Hegemonia americana e multilateralismo

Joo Marques Almeida *

Janus 2003


Desde o fim da Guerra Fria que as questes da distribuio de poder e do rumo da
poltica externa dos EUA tm dominado parte das discusses das Relaes
Internacionais. A estrutura de poder tornou-se desde ento marcadamente
caracterizada pelo unipolarismo, em particular desde o 11 de Setembro, surgindo
para tal duas explicaes: as condies hobbesianas que caracterizam grande parte
do sistema internacional e a legitimao do uso da fora para manter a ordem nas
regies anrquicas. Contudo os EUA mantiveram tambm os seus compromissos
para com a ordem multilateral (guerra dos Balcs).


Desde o fim da Guerra Fria, as questes da nova distribuio de poder e do rumo da
poltica externa norte-americana tm dominado grande parte das discusses das
Relaes Internacionais. Em relao primeira questo, as posies dividem-se
entre aqueles que falam da emergncia de um sistema internacional unipolar e os
que prevem o regresso de uma distribuio de poder multipolar. (1) No caso da
segunda, o debate verifica-se entre os que antecipam uma viragem para o
unilateralismo e os que sublinham a continuidade em relao aos compromissos
multilaterais. (2)

Deve notar-se que embora as duas questes estejam ligadas, a relao no
uniforme (ou no era at ao 11 de Setembro). Ou seja, entre os que se referem
emergncia de um sistema unipolar, existem unilateralistas e multilateralistas. E o
mesmo se passa entre os que antecipam o regresso ao multipolarismo. No entanto,
os ataques de 11 de Setembro parecem ter clarificado estas questes. Hoje, a
maioria dos analistas inclina-se a favor da existncia de um sistema unipolar, e
considera que a poltica externa norte-americana cada vez mais unilateral. Neste
sentido, apropriado examinar a natureza da hegemonia norte-americana, em
particular aps o 11 de Setembro.

O regresso do unilateralismo?

O programa unilateral caracteriza-se por trs pontos centrais: os Estados Unidos
devem concentrar-se antes de mais nas questes internas, o que mostra a relao
existente entre o unilateralismo e a tradio isolacionista; o pas deve manter a
mxima liberdade possvel na sua poltica externa, resistindo a ser condicionado por
compromissos multilaterais; os norte-americanos s se devem envolver em crises
internacionais quando os seus interesses vitais esto ameaados.

Desde que subiu ao poder, a Administrao de George W. Bush tem transmitido
vrios sinais unilaterais. Ainda antes dos ataques de 11 de Setembro, rejeitou a
assinatura de tratados internacionais, como por exemplo o Tratado de Kyoto sobre o
aquecimento global, a Conveno de Inspeco s Armas Biolgicas e o estatuto do
Tribunal Penal Internacional. Alm disso, denunciou unilateralmente o Tratado ABM
sobre armas nucleares. Como tem sido apontado por vrios analistas, a estrutura de
poder unipolar explica, em grande parte, o unilateralismo norte-americano. Duas
teses, em particular, tm surgido com alguma insistncia. Uma aponta para as
condies hobbesianas de grande parte do sistema internacional, as quais
condicionam o modo como os Estados Unidos exercem o seu poder hegemnico.
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A maioria das regies do mundo, nomeadamente o Mdio Oriente, a sia Central, o
Extremo Oriente e frica, vivem numa situao de anarquia internacional,
caracterizada por constantes lutas pelo poder, onde o uso da fora militar constitui
permanentemente uma hiptese real. Ou seja, a paz kantiana que define a poltica
europeia uma excepo e no a regra.

No contexto poltico europeu possvel e mesmo desejvel manter a ordem
multilateral. No entanto, nos sistemas anrquicos hobbesianos, a adopo de uma
estratgia multilateral estar condenada ao fracasso, e neste sentido apenas iria
contribuir para a instabilidade internacional. possvel tirar duas implicaes deste
argumento. Antes de mais, nos sistemas hobbesianos, a eficcia poltica exige
estratgias unilaterais.

Depois, o uso do poder fundamental para se estabelecer ordem nestes mundos
hobbesianos. Ora, por definio, a potncia hegemnica a que tem mais
condies para impor a ordem. Para impor ordem nas regies hobbesianas, a
potncia hegemnica, os Estados Unidos, tem que recorrer a polticas unilaterais, as
quais obviamente incluem parcerias estratgicas com potncias regionais.

A segunda explicao apoia-se na teoria realista do equilbrio de poder que parte de
trs pressupostos. Em primeiro lugar, num sistema poltico anrquico os interesses
dos Estados so em larga medida determinados pelo seu poder e pelas suas
capacidades.

Ou seja, uma potncia hegemnica tende a ter interesses globais. Em segundo
lugar, o poder igualmente fundamental para definir a natureza da poltica externa.

Este pressuposto sublinha a relao entre unipolaridade e unilateralismo. Por ltimo,
a existncia de um equilbrio de poder entre as vrias grandes potncias o nico
meio de travar a excessiva liberdade unilateral. Por outras palavras, enquanto o
sistema internacional no regressar a uma condio multipolar, a poltica externa da
potncia hegemnica ser unilateral. Aplicando esta teoria ao caso norte-americano,
o resultado o seguinte.

A enorme diferena de poder entre os Estados Unidos e as outras grandes
potncias possibilita a formulao de interesses globais, estratgias expansionistas
e polticas unilaterais por parte dos Estados Unidos. (3)

Alm das tendncias unilaterais que resultam da distribuio do poder, muitos
consideram que os ataques de 11 de Setembro contriburam para afastar os Estados
Unidos dos seus aliados europeus, pondo assim em causa a ordem de segurana
multilateral do Atlntico Norte. Desde os ataques de 11 de Setembro, os
responsveis polticos norte-americanos consideram que o seu pas est em guerra,
e esta percepo, por um lado, pode afastar os Estados Unidos dos seus aliados
europeus e, por outro, tem aproximado Washington de outros pases que tambm
sentem que esto em guerra contra o terrorismo, como Israel, a Rssia e a ndia.
possvel identificar trs factores de separao entre os Estados Unidos e a Europa.

Antes de mais, as percepes diferentes sobre a natureza da ameaa terrorista e
dos meios a usar para combater o terrorismo podero fazer diminuir a convergncia
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de interesses entre americanos e europeus. Alm disso, o facto de a guerra contra o
terrorismo ocorrer, em larga medida, fora da rea de actividade da NATO, em
regies onde americanos e europeus tm normalmente interesses divergentes, pode
contribuir tambm para o afastamento entre americanos e europeus. Em ltimo
lugar, a concentrao dos esforos dos Estados Unidos fora da Europa, e a possvel
diminuio do envolvimento americano na segurana europeia, poder levar ao
reforo da unidade europeia e a um enfraquecimento da Aliana Atlntica.

Estas divergncias entre os aliados atlnticos so notrias em dois casos. Por um
lado, no conflito israelo-palestiniano. Como afirmou o Economist em 13 de Abril de
2002 com alguma ironia, embora criticassem a interveno militar, os americanos
continuam a ser bons amigos de Israel; embora condenem os ataques suicidas,
os europeus apoiam a causa palestiniana. No caso do Iraque, no existe um
acordo entre os dois lados do Atlntico nem sobre a natureza da ameaa iraquiana,
nem sobre o modo de resoluo do problema iraquiano. Aps os ataques de 11 de
Setembro, muitos analistas vem no apoio incondicional a Israel, contra as posies
da maioria dos seus aliados e das Naes Unidas, e num eventual ataque militar ao
Iraque, novamente contra a vontade da maioria dos seus aliados, novos sinais do
unilateralismo norte-americano.

Resta saber se estas divergncias entre os dois lados do Atlntico ameaam a
existncia da ordem multilateral no Atlntico Norte.

A resistncia do multilateralismo

semelhana da evoluo da tradio isolacionista para o unilateralismo, o
multilateralismo constitui a verso actual da tradio internacionalista. Apoiado no
respeito por normas no-discriminatrias e recprocas, e no funcionamento de
instituies polticas, o multilateralismo est profundamente ligado identidade
colectiva norte-americana. Como tm apontado alguns analistas, a cultura poltica
liberal, ou kantiana, a qual marca de um modo decisivo os Estados Unidos, um
dos factores que pode ajudar a manter uma ordem multilateral no espao do
Atlntico Norte. O peso da cultura poltica kantiana nos Estados Unidos foi visvel,
num primeiro momento, quando os Estados Unidos, aps a II Guerra Mundial,
abandonaram o seu tradicional isolacionismo. Quando se viram como a maior
potncia mundial e com a obrigao de liderarem o processo de criao de uma
nova ordem internacional, os Estados Unidos recorreram a instituies de natureza
multilateral, como as Naes Unidas e a Aliana Atlntica. Este momento de criao
institucional demonstra que, por um lado, o liberalismo contm uma viso do
mundo, uma concepo de como se deve organizar a ordem internacional e, por
outro lado, afecta a poltica externa de pases cujas elites se consideram fortemente
influenciadas pela ideologia liberal.

Note-se, ainda, que estes compromissos multilaterais condicionaram a poltica
externa americana at hoje. Veja-se o caso de um segundo momento histrico de
criao de uma ordem poltica, o fim da Guerra Fria. Durante o processo de
reunificao da Alemanha, em 1989 e 1990, os norte-americanos foram sempre
muito claros. A Alemanha unificada ter que ser membro da Aliana Atlntica. De
igual modo, os Estados Unidos envolveram-se no mais grave conflito europeu aps
o fim da Guerra Fria, as guerras jugoslavas, desempenhando mesmo um papel
crucial na construo da paz balcnica. Esta participao foi feita no interior da
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Aliana Atlntica e no de um modo unilateral. Ou seja, os Estados Unidos
renovaram os seus compromissos institucionais com a ordem multilateral euro-
atlntica aps o fim da Guerra Fria. Do mesmo modo, a sua participao na Guerra
do Golfo de 1990-91 foi legitimada por Resolues do Conselho de Segurana das
Naes Unidas (o mesmo se passou com as intervenes na Bsnia, no Haiti e na
Somlia.). Podemos assim concluir que a hegemonia norte-americana reforou-se,
mas o multilateralismo manteve-se. de resto esta coexistncia entre hegemonia e
multilateralismo que permite a John Ikenberry falar de uma hegemonia limitada
assente em valores democrticos e liberais, e no funcionamento de instituies
internacionais. Ter a Administrao de Bush poder para escapar ao peso da cultura
poltica liberal e legitimidade para acabar com os compromissos histricos que
herdou das anteriores Administraes?

O perodo de Janeiro, quando Bush tomou posse, a Setembro de 2001 foi
caracterizado por um ajustamento do novo Presidente herana multilateral na rea
da segurana internacional, nomeadamente com a renovao dos compromissos
americanos em relao Aliana Atlntica e ao processo de paz nos Balcs. Aps
os ataques a Nova Iorque e a Washington, a Administrao americana reagiu com
prudncia e, antes da resposta militar, construiu uma grande coligao internacional,
de acordo com o princpio do concerto das grandes potncias, atravs de um forte
exerccio de diplomacia multilateral. Alm disso, durante a sua visita Europa na
Primavera, Bush declarou que a NATO deve desempenhar um papel central na
guerra contra o terrorismo, afirmando mesmo que a Aliana necessita de uma nova
estratgia e de novas capacidades. Estas declaraes sugerem que os Estados
Unidos pretendem adaptar os mecanismos multilaterais s novas realidades da
segurana internacional.

Concluso

O argumento deste texto apoia-se no pressuposto de que existe um sistema
internacional unipolar, que inclusivamente saiu reforado aps o 11 de Setembro.
Quanto s concluses, parece-me incorrecto analisar a poltica externa norte-
americana em termos de multilateralismo ou unilateralismo. As duas estratgias no
se excluem mutuamente; pelo contrrio, podem perfeitamente coexistir. Neste
sentido, o modo mais correcto de anlise multilateralismo e unilateralismo,
segundo a frmula multilateralismo quando possvel e unilateralismo quando
necessrio. Por outro lado, igualmente incorrecto opor realismo a liberalismo. Se a
distribuio de poder um elemento fundamental, como afirmam os realistas, a
cultura poltica, a qual afecta as concepes de legitimidade e ilegitimidade, vitais
para qualquer tipo de prtica poltica, igualmente central, como nos dizem os
liberais. Se por um lado, a estrutura unipolar pode provocar tentaes unilaterais, a
cultura poltica liberal tende a aceitar compromissos multilaterais. Ou seja, se h na
verdade um risco da hegemonia americana ser unilateral, existe igualmente a
possibilidade da hegemonia americana continuar a respeitar o multilateralismo.
Numa frmula muito simples, compete acima de tudo aos Estados Unidos
protegerem-se de si prprios. Os prximos tempos diro se so capazes.
Informao complementar
Os conceitos de Unipolaridade, Hegemonia e Multilateralismo

A unipolaridade refere-se distribuio de poder do sistema internacional,
nomeadamente entre as grandes potncias. O termo define uma distribuio de
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poder internacional, na qual uma nica grande potncia est claramente no topo da
hierarquia do poder. A unipolaridade pode ser mais ou menos acentuada, segundo
os diferentes critrios de avaliao de poder. Por exemplo, tendo em vista os
critrios militares, econmicos, poltico-diplomticos, e territoriais, onde a primazia
norte-americana evidente, pode-se afirmar que a actual distribuio do poder
fortemente unipolar, com os Estados Unidos a ocuparem o polo hierrquico. Como
se entende facilmente, a unipolaridade uma alternativa bipolaridade e
multipolaridade. No primeiro caso trata-se de um sistema internacional onde duas
grandes potncias dominam a distribuio do poder, como aconteceu durante a
Guerra Fria. No segundo caso, existem mais do que duas grandes potncias
dominantes.

Os sistemas polticos internacionais, desde a Paz de Vestflia at Segunda Guerra
Mundial, constituem exemplos de sistemas multipolares. Num sistema unipolar, a
potncia dominante adquire uma posio de hegemonia. Na literatura das Relaes
Internacionais, comum encontrar duas concepes de hegemonia. Por um lado, a
concepo realista de hegemonia afirma que a criao e a manuteno da ordem
internacional depende exclusivamente do poder da potncia hegemnica. O uso do
poder hegemnico tende a ser coercivo e unilateral, sem procurar a construo de
posies consensuais. Basicamente, para os realistas, a condio de hegemonia
permite a mxima liberdade de aco, o que d origem a uma poltica externa
unilateral. Em suma, esta primeira concepo de hegemonia uma hegemonia
unilateral.

Por outro lado, temos a concepo constitucional de hegemonia. Para os defensores
desta concepo, o exerccio do poder hegemnico deve ser limitado e
institucionalizado. Para John Ikenberry, um dos grandes defensores da ideia de
hegemonia constitucional, uma ordem poltica s legtima quando o exerccio do
poder limitado. Para o exerccio do poder ser limitado, necessrio criar
instituies, apoiadas em consensos polticos. Quando isto acontece, o poder
transforma-se em autoridade legtima. O ponto crucial nesta definio a dimenso
institucional, a qual tem uma natureza multilateral. Quando a potncia unipolar
exerce a sua hegemonia atravs de instituies internacionais, pode-se falar de
hegemonia multilateral. O exerccio de uma hegemonia multilateral, por sua vez,
contribui de um modo decisivo para a criao de uma ordem poltica multilateral.
Assim, o termo multilateralismo aplica-se a um sistema poltico de trs ou mais
Estados, cujas relaes se regulam por princpios gerais no-discriminatrios e
recprocos. Estes princpios vinculam de igual modo todos os Estados,
independentemente do seu poder, incluindo naturalmente a potncia hegemnica.


Notas
1 Entre os unipolaristas, podemos incluir G. John Ikenberry, Institutions, Strategic Restraint, and the
Persistence of American Postwar Order, International Security (23, 3, 1998/99); C. Krauthammer, The
Unipolar Moment, Foreign Affairs (70, 1, 1990/91); e William C. Wohlforth, The Stability of a Unipolar
World, International Security (24,1 1999). Entre os multipolaristas, incluem-se Charles A Kupchan,
After Pax Americana: Benign Power, Regional Integration, and the Sources of a Stable Multipolarity,
International Security (23, 2, 1998); C. Layne, The Unipolar Illusion: Why New Great Powers Will Rise,
International Security (17, 4, 1993); John J. Mearsheimer, Back to the Future: Instability in Europe after
the Cold War, International Security (15, 1, 1990); e Kenneth N. Waltz, The Emerging Structure of
International Politics, International Security (18, 2, 1993).
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2 Entre os unilateralistas, cf., Krauthammer, The Unipolar Moment; Layne, The Unipolar Illusion,
Mearsheimer, Back to the Future; Waltz, The Emerging Structure. Entre os multilateralistas,
Ikenberry, Institutions, Strategic Restraint, Kupchan, After Pax Americana; Wohlforth, The Stability.
3 Argumento que surge num texto escrito por Waltz aps o 11 de Setembro. The Continuity of
International Politics, em K. Booth and T. Dunne (eds.), Worlds in Collision: Terror and the Future of
Global Order (Lond.: Palgrave, 2002).


* Joo Marques Almeida
Doutorado em Relaes Internacionais pela London School of Economics
(Londres). Docente na Universidade Lusada. Professor convidado na Universidade
de Coimbra. Assessor do IDN.