conta que as mudanas desencadeadas com a promulgao da Constituio Federal de 1988 deram espao mais amplo autodeterminao dos entes federados (estados e municpios). No se pode perder de vista, porm, que a Unio conta com expressivo poder de barganha, por via de um modelo centralizado de fnanciamento. O assunto foi foco de anlises e debates na reunio do Grupo de Trabalho (GT 5) da ANPEd, realizada em Curitiba (CAMINI 2010; FARENZENA, 2010). As autoras deixaram patente que a centralizao da receita na Unio no Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) pode aumentar mais o poder de barganha do Governo Federal, especialmente por meio do aumento de recursos disponveis para as transferncias voluntrias. O estudo de Cruz (2010) acrescentou outras informaes sobre a centralizao fnanceira no FNDE. Criado em 1968, com o objetivo de fnanciar aes suplementares ao ensino fundamental, o Fundo ampliou paulatinamente seu raio de ao para todas as etapas da Educao Bsica. Em 2006, foi responsvel pela execuo de 78% (CRUZ, 2010) dos recursos do MEC para a Educao Bsica. Resta indagar se a centralizao dos recursos pode facilitar a primazia tcnica do FNDE nos assuntos pedaggicos de responsabilidade do MEC e dos sistemas educativos. O Planejamento educacional no governo de Lula: o PAR como estratgia para consolidar o regime de colaborao entre os entes federados Visto do ngulo poltico o planejamento est intimamente ligado prpria estrutura do regime federativo e das condies por ele impostas no que diz respeito ao movimento de centralizao-descentralizao administrativa e fnanceira. A tese de doutorado de Martins (2009), 82 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca defendida no programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade de Braslia, observando as relaes entre o poder central e os entes federados brasileiros, mostra que estas no tiveram uma evoluo contnua e linear ao longo da histria republicana, mas foram permeadas por momentos de maior ou menor centralizao, compreendida como concentrao de poder poltico e fnanceiro no governo central (Unio) ou de maior distenso em relao aos estados e municpios. Tanto no perodo do Imprio como no da Repblica, at a redemocratizao consolidada com a Constituio Cidad de 1988, considerou-se a questo da autonomia municipal como um problema provincial/estadual e no federativo. No havia autonomia para a organizao da esfera: era comum que a esfera estadual aprovasse uma lei orgnica para o conjunto de seus municpios. Somente com a Carta de 1988 os municpios foram guindados a entes federativos com a outorga de elementos constitutivos do equilbrio federativo e, portanto, da autonomia municipal (autogoverno, autolegislao, autoadministrao). O equilbrio federativo entrou em pauta na discusso sobre o fnanciamento da educao por meio do FUNDEF. O mecanismo que expressava este compromisso do poder central era a complementao da Unio, cujo parmetro se estabelecia em funo do valor mnimo a ser despendido por aluno em cada ano. Com esse mecanismo, instituiu-se o regime de colaborao em que a Unio participaria do esforo federativo para fnanciar a educao. Segundo Martins (2009), a proposta colaborativa debilitou-se pela entrada em vigor do Fundo de Estabilizao Fiscal que reduzia a obrigao da Unio de aplicao de recursos resultantes da receita de impostos para o patamar real de 14,4%. Este mecanismo, somado Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), instituda em 2000, inibiu o cumprimento do papel da Unio. O descumprimento de dispositivo constitucional acerca da aplicao de recursos da Unio no ensino fundamental via Fundef durou at a primeira gesto de Lula. Ainda que a ideia-fora desse governo fosse a incluso social, o ajuste fscal continuou a conformar as aes do governo com a fxao de metas de infao, responsabilidade fscal e supervits primrios. O fato foi recorrentemente denunciado por entidades representativas (entre elas o Conselho Nacional de Educao (CNE) que reclamavam a necessidade de fazer vigorar o regime de colaborao, incitando o aumento da participao da Unio via adoo de um fundo nico e abrangente a todas as etapas do ensino bsico tal qual fora previsto no Plano Nacional de Educao. 83 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafos atuais Com a eleio do presidente Lula implantou-se o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profssionais da Educao (FUNDEB). O novo fundo foi construdo a partir da instituio de uma instncia de negociao federativa: a Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao de Qualidade, composta por representantes dos trs entes federados, alm da participao do MEC e de entidades representativas da sociedade, como o Conselho Nacional dos Secretrios de Educao (CONSED) e a Unio dos Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME). No campo da educao, a questo federativa ganhara espao, segundo Martins (2009, 2010), nos debates sobre a tramitao legislativa do FUNDEB. Os atores que representavam cada esfera de governo e os movimentos sociais colocavam em pauta a questo do equilbrio federativo, especifcamente no que se referia direo dos fuxos de recursos redistribudos (se de estado para o municpio ou de municpio para o estado), na defnio de quais matrculas e quais impostos comporiam a cesta do fundo. Para Martins (2009, 2010), uma das contribuies mais importantes do processo de construo do FUNDEB foi a experincia de participao social que se deu na Cmara dos Deputados. O protagonismo dos movimentos sociais, organizados em rede, com formulao, acompanhamento e combinao de presso poltica e argumentos tcnicos, reverteu aspectos signifcativos (como a proposta de excluso das creches) e contribuiu para o novo desenho de complementao da Unio. Para tanto, foi fundamental o trabalho de representantes do setor educacional no Executivo e no Legislativo, com alto grau de coeso, inclusive suplantando, em algumas questes, as diferenas poltico-partidrias. Em 2007 o governo Lula lanou o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), constitudo por 30 metas para enfrentar os desafos da qualidade educacional, das quais 17 se referem Educao Bsica. O PDE prope-se a promover a melhoria do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) dos entes federativos. De acordo com o documento ofcial (BRASIL, 2007), o PDE um plano executivo, constitudo por programas divididos em quatro eixos norteadores: Educao Bsica, Educao Superior, educao profssional e alfabetizao. O PDE tem a fnalidade de, complementarmente ao FUNDEB, consolidar o regime de colaborao, proporcionar maior autonomia aos entes federados, enfm, contribuir para a equalizao da oferta educacional e para a sua melhor 84 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca qualidade. O regime de colaborao pressupe a participao dos governos subnacionais e a responsabilidade dos entes no cumprimento de 28 diretrizes. Em 2007, os municpios que frmaram convnios receberam R$ 432,5 milhes da Unio (BRASIL, 2007). Para a consecuo desse compromisso, os governos subnacionais elaboraram os planos de aes articuladas, os quais, segundo o MEC, substituem os convnios temporrios e evitam o risco da tradicional descontinuidade das polticas educacionais. Um dos princpios estabelecidos o da necessria articulao entre a Unio, estados, Distrito Federal e os municpios para a garantia do direito educao no pas. Portanto, a colaborao entre os entes federativos fundamental para a execuo do PDE. Segundo o documento ofcial, isso signifca compartilhar competncias polticas, tcnicas e fnanceiras para executar os programas e aes. A Unio passou, com o PDE, a assumir mais compromissos perante os estados, os municpios e o Distrito Federal, para, respeitando os princpios federativos, dar unidade ao desenvolvimento da educao e corrigir as distores que geram desigualdades (BRASIL, 2007). A inteno do Ministrio da Educao integrar um conjunto de programas para dar organicidade ao sistema nacional de educao, mobilizando toda a sociedade em prol da melhoria da qualidade da educao. Ao considerar os quatro eixos norteadores, Educao Bsica, Educao Superior, educao profssional e alfabetizao, o PDE adota a chamada perspectiva sistmica da educao, isto , v o ensino fundamental relacionado ao ensino superior, o incentivo pesquisa infuindo no ensino mdio, o transporte escolar articulado com a remunerao dos professores. Dessa forma, o PDE um plano estrutural de longo prazo e pressupe a superao da tradicional fragmentao das polticas educacionais e o dilogo entre os entes federativos. Com o objetivo de identifcar os problemas que afetam a qualidade da educao brasileira, o PDE promoveu uma alterao na avaliao nacional da Educao Bsica com a criao da Prova Brasil. A partir disso, o MEC buscou cruzar os resultados de desempenho escolar (Prova Brasil) e os resultados de rendimento escolar (fuxo apurado pelo censo escolar) em um nico indicador de qualidade: o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB). O IDEB foi elaborado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Nacionais (INEP), cujo clculo realizado por escola, por rede e para o prprio pas. A partir desse ndice, o MEC acredita 85 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafos atuais ser possvel fxar metas de desenvolvimento educacional de mdio prazo para cada instncia. As questes referentes ao regime de colaborao foram retomadas por ocasio da elaborao do PAR. Para viabilizar polticas efetivas de interveno e transformao da realidade destas escolas, o MEC props um novo regime de colaborao com estados e municpios, sendo o PAR o instrumento jurdico para a concretizao deste novo regime. Seu carter plurianual, devendo ser construdo com a participao dos gestores e educadores locais com base em diagnstico elaborado pela coletividade, baseado no Instrumento de Avaliao de Campo que permite a anlise compartilhada do sistema educacional em quatro dimenses: gesto educacional, formao de professores e dos profssionais de servio e apoio escolar, prticas pedaggicas e avaliao e infraestrutura fsica e recursos pedaggicos. Para participar do PAR os municpios assinaram um termo de adeso, Compromisso Todos pela Educao, conforme o estabelecido no Decreto n o 6.094/2007. O compromisso recebeu a adeso de todos os 26 estados e do Distrito Federal. Aderiram 98% dos municpios brasileiros. A proposta que o PAR seja construdo de forma a promover a participao ativa dos gestores e educadores locais, das famlias e da comunidade e, assim, resguardar a organicidade das aes e outorgar autonomia ao ente municipal. No que se refere ao enfoque de planejamento, o PAR prope-se a desenvolver um conjunto de programas articulados para dar organicidade s aes e, desse modo, o PDE nacional se afastaria da proposta do planejamento por objetivos, conforme se estruturava no modelo PDE/escola, e se confguraria como uma proposta sistmica. Para isso, os municpios assumem o compromisso de melhorar a qualidade do ensino ofertado. O IDEB o indicador para a verifcao do cumprimento de metas fxadas no termo de adeso ao Compromisso (BRASIL, 2007). De acordo com informaes coletadas no site do MEC, 3
os 26 estados mais o Distrito Federal, alm de 5,3 mil municpios, aderiram ao Plano de Metas do Compromisso Todos pela Educao. A proposta do MEC que o Brasil, nos prximos quinze anos, alcance a nota seis no IDEB. A Educao Bsica brasileira tem uma mdia aproximada de quatro pontos em uma escala que vai de zero a dez. 86 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca Consideraes finais: pontuando algumas questes sobre o alcance do PAR Desde o seu lanamento, o PAR submetido a debates acadmicos em que se confrontam seus pontos frgeis e suas potencialidades com respeito aos objetivos propostos. Questiona-se, por exemplo, a dubiedade da concepo de sistema que subjaz proposta de organicidade entre as aes pelo fato de que, ao lanar o PDE, em 2007, o governo no procurou harmoniz-lo com o PNE. Ao contrrio, este ltimo passou a ocupar lugar secundrio no planejamento de programas governamentais. Outra dvida se refere possibilidade de se consolidar o regime de colaborao, de proporcionar maior autonomia aos entes federados, enfm, de contribuir para a equalizao da oferta educacional e para a sua qualidade sem a concretizao de uma racionalidade administrativa democrtica e emancipatria. Sousa (2009) destaca que, para a implantao do PDE, o MEC passou por uma reestruturao na sua estrutura organizativa com a extino e a criao de novas diretorias e coordenaes gerais e com a redefnio da atuao das suas trs principais autarquias vinculadas: o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) e a Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES). Esta ltima passou a ter entre suas atribuies a formao de professores para a Educao Bsica, sendo encarregada no apenas no que se refere formulao das polticas e diretrizes, mas tambm no monitoramento e avaliao do plano. Fica claro, portanto, que distintos rgos se responsabilizam pela regulao do processo, o que leva ao questionamento sobre a prtica de articulao entre os rgos na conduo da rdua e complexa tarefa de acompanhamento do PAR em todo o pas. Quando se examina as bases conceituais do PDE surge outra questo referente ao modo operacional de conceber o sistema educacional. Isto porque a multiplicidade de rgos pode gerar heterogeneidade nos mtodos e critrios para a consecuo da assistncia tcnica aos municpios. No sentido que lhe d Saviani (2008, p. 3), o termo sistema, para alm do seu uso indiscriminado, denota a reunio de vrias unidades formando um todo: mas preciso considerar que, para l dessas acepes, o termo sistema denota um conjunto de atividades 87 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafos atuais que se cumprem tendo em vista determinada fnalidade. E isso implica que as referidas atividades so organizadas segundo normas decorrentes dos valores que esto na base da fnalidade preconizada. Diferentemente dessa viso orgnica, o enfoque sistmico no sentido funcionalista considera que a fnalidade das mudanas prover solues para os problemas que emperram o funcionamento do sistema, entre outros, a evaso, a repetncia, a distoro idade-srie, o baixo rendimento escolar. Segundo esse enfoque, a simples correo desses problemas gera a melhoria do todo, visto que o sistema se garante pela interrelao harmnica entre elementos. A fnalidade do sistema, aqui, limita-se ao sentido heurstico e, portanto, perde seu carter de valor maior que deve sustentar um projeto nacional de educao. Em contraposio ao modelo heurstico, Nvoa (1999) considera que os elementos-chave da dinmica das mudanas organizacionais encontram-se no que ele chama de bases conceituais e pressupostos invisveis da cultura organizacional das escolas. Esse conjunto de elementos deve interligar os valores, as crenas e as ideologias que os membros da organizao partilham e que lhes permitem atribuir signifcados s aes em prol de uma escola de qualidade. Outro ponto de questionamento a prtica da descentralizao exercida por meio do PAR. O MEC se prope a fortalecer o regime de colaborao, comprometendo-se em ir ao encontro dos entes federados para conhecer a sua realidade e assumir o compromisso de assisti-los tcnica e fnanceiramente na execuo de seus projetos e aes de melhoria da qualidade da educao. As experincias atuais vm confrmando a tradicional difculdade de equilbrio entre as polticas locais e a central, sobretudo atualmente com as novas regulaes introduzidas pelas reformas educativas implantadas desde a dcada de 1990. Cada vez mais, atores sociais se multiplicam na formulao e execuo das polticas locais, que contam com a presena da iniciativa privada e do terceiro setor. De acordo com anlise de Oliveira (2007) sobre a emergncia da categoria ao pblica como explicativa das atuais tendncias na gesto das polticas pblicas sociais, a diversidade de situaes na implantao das polticas faz com que um mesmo programa social assuma caractersticas muito diferentes, dependendo do municpio que o executa, dadas as capacidades heterogneas de gesto e implantao dos programas, principalmente os que implicam alto nvel de 88 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca investimento local. No caso do PAR, o investimento requerido no somente fnanceiro, mas tambm de competncia tcnica e poltica dos atores locais. Nesse caso, h que se perguntar at que ponto a ao do MEC primar pela descentralizao responsvel, isto , se apoiar os municpios com aes efetivas de assistncia tcnica e fnanceira; de que forma se dar a colaborao; se manter parcerias com Universidades e outras entidades cientfcas e representativas do campo educacional ou deixar os sistemas municipais executarem isoladamente as aes do PAR, sem controle democrtico e sem o cumprimento das fnalidades pedaggicas. Uma anlise preliminar dos dados coletados at o momento da pesquisa revela um distanciamento do MEC no sentido de assistir os sistemas com apoio tcnico e fnanceiro. Portanto, questes concernentes ao processo de centralizao/ descentralizao na elaborao e execuo do PAR so cruciais e devem ser analisadas. Enquanto no plano poltico-institucional os entes federativos so autnomos, no plano econmico, social e administrativo, o Brasil estruturalmente um pas marcado por profundas desigualdades. O pas constitudo, na sua maioria, de municpios pequenos, com reduzida densidade demogrfca, dependentes de transferncias fscais e sem tradio administrativa (ARRETCHE, 2000). Nesse contexto, a extenso da descentralizao depende de que as polticas sejam executadas, de forma coordenada, nas esferas federal, estadual e municipal, a fm de apoiar fscal e/ou administrativamente o poder local. Para alcanar pontos positivos e contguos a descentralizao pressupe a existncia de uma poltica de Estado. Em geral, as aes descentralizadas se realizam nesse modelo de organizao por meio de contratos entre o governo central e os governos subnacionais, as chamadas parcerias entre Unio, estados e municpios, outras instituies da sociedade civil e Organizaes No Governamentais (ONG). Estudos sobre o papel do Estado (ARRETCHE, 2000; DINIZ, 2004; OLIVEIRA, 2004; 2007) esclarecem que a efetiva descentralizao das polticas sociais no Brasil exige mudanas signifcativas na estrutura federativa e no papel do Estado, haja vista a expressiva desigualdade de natureza econmica, social, poltica que afige os municpios. A observao do fenmeno aqui estudado evidencia um elemento centralizador, visto que o PAR um instrumento de aplicao de diagnsticos e de organizao racional das aes capazes de compensar a fragilidade operacional e poltica dos entes, o que justifca uma interveno planejada 89 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafos atuais pelo centro. Formulado pelo governo nacional o planejamento pode implicar a execuo ritmada pelos interesses mais imediatos da Unio e com atendimento desigual aos municpios. Concorre para isto a prpria diluio da assistncia tcnica do MEC em diferentes rgos executivos desarticulados. No decorrer das entrevistas, os pesquisadores se depararam com a diferenciada capacidade administrativa e fnanceira dos governos locais. As equipes apresentaram difculdades em prever as aes futuras, o que constitui a base de um bom planejamento. Alm disso, a participao dos segmentos da comunidade e da escola reduzida devido falta de informaes e/ou s injunes decorrentes das relaes de poder que inibem o posicionamento autnomo desses atores. Acresce um elemento centralizador no fenmeno estudado, visto que o PAR um instrumento que prev a aplicao de diagnstico e de organizao racional das aes dentro de um cronograma pr-estabelecido pelo MEC. Corre-se, pois, o risco de que a execuo das aes seja ritmada pelos interesses mais imediatos da Unio. Observa-se, tambm, a manuteno da prtica de recepo, pelos sistemas, de programas dispersos e desconectados do PAR em virtude da prpria disperso do seu acompanhamento em diferentes rgos sediados no MEC. Ademais, o instrumento do PAR apresenta limitaes estruturais observadas na sua execuo em alguns municpios participantes da amostra da pesquisa que d suporte ao presente texto. Muitas equipes do sistema municipal de educao, convocadas para elaborar o PAR, apresentaram difculdades em diagnosticar seus problemas, dando a perceber que a complexidade e a abrangncia das questes educacionais dispostas no instrumento difcultaram a identifcao dos problemas. Ao mesmo tempo, as informaes sobre o PAR estavam centradas na fgura do dirigente da Secretaria de Educao e a equipe local somente tomava conhecimento das orientaes no momento de sua execuo. Portanto, a aplicao do PAR nos municpios trouxe uma nova estratgia de ao at ento no vivenciada pela totalidade do sistema. Ao mesmo tempo, a exiguidade do tempo previsto pelo FNDE para o cumprimento das aes provocou uma reao automtica de cumprimento de uma obrigao sem a devida avaliao da capacidade de atendimento de cada sistema e das reais condies de aplicabilidade do plano. Desse modo, a implantao do PAR deu-se, em muitos casos, por improviso, sem levar 90 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca em conta a debilidade das condies locais. Pressionados pelo imediatismo da racionalidade tcnica, os entes se viram limitados quanto efetiva autonomia decisria e executiva, indispensveis descentralizao e a formas mais democrticas de gesto (OLIVEIRA, 2007, p. 16). Com base nos questionamentos aqui elencados, fca a constatao de que, embora o PAR apresente uma proposta para estimular a participao dos entes que detm a responsabilidade pela sua execuo, alguns cuidados devem ser observados na relao entre o MEC e os executores locais para o cumprimento efetivo da proposta. Deve-se reconhecer que a implantao do PAR em sua plenitude uma meta difcil de ser consolidada no isolamento de uma unidade escolar. O que se almeja o comprometimento da Unio em garantir efetivo regime de colaborao e o atendimento igualitrio a todos os sistemas. Desse modo, cumpre-se o papel nuclear do Estado no sentido de colaborar para a superao das difculdades oramentrias, gestionrias e pedaggicas que afigem os entes administrativos locais. Notas 1 Este texto deriva de estudos desenvolvidos no mbito da pesquisa Gesto das polticas educacionais no Brasil e seus mecanismos de centralizao e descentralizao: o desafo do Plano de Aes Articuladas (PAR). Trata-se de estudo exploratrio, com uso de pesquisas bibliogrfcas e documentais, alm de trabalho de campo que privilegia o dilogo entre pesquisador-interlocutor, com o recurso de entrevistas semiestruturadas e monitoramento das aes do PAR em quatro municpios de cada ente federativo envolvido na amostra (Bahia, Esprito Santo, Maranho e Minas Gerais). A pesquisa conta com fnanciamento da FAPES e do CNPq. 2 A pesquisa foi executada no perodo de 2002-2005, incluindo pesquisadores da Universidade de Gois, Mato Grosso do Sul, Tocantins e Minas Gerais, tendo sido publicada sob o ttulo Escolas gerenciadas: planos de desenvolvimento e projetos poltico-pedaggicos em debate (FONSECA; TOSCHI; OLIVEIRA, 2004). 3 Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/> Acesso em: 24 abr. 2009. 91 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br O planejamento das polticas educativas no Brasil e seus desafos atuais REFERNCIAS ARRETCHE, M. 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Te presence of multilateral organisms in the planning of the Brazilian educative policies is stood out in the nineties and the emergency of the rational or managerial management observed in the reform project of the Brazilian State. It is understood that the public management has become more technical, ofering rational solutions, supposedly neutral, in order to face the social and economical problems. With PAR, during Lulas government, it is inaugurated a way of systemic planning, through the adoption of a mechanism that establishes a collaboration regime among the federative beings. MEC proposes to strengthen the collaboration regime, compromising to meet with the federated beings to know their reality and to assume the commitment to give technical and fnancial assistance. Tis research evidences the traditional difculty of balance between the local and central policies, especially nowadays with the La planificacin de las polticas educativas en Brasil y sus rectos actuales Resumen Este documento tiene como objetivo presentar refexiones preliminares procedentes de una investigacin interinstitucional centrada en el Plano de Acciones Articuladas PAR. Los procedimientos metodolgicos adoptados fueron los siguientes: anlisis bibliogrfco sobre la planifcacin en Brasil; anlisis de los documentos legales y normativos de creacin e implantacin del PAR; entrevistas con los tcnicos responsables por la planifcacin de los municipios participantes de la muestra. Con el PAR, el gobierno Lula inaugur una forma de planifcacin sistemtica a travs de la adopcin de un mecanismo que establece un rgimen de colaboracin entre las entidades federativas. La propuesta del Ministerio de la Educacin fue la de fortalecer el rgimen de colaboracin, con el compromiso de ir al encuentro de las entidades federativas para conocer su realidad y asumir el compromiso de asistirlos tcnica y fnancieramente. Esta investigacin demostr la tradicional difcultad de equilibrio entre las polticas locales y la central, sobre todo actualmente con las nuevas regulaciones introducidas por las reformas educativas implantadas desde la dcada de 1990. La gestin pblica se ha vuelto ms tcnica, ofreciendo 96 PERSPECTIVA, Florianpolis, v. 29, n. 1, 69-96, jan./jun. 2011 http://www.perspectiva.ufsc.br Eliza Bartolozzi Ferreira e Marlia Fonseca new regulations introduced by the educative reforms implanted since 1990. Keywords: Educational planning. Centralization. Decentralization. soluciones racionales, supuestamente neutras, para el enfrentamiento de los problemas econmicos y sociales. Adems, las entrevistas revelaron las difcultades de los equipos en prever las acciones futuras, lo que constituye la base de una buena planifcacin, agravada por la baja participacin de los sectores de la comunidad y de la escuela debido a la falta de informaciones y/o determinaciones decurrentes de las relaciones de poder local que impiden el posicionamiento autnomo de los sujetos. Palabras clave: Planifcacin de la educacin. Centralizacin. Descentralizacin. Eliza Bartolozzi E-mail: eliza.bartolozzi@gmail.com Marlia Fonseca E-mail: fmarilia@gmail.com Recebido em: 2/10/2010 Verso fnal recebida em: 28/3/2011 Aprovado em: 4/4/2011