Reforma Peru

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Este libro es publicado bajo los auspicios del Instituto de Urbanismo y Planificacin
del Per (IUPP), entidad que durante las ltimas seis dcadas viene contribuyendo
activamente con el desarrollo nacional mediante el anlisis permanente de los
problemas mas importantes, emitiendo opiniones tcnicas destinadas a contribuir
con la modernizacin y democratizacin de la accin del Estado.

En esta ocasin nos complace presentar una obra en la que el autor, miembro de
nuestra institucin aborda la temtica, no solamente desde los basamentos de las
ciencias administrativas, sino que adems introduce aspectos valorativos y peda-
ggicos, de rescate del rol de la comunidad, en sus diversos niveles de actuacin,
como motor del proceso de cambios e innovacin. Consideramos que la reforma
del Estado es fundamental para el futuro de la sociedad peruana.

En La Reforma del Estado, el autor nos presenta de forma directa y analtica, un
enfoque que busca nuevas vas y plantea reformas para corregir los males
tradicionales de la accin publica en el Per, caracterizada -salvo casos excepcio-
nales-, por la improvisacin, la arbitrariedad y la corrupcin.

El autor expone aquellos males que se han convertido en crnicos en el pas y que
contribuyen a mantener, el subdesarrollo y la dependencia. Seala que, una defi-
ciente estructura del Estado, tiene directa relacin de causa-efecto con la situacin
ii
de pobreza y frustracin, en la que se encuentra la mayora de la poblacin
peruana. Describe escenarios territoriales, donde importantes sectores ciudadanos
tienen un nivel de vida precario, carecen de la proteccin del Estado y de la mayo-
ra de servicios pblicos bsicos, todo ello aunado a la falta de oportunidades de
trabajo, de seguridad y de justicia social.

Sin embargo, al mismo tiempo indica que existen vas de solucin, como la reforma
del Estado, para que nuestro pas se incorpore en el mediano plazo, al grupo de
naciones que avanzan con firmeza, en el desarrollo de valores democrticos y en
la construccin de una slida y equilibrada economa, que beneficie al conjunto de
sus mayoras nacionales.

El Instituto de Urbanismo y Planificacin del Per, coincide, en general, con las
tesis formuladas por el autor y esencialmente, con la opinin de que, en el Per,
las formas de gobierno, aplicadas durante el periodo republicano, no han constitui-
do un verdadero sistema democrtico, mas all de la realizacin de algunos "actos"
democrticos, como las elecciones de autoridades polticas. Adems, se han pre-
sentado reiteradamente regmenes de facto y dictaduras configurando un marco
continuo de ineficiencia en el sistema de gobierno, que contribuye a profundizar la
situacin de subdesarrollo.

Coincidimos, tambin, en que la democracia significa la participacin y la fiscaliza-
cin efectiva de la poblacin, sobre sus autoridades a lo largo del periodo de man-
dato o representacin. Estas necesarias condiciones, no se dan aun en la practica
administrativa y en la poltica peruana, principalmente por dos razones, se tiene
una estructura de representacin inadecuada y la poblacin no tiene medios de
fiscalizacin.

Nos complace sealar que el autor de este libro, es miembro activo del Instituto y
preclaro defensor de principios ticos y morales, habiendo destacado en la practica
de sus especializaciones de Planificacin Urbana y Transporte, por su riguroso
trabajo en la justificacin tcnica-econmica de sus propuestas y en la calidad de
los proyectos de inversin, preservacin del medio ambiente y mejoramiento de la
administracin territorial en el mbito urbano y regional, que ha realizado con visin
humanista y perspectiva conceptualmente slida y practica.
iii

Fiel a la lnea que lo caracteriza, Augusto DallOrto, no solamente plantea los pro-
blemas de la estructura, de la gestin publica en el Per; sino que adems propone
soluciones dirigidas -en el conjunto de una Reforma del Estado- a posibilitar cam-
bios estructurales, no traumticos, que podran ejecutarse ntegramente, en el
corto o mediano plazo. El Instituto considera que la realizacin de este trabajo es
oportuno y relevante para el debate constitucional que, forma parte de la actualidad
poltica peruana; y extiende su ms clida felicitacin al autor, por su importante
aporte.

Lima, marzo del 2005.

Arq. Diego Robles Rivas
Presidente del Consejo Directivo del
Instituto de Urbanismo y Planificacin del Per

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Muy complacido expreso que en esta actualizacin de la Reforma del Estado en el
Per se aprecia tcnicamente que hoy ya no tiene sentido circunscribir la accin
poltica a calificativos limitantes como izquierda y derecha; sino que simplemen-
te se viene imponiendo la necesidad de aplicar y perfeccionar la Democracia como
el sistema de gestin pblica, que permite tener la posibilidad de alcanzar el desa-
rrollo social y econmico en un medio solidario y justo. Objetivos slo viables si se
estructura adecuadamente las funciones del Estado y la participacin de la ciuda-
dana.

El autor en este Libro logra plantear para este efecto, en forma prctica para el
Per, el concepto de democracia participativa que perfecciona y da eficiencia a la
gestin del sistema poltico.

Lima, 30 de noviembre del 2009.

Arq. Diego Robles Rivas
Presidente del Consejo Directivo del
Instituto de Urbanismo y Planificacin del Per

La ReIorma del Estado en el Per
p po or r A Au ug gu us st to o D Da al ll l O Or rt to o F Fa al lc co on n

Ttulo: La Reforma del Estado en el Per
Nombre del autor: Augusto DallOrto Falcon
Editor: Augusto DallOrto Falcon
Reserva de derechos de autor : Partida Registral 00426-2005/ODA-INDECOPI
Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2006-8033
Ao de la primera publicacin: 2005, Lima - Per
Sexta Edicin: Abril 2011

I N D I C E

I. El Tema: La Reforma del Estado 1
II. El Diagnstico 11
III. La visin del Estado que se necesita 41
3.1 La naturaleza del Estado 41
3.2 El concepto de Democracia y la realidad peruana 44
3.3 La visin de un Estado Democrtico unitario y descentralizado 46
3.4 La visin ejecutiva del Estado reformado 47
3.5 Plan Estratgico de promocin del desarrollo descentralizado 52
3.6 En que plazo es posible realizar la reforma 53
3.7 Cmo interactuarn la poblacin y el cambio? 55
IV Bases para la reestructuracin estatal 57
4.1 Las concepciones polticas y el cambio 57
4.2 El rol de la comunidad 60
4.3 Como alcanzar los objetivos polticos 67
V. Asignacin de competencias funcionales a los niveles de go-
bierno
71
5.1 Las Autonomas Polticas 72
5.2 El Gobierno Nacional (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) 73
5.3 Los Gobiernos Regionales 74
5.4 Los Gobiernos Municipales 78
VI. Reformas especficas en el Estado 81
6.1 El Parlamento Nacional 81
6.2 La participacin ciudadana y el sistema judicial 82
6.3 El Arbitraje como parte del sistema judicial 84
6.4 El Gobierno Central o Poder Ejecutivo del Gobierno Nacional 86
6.5 El marco de los Gobiernos Regionales 87
6.6 Los Gobiernos Municipales 91
6.7 La Fiscalizacin ciudadana en los gobiernos regionales y
municipales
96
6.8 Los Registros Pblicos 97

6.9 Autoridad Territorial Autnoma para Machupicchu y el Cente-
nario de su descubrimiento moderno
98
6.10 Ley de renovacin urbana 100
6.11 Uso y proteccin del Bosque Amaznico 101
6.12 Reforma en el Seguro Social y el Sistema de Salud 104
6.13 La Seguridad ciudadana y la prevencin del delito 105
6.14 El desarrollo tecnolgico 109
6.15 Las Empresas Pblicas 111
6.16 Los accidentes de trnsito una lacra social y econmica 112
6.17 Autoridad del Transporte Lima - Callao 115
VII. La promocin del desarrollo descentralizado, la gran tarea del
Gobierno Nacional
117
VIII. La Economa en democracia 123
8.1 Metas econmicas 123
8.2 La justa distribucin de la riqueza y la ampliacin de la base
tributaria
125
8.3 Los recursos para el desarrollo 125
8.4 El rol de los sectores productivos empresarial privado 126
8.5 La Ley de Adquisiciones y Contratos y la Tecnologa 132
IX El proceso de descentralizacin 135
X. El futuro de los partidos polticos 137

LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PERU
1

I. EL TEMA: LA REFORMA DEL ESTADO

En este libro, se aborda el problema de la deficiente estructura del Estado
en el Per y su directa relacin de causa-efecto con el subdesarrollo del
pas. Consecuentemente, se exponen planteamientos y soluciones prcticas
para corregir esta situacin, que podran y debieran realizarse en el corto
plazo.

En aproximadamente el mismo o en menores perodos de vida republicana
al de nuestro pas, muchas naciones democrticas, incluso con escasos
recursos naturales, han alcanzado altos niveles de vida, de justicia social y
de estabilidad poltica, que los identifica como pases desarrollados. Mien-
tras tanto el Per se debate crnicamente en la injusticia, la pobreza de las
mayoras y en la corrupcin estatal; y pese a que durante casi 20 aos el
pas goza de una economa ms dinmica y liberal que ha permitido elevar
el ingreso nacional, no se han modificado las enormes diferencias que hay
entre los ms pobres y los ms ricos.

Las causas de esta situacin y sus posibles soluciones son normalmente
descritas como un cmulo de problemas estudiados uno a uno en innume-
rables diagnsticos, de repetitiva periodicidad, que terminan con una frase
sorprendente ya clsica que refleja la impotencia de las autoridades: la
solucin es tarea de todos, que resulta ser un planteamiento desesperado,
gaseoso e inorgnico, de quienes no encuentran el camino a seguir, pero
que con habilidad la utilizan para seguir en la prctica poltica.

Algunos, excepcionalmente, concluyen que la solucin orgnica es la De-
mocracia; y piensan que con las elecciones democrticas tarde o temprano
AUGUSTO DALLORTO FALCONI
2
se alcanzar el ansiado desarrollo social y econmico. Pero no parecen
percibir que la Democracia es mucho ms que slo elecciones y es concre-
tamente una estructura de organizacin de la sociedad que viabiliza la efi-
ciencia en la gestin pblica, si se organiza apropiadamente..

La Democracia es participacin efectiva del ciudadano. Lo que en el Per,
hasta la fecha no ocurre. El sistema de gobierno peruano, pese a las apa-
riencia de algunas formas democrticas, mantiene la prctica de la gestin
de la autocracia virreinal, que slo puede originar: crisis econmica, injusti-
cia social; confusin y la inestabilidad institucional que todos conocemos.

Ello ha llevado al sector pblico, al extremo de carecer de autoridad. Se
trata de una situacin muy antigua, que propicia la arbitrariedad de las auto-
ridades de turno, que se resume en la famosa frase de un gobernante pe-
ruano quin dijo all en la dcada de los veintes: a mis amigos les doy
todo; a mis enemigos les aplico la ley, realidad que lamentablemente resul-
ta ser una prctica vigente, en todos los niveles del Estado, por causas que
explicamos ms adelante.

Somos enfticos en afirmar que la participacin es necesaria, pero no lo
es por un prurito de filosofas llamadas de izquierda, sino precisamente,
por todo lo contrario; es decir, por una necesidad elemental de la propia
concepcin democrtica. Sin participacin no se puede tener un Estado
eficiente; ni prevenir la corrupcin en el sector pblico, ni se pueden movili-
zar acertadamente todos los recursos nacionales, ni garantizar la justicia
social; que constituyen objetivos fundamentales de una REFORMA DEL
ESTADO necesaria para salir del subdesarrollo.

En pleno proceso mundial de globalizacin econmica y requirindose al-
canzar urgentemente niveles altos de competitividad internacional, la situa-
cin peruana podra definirse como dramtica, debido a que otros pases
avanzan e incrementan sus ventajas sobre un Per, entrampado en proble-
3
mas de gestin poltica; es decir, de administracin pblica, que le impiden
alcanzar el desarrollo. Las bonanzas econmicas por el mejoramiento de
nuestras exportaciones son cclicas y sino se aprovechan para reajustar y
estabilizar una genuina democracia como sistema de gestin pblica, el
pas quedar a expensas de las prximas crisis sociales.

Durante las ltimas dcadas, con un enfoque limitado y sesgado, los ms
ricos proponen que la solucin a los problemas nacionales, consiste slo en
lograr el aumento de las exportaciones, para que ellos puedan pagar ms
impuestos al Estado; cuyos mayores recursos servirn para crear ms em-
pleos y proporcionar los servicios que la comunidad requiere para elevar su
nivel de vida.

La idea, si bien es parcialmente correcta, no es suficiente. La actual estruc-
tura del Estado, no garantiza el buen uso de los recursos, ni la eficiencia en
la promocin de las exportaciones, ni evita ni limita el abuso de los grupos
de poder, que gozan de su capacidad para llevarse la mayor parte de las
utilidades, sbelo Dios a donde.

Ese enfoque parcial ignora u omite decir que para alcanzar el desarrollo y el
bienestar de las mayoras nacionales, tambin se requiere movilizar con
urgencia todos los recursos del pas y cuidarlos y promoverlos junto con la
naturaleza y lo ms importante con el recurso humano. Se requiere tambin
crear riqueza, pero distribuirla mejor y eliminar las tensiones sociales facili-
tando la tarea y participacin de todos.

El necesario aumento de las exportaciones, tradicionalmente slo ha bene-
ficiado y hecho feliz al estrato de economa alta; las mayoras no han podi-
do mejorar. Basta observar la situacin peruana en los ltimos aos para
percibir claramente que la riqueza, pese al incremento del PBI registrado en
los ltimos aos, no se ha distribuido horizontalmente y menos lo ha hecho
en forma significativa.
4
La relativa mejora de la economa en esos trminos, es expuesta como un
gran xito por los gobiernos de turno, especialmente porque en esos casos
se observa una ampliacin horizontal del consumo, hoy masivamente orien-
tado a los productos importados. Este es un resultado momentneo y enga-
oso.

La movilizacin permanente de todos los recursos nacionales, es tan o ms
importante que el aumento de las exportaciones y ciertamente que las im-
portaciones de artculos en su mayora casi suntuarios por ms pequeos
que sean.

El desarrollo requiere exportaciones, pero tambin una slida industria y
agricultura nacionales, desarrolladas al comienzo sobre la base de un mer-
cado interno, que an falta impulsar correctamente instaurando una demo-
cracia participativa; que bien estructurada no slo es un modelo de gestin
pblica, sino tambin un modelo de desarrollo econmico.

De no llevarse a cabo una inmediata y adecuada reforma del Estado, a pe-
sar de los acuerdos comerciales internacionales que se logren, los benefi-
cios sern siempre de unos cuantos, la pobreza seguir igualmente; la ines-
tabilidad social continuar o empeorar y la brecha con los pases del
primer mundo, ser cada vez mayor.

El Per continuar dependiendo de los precios de las materias primas y
podra quedar estancado en el nivel de pobreza e inerme ante el mayor
poder de otros pases.

Sin embargo no todo est perdido. Estamos an a tiempo, para incorporar-
nos al grupo de naciones que avanzan con firmeza en el desarrollo de una
economa balanceada, no slo productora de materias primas. Todo depen-
der del acierto y rapidez del cambio poltico que realicemos, para configu-
rar un sistema de gobierno genuinamente democrtico y eficiente y por lo
5
tanto estable. Que no siga librado a los salvadores de la patria, ni a sus
improvisaciones, arbitrariedades o incapacidades. Por ello, es necesaria la
Reforma del aparato de administracin pblica, para transformarlo en un
conjunto estructuralmente armonioso eficaz y promotor; y no continuar aca-
rreando ese lastre burocrtico que es actualmente.

Hasta hoy la idea de que el desarrollo es tarea de todos es slo un slogan
poltico. Es impostergable ahora identificar conceptualmente y correctamen-
te como hacerla realidad y como la Democracia es el vehculo adecuado,
que da acceso a la participacin; y como y porque se puede ser eficiente;
para evitar as nuevas y peligrosas frustraciones colectivas, que son las que
finalmente generan liderazgos demaggicos y anacrnicos, con inestabili-
dad institucional.

Con el impacto de la revolucin de las comunicaciones; es decir, con la
posibilidad de acceder masivamente en tiempo real, al conocimiento y prc-
tica de todas las ciencias, la oportunidad es propicia para que, con una or-
ganizacin poltica democrtica, podamos distribuir el poder territorialmente
a efecto que la colectividad nacional, la regional y la municipal, sean partci-
pes y protagonistas de su propio destino, en sus correspondientes circuns-
cripciones territoriales; con una dinmica de desarrollo activa que apoyada
econmicamente en la actividad privada movilice todos los recursos del pas
en beneficio de todos.

Hoy no es as. La industria eficiente en produccin est en pocas manos. En
general grandes territorios, playas del litoral martimo y aguas interiores se
vienen deteriorando por el poco tratamiento de los residuos txicos que
emiten la mayora de las industrias, ante la indiferencia de los privados y la
incapacidad del sector pblico en controlar las causas de la contaminacin.
Los asentamientos poblacionales y ciudades estn expuestos a graves con-
taminaciones ambientales y las poblaciones vienen siendo impulsadas a
abandonar sus tierras, o a la explotacin humana por parte de poderosos
6
intereses privados; que aparentan ser dadivosos, pero que en casi todos los
casos slo han maltratado la salud de las poblaciones y depredado los terri-
torios y sus recursos naturales.

Ante estas realidades, la necesaria Reforma del Estado que permita corregir
esas situaciones tiene que ser tcnica y racional; y no requiere ser revolu-
cionaria. Tampoco puede hacerse como un conjunto de parches que va
configurando un Estado an ms catico cada da por falta de concepcin
estructural y exceso de improvisacin poltica. De continuarse as se habr
creado un nuevo vstago del Dr. Frankestein.

Un ejemplo reciente se acaba de producir con la creacin del Ministerio del
Medio Ambiente. Sin polticas precisas, el Ministerio contradice lo que la
Constitucin establece sobre configuracin de un Estado descentralizado.
Como muestra un botn: cuando en la primera lnea de la Ley se establece
que el Ministerio planifica y ejecuta las acciones del Estado (el subrayado es
nuestro) se hace evidente que quienes elaboran la legislacin no han podi-
do desprenderse de sus confusiones conceptuales. El Estado lo conforman
todos los niveles de gobierno, entonces el flamante Ministerio a tenor de la
Ley, ejecutara todo; y entonces para qu estn las regiones y los munici-
pios? si el Ministerio los est sustituyendo.

Otro ejemplo reciente nos muestra que tambin se viene introduciendo una
reorganizacin en el actualmente burocratizado y catico sector agrcola del
Gobierno Central que cuenta con decenas de entidades, entre organismos
pblicos ejecutores, programas y proyectos: centrales y desconcentrados.
Pero esta reorganizacin no intenta cambiar nada estructuralmente. La re-
organizacin como solucin, trata de ordenar todas las actividades con una
matriz de coordinaciones. Simultneamente tambin se viene creando una
corporacin coordinadora de las empresas de servicios del Gobierno Cen-
tral, algo as como el sper ministerio intersectorial para estas corporacio-
nes ejecutivas que manejan mucho dinero; cuya finalidad resulta poco clara.
7
Esta manera de intentar resolver el problema de gestin constituye la tecni-
ficacin extrema de la confusin. Tambin como no podra ser de otro mo-
do se ha dictado la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE) que sigue la
lnea de las confusiones funcionales, en este caso en grado extremo, como
se advierte ms adelante (Captulo II).

Para prevenir o corregir esas situaciones con racionalidad, los esfuerzos
para alcanzar una gestin eficaz de un Estado moderno, debe regirse por
los principios bsicos que la ciencia administrativa establece para cualquier
actividad pblica o privada: 1) las funciones y las responsabilidades deben
definirse claramente; 2) las polticas deben centralizarse y las acciones des-
centralizarse; y 3) las unidades operativas deben tener tamaos de opera-
cin ptimos, para las funciones a su cargo.

El evidente problema peruano, heredado de la Colonia, identificado como
centralismo, ha mantenido prcticamente hasta ahora casi toda la capaci-
dad ejecutiva y de control, en las manos del Gobierno Nacional; infringiendo
los principios bsicos de la eficiencia operativa, a pesar que existen autori-
dades electas a niveles regional y municipal y que la Ley diga que son nive-
les de gobierno descentralizados y con autonoma: econmica, poltica y
administrativa.

El centralismo es simplemente sinnimo de: burocracia parsita, reglamen-
taciones absurdamente complejas, con vlvulas de escape, que algunos de
esos burcratas sabrn salvar cuando tengan inters personal; porque para
eso se hicieron esas normas confusas y compartidas entre instituciones
pblicas centralizadas.

El subdesarrollo crnico producto de esa realidad centralizada, que depri-
me a los pueblos y territorios del pas, debilita el inters ciudadano por la
participacin poltica y genera la precariedad de los partidos polticos, hasta
8
su extincin. En esas circunstancias aparece el salvador de la patria;
fenmeno recurrente en el tercer mundo.

Hasta cundo?; hasta que se organice un sistema de gestin pblica par-
ticipativa, genuinamente democrtico por descentralizado. Muy distinto por
cierto al concepto de participacin directa del ciudadano; propia de los re-
gmenes dictatoriales, centralizados que permiten la opinin del ciudadano
en encuentros o asambleas masiva en donde discrepar significa poner en
riesgo la libertad o la vida de la persona.

La correccin de la problemtica existente obliga a descentralizar muchas
funciones ejecutivas que hoy el Gobierno de nivel Nacional y sus otras enti-
dades autnomas gestionan a travs de sus Ministerios y sus organismos
desconcentrados, y de otras modalidades como: empresas, superintenden-
cias, corporaciones, sistemas nacionales y similares.

La descentralizacin debe entenderse como la transferencia de funciones a
otros niveles de gobierno, para eliminar la concentracin del poder, la con-
centracin de la economa en pocas manos y la capitalizacin mayoritaria
del ahorro en la ciudad de Lima. Males stos que son una muestra clara de
un Estado centralizado e ineficiente, que ha sido y viene siendo una tenta-
cin permanente de quienes buscan el gobierno como botn.

Para establecer la descentralizacin ser necesario definir con acierto: a)
qu debe permanecer centralizado; y b) qu debe descentralizarse.

Todos sabemos que actualmente en las instituciones pblicas de cualquier
nivel de gobierno, hay muchos problemas de ineficiencias que deben ser
corregidos. De manera que no tiene sentido decir cual de los niveles de
gobierno es ahora el ms o el menos ineficiente. Frente a esta situacin, en
lo que respecta a la organizacin del Estado es adecuado mirar positiva-
mente hacia adelante y convencernos que para alcanzar la competitividad
9
del pas se necesita, eliminar la enorme e ineficiente burocracia del Go-
bierno Nacional trasladando funciones ejecutivas a las competencias de los
gobiernos regionales y municipales; para clarificar las funciones y respon-
sabilidades que les corresponder a cada uno de los niveles de gobierno; y
el Parlamento debe legislar orgnicamente para que el sector pblico sea
eficiente; y pueda la ciudadana ejercer una fiscalizacin eficaz sobre sus
autoridades.

El objetivo que resume todo lo que debe alcanzarse con una eficaz Reforma
del Estado, puede describirse as: lograr que en cualquier momento y en
cualquier lugar del territorio nacional, cada poblador pueda acceder, con
facilidad, a la posibilidad de participar y contribuir, con su esfuerzo, a la
preservacin y mejoramiento de su medio fsico, social y econmico; a ha-
cerlo ms justo y solidario; y tener la posibilidad de fiscalizar con efectividad
a sus autoridades de todo nivel, para que stas se sientan permanentemen-
te obligadas a cumplir con su deber de servicio a la comunidad, al que se
han comprometido. Requisitos todos ellos necesarios para lograr la eleva-
cin de su nivel de vida en un proceso con tranquilidad social y eficiencia
tecnolgica.

En los pases que alcanzaron el desarrollo, el aparato poltico del Estado les
proporciona esas oportunidades en razn a que el sistema tiene tambin,
niveles de gobierno; pero es fcil observar que en esos casos tienen las
funciones bien asignadas con clara definicin de sus alcances y de sus
responsabilidades.

El perfeccionamiento de nuestro Estado debe seguir ese ejemplo, porque
sencillamente no parece haber otra alternativa razonable. Esta adaptacin a
la estructuracin del Estado en pases de ms desarrollo, debe hacerse de
manera similar a como cuando en el campo econmico, nuestras empresas
privadas adoptan la estructura de la sociedad annima (S.A.), que si bien

10
fue inventada en Europa para desarrollar sus industrias y negocios, en el
Per se aplica con la misma facilidad y eficiencia, como si fuera un sistema
oriundo de nuestro pas.

11

II. EL DIAGNOSTICO

Los diagnsticos detallados de la situacin actual del pas y de sus proble-
mas, son abundantes y extensos. Repetir ese esfuerzo sera perder el tiem-
po. Para los fines de la temtica de este libro, hemos preferido adoptar un
esquema diferente. Presentaremos una descripcin sucinta del Estado pe-
ruano y breves descripciones de los problemas ms trascendentes y sus
sntomas principales.

Empezamos resumiendo que el Estado tiene tres niveles de gobierno, teri-
camente establecidos por la Constitucin, como autnomos entre s: el Go-
bierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Municipales; y
dentro del mismo contexto constitucional, se establece el carcter de un
Estado democrtico, unitario y descentralizado. Caracterizacin que no se
cumple en la prctica, porque el Estado peruano no es realmente democr-
tico, ni descentralizado; como lo veremos luego.

El Gobierno Nacional est conformado por un Parlamento que ejerce el
Poder Legislativo y dicta las polticas nacionales mediante leyes; por un
Gobierno Central que por mandato de Ley asume las funciones ejecutivas
del nivel Nacional; y por un Sistema de Administracin de Justicia o Poder
Judicial encabezado por una Corte Suprema de Justicia. El sistema com-
prende en un segundo plano Cortes Superiores de Justicia, en cada cir-
cunscripcin Regional (antes Departamentos); y en un tercer nivel, Tribuna-
les de Justicia que ejercen la administracin sobre circunscripciones meno-
res, denominadas distritos judiciales. Todo el conjunto de la administracin
de justicia, conforma una sola institucin centralizada; e internamente su
12
organizacin jerrquica es vertical, desde el Presidente de la Corte
Suprema.

El Gobierno Nacional contiene adems agencias u organismos pblicos
autnomos en temas especficos como: el Tribunal Constitucional, el r-
gano Electoral, la Fiscala, la Defensora del Pueblo; el Banco Central de
Reserva INDECOPI; la Contralora General de la Repblica, entre otros,
cuya competencia y autoridad se extiende a todo el territorio nacional. Sin
embargo ellos logran cumplir slo parcialmente con su misin.

El Gobierno Central, rgano de carcter ejecutivo del Gobierno Nacional,
tambin denominado Poder Ejecutivo, est conformado por: los Ministerios,
las empresas pblicas nacionales, los programas y proyectos especiales
nacionales, entre otros; se trata de entidades pblicas que ejecutan las pol-
ticas y funciones asignadas por la Ley al nivel de Gobierno Nacional. El
Gobierno Central tiene a su cargo funciones nacionales, pero adems, mu-
chas otras funciones que debieran ser regionales o municipales. Pero nin-
guna cuenta con recursos ni econmicos ni operativos suficientes; y conse-
cuentemente los resultados a travs del tiempo, pueden resumirse en una
situacin del pas, tpica de pas subdesarrollado.

Los Gobiernos Regionales en un segundo nivel ejecutivo, tienen autonoma
respecto al Gobierno Central y al nivel municipal. Ejercen las competencias
que la Ley les asigna, dentro de su respectivo territorio regional. Cada Re-
gin es gestionada con un Consejo Regional de representantes elegidos,
que es presidido por un representante electo como Presidente Regional. El
Consejo Regional aprueba normas operativas y reglamentarias; y es aut-
nomo en sus responsabilidades asignadas por las leyes que le otorgan sus
competencias. Lamentablemente sus funciones y recursos propios, son a la
fecha imprecisos, en relacin a las funciones del Gobierno Central y de las
municipalidades. Esta realidad entorpece o anula la posibilidad de ejercer
una gestin eficiente y finalmente eficaz.
13
Los Gobiernos Municipales, en un tercer nivel ejecutivo, ejercen sus funcio-
nes sobre sus respectivos territorios municipales, que tienen dos niveles
territoriales: la Provincia y dentro de la provincia el territorio se subdivide en
Distritos. Las funciones entre ambos tipos de jurisdicciones municipales,
estn tambin poco precisas. Los respectivos rganos de gobierno son el
Concejo Provincial y el Concejo Distrital; conformados por personas electas
incluyendo el Presidente del Concejo, nominado Alcalde.

Los recursos econmicos municipales provienen bsicamente del impuesto
a los predios y del cobro de tasas por los servicios comunales que propor-
ciona. Los Concejos Provinciales en algunos casos cuentan con recursos
adicionales destinadas a la gestin de servicios provinciales. En actividades
presupuestales y funcionales propias, la responsabilidad es en la teora
asumida por cada gobierno municipal; dado que tanto los Concejos como
los Alcaldes, son elegidos por los ciudadanos de las respectivas circuns-
cripciones territoriales. Pero en la prctica no ocurre as en la mayora de
los casos, en razn que las funciones son compartidas con otras entidades
autnomas del Estado; o simplemente ejercidas por el Gobierno Central.

En el mbito distrital, los Concejos Municipales cuentan tambin con una
autonoma legalmente confusa respecto del Provincial por cuanto en algu-
nas funciones responden a los planes, proyectos y labores operativas que
puede establecer el Concejo Provincial. El distrito sede del Gobierno Pro-
vincial no tiene un concejo municipal distrital; pero si tiene un territorio distri-
tal a su cargo.

De esta manera, en cada circunscripcin territorial del Per existen cuatro
(4) Autoridades, una por cada nivel de gobierno (con uno menos en el caso
del distrito sede del Gobierno Provincial).

La estructura actual del conjunto del Estado, desde el punto de vista terico,
constituye, a similitud de otros pases, inclusos los desarrollados, una es-
14
tructura de gestin, capaz de ser eficiente; siempre y cuando sus compe-
tencias funcionales y rentas propias estuvieran bien asignadas.

Lamentablemente la imprecisin de las funciones, de los recursos y de las
responsabilidades en todos los niveles del Estado es la causa de su debili-
dad institucional que debe ser materia de atencin y modificacin de las
leyes, entre ellas, principalmente de la Carta Constitucional de la Nacin,
para su perfeccionamiento tcnico, porque la Constitucin debe ser un ins-
trumento que debe definir la estructura que pueda garantizar un nivel ade-
cuado de eficiencia a la gestin pblica.

Se requiere que el Parlamento perfeccione las leyes orgnicas de los dife-
rentes niveles de gobierno, evitando tanto las duplicaciones de responsabi-
lidades entre niveles de gobierno, como que queden vacos de autoridad y
de responsabilidad. Pero adems, tiene que cuidar que estos problemas no
se originen cuando el Gobierno Central, actuando con el encargo del Parla-
mento, reglamenta las leyes, Lo que viene ocurriendo muy a menudo.

Grave tambin es por cierto que el Gobierno Nacional viene sistemtica-
mente creando dos sistemas de gestin paralelos, con funciones en muchos
casos compartidas. De un lado una estructura de sistemas nacionales de
caractersticas sectoriales centralizadas; y de otro lado una estructura de
caractersticas descentralistas, concordante sta con el mandato constitu-
cional, con base territorial en regiones y municipalidades, pero como se
aprecia, sin una buena definicin de funciones y sin recursos econmicos
suficientes para ambos sistemas.

La propia Carta Constitucional y las Leyes Orgnicas institucionales reco-
gen estas dos formas de estructuracin errnea y confunden todo, sin per-
cibir la naturaleza del problema. Situacin que precisamente viene profundi-
zando los problemas de gestin, por la burocratizacin inorgnica del Go-
bierno Nacional; y con el resultado catico conocido. El caos en el Gobierno
15
Central ha llevado hasta el ingenioso planteamiento, de sustentar la elabo-
racin de una matriz de coordinaciones en el sector agricultura; y en el caso
de las entidades de servicios pblicos, hasta la creacin de otra entidad
comn de coordinacin; lo que puede avizorarse como el nacimiento de otra
futura matriz de coordinaciones intersectoriales.

Se trata ciertamente de un caos maysculo que se alimenta con la produc-
cin en cantidades industriales de Leyes, que tratan de desenredar la mara-
a, pero realmente la complican ms. Recientemente se anunciaba orgullo-
samente que en el mes de Junio del 2008 se haba alcanzado la increble
eficiencia de haberse producido ms de 160 Leyes. Semejante concepto
de eficiencia existe en el Per de hoy, aunque Ud. no lo crea.

CMO SOLUCIONAR EL PROBLEMA ESTRUCTURAL DEL ESTADO?

Un gran nmero de ciudadanos comparten la idea que el Estado en el Per
ha sido y es deficiente y que requiere ser reformado. Los clsicos diagnsti-
cos de la gestin pblica y del nivel de vida en el pas, por el gran nmero
de indicativos estadsticos existentes, ubican al Per en un nivel bajo entre
los pases subdesarrollados, lo que sin muchos detalles constituye nuestra
lnea de base, que lamentablemente se muestra con muchos problemas de
naturaleza estructural y con miles de problemas menores derivados de
ellos.

Consecuentemente en este captulo, a continuacin, se identifican algunos
de los principales problemas estructurales que es necesario solucionar con
una reforma; y ms adelante en los siguientes captulos se presentan los
conceptos a seguir y se delinean, soluciones por aplicar en problemas es-
pecficos. Sin que la intencin sea agotar el tema, sino slo dar ejemplos
prcticos en temas trascendentes.

16
a) Duplicacin de competencias funcionales

El problema estructural paradjicamente se agudiz en el Per cuando el
sistema ejecutivo centralizado del gobierno tradicional del Per, moderniza-
do principalmente por la mejora de los transportes y de las comunicaciones,
alarg sus lneas de comando hacia los Departamentos, (hoy Regiones) y
hacia las Municipalidades; y ante la confusin, se lleg al extremo equivo-
cado de crear constitucionalmente la errada solucin de las funciones com-
partidas entre niveles de gobierno. Lo que significa la aplicacin de un
criterio esencialmente reido con los principios de eficiencia de la ciencia
administrativa; lo que ha llevado a que nadie sea responsable de nada.

En general, los sistemas nacionales y los rganos desconcentrados del
Gobierno Central, perforan las autonomas de los gobiernos descentraliza-
dos y duplican, triplican y ms, las competencias funcionales. As se ha
creado la necesidad excesiva de coordinar entre entidades. La solucin
tpica aplicada son las llamadas comisiones coordinadoras; que usual-
mente quiebran la lnea de responsabilidad de las actividades pblicas y
burocratizan parsitamente todos los niveles del Estado, para no solucionar
nada.

En el caso de los sistemas nacionales, algunos de ellos responden a con-
ceptos vlidos de poltica nacional de obligatoria ejecucin, pero ello no
debe significar que la ejecucin de funciones debe ser realizada desde el
comando central, porque no es eficiente hacerlo as. En el caso de funcio-
nes de carcter local deberan ser ejecutadas por organismos descentrali-
zados locales, con autonoma y responsabilidad frente a la Ley, es decir, por
los municipios.

Excepcionalmente las polticas de la defensa civil y la seguridad nacional si
pueden ser facilitadas mediante la configuracin de un comando vertical en
casos de necesidad extrema de carcter nacional.
17
b) Tamao muy grande de escala de operacin de la entidad

Otro ejemplo que trastoca las normas bsicas de eficiencia, se encuentra
en el sistema de Administracin de Justicia, por constituir una entidad de
tamao operativo, o escala de operacin; muy grande. Se trata de una sola
estructura centralizada, que constituye un slo sistema, con niveles de ope-
racin desconcentrados, que no son autnomos entre s, que por su inefi-
ciencia a travs del tiempo, desde la colonia, ha sido tradicionalmente ins-
trumento del poder poltico y una de las causas de la persistencia de la po-
breza y la injusticia en el Per. La solucin deber orientarse a la creacin
de un sistema de justicia descentralizada, con autonomas y con niveles de
gestin descentralizada, paralela a la de la estructura poltica modificacin
que es viable de ser adoptada sin mayor esfuerzo.

c) Errores estructurales en las empresas pblicas

Tambin en el Per es tradicional que en la gestin de las empresas pbli-
cas, se aplique una mala adaptacin de la estructura de la empresa privada;
lo cual ha significado introducir errores sutiles, pero muy graves, que han
contribuido al desprestigio del sistema empresarial pblico, sea por inefi-
ciencia y/o por corrupcin.

Es el caso que en la empresa pblica e instituciones pblicas similares, se
han confundido por Ley, los criterios para definir las representaciones en la
junta de accionistas (el Estado) y en el directorio (el gestor); lo que ha
llevado al debilitamiento de toda la institucionalidad. El Estado, en empresas
de cualquier nivel de gobierno, debiera estar representado en la Junta de
Accionistas, por funcionarios de confianza poltica, representantes de las
entidades sectoriales que concurren en la necesidad de la gestin comn.

Pero en el Directorio la representacin debiera ser de personas indepen-
dientes, de preferencia con buena experiencia en gestin empresarial, que
18
asuman claramente su responsabilidad personal en el cumplimiento de la
Ley. El Presidente del Directorio debe ser nombrado en la Junta de Accio-
nistas; e igualmente se deber nombrar al cuerpo de Directores, pero a
pedido del Presidente del Directorio. De esta manera se define bien la res-
ponsabilidad frente a la Ley de quienes asumen los cargos.

El Directorio a su vez nombra al cuerpo gerencial; y slo el gerente de ms
alto rango debe ser ratificado por la Junta. Esta estructura tender normal-
mente a la estabilidad institucional y en general a la eficiencia y especializa-
cin del cuerpo gerencial.

Por el contrario, las empresas y entidades similares del Estado en el Per,
muestran una estructura equivocada al haberse adoptado la figura de pre-
sidente ejecutivo. Esta modalidad es normalmente exitosa en las empresas
privadas, pero no lo es en las empresas pblicas, en razn precisamente de
la naturaleza pblica de la propiedad; y de la misin de la empresa pblica.
La presidencia ejecutiva en el sector pblico se contradice con la necesi-
dad de fiscalizacin y de transparencia, frente a los ciudadanos y sus insti-
tuciones representativas.

En el Estado la figura de presidente ejecutivo ha debilitado permanente-
mente la posibilidad de tener capacidad gerencial y profesionalismo espe-
cializado en las empresas pblicas, en razn a la fuerza asumida por un
presidente ejecutivo, representante normalmente de autoridades polticas
de muy alto rango. Hasta la actuacin de la Contralora General de la Rep-
blica, en la prctica, resulta mediatizada en esas circunstancias.

Cuando la Presidencia es slo de Directorio, (sin ser ejecutiva), el Directorio
adquiere estructura de grupo y facilita el aporte de sus miembros en el an-
lisis y aprobacin de las polticas ejecutivas, de la programacin presupues-
tal y en la fiscalizacin de los resultados; que debe ejercer en primera ins-
tancia, sobre su cuerpo gerencial.
19
Si no se cambia la estructura empresarial actual, mejor sera no tener em-
presas pblicas. Lo cual ciertamente no es posible, porque para muchos
casos, las empresas pblicas y otras modalidades corporativas pblicas
similares son esenciales como rganos polticos para determinadas funcio-
nes del Estado, en cualquiera de sus niveles; principalmente si tienden a
tercerizar sus funciones.

Es bueno recordar que la empresa o entidad pblica corporativa, cambi su
antigua y exitosa actividad de servicio, similar a la forma usual en pases
desarrollados, cuando el Estado Peruano decidi equivocadamente incur-
sionar generalizadamente en actividades productivas, industriales y comer-
ciales, propias de la actividad privada que por naturaleza son distintas a la
de servicios propios del sector pblico. Esta mala experiencia result ser
suficientemente disuasiva para evitar repetir esta equivocada poltica, que
finalmente se resolvi correctamente en estos casos con la implantacin del
concepto del rol subsidiario del Estado.

d) Falta real de control y de fiscalizacin de la gestin pblica

Las entidades nacionales de control y fiscalizadoras de nivel Nacional, tie-
nen un tamao operativo muy grande porque abarca los tres niveles de
gobierno con muy pocas posibilidades de alcanzar xito. Se trata ciertamen-
te de una misin en la prctica imposible de ser exitosa, salvo algunos ca-
sos puntuales.

Bajo el sistema actual, las entidades centralizadas de control, estn limita-
das por los recursos del Estado centralizado, y en la prctica slo actan
espordicamente sobre un pequeo sector de las actividades en el pas;
ms concretamente actan mayormente en el mbito de Lima; como si el
Per fuera slo Lima. An as, las entidades rectoras nacionales, no pueden
ni garantizar el control ni de bienes ni de servicios, ni pueden evitar las
ilegalidades de procesos pblicos; o la calidad y comercializacin de
20
productos de consumo diario o detener el contrabando en la propia ciudad
de Lima; podrn hacer algo para proteger a los consumidores y/o usuarios
de los servicios, en el resto del pas?. Naturalmente que no lo pueden ha-
cer. Algunas batidas o campaas policiales, que cuando pueden realizan las
autoridades, comprueban permanentemente que, donde se aprieta, sale
pus. Resulta obvio que bajo el modelo centralizado, en la prctica casi no se
tiene ni actividades privadas formales, ni sistema de control estatal ni auto-
ridad fiscalizadora real.

Lamentablemente el fracaso del Estado en su forma actual, es tomado
como el fracaso de la Democracia, cuando lo real es que las leyes peruanas
son tericas y constituyen una hemorragia de buenos deseos, que en su
mayora no se cumplen, porque no pueden tener la contraparte necesaria
para imponer su cumplimiento. Salvo por supuesto en los casos de vengan-
zas polticas; graficada como se vio previamente por esa famosa frase: a
mis amigos todo, a mis enemigos la Ley.

e) Autonomas: confusiones polticas

La catica estructura del Estado se empeora cada da ms. Parece ser que
en los ms altos niveles de la gestin pblica y poltica, se tiene, o se quiere
tener, una confusin extrema respecto de lo que significa: administracin
territorial, niveles de gobierno y el concepto de autonomas frente a las
competencias asignadas. As, ante la percepcin de los problemas, muy a
menudo, el Gobierno Nacional reacciona elaborando nuevas leyes. De all
que intentando cambios, pero improvisando esquemas, las nuevas Leyes
aumentan la confusin.

Los polticos tradicionales no toman en serio la Democracia, porque segu-
ramente no la entienden o no quieren entenderla. Las formas dictatoriales y
de sectorizacin funcional piramidal, s se les hace fcil de entender,
21
aunque sean imposibles de aplicar para alcanzar eficiencia en la gestin
publica.

Como resultado de tanta confusin, en la administracin pblica centraliza-
da de hoy, se vive intensamente a diario lo urgente con objetivos de muy
corto plazo a los que la jerga criolla define como politiqueros. Pocas veces
se trata lo importante. De nada vale que los resultados sean reiterativamen-
te desastrosos y que la pobreza contine azotando a las mayoras; y que los
problemas continen.

La mayor distorsin administrativa, definida como centralismo de gestin, le
correspondi al Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada, cuando
imagin, probablemente con buena voluntad, pero equivocadamente, que a
cada sector de actividad social o econmica, deba corresponder un Minis-
terio sectorial o un Sistema Nacional. Una administracin sectorial o sis-
tema nacional significa separar la gestin pblica por tajadas funcionales y
no por mbitos territoriales. As la prctica del centralismo deform la acep-
cin sector como si fuera sinnimo de Ministerio. Como si en cada nivel
descentralizado o local, la gestin no comprendiera la administracin de
todos y cada uno de sus servicios sectoriales tambin. En otras palabras,
cada nivel de gobierno es y debe ser por naturaleza, multisectorial, y la
Constitucin del Estado debe definir claramente en cada nivel del gobierno,
el alcance funcional que se le asigna para evitar superposiciones dentro de
un mismo sector.

En el extremo, el criterio centralista, aplicado por el gobierno militar en la
dcada de los setenta podra haber llevado al pas a tener quizs 80 o ms
Ministerios. Sino lo hicieron es porque esa solucin es inviable. Naturalmen-
te se trataba de una utopa de centralismo puro. Con miles de burcratas
orquestando en papeles los esquemas de organizacin y de planificacin
del Estado; y con otros miles de coordinadores sectoriales en los Ministe-
rios y sus organismos desconcentrados. Estos naturalmente poco a poco
22
fueron perdiendo presencia en el territorio nacional, simplemente por tener
lneas de delegacin de mando muy largas, destinadas a monitorear desde
la capital su propia gestin y casi nunca sus resultados; y financiados por la
caja nica. El resultado hubiera sido un centralismo extremo nunca antes
visto, con falta total de participacin vecinal fiscalizadora; y con el agrava-
miento, en proceso permanente, de todos los problemas nacionales.

El error sustancial fue creer que un buen instrumento de planificacin, como
es el anlisis sectorial, era aplicable como sistema de gestin sectorial.
Este error est siempre presente como posibilidad. Se manifiesta con natu-
ralidad en la burocracia que asesora a los polticos; y es un producto que
compra fcilmente cualquier poltico. As por ejemplo con motivo del pasado
terremoto en la zona de Pisco, se cre un comit de emergencia centrali-
zado; y las autoridades locales del Sistema de Defensa Civil, pasaron a
estar pintadas en las paredes. No eran tomadas en cuenta para nada por
los nuevos burcratas centralizados; por ms que vinieran etiquetados co-
mo representantes de la clase empresarial.

Pero hoy la confusin sigue fuerte. Como ejemplo debemos referirnos a los
nuevos reglamentos nacionales que las Leyes encargan confeccionar a los
Ministerios. No es extrao que en algunos casos, vayan ms all que lo
que las Leyes dictan. En otros casos las normas cercenan temas que no
estn en el conocimiento de los comisionados que las elaboran. Ambos
casos, constituyen por lo menos faltas funcionales graves; y los resultados
invalidan las normas, las que deberan ser nuevamente elaboradas.

Grave resulta tambin que teniendo los Ministerios y Organismos naciona-
les, dentro de su Reglamento de Organizacin Funcional (ROF) dependen-
cias encargadas en lo normativo de la funcin fiscalizadora, en la mayora
de los casos no se tenga el concepto claro del qu se fiscaliza, ms an
cuando existe la Oficina de Auditoria Interna. Sin embargo s hay temas
importantes que ameritan que los Ministerios tcnicamente fiscalicen sin
23
constituir infraccin a las autonomas. Nos referimos a la elaboracin de los
Reglamentos Nacionales, y a su aplicacin a nivel nacional por todas las
entidades pblicas obligadas a respetarlas en todos los niveles del Estado
por mandato de la Ley, sean Ministerios, Gobiernos Regionales y los Go-
biernos Municipales. En este sentido es necesario que permanentemente
los Ministerios fiscalicen y denuncien a las autoridades polticas, por los
incumplimientos de lo normado, de acuerdo a Ley en los Reglamentos Na-
cionales. Esta tarea naturalmente est acumulada por el momento.

El Neo Centralismo

Hoy como ayer las autoridades sufren la ineficiencia que fomenta la buro-
cracia con la naturalidad de siempre. Los polticos de buena voluntad, natu-
ralmente advierten tarde que su capacidad ejecutora est trabada; pero
parece ser que no encuentran como salir de la situacin, porque estn ro-
deados por el enemigo silencioso, la burocracia. La descentralizacin bien
estructurada es la respuesta adecuada para la solucin de este problema.

f) La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE)

La L.O.P.E N 29158 se constituye en la materializacin de un grave error
conceptual en la estructura funcional del Estado. Segn el Artculo 4 el
Parlamento Nacional abdica de sus facultades legislativas de naturaleza
constitucional exclusiva, para establecer polticas nacionales; y se las
asigna al Poder Ejecutivo, creando una suerte de golpe de Estado. Ahora el
Ejecutivo est autorizado para vulnerar, por Decreto Supremo, las autono-
mas constitucionales y legales de las Regiones y de las Municipalidades en
todo orden de cosas. Esta Ley ha llevado al extremo el caos en que est
sumergido el Estado. Lo peor de todo, es que pareciera que en el Parla-
mento Nacional nadie se ha percatado que han instaurado lo que sera una
dictadura legalizada.

24
Tambin en el tema de las licencias de construccin se ha creado un enre-
do entre Leyes como son: la Ley N 29090 de Licencias de Edificaciones; la
Ley N 27446 del Sistema de Evaluacin del Medio Ambiente; la Ley Org-
nica de Municipalidades; la Ley General de Transporte y Trnsito Terrestre
N 27181; etc. En este caos algunos municipios de Lima ya vienen deri-
vando sus expedientes a los Ministerios. Hemos regresado al ao 1970,
cuando se conculc a las Municipalidades su derecho de planificar y regla-
mentar las zonificaciones de uso del suelo y de otorgar las respectivas li-
cencias de edificacin que les corresponde por propio derecho por su ade-
cuado nivel de gestin y autonoma.

g) El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)

Un ejemplo dramtico que se alimenta generalmente por decisiones perso-
nales equivocadas, ha llevado a distorsionar la aplicacin del SNIP, que en
principio es necesario, pero que debe ser perfeccionado y reglamentado con
adecuada racionalidad.

El SNIP parece haber sido tomado, en la prctica del Gobierno Central,
como slo una fuente de trabajo; y no como el proceso sumamente necesa-
rio que es para calificar y priorizar los proyectos de inversin pblica. El
error bsico actual del sistema es que la Ley le ha dado el poder de regla-
mentar y decidir sobre proyectos, a los burcratas de nivel nacional. Los
reglamentos en esta materia han instituido una dictadura de los burcratas,
que se imparte sin participacin ni control por parte del nivel poltico.

La capacidad que tienen de paralizar proyectos con poco esfuerzo, es muy
grande, tanta que incluso burla al inters poltico. Para ello, los burcratas
han logrado a travs de normas como la Directiva General del SNIP, RD
009-2007-EF/68.01 del SNIP, establecer un by-pass que evita la participa-
cin poltica en los proyectos del Gobierno Nacional; slo proyectos selec-
25
cionados por burcratas pasan la valla. Los otros proyectos requieren de
muchos estudios ms, para felicidad de los burcratas.

h) La Gestin Ambiental

Otro tema que se ha burocratizado, en todos los niveles del Estado a vista y
paciencia de las autoridades polticas, es el de la gestin ambiental, cuya
importancia es extrema pero cuyo tratamiento administrativo viene siendo
sofisticado innecesariamente para la mayora de los proyectos incluyendo
los de naturaleza simple o rutinaria. Las demoras en el anlisis de esos
casos se originan en dos temas: la aplicacin incorrecta del Reglamento de
la Ley 27446, reglamento que nunca ha sido aprobado y por tanto no est
vigente; y la ilegal intromisin de los Ministerios en las decisiones de los
gobiernos autnomos Regionales y Municipales.

Debemos como buen ejemplo comentar el caso de un manual simple y muy
apropiado de mitigacin de impactos de las carreteras en construccin ela-
borado por el Banco Mundial que ha sido editado por el MTC en 1999, que
describe las soluciones prcticas de mitigacin en obras viales, que sera
muy efectivo que debera ser lo nico exigible. Pero contrariamente se exige
permanentemente la aplicacin simultnea de numerosas y distintas nor-
mas, que incluso en los informes contratados, obligan a listarlas como un
credo religioso. Documento este que llega a conformar un captulo dentro
de cada estudio. No les importa incluso que algunas de esas leyes o nor-
mas ni siquiera tengan vigencia legal. Exigirn su aplicacin. Mientras
tanto el territorio puede en la prctica ser cubierto con basuras, desechos
industriales o depredados los bosques y los mares, sin que exista autoridad
responsable de ello.

Aberrantes es que cuando se tienen proyectos de conservacin, de rehabili-
tacin o de mejoramiento de infraestructuras de servicios, que deben reali-
zarse con prontitud como procedimientos programados en secuencias lgi-
26
cas, las autoridades aplican y exijan segn sus reglamentos vigentes, reali-
zar estudios de impactos ambientales: fsico, social, econmico, arqueolgi-
co, etc., sobre reas de influencia indirectas, como si se tratara de estudios
para planificar y finalmente algn da, construir una infraestructura que an
no existe.

Evidentemente esta realidad equivocada est retrasando el desarrollo na-
cional. Lo que hace urgente una revisin y simplificacin de la frondosa y en
gran parte innecesaria legislacin centralista existente. La legislacin debe
ser simplificada para ser ms prctica y debe aplicarse descentralizadamen-
te, en la accin y en la fiscalizacin lo que es ms prctico y efectivo para
evitar el aumento de la contaminacin ambiental.

i) La Gestin Urbana

Como consecuencia del centralismo, la gestin urbana y la rural son muy
deficientes y tambin burocrticas. La legislacin y los reglamentos, por su
ineficiencia cambian constantemente, muchos de ellos bajo el influjo de
intereses personales. El otorgamiento de licencias est lleno de vicios;
sean de construccin, licencias de funcionamiento; etc. Los funcionarios
municipales profesionales especializados que autorizan los proyectos, no
se responsabilizan por la correcta aplicacin de los reglamentos municipa-
les, sino que dicha labor la realizan comisiones diversas que diluyen las
responsabilidades. Los vecinos actualmente asumen los costos de esta
duplicidad de funciones que adems indefine en la prctica las responsabili-
dades. Pero eso s, todos hacen un medio trabajo y su salario sumado debe
ser un monto mayor, a cubrir por el vecino con alargamiento de los proce-
sos, y muchsimas veces incumpliendo lo establecido por las normas.

A las entidades gremiales de profesionales, que tienen bsicamente un
carcter de defensa y de fiscalizacin de los comportamientos ticos no les
debe corresponder institucionalmente funciones tutelares sobre la calidad
27
profesional de otras personas, todos los cuales tienen grado universitario
similares a los de sus tutores. Un sistema as obligara a la institucin a
extender la cadena al infinito, requirindose tutores de los tutores. De he-
cho la funcin tutelar en el caso profesional es antitica. Si un profesional
se equivoca, debe responder en la va civil correspondiente, que puede ser
el arbitraje, en el cual se pueden ventilar las discrepancias y/o responsabili-
dades profesionales. Quin contrata a un profesional, tiene su derecho de
contratar una revisin por otro profesional o perito de su confianza.

Por ejemplo, en el tema de las licencias de construccin, bastara que pro-
fesionales municipales especialistas, en arquitectura, ingenieras diversas,
defensa civil, impacto ambiental, etc asuman responsabilidad plena y un
mejor salario, para que las cosas sean ms fluidas en el cumplimiento de
los reglamentos y de las normatividades.

Naturalmente los procedimientos poco eficientes se aplican actualmente
bsicamente en Lima, en donde los reglamentos nacionales y los comple-
mentarios municipales se han esmerado en crear el mayor caos imaginable
en la gestin urbana. Naturalmente a ro revuelto, ganancia de pescadores.

Y qu decir de la tragedia de la contaminacin ambiental, causada por Le-
yes y reglamentos nacionales que originan la debilidad municipal y su impo-
sibilidad de controlar la contaminacin de las aguas corrientes y de las ser-
vidas arrojadas a los cursos de agua y mares sin tratamiento adecuado.
Lamentablemente esta funesta experiencia de una Lima catica, es el mo-
delo que el centralismo viene exportando a todo el pas.

j) El problema del dficit de titulacin de la propiedad

La formalizacin legal de diferentes derechos, sean de propiedad o de
identidad o de autor, etc., es muy importante para posibilitar el desarrollo
econmico y social. Esta actividad debe en consecuencia ser muy eficiente.
28
Lo que no es as, porque el sistema de registro de propiedad y de identidad,
se vienen centralizando ms y no cubre todo el territorio nacional en sus
diversas necesidades. Pero adems le estn creciendo varias cabezas tam-
bin centralizadas, como son la Superintendencia Nacional de Registros
Pblicos (SUNARP), El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y
de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) y el Registro Na-
cional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC), y otros facilitadores como
el Organismo de Formalizacin de las Propiedad Informal (COFOPRI). Esta
ltima entidad anunciaba hace muy poco con mucho entusiasmo, que en su
plan de avance ya haba registrado los predios en 16 distritos de Lima.

Este es otro problema de confusin que slo augura mayores padecimien-
tos para la poblacin y trabas al desarrollo en el futuro. Es tambin impor-
tante que se busque una correcta solucin a esta situacin, que seguramen-
te en la mente de un centralista ser sencilla de resolver creando otro
ministerio, o una superintendencia de carcter nacional, de cualquier tipo,
que finalmente en cualquier funcin pblica, en el caos que existe en el
Per, slo significa ms burocracia, ms centralismo y su consecuente ms
ineficiencia.

k) La gestin de las cuencas

El centralismo como sistema, adems de catico y sobredimensionado deja
sin respuesta tcnica de gestin, al territorio que tienen caractersticas im-
portantes de unidad y funcionalidad, como de hecho son las cuencas oro-
grficas. Normalmente en la regin costera el Estado peruano ha aplicado
como respuesta natural de gestin agrcola, la creacin de las juntas de
regantes, que tradicionalmente han dado un alivio a muchos problemas,
pero ms recientemente, la naturaleza de los problemas se ha agudizado y
complicado involucrando otros sectores como el minero las reas urbanas y
el medio ambiente, lo que se ha vuelto en un reto ante la necesidad de dar
soluciones del sector pblico. Especialmente para los territorios escasos de
29
agua, como son los valles de la costa y sierra; y las tierras altas de la ceja
de selva.

En el mundo ante la necesidad de administrar este recurso buscando efi-
ciencia, han surgido respuestas estructurales que se orientan hacia la crea-
cin de entidades de gestin comn con la participacin responsable de
representantes de los sectores rural y urbano; solucin que es necesario
adoptar en el Per.

La gestin comn en la administracin pblica corresponde a una solucin
con carcter cooperativo muy utilizada en el mundo, para los casos en que
las entidades pblicas, autnomas entre si, requieren crear un rgano co-
mn al que de comn acuerdo delegan sus capacidades y responsabilida-
des en determinado tema para hacer viable la previsin o la solucin de los
problemas. Que naturalmente es muy utilizado no slo en la administracin
rural, sino tambin en la urbana.

l) El sistema de ciudades y su desarrollo

Las ciudades cumplen una funcin importante en el desarrollo de las nacio-
nes como parte del sistema social y econmico. El Banco Mundial en sus
documentos de poltica sostiene que en los pases en desarrollo, se debe
considerar los problemas urbanos en una perspectiva ms amplia, que vaya
ms all de la vivienda y de la infraestructura residencial y que haga hinca-
pi en la productividad de la economa urbana y en la necesidad de reducir
los obstculos a esa productividad; tambin se debe aumentar la productivi-
dad de las capas ms pobres a travs de un aumento de la demanda de
mano de obra y mejorar su acceso a los servicios pblicos; y es necesario
dedicar ms esfuerzos para revertir el deterioro del medio urbano.

El gran obstculo para alcanzar estas metas, dice el Banco, est en la debi-
lidad de las instituciones municipales, tanto tcnica como financieramente;
que dan como resultado las deficiencias de la infraestructura urbana, la
30
escasa productividad de la comunidad y consecuentemente su poca contri-
bucin al desempeo macroeconmico del pas.

Hoy en el mundo las ciudades cada da albergan ms poblacin, que re-
quiere de medios para vivir y de un buen nivel de vida. Pero tambin su
tamao y localizacin, debe responder a la necesidad de posibilitar propor-
cionar con eficiencia cuando menos los servicios requeridos de apoyo a la
ocupacin del territorio en su rea de influencia a su poblacin urbana y
rural. En el Per de hoy estas necesidades estn muy lejos de alcanzarse.
Para comprobarlo basta observar la mala calidad de la vida y los peligros
que se tienen en las zonas urbanas; y tambin el desastroso e insuficiente
nivel de satisfaccin de los principales servicios pblicos; as como la situa-
cin de la edificacin siempre incompleta de la mayora de edificaciones
urbanas, que presentan un paisaje urbano similar a las escenas que la tele-
visin presenta de las ciudades sometidas a bombardeos; paisaje que en
promedio alcanza al 60% del rea urbana en las ciudades del Per.

Sera injusto decir que las autoridades municipales actuales son las culpa-
bles por este panorama que en realidad es muy antiguo y que no tiene cul-
pables identificables, porque habra que decir que el resultado es causado
por ese problema nacional que es el centralismo, que tambin afecta direc-
tamente a Lima por su crecimiento excesivo y desordenado.

Actualmente se observa, que se viene agudizando la concentracin de la
economa en Lima, capitalizando en edificaciones lo poco que relativamente
tiene el Per en ahorro privado. Lo que no estara mal si no fuera porque
estratgicamente es inconveniente tener una ciudad muy grande e ineficien-
te que consume en exceso recursos nacionales y porque su ineficiencia
operativa origina relativamente para un pas subdesarrollado, altsimos cos-
tos sociales en externalidades de todo tipo; y que prcticamente sigue con-
servando todo el poder poltico en perjuicio del resto del pas. Mientras que
del otro lado, en un segundo plano slo existen unas pocas ciudades de
mediano tamao, con gobiernos sin mayores competencias en servicios
31
pblicos, sin recursos suficientes debido a sus bajas posibilidades de recibir
impulsos econmicos del Gobierno Nacional; y la existencia en un tercer
plano, de cientos de poblados empobrecidos, dependientes en casi su tota-
lidad de la confusa y burocrtica gestin de los rganos desconcentrados
del Gobierno Central.

El fenmeno de Lima es incluso peligroso estratgicamente no solamente
porque es actualmente el nico centro de poder real, sino que corre peligro,
por su incoherencia administrativa, de tener en poco tiempo falta de servi-
cios pblicos suficientes. La ciudad est al borde del colapso en servicios
pblicos, especialmente en el trnsito, el transporte, el saneamiento, la
energa la salud y la educacin, por mencionar algunos de ellos. Problemas
que se agravarn con el cambio climtico, que es un hecho que se refleja
en la desaparicin de los glaciares y nevados en las alturas de las cuencas
que abastecen Lima y el Callao. Ni que decir del suministro de energa que
similarmente se encontrar con limitaciones serias en el mediano plazo.
Recordemos que las derivaciones de las aguas del Mantaro tambin est
limitada por las necesidades propias del desarrollo rural y urbano en esa
vertiente; y por los propios requerimientos de la central hidroelctrica del
mismo nombre.

Pero la preocupacin de las autoridades nacionales parece que no pasa por
la evaluacin de la realidad urbana en el pas, y por encontrar la manera de
fortalecer ciudades bien desarrolladas y equipadas, que sean centros efec-
tivos de servicio en apoyo de un desarrollo nacional homogneamente bien
distribuido en el territorio nacional.

Bueno ser recordar, que durante mucho tiempo se ha venido teorizando en
innumerables estudios sobre la necesidad de tener algunas decenas de
ciudades constituidas en polos de desarrollo, sin que en la prctica se
pudiera haber hecho realidad esa visin, que es correcta, porque significara
el apoyo necesario para la ocupacin armoniosa del territorio y el desarrollo
32
de sus centros poblados y productivos en general; y para la defensa y pro-
teccin del medio ambiente.

A qu se debe esta coyuntura de falta de ciudades dinmicas dotadas de
servicios pblicos eficientes en el pas?; Es acaso un problema irremedia-
ble de falta de capitales de inversin?; Estamos a la merced de quienes
quieran ayudarnos con algunos pocos prstamos de la banca multilateral?
No es as. Los crditos de la banca multilateral son necesarios, pero no son
suficientes, porque el actual aparato burocrtico del pas, es perezoso y se
satura con muy pocos resultados, por la ineficiencia del Estado.

Esta realidad hace que los problemas existentes consuman nuestras ener-
gas y capacidades econmicas, en una gran proporcin, en forma de ex-
ternalidades, que causan un mayor costo. As por ejemplo, hay grandes
problemas de salud, porque no se tratan las aguas ni los desperdicios, y se
contamina el ro y el ambiente; no hay suficiente agua potable, pero el ciu-
dadano paga mucho por tener un poco de agua contaminada en casa y
mucho consumo en medicacin; no hay electricidad en el pueblo, pero al
costado hay una cada de agua que podra ser utilizada para generarla. Los
caminos tienen problemas de malas caractersticas y falta de conservacin,
por falta de presupuestos, pero se pierden ingentes recursos por mayores
costos de operacin del transporte y por accidentes de trnsito. La ciudad
de Lima es muy ineficiente, pero debido al centralismo, sigue creciendo y
aumentando sus problemas y sus costos, desperdicindose los recursos en
perjuicio del resto del pas. Puede decirse al respecto, que los costos gene-
rados por la burocracia centralista y por las ineficiencias de la ciudad de
Lima, son dos factores que gravitan significativamente contra el desarrollo
nacional. Podemos evitar el colapso de Lima descentralizando la ocupa-
cin territorial? o Hay que dejar que el cambio climtico haga inviable sta
ciudad? Qu hacer? Es evidente que el problema es de gestin pblica.

Lo cierto es, que las ciudades posibles de constituirse en polos existen,
pero su estructura legal de gestin municipal, es muy dbil econmica y
33
funcionalmente; y tiene a su cargo pocas competencias. Realmente no exis-
te una estructura de gestin de la ciudad. Una pequea parte de la gestin
la desarrolla el Municipio y la mayor parte de los servicios pblicos son ges-
tionados por los Ministerios del Gobierno Central o por sus empresas des-
concentradas y por las concesionarias contratadas por el propio Gobierno
Central. De manera que existe un sistema de administracin de ciudades
caracterizado por el caos de autoridad y falto de recursos econmicos.
Mientras tanto las ciudades en provincias, con pocas excepciones, langui-
decen en su ineficiencia y en su gestin improvisada ante la interferencia de
los organismos desconcentrados del Gobierno Nacional. Lo que origina que
estn faltas de inversin privada, en razn que los ahorros se capitalizan en
Lima.

m) El Sistema de Adquisiciones y Contratos del Estado

Este sistema tambin es parte importante del problema nacional. Se trata de
una estructura de gobierno centralizada, que a travs de los aos fue
perfeccionada para evidentemente contribuir a un mayor centralismo buro-
crtico que debilita ms el desarrollo de la tecnologa en el resto del pas.
Sus ineficiencias han hecho necesario recurrir a organismos internaciona-
les, para facilitar los otorgamientos de las buena pro en los procesos de
concursos y licitaciones.

Los resultados del sistema nacional centralizado, aparte de costosos en
tiempo y tramitacin, han terminado siendo negativos respecto de la aplica-
cin de la ciencia y de la tecnologa en los proyectos de ingeniera; y los
profesionales se especializan en labores administrativas complicadas por el
sistema y tienen muy pocas posibilidades de perfeccionar sus conocimien-
tos tcnicos. Tanto as que slo unas pocas empresas de ingeniera acumu-
lan el trabajos de todo el pas y se ha llegado a crear vicios antiticos cuan-
do por ejemplo se permite que los mismos profesionales concursen inte-
grando empresas que compitan entre s en un mismo proyecto como ni no
hubiera otros profesionales.
34
Consecuentemente el cambio de la estructuracin del sistema de adquisi-
ciones y contratos es urgente; y podra basarse en la descentralizacin de
las funciones locales y regionales, mediante una Ley que norme la activi-
dad, pasando las responsabilidades a todos los organismos autnomos,
como era hace algunas dcadas en todo el Per. Entidades que natural-
mente deben ser fiscalizadas en el debido cumplimiento de sus funciones,
por la sociedad civil organizada local, y del otro por la propia Contralora
General de la Repblica de oficio, por quejas o por rutinas de control aleato-
rio.

La sociedad civil organizada debe entenderse como cuerpos colegiados
formados por representantes acreditados de las asociaciones especializa-
das de sectores econmicos y sociales, de mayor importancia de la comu-
nidad nacional o de la regin o de la provincia o del distrito, segn corres-
ponda a la entidad pblica por fiscalizar, en el cumplimiento de los procesos
legales.

n) La Seguridad Vial

El problema de la seguridad vial es tambin un problema nacional de grave
impacto social y econmico que trasciende negativamente en el desarrollo
nacional. La falta de capacidad de las autoridades sobre el tema causa
estupor. Recientemente se renda homenaje a un parlamentario joven falle-
cido en las carreteras, uno ms de esos miles de muertos y lisiados causa-
dos por esa lacra social de la inseguridad vial en el Per; y la respuesta
legal dada ha sido muy poltica: una Ley exagerada que no se cumplir en
la mayor parte de su texto; que har pagar seguramente a justos por
pecadores.

Accidentes de trnsito siempre habr, pero no puede aceptarse en la canti-
dad y en las proporciones en que ocurren en el Per. Sencillamente la solu-
35
cin requiere de ms tecnologa y mejor organizacin; y de profesionalismo
en los organismos que tienen a su cargo la gestin vial. Para lo cual hay
que empezar por cumplir con la Ley del Transporte y Trnsito Terrestre y
por elaborar nuevos y mejores Reglamentos Nacionales; para que las auto-
ridades de todos los niveles asuman su responsabilidad frente a los resulta-
dos; y no como ahora en que no parecen haber responsables por el mal
diseo de las vas, su mal estado, su equivocada o nula sealizacin y defi-
ciente control del trnsito; por la contaminacin ambiental incluyendo visual,
que reina en el derecho de las vas urbanas y carreteras, las malas polticas
de la circulacin terrestre, la deficiente actuacin policial, etc.; pero parece
que segn las autoridades slo los chferes son los grandes culpables.

) Falta de investigacin y desarrollo tecnolgico

Todos igualmente somos testigos de la falta en el pas de tecnologa, terica
y aplicada, aunada a la fuga de talentos al exterior que puede medirse en
cientos de miles de personas. Se trata de una sangra dolorosa, obligada
por los malos resultados de los gobiernos ineficientes, que han impedido el
desarrollo del pas y por tanto la creacin de oportunidades de trabajo para
ellos. Esa es la paradoja ms dramtica de un pas subdesarrollado. Se
invierte dineros pblicos en educacin y capacitacin profesional y luego la
mayora de los capacitados se establecen en otros pases en donde en-
cuentran trabajo.

Tambin conocemos que los esfuerzos en esa difcil tarea de investigar e
impartir extensin tcnica, son muy limitados o siguen un movimiento pen-
dular: de inicio y de retroceso permanente, causado por la falta de una ade-
cuada institucionalizacin descentralizada con autonomas. Son necesarias
polticas nacionales que les de el apoyo financiero imprescindible para esta-
bilizar las instituciones y promoverlas, de la mano con las autoridades re-
gionales y municipales, segn corresponda.
36

Frente a esa necesidad, la Universidad Nacional en cada Regin tiene un
rol muy importante por desarrollar en el futuro inmediato.

o) La Gestin Poltica y la Eleccin de Representantes Polticos

Este es el tema seguramente ms trascendente por resolver, ante la evi-
dencia de los malos resultados tradicionales de la gestin pblica en el Pe-
r; y hay consenso en la necesidad de modificar la forma en la que se mani-
fiesta la Democracia como sistema en el Per.

Para empezar, la gestin de los tres niveles de gobierno; nacional, regional
y municipal, muestra que los problemas de ineficiencia empiezan con la
forma de elegir a los representantes del electorado. La determinacin de
candidatos a representantes y su calificacin por el elector es deficiente y
no permite tener una verdadera representatividad responsable; porque sen-
cillamente no se llega a conocer bien al candidato, ni el elector individual-
mente siente que su voto es eficaz para seleccionar su mejor candidato, ni
para fiscalizarle en su actuacin y sancionarlo polticamente si incumple sus
ofrecimientos. En estas condiciones, el sistema est absolutamente des-
prestigiado a travs del tiempo. Todos sabemos que esta es la razn que
origina que el sistema poltico, tarde o temprano, colapse como ha ocurrido
innumerables veces, lo que es la causa de la permanente debilidad de su
institucionalidad.

Estos problemas casi no existen en los pases que organizan bien el siste-
ma democrtico. La solucin es simple, el elector vota por un solo candida-
to por zona electoral, segn cada nivel de gobierno y tipo de autoridad. As
llega a identificar y conocer relativamente bien a su candidato seleccionado
en la competencia electoral.

37
Paralelamente el otro gran causante moderno de la situacin ha sido el
sistema Parlamentario de unicameralidad; que fue instaurado con el evi-
dente propsito de pasar rpidamente contrabandos legales. Evidentemente
fue una criollada de corte dictatorial, a la que actualmente se aferran la ma-
yora de los representantes actuales y sus asesores, por razones obvias.
Ser importante que pronto se realice un nuevo debate sobre esta situacin
que aparece como un grave error en nuestra estructura poltica, que estara
impidiendo el anlisis serio y meditado de la produccin legislativa. La solu-
cin natural, adecuada al tamao de la Nacin Peruana, es como en los
pases organizados, la aplicacin del sistema bicameral.

En lo que respecta al problema de la eleccin de representantes inadecua-
dos para el cargo, se debe establecer que el problema se origina en la for-
ma de la eleccin actual de candidatos que les permite presentarse a los
procesos fuertemente asidos a los caudillos. Consecuentemente los candi-
datos no requieren ser muy conocidos ni tener mritos propios se les selec-
ciona en razn de una meritocracia de lealtad partidaria. En los hechos,
pocos electores los conocen bien.

Salvo el sistema de votos preferenciales que se aplica para seleccionar
dos candidatos identificados, el elector vota por la lista entera. Sin embargo
es bueno advertir que el sistema de voto preferencial ha sido hbilmente
creado para dar la sensacin de calificacin personal, cuando es solamente
un sistema con base centralizada destinado a asegurar la eleccin de los
amigos ntimos del lder nacional.

El sistema actual con tanta debilidad de los partidos polticos, pocas veces
permite estrechar un vnculo entre candidato y el elector; basado en el reco-
nocimiento de la capacidad y comportamiento cvico y moral del candidato.
Es necesario cambiar este sistema y simplificarlo, con base local; porque
por ms humilde que sea el elector debe tener derecho a conocer a su re-
presentante para poder calificarlo y elegirlo, e igualmente por ms humilde
38
que pueda ser el candidato, tiene el derecho a ser elegido por su pueblo y a
representarlo responsablemente.

En pases estables polticamente, el elector vota por lo general por un solo
candidato como su representante para su distrito electoral. El sistema es
simple pero efectivo para mejorar la calidad del representante; porque s
ser posible conocer ms sobre sus mritos personales.

p) La debilidad de los partidos polticos

El tema de la eleccin de representantes, est muy relacionado al problema
de la debilidad de los partidos polticos y su poca representatividad nacional;
cuyo fortalecimiento es esencial para el buen funcionamiento de la Demo-
cracia. Los partidos polticos hoy no asumen responsabilidad por haber
propuesto candidatos, muchos de ellos con psimos antecedentes morales
y/o con poca aptitud para el cargo. En respuesta los electores no tienen otra
posibilidad que manifestar su frustracin y su poco aprecio por los partidos
polticos y por los mismos polticos. Lo que en el extremo de su frustracin
manifestarn eventualmente con aprecio por un golpe de Estado y por los
dictadores. Es necesario salir de este crculo vicioso. El elector percibe que
los partidos han sido hasta la fecha, en la prctica, sociedades o logias de
ayuda mutua entre sus miembros. Logias que se han fortalecido multilate-
ralmente con el cdigo poltico de otorongo no come otorongo. Situacin
frente a la cual actualmente la ciudadana no tiene hoy ninguna posibilidad
viable y real de aplicacin de sancin poltica.

Sino fuera as no estaramos apreciando con estupor, como tradicionales
lderes, muchos de ellos de supuesta buena ejecutoria poltica, continua-
mente exponen como argumento favorable a la incorporacin de nuevos
funcionarios pblicos, la tesis que los Partidos que ganan una eleccin tie-
nen la responsabilidad de gobernar; y falazmente sostienen que eso signifi-
ca que tienen derecho de incorporar partidarios a cargos pblicos, dando a
39
entender una amplia facultad para ello; cuando slo se tiene facultad de
tener algunos pocos cargos de confianza en el nivel poltico de los organis-
mos autnomos.

En la prctica peruana el concepto de cargos de confianza ha sido ampliado
en forma anti tcnica, hasta abarcar todos los cargos gerenciales y muchos
asesores en el Gobierno Nacional. Lamentablemente el ejemplo ha sido
copiado con entusiasmo desmedido en los otros niveles de gobierno. El
resultado es que sin profesionalismo ni gerencias permanentes, ganadas
por una buena experiencia en el cargo, la gestin pblica no podr llegar a
ser eficiente.

q) Conclusiones del diagnstico

Del diagnstico presentado, puede expresarse que no es necesario ampliar
o detallar ms esta muestra representativa de la realidad; y que en conse-
cuencia puede concluirse que el pas necesita urgentemente corregir a la
brevedad posible la mala estructura de gestin del Estado; para configurar
un Estado regido por una genuina democracia participativa y descentraliza-
da, que defina y distribuya mejor las funciones, las responsabilidades y los
recursos pblicos en todos los niveles del Estado.

Si las leyes se aplicaran descentralizando su control, en lugar de las lamen-
tables expresiones de cortar las carreteras, con evidente riesgo para la po-
blacin y para las autoridades, se lograra un dilogo directo de concerta-
cin con mayores posibilidades de xito en beneficio de todos los involucra-
dos; pero eso slo puede ocurrir si el Gobierno Nacional por Ley, se reserva
la facultad de fiscalizar de oficio a las autoridades locales en el cumplimien-
to de las Leyes y sus Reglamentos; y si se organiza un Poder Ejecutivo
eficiente en materia de normatividad y fiscalizacin. Sin embargo hoy son
muchas las expresiones institucionales equivocadas en su funcin, que el
Gobierno Nacional viene implantando, consciente o inconscientemente,
para seguir manteniendo el centralismo.
40

La mayora de esas instituciones pueden ser incorporadas funcionalmente a
los Ministerios correspondientes y volverse normativas y fiscalizadoras; y no
deben ser ejecutivas.

De esta manera el sector pblico podr adquirir una capacidad muy dinmi-
ca de gestin y de fiscalizacin con posibilidades permanentes de disear
modelos de servicios pblicos y sociales con carcter auto sostenibles o
cercano a ello, con lo que facilitar que los escasos recursos del financia-
miento complementario por parte del Gobierno Nacional tengan un mayor
alcance y cobertura.

41

III. LA VISION DEL ESTADO QUE SE NECESITA

3.1 La Naturaleza del Estado

En primer lugar se debe establecer que el Estado es una estructura de ad-
ministracin pblica y/o de gestin de los intereses pblicos comunes a
todas las personas que habitan dentro de las fronteras internacionales del
pas y de aquellos ciudadanos peruanos residentes en el extranjero.

Siendo el Estado una organizacin de carcter cooperativo, sin fines de
lucro en si mismo, su misin es crear bienestar general teniendo como gua
de sus objetivos y metas permanentes, el criterio rector del bien comn;
concepto ste que implica construir un medio que proporcione un buen nivel
de vida y empleo a toda la poblacin; con justicia social y respeto a los de-
rechos humanos.

La democracia concretamente es un sistema de gestin pblica que permite
alcanzar esos objetivos; sin embargo es oportuno referirse a que existen
variantes en la estructura democrtica que requieren ser analizadas breve-
mente en sus caractersticas bsicas para su mejor entendimiento y aplica-
cin en el Per, en lo que corresponda.

Nos referimos a las siguientes alternativas de estructura de gestin pblica:

42
MONARQUAS CONSTITUCIONALES

Se trata de un sistema democrtico con un parlamento representativo de la
ciudadana, es decir del pueblo y en el seno del cual se elige al Jefe del
Gobierno Ejecutivo, denominado normalmente Primer Ministro.

El sistema contiene rasgos monrquicos tradicionales en niveles de repre-
sentacin de la Nacin, pero el nivel monrquico desempea pocas capaci-
dades ejecutivas referidas a mantener el orden constitucional en casos es-
peciales de crisis polticas internas o externas que afecten a la Nacin; y
tambin cumple funciones diplomticas.

DEMOCRACIAS PARLAMENTARISTAS

Es una variacin de la alternativa anterior. Por la cual en vez de un Monar-
ca, se elige un Presidente que cumple las mismas funciones; y que no es
ejecutivo. El Jefe del Estado es elegido entre los miembros del Parlamento,
por el propio Parlamento e igualmente se le denomina Primer Ministro y es
el representante de la Nacin y como ejecutivo es Jefe del Gobierno Cen-
tral.

DEMOCRACIAS PRESIDENCIALISTAS

Se trata de un sistema utilizado en el Per, por el cual se elige un Congreso
o Parlamento, en representacin del Pueblo, para elaborar las leyes; y para-
lelamente por voto general se elige un Jefe del Estado, que personaliza a la
Nacin y que tiene a su cargo el Poder Ejecutivo o Gobierno Central.

En los tres casos de gobiernos democrticos descritos previamente se tiene
tambin ciertas diferencias interesantes, en los cambios peridicos que se
producen de Jefes de Gobierno (Ejecutivo), que es interesante exponer y
explicar, porque ilustran sobre la eventual mayor o menor eficiencia de uno
43
u otro sistema aplicable a realidades distintas, producto de la evolucin
histrica de cada lugar.

En los regmenes parlamentaristas, el cambio de Primer Ministro, que es el
equivalente a Jefe del Gobierno, puede producirse cada vez que el Primer
Ministro pierde la confianza de la mayora de los parlamentarios.

En este caso es interesante apreciar que durante el tiempo de su gestin, el
gobierno del Primer Ministro est siempre sometido a la fiscalizacin estre-
cha de la oposicin que se expresa en la necesidad de gobernar bien para
que el partido mantenga a su cargo el gobierno.

Otro tema interesante es que el cambio de gobierno, en el caso de ganar la
oposicin, se realiza al da siguiente y no hay cambios de funcionarios en
los ministerios, pero si de Ministros. Esto significa que los funcionarios son
especialistas de carrera y de probada capacidad y buena experiencia; que
se mantienen en sus cargos por su reconocido buen profesionalismo.

En los regmenes presidencialistas, se tiene otro tipo de eleccin; y el pero-
do del candidato ganador, si su gobierno se mantiene estable, deber ter-
minar el da de la trasmisin del mando al nuevo presidente. En los reg-
menes presidencialistas estables polticamente, tampoco hay cambios de
funcionarios.

Un ejemplo interesante de algunas caractersticas de la eleccin presiden-
cial de los Estados Unidos de Amrica, es el sistema para evitar la repeti-
cin y/o perennizacin de los lderes presidencialistas. El procedimiento, en
este caso de USA es elegir por un perodo de cuatro (4) aos en el cargo,
con opcin de ser llevado por su partido a buscar la reeleccin por los cua-
tro aos siguientes, pero sin opcin a volver a ser presidente en los aos
que le quedan de vida.

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Este sistema evita la creacin de potenciales caudillos y ms bien d la
oportunidad de reelegir a quien ha gobernado bien en su primer periodo. El
sistema propicia el fortalecimiento de los partidos y la formacin de estadis-
tas, que luego de gobernar bien ocho aos, en el futuro sern muy respeta-
dos en su opinin particular.

3.2 El concepto de Democracia y la realidad peruana

La realidad en el Per es que la inmensa mayora de los peruanos, hemos
aceptado reiteradamente a travs de numerosos procesos electorales, que
queremos un Estado democrtico, unitario y descentralizado; pero qu es
la Democracia?

El concepto de Democracia

La Democracia es slo un instrumento de gestin. Es una estructura de
organizacin del sector pblico; es decir es slo un instrumento de gestin
que se aplica al campo poltico pblico.

As como en el caso de la gestin privada, uno de los sistemas de gestin
puede ser el de la sociedad annima, y otro el cooperativismo; la democra-
cia tambin trata aspectos prcticos de organizacin, eficiencia, costos y
rendimientos; pero por su naturaleza la Democracia se aplica a la gestin de
mayor y mejor rentabilidad en beneficios que responden a productos como:
creacin de bienestar, buen nivel de vida, justicia social, etc. Es importante
observar que en ambos casos, en el sector pblico o en el sector privado,
los sistemas de gestin rigen su eficiencia y naturalmente su eficacia, en la
intencin humana de fijar objetivos, y lograrlos mediante acciones de ges-
tin conocidas como: autoridad, planificacin de objetivos, programacin de
metas, ejecucin de programas; fiscalizacin, control, etc. Es decir, ambos
sectores estn regidos por las leyes de la ciencia administrativa y en la me-
45
dida que estas se apliquen mejor, la empresa o en el caso de los pases, el
Estado, tendr el mejor xito.

Sin embargo el sistema democrtico est muy lejos de ser perfecto; como
se ha apreciado recientemente a travs del reciente descalabro econmico
mundial por el que se hizo evidente que los Estados tuvieron fallas en los
sistemas de control financiero, como ocurre igualmente en la actividad pri-
vada. Los sistemas liberales empresariales desbordaron los controles de los
Estados democrticos. La necesidad de una cada da mejor democracia
exige evitar los desequilibrios entre el inters pblico y el inters privado.

Se trata de una confrontacin permanente entre la economa liberal y la
economa controlada por el Estado. Ser necesario encontrar procedimien-
tos ms eficientes que permitan un mejor equilibrio del beneficio entre po-
bres y ricos en servicios y niveles de vida, para que desaparezca la pobreza
creando ms riqueza y distribuyndola mejor.

El Estado democrtico, es por tanto un sistema en evolucin permanente
que debe permitir al Estado cumplir la misin de ser el fiel de la balanza, en
la bsqueda del bienestar y la justicia social dentro del marco conceptual,
humanista del bien comn.

Sin embargo en la prctica hay tantos regmenes polticos en pases tercer
mundistas que se autotitulan democrticos que no soportan el mas leve
anlisis, para mostrar que si bien tienen elecciones de autoridades, estas no
pasan de ser slo fachadas de regmenes abiertamente autocrticos y nor-
malmente corruptos, que finalmente terminan constituyendo parte de la
profundizacin del proceso tercermundista hacia una mayor pobreza de sus
pueblos.

Ante esta encrucijada, este libro, trata el tema en una forma prctica par-
tiendo del anlisis de los resultados del perodo republicano peruano y de la
46
estructura de gestin pblica que se tiene, y propone las maneras como
puede ser reformado el Estado Peruano, para organizar una mejor Demo-
cracia que pueda significar una base de gestin adecuada para que el pas
inicie un proceso viable, continuo y rpido de desarrollo socio-econmico
con justicia social.

Analizando el proceso poltico republicano peruano, tambin se puede decir
que el pas ha escogido reiteradamente que lo ms conveniente como mo-
dalidad estructural del Estado ha sido mantener el sistema unitario de Esta-
do, es decir, un slo Parlamento que dicte las Leyes. Es claro que aunque
se tenga dos Cmaras, no se cambia la condicin de unitario.

No est dems aclarar tambin, que el federalismo es un modelo utilizado
para unir gobiernos separados, que deciden integrarse. Lo que no es el
caso en el Per. La integracin en una federacin, mantiene instituciones
parlamentarias originales en cada territorio individualmente, para seguir
emitiendo las leyes correspondientes a esos territorios individuales; y adi-
cionalmente a nivel de la federacin se crea el correspondiente parlamento
federal para legislar sobre las funciones comunes. Todo lo cual ciertamente
no se adapta al Per, que ya est unido y que tiene la necesidad de fortale-
cer la identidad nacional, frente a una posible futura integracin federal ya
sea con el grupo andino o con el grupo sudamericano de naciones.

3.3 La Visin de un Estado Democrtico Unitario y Descentralizado

La visin de un Estado reformado en el Per, democrtico, unitario y des-
centralizado es viable partiendo de los principios bsicos que la ciencia
administrativa establece para cimentar una organizacin eficiente de tres
niveles de gobierno, que signifique romper los rezagos del esquema colonial
autocrtico todava entronizado en el Estado, que actualmente relega a los
electores a simples ciudadanos de segundo nivel, cuando por su naturaleza
humana les corresponde ser el primer plano del derecho poltico y protago-
47
nistas de su propio destino. Para ello hay que consolidar constitucionalmen-
te de forma prctica, que los ciudadanos, son la fuente del poder. Ya es
tiempo de establecer plenamente la igualdad poltica de todos y comple-
mentariamente aplicar slo formas eficientes en la gestin pblica.

3.4 La Visin Ejecutiva del Estado Reformado

Esta Visin mantiene esencialmente la configuracin bsica actual que
comprende: un Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Mu-
nicipales. Pero la peculiaridad que introduce la Reforma, es la forma de
eleccin y representatividad de la autoridades polticas; y la absoluta clari-
dad de las funciones y responsabilidades que asume cada nivel de gobierno
que slo puede lograrse mediante un absoluto respeto a las autonomas de
los rganos que los conforman.

Para que tal visin de Estado se plasme debe legislarse para que en el cor-
to plazo, los tres niveles de gobierno, cuenten con una definicin clara de
funciones y de responsabilidades; con una institucionalidad con tamaos de
operacin adecuados, para el desempeo de las funciones asignadas; y con
recursos suficientes por lo menos para generar el proceso de despegue
hacia una evolucin que permita alcanzar un status de pas desarrollado lo
ms pronto posible.

Una caracterstica de la gestin pblica, es que las funciones asignadas a
los niveles de gobierno, por compartir los mismos territorios, requieren pre-
cisin en los lmites de las funciones a su cargo, para evitar confusiones.
Para cuyo efecto debe tenerse en cuenta, que cada nivel de gobierno tiene
a su cargo servicios sectoriales de naturaleza similar, por lo que los limites
debern estar referidos a establecer que partes de los sectores se asignan
a la competencia y responsabilidad de cada nivel de gobierno.

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Un ejemplo que clarifica este concepto se describe a continuacin con una
distribucin de competencias para el sector educacin. A la comunidad na-
cional a travs del Gobierno Nacional debe corresponder dictar las polticas
educativas y otorgar apoyo y extensin tcnica y econmica como parte de
un plan estratgico de promocin en apoyo a las funciones que se asignen
a las regiones y a los municipios. En estos casos deber determinarse bajo
que criterios se asignan las escuelas al nivel regional o al nivel municipal.

Aplicado el mejor criterio, el xito de la funcin se fundamenta en el buen
uso del concepto de autonomas de gestin entre los niveles de gobierno.
Si la asignacin es acertada y se logra evitar las duplicaciones funcionales
entre niveles de gobierno, el resultado ser sorprendentemente favorable en
trminos de eficiencia y posibilidades de lograr las metas integrales de la
gestin pblica.

Tambin como un ejemplo, eventualmente real, la visin de un estado re-
formado extendido al total de las funciones pblicas podra resultar en una
distribucin de competencias, como la que se expone de una manera es-
quemtica a continuacin:

a) Al Parlamento Nacional le corresponde dictar las polticas naciona-
les mediante las leyes; a propuesta o no de los niveles de gobierno y de
otros representantes reconocidos de la ciudadana.

Definida la asignacin de funciones a cada nivel de gobierno, por la Consti-
tucin de la Nacin, cada nivel de gobierno, que configura el Estado, asumi-
r sus funciones con autonoma en su responsabilidad frente a las leyes.
Por eso el Parlamento tiene la facultad de aprobar las leyes que configuran
las polticas nacionales y las Leyes Orgnicas correspondientes; pero ade-
ms tiene a su cargo, la obligacin de fiscalizar la correcta actuacin fun-
cional de las autoridades autnomas de todo nivel.

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El Parlamento tambin debe legislar sobre las formas estructurales necesa-
rias para lograr una eficiente fiscalizacin de la gestin administrativa de
todos los rganos del Estado, que modifique el actual Sistema Nacional de
Control, que a tenor de su actuacin de ms de cincuenta aos, resultar
inadaptable ante una nueva accin pblica con dinmica descentralizada.

b) Al Gobierno Central definido como el rgano ejecutor en el nivel del
Gobierno Nacional, debe asignrsele las tareas que no pueden ejercer los
otros niveles de gobierno, tales como: las funciones de relaciones exterio-
res, la hacienda pblica, el control de los recursos naturales, los servicios de
integracin y de defensa nacional; el transporte y las comunicaciones na-
cionales; las acciones de promocin y apoyo a los otros niveles de gobierno;
y en el aspecto normativo le corresponde elaborar por encargo del Parla-
mento, diversos Reglamentos Nacionales Sectoriales.

c) A los Gobiernos Regionales les corresponder ejecutar las polticas
nacionales diseadas para las regiones; y la infraestructura y servicios de
aquellas funciones asignadas por la ley que mejor se adaptan a su naturale-
za regional; las que podran ser las correspondientes a los sectores de
agricultura, control de los ros, pesquera, transporte y medio ambiente, en
lo que corresponda a funciones operativas regionales.

d) A los Gobiernos Municipales y excepcionalmente a los Gobiernos
Regionales de escala provincial les corresponder ejecutar las polticas
nacionales en lo referido a servicios locales (comunales) y su infraestructura
que la Constitucin del Estado les asigne evitando duplicar la asignacin
funcional. Es decir todos aquellos que tienen relacin con las actividades,
tales como: la educacin en las escuelas pblicas, la regulacin y control
del transporte, la vialidad y el trnsito, el medio ambiente, salud pblica,
generacin energtica hasta de mediana capacidad, planeamiento del uso
del suelo, el saneamiento urbano, abastecimiento alimentario y controles
sanitarios, control del medio ambiente, etc, en el mbito urbano; y asenta-
50
mientos poblacionales, el planeamiento territorial, las habilitaciones urba-
nas, las licencias de construccin y operacin, etc., dentro del correspon-
diente territorio provincial.

El esquema general expuesto de asignacin de funciones entre niveles de
gobierno, a primera vista podra parecer similar a la estructura del Estado
existente en el 2008. Pero no es as. Si se analiza con cuidado el texto, se
est proponiendo incorporar cambios estructurales que aunque simples en
lo conceptual, tienen diferencias cualitativas enormes en lo operativo; en
razn que la redistribucin de asignaciones funcionales que se propone,
siguiendo los criterios de eficiencia de la ciencia administrativa, se deber
crear gobiernos territoriales multisectoriales descentralizados; que es la
forma en que estn organizados los gobiernos en los pases ms eficientes.

As tambin la Leyes reformistas adems de clarificar las funciones y res-
ponsabilidades institucionales, deber mejorar paralelamente la capacidad
de fiscalizacin, para que la sociedad civil ejerza, a travs de una represen-
tacin debidamente institucionalizada, simple y sin necesidad de incurrir en
nuevos gastos pblicos, un sistema descentralizado de control, de fiscaliza-
cin y Judicial, que acompaen paralelamente pero con autonomas totales
respecto de los rganos ejecutores de las polticas territoriales.

La administracin territorial, es distinta a la actual estructura funcional del
Estado en el Per, de carcter sectorial conformada con preeminencia en su
parte ejecutiva de un enorme Gobierno Central con decenas de organismos
estructurados para cada sector de la actividad pblica; cada uno de ellos en
forma piramidal.

Cada pirmide sectorial actualmente se inicia en la Presidencia de la Rep-
blica y termina en la base, con los empleados pblicos ms modestos distri-
buidos en todo el pas, a quienes por los numerosos escalones de tan larga
cadena, les corresponder salarios muy bajos. De all que el escalafn de la
51
funcin pblica ha fracasado y el Gobierno Central es actualmente el que
ms infringe las leyes laborales; habiendo impuesto ese procedimiento de
trabajo sin seguridad social, sumamente injusto; y los contratos de perso-
nas, bajo el rgimen de no personales, incluso por cortsimos periodos que
se renuevan permanentemente o no se renuevan.

El esquema de gestin pblica de tipo territorial, por el contrario facilitar la
gestin pblica en cada nivel de gobierno, al tener incorporado en el respec-
tivo nivel de gobierno, todos los sectores funcionales. En este caso, las
pirmides funcionales son cortas y se coordinan cotidianamente con natura-
lidad, sin requerir comisiones de coordinacin, salvo casos muy excepciona-
les.

Tambin el nuevo enfoque, permite prever y facilitar la solucin para casos,
como los que hasta hoy han resultado imposibles de resolver, como por
ejemplo: la creacin de entidades de gestin comn territorial entre gobier-
nos autnomos entre s. Se facilitarn as, las soluciones a problemas como
el de gestin de cuencas hidrogrficas y el mejor uso de los recursos hdri-
cos; y de reas monumentales o de territorios protegidos, con fines diver-
sos. Tambin se podrn evitar o resolver mltiples problemas intermunicipa-
les e interregionales, utilizando soluciones administrativas de gestin co-
mn.

El rgimen de gestin comn es de aplicacin entre entidades pares y con
carcter cooperativo, es decir, no debe tener espritu de lucro, sino de servi-
cio comn. En el sector pblico se debe aplicar mediante convenios y la
creacin de un estatuto operativo para cada caso.

Las soluciones de creacin de rganos ejecutores de carcter comn es
una solucin correcta universalmente aplicada para esas circunstancias. Y
es ciertamente distinta al equivocado criterio tcnico-legal aplicado actual-
mente por el Estado, por el que existen funciones compartidas entre or-
52
ganismos autnomos, cuya aplicacin trasgrede los principios bsicos de la
ciencia administrativa consistentes en definir claramente las funciones y
responsabilidades en cada organismo de gestin. Principios que son nece-
sario respetar si se quiere tener una gestin pblica eficiente.

3.5 Plan Estratgico de Promocin del Desarrollo Descentralizado

Debemos tambin destacar y lo hacemos de una manera especial por tra-
tarse de un servicio de alcances muy amplio, que entre las funciones ms
importantes que debe tener el Gobierno Nacional est la tarea permanente
de disear un plan estratgico de promocin financiera y tcnica de la ges-
tin regional y municipal; tanto de servicios pblicos, como de inversiones
en infraestructura. Sin el cual ninguna nacin en el mundo ha podido de-
sarrollar.

Se trata por cierto de darle la forma adecuada a lo que normalmente se
conoce como la necesidad de distribuir los recursos nacionales con objeti-
vos de desarrollo claros y justos en beneficio de la comunidad nacional.
Hace mucho tiempo exista un Fondo Nacional de Desarrollo, que era un
instrumento muy politizado en su manejo del corto plazo, que fortaleca
como era tradicional, slo al proceso de centralismo poltico al convertirse
tambin en un rgano ejecutor de sus propias obras. Ese esquema no debe
repetirse, porque impuls las deformaciones propias del Gobierno Nacional
de aquellos aos.

Hoy es tambin posible observar que existen modalidades de promocin
bastantes inorgnicas en su estructuracin y aplicacin. Nos referimos a la
distribucin de recursos de promocin del desarrollo, al comps de la pre-
sin social; y las respuestas caticas de la administracin central.

La reforma del Estado con orientacin de ejecucin de inversiones pblicas
con carcter descentralizado, requiere de un nuevo sistema de promocin
53
del desarrollo, tcnico y planificado propuesto por el Gobierno Nacional a
consideracin del Parlamento, con alcances de corto, mediano y largo pla-
zo.; que anualmente pueda ser materia de ratificacin o reajuste en concor-
dancia con la evolucin del proceso de desarrollo.

Este tipo de instrumento es tambin imprescindible si se quiere evitar pro-
blemas como los de los aportes extraordinarios de la actividad de la produc-
cin de exportaciones privadas. El Fondo debe reunir todos los recursos
posibles de asignacin, para otorgarlos en crditos supervisados, incluso a
fondo perdido, segn sean los objetivos planificados por el Estado.

La Visin descrita de estructuracin de la Democracia, configura el necesa-
rio carcter unitario, descentralizado y participativo del Estado, que la Cons-
titucin establece; y su implantacin permitir augurar con confianza, el
logro de eficiencia y de eficacia en la gestin pblica.

Como se ha anticipado se trata de una reforma que no es traumtica ni es
extraa a la estructura de los niveles de gobierno actuales; pero si implica
cambios importantes, respecto al traslado de algunos servicios pblicos hoy
centralizados, hacia niveles descentralizados de gobierno.

3.6 En que plazos es posible realizar la Reforma

Cuando se trata de la reforma del Estado, algunos medios importantes y
lderes sociales nos hacen pensar, en un largo y prcticamente inalcanzable
proceso de cambio hacia una administracin territorial. Sin embargo el cam-
bio estructural gradual ha demostrado ser inviable, bsicamente porque el
tiempo de maduracin de los cambios supera el del inters cortoplacista de
los polticos de turno.

Contra esa corriente, es necesario el convencimiento de la urgencia de im-
plantar un ajuste rpido de la infraestructura poltica si se quiere realmente
54
que el pas cambie. Este ajuste rpido de carcter estructural en la gestin
ser viable siempre que aparezca un lder o mejor an, un grupo de lderes,
que con condiciones y filosofas de estadistas, logren orientar la gestin
poltica hacia ese cambio inmediato.

Un estadista puede ser definido como un buen poltico que no slo tiene
capacidad y habilidad para resolver problemas actuales, sino que tambin, y
es lo ms importante, la tiene para prevenir y evitar que se presenten, pro-
blemas estructurales a las generaciones futuras.

La Reforma del Estado peruano, es social y tcnicamente urgente. Su im-
plantacin podra ser lograda plenamente en los prximos dos o tres aos.
Lo que por su naturaleza s es gradual y debe tomar unos veinte o treinta
aos, es el proceso de evolucin econmica y social del pas, hasta alcan-
zar un nivel de pas desarrollado. Pero esta evolucin o proceso, slo podr
iniciarse recin a partir de implantar la reforma estructural correctiva del
Estado actual. Existen ejemplos internacionales exitosos en tiempos relati-
vamente recientes durante la segunda mitad del pasado siglo, en Europa y
Asia, de pases que lo lograron; y ms recientemente se tiene algn ejemplo
exitoso en el frica.

Intentar nuevamente una reforma administrativa de manera gradual, sera
caer en la trampa de polticos y burcratas conservadores, que en la conti-
nuacin del caos orgnico encuentran el provecho personal. Naturalmente,
siempre hay polticos excepcionales, pero si el sistema no cambia, cada da
sern menos, porque los malos ejemplos son muy numerosos en el sistema
centralizado.

El mtodo que los polticos invariablemente utilizan con xito para impedir el
cambio, es simple. De primera intencin enfticamente se confiesan como
incondicionales partidarios de la descentralizacin y el cambio; pero inme-
diatamente aaden el antdoto, agregando: pero todava no estamos prepa-
55
rados para el cambio. Este esquema simple de engao conservador, ya
viene aplicndose durando casi 200 aos.

3.7 Cmo interactuarn la poblacin y el cambio?

La estructura de gestin poltica de un Estado condiciona el comportamiento
humano. El largo periodo de centralismo que vive el pas, ha condicionado
culturalmente su actitud. De all que, tambin interesadamente se difunde
que el peruano tiene una idiosincrasia informal y/o delictiva, algo que se
induce a creer como de naturaleza prcticamente gentica. Para quienes
fcilmente se acoplan a este coro perverso es bueno recordarles la adapta-
cin, de la noche a la maana, y los xitos de cualquier peruano correcto en
medios desarrollados en todo el mundo. Como ancdota confirmatoria, se
puede apreciar diariamente que cuando un chofer peruano genticamente
informal, cruza la lnea de frontera internacional, de inmediato se comporta
bien y cumple con las leyes de trnsito al otro lado. Lo que demuestra que
no se trata de un condicionante gentico, sino de una percepcin inmediata
del cambio a un medio bien organizado que corrige su actitud.

La conclusin es que si se quiere que la gente acte con respeto a la Ley,
hay que darle un marco legal y de gestin pblica adecuado, eficaz y trans-
parente. Pero tampoco debe creerse ilusamente que el marco lo es todo en
todos los casos. Es necesario como poltica de Estado promover la capaci-
dad individual, mediante la educacin, y el adecuado castigo legal con ca-
rcter persuasivo. Ambos son igualmente importantes y necesarios. Even-
tualmente una mejor estructura del Estado permitir alcanzar las metas
educativas con mayor rapidez y eficacia.

Es importante tambin clarificar que la reforma del Estado, no es lo mismo
que la modernizacin del Estadocomo se quiere hacer creer malintencio-
nadamente por algunas autoridades importantes. La modernizacin consti-
tuye un proceso continuo y permanente, ms an cuando la tecnologa
56
avanza rpido como es conocido. Lamentablemente hasta hoy, modernizar
un mal Estado, ha significado en la mayora de los casos, propiciar la inten-
sidad del mal gasto de los recursos nacionales. Casi invariablemente se ha
importado equipos sofisticados y tecnologa que ha sido mal utilizada. Se ha
gastado tiempo y recursos con xitos mnimos.

La necesaria reforma del Estado, que debe esperarse ser suficiente en una
sola vez, permitir multiplicar los beneficios a obtener, cuando la moderni-
zacin del Estado se aplique en cada oportunidad en una estructura institu-
cionalizada ms eficiente del Estado.

Es oportuno tambin corregir a quienes tienen la equivocada visin de creer
que el Estado es solamente el Gobierno Nacional con sus tres Poderes y las
Instituciones autnomas en el Gobierno Nacional. El Estado es ms grande
que slo el nivel de Gobierno Nacional. Si bien ste comprende: al Gobierno
Central de carcter ejecutivo que el centralismo ha configurado como un
monstruo de cien cabezas defectuosas, el Estado incluye los niveles de
Gobierno Nacional, Regional y Municipal; y la Reforma debe implicar per-
feccionarlos y fortalecerlos, para movilizar las voluntades de la comunidad
en sus tres niveles y en todo el territorio.

Tambin debe comprenderse que fortalecer el Estado no quiere decir hacer
crecer la burocracia, sino slo fortalecer la autoridad y el prestigio de las
instituciones. De manera que en muchos casos el tamao operativo de las
instituciones podrn crecer o decrecer, pero el objetivo deber ser para su
mayor eficiencia. En principio, las entidades centrales disminuirn de tama-
o y las descentralizadas crecern. Los objetivos debern ser: descentrali-
zar las funciones para lograr eficiencia y eficacia del Estado en su conjunto;
y posibilitar orgnicamente la fiscalizacin estrecha por parte de la sociedad
civil sobre sus autoridades en el respectivo nivel de comunidad y de go-
bierno al que pertenezcan.

57

IV. BASES PARA LA REESTRUCTURACIN ESTATAL

4.1 Las concepciones polticas y el cambio

Sistematizados, en los captulos previos, los aspectos estructurales bsicos
de una Reforma, a continuacin se sugieren los lineamientos conceptuales
de las nuevas polticas que se debe establecer legalmente para proceder a
construir un verdadero sistema democrtico, eficiente y dinmico. Estas
polticas de accin pueden resumirse en los siguientes conjuntos de
acciones:

a) Para lograr una administracin pblica eficiente

En primer trmino se debe trazar el objetivo de estructurar el sistema de
administracin territorial por niveles de gobierno y para esta efecto, definir
claramente las funciones, las responsabilidades y los recursos propios que
se asignan a los niveles de gobierno, para poder cumplir con sus funciones;
teniendo presente que en los tres los niveles de gobierno, se deber actuar
con autonomas: poltica, administrativa y econmica.

Recordemos, para que no se malinterprete el concepto de autonoma , que
se trata concretamente de una norma de gestin administrativa muy til; por
cuanto significa que en cada caso, la autoridad de una entidad autnoma es
responsable frente a la ley, por el cumplimiento de su respectiva misin .

58
En segundo trmino se debe evaluar si el concepto de tamao adecuado
est bien aplicado en cada entidad autnoma que exista o se constituya en
cada nivel de gobierno.

b) Para prevenir la corrupcin, la improvisacin y la arbitrariedad
en el sector pblico

Se necesita reestructurar para fortalecer las formas de la participacin ciu-
dadana, en la fiscalizacin sobre los procesos de la gestin pblica, en las
dos etapas bsicas del sistema democrtico:

i) En la eleccin de las autoridades representativas de la comunidad,
votando por un slo representante por zona electoral, por nivel de go-
bierno

ii) Fiscalizacin permanente el desempeo de esas autoridades en las
funciones a su cargo para este efecto, todos los rganos de Control en
las entidades autnomas pblicas, de Auditoria Interna, Regionales y
Municipales, no deben pertenecer al sistema nacional central de con-
trol, sino que deben ser asignados a la Sociedad Civil debidamente re-
presentada, segn lo estipule una nueva Ley Orgnica que se implante
para este fin. Mantenindose el Control Nacional pero slo de oficio.

c) Para fortalecer la actividad econmica en el pas, se necesita
una Estrategia Nacional de Promocin del Desarrollo Descen-
tralizado

Mediante la creacin de un Fondo de Crdito Supervisado, como poltica de
Gobierno Nacional, se deber implantar una promocin financiera y tcnica
de capacidad de gestin, al alcance de las entidades pblicas interesadas
en recibir ayuda con recursos financieros del Fondo para financiar la infraes-
tructura y los servicios que reclama la poblacin.
59

Para este efecto, el reglamento para la aplicacin de los crditos seguir las
polticas de Estado que establezca la creacin del Fondo y el origen de los
recursos, segn sea el caso. El Fondo debe planificarse con objetivos de
corto, de mediano y de largo plazo y con metas anuales y quinquenales;
que permitan cumplir con los planes nacionales de desarrollo referidos a los
tres niveles de gobierno. Es de estimar que una parte importante de los
crditos debern corresponder a crditos a fondo perdido, correspondientes
a polticas especialmente referidas a la lucha contra la pobreza.

d) Para lograr una administracin de justicia, oportuna y
eficaz

La solucin a los problemas judiciales, pasa por la necesidad de estructurar
una Administracin de Justicia descentralizada con tres niveles: nacional
regional y provincial, con un carcter natural de servicio pblico y participati-
vo de los respectivos niveles de las comunidades: nacional, regional y pro-
vincial; paralelos a los niveles de actuacin poltica de la comunidad, pero
completamente autnomos respecto de la gestin poltica; y autnomos
tambin respecto a los otros niveles de la administracin de justicia, para en
este caso, poder asignar en los niveles ms altos, las correspondientes
caractersticas de competencia en apelaciones.

e) Para hacer viable una accin pblica eficaz y un desarrollo
social y econmico homogneo y sostenible.

Es necesario fijar los siguientes objetivos prioritarios:

i) En lo nacional, orientar la accin hacia la integracin, ocupacin y de-
fensa del territorio y de sus recursos;

60
ii) En lo correspondiente a la estrategia geogrfica del desarrollo nacional:
lograr el fortalecimiento de ciudades que constituyan polos de desarro-
llo y centros urbanos bien dotados de servicios en numerosas ciudades
y fuente de trabajo, para generar ms demanda industrial y comercial
local, para proveer los insumos que requerirn todas las poblaciones
en su rea de influencia correspondiente.

iii) En lo rural, la creacin de corporaciones de gestin comn en cada
valle o cuenca, con participacin de la sociedad civil local; en la fiscali-
zacin de la funcin pblica.

4.2 El rol de la comunidad

En aplicacin de principios fundamentales de la ciencia administrativa, para
corregir el problema se debe utilizar con propiedad, el concepto de auto-
nomas aplicada en este caso a la administracin poltica; que lleva a la
necesidad en el Per, de reforzar el sentido de comunidad poltica por nive-
les de gobierno configurando administraciones territoriales, con autonomas
funcionales precisas entre ellas; en razn que como en todo el mundo los
diversos niveles de gobierno comparten los mismos territorios.

El pecado original de la actividad poltica en el Per, el centralismo, fue
concebido eficientemente por las metrpoli colonial en funcin de sus fines:
dominar y explotar. Para ello elimin la participacin de la comunidad. Lo
que se ha perpetuado prcticamente hasta el presente, con las prcticas
imperialistas y luego, ms recientemente; en la nueva era de la globaliza-
cin.

Frente a esa realidad, para resolver los problemas polticos o lo que es lo
mismo, de la gestin pblica en el Per, slo queda como posibilidad con-
creta, la implantacin de una Democracia real, que pasa necesariamente
por el fortalecimiento del sentido de comunidad como instrumento de polti-
61
ca. Estructuralmente la comunidad en el sentido poltico debe tener en el
Per tres configuraciones: nacional, regional y municipal.

Los sucesivos textos y debates constitucionales en el Per, han destacado
la importancia de la familia como clula base de la vida social , lo cual es
correcto. Pero este planteamiento desde el punto de vista poltico circuns-
cribe al elector a un inters vital familiar muy importante, pero no suficiente
para marchar hacia el desarrollo con paso firme y acortando plazos. El es-
quema estara incompleto, porque tambin es necesario reconocer desde el
punto de vista poltico, la importancia del rol de la comunidad. Para este
efecto falta estructurar en el Per la formas en que la comunidad en sus
respectivos niveles debe manifestarse y participar, para dinamizar el proce-
so de desarrollo social y econmico del pas, sin lo cual no se podra salir
del subdesarrollo.

La legislacin republicana peruana como herencia colonial sistemticamen-
te ha ignorado que la dinmica del desarrollo, en trminos polticos, debe
cimentarse en la fuerza de la comunidad, que es la suma de sus elementos
individuales en un territorio dado. La familia es la clula, pero en poltica la
comunidad, por su potencialidad, es el tomo. Este es el concepto bsico
que estructura a la democracia como sistema poltico participativo y que la
torna insuperable por su potencialidad para lograr el desarrollo cumpliendo
el rol bsico que se puede observar tuvo en el desarrollo de los pases de-
mocrticos del llamado primer mundo. La comunidad organizada hace la
diferencia.

Consecuentemente, el gran cambio poltico peruano debe ser poner en
valor esa fuerza de la comunidad, en sus tres niveles: nacional, regional y
local. Tcnicamente, a cada nivel de gobierno le corresponder funciones y
responsabilidades distintas, pero complementarias en el conjunto. Del acier-
to que se tenga en la estructuracin poltica de su funcin, y de la participa-
cin de la comunidad respectiva, se obtendr mayor o menor xito en la
62
dinmica del cambio y en el ritmo del desarrollo social y econmico, en el
logro de la justicia social y de la mejor y ms justa distribucin de la riqueza;
generacin de empleo, proporcionar servicios pblicos, en el logro de la
prevencin del delito etc, entre otras metas de corto plazo.

Para incorporar la capacidad de la comunidad en la accin poltica se plan-
tean cambios, que si bien son, en lo cualitativo trascendentes, resultar
relativamente fcil su implantacin y aceptacin mayoritaria por la pobla-
cin, en razn que las instituciones existentes no tienen necesariamente
que desaparecer, sino que debern ser adaptadas mediante ley, a las nue-
vas ubicaciones que les corresponder, segn el nivel de gobierno al que
deben pertenecer. El cambio es sumamente viable, porque la poblacin
percibir claramente, el carcter participativo de la Reforma, por cuanto la
mayora de las funciones autonmicas pblicas, debern ser otorgadas a
los gobiernos descentralizados: municipales y regionales.

Uno de los objetivos ms importantes de la reforma en el corto plazo co-
rresponde a la forma de elegir representantes polticos en los organismos
de gobierno colegiado. La Constitucin tiene que ser muy acertada en esta
ocasin, para que la norma constituya un sistema eficiente de representa-
cin democrtica de la comunidad en los tres niveles de gobierno.

Las condiciones para tener una representacin correctamente democrtica
son, en primer lugar, que la representatividad sea real, es decir, que el elec-
tor tenga la posibilidad de conocer y juzgar al candidato que ser su repre-
sentante, con conocimiento amplio de su persona, capacidades y compor-
tamiento cvico y social; es decir, lo conozca bien. El segundo aspecto
esencial es que el elector tenga la facultad viable de fiscalizar la actuacin
de sus representantes en cada nivel de gobierno, y posibilidad palpable de
sancionarlos polticamente si incumplen con sus deberes cvicos asumidos
en razn de su eleccin.

63
La solucin democrtica para cumplir estas condiciones electorales, pasa
por tener distritos electorales que mejor debieran ser denominadas zonas
para evitar confusin con el distrito poltico, para las cuales el partido slo
tenga opcin de tener un candidato. La respuesta poltica inmediata de un
partido naturalmente ser presentar su mejor candidato y totalmente identi-
ficable por el elector en cada jurisdiccin. El esquema debe repetirse para
los tres niveles polticos de gobierno. Las elecciones de este tipo, son real-
mente simples y mejor meditadas. Los tamaos de los zonas electorales
son distintos para las elecciones de parlamentarios: y para representantes
regionales y para las municipales.

El sistema puede tener alternativas respecto a las formas de crear los distri-
tos electorales correspondientes a la representacin parlamentaria. La ms
conocida es el dimensionamiento del distrito segn el nmero de electores.
Este sistema deber incluir una correccin en razn inversa a la densidad
de su poblacin electoral, para poder proporcionar una mejor representativi-
dad en el Parlamento, de los distritos con menores electores.

Pero tambin, como ejemplo, podra institucionalizarse como alternativa
democrtica, una representacin paritaria entre circunscripciones similares,
lo que para el caso peruano podra configurar una distribucin, por ejemplo,
dando por sentado que la conformacin del Parlamento ser bicameral: a)
para la Cmara de Diputados un representante por cada Provincia; y b) para
la Cmara de Senadores dos representantes por cada Regin, uno por la
mayora y otro por la minora (segundo puesto en la eleccin regional).
Para este efecto cada elector slo vota por un candidato.

Cualquiera de estas dos alternativas de eleccin de representantes al Par-
lamento Nacional tendra ventajas evidentes en la calidad de la eleccin,
respecto de la actual forma de elegir representantes; y en la forma de de-
sarrollar el trabajo.

64
Los procesos electorales en este sistema, podrn realizarse incluso en for-
ma aislada por circunscripciones y podrn desaparecer los saltos al vaco
tradicionales de la poltica peruana, si el caso fuera que la norma electoral
obligue a que el candidato en cada zona electoral sea residente legalmen-
te. Incluso la representacin, en estos tiempos electrnicos hasta podra con
el tiempo llegar a no requerirse del cambio de la residencia del representan-
te a la sede del Gobierno Nacional. Por el contrario, lo principal de su traba-
jo se seguir desarrollando al lado de sus electores y slo viajara a la sede
de la institucin poltica de la que forma parte, los das de las reuniones
polticas programadas; mientras que la asesora tcnica a las comisiones de
trabajo, seran contratadas por el Parlamento para trabajos especficos es-
pecializados, muchos de las cuales pasaran a ser elaboradas por universi-
dades y por consultores de prestigio.

Con cualquiera de las dos alternativas de representacin poltica sugeridas,
se configura formas por las que el elector fiscaliza y confronta al represen-
tante con las ideas comprometidas; y eventualmente podr sancionarlo
polticamente, si incumple con sus deberes cvicos asumidos; y tambin en
el caso de buen cumplimiento de su labor, podr reelegirlo de ser el caso.

Ambos sistemas alternativos tambin presentan una gran facilidad de eje-
cucin y menores costos respecto de lo tradicional. El cambio estructural
facilita la posibilidad de realizar elecciones en oportunidades anuales distin-
tas para cada circunscripcin, lo cual es muy interesante porque permitira
apreciar la corriente de la opinin pblica permanentemente en las oportu-
nidades que se realizan las elecciones de renovacin del representante, en
su distrito electoral.

En el caso de la eleccin regional, tambin se debe reemplazar el actual
sistema por otro que establezca por ejemplo, que el Presidente del Consejo
Regional sea elegido por la Regin como zona electoral; y los miembros del
Consejo lo sean a razn de uno por cada Provincia. Este sistema permite la
65
representacin de las minoras porque difcilmente un mismo partido ganar
en todas las provincias.

En el caso municipal provincial las elecciones pueden tener la forma electo-
ral similar a la propuesta para la Regin, esto es: El Alcalde debe ser elegi-
do por la Provincia como distrito electoral; y los Regidores debern serlo a
razn de un Regidor Provincial por cada Distrito poltico constituido como
zona electoral. Este sistema posibilita una adecuada representatividad de
las minoras.

En el caso del Distrito poltico, los Alcaldes deben ser electos en el contexto
de los electores del Distrito como zona electoral; y los Regidores lo harn
a razn de uno por zona ms pequeas dentro del Distrito.

De esta manera los partidos sern evaluados y bonificados o castigados en
forma identificable en todos los niveles de gobierno; lo que los obligar a
buscar ser bien representados y al buen cumplimiento de su misin perma-
nentemente.

Descentralizadas las funciones, con una legtima representacin de la co-
munidad en las autoridades electas; con funciones claras, con recursos
propios asignados correctamente a los niveles de gobierno y con capacidad
ciudadana de fiscalizar la actuacin de sus autoridades, se eliminar la cau-
sa de las frustraciones populares, que fermentadas durante siglos, dieron
origen no solo a movimientos extremistas, sino tambin a las graves y la-
mentables confrontaciones de las poblaciones, que ocurren cuando brotan
sentimientos de frustracin, que lamentablemente han llegado en algn
caso hasta el ajusticiamiento popular y la rebelin.

En conclusin, para empezar a corregir los errores que conducen a distor-
sionar el sistema democrtico, la ms importante reforma que se requiere
introducir en el Per es la modificacin de la eleccin de representantes
66
polticos. Concretamente, las autoridades del parlamento, las regiones y las
municipalidades deben elegirse a razn de un representante por zona elec-
toral, y el candidato deber ser un residente del lugar, para que pueda ser
bien apreciado por su electores.

Un ejemplo de eleccin de autoridades genuinamente representativas y bajo
la premisa que se hubiera adoptado la bicameralidad en el sistema parla-
mentario, con una solucin natural de la apropiada representacin de mayo-
ras y minoras, se muestra a continuacin.

En todos los casos se votar por solo un candidato por agrupacin poltica y
por zona electoral como sigue:

Zona Electoral
Voto por Elector y Circunscripcin
Elecciones en el Gobierno Nacional
Presidente de la Nacin (1) 1 Unico por pas (El ms votado)
Vicepresidente de la Nacin (1)

1 El que acompaara la formula
Presidencial
Mantenindose el sistema de segunda vuelta para el caso que ninguno de los
dos candidatos ms votados hubiera alcanzado el 50% de la votacin. Este
sistema da una sensacin de mayor representatividad poltica
Cmara de Senadores (2 por Regin) 1 Candidato por elector. (El ms
votado). (El segundo ms votado
es el otro Senador)
Cmara de Diputados (1 por Provincia) 1 Unico por Provincia (El ms vota-
do)
Elecciones para la Regin
Presidente Regional (Debera denomi-
narse Gobernador)
1 Unico por regin. (El ms votado
en la Regin)
Consejero Regional 1 Uno por provincia. (El de ms
votacin en la Provincia)
67
Elecciones para el Gobierno Municipal Provincial
Alcalde Provincial 1 Unico por Provincia. (El ms vota-
do)
Regidor Provincial 1 Uno por Distrito poltico. (El ms
votado)
Elecciones para el Gobierno Municipal Distrital
Alcalde Distrital 1 Unico por Distrito. (El ms vota-
do)
Regidor Distrital 1 Uno por zona base distrital dentro
de su correspondiente distrito
poltico

4.3 Como alcanzar los objetivos polticos

Para alcanzar estos objetivos de manera estable, e integral, en el ms corto
plazo posible. es necesario que los miembros de la clase poltica, asuman
un compromiso con las generaciones presentes y futuras, y propongan las
bases y el debate inmediato, de una nueva Carta Constitucional estructu-
rando una organizacin de gestin del Estado, genuinamente democrtico,
participativo y eficiente que todos deseamos.

Podr la Clase Poltica con el Reto?

Seguramente sobre la necesidad y urgencia de efectuar una Reforma del
Estado, pueda haber un fcil consenso poltico. Pero, respecto a lo sustanti-
vo de la reforma; es decir, sobre cmo debe reestructurarse el Estado, pue-
de resultar una tarea de difcil consenso. Aunque podra no ser tan difcil si
hubiera comprensin por parte esencialmente de los lderes polticos, de la
situacin econmico-social del pas, sumamente dependiente de los vaive-
nes de los precios internacionales de los productos tradicionales de expor-
tacin. Situacin que amerita estabilizar y hacer eficiente la institucionalidad
del Estado, es decir, democratizarlo apropiadamente, para salir del crculo
vicioso que mantiene la situacin de subdesarrollo del pas.
68
Requisitos para elaborar una buena Carta Constitucional

Estructurar mejor al Estado es materia de naturaleza constitucional. La
creacin de cualquier persona jurdica requiere de un documento constituti-
vo, que establezca sus fines y su forma de organizacin y gestin. El Estado
no escapa de esta necesidad. Se trata de la mayor empresa de un pas,
cuyo objetivo consiste concretamente en producir bienestar para la pobla-
cin. Con todo lo que esta tarea implica: de libertad, justicia, solidaridad,
salud, educacin, trabajo, vivienda, nivel de vida, justa distribucin de la
riqueza, seguridad, etc., que debe lograrse, mediante un conjunto de es-
fuerzos, armonizados por las leyes, que configuren las polticas de desarro-
llo econmico y social nacional.

En el aspecto formal, el procedimiento para una reforma del Estado, deber
tener dos instancias bsicas. En primer lugar, los principios de la reforma
deben ser parte de la Carta Constitucional de la Nacin; y en segundo tr-
mino, deben emitirse las correspondientes nuevas Leyes Orgnicas, que
definirn el detalle de la adaptacin del aparato de gestin, a esos cambios
constitucionales.

Estas tareas pueden simplificarse en la prctica, si el parlamento contrata
elaborar un anteproyecto de nueva Carta Constitucional a un conjunto de
especialistas, con slidos y reconocido conocimientos en administracin y
en legislacin, pblica. Probablemente este grupo debe estar conformado
por representantes acadmicos de universidades peruanas, para que este
documento se elabore en relativo corto plazo; y pueda ser materia de discu-
siones pblicas durante las etapas de su elaboracin. Luego vendr el pro-
ceso constituyente formal, que seguramente podr perfeccionar el antepro-
yecto.

La propuesta final del anteproyecto, incluso con alternativas temticas, po-
dra merecer la convocatoria a una Asamblea Constituyente; para la redac-
69
cin de un texto definitivo. Sin un esquema de base bien elaborado, las
discusiones seran muy engorrosas, como lo ha sido en el pasado; y siem-
pre con resultados muy discutibles.

En consecuencia, es necesario y posiblemente inevitable que el Parlamento
debata pronto una vez ms el tema de perfeccionar o modificar la Carta
actual, para establecer una democracia participativa. En cuyo caso se volve-
r a discutir si es mejor convocar a un Congreso Constituyente o proceder
slo a modificar la Constitucin vigente dentro de los procedimientos parla-
mentarios regulares. Pero esta doble posibilidad, por la naturaleza de los
cambios que se requieren, realmente no existe.

El procedimiento parlamentario regular resultara en un fracaso, porque ya
se conocen las formas que los parlamentarios, utilizan para evitar alcanzar
la descentralizacin y evitar as perder sus privilegios, que suponen deben
en primer trmino, aprovechar en lo personal, como se ha evidenciado muy
recientemente en declaraciones de parte.

Slo queda como alternativa viable, proceder por la solucin del Congreso
Constituyente. Pero en este caso deben evitarse que el proceso constitu-
yente duplique o sustituya al Parlamento Nacional, para evitar problemas de
dobles interpretaciones legales. Para este efecto, debe actuarse con pru-
dencia pero sin dilaciones mayores, con la elaboracin descrita del antepro-
yecto, de manera que la nueva Carta Constitucional rija slo para el nuevo
proceso electoral y a partir de la eleccin de nuevas autoridades;.y siguien-
do en esa misma lnea, proceder a prever en el Presupuesto Nacional co-
rrespondiente, previo al cambio, la implementacin de las asignaciones
presupuestales dentro del nuevo esquema de gestin.

De lograrse una descentralizacin constitucional, por la estructura de ges-
tin ms eficiente que la actual, se lograr que la ciudadana de forma casi
inmediata adquiera conciencia de sus nuevas formas de participacin y de
70
la responsabilidad del sector pblico, con una mayor parte del trabajo, a ser
realizado en forma descentralizada con autonoma. Las posibilidades de
xito sern ms favorables que en los cambios de gobierno tradicionales,
para iniciar con fuerza un desarrollo acelerado del pas, incluso aunque se
desate una crisis econmica mundial, porque tendremos a nuestro favor un
Estado menos burocrtico y ms ejecutivo en temas de infraestructura y de
servicios pblicos, en todo el territorio nacional.
71

V. ASIGNACIN DE COMPETENCIAS FUNCIONALES A
LOS NIVELES DE GOBIERNO

Las sucesivas reformas sustanciales de la constitucin del Estado y las
intenciones que continuamente se manifiestan para reformarla nuevamente
son un claro indicio que todava no se ha acertado en lograr una estructura
democrtica y eficiente de gobierno. En ese sentido, la asignacin de fun-
ciones a los niveles de gobierno establecidos en la constitucin, constituye
un aspecto muy importante, para ilustrar el concepto de participacin demo-
crtica de la poblacin en las materias de gestin pblica y en la materia de
lograr eficiencia; que son los objetivos prcticos de organizacin poltica que
se busca en nuestro pas.

Las funciones que se asignan a cada nivel de gobierno, deben corresponder
a aquellas funciones para las que se eligen autoridades pblicas; y a las
que es necesario fiscaliza por la poblacin en el respectivo territorio, me-
diante la forma ms directa y prctica posible, porque en contrapartida, la
poblacin debe aportar su respectiva contribucin de sostenimiento.

A las autoridades hay que definirles claramente sus funciones y responsabi-
lidades; y a los ciudadanos hay que posibilitarles la facultad y viabilidad de
fiscalizar y sancionar polticamente a sus autoridades polticas, por el in-
cumplimiento de sus deberes; lo que se facilitar definiendo con claridad
esas responsabilidades y posibilitando la aplicacin efectiva de las faculta-
des ciudadanas.

72
El tema pasa por la necesidad de agrupar funciones en estructuras de ges-
tin homogneas. Para el efecto la respuesta de gestin poltica universal
democrtica y eficiente, en aplicacin de los principios bsicos de la ciencia
administrativa ha dado por resultado la creacin de niveles de gobierno,
que es el criterio que establece una asignacin de funciones referidas a
territorios que se superponen y que en el Per se denominan como: territo-
rio nacional, territorio regional (antes departamental) y territorio municipal.

En los tres casos, la naturaleza del gobierno de cada nivel, es multisectorial;
y se diferencian en que para lograr eficiencia, cada sector funcional es asig-
nado parcialmente a cada nivel de gobierno pero sin que haya duplicacin o
duda en la definicin de las competencias, es decir, en el alcance funcional
que separa las responsabilidades funcionales sectoriales asignadas a los
gobiernos segn los respectivos niveles.

Del acierto o error de la constitucin del Estado, en esta materia, depende el
xito o el fracaso de la gestin pblica. En el Per precisamente existe una
confusin general en esta materia; lo que incluye el error que en la constitu-
cin vigente del Estado se aplica criterios de funciones compartidas entre
niveles de gobierno distintos.

5.1 Las Autonomas en la Gestin Ejecutiva

La autonoma poltica es, desde el punto de vista de la ciencia administrati-
va, uno de los aspectos conceptuales trascendentes ms importantes; re-
queridos para lograr eficiencia en la gestin pblica. Este principio se conju-
ga en la ciencia administrativa, con el de definir claramente las funciones y
responsabilidades de las autoridades y de los trabajadores funcionarios y
asesores del sector pblico. En consecuencia las autonomas son esencia-
les para posibilitar que la ciudadana y las autoridades acten correctamen-
te cumpliendo con sus respectivos roles.

73
Pero autonoma en el sector pblico no significa caos, sino lo contrario.
Se trata de una facultad que define que: la autoridad es autnoma en su
responsabilidad por el cumplimiento de la ley en lo que le atae. As de
simple. Lo importante entonces, es hacer buenas leyes que establezcan
con claridad, que parte de cada sector funcional est bajo la responsabili-
dad de cada nivel de gobierno; y no como en la actual constitucin, que ha
llevado al error previamente mencionado de establecer constitucionalmente
el equivocado concepto de las funciones compartidas, que trastoca los prin-
cipios esenciales de eficiencia necesaria en cualquier sistema de gestin
pblica y privada.

Mediante la autonoma, la responsabilidad administrativa termina en la auto-
ridad ms alta del nivel del organismo autnomo. Agotada la va administra-
tiva, cualquier discrepancia de terceros, con la decisin de la entidad aut-
noma, slo podr definirse en el fuero judicial o arbitral, segn corresponda;
y por principio elemental del concepto de ninguna manera puede trasladarse
el caso administrativo, a algn otro nivel de gobierno o entidad autnoma.

5.2. El Gobierno Nacional (Legislativo, Ejecutivo y Judicial)

Al Gobierno Nacional, integrado por los llamados Poderes del Estado: Par-
lamento Nacional, Gobierno Central y Administracin de Justicia; le corres-
ponde jurisdiccin sobre funciones que por su alcance territorial nacional no
podran ser de responsabilidad de los otros niveles de gobierno. Pero es
conveniente notar que actualmente el Poder Ejecutivo, en varios Ministerios
tienen asignadas competencias de gestin sobre funciones que desde el
punto de vista de eficiencia en la funcin, correspondera por su naturaleza
ser transferidas a organismos regionales o municipales segn sea lo ms
apropiado, nivel regional o al municipal.

La funcin Legislativa del Parlamento es la ms clara funcionalmente de
carcter nacional. Pero en lo referente a la elaboracin de los Reglamentos
74
Nacionales que se derivan de las Leyes, lo prctico, como ocurre actual-
mente, es dentro de lo establecido por la ley, que la labor legislativa se
complemente con encargar la elaboracin de los Reglamentos Nacionales,
al Gobierno Central o Poder Ejecutivo como tambin se le denomina, para
que esta labor la realice el Ministerio que corresponde al sector materia de
la Ley. Sin embargo, se trata solo de un encargo, porque los Reglamentos
Nacionales son parte de las leyes. En general, al Parlamento Nacional en
representacin de la ciudadana le corresponde establecer las polticas na-
cionales; y a los gobiernos nacional, regionales y municipales, les corres-
ponde ejercer las respectivas funciones ejecutivas en sus correspondiente
territorios.

Pero adems a los Ministerios por encargo del Poder Legislativo les corres-
ponde ejercer la funcin de fiscalizacin del cumplimiento de los Regla-
mentos Nacionales en los tres niveles de gobierno, porque el legislativo no
puede tener una capacidad de gestin tan grande. Esta funcin fiscalizado-
ra en la prctica, actualmente no se cumple sistemticamente, porque no
est normada en forma alguna.

El Gobierno Central naturalmente en el Estado ejerce las funciones ejecuti-
vas en tema como: Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Economa,
Transporte de integracin nacional, etc.; pero tiene otras funciones ejecuti-
vas que si bien gestiona hoy, como salud, educacin, agricultura, etc., estn
en gran parte mal asignadas y debieran ser transferidas con ms propiedad
por la Ley, a los niveles de gobierno descentralizados. De esta manera en
estos temas, el Poder Ejecutivo debiera quedarse slo con las funciones de
planificacin, normatividad y de promocin.

5.3 Los Gobiernos Regionales

La Ley tambin debe definir las funciones ejecutivas que corresponden al
Gobierno Regional. Pero existiendo funciones, de un lado de carcter na-
75
cional y de otro, de carcter municipal, las funciones regionales deben con-
traerse bsicamente a los aspectos rurales; es decir, aquellas funciones que
no tengan carcter nacional ni urbano, para eliminar duplicaciones.

Ante la necesidad de promover la ocupacin ordenada y el desarrollo de las
reas rurales, y de corregir la omisin del Estado, de protegerlas, frente a su
evidente deterioro acelerado en proceso, las Regiones se presentan como
una opcin importante para asumir descentralizadamente la promocin en
representacin de la comunidad regional, de las funciones de carcter rural,
tales como el agro, la ganadera, la forestacin, los recursos acuferos a
utilizarse en el agro, etc, incluyendo el control ambiental que recibe el im-
pacto de las actividades mineras y de explotacin de recursos naturales.
Tambin debe liderar la promocin hacia niveles de excelencia de la ense-
anza superior que se imparte en la universidad pblica correspondiente a
su regin.

A la Regin le corresponde tambin por derecho propio ser gestora de la
infraestructura de integracin regional del transporte. Tambin le corres-
ponde proponer modificaciones a las normas nacionales, en los temas de su
actividad de proteccin de los recursos naturales de su territorio y podr
proponer al Poder Legislativo o a los Ministerios, segn corresponda, los
proyectos y planes de regulacin y promocin de la adecuada y armoniosa
ocupacin por actividades del territorio regional que les corresponde; para
su incorporacin en los planes nacionales en su etapa legislativa.

Referencias Internacionales de Gestin Regional

En Colombia los departamentos son 32 y el Decreto 1222 de 1986 cre el
Cdigo de Rgimen Departamental, por el que se elige un Gobernador y
una Asamblea Departamental. Con la diferencia que en el Per se denomi-
na Regin a los Departamentos, el sistema es bastante similar e igualmente
76
dbil, no habindose establecido claramente las funciones, ni las rentas
operativas, que les corresponde.

Posiblemente ha llegado la oportunidad en el Per para abrir un debate
acadmico respecto a que funcione ejecutivas le debe corresponder con
autonoma al nivel de Gobierno Regional respecto a la infraestructura pbli-
ca rural y a los recursos naturales, y su administracin y preservacin. Ello
sin perjuicio que la Ley reserve lo estratgico, para ser gestionado en el
nivel de Gobierno Nacional.

En Chile se tiene otra forma distinta de concebir la Regin y sus funciones.
El modelo, establecido formalmente en la Constitucin, se asemeja a la
antigua circunscripcin peruana del Departamento. La autoridad mxima
denominada Intendente es un representante personal del Presidente na-
cional. El Intendente preside un Consejo Regional para asuntos de la re-
gin, no muy bien precisados en sus funciones. Cuenta tambin con go-
bernaciones provinciales, que la ley chilena no ha definido en detalle, segu-
ramente porque se estn confundiendo funciones con las funciones descon-
centradas del gobierno nacional; o con funciones descentralizadas en el
nivel municipal.

En Espaa, las regiones tienen asambleas deliberativas. Algunas regiones
tienen delegacin de algunas funciones legislativas. Estas facilidades han
sido dadas, a aquellas regiones que ms han reclamado constituirse en
pases distintos. Posiblemente esta concesin tiene por finalidad evitar ma-
yores tensiones. Pero la tendencia independentista actualmente tiene un
freno efectivo en la existencia de la Unin Europea, que en general posibilita
mas opciones de desarrollo a los Estados miembros de mayor tamao o
peso econmico.

En Francia y en Italia, las regiones son creaciones recientes y no tienen
delegacin legislativa por el momento. Se trata de un esfuerzo destinado a
77
descentralizar algunas funciones del gobierno Nacional. Pero dentro de los
marcos tradicionales europeos de la existencia de municipios muy fuertes y
dinmicos, que estn encargados de todos los servicios comunales, lo re-
gional en estos pases no tiene por el momento funciones definidas, ni han
surgido planteamientos concretos que estn en el debate pblico.

El tamao de las Regiones

Este es un tema que ha recibido mucha atencin poltica, unos creen que
los departamentos son la medida adecuada; otros creen que deben agru-
parse en unidades mayores.

Es interesante anotar que en Colombia, Espaa, Francia e Italia, las Regio-
nes son aproximadamente 20, en Chile son 11, es decir, son casos mayor-
mente similares a los del Per. En ellos el criterio de tamao fue definido
por mbitos geogrficos naturalmente o ancestralmente; lo que ha sido re-
flejado en las leyes que determinan los lmites de la circunscripciones actua-
les.

En el Per, la definicin de las actuales regiones o departamentos sigui el
mismo patrn de criterios desde hace mucho tiempo. Desde el punto de
vista de gestin pblica, hay pocas posibilidades que aumentando el tama-
o del mbito regional, la gestin pueda ser ms eficaz. Por el contrario es
posible que a corto plazo, por ejemplo, se deba estudiar si la Regin Loreto
es demasiado grande para gestionar con eficiencia su territorio actual.

En todo caso, en algunos casos en que existieran proyectos cuya gestin
requiriesen un mbito ms extenso que el de una regin, la alternativa ms
eficiente para resolver algunas necesidades de integracin funcional estara
en la creacin de rganos de gestin comn entre Regiones para algn
tema especfico.

78
5.4 Los Gobiernos Municipales

A los Gobiernos Municipales, les corresponde la competencia sobre la ges-
tin de la infraestructura y los servicios pblicos y sociales relacionados con
la actividad local, que posiblemente constituyen cerca del 60% de las fun-
ciones del Estado; que se identifican por tener un carcter urbano en su
administracin o gestin. El carcter urbano se configuran esencialmente
por el proceso legal de cambio de uso de la tierra, de rural a urbano; en
gran medida, podrn llegar a ser autofinanciables, siempre y cuando se
consolide un proceso local de desarrollo econmico sostenido.

Por el contrario, cuando la administracin del Estado es catica, se origina
la debilidad de las instituciones nacionales y municipales y su falta de reac-
cin frente al control del uso urbano y rural; las invasiones proliferan y los
esfuerzos por dar servicios pblicos se hacen ms costosos e ineficientes; y
terminan por requerir del financiamiento del Estado.

Entre los servicios que corresponde sean gestionados bajo la competencia
local por tratarse de territorios de tamao apropiado para que la poblacin
participe y se pronuncie adecuada y permanentemente como comunidad y
como unidad familiar, frente a sus autoridades, se puede mencionar los
siguientes: la infraestructura y el equipamiento urbano de carcter pblico;
la educacin escolar; el transporte urbano, los centros hospitalarios, postas,
asilos, de beneficencia, y en general los centros de salud; el saneamiento
ambiental, el agua, alcantarillado, recojo y disposicin de los residuos; los
registros pblicos y civiles; las licencias de construccin, comerciales y de
funcionamiento; la recreacin, la cultura y el deporte; etc.

Algunos de estos servicios, como el de la Educacin y el de Salud, estn
actualmente asignados por las leyes, a los gobiernos regionales (antes de-
partamentos), pero, las leyes slo vienen aplicndose en casos aislados, y
principalmente con carcter experimental; y no parece viable extender su
79
aplicacin a todo el territorio nacional, dentro del esquema regional. Sin
embargo las experiencias regionales si han tenido xitos notorios en los
casos de las ciudades de Lima y del Callao, donde el mbito regional es,
por excepcin, coincidente con el territorio de las respectivas provincias.

La razn de esos xitos coinciden tambin con las buenas experiencias
internacionales que muestran que las funciones de la educacin y de la
salud se cumplen con eficiencia cuando existe una relacin estrecha entre
autoridades y comunidad, relacin que en trminos de gestin se identifica
con una adecuada interaccin de responsabilidad de la autoridad, frente a la
posibilidad real de participar y de fiscalizar de la comunidad.

Evidentemente, en trminos de tamao ptimo para la gestin de la edu-
cacin y la salud, en el Per la asignacin adecuada de estas dos funciones
deber llevar la adopcin de la dimensin territorial provincial como la opti-
ma. Decisin que significa que las polticas de distribucin del presupuesto
nacional del Gobierno Nacional, asignen los correspondientes recursos
anuales, en calidad de subsidios a los niveles descentralizados para cubrir
el dficit creado por el sistema centralizado hasta la fecha. No hay otra
forma de hacerlo, si lo que se quiere es dar un salto hacia la solucin de los
problemas ejecutivos de educacin y de salud.

81

VI. REFORMAS ESPECFICAS EN EL ESTADO

A continuacin se presentan propuestas para reformar aspectos especficos
en la estructura de gestin del Estado, muy importantes por su amplio im-
pacto en pro del desarrollo nacional.

6.1 El Parlamento Nacional

En el tema parlamentario se ha adelantado previamente que existen pro-
blemas estructurales que deben ser abordados en una reforma constitucio-
nal. El principal de ellos es el concerniente a si debe haber dos cmaras de
representantes o slo una. La unicameralidad actual, no es apta para
pases grandes como el Per. Es un diseo que permite sorprender a la
ciudadana, aprobando normas nuevas o modificando las existentes, con
poco debate o sin madurez legislativa.

Por el contrario, la bicamerabilidad es la prctica comn de los parlamentos
democrticos exitosos, en pases de magnitud similares al Per. La bicame-
ralidad, por experiencia universal, es sinnimo de una legislacin ms sere-
na y meditada. Pareciera que no debiera haber mayor necesidad de demos-
tracin que esa reiterada buena experiencia; pero no es as, la ambicin
trabaja y muy activamente para mantener la unicameralidad.

La ciudadana debe mantenerse vigilante ante planteamientos sumamente
preocupantes, en que se ensaya pblicamente una tesis reida con la ver-
dad, por la que en la mayora de los parlamentos del mundo estara evolu-
cionando el sistema hacia la unicameralidad. Adicionalmente se trata de
utilizar falazmente el argumento econmico de que una Cmara gasta me-
nos que dos Cmaras. Pero no se menciona lo negativo y costosa que es la
82
unicameralidad al facilitar los lesivos contratos y licencias, contra el pas,
que las malas leyes, poco discutidas, dejan pasar contra los intereses de la
economa peruana.

Por eso es tan importante que la ciudadana y los polticos de buena inten-
cin, se mantengan atentos para impedir que el sector pblico siga siendo
conducido por cauces equivocados, que solo favorecen el continuismo de
malas prcticas polticas.

El segundo tema importante que requiere incorporarse en una Reforma es
la forma de la eleccin de representantes, que corrija los actuales procedi-
mientos electorales, por los que se incorporan gran nmero de personas
que no tienen condiciones de representatividad adecuadas para el cargo.

Para superar este problema, es necesario que el sistema electoral se modi-
fique, dando una opcin, para cada nivel de gobierno, de un slo candidato
por cada distrito electoral. De esta manera los partidos y movimientos polti-
cos tendrn que ofrecer slo a su mejor candidato y el elector podr exigir
conocer todos sus antecedentes en detalle. Los candidatos adems debe-
rn ser residentes permanentes de la circunscripcin para la que postulan; y
no deben trasladar su residencia a la capital de la repblica, porque deben
darle la cara a sus representados, y compartir con ellos en lo posible sema-
nalmente. Aunque si deben tener una direccin postal o legal en Lima.

6.2 La participacin ciudadana y el Sistema Judicial

El Art. 138 de la Constitucin del Estado establece que la potestad de ad-
ministracin de justicia emana del pueblo. Sin embargo de todo el Estado,
no existe ninguna entidad pblica ms alejada del mandato popular que la
de administracin de justicia.

Analizando el tema desde el punto de vista de los principios de la ciencia
administrativa, puede apreciarse, que la administracin de justicia, similar-
mente a la mayor parte de la gestin pblica en el Per, est totalmente
83
alejada de la fiscalizacin de la comunidad a la que debe servir, lo que es la
causa de muchos de sus problemas.

Consecuentemente, la solucin pasa necesariamente por darle a la adminis-
tracin de justicia un carcter de servicio comunal, a travs de una reforma
legal, que haga a la comunidad partcipe del sistema de la administracin de
justicia, en tres niveles de gestin autnoma en los tres niveles de gobierno:

a) La comunidad nacional, representado por el Parlamento Nacional, en
La Corte Suprema;
b) La comunidad regional representada por Consejos Regionales de la
Magistratura, en las Cortes Superiores; y
c) La comunidad provincial, representada por Consejos Provinciales de la
Magistratura en los tribunales provinciales.

El financiamiento del Sistema en todos sus aspectos, debe tener varias
fuentes, las principales sern el Tesoro Pblico a manera de subsidio; y el
cobro de tasas judiciales, a cargo de los usuarios de los servicios. La recau-
dacin por el servicio prestado, en principio debe buscar el autosostenimien-
to; pero la realidad es diferente. El subsidio del Estado se hace necesario
para circunscripciones que tengan un balance deficitario; o en las que se
requiera la promocin del servicio; o de polticas especficas de apoyo, se-
gn sea el caso.

Es de entender que los Consejos de la Magistratura y el Parlamento Nacio-
nal, segn el caso, deben asumir facultades tanto de nombramiento de Jue-
ces, como de destitucin de los mismos, segn lo establezca la correspon-
diente legislacin orgnica.

Esta solucin estructural descentralizada adems debe configurar un sis-
tema paralelo doble: Judicial y de Fiscalas de apoyo. El sistema descentra-
lizado se fortalece con la participacin ciudadana de la sociedad civil orga-
nizada, representada en los Consejos de la Magistratura, complementada a
su vez por la participacin directa de la ciudadana que puede acudir en
84
queja a su Consejo de la Magistratura. El financiamiento de las Fiscalas
descentralizadas, puede ser similar al de la administracin de justicia.

Finalmente, quedar en manos de la propia Administracin de Justicia y de
la Fiscala solicitar y justificar ante el Poder Legislativo lo que consideren
sea la justa necesidad en la determinacin del cobro de una tasa corres-
pondiente al pago del ciudadano por el servicio pblico recibido.

6.3 El Arbitraje como parte del Sistema Judicial

En los ltimos aos, la institucin del Arbitraje ha tomado cuerpo en el Per
con relativo xito, bsicamente en el campo de las controversias privadas,
donde la confianza de las partes en la justicia de los laudos, tiene una posi-
bilidad real debido a la capacidad que aflora en ambas partes en litigio, de
limitar razonablemente sus expectativas de tener la razn, mediante su
compromiso de aceptar el arbitraje de terceras personas, cuyo criterio me-
rece su respeto.

Pero es claro que no se ha tenido el mismo xito en el caso de los arbitra-
jes, cuando una de las partes es el sector pblico. Debido a inestabilidad
institucional, el sector pblico no se muestra en general, salvo excepciones,
como capaz de asumir y tener xito en la responsabilidad de su propia de-
fensa, ni an por los cauces de la administracin de justicia convencional.

El arbitraje se implanta como una alternativa ante la gravedad de una situa-
cin judicial con dilatados procesos judiciales. Cualquiera haya sido el fallo,
el resultado ha castigado adicionalmente a las dos partes, por el tiempo y
los recursos perdidos, probablemente sin compensacin alguna.

Pero en procesos de arbitraje, con participacin del Estado, las posibilida-
des favorables para ste son mnimas y para el litigante privado son mxi-
mas, por varias razones.

85
En general, el arbitraje en el Tercer Mundo, para el caso de litigios con el
sector pblico, ha venido a ayudar a las empresas privadas, nacionales o
multinacionales, en sus litigios con un sector pblico muy ineficiente, califi-
cativo que incluye al propio sistema de justicia. Lamentablemente, el Estado
tiene por su inestabilidad, muy pocas probabilidades de xito en los proce-
sos de arbitraje; lo que favorece claramente a la contraria, que muchas
veces obtiene beneficios injustificados.

La ineficiencia del actual Estado da muchas ventajas a la otra parte y en
algunos casos, tambin los laudos arbitrales resultan reidos con las Leyes;
y/o se dan en contra del Estado en forma injusta, sin posibilidad de sancin
alguna contra los rbitros o de revocacin del laudo arbitral.

Por el bien del sistema arbitral, que es importante para acelerar el desarro-
llo, es necesario corregir las causas que permiten las malas prcticas que
perjudican al Estado, al correr en muchos casos en desventaja frente a la
otra parte, por causa que la Ley General de Arbitraje N 26572 ha omitido
normas clsicas del arbitraje internacional. La experiencia internacional en
sistemas estructuralmente bien organizados, brinda la opcin de apelacin
ante las Cortes de Justicia, para la anulacin o para dejar sin efecto los
Laudos, en los que haya existido evidencias de prcticas corruptas.

De resolverse este problema de omisin, el Arbitraje podra ser ms justo en
las causas en las que es parte el Estado. La solucin del problema expuesto
es viable a corto plazo.

En primer lugar, la Reforma Judicial que conduzca a una Administracin
descentralizada; y, por ende, mejor y directamente fiscalizada por la socie-
dad civil organizada, resuelve parte del problema.

La otra parte del problema se resuelve salvando las omisiones de la Ley
General de Arbitraje, al incorporar en ella disposiciones que permitan la
intervencin de la justicia ordinaria, en casos de arbitrajes en los que se
hubieran hecho evidente prcticas de corrupcin.
86
Para mejor ilustracin, presentamos disposiciones contenidas en la Ley de
Arbitraje de los Estados Unidos de Amrica:

a) En cualquiera de los siguientes casos, la Corte de los Estados Uni-
dos de Amrica, en y para el distrito en que se ha realizado el caso de arbi-
traje, puede dar una orden de dejar sin efecto la aplicacin de cualquier
parte del arbitraje.

(1) cuando la sentencia ha sido adoptada bajo corrupcin, fraude o por
medios indebidos;
(2) cuando ha habido evidencias de parcialidad o de corrupcin de los
rbitros, o de alguno de ellos;
(3) cuando los rbitros hubieran mostrado conducta incorrecta al oponerse
a posponer las audiencias, a pesar de la presentacin de suficientes
causales, o por no aceptar evidencias pertinente a la materia de la con-
troversia, o por cualquier otra inconducta por la que los derechos de
cualquiera de las partes, han sido perjudicados; o
(4) cuando los rbitros exceden sus facultades, o las ejecutan de manera
imperfecta de modo que no han podido adoptar una sentencia final y
definitiva a pesar de la materia o tema sometido a su consideracin.

6.4 El Gobierno Central o Poder Ejecutivo del Gobierno Nacional

Al modificarse la estructura del Estado, inicialmente el Gobierno Central
puede seguir con su actual conformacin Ministerial, aunque muchas fun-
ciones podran haber sido asignadas, y/o transferidas a los otros niveles de
gobierno, segn los cambios constitucionales que se aprobaran.

Mientras tanto las funciones que permanecern en los Ministerios sern las
normativas, las promotoras y las funciones ejecutivas de servicios e infraes-
tructuras nacionales. Con este esquema se puede mantener el conjunto de
Ministerios actuales hasta que la evaluacin del sistema realizada por un
nuevo Parlamento Nacional establezca que de conformidad a los principios
bsicos de la ciencia administrativa como puede racionalizarse las agrupa-
87
ciones de Vice Ministerios y el nmero ms conveniente de Ministerios para
que el Jefe de Estado pueda atender adecuadamente, en nmero y dedica-
cin, los Acuerdos Ministeriales y del Consejo de Ministros, en lo posible
semanalmente.

6.5 Los Gobiernos Regionales

6.5.1 Administracin de Valles y de Cuencas

Una de las mayores posibilidades de la administracin regional, se refiere al
tema de la promocin que debe hacer cada Regin para impulsar la crea-
cin de las administraciones de los valles y las cuencas. Este es un aspecto
muy importante que permitir superar la situacin del agro nacional, alcan-
zar un uso eficiente del recurso agua y viabilizar el acondicionamiento terri-
torial, en beneficio del nivel de vida de la poblacin rural.

Otra de las posibilidades de mayor eficiencia por alcanzar con la gestin
regional est en el liderazgo descentralizado, necesario para el mejoramien-
to de la gestin de valles y cuencas en general. Hasta el momento el Minis-
terio de Agricultura ha sido el encargado de la gestin de la promocin del
desarrollo agrario, pesquero, forestal, ganadero, etc, y tecnolgico; apoyado
por instituciones como el INRENA y otros institutos y programas de coope-
raciones internacionales diversas.

En lo referente a la gestin del recurso agua, tan importante y cada vez ms
sensible por el cambio climtico del mundo, los valles costeros han tenido
una solucin tradicional en las Juntas de Riego; y en el resto, el riego por
lluvias ha sido el sistema generalizado; con relativamente pocos proyectos
de irrigacin respecto a los realmente necesarios, especialmente en solu-
ciones de manejo del agua tanto el uso rural como urbana y la posibilidad
de ejecutar no slo grandes sino tambin un gran nmero de pequeas
irrigaciones y centrales hidroelctricas.

88
Sin embargo la evolucin y el cambio del uso del suelo en los valles con el
mayor crecimiento de las ciudades y de las actividades industriales y mine-
ras viene requiriendo de soluciones tcnicas ms complicadas, especial-
mente considerando la urgente necesidad de proteccin del medio ambiente
y de los ecosistemas; la reforestacin del territorio, la recuperacin de la
salud ambiental, el control de plagas agrarias, etc., Acciones cuya progra-
macin y ejecucin deben responder a una planificacin integrada dentro de
cada cuenca.

Frente a ese panorama, el Gobierno Regional debe tener la gran responsa-
bilidad de promover la creacin de las entidades de gestin comn para la
administracin de cada cuenca promoviendo la creacin de las Corporacio-
nes Pblicas de gestin de la infraestructura y e los servicios rurales comu-
nes.

6.5.2 La Educacin y las Universidades

Las Leyes actuales han asignado funciones ejecutivas en los temas de co-
legios pblicos, a las Regiones. Lo que en la prctica se viene realizando
con slo carcter de ensayos pilotos de descentralizacin. tanto en la in-
fraestructura como en la enseanza y administracin del sistema.

Sin embargo por la importancia del tema es necesario revisar criterios sobre
la educacin escolar. Por su naturaleza operativa es evidente que la activi-
dad escolar debe ligarse ms a la familia y a la comunidad local, si se quiere
una buena formacin de la juventud.

La descentralizacin en el nivel Regional, de los colegios de carcter pbli-
co, nunca podr ser una buena solucin porque similarmente a la situacin
actual de ser un sistema centralizado en el nivel nacional, se trasgreden
principios bsicos de gestin respecto al tamao operativo, que debe ser
ms comunal, para inculcar los mejores valores; morales ticos y de cono-
cimientos, en un medio solidario y participativo, llevado en estrecha relacin
diaria con la comunidad beneficiada con el servicio.
89
Las labores de educacin, de recreacin y deportivas que desarrolla la es-
cuela es una extensin de las que realiza la familia y la comunidad, quienes
segn las antiguas y con mayor razn las nuevas prcticas de la buena
educacin y formacin, deben participar estrechamente en esas actividades.
Mas an, deben paralelamente fiscalizar permanentemente la marcha de la
institucin y el comportamiento de sus autoridades y apoyar en todo lo posi-
ble la superacin de las dificultades y la necesidades que se puedan pre-
sentar especialmente en las deficiencias administrativas y tcnicas.

Es pues una necesidad imprescindible, para la superacin del nivel cultural
de todas las comunidades locales, su compenetracin permanente con las
autoridades distritales en un mbito provincial de Consejos Educativos,
quienes deberan ser las que gestionan las instituciones.

Otro es el caso de las Universidades Nacionales, que tienen una trascen-
dencia mayor en el mbito regional. Resultara mejor estar ms relacionada
a la comunidad regional, tanto as que tradicionalmente la Universidad p-
blica y hasta las privadas, fueron una expresin de la comunidad departa-
mental, hoy denominadas regiones. Pero esta relacin debe darse en la
actividad promocional del nivel acadmico y financiero, para el mejor desa-
rrollo de la Universidad, en todos sus aspectos, para su ms eficaz partici-
pacin en el progreso de la Regin como mbito integrado socialmente.

6.5.3 La Integracin Regional

El papel de la administracin regional en el objetivo de integracin social y
econmico es de su territorio es trascendente especialmente en nuestro
pas que por agreste geomorfologa ha configurado un alto grado de aisla-
miento casi similar al de un archipilago. Esta dificultad se refleja en las
limitadas facilidades que ofrecen las redes viales nacionales.

Consecuentemente el mbito regional resulta muy importante para la ges-
tin, rehabilitacin y mejoramiento de la infraestructura de integracin regio-
90
nal, mediante caminos, puertos y embarcaderos, martimos y fluviales, y
aerdromos, etc.

6.5.4 Preservacin del Medio Ambiente y la Salubridad Pblica

Lamentablemente los problemas en la salubridad pblica son tan graves
como en la mayora de los sectores de la administracin pblica. Es nece-
sario empezar a superar problemas como la contaminacin ambiental, la
desertificacin de los bosques, el deterioro de recursos naturales de aguas
y tierras; causados por desechos slidos, lquidos y gases contaminantes; y
por erosiones, etc.

La tarea es enorme y requiere de actividades permanentes y responsables,
que el centralismo en la gestin no puede ejecutar en una escala de opera-
cin nacional, que solo ha llevado un exceso de burocratizacin e indiferen-
cia del sector pblico.

Las prdidas sociales y econmicas de esta situacin son enormes y deben
ser evitadas lo ante posible mediante la Reforma del Estado, que debe diri-
girse clara y urgentemente hacia las formas descentralizadas y participati-
vas de la comunidad y la sociedad civil en todo el territorio; y el Estado en
su conjunto debe promover la actividad local responsable que deber utilizar
y fiscalizar el uso de los recursos dentro de los cauces que deben delinear-
se mediante buenas leyes que enmarquen las polticas nacionales de pro-
mocin y apoyo para las actividades pblicas y privadas locales, para con-
verger hacia los objetivos y metas trazadas en los planes estratgicos del
Gobierno Nacional.

Es claro que en un sistema descentralizado, al Gobierno Nacional le corres-
ponde trazar esas polticas mediante leyes y sus respectivos Reglamentos
Nacionales, que deben fijar tcnicamente los rangos aceptables de los ndi-
ces ambientales a respetarse. Pero tambin debe ser responsable de fisca-
lizar y sancionar a las autoridades locales por su incumplimiento. En este
sentido el Gobierno nacional debe actuar de oficio ante los eventuales indi-
91
cios de alerta que pudieran expresarse por los voceros relevantes de la
sociedad civil correspondiente.

Tanto las regiones como los municipios tienen la escala adecuada e inme-
diatez requerida para el control y preservacin del medio ambiente y la sa-
lubridad en sus territorios. La Ley debe definir estas competencias. En el
caso del control de las actividades mineras, agrcolas, etc.; la Regin podr
controlar y prevenir la contaminacin de tierras, ros, lagos y mares, cuando
estos problemas superen el lmite de una provincia y/o stas no se ponen
de acuerdo para crear una autoridad comn; y al Gobierno Central es el
nivel adecuado para dirigir o ejecutar temas como el control de plagas y
epidemias o similares apoyndose en los Gobiernos Regionales y Municipa-
les.

6.6 Los Gobiernos Municipales

6.6.1 Las ciudades

La poblacin en su gran mayora vive en ciudades y en poblados, que de-
ben contar por lo menos con servicios pblicos suficientes para tener un
nivel de vida aceptable familiarmente. Cuando estos servicios son operados
deficientemente, por estar digitados desde la capital de la Repblica o por-
que los municipios no cuentan con una estructura adecuada de recursos y/o
estn faltos de participacin ciudadana, la ciudad y su entorno, decaen, y la
economa se recesa, originndose una situacin crnica de subdesarrollo
local, que genera la emigracin hacia las ciudades grandes, en busca de
cultura, capacitacin y/o trabajo; y de mejores oportunidades en general.

En el Per la mayora de las poblaciones casi no disfruta, ni an en las
grandes ciudades, de buenos servicios pblicos; y en las condiciones eco-
nmicas institucionales actuales poco pueden hacer lograr las administra-
ciones municipales, para mejorarlas. El centralismo ha conculcado el dere-
cho a la gestin comunal de los servicios; los que en la mayor parte depen-
den de ministerios y de sistemas nacionales que se intentan gestionar
92
directa o desconcentradamente desde la capital de la Repblica con los
resultados conocidos.

Es urgente perfeccionar la gestin democrtica descentralizada, tambin en
el caso de la gestin urbana, para lograr multiplicar los esfuerzos locales y
promover el desarrollo social y econmico. El recurso con menor rol prota-
gnico en el Per republicano ha sido el humano. Su desarrollo mover
montaas y se podrn alcanzar resultados espectaculares. La inversin en
el hombre dentro de polticas sociales de mercado, con una Reforma del
Estado correctamente diseada, traer el mayor beneficio para las comuni-
dades nacional, regional y provincial.

La dinamizacin del sector econmico descentralizado y sus efectos en el
mejoramiento del nivel de vida de la poblacin, es uno de los efectos poten-
ciales ms fructferos del sistema democrtico. No es exagerado afirmar
que, sin promocin de la calidad de vida urbana y rural, no existir desarro-
llo.

La educacin escolar y la salud en ciudades

En ese sentido el debate poltico deber revisar, antes que la frustracin se
apodere de la poblacin peruana, si la infraestructura educativa y de salud,
asignadas por la ley a las regiones, no estaran mejor asignadas al nivel
municipal, debido a que por su naturaleza las actividades estn estrecha-
mente ligadas con la familia y con el distrito y la provincia; por cuanto el
inters familiar e institucional del comercio y la produccin, para dotar de
mayores y mejores posibilidades de desarrollo y de calidad a la enseanza
en las escuelas y en servicios de los centros hospitalarios, fluir ms fcil-
mente a travs de la comunidad local, como lo fue en el pasado, antes que
estos servicios fueran centralizados.

En los pases bien organizados hay miles de ejemplos de como se movilizan
recursos de la comunidad en asociaciones solidarias como las beneficen-
cias pblicas y los colegios parroquiales de cualquier credo; y como podr
93
renacer aquellas maravillosas expresiones de filantropa de muchas perso-
nas, que hoy con el centralismo ya no se dan, que resolvieron pequeos
problemas como: asilos, casas de reposo, escuelas, que generalmente
alcanzan alta calidad, a bajo costo; y tambin grandes soluciones de tecno-
loga en establecimientos como hospicios y hasta universidades de gran
importancia.

El debilitamiento de la comunidad local, ha originado que sus antiguas solu-
ciones de participacin ciudadana hayan sido sustituidas por los llamados
organismos no gubernamentales u ONGs, que tienen la virtud de venir
acompaadas por financiamiento internacional, pero que slo constituyen
esfuerzos y posibilidades aisladas. En general estas cooperaciones deben
ser bienvenidas. Pero es necesario fortalecer la autoridad local, para resol-
ver y coordinar bien muchas otras necesidades sociales mxime si actual-
mente hay ejemplos de la capacidad municipal para construir hospitales y
para dar servicios de salud como funcin municipal propia; y otros muchos
servicios, como actividad filantrpica.

La solucin al problema de la vivienda popular

El problema de la vivienda de la poblacin de menores ingresos est pre-
sente en todos los asentamientos poblacionales del Per; y es parte del
tema de la falta de desarrollo ordenado y eficiente de los servicios en las
ciudades y pueblos, que crecen en un contexto catico y en muchos sitios
tugurizado y/o degradado socialmente.

El tema de superar estas situaciones, conjuntamente con el objetivo de
moderar el crecimiento de la ciudad de Lima y de promover un desarrollo
social y econmico homogneo en el territorio nacional, requiere que los
municipios en conjunto con la actividad privada, establezcan lo que existe
en el mundo normalmente, la corporacin municipal de vivienda, como la
mejor forma de gestin descentralizada para el tema de promover la solu-
ciones de viviendas para las familias de economa dbil.

94
Esta necesidad no tiene posibilidades de ser resuelta por un Ministerio de
Vivienda, que por naturaleza es centralizado y debiera ser slo normativo.

La ventaja natural del Municipio es que puede participar en su abaratamien-
to aportando la infraestructura de servicios urbanos. Tambin puede facilitar
el mejoramiento de la vivienda mediante programas de renovacin urbana,
recuperando las reas antiguas de las ciudades. La gran mayora de pro-
gramas de renovacin urbana, en los denominados centros de las ciuda-
des, significar repotenciar el uso de los servicios, aumentando la densifica-
cin del uso del suelo, en vez de ocupar nuevas tierras agrcolas o eriazas,
que genera un mayor costo a las ciudades, al extender excesivamente los
servicios pblicos.

El gobierno municipal en el Per, goza de autonoma, pero por lo general
cuenta con escasos recursos, que lamentablemente, en muchos casos, son
malgastados mediante malas prcticas de gestin; debido fundamentalmen-
te a la falta de transparencia en la gestin y de fiscalizacin ciudadana. Para
cubrir estas necesidades, es conveniente modificar la Ley Orgnica de Mu-
nicipalidades, con la finalidad que la sociedad civil tenga el rol de fiscaliza-
cin, institucionalizado en la existente oficina de Auditoria Interna.

Al Ministerio si le corresponde disear y proponer al Gobierno Nacional
formas apropiadas de crditos sociales, necesarios dentro de los planes
nacionales, para ayudar a resolver los problemas urbanos y lograr un desa-
rrollo armnico y bien distribuido en el territorio; y cmo debe establecerse
paralelamente programas de promocin financiera en apoyo a las municipa-
lidades para facilitar la adquisicin de inmuebles en los programas de reha-
bilitacin de viviendas, de nuevas viviendas y de renovacin urbana.

Fortalecimiento de la Estructura de Gestin Municipal

Desde el punto de vista estructural, actualmente el sistema municipal pe-
ruano tiene una concepcin de dos tipos de municipios: provinciales y distri-
tales; y adicionalmente una administracin de centros poblados que es bas-
95
tante adecuada para los retos que se presentan derivados del crecimiento
de las urbes.

En otros pases, la integracin fsica y operativa entre municipios origina el
conocido fenmeno metropolitano, cuya solucin legal-administrativa lleva
mucho esfuerzo y tiempo resolver. En el caso del Per este problema est
administrativamente resuelto, con la relacin prevista por la Ley, entre la
provincia y sus distritos. Adicionalmente, una nueva Ley podra incorporar la
figura para la administracin de los casos de Conurbaciones urbanas; esto
es, cuando se requiere integrar servicios de dos Provincias adyacentes
cuyas urbes principales se integran fsica y funcionalmente. Pero por el
momento, en los pocos casos existentes, puede recurrirse a establecer
procedimientos ms simples que permitan la creacin de organismos de
gestin comn del sector funcional correspondiente, como sera el caso del
transporte; y del saneamiento del rea conurbana Lima-Callao que en este
segundo caso ya fue integrado hace mucho tiempo, pero que por ser un
servicio del Gobierno Central no permite una fiscalizacin adecuada por
parte de la sociedad civil.

Para lograr el fortalecimiento de la gestin municipal en el corto plazo, se
requiere las siguientes acciones por parte del Gobierno Nacional.

a) Definir las funciones que corresponden por naturaleza a la vida
diaria de la comunidad local; y, consecuentemente, para su mayor eficien-
cia, su gestin debe ser asignada a las municipalidades, para estar sujetas
directamente a la participacin y fiscalizacin ciudadana.

b) Revisar y reajustar, en caso necesario, el rgimen municipal de
gestin, para fortalecer la labor gerencial profesionalizada, especializada y
estable. Para este efecto los Alcaldes Provinciales de ciudades mayores a
50,000 habitantes, deben tener el carcter de slo Presidentes del Concejo
y no de Presidentes Ejecutivos.

96
c) Establecer la legislacin que facilite la creacin de empresas muni-
cipales para la gestin de los servicios, cuando se requiera mayor eficiencia
en los casos de funciones especializadas. Lamentablemente la actual Ley
Orgnica es ms burocrtica que la anterior Ley 23853. La empresa muni-
cipal es un recurso al que recurren los municipios de los pases que han
desarrollado desde el inicio de la era moderna y es importante su aplicacin
en ciudades medianas e incluso pequeas y de economa dbil, como una
forma de capitalizar recursos que se invierten en la infraestructura urbana.

La alternativa natural que debe evaluar el Municipio para los servicios pbli-
cos, con el crecimiento de la escala de operacin, y el requerimiento de
inversiones mayores para la ampliacin de la infraestructura de los servi-
cios, es la aplicacin de la modalidad de las concesiones privadas. Como es
el caso que se viene experimentando en ciudades de la Regin Tumbes.
Tambin como experiencia ms moderna, se puede utilizar la modalidad
mixta de la asociacin pblico-privada.

Los servicios municipales en general son autofinanciables, pero muchos de
ellos requerirn de impulsos econmicos iniciales. Gran parte de esta nece-
sidad financiera, puede ser cubierta en ciudades mayores, mediante la emi-
sin de Bonos Municipales. Este recurso en el mundo desarrollado es muy
exitoso y financieramente prestigiado. En el Per requerir de un sistema
de apoyo fiduciario, incorporado al sistema de promocin del Estado, para
facilitar y/o garantizar su xito.

6.7 La fiscalizacin ciudadana en los Gobiernos Regionales y
Municipales

La necesidad de fortalecer la capacidad ciudadana de fiscalizacin, requiere
institucionalizar en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y de Municipa-
lidades un sistema de fiscalizacin en representacin de la Sociedad Civil
autnomo de la gestin gerencial municipal trasladndole la funcin que hoy
detecta la Contralora General de la Repblica que solo actuara de oficio en
controles posteriores. La fiscalizacin ser fcil de implantar asignndole a
97
la Sociedad Civil la responsabilidad del trabajo que ejecuta la Oficina de
Auditoria Interna, que hoy depende de la Contralora General de la Repbli-
ca. Para cuyo caso la sociedad civil actuara como un Directorio colegiado
de representantes. Este modelo no implica mayores gastos, porque actual-
mente estas dependencias ya son financiadas con cargo a los recursos
propios municipales, esto es, son financiadas por la sociedad civil que paga
los impuestos.

6.8 Los Registros Pblicos

Tratndose de un servicio vital para movilizar gran parte del patrimonio eco-
nmico nacional, con una poblacin que no tiene la posibilidad de acreditar
su patrimonio personal o institucional, habra que pensar en una solucin de
carcter descentralizado, basada en el traslado de la funcin de Registro
Pblico, a los Municipios Provinciales, como es practicado en Colombia y
otros pases. De esta manera la veracidad de la informacin es controlable
fcilmente por el interesado en cada territorio local.

El servicio de los Registros Pblicos es parte de la vida comunal y en el
conjunto, lo es de la economa de un pas. El pas que no registra bien y
completamente sus activos privados o pblicos oportunamente, es un pas
que est dejando de utilizarlos como recursos financieros, lo que est suce-
diendo hasta el presente en el Per, debido a la imposibilidad de hacer esta
tarea en forma centralizada.

Un sistema descentralizado debe naturalmente ejecutarse bajo normas
nacionales que les de la homogeneidad necesaria. En este caso, adems,
para los diversos fines de informacin, transparencia y control de los aspec-
tos tributarios, a nivel nacional debe mantenerse un sistema interconectado
a cargo de una entidad nacional de los Ministerios de Justicia y de Econo-
ma, encargada de informar oficialmente de la normatividad en vigencia y
hacer el seguimiento de la actualizacin de los Registros Provinciales bajo
la responsabilidad de las autoridades locales.

98
6.9 Autoridad Territorial Autnoma para Machupicchu y el Cente-
nario de su descubrimiento moderno

En el ao 2011 se conmemora el centenario del descubrimiento moderno de
Machupicchu y posiblemente este acontecimiento estar empaado por un
mayor deterioro del monumento y del medio ambiente que lo rodea, origina-
do principalmente por la ineficiencia de la gestin pblica, que est confor-
mada por un grupo de entidades pblicas, poco amalgamadas y con funcio-
nes confusas; que indefinen las responsabilidades y terminan limitando la
posibilidad de proteccin eficiente del Monumento y su entorno. El Per, en
este caso en que se tiene una gran responsabilidad frente a la historia y la
cultura universales, debiera dar un ejemplo dando una solucin de gestin
del territorio inobjetable en su estructura y en su accin de preservacin.

Lamentablemente hasta la fecha, cientos de expertos de decenas de institu-
ciones a travs de los aos han venido realizando estudios y participando
en foros, mientras cada da crecen los problemas. As, irnicamente se po-
dra estar derruyendo el Monumento, a la vista de toda la humanidad, sin
dejar de hacer foros.

En el ao 2006 el Instituto Nacional de Cultura (INC) y el Instituto de Recur-
sos Naturales (INRENA) presentaron un Plan Maestro para la preservacin
del Monumento y su entorno; que contena una propuesta de gestin del
Plan que resulta ser un enfoque muy dbil para la necesidad de actuar
pronto y eficazmente. Pero para llegar a actuar de esta manera, lo primero
que se requiere es modificar las formas en que han estado actuando las
diversas entidades que tenan alguna responsabilidad en el conjunto del
territorio en el rea monumental y su entorno. Naturalmente se debe plan-
tear una solucin del tipo de gestin comn con autonoma para ese terri-
torio.

El Instituto de Urbanismo y Planificacin del Per (IUPP) deseando contri-
buir a la solucin definitiva de este aspecto, para salvar el Monumento y su
entorno para las generaciones futuras, propuso en su Boletn Tcnico N
99
2007-4 la creacin de un distrito territorial especial, con lmites y funciones
definidos con toda claridad, a ser administrado por un Gobierno Local Espe-
cial. No electo, sino con carcter pblico empresarial.

La Autoridad mxima de este gobierno sera la Asamblea, conformada por
los titulares de las entidades que tienen a su cargo hoy actividades secto-
riales en el territorio; y con funciones que se identifiquen como el total de
las funciones pblicas en el territorio asignado al nuevo Gobierno Local
Especial. La Asamblea, como es normal se reunira una o dos veces al ao
en sesiones ordinarias para aprobar las polticas y los presupuestos del
distrito territorial especial; analizar la situacin y sus proyecciones, aprobar
el nuevo presupuesto anual, etc; y para elegir, cuando corresponda, un
Directorio de 5 a 7 miembros, incluyendo a un Presidente que no debe tener
carcter ejecutivo; porque esa modalidad no debe corresponder al sector
pblico. La ejecucin de las polticas de la entidad corresponde al Directorio
y a su cuerpo de gerentes, dirigidos por su Gerente General, como es de
Ley.

Las materias a cargo de la entidad, no seran slo la conservacin de las
Ruinas, sino tambin todos los aspectos de gestin territorial, tales como
transportes, agricultura, saneamiento, medioambiente, educacin, salud,
recursos naturales, economa, polica, y seguridad ciudadana, defensa civil,
catastro predial, etc.

La sede de este Gobierno estara en el Pueblo de Aguas Calientes -
Machupicchu que dejara de ser un distrito municipal, para ser reemplazado
por la nueva autoridad del distrito territorial especial. Los predios que consti-
tuyen el principal ncleo urbano seran adquiridos por el Estado; y sus edifi-
caciones y servicios tiles, pasaran a ser ocupadas para la nueva adminis-
tracin y para el alojamiento y servicios de las familias de los empleados y
trabajadores de la Autoridad.

Una Ley deber crear el nuevo distrito, al que debe asignarse recursos pro-
pios provenientes de la actividad directa turstica a su cargo, y de los recur-
100
sos propios provenientes de los impuestos locales y el cobro que corres-
ponda por los servicios pblicos cuya gestin tendr a su cargo la Autoridad
Territorial.

6.10 Ley de Renovacin Urbana

Con la descentralizacin se lograr una mayor dinmica de desarrollo y de
recuperacin de las ciudades, en razn que se presentarn condiciones
favorables hacia una evolucin paulatina pero importante de un aumento de
la economa de la poblacin. Como resultado en trminos urbansticos ha-
br ms construccin urbana en edificaciones y en servicios pblicos. Este
fenmeno beneficia a las poblaciones siempre y cuando se puedan prevenir
los eventuales problemas derivados de la actual infraestructura urbana,
muchas veces antigua e insuficiente. Situacin especialmente tpica en el
Per, causada por el centralismo actual del sector pblico.

En otros pases, no necesariamente por el centralismo, sino por la antige-
dad de las ciudades, tambin los impulsos de crecimiento de la economa
generaron necesidades de modificacin de la trama urbana y la necesidad
de adaptar partes de las ciudades a los requerimientos ms modernos y de
mayor densidad de las poblaciones. Lo que en sentido prctico result en la
necesidad de renovar el tejido urbano y el trazado de calles para lograr una
mejor ambientacin urbana, pero tambin hacer ms atractivos y seguros,
sectores urbanos que, por ejemplo, podran ser patrimonios urbanos o mo-
numentales, que habra que rescatar.

Ante situaciones como estas, la solucin que normalmente se aplica para
facilitar estas acciones en muchos pases, pasa por la dacin de una Ley de
Renovacin Urbana. En el caso peruano esta Ley debe disearse para
permitir por ejemplo soluciones a los problemas de tugurizacin de zonas
antiguas en ciudades que hoy se siguen deprimiendo econmicamente,
pese a que se trata de reas que tienen fcil suministro de servicios, por
ejemplo de saneamiento; y que tambin tienen buen nivel de accesibilidad
para ser atractivas por su buena relacin de corto tiempo de viajes en de-
101
mandas domicilio-trabajo y domicilio-escuela, que son las de mayor deman-
da. De donde resulta que estas soluciones de reacondicionamiento urbano
proporcionan tambin soluciones a los problemas del transporte, al dismi-
nuir las distancias de viaje que son las que aumentan el costo de las ciuda-
des mal estructuradas.

Otro de los aspectos que debe contemplar la Ley es el de facilitar que en
aquellas reas tugurizadas en las que la propiedad o la posesin es muy
antigua y seguramente est muy minimizada, siendo posiblemente stas
las razones que alimentan el proceso de tugurizacin, se faculte a la entidad
pblica municipal encargada de resolver el problema, a que se pueda plan-
tear soluciones que signifiquen la posibilidad de reconstruccin del rea,
mejorando completamente el nivel de los conjuntos residenciales, en base a
proyectos que reformulen la nueva valorizacin y propiedad de sus casas y
servicios comunales complementarios. Este tipo de soluciones permite cau-
tivar la confianza de los interesados, por cuanto no implicaran el traslado de
las familias a lugares lejanos de sus actuales actividades diarias. Esta con-
dicin es muy apreciada generalmente por los residentes de las actualmen-
te zonas tugurizadas.

6.11 Uso y Proteccin del Bosque Amaznico

Uno de los recursos ms importantes del Per es el bosque amaznico que
ocupa ms del 50% del territorio nacional y que desde hace ms de cien
aos viene siendo materia de una depredacin irracional en un proceso
complejo que est llevando a todo el ambiente natural a un rpido e irrepa-
rable deterioro, con graves consecuencias sobre la naturaleza y el clima no
slo continental sino tambin mundial; y en particular sobre la humanidad.
El Estado tiene en esta realidad una enorme responsabilidad, que hasta
este momento no ha sabido encarar ni resolver ni mitigar. Concurren en
esta situacin muchos problemas graves como la mala explotacin: minera,
de los hidrocarburos, del gas natural; la irracional explotacin de extraccin
forestal; la contaminacin ambiental y de los ros, con desperdicios indus-
triales, agrcolas y urbanos, como desechos y aguas servidas de las diver-
102
sas poblaciones que se vierten a la naturaleza sin tratamientos adecuados.
Todo lo cual est produciendo la desertificacin del ambiente y la destruc-
cin de los ecosistemas naturales de la flora y de la fauna.

Frente a la normalmente equivocada actuacin del Gobierno Nacional, los
ms tercos defensores del territorio han resultado ser los pueblos originales
de la amazona y los campesinos que trabajan las tierras de su propiedad
comunal ancestral con procedimientos no dainos; y que consecuentes con
su posicin, continuamente se ven forzados sacrificadamente a expresar,
incluso con violencia, su disconformidad con leyes que en su opinin y en la
de muchos ms, impactar negativamente en el corto plazo en su actividad
tradicional hasta con efectos dainos a la salud, eventualmente con despojo
de sus tierras y propiedades; y terminar acelerando el deterioro de la natu-
raleza.

Resulta necesario por ello proponer que para estos enormes territorios en
peligro, el Estado adopte soluciones que pasen en primer lugar, por la re-
forma del Estado, dando a los habitantes de esas regiones participacin en
la gestin, para de esta manera poder lograr la supervivencia de la pobla-
cin nativa y promover la recuperacin del ambiente natural y la elevacin
del nivel de vida de las poblaciones, rurales y urbanas en la amazona.

Al Gobierno Nacional le corresponde ahora ponerse del lado del pas y del
futuro de la humanidad. El desarrollo significa tambin planificacin y pro-
gramacin del buen uso de los recursos naturales: forestales, mineros,
energticos, acuferos, etc, que tenga el pas y lo puede hacer en armona
con la preservacin de la naturaleza, para beneficio tanto de la poblacin
local, como de la comunidad regional y nacional. Pero esta posibilidad slo
puede realizarse de la mano con los ciudadanos y la tecnologa moderna,
que para el caso, por ejemplo en las selvas tropicales, significa implantar la
prctica generalizada, de lo que las Naciones Unidas ha denominado el
manejo sostenible del bosque(MSB), que es la solucin para los territorios
comunales, que es el sistema que respaldan todos los organismos de crdi-
to internacional y que fue creado para trabajar los bosques y recuperar las
103
zonas deterioradas, generando importante riqueza productiva forestal de
manera sostenida. Este sistema, por el tamao del bosque peruano podra
alcanzar volmenes que ubicaran al Per de lder mundial en la explotacin
maderera sostenible en bosques tropicales hmedos.

El manejo sostenible del bosque es una tecnologa en la que puede trabajar
directamente la poblacin nativa en su beneficio. El sistema tiene como
principio operativo, que el paisaje del bosque no debe ser modificado para
no afectar la estabilidad de los ecosistemas en que viven los pueblos, las
plantas y los animales. Para este efecto la extraccin de la madera en pie
es limitada a cantidades como podra ser, en promedio, entre 2 y 4 m3 por
hectrea-ao; cantidades que se establecen en relacin al stock de rboles
existentes, clasificados por tipos y dimensiones. existentes en cada hect-
rea. La extraccin es compensada con la siembra de un mayor nmero de
plantones de maderas finas, como cedro y caoba por ejemplo, u otras, tam-
bin oriundas de las zonas, que con el tiempo aumentarn el stock y el valor
del bosque y asegurarn el futuro de la actividad y el beneficio de las gene-
raciones por venir. Slo en el Departamento de Madre de Dios, la produc-
cin exportable superara en pocos aos, lo que exportan los pases veci-
nos; y tambin la industria de muebles tendra un desarrollo espectacular.

Adicionalmente el manejo del bosque proporciona otros recursos forestales,
en actividades como son: el recojo de ramas naturalmente cadas, que pue-
den utilizarse en la fabricacin de productos como los fsforos y los palitos
de dientes, palitos para comer, y muchos otros similares, muy requeridos en
el mundo; y en mayores cantidades, la explotacin de plantas medicinales,
forestal, frutcola, que adems son posibles procesar para vender produc-
tos con mayor valor agregado, por ejemplo en conservas alimenticias, ma-
deras para la construccin, casas prefabricadas, todo lo cual es exportable.

El trabajo artesanal, no debe quedar slo en la etapa extractiva. Por la can-
tidad de hectreas que pueden ser trabajadas simultneamente bajo el sis-
tema MSB, el Estado debe promover que esa produccin pueda ser proce-
sada industrialmente mediante la creacin de cooperativas de servicio, de
104
produccin y de comercializacin, para de esta manera constituir una slida
cadena productiva, que elimine a los intermediarios en beneficio de las co-
munidades nativas. Paralelamente las Universidades Nacionales de las
regiones amaznicas podrn proporcionar la extensin tcnica necesaria,
que har posible un proceso permanente de desarrollo y actualizacin tec-
nolgica.

6.12 Reforma en el Seguro Social y el Sistema de Salud

El recurso humano es un capital muy valioso y garantizar su salud es una
de las tareas sociales importantes del Estado, que adems tiene significa-
cin econmica para el desarrollo de la Nacin.

En el aspecto econmico, pocas actividades tienen tanta gravitacin sobre
los gastos del pas, como la industria de la salud. Por eso es muy necesario
racionalizar el sistema de salud, para lograr que con los mismos gastos se
atienda eficientemente al mayor nmero posible de pobladores. En ese
empeo, las dos estructuras de Salud ms importantes, son el Seguro So-
cial del Per y el Sistema de Salud hoy administrado por el Ministerio de
Salud en el Gobierno Central.

En los hospitales del Estado, a cargo hoy del Ministerio de Salud, en per-
manente crisis por bajos sueldos y falta de medicinas, los pacientes pese a
su bajsimo ingreso personal, cubren con su propio peculio, en promedio
posiblemente el 50% de los costos de las atenciones, cuando alcanzan a
ser atendidos; y normalmente faltan equipamientos elementales y materia-
les quirrgicos.

El Sistema del Seguro Social, hoy ESSALUD, debiera transformarse para
reflotarlo y hacerlo ms efectivo. La solucin ms conveniente podra ser, el
consolidarlo como una Empresa de solo Seguros de Salud, sin infraestructu-
ra mdica. De adoptarse esta atrevida solucin, su actual infraestructura de
servicios, podra ser trasladada a las Universidades Pblicas de las Regio-
nes, asociadas a escuelas de medicina; o podra ser transferida al fuero
105
municipal, que asumira toda la infraestructura de salud, es decir: postas,
centros de salud, hospitales, etc, del Ministerio de Salud.

En cualquiera de estos casos, la salud correspondiente a pacientes del sis-
tema del seguro se administrar mediante convenios que signifiquen pro-
porcionar mejor servicio a los usuarios del Seguro. La garanta de esta efi-
ciencia descentralizada, descansara tambin en la fiscalizacin que la
Sociedad Civil organizada debe ejercer sobre las entidades que trabajan
con autonoma legal.

Con los mismos recursos, el Seguro Social lograr en una gestin descen-
tralizada, reforzada con la infraestructura de servicios que hoy son del Mi-
nisterio pero que seran trasladados a los gobiernos descentralizados, una
mejor cobertura en la atencin para los pacientes y un mejor trato, para
quienes laboran en el sistema actual; por cuanto una clara separacin entre,
la gestin financiera del Fondo de la Seguridad Social, con la atencin m-
dica, permitir ganar eficiencia en ambos aspectos; y complementariamen-
te, el paciente y su familia tendran, en el nivel municipal, la posibilidad de
fiscalizacin directa y permanente de las autoridades responsables.

Si los hospitales dependieran de la comunidad municipal, el uso de los ac-
tuales recursos del Estado, a manera de subsidio al hospital, tendran mejor
eficiencia de gasto, porque normalmente se incrementa la fiscalizacin par-
ticipativa de la comunidad; se mejora la atencin de las autoridades para
mejorar los servicios pblicos directamente relacionados con la prevencin
de la salud, como son los de abastecimiento de agua y de saneamiento
ambiental; y la prevencin de accidentes en el trnsito entre otros.

6.13. La Seguridad Ciudadana y la prevencin del delito

El desarrollo es un proceso social y econmico que requiere de seguridad y
tranquilidad social, para atraer inversiones. En este empeo, la actual falta
de autoridad constituye un escollo que hay que salvar con urgencia; y que
requiere de soluciones, que cubriendo los principios de una gestin eficien-
106
te, se construyan con mucho sentido comn, asimilando la enorme mala
experiencia del pasado, para evitar incurrir en los mismos errores.

Antiguamente lo que hoy es la funcin policial del Per, tena otra configura-
cin: Un cuerpo de Guardia Republicana, adscrita a las FF.AA. como fuerza
auxiliar, cuidaba del patrimonio del Estado y de las fronteras; y tena la fun-
cin de intervenir en casos extremos de grave desasosiego social.

Por otro lado y formando parte de lo que hoy es el Ministerio del Interior
(Gobierno y Polica), se tena a la Guardia Civil, con carcter urbano; y co-
mo parte de ella al cuerpo de Investigacin de delitos mayores, que se con-
vertira luego en la Polica de Investigaciones del Per.

Durante los primeros aos de la guerra terrorista, el sistema se desorden y
entr en crisis, al ser incorporados los tres cuerpos en el Ministerio del Inte-
rior; y en muchos aspectos, confundirse las funciones. Finalmente, se pro-
cedi a la integracin de los tres cuerpos policiales en uno solo, la Polica
Nacional del Per (PNP), que orden mejor la actuacin policial, pero que
no resolvi el problema de inseguridad social, que sigue agravndose en
gran parte, por el crecimiento de la delincuencia comn, el narcotrfico y
eventuales acciones de terrorismo poltico.

En la actualidad la PNP tiene problemas similares a los del resto del Go-
bierno Central. Tiene una tarea centralizada muy grande por realizar y no
tiene medios suficientes para cubrir con eficiencia el servicio pblico asig-
nado a su cargo. Naturalmente la razn es que cualquier tarea centralizada
de una magnitud relativamente excesiva para la naturaleza del encargo no
podra ser exitosa Ms an cuando los recursos del sector pblico tienen
lmites y cuando todas las entidades pblicas requieren igualmente de re-
cursos y no pueden ser satisfechas en sus necesidades.

107
Planteamiento de solucin

En primer lugar, los requerimientos del resguardo del patrimonio del go-
bierno nacional edificaciones e infraestructura, de las fronteras; de los bos-
ques y reas protegidas, etc as como la necesidad de actuacin en las
zonas del narcoterrorismo y de agitacin social, el cuidado de las crceles
del Instituto Nacional Penitenciario para delitos muy graves; son algunos de
los casos de funciones de nivel nacional que requieren de un cuerpo de
control policial, bastante distinto al de una polica urbana.

Hasta finales del siglo pasado, estas funciones estaban asignadas a la
Guardia Republicana, que era un cuerpo policial de apoyo que dependa de
las Fuerzas Armadas; y en razn de ello era muy convincente como orga-
nismo de prevencin en apoyo del Gobierno Nacional, con capacidad de
hacer frente a eventuales excesos en la agitacin social del pas. El modelo
era bastante eficiente y similar a las correspondientes fuerzas auxiliares de
reserva militar y social que se tienen en la mayora de los pases en el
mundo.

La Guardia Republicana o guardia nacional, en una referencia genrica no
es un cuerpo policial en el contexto de las actividades civiles. Es un cuerpo
poderoso que agrupa unidades de aire, tierra y de aguas interiores y marti-
mas; equipamiento semipesado. En su mejor concepcin, se trata de que
esta fuerza sea profesionalizada y pueda ser utilizada en cualquier parte del
territorio nacional rural, mientras no se le requiera en casos de emergencias
dentro de las zonas urbanas. Este cuerpo debera ser constituido como una
creacin nueva; ms an cuando debe incorporar al servicio de guardacos-
tas y de aguas interiores, y al patrullaje areo; y conformar la reserva per-
manente de las Fuerzas Armadas, y. mantenerse perfectamente entrenada
para esa eventualidad.

Paralelamente la Polica Nacional del Per, debera continuar bajo la juris-
diccin del Ministerio del Interior; debera perfeccionarse su actuacin dn-
dole mayor organicidad y eficiencia, al apoyo que prestan a los organismos
108
pblicos para el cumplimiento de las Leyes. Como se explica a continua-
cin.

Sin dejar de ser dependiente administrativamente y jerrquicamente del
Ministerio del Interior, debera regularizarse y promoverse una forma de
trabajar en lo funcional, en formas regulares reglamentadas de trabajo con-
junto de la PNP con las municipalidades, para que stas financien toda la
capacitacin policial, la infraestructura y los equipamientos necesarios para
el mejor desempeo de la PNP con destacamentos policiales asignados a la
ciudad. Destacamentos que en lo funcional dependern de una Comisin
de Seguridad Ciudadana en representacin de la sociedad civil, que incluir
un representante del Concejo Municipal. La Comisin ser presidida por un
Comisionado de Polica, nominado por la propia Comisin, que no podr ser
el representante del Concejo Municipal.

De esta forma, el Municipio cubrira los requerimientos de seguridad ciuda-
dana, debidamente fiscalizados y financiando las mejoras del servicio, en
vez de duplicar el gasto como actualmente se hace con un cuerpo de sere-
nazgo, que es estructuralmente dbil frente a la delincuencia comn.

En el nivel de Gobierno Central, tambin el MTC podra contratar con la
PNP el sistema de Polica de Carreteras, para que en lo funcional, forme
parte del sistema operativo de la gestin de carreteras. Similarmente otras
entidades con infraestructuras pblicas pueden implementar servicios simi-
lares; regularizando los servicios que incluso ya vienen recibiendo de la
PNP.

La posibilidad de la cooperacin cvica en el financiamiento de los indicados
servicios, debe incorporarse en la normatividad, as como el sistema de
seguridad ciudadana requiere de cambios de procedimientos. Tal es el ca-
so, entre otras necesidades, la de ampliar el perodo de retencin de los
presuntos delincuentes en las Comisaras (Delegaciones), mientras se reali-
zan las investigaciones primarias que definen el encauzamiento de un acu-
sado. En este ejemplo, quizs ni siquiera ser necesario ampliar las actua-
109
les celdas en las comisaras, en razn que la propia norma de ampliacin
del perodo puede ser disuasiva de las acciones delictivas.

Los cambios descritos buscan que las funciones sean mejor agrupadas, en
lo funcional, buscando no slo eficiencia, sin facilitando que el financia-
miento pueda proceder de la propia comunidad municipal que se proponga
cooperar para resolver el problema de su propia seguridad ciudadana.

6.14 El Desarrollo Tecnolgico

Las posibilidades de desarrollo de un pas est fuertemente asociado a la
capacidad del pas de preparar profesionales de todos los niveles tecnolgi-
cos y disciplinas, en la cantidad y con la calidad, necesaria requerida duran-
te el proceso.

En este sentido, se tienen dos objetivos concretos y simultneos: a) Mejo-
rar la calidad de la educacin escolar, lo cual se facilitar principalmente
descentralizando la gestin educativa escolar pblica y modernizando los
procedimientos educativos con la ayuda de la comunicacin digital; y b)
Perfeccionar la labor que cumplen las universidades e institutos tecnolgi-
cos del sector pblico que tienen el deber de preparar el personal profesio-
nal y tcnico de los estudiantes principalmente de bajos ingresos, residentes
en todas las Regiones del pas. Actualmente las universidades del Estado
vienen adoleciendo de graves problemas econmicos que repercuten sobre
la calidad de la enseanza. Este problema se agrava con la falta de oportu-
nidades de trabajo dentro del pas, para los egresados.

La universidad pblica depende principalmente del erario nacional que, de
un lado, es una fuente bastante limitada, y que de otro lado, no es muy sen-
sible a las necesidades de las universidades, ni globalmente, y menos indi-
vidualmente, porque su preocupacin nacional le impide apreciar aspectos
especializados, con la importancia que se merecen.

110
Para corregir este problema, de la universidad pblica peruana se debe
partir de la conviccin que la descentralizacin del Estado, significar un
impacto favorable para las universidades pblicas.

El Gobierno Nacional debe impulsar un cambio en la estructura de la ges-
tin universitaria. Para convertir a cada universidad en una corporacin
pblica autnoma que configure las formas estructurales requeridas para
lograr la gestin moderna eficiente, al servicio de la comunidad.

La Asamblea Universitaria debe conformarse por la representacin de la
sociedad civil, quienes naturalmente constituyen por la naturaleza pblica
de la universidad, la representacin del propietario de la universidad, que
somos todos los ciudadanos. Para acompaar la actuacin de la Asamblea,
deber instituirse un Patronato que promueva el apoyo comunitario a su
universidad.

Como en toda corporacin eficiente de gestin, la Asamblea se rene pocas
veces durante el ao, y su funcin es aprobar las polticas de la institucin y
los resultados del ao anterior segn las polticas previas. El Patronato por
el contrario, es de desear que tenga una actividad muy dinmica y continua.

La accin ejecutiva debe ser modificada, para que el Directorio Corporativo,
sea nombrado por la Asamblea Universitaria y presidido por el Rector uni-
versitario. El Rector universitario debe proponer su cuerpo de Decanos de
Facultad, que constituyen el cuerpo corporativamente gerencial, de la labor
docente y dems actividades tcnicas del proceso de enseanza, y de ser-
vicios a la comunidad. Dicho cuerpo corporativo se completa con la nomi-
nacin que debe hacer la comunidad universitaria, segn reglamento adhoc
que se elabore, de Comits Consultivos de Profesores, Estudiantes y del
cuerpo de Empleados y Trabajadores en general de la parte administrativa
de la gestin. Comits que sern de gran ayuda para alcanzar la eficiencia
deseada.

111
6.15 Las Empresas Pblicas

Uno de los fantasmas creados por el neoliberalismo peruano, es la Empresa
Pblica ineficiente. Sin embargo, en una estructura de Estado descentrali-
zado y participativo, la empresa pblica es una opcin que se utiliza en los
pases desarrollados. Para el caso, por ejemplo de las comunidades po-
bres, que son la mayora en zonas rurales, la empresa municipal permite
capitalizar los pequeos esfuerzos, en infraestructuras de servicios comuna-
les. En estos casos, generalmente no existe alternativa por falta de inters
privado.

Pero la empresa pblica tiene adems otras versiones, como es el caso de
los proyectos especiales y de organismos autnomos diversos, en cada
nivel de gobierno. La posibilidad de tener entidades pblicas especializadas
nacionales, regionales y municipales, segn los casos, es muy importante
para facilitar la satisfaccin de los servicios pblicos de las ciudades por
ejemplo, mientras no haya inters privado en participar a riesgo.

Sin embargo, hasta los empresarios, normalmente no aceptan estas formas
del Estado empresarial, porque en el Per se vive un liberalismo dogmtico
extremo y suicida, que los lleva prcticamente a pensar en la utopa de
creer en el desarrollo, sin Estado.

Como lo natural es que la lgica se haga un espacio, es importante que el
sector empresarial pblico sea parte de las opciones del sistema econmico
y la Ley deber considerarlo y facilitarlo y apoyar su desarrollo. Pero para
este efecto la Ley de empresa y corporaciones pblicas de todo tipo debe
establecer que no puede aplicarse la figura de Presidente Ejecutivo sino
solo la de Presidente de Directorio, y este organismo no debe ser poltico.
La asamblea si ser el rgano poltico.

112
6.16 Los accidentes de trnsito una lacra social y econmica

El problema tiene muchas facetas, que contribuyen a la accidentalidad en el
trnsito, la causa no puede atribuirse nicamente a los conductores de los
vehculos. As por ejemplo la Resolucin N 57/309 de la Asamblea Gene-
ral de las Naciones Unidas del 07 de agosto del ao 2003, sobre la crisis de
la seguridad vial en el mundo, establece en su Captulo VI, punto 28, que el
diseo de las carreteras y el medio ambiente de las pistas, es uno de los
factores que afectan la probabilidad de resultar lesionados en un accidente
de trnsito.

Este es un grave problema pblico, graficado con sencillez por la ocurrencia
de un nmero muy grande de accidentes trnsito que ocurren en el pas.
Problema que es materia de preocupacin de la ciudadana y de las enti-
dades pblicas y privadas desde hace muchos aos. En 1998 el Gobierno
Peruano realiz un extenso estudio de seguridad vial con el apoyo del Ban-
co Mundial, que estableci la caractersticas y la magnitud social y econ-
mica del problema, que ya en esa fecha significaba una prdida de ms de
600 (seiscientos millones ) de U.S. Dlares por ao al pas. El estudio esta-
bleci la naturaleza del problema, mostr sus diversas facetas y las formas
en que deba enfrentarse. Para cuyo efecto deba crearse un Consejo Na-
cional de Seguridad Vial, que se encargue de elaborar un Plan Estratgico
destinado a poner en accin un Programa permanente de promocin de
actividades pblicas y privadas, que corresponder realizar a todos los nive-
les de gobierno con la colaboracin de la actividad privada.

Creado que fue el Consejo Nacional al final del Siglo pasado, en aplicacin
de la recomendacin del estudio, la ciudadana no percibe a la fecha, nin-
gn plan integral con objetivos de por lo menos mediano plazo, ni de asig-
naciones de inversiones promocionales de la seguridad vial a ofrecerse a
las entidades pblicas de los diferentes niveles de gobierno, con carcter
plurianual; ni del desarrollo de actividades promovidas, ni de las metas al-
canzadas en este proceso. Tampoco se conoce del diseo ni de la elabora-
cin de una sistematizacin especfica de la estadstica nacional, ni del
113
establecimiento de una lnea de base del proceso para medir y comprobar el
avance anual de las metas que se hubieran trazado.

Oportuno es dar una idea comprensiva de estos requerimientos. El ndice
de accidentalidad se ilustra internacionalmente con facilidad, en trminos
del nmero de fallecimientos en accidentes de trnsito por cada 100 millo-
nes de vehculos-kilmetro de recorrido anual de los vehculos de un pas; y
este ndice puede ser medido en cada una de los sistemas viales tanto ur-
banos como rurales; y el ndice nacional constituye la ponderacin del con-
junto. Con el anlisis de los ndices se debe investigar las causas relevantes
de cada situacin para establecer las medidas de solucin por adoptarse
por cada entidad competente territorialmente del trnsito. Los pases desa-
rrollados tienen un ndice entre 1 y 3 muertes. Los pases en franco proceso
de desarrollo, que son muy pocos, presentan un ndice alrededor de 10
muertes; y la mayora de los pases en el tercer mundo, como el Per,
muestran valores en un rango alrededor de 25 muertes, con el agravante,
en el Per, que en este caso no se aprecia una tendencia hacia su disminu-
cin.

El estudio con el Banco Mundial planteo el objetivo de reduccin del ndice
de accidentalidad; para lo cual dio las pautas de los componentes que
deban constituir los programas de actividades con la necesaria viabilidad
en trminos de rentabilidad social de las inversiones necesarias. La primera
etapa de 10 aos de actividades reducira la accidentalidad a un ndice de
12.5 y debera seguir descendiendo con los siguientes programas e inver-
siones.

Alcanzar un ritmo de avance en direccin hacia la superacin y finalmente la
solucin de los problemas nacionales hasta hoy crnicos del pas, requerir
en general de una mejor organizacin y de la aplicacin de cada da ms
profesionalismo; es decir, se requiere mejorar la estructura y perfeccionar
permanentemente la gestin pblica. Ese es el reto en prcticamente todos
los problemas nacionales existentes. El problema de la seguridad vial no
escapa a esta realidad.
114
Sin embargo, se aprecia que hoy como ayer, el pas no camina en una di-
reccin correcta, sino ocasionalmente. Las Leyes y sus Reglamentos nacio-
nales normalmente crean ms caos. No se estudian ni debaten adecuada-
mente desde el punto de vista de gestin tcnicamente bien concebida; ni
se establecen con claridad los marcos de responsabilidades funcionales
entre los niveles de gobierno, incluso en algunos casos por errores de la
propia Constitucin del Estado. Los Reglamentos amplan la confusin, al
extenderse ms all de lo legal o al omitir cubrir aspectos que la Ley manda.
En muchos casos, las normas se acomodan a intereses burocrticos de
corto plazo.

En materias de vialidad, trnsito y transporte, que constituyen en el Per
una lacra con prdidas sociales de proporciones relativamente inmensas
principalmente en vidas y personas lisiadas, es particularmente esencial que
los Reglamentos Nacionales establezcan una base normativa para todo el
pas uniforme y tcnicamente correcta, para su aplicacin por las autorida-
des de todos los niveles de gobierno.

Tampoco es posible que cada autoridad y hasta privados, sigan inventando
impunemente y con graves errores, normas de diseo vial, de sealizacin,
de semaforizacin, de tipo de vehculos, de puentes vehiculares y peatona-
les, de mensajes cambiantes; en general de publicidad que tambin confun-
de y distrae a los conductores de los vehculos y a los peatones.

En el Per se llega incluso a financiar toda ese irregular y catico sistema y
equipamiento vial, con el cobro de las multas por infringir las normas en el
trnsito. As cuando en el resto del mundo se busca que no se infrinja las
normas, en el Per se busca sostener un nivel de infracciones que sustente
el negocio del caos. Se trata de la aplicacin perversa, de un criterio que,
por ejemplo, en las actividades pesqueras, all si correctamente, corres-
ponde a una poltica sana de evitar depredar las riquezas del mar. El re-
ciente cdigo de trnsito es parte de ese caos. Es tan inconsistente que
tcnicamente su aplicacin en calles y avenidas mal sealizadas, resulta ser
115
un abuso de autoridad. Naturalmente el caos en la gestin y su consecuen-
te falta real de autoridad, son las razones principales de la inseguridad vial.

6.17 Autoridad de Transporte Lima - Callao

Cumpliendo con el mandato del Art. 17 de la Ley de Trnsito y Transporte
Terrestre 27181, la conurbacin Lima - Callao requiere urgentemente de
una Ley que cree una Autoridad de gestin comn para el transporte inte-
grado en ambas provincias con la participacin del Gobierno Nacional, dado
que la falta de eficiencia en el transporte afecta gravemente la competitivi-
dad no solo de la ciudad sino tambin regional y del pas.

Esta autoridad deber que tener a su cargo la gestin de las siguientes
funciones:

a) El transporte pblico urbano masivo y taxis
b) El control del trnsito y la seguridad vial en el sistema vial principal.
c) El mantenimiento del sistema vial urbano arterial, incluyendo tambin
las Carreteras Panamericana y Central del Per dentro de la jurisdic-
cin de las dos provincias; que son las vas que utilizan el sistema de
transporte pblico.

La asamblea empresarial de sta autoridad debera estar conformada por el
Alcalde de Lima, que es a la vez Presidente de la Regin Lima (Provincia de
Lima); el Presidente de PROTRANSPORTE; el Presidente de la Regin Callao;
el Alcalde del Callao; y el Ministro de Economa. La Autoridad deber con-
tar con aportes anuales del Presupuesto Nacional y como recursos propios
los recursos por las concesiones que otorgue y un porcentaje de los recur-
sos del peaje.
116

La presidencia de esta asamblea debera ser rotativa anualmente; entre el
Alcalde de Lima, el Alcalde del Callao y el Ministro de Economa para des-
politiza el cargo. Su Directorio debe estar conformado por personas inde-
pendientes y no debe ser ejecutivo. La ejecucin de las polticas empresa-
riales deber ser ejercida por un grupo gerencial competitivo.

117

VII. LA PROMOCION DEL DESARROLLO DESCENTRALI-
ZADO LA GRAN TAREA DEL GOBIERNO NACIONAL

El desarrollo en ningn pas del mundo es gratis. Requiere de mltiples
esfuerzos econmicos del Estado y de cooperantes, de financistas multilate-
rales y de inversionistas que harn posible promover el desarrollo. Al Go-
bierno Nacional corresponde la poltica econmica y es por tanto quien debe
trazar los lineamientos para la normalizacin y control del endeudamiento
pblico.

El dinero tiene un alto costo y la disponibilidad de recursos para el sector
pblico es normalmente muy variable, habiendo periodos en que se presen-
tan escasez de recursos pblicos y en otros periodos pueden presentarse
algn supervit, especialmente por ser las exportaciones muy importantes
fuentes de recursos en el Per, cuando hay mayores ingresos por creci-
miento del valor de las exportaciones.

Una buena gestin pblica de los recursos es esencial para su mejor apro-
vechamiento; y la mejor forma de hacerlo es teniendo un Plan Estratgico
(PE) y estableciendo un Fondo Nacional de Desarrollo (FND), distinto a los
anteriormente aplicados en el Per de una manera efmera. El nuevo fondo
debe ser planificado por el Ministerio de Economa como apoyo financiero a
los tres niveles de gobierno ejecutivos, debe ser aprobado de conformidad a
las polticas nacionales y formar parte del Presupuesto Nacional de la Re-
pblica para ser manejado por la Corporacin Financiera (COFIDE) para
financiar la infraestructura de servicios pblicos y sociales de preferencia
descentralizados, en proyectos prioritarios, de alta rentabilidad social en el
118
corto plazo, multiplicadores del empleo y de la actividad econmica y priva-
da, en este caso especialmente la industrial ligera, en apoyo a la ejecucin
del programa de infraestructura pblica. El PE debe obedecer a una poltica
nacional compensatoria del desarrollo entre los pobladores de todo el terri-
torio; y en este sentido tambin debe integrar en su contabilidad, los recur-
sos como el llamado canon minero.

El Fondo tambin debe estar dirigido al apoyo del desarrollo tecnolgico de
actividades tan importantes como la agricultura y la pesca artesanal; as
como a sus industrias de transformacin, que seran una de las mejores
soluciones para superar la pobreza en vastos sectores de las poblaciones
ms empobrecidas del pas; propiciando as tambin al aumento de la pro-
duccin alimentaria, todo lo cual es muy importante para el consumo local y
la exportacin. Para la colocacin de los crditos puede utilizarse institucio-
nes como los bancos privados y las Cajas Municipales y Rurales.

Las Fuentes de Recursos de Promocin

Los recursos para un fondo de promocin pueden ser aportados por diver-
sas fuentes entre las cuales se puede mencionar: a) el Tesoro Pblico, b)
crditos internacionales; c) cooperacin internacional y nacional; y coloca-
cin de bonos pblicos, que en un medio descentralizado pujante puede
incrementarse, en las ciudades mayores, con la emisin de Bonos Munici-
pales; y recursos de inversionistas privados, en las modalidades que fije la
respectiva legislacin.

Tambin deben integrarse al FND la contabilidad de las donaciones al Go-
bierno Nacional; y los recursos como el denominado canon minero. De
esta manera la planificacin de la poltica de promocin, dar como resulta-
do un programa de promocin orientado a compensar buscando la equidad
entre poblaciones y territorios.

119
Dependiendo de las fuentes de los recursos del Plan Estratgico, puede
incluirse en el Fondo la promocin del sector productivo privado segn se
demuestre necesario para coadyuvar al proceso de desarrollo de la infraes-
tructura pblica.

Cmo evitar presiones inflacionarias?

Es muy importante evitar que la inversin pblica genere presiones inflacio-
narias. Para ello, se debe ser muy riguroso en que los proyectos tengan
beneficios tangibles, como ocurre en las economas sociales, manifestados
en el incremento del PBI real. Especialmente se trata de proyectos de infra-
estructura en apoyo de la produccin priorizada, que deben ser selecciona-
dos, entre los de la ms alta rentabilidad tcnico-econmica y de rpida
maduracin en el corto plazo y como mximo en el mediano plazo.

Mejor an si adems los proyectos son auto financiables y multiplicadores
de la actividad econmica, productiva y comercial, para que generen em-
pleo y correspondan a requerimientos de todas las comunidades del territo-
rio nacional, en donde la poblacin y sus autoridades muestren inters.
Tambin se pueden otorgar incentivos a proyectos en asociaciones pblico-
privadas para infraestructura y operacin de servicios.

Sobre la base que es posible reformar el Estado y que tambin es posible
establecer una fiscalizacin efectiva, el crdito estatal, y los subsidios de
compensacin territorial, son recursos esenciales para impulsar el desarro-
llo.

Bajo la premisa que las obras deben ser ejecutadas por los gobiernos des-
centralizados, bajo la modalidad de crditos supervisados; y no por el Go-
bierno Central, y que los recursos provienen del Tesoro Pblico, es posible
alcanzar las metas nacionales y capitalizar los ahorros de las poblaciones
en forma descentralizada en reas rurales y urbanas.
120
Proyectos que deben ser materia de promocin

Sin ser limitativos a continuacin se da un ejemplo de diversa infraestructura
que sera materia de promocin tcnica y financiera, para impulsar el desa-
rrollo social y econmico descentralizado.

Saneamiento: agua, alcantarillado y limpieza pblica; plantas de trata-
miento de aguas servidas, etc.;
Registros pblicos y registros civiles: edificaciones y equipamientos;
Escuelas;
Hospitales, postas y hospicios;
Embarcaderos municipales; martimos y de aguas interiores;
Terminales terrestres; interprovinciales y urbanos;
Aerdromos ;
Pavimentacin y mejoramiento de vas;
Equipamientos e instalaciones para operadores del transporte pblico;
Iluminacin de calles;
Postas mdicas y hospitales pblicos;
Bibliotecas pblicas y servicios de internet escolar;
Beneficencias pblicas;
Cementerios municipales;
Colegios e institutos tecnolgicos pblicos;
Instalaciones deportivas recreacionales y tursticas.
Proteccin del patrimonio cultural, arqueolgico, religioso, lagos, playa
de mar, nevados, bosques, etc.;
Programas municipales de vivienda para el sector de bajos ingresos;
Mercados y camales;
Programas de renovacin urbana;
Generacin elctrica para ciudades y poblados; o interconexin elctri-
ca a la red integrada, si fuera el caso alternativo;
Instalaciones y equipamientos para los servicios de seguridad y equi-
pamientos policiales;
121
Instalaciones y equipamientos para los bomberos de cada ciudad;
Instalaciones y equipamientos para la universidad pblica en la Regin;
Bocatomas, pozos, canales y otras estructuras de los sistemas de riego;
y caminos, en los valles o distritos de riego;
Canalizaciones de ros;
Descontaminacin de cursos de agua, de lagos y del mar; Construccin
y mantenimiento de caminos, puertos y aeropuertos regionales;
Generacin y trasmisin elctrica;
Desarrollo de recursos;
Preservacin del Medio Ambiente y el Patrimonio cultural regional; etc.

Tambin debe apoyarse financieramente proyectos productivos, especial-
mente orientados hacia la elevacin del nivel de vida de los sectores po-
bres. El logro de este objetivo debe alcanzarse mediante la promocin del
sector cooperativo de servicios y de produccin especialmente en el campo
de la transformacin de productos como: agrcolas, pesca, pequea mine-
ras, etc.; y servicios pblicos, incluyendo clubes deportivos sin espritu de
lucro.

123

VIII. LA ECONOMA EN DEMOCRACIA

8.1. Metas Econmicas

La Reforma del Estado debe tener por finalidad perfeccionar la gestin p-
blica, para darle eficiencia y lograr mejores resultados en el cumplimiento de
la misin del Estado, que segn todos entendemos, debe ser proporcionar o
promover el bienestar en la poblacin. Esto significa que las polticas de
promocin de desarrollo que dicte el Estado, deben ser acertadas en lo
interno y en la relacin externa del pas con el mundo; y que los impuestos
que paga el ciudadano, deben ser bien utilizados por el Estado.

En este contexto, la Reforma debe impulsar la economa del pas para que
crezca en forma vigorosa y sostenible. Muchos pases lo logran, slo con
ingenio, inteligencia y organizacin; y consiguen muy buenos resultados.
Con mayor razn lo puede hacer el Per, que adems cuenta con importan-
tes recursos naturales.

En el Per han habido perodos de crecimiento importante del PBI. Incluso
se creci algunos aos con tasas de dos dgitos. Pero generalmente la tasa
es fluctuante debido principalmente a la inestabilidad social y poltica; y no
han sido suficientes para incrementar significativamente el ingreso per cpi-
ta, uno de los ms bajos del mundo. Una tasa anual sostenida, de alrededor
del 8% en trminos reales sera recin capaz de iniciar el proceso de desa-
rrollo; un desarrollo que de lograrse, finalmente tender hacia la moderacin
de la tasa de crecimiento del PBI en el rango de 2% a 3% en el largo plazo.

124
La calidad del gasto es probablemente lo mas importante en la estrategia de
inversin para el desarrollo. Es necesario evitar los procesos inflacionarios
pues estos destruyen en poco tiempo, lo ganado en mucho tiempo.

En otras palabras, invertir recursos en el Per, financiando la excesiva bu-
rocracia en cualquier nivel de gobierno, si bien engaosamente puede re-
portarse como aumento del PBI, es inorgnico y slo conduce al sub-
desarrollo. Pero invertirlo en proyectos de infraestructura de servicios con
alta rentabilidad social, de rpida maduracin y generacin de empleo, con-
ducir al pas al desarrollo. Lo que puede lograrse solo con una buena Re-
forma del Estado.

As, para caminar hacia el desarrollo, debemos tener como metas, contar
con dos bases slidas de sostenimiento del desarrollo: un aumento de las
exportaciones y un programa de creacin de demanda interna en servicios y
en la industria de tecnologa intermedia, para proporcionar, por lo menos un
balance positivo entre produccin y consumo. Para lo cual la imagen del
pas debe convencer a los pases ricos, que este modelo aplicado en el
Per con eficiencia, ampliar el mercado comercial internacional, al posibili-
tar que nuestro pas sea un buen consumidor de equipamientos industriales,
esenciales para la produccin de bienes y servicios, entendimiento que
facilitar la cooperacin financiera internacional para impulsar la industriali-
zacin de tecnologa intermedia necesaria para que en el Per se de valor
agregado a la produccin primaria, de manera significativa y con la partici-
pacin y el inters directo de los sectores sociales hoy ms deprimidos.

Con una acertada reforma del Estado, recin se puede hacer viable alcan-
zar los objetivos nacionales de creacin y mejor distribucin de la riqueza,
que har del Per una comunidad unida, prspera y justa, sin tensiones
sociales mayores. Todo un buen ejemplo para el mundo.
125
8.2. La justa distribucin de la riqueza y la ampliacin de la base
tributaria

La posibilidad de alcanzar estos objetivos, hasta la fecha ha sido inexisten-
te, porque siempre se intent corregir la informalidad en forma directa. En
un ambiente de pobreza e injusticia, pocos son los formales. La gran mayo-
ra de los econmicamente activos son evasores, sin sancin. Para corregir
el problema es necesario atacar la causa principal de la evasin, que es la
ineficiencia del Estado. Hasta hoy, Lima es el centro del poder y del ahorro.
Una descentralizacin real que configure correctamente la democracia par-
ticipativa, mediante la distribucin del poder, permitir convertir a las Regio-
nes y Municipios, en socios del sistema de recaudacin tributaria.

Consecuentemente, la economa descentralizada se fortalecer y har po-
sible la produccin con distribucin de riqueza y la poblacin ser canaliza-
da localmente hacia el sistema del ahorro y capitalizacin local. Con el efec-
to natural de la ampliacin de la base tributaria.

8.3. Los recursos para el desarrollo

Podra parecer casi imposible encontrar recursos del Tesoro Pblico desti-
nables al financiamiento de un Fondo de Desarrollo. Pero la historia muestra
que la Nacin tradicionalmente contaba con dineros asignados a estos pro-
gramas, en tiempos en que el Estado no estaba tan burocratizado como
ahora. El cambio de sistema permitir apoyar los proyectos de infraestructu-
ra, que tengan la virtud de tener efectos multiplicadores de las actividades
econmicas, especialmente en el sector de la construccin y de la produc-
cin privada; pero en este caso, debera estar bsicamente referido a ope-
raciones de afianzamiento; concesiones en servicios pblicos e inversiones
productivas.

126
Existe sin embargo una fuente de recursos que se desperdicia en su utiliza-
cin, que es la emisin e incorporacin de dinero nuevo a la circulacin, que
realiza el Gobierno Nacional, normalmente como un porcentaje relacionado
al crecimiento del producto bruto interno (PBI). Normalmente el sistema
utilizado para incorporar el dinero a la masa circulante es a travs del pago
de la mayor burocracia del Gobierno Nacional. Este modelo no garantiza
una buena aplicacin del gasto, porque se diluye en gastos corrientes y
buena parte en productos importados no productivos para el Per.

Una mejor manera de hacerlo, sera mediante crditos supervisados finan-
ciados por el Fondo y especialmente los de rpida maduracin y alta renta-
bilidad, que son de muy variada naturaleza, muchos de los cuales estn
directamente relacionados con el mejoramiento del nivel de vida de la po-
blacin. De esta forma se garantiza la buena utilizacin y distribucin del
dinero.

Adicionalmente se tiene otras posibilidades financieras como son los bonos
municipales cuya emisin es prctica comn en pases descentralizados, en
razn que especialmente en las ciudades mayores de rpido crecimiento, el
municipio llegar a mover cantidades importantes de dinero.

Para completar el esquema econmico-financiero promotor del desarrollo,
debe implantarse un sistema slido fiduciario y de seguros de riesgo, que
haga efectivo el apalancamiento del crdito. En este tema tambin se puede
contar con apoyo de la banca internacional de desarrollo, que permitir ex-
pandir y vigorizar el sistema bancario privado; y otras entidades como las
Cajas Municipales y las Cajas Rurales.

8.4. El Rol del Sector Productivo Empresarial Privado

El desarrollo como proceso con crecimiento estable, requiere tener una
slida base privada de produccin de bienes y de servicios, de buena cali-
127
dad y muy competitiva, tanto a nivel interno como externo. Lograrlo, partien-
do de una situacin de subdesarrollo nacional es uno de los objetivos de
una reforma del Estado actual. El crecimiento del pas requiere ser susten-
tado masivamente por de empresarios, de tcnicos y en general de traba-
jadores, bien entrenados y satisfechos por los avances en la produccin y
en la satisfaccin de sus necesidades personales. Pero esta meta es difcil
de ser alcanzada en corto tiempo, si no se realiza una reforma, esta s en el
corto plazo que destrabe las viejas y deformes ataduras y maas de una
administracin pblica burocratizada, an de carcter centralizada.

Con el centralismo, el pas est imposibilitado de adquirir la competitividad
necesaria, en la cantidad de casos que se necesita para salir del nivel de
subdesarrollo. La tarea del Estado es por cierto mejorar sustancialmente,
las condiciones en que se desenvuelve la produccin nacional; para lo que
se requiere promover y orientar los esfuerzos hacia las alternativas econ-
micas y sociales que signifiquen fortalecer la economa nacional y generar
fuentes de trabajo con la rapidez que se necesita. La experiencia mundial
muestra varias modalidades empresariales privadas exitosas en esta activi-
dad sectorial. Resulta muy importante conocer conceptualtualmente y de
manera breve la naturaleza de los principales tipos de empresas porque de
hecho son necesarias de aplicar para cubrir con la amplitud necesaria todas
las necesidades que se requiere cubrir en un proceso de desarrollo econ-
mico y social.

8.4.1 Las empresas o sociedades mercantiles comunes

Se conoce muy bien lo que son las empresas o sociedades mercantiles
comunes, cuyos propietarios lo son en virtud de una participacin social a
travs de ttulos o acciones. En el Per la Ley reconoce de un lado las em-
presas denominadas sociedades annimas cerradas, abiertas y regulares.
La finalidad de este tipo de empresas es, como es natural y correcto, el
lucro. Adems de ejercerse la propiedad por acciones o ttulos, las polticas
128
de la gestin empresarial, las decide el grupo o persona que posea la ma-
yora de dichas acciones, o las suficientes para administrar la empresa.
Las empresas mercantiles pueden o no, tener xito, pero el conjunto de
aquellas exitosas, son normalmente las que hacen de locomotora en el pro-
ceso de desarrollo de un pas, al generar riqueza, pagar sus impuestos a las
utilidades y proporcionar empleos. Por ello es necesario multiplicar su n-
mero y participacin en la economa nacional; y no es necesario referirse en
esta oportunidad, abundar ms en la naturaleza, en las virtudes y en la im-
portancia de este sistema.

8.4.2 Las Empresas Cooperativas

De otro lado en el Per la Ley establece el sistema empresarial cooperativo,
que es tambin de carcter mercantil. Sin embargo parece haber mucha
confusin legal y poltica sobre este tipo empresarial cooperativo. Confusin
que est haciendo perder al Estado la posibilidad de su mayor utilizacin
para acelerar el proceso de desarrollo del pas por creerse, errneamente,
que se trata de un sistema de tipo comunistoide. Por eso es bueno y nece-
sario corregir los errores cometidos por varios gobiernos, que distorsiona-
ron el sistema hasta el punto que las Leyes promulgadas desde los aos
setenta del siglo pasado; confundiendo el cooperativismo con un sistema de
gestin autogestionario surgido en la Yugoslavia comunista; que fue apli-
cado como es conocido en las empresas agro industriales confiscadas y
que fracasaron desde el inicio de su operacin.

Uno de los daos producidos por este fracaso fue el prostituir en el Per la
denominacin de cooperativa. Ello significa como dao, que un sistema
mundial de mucho xito en el desarrollo mercantil, con un gran impacto
benfico en la economa de las poblaciones pobres, todava no pueda ser
utilizado en el Per; salvo algunos casos como el de la produccin de caf,
por ejemplo.

129
El intento en este libro, de recuperar el nombre y no otro distinto, es porque
los principios del cooperativismo universal son necesarios de adoptar para
que muchos proyectos puedan ser financiados con fuentes bancarias inter-
nacionales, que conocen a la perfeccin y apoyan el genuino sistema del
cooperativismo..

Las empresas cooperativas si bien tienen una forma estructural de gestin
similar a las otras empresas mercantiles, tienen sin embargo tres importan-
tes diferencias con ellas, en la formacin del capital y en la distribucin eco-
nmica de los resultados; lo que las hace requerir de una legislacin distin-
ta. El sistema cooperativo fue creado para facilitar la superacin de la po-
breza de los grupos sociales ms deprimidos econmicamente, que no tie-
nen acceso a capitales.

La primera y ms importante diferencia es que la empresa cooperativa no
tiene espritu de lucro. La razn es que la operacin anual no arroja utilida-
des porque distribuye los excedentes del ejercicio como devolucin de
recursos no utilizados. Este criterio permite que la empresa no tribute im-
puestos a las utilidades, lo que ayuda mucho al objetivo de fortalecer la
empresa. El lucro es parte de la actividad de base como por ejemplo: agri-
cultor o pescador.

La segunda diferencia con las otras empresas mercantiles, es un tema esta-
tutario de gestin en la asamblea de accionistas o propietarios de la empre-
sa cooperativa, que slo les otorga un voto, por propietario, independien-
temente de la cantidad de acciones que posea.

Esta caracterstica es muy importante tambin porque significa que la
cooperativa permite comenzar a confiar entre s a personas con pocos re-
cursos o patrimonio en un rango similar; y posibilita vencer los recelos. Es
bueno recordar que las personas pobres del campo y de la ciudad, son des-
confiados entre s y con los dems; ello se origina porque a travs del tiem-
130
po siempre han sido engaados por burcratas e intermediarios convencio-
nales; y tambin por polticos.

La tercera diferencia est relacionada con la eficiencia necesaria en la ope-
racin: se trata de una norma fundamental desde la creacin del sistema;
que establece que los propietarios y sus familiares ms cercanos, no pue-
den trabajar en la cooperativa. Este principio se orienta hacia la necesidad
de organizar una empresa eficiente, con personal tcnico y con personal
gerencial capacitado e independientes de los intereses personales de los
propietarios; pero s ligada a la necesidad de lograr el xito empresarial de
la cooperativa.

Adicionalmente es condicin del sistema cooperativo genuino, que los aso-
ciados tengan la libertad de adherencia o de retiro de la cooperativa. Es
tambin condicin del xito del sistema, que el respaldo de los crditos que
reciba la cooperativa sea slo el de los propios bienes de capital y patrimo-
nio de la propia empresa cooperativa. As el asociado no expone su patri-
monio personal, que normalmente es pequeo.

La gran diferencia entre estos principios y la actual legislacin peruana,
obliga a crear una nueva Ley de cooperativas, porque como surge de la
comparacin, la legislacin peruana trastoc desde hace cuarenta aos los
principios del sistema cooperativo.

Las empresas cooperativas de transformacin, significan la gran posibilidad
de elevacin del nivel de vida de aquellos grupos empobrecidos que sobre-
viven hoy precariamente sin esperanzas, trabajando en forma primitiva y
artesanal en actividades como las de agricultura, forestal, ganadera, pes-
ca, minera, etc. y la transformacin de estos productos. El sistema coopera-
tivo en si mismo origina el desarrollo de nueva produccin ms tecnificada,
con servicios de extensin tcnica y educacin; y en segunda grado, facilita
la formacin de las cadenas productivas hasta niveles de comercializacin.
131

El conjunto del sistema cooperativo contribuye as a la superacin social del
individuo y de la sociedad en que vive; y permite su integracin plena a la
economa de mercado, pero con capacidad de respuesta frente a la agresi-
vidad de la competitividad en el mercado.

Naturalmente nada de esto podra ser realidad, si el Estado no se transfor-
ma en un Estado eficiente y promotor de desarrollo econmico y social;
capaz de impulsar el cooperativismo para que los grupos sociales hoy de-
primidos econmicamente, tengan una posibilidad real de superar su actual
situacin, con la ayuda del Estado; y del sector bancario en operaciones
debidamente respaldadas para fortalecer un sector de la economa muy
necesario para eliminar la pobreza en el Per.

Esta posibilidad es clara porque prcticamente todas las inversiones en
produccin cooperativa son de maduracin de corto plazo; y esencialmente
son autofinanciables, por lo que tienen facilidades de estar respaldadas por
fondos y fiduciarios.

8.4.3 La empresa autogestionaria

La empresa autogestionaria tambin resulta necesaria y de hecho es una
actividad que existe, por cuanto se adapta con xito a empresas de pro-
duccin especializada, normalmente pequeas, como son por ejemplo algu-
nas empresas de confecciones, artesanas, transportes, construccin, etc.
Igualmente el rol del Estado es fundamental para fomentar y apoyar el desa-
rrollo de estas empresas.

Para este efecto se debe empezar por modificar la legislacin, para tipificar
adecuadamente las caractersticas de las empresas autogestionarias y las
actividades que ameritan ser promovidas con recursos del Estado.

132
8.5 La Ley de Adquisiciones y Contratos y la Tecnologa

Para desarrollar, un pas necesita de tecnologa nacional. Lamentablemente
las leyes y condiciones impuestas en los procedimientos de licitaciones y
concursos de ingeniera, se han encargado en el Per, de destruirla. Sin
embargo, en la eventualidad de que se logre dar una concepcin nueva al
Estado, ser una oportunidad muy importante para fortalecer el sector na-
cional de Ingeniera, de Consulta y de Construccin, para que sea el apoyo
efectivo de un proceso de desarrollo social y econmico, firme y sostenido.

En primer trmino es necesario tener una demanda de servicios, sostenida.
En segundo trmino se requiere que los procesos de adquisiciones y contra-
tos fluyan a un ritmo eficiente y con formas de seleccin y contratacin,
transparentes y lo ms simples posibles. En tercer lugar, es necesario des-
centralizar las funciones y los procesos para las inversiones realizadas por
Regiones y Municipalidades.

Actualmente los procesos de seleccin o de licitacin de servicios de inge-
niera, la Ley tiene exceso de requisitos, que se supone buscan eficiencia y
transparencia, pero que la experiencia muestra que solo sirven para lograr
lo contrario, de manera que pocos proyectos pueden ser iniciados y conclui-
dos.

Por este motivo, la mayora de los proyectos se vienen salvando a travs de
procedimientos simplificados de organismos internacionales en el proceso
de concurso o de licitacin, con resultados aceptables dadas las circunstan-
cias previas. Pero el procedimiento surgido por la urgencia de resolver el
problema, slo debe considerarse como de emergencia. Un pas con mar-
cha acelerada y descentralizada, hacia un desarrollo econmico y social,
como debe ser el Per, con posibilidades y necesidad de tener miles de
contratos en proceso de adquisiciones en todo el territorio, tambin encon-
trara que la sujecin masiva de los proyectos a dichos procedimientos sim-
133
plificados, sera una traba y el pas se vera afectado por intereses for-
neos.

Aprovechando que en esta etapa de emergencia, se ha podido apreciar una
mayor eficiencia en los procesos de concursos y licitaciones, es necesario e
importante prever un cambio en la legislacin correspondiente a los servi-
cios de ingeniera. La Ley debe adoptar procedimientos simples de selec-
cin y/o licitaciones, utilizando los modelos del Banco Mundial.

Pero adicionalmente debe descentralizar la facultad de culminar todo los
procesos incluyendo hasta las impugnaciones y naturalmente el otorgamien-
to de la buena pro, al nivel ms alto de las unidades de gestin autnoma
de los gobiernos regionales y municipales. La garanta de una buena ges-
tin descansar en la fiscalizacin que debe ejercer la sociedad civil organi-
zada, cuya representacin deber tener a su cargo la Oficina de Auditoria
Interna de la entidad, como se explic previamente. Este sistema debe ser
complementado con la facultad de actuar de oficio por la Contralora en
accin posterior, o a pedido de parte por indicios razonables.

135

IX. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

Las posibilidades de desarrollo social y econmico del pas, recin pueden
hacerse viables si se movilizan todos los recursos nacionales en forma
coherente. pero cmo hacer para que participen todos los recursos de una
manera acorde con la necesidad de impulsar un desarrollo acelerado?.

En primer lugar, un proceso de descentralizacin no tiene porqu ser de
larga implantacin. Por el contrario, la concepcin de un sistema descentra-
lizado es simple y solo depende de la adaptacin mental de los dirigentes
de la sociedad civil y poltica al cambio estructural, lo cual se puede dar
simultneamente en el mismo plazo en que se debata una nueva Constitu-
cin de la Nacin.

Casi simultneamente la poblacin, hasta la ms humilde, asumir con en-
tusiasmo su responsabilidad frente a este importante y trascendente proyec-
to de reforma del Estado, basado en la promocin de todos los hombres y
mujeres del Per. Recordemos que Benjamn Franklin al concebir la estruc-
turacin de la democracia moderna, confi en la participacin de la ciuda-
dana, bajo una sabia inspiracin sintetizada en la frase "INVOLCRAME Y
APRENDER".

Lo que no se puede hacer, porque la experiencia as lo demuestra, es preci-
samente lo contrario: tener un largo proceso de cambio del sistema. El
proceso largo como algo evolutivo, es el argumento perverso utilizado
contra el cambio. El argumento del cambio progresivo ha sido utilizado per-
manentemente en forma sutil por quienes dicen querer el cambio, pero que
136
en el fondo, no lo quieren, porque les gustan los privilegios que actualmente
gozan, de un sistema que descansa sobre el duro trabajo de los pobres del
pas.

El cambio del sistema colonial a un sistema descentralizado, puede ser
puesto en prctica en una nueva Constitucin, que configura una Democra-
cia participativa, sin ningn trauma, porque las estructuras bsicas estn
all: el gobierno nacional, los gobiernos regionales y las municipalidades. La
tarea estar slo circunscrita a determinar las funciones y los recursos que
les corresponden a cada uno de ellos; y definir qu instituciones sern asig-
nadas a cada nivel de gobierno para hacerse cargo de cada una de esas
funciones.

Y despus del cambio, qu?. El adoptar un sistema descentralizado de
gobierno es muchas cosas. En primer lugar, es democracia; en segundo
lugar es promocin de la economa y en tercer lugar y lo ms importante, se
abre el camino a la justicia social, al bienestar general y a la superacin del
ser humano.

Una Democracia participativa, da oportunidades de trabajo inmediato. La
elevacin progresiva pero firme del nivel de vida, puede ser un proceso
rpido y eficaz, en la medida que se promueva la movilizacin de los recur-
sos y la creacin de demanda interna en forma orgnica.

Definitivamente para romper la presencia de un Estado actualmente parsi-
to en todos sus niveles, es necesaria una Reforma, que haga viable pasar a
la accin generalizada y empezar un proceso de desarrollo nacional masivo
en todos los territorios que conforman la Nacin; porque no es justo que hoy
se le diga a alguien desesperado por mejorar su nivel de vida, que espere
que se resuelvan otros problemas de otras personas, cuando esa persona
desesperada, slo con la Reforma del Estado puede tener la posibilidad de
resolver el problema en el seno de su propia comunidad, en relativo corto
tiempo, sin la interferencia de la burocracia central.
137

X. EL FUTURO DE LOS PARTIDOS POLITICOS

Finalmente, es oportuno explicar, que un proceso hacia una Democracia
genuina, no ha podido ser realizado nunca en forma evolutiva ni casual. Los
ejemplos en el mundo moderno muestran que los cambios son: o rpidos
pero ordenados, violentos. En el caso peruano, en un proceso social
mundial muy agitado, y con las experiencias recientes que obligan a definir
si se quiere ser demcratas o radicales fundamentalistas de cualquier doc-
trina, los partidos polticos democrticos no tienen otra alternativa que apos-
tar por el cambio de la Constitucin antes que sea tarde; y por eso sta
oportunidad debe forzar a los lderes hacia la construccin urgente de la
Democracia con la conviccin que sin partidos polticos tampoco puede
haber Democracia.

Los Partidos Polticos deben constituirse en orientadores responsables y
patriticos de las posiciones y corrientes polticas que pueden llevar a co-
rregir los errores del pasado y tienen una oportunidad inmediata ante la
urgencia de implantar una Reforma del Estado que lo haga eficiente.

Los cambios propuestos en el sistema parlamentario, configuran una alter-
nativa integral que propicia que las improvisaciones sean desterradas; y que
en su lugar se instaure una democracia orgnica que permita acelerar el
proceso hacia el desarrollo social y econmico del pas. Es de esperar que
esta solucin haga meditar a los lderes y la analicen con preocupacin y
responsabilidad.

138
Consecuentemente el Acuerdo Nacional se constituye en estos tiempos de
crisis en una gran posibilidad para encabezar el proceso de reforma, y para
iniciarlo puede hacerse presente, elaborando un proyecto de nueva Consti-
tucin, a ser elaborado con el concurso de asesores de alto nivel profesional
y acadmico en los temas de la ciencia de la poltica y la gestin administra-
tiva pblica.

Tambin el mensaje est dirigido hacia las bases partidarias, porque si los
lderes tradicionales no lo quieren, las generaciones jvenes si pueden im-
pulsar el cambio, porque es un tema que concierne en parte al presente,
pero principalmente al futuro casi inmediato.

Los partidos polticos, bajo un sistema descentralizado y democrtico, con el
tipo de representacin parlamentaria propuesto y por su unidad institucional,
tendrn el rol protagnico a nivel nacional. Pero esta vez, ya no requerirn
competir en ese ritual hasta ahora intil, y trgicamente engaoso, de pro-
meter un listado de obras pblicas, que realizar su gobierno de llegar al
poder.

El mensaje podr ser serio y prctico basado en la posibilidad real de parti-
cipacin que tendr la comunidad en los tres mbitos de accin nacional,
regional y local. De aplicarse la nueva concepcin y estructura de un Esta-
do democrtico y descentralizado, la propuesta poltica en los nuevos pro-
cesos electorales, corresponder a un proyecto de plan estratgico de pro-
mocin viable nacido en las bases de la ciudadana, traducido a un plan
financiero institucionalizado en el presupuesto de COFIDE con carcter
promotor del desarrollo descentralizado.

La propuesta poltica consistir entonces en un programa de asignacin de
recursos propios de los rganos descentralizados; y de crditos y subsidios
en lo que respecta a las funciones pblicas; para promover y/o construir la
infraestructura, y/o para proporcionar los servicios.
139
Paralelamente el programa de crdito deber estar acompaado por las
medidas financieras o reguladoras. de apoyo a la inversin privada para
promover la participacin de los inversores privados en el comercio, la agri-
cultura, la industria, los servicios, etc. Todo lo cual debe desembocar hacia
el mismo cauce del desarrollo nacional y la elevacin del nivel de vida de la
poblacin en un medio con justicia social.

De esta manera, la mejor propuesta partidaria deber convencer al elector
que en el marco de la Reforma del Estado; todos seremos protagonistas de
nuestro propio destino, individualmente y como comunidad, en cualquier
parte del territorio nacional, en donde realizamos nuestra actividad cotidia-
na.

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

Constitucin Poltica del Per
1979 y 1993
Equality and Democracy
The New Press New York. USA. Philip Green, 1998
Political Geography
Territory, State and Society
Kevin R. Cox, 2002
Blackwell. Publishing, U.K. & U.S.A.
La Regin en la Organizacin Territorial del Estado
Jaime Vidal Perdomo, 2001
Centro Editorial Universidad del Rosario, Colombia
Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT) de Colombia, 2000
Departamento Nacional de Planeacin, Colombia
Constitucin Poltica de Chile, 1989
Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana. Espaa, 1982
People and Ecosystems
Bill Moyers. United Nations & Word Bank, 2001
Las Organizaciones Vecinales y Comunitarias y la Formacin
John Allen. UNESCO, 1998
Gestin de Cuencas y Ros, Vinculados con Centros Urbanos
Axel Dourojeanni y Andrei Jouravlev
CEPAL, 1999
World Resources, 2000 2001
People and Ecosystems, The Fraying Web of Life
Poltica urbana y desarrollo econmico
Banco Mundial 1990

SEMBLANZA DEL AUTOR

Augusto DallOrto Falcon, nacido en Huancayo, es un
Ingeniero Civil egresado de la Universidad Nacional de
Ingeniera con estudios de especializacin en Planifica-
cin Urbana y con un post grado de Maestra en Cien-
cias, en la Planificacin de Transportes y Trnsito, de la
Universidad de Birmingham en el Reino Unido. A nivel
acadmico es Profesor Principal en la Pontificia Universi-
dad Catlica del Per.

A lo largo de su vida profesional de 50 aos, se ha distinguido por su participacin
en la soluciones de problemas del transporte urbano y rural, en el Per.

Si bien actualmente est dedicado a la actividad privada de la Ingeniera de Con-
sulta, el Ing. DallOrto ha desempeado cargos pblicos, entre los cuales puede
mencionarse los siguientes:

Jefe de la Oficina de Planeamiento de la Municipalidad de Lima
Presidente de la Empresa Nacional de Ferrocarriles ENAFER S.A.
Presidente del Instituto Nacional de Desarrollo Urbano INADUR

PUBLICACIONES DEL AUTOR

En 1970 Administracin Metropolitana Lima Callao. Ministerio de Vivienda y
Construccin.
En 1980 Organizacin y Desarrollo un Reto Peruano
En 1995 Manual de Gestin por Resultados. Ministerio de Transportes y Co-
municaciones
En 2001 Reflexiones para un Proceso de Reingeniera en el Estado Peruano.
En 2005 La Reforma del Estado en el Per

Reforma Peru

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