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O ESTADO DA ARTE DA GESTO PBLICA INTRODUO A perspectiva contempornea so- bre o estado da arte na Adminis- trao Pblica revela no s uma recorrncia de temas, dilemas e pa- radoxos mas tambm uma constan- te busca de relevncia e de novos conhecimentos para a soluo de problemas prticos. O olhar his- trico facilita a compreenso da validade e a relevncia do saber administrativo, pois, muitas vezes, s a sua aplicao delimita seus aspectos positivos ou negativos. Assim, percebe-se uma histria de ensaios, acertos, erros e novas pro- messas de abordagens. Na perspectiva prtica, h presses para mais e melhores ser- vios e uma expectativa de soluo imediata de problemas urgentes: o pblico espera da Administrao Pblica o melhor atendimento de suas demandas sociais, pelo uso Paulo Roberto de Mendona Motta paulo.motta@fgv.br Professor da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas, Fundao Getulio Vargas Rio de Janeiro RJ, Brasil eciente de recursos e transparn- cia dos atos. De outra parte, o meio aca- dmico, no anseio por oferecer diferentes e melhores alternativas, desenvolve propostas tericas distintas, que, por vezes, rompem completamente com o passado ou representam prticas antigas com diferentes roupagens. A introduo de uma nova dimenso terica re- vela sua potencialidade para solu- cionar questes especcas e con- tribuir para sua validade perante a comunidade, sem possibilidade de gerar verdades absolutas, tam- pouco de resolver problemas de maneira generalizada. Por causa de um crescen- te dinamismo, novos problemas pressionam para novas solues. Tcnicas e processos de trabalho recm-introduzidos tornam-se rapidamente vulnerveis: sofrem os desgastes naturais de uma rea- lidade mutante, mais complexa e demandante de maior ecincia. A recorrncia dos temas, em face da experimentao, sedimenta o pa- radoxo da dvida sobre relevncia ou utilidade prtica. Resultados negativos e ines- perados, bem como diculdades prticas, conduzem a cincia a caminhos no trilhados com uma renovada esperana de contribuir para a soluo de problemas. PRIMEIRAS PROPOSTAS PARA UMA CINCIA DA ADMINISTRAO As ideias sobre uma Administrao Pblica eciente avanaram com a Revoluo Industrial e com o en- fraquecimento dos poderes aris- tocratas e absolutistas. No sculo XVIII, por causa de uma incipien- te burocracia pblica, j havia, na PENSATA Paulo Roberto de Mendona Motta I SSN 0034- 7590
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Prssia, preocupaes de gesto centradas no controle, nas nan- as pblicas e na comunicao das ordens pblicas. Nesse mesmo pe- rodo, a experincia prussiana le- vou no s criao dos primeiros cursos de Administrao Pblica como tambm proposta de uma nova cincia do cameralismo ou da Administrao (AMATO, 1958). No sculo XIX, problemas sociais, polticos e econmicos dominavam a Europa e, assim, acentuavam-se as inquietaes sobre as prticas democrticas e a ecincia no setor pblico. Dife- rentes demandas e necessidades provocavam constantes reformas administrativas. Por serem ainda rudimentares, os conhecimentos sistematizados sobre a Adminis- trao pouco ajudavam na soluo dos problemas. Nessa mesma poca, naes novas, como os Estados Unidos, buscavam nos modelos europeus inspirao para prticas democr- ticas. Presumiam-se as constitui- es e as leis como fundamentos lgicos e necessrios para garantir a nova democracia. No entanto, problemas administrativos e ine- cincia na prestao dos servios revelavam a insucincia da ordem jurdica. Constatou-se ser a criao de instituies polticas slidas e responsveis incapaz por si s para apoiar a ao efetiva do Estado. Mesmo tendo sido a Europa pioneira em propor uma cincia da Administrao pblica, l, de incio, a ideia pouco progrediu, nem mesmo quanto da separao entre as atividades da poltica e da Administrao. Para os euro- peus, a prevalncia da dimenso constitucional legal sobre as aes administrativas seria uma garantia de ecincia e de eccia na ges- to pblica. O direito pblico e, sobretudo, o direito administrativo, aliados disciplina e a obedincia s normas, forneceriam os padres necessrios e sucientes para uma boa gesto. Ademais, o sistema parlamentarista criara uma separa- o legal entre poltica e Adminis- trao. A nfase no legalismo inibia ou tornava o debate, pelo menos no seu incio, algo incuo. Vale notar que, na poca da criao do Estado moderno, no se visualizava a Administrao Pblica como uma vasta presta- dora de servio, e sim como uma forma de ordenar o mundo demo- crtico. Ao assumir dimenses de prestao de servios, a ecincia da Administrao Pblica passou a ser um estgio importante para assegurar a democracia. Surgiam propostas para uma Administrao independente da poltica e funda- mentada em um campo de estu- dos e de conhecimentos prprios, como uma cincia. Apareciam os primeiros sinais de incentivo para o desenvolvimento dessa rea do conhecimento. Inspirado em Joseph Wharton, que proclamava a necessidade do ensino universitrio em Adminis- trao para superar a gesto au- tocrtica e baseada na famlia, em 1881, criado o primeiro curso de graduao em Administrao que sobreviveu s diculdades e descrenas da poca (SASS, 1983). Os movimentos para uma nova cincia e o ensino da Administra- o parecem ter incentivado Woo- drow Wilson, jurista e estudioso da Administrao Pblica que chegou presidncia dos EUA. Em 1887, Wilson fez uma proclamao slida para o estudo e novas prticas da Administrao pblica: lembrava ser mais fcil fazer uma constitui- o e denir posturas democrticas do que aplic-las. Admirador das prticas europeias e consciente da inecincia crnica da Administra- o pblica, Wilson preconizou a dicotomia poltica e Administra- o e a introduo do estilo pri- vado na gesto pblica. Pregava, ainda, a necessidade dos estudos sistematizados de Administrao e a reviso geral da organizao e dos mtodos de trabalho no go- verno (WILSON, 1955). Quando Wilson e Wharton propuseram uma nova cincia e uma nova prtica administrativa, estavam conscientes de que a gesto pelos donos do poder, ou por leis, seria insuciente para a gesto mais ecaz. O esforo para o ensino independente da Admi- nistrao facilitava uma cincia da Administrao Pblica separada da poltica. Se separadas, as se- melhanas com a gesto privada eram mais ntidas, e a gesto pri- vada seria uma inspirao para a gesto pblica. Ao se contemplar a Administrao Pblica fora da poltica, incluindo a neutralidade do servidor, facilmente se justica- va a gesto pblica semelhante de uma empresa privada. A sepa- rao de poltica e Administrao favorecia a viso gerencialista na Administrao pblica. Posteriormente, no incio do sculo XX, houve uma busca de princpios universais de Admi- nistrao. No entanto, o avano dos princpios administrativos foi concomitante s frustraes e decepes com a inecincia da Administrao pblica. Tentativas de implantar neutralidade polti- ca e prossionalizao da gesto pblica enfrentavam imensos obstculos polticos. Ademais, as prticas administrativas em vrios pases revelavam os limites da uni- versalidade dos ainda incipientes princpios administrativos. PENSATA O ESTADO DA ARTE DA GESTO PBLICA I SSN 0034- 7590 84
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Aos poucos, foi se desenvol- vendo a crena de que a cincia da Administrao Pblica no progride independentemente de fortes laos polticos, do meio cultural, nem divorciada dos di- tames de uma poca. O estudo da Administrao Pblica deve- ria considerar peculiaridades e contexto, logo uma viso mais abrangente e holstica. O mode- lo at ento predominante era caracterizado pelo foco excessi- vo em mecanismos de controle, tendo como resultado a reduo da eficincia, de mecanismos de transparncia e da objetividade da Administrao; da a morosi- dade e o privilgio de interesses de grupos especficos. Admitindo-se como imposs- veis a neutralidade da gesto pbli- ca, seu distanciamento da poltica e a universalidade de princpios prticos, a melhor proposta seria comprometer os gestores pblicos com valores essenciais. Esses valo- res serviram de base quase como uma tica universal de gesto, em que equidade, ecincia e eccia condicionariam comportamentos administrativos, e no propostas prticas de gesto (FREDERICK- SON, 1980; DENHARDT, 2012). Surgiu, assim, nos anos 1970, o movimento da Nova Administrao Pblica de durao efmera pela: 1. diculdade de operacionalizar os valores em termos prticos; 2. aproximao maior com a polti- ca; 3. desconsiderao inadverti- da dos instrumentos prticos de gesto. A separao entre poltica e Administrao continuou a ser o principal objetivo. A busca cont- nua de novos padres de ecincia resultou no avano da perspectiva gerencialista, resultando em novo movimento de grande impacto contemporneo. Abordagem gerencial na Administrao pblica Desde o sculo XIX, prope-se assemelhar a Administrao P- blica empresa privada. Anuncia- da muitas vezes durante dcadas poucas vezes efetivada essa ideia espalhou-se com uma nova e promissora modalidade de ges- to pblica nas ltimas dcadas do sculo XX. O New Public Ma- nagement (NPM) apresentou-se com o objetivo primordial de fa- zer a Administrao Pblica ope- rar como uma empresa privada e, assim, adquirir ecincia, reduzir custos e obter maior eccia na prestao de servios. Como ideologia, o NPM re- cuperou ideais do liberalismo clssico, sobretudo a reduo do escopo e do tamanho do Estado e a insero do esprito e dos meca- nismos de mercado no governo. Nesse sentido, a Administrao Pblica deveria apenas direcionar os servios, e no execut-los di- retamente. Havia uma preferncia por terceirizar e contratar fora. Por meio de vrios provedores priva- dos, poder-se-iam usar os bene- fcios da competio entre eles, evitando monoplios e permitindo maior exibilidade na gesto (OS- BORNE e GAEBLER, 1995). Ao pretender uma orientao mercadolgica, propunha-se mais competio, descentralizao e privatizao, com maior poder para os gestores dos servios. Ao governo, caberia executar funes que lhe seriam exclusivas e ina- propriadas execuo ou ao con- trole por mecanismos de mercado (OSBORNE, 2010; DENHARDT, 2012; KETTL, 2000). Os servidores pblicos desempenhariam as ati- vidades-m do Estado com maior ecincia, assumindo o papel de prestadores de servio. Os cida- dos seriam vistos como clientes e usurios dos servios pblicos, em vez de meros recipientes da ao do Estado. O governo concentraria seus esforos nas suas atividades essenciais e exclusivas, direcionan- do e garantindo o suprimento das necessidades bsicas (e direitos) da sociedade por meio de trans- ferncias para o setor privado e o terceiro setor. Por princpio, a Ad- ministrao Pblica desempenha algumas atividades melhor que as empresas e vice-versa (OSBORNE e GAEBLER, 1995). O NPM viria a apresentar uma abordagem gerencial distinta, ten- do focos no cliente, no gestor, no resultado e no desempenho. O foco no cliente viria a considerar o cidado um cliente e incorpo- rar singularidades das demandas individuais. O foco no gestor pro- porcionaria maior autonomia e exibilidade para favorecer ajustes na linha de frente, xar resultados, rmar contratos e controlar o de- sempenho organizacional; o intuito era de, possivelmente, criar uma cultura organizacional com valores empresariais. O foco no resultado traria, para a Administrao p- blica, por meio do planejamento estratgico do tipo empresarial, as metas e os indicadores de desem- penho. O foco no desempenho viria a substituir, em parte, as tradi- cionais avaliaes por competies de mercado. Sugeriu-se que, pelo foco no produto, na ecincia e no resultado, as organizaes p- blicas poderiam ter exibilidade e autonomia para introduzir bnus pelo desempenho. Para avaliar, passariam a ser introduzidos ora- mentos indicativos centrados em resultados que, como na empresa privada, facilitariam a exibilidade da gesto. Paulo Roberto de Mendona Motta I SSN 0034- 7590
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No sentido social, o NPM chegou a ser visto como um fator de legitimao poltica do estado social, que neutraliza a tentativa neoliberal de reduzir os servios sociais e cientcos prestados pelo Estado. O estado do bem-estar im- plicaria, dualmente, o grande au- mento da organizao estatal e da gesto mais eciente e reduo de custos, paralela oferta de servios de consumo coletivo (BRESSER PEREIRA, 2010). As propostas do NPM avana- ram rapidamente em poca de nova ascenso das ideologias liberais, pois gastos e decits pblicos j assustavam governos. Promessas de reinveno da Administrao Pblica eram bem-vindas pela po- pulao, pois trouxeram um novo otimismo na gesto pblica por sucessivas idealizaes de maior qualidade e ecincia. A crena em um mundo contemporneo de mudanas rpidas e exigentes de novas solues favorecia a proposi- o de insero de prticas exveis de gesto privada no setor pblico. As reformas associadas ao NPM encontraram entusiastas (HUGHES, 2003), crticos severos (FLYNN, 2012) e muitas anlises sobre be- nefcios e consequncias negativas (POLLITT e BOUCKAERT, 2004; PETERS, 2010; CHRISTENSEN e LA- EGREID, 2007). Polticas pblicas, estruturas, processos de trabalho e instrumentos gerenciais foram analisados, reacendendo os deba- tes sobre os limites das teorias e prticas administrativas. Entre as crticas mais enfticas ao NPM, vale mencionar: NPM no extinguiu controles tradicionais Mesmo nos pases de maior avano no NPM, as descentralizaes, des- regulaes e desburocratizaes vieram sempre acompanhadas de novas centralizaes e de novas regras, na maioria das vezes, au- mentando o peso burocrtico (KI- RKPATRICK, ACKROYD, WALKER, 2005). No NPM, a tentativa de e- xibilizar no extinguiu os controles tradicionais, mas tambm mostrou aumento da burocracia. Algumas reformas criaram mais regras buro- crticas e mais nveis hierrquicos para controlar a suposta descentra- lizao. Nos EUA, os tradicionais padres de exibilidade e pragma- tismo na gesto, inspirados no esti- lo britnico, foram se reduzindo, e a burocratizao alcanou um nvel elevado (THE ECONOMIST, 2012). J h muito se destacava a n- fase no controle como a diculda- de bsica para a ecincia da ges- to pblica (THOMPSON, 1967). Recentemente, ao analisar modelos organizacionais e reformas, com base no NPM, Secchi (2009) reve- lou caractersticas essenciais pre- sentes nos novos modelos como tpicas do tradicionalismo buro- crtico, continuando a nfase no controle, no congurando, assim, modelos de ruptura. Por motivos polticos, o controle prolonga-se em reas menos visveis, sobretudo no sistema de implementao por meio da manipulao de instru- mentos gerenciais (MOTTA, 1987). No Brasil, o planejamento, em vez de ser visto como um processo, constantemente entendido como um produto tcnico, uma forma de controle da economia e da so- ciedade (OLIVEIRA, 2006). Tambm por motivos polticos de preservao da coalizo dos grupos no poder, a atividade de controle prevalece sobre qualquer outra dimenso gerencial. Poucos dirigentes se conformariam em se distanciar do conito poltico para se restringir apenas a tarefas mais gerenciais. Prticas privadas resultaram em ganhos moderados para gesto pblica Por serem sacudidas, todos os dias, por presses de mercado e revo- lues tecnolgicas, as empresas privadas, para sobreviver, depen- dem da capacidade de agir com rapidez e introduzir o inusitado. A rea pblica, por sua vez, est sujeita a normas xadas em leis e decretos, no fcil ou imediata- mente alteradas: dependem de no- vos consensos polticos para intro- duzir novidades. A Administrao Pblica carrega diculdades para resolver com rapidez problemas da comunidade: inserir a ecin- cia privada com a possibilidade de xito imediato resultou, em grande parte, em mera iluso. Ademais, os incentivos ini- ciativa e ao empreendedorismo encontraram obstculos tanto na burocracia removida como nos novos controles. Ainda, a presso por resultados levou a mais estres- se, com desmotivao dos funcio- nrios, pois foram praticamente inexistentes os bnus comuns empresa privada. As empresas privadas e as or- ganizaes pblicas possuem ca- ractersticas bastante distintas em termos de dinmicas ou nalida- des. Algumas dessas caractersticas podem ser camuadas nas formas institucionais, mas emergem ra- pidamente no cotidiano adminis- trativo. Interferncias polticas de instncias superiores ocorrem a todo momento e no cessam nas opes do campo poltico/geren- cial superior, mas desenvolvem-se continuamente e durante todas as etapas das aes administrativas. PENSATA O ESTADO DA ARTE DA GESTO PBLICA I SSN 0034- 7590 86
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Portanto, na prtica, impossvel conceder autonomia de deciso em meio a um controle poltico acentuado; o contexto da Adminis- trao Pblica favorece mais a le- aldade poltica e menos a lealdade organizacional requisito para o xito de novas prticas gerenciais. Os gestores pblicos tm carreira e cargo mais vulnerveis poltica e menos ao desempenho. Ademais, os controles polticos tornam as tarefas rotineiras no delegveis, favorecendo a centralizao e da- nicando todas as ideias de des- centralizao. NPM reativou descrena dos cidados De incio, a receptividade do NPM foi bem elevada, mobilizando, in- clusive, agncias internacionais de desenvolvimento grandes incen- tivadoras desse novo modelo. Nor- malmente, propostas de ecincia e de melhor desempenho tendem a ser muito populares, por causa da imagem tradicional de ineci- ncia nos servios pblicos. Lidar com a Administrao Pblica para obter algum servio sempre re- sulta numa percepo de descaso para com os direitos de cidada- nia, principalmente nos pases em desenvolvimento, onde ainda h forte demanda por mais e melho- res servios. Para a maioria dos cidados, as novas prticas de gesto ligadas ao NPM mudaram muito pouco o acesso e a qualidade dos servios pblicos. O otimismo e o entusias- mo inicial com o NPM reduziram- -se, no por decepo ideolgica, mas pelo fracasso nos resultados e na qualidade do servio pblico. Mesmo quando mais empresa- riais, menos onerosas e mais e- cientes, as administraes pblicas no se tornaram mais simpticas aos cidados: as convergncias de lgicas econmicas, do mer- cado, do Estado e da sociedade civil ressaltaram o lado econmico mercadolgico e resultaram pouco favorveis ao cidado (KISSLER e HEIDEMANN, 2006). NPM carrega valores culturais dos pases de criao Os relatos de maior sucesso com as prticas do NPM so oriundos das naes j dominadas pelo pragmatismo gerencial e pela bai- xa imposio de normas burocr- ticas e maior democracia na gesto (CHRISTENSEN e LAEGREID, 2007; POLLITT, 1990). Possivelmente por j terem, comparativamente, maior exibilidade burocrtica, menos regras formais e rgidas, menos degraus hierrquicos e objetivos bem denidos, aceitavam e im- plantavam mais facilmente as pro- postas do NPM. Nessas sociedades, mudanas administrativas carre- gam valores e crenas do prprio contexto cultural, e, assim, so re- lativamente mais simples: causam menos transtornos e, na maioria das vezes, alcanam os resultados esperados. O mesmo no acontece com pases de extensa burocracia, com acentuado legalismo e formalismo e forte autoridade hierrquica (BO- RINS, 2002; KICKERT, 1997; SCHE- DLER e PROELLER, 2002). Ademais, nas sociedades em transio, a coexistncia de valores modernos e tradicionais, como as fortes tradi- es patrimonialistas e as reformas modernizantes, deixa resultados e apoios duvidosos, gerando receios e acentuando a descrena das pes- soas e a resistncia s mudanas (JREISAT, 2012; MOTTA, 1987). Foco no gestor mostrou-se demasiadamente simplista Os relatos e as imagens sobre a inecincia administrativa espa- lham a crena de dirigentes pbli- cos como incompetentes por falta de bom senso e por desconheci- mento de princpios elementares de gerncia moderna. So demasiadamente simplistas para a gesto pblica: desconside- raram as dimenses polticas e as condies de trabalho nas organi- zaes pblicas. O gestor pblico est inserido em uma luta de poder capaz de deixar seu cargo politica- mente vulnervel em cada deciso tomada. Resolver conitos torna-se mais importante e toma mais tem- po que buscar resultados. Entre suas tarefas principais, inclui-se a busca constante de novos consen- sos em meio a presses, conitos, alianas e agudas limitaes de recursos. No gestor, reetem-se as prprias condies de ambigui- dade, conito e desigualdade na distribuio dos recursos de poder. Propostas de mudanas sempre enfrentam as coalizes de poder: diagnsticos negativos servem para introduzir novos mtodos, tanto para melhorar o desempenho como para assegurar interesses de poder j conquistados. O resultado dessas prticas so danos de longo prazo nos servios, no desempe- nho e na cultura organizacional (DIEFENBACH, 2009). Na verdade, insuficiente oferecer treinamento e autonomia para tornar os dirigentes mais e- cientes e ecazes. Por maior que seja a autonomia concedida a uma organizao pblica, a maioria de seus dirigentes possui apenas um mnimo de poder sobre os obje- tivos dos rgos que dirigem. Os objetivos e as formas de atuao Paulo Roberto de Mendona Motta I SSN 0034- 7590
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so negociados com os diversos grupos de poder, envolvendo, in- clusive, os termos de seu prprio trabalho (MOTTA, 1987). Aps os insucessos de pro- postas trazidas pelo NPM, alguns dilemas da Administrao Pblica ainda precisam ser enfrentados. Entre eles, esto a integrao das dimenses polticas e administra- tivas no mesmo espao de deciso e aes pblicas e a insistncia nas perspectivas e prticas descen- tralizadoras da gesto privada na Administrao pblica. Dilemas do ps-NPM Integrar dimenses polticas e ad- ministrativas no mesmo espao de deciso e aes pblicas um dile- ma que recupera, para os estudio- sos e praticantes, as diculdades relacionadas no s formao de uma cincia da Administrao Pblica como tambm a como ul- trapassar problemas de inecin- cia da gesto pblica. A legtima funo poltica fazer funcionar as organizaes pblicas, segun- do diretrizes, democraticamente conquistada em eleies, e no se imiscuir no seu funcionamento. Impor diretrizes polticas no expe- diente das organizaes pblicas o preo que se paga para se ter de- mocracia fora dele (WALDO, 1948). A gesto pblica carrega prin- cpios e prticas centrais de ordem, uniformidade e equidade, alm de objetivos mltiplos para garantir consenso e apoio poltico. A Ad- ministrao Pblica pblica, e, portanto, dissoci-la da poltica praticamente impossvel e demo- craticamente indesejvel. Ademais, o poder poltico sempre superior ao administrativo, sendo imposs- vel ou inocente tentar contorn-lo (SHARKANSKY, 1979). A organiza- o pblica aparece, ilusoriamente, como um instrumento capaz de contornar a poltica; procura-se resolver problemas de conitos tpicos do pluralismo do sistema de grupos polticos por meio de esquemas administrativos (MOT- TA, 1987). Qualquer instrumento gerencial inspirado na rea privada esbarra nos limites polticos. Possibilidades de convvio mais adequado e eciente exigi- riam maior prossionalizao da poltica antes de se pensar em prossionalizar a Administrao. As prticas privadas so, por de- nio, fragmentadas conforme objetivos, limitadas por busca de lucros e descentralizadas para se aproximar de clientes e enfrentar competidores. A introduo de dimenses privadas na gesto pblica exige grande fragmentao e uma va- riedade muito ampla de formas organizacionais. Como h pelejas polticas, a fragmentao induz ao aumento de formas de contro- le. Com frequncia, sistemas de controle visam menos defesa de ambiguidades e incertezas do ambiente socioeconmico e mais proteo contra adversrios pol- ticos. Fazer as ideias de um grupo prevalecerem sobre as de outros acaba por dominar todas as formas de gesto, desde o planejamento avaliao de desempenho. A contemporaneidade admi- nistrativa refora a necessidade de exibilidade e da mentalidade da mudana cotidiana, dos resul- tados e do desempenho eciente e ecaz das organizaes pbli- cas. Mas prticas administrativas so produto direto da natureza da interligao entre a Administrao e a poltica. S se pode obter uma Administrao mais eficiente e ecaz com uma interao com o sistema poltico, mais ligado s ex- pectativas da sociedade, mais con- gruente com valores e menos para ns preferenciais ou tecnocrticos. Como a gesto privada , tam- bm, mais rpida na produo de novas ideias gerenciais, ela conti- nua ser uma referncia atrativa e promissora para inovar o servio pblico. Os movimentos ps- NPM continuam a ter os modelos de gesto privada como base de refor- mas. O NPM no morreu (VERHO- EST e LAEGREID, 2010), mas passa por transformaes e ajustes, re- sultando em maior complexidade e turbulncia no ambiente das or- ganizaes pblicas, pela tentativa de maior considerao do contexto poltico institucional. A nova centralizao surge como resposta necessidade de melhor resolver crises econmicas e como tentativa de recompor a integrao de polticas pblicas, fruto da excessiva descentralizao e fragmentao imposta pelo NPM. H, tambm, a justicativa de re- tomar parcelas do poder poltico. Enquanto a centralizao est no cerne da Administrao pblica, a descentralizao atrai ateno em termos de participao dos cida- dos (WAGENAAR, 2004). A maior descentralizao e autonomia do gestor pblico pretende deix- -la numa relao mais poderosa e prxima s comunidades. Na verdade, cria-se a possibilidade de retirar parcelas de poder e de inuncia da classe poltica junto aos cidados. Oportunidade de transcender o NPM e rever as concepes de gesto Como transcender o NPM, se per- siste a crena na insero de mais prticas de gesto empresarial? PENSATA O ESTADO DA ARTE DA GESTO PBLICA I SSN 0034- 7590 88
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Discursos ociais sobre mudanas na gesto pblica continuam a in- sistir no ideal gerencialista. Como qualquer outra ideologia, uma concepo normativa, idealizada, e aparece como positiva e natural. Entretanto, a presso da socieda- de por novos valores e padres de ecincia propostos no ps-NPM procura aproveitar as expectativas da comunidade para envolv-la direta e indiretamente na gesto. Atualmente, h uma grande decepo com a representao po- ltica, desfavorecendo o seu maior papel na soluo de problemas. Correndo o risco de enfraquecer instituies polticas de represen- tao, por excesso de democracia direta nas bases, reativa-se um novo tipo de competncias e de interligao com o sistema poltico, por meio do poder comunitrio. Pretende-se, com isso, favorecer a democracia com o uso de recursos comunitrios para maior ecincia da gesto pblica e a minimizao de ideias de voltar a expandir as funes do Estado. Abrucio (2007) sugere que a Administrao Pblica eficiente e efetiva emerge como fruto da cobrana e do controle pela so- ciedade. Denhardt e Denhardt (2007) recomendam um novo ser- vio pblico, baseado menos no direcionamento poltico e mais na prestao do servio. Muitos indi- cam a forma cooperada como base da ecincia e da democracia ad- ministrativa: aumentar cooperao entre rgos e entidades externas e considerar com mais nfase as sugestes comunitrias (BINGHAM e OLEARY, 2008; OLEARY e BIN- GHAM, 2009; WILLIAMS, 2012). Com a aproximao dos diversos agentes pblicos e da comunidade, e a insero da forma cooperada em toda a cadeia produtiva, o pa- pel e a proatividade do governo tendem a se reduzir (SANTOS e PINHEIRO, 2011). Por isso, as propostas moder- nas de transcendncia levam para a localizao do controle e parti- cipao comunitria, e no para a formalizao de mais controles centrais. Parecem tentar resolver primeiro o problema da demo- cracia e, por meio desta, ter mais e melhores servios. Ademais, o excesso de propostas essencial- mente gerencialistas na ltima dcada parece ter desconsidera- do, inadvertidamente, dimenses democrticas do servio pblico. Uma opo seria encontrar novas formas de envolver a sociedade civil e mercados no governo e enfraquecer os aspectos polticos de governar (PETERS, 2010), bus- cando, obviamente, o equilbrio na aplicao dos interesses de todos os envolvidos. O ps-NPM parece ter melhor conscincia sobre os limites da insero de mecanismos privados na gesto pblica. A inviabilizao ca demonstrada pela tentativa de adoo na totalidade. Algumas con- cepes e instrumentos de gesto praticados na empresa privada como a perspectiva sobre a quali- dade da despesa e o foco no cliente podem dar mais consistncia e produtividade s aes pblicas, mas tambm danicar valores fun- damentais do servio pblico. Em contrapartida, valores cls- sicos da Administrao Pblica como a equidade e igualdade po- dem ser usados para justicar ine- cincias por simples contradio com o esprito privado. A equidade possui uma dupla conotao: a de distribuio uniforme de custos e benefcios entre todos os cidados e a de distribuio no uniforme, privilegiando os mais necessitados (OLLAIK e MEDEIROS, 2011). A busca da equidade, por base distri- butiva, ser prioritria entre os pa- ses emergentes, com a recuperao da classe mdia e os avanos da distribuio da riqueza. H, ainda, controvrsias importantes sobre as possibilidades do NPM como causa ou resposta equidade social e a concomitncia da ecincia e equi- dade (TAYLOR, 2002; HARROW, 2002). Assim, a forma sobre como a Administrao Pblica adapta-se ao processo de governana de uma sociedade mais democrtica e mais consciente de seu poder de inu- ncia dever direcionar o estilo de gesto a ser praticado. Por m, a recuperao de va- lor dos conhecimentos adminis- trativos reete a necessidade de contraposio s prticas polticas. Cabe conciliar lies aprendidas no meio privado com o meio pblico, respeitando, porm, caractersticas inerentes Administrao pblica. Nessa preservao das dimenses pblicas como reao ao NPM, aparecem novas perspectivas sobre a qualidade do governo. As ideias sobre nova governana pblica trazem propostas de maior forma- lidade no estilo weberiano e uma justicativa mais acentuada sobre ecincia (CHRISTENSEN e LAE- GREID, 2011). Na verdade, essas propostas implicam novo papel do Estado na sociedade, talvez mais direcionador e scalizador, com repercusses signicativas sobre a gesto pblica. Na poca atual, as justicativas so, ainda, de medidas temporrias e pontuais, baseadas na necessidade de enfrentar crises econmicas. Porm, permanece a expectativa de essas medidas possurem o vigor de ultrapassar as crises e congurar uma nova reconstruo da Administrao pblica Paulo Roberto de Mendona Motta I SSN 0034- 7590
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CONSIDERAES FINAIS A globalizao e a complexida- de do mundo contemporneo tm acentuado as diculdades e mesmo a incapacidade dos go- vernos nacionais de resolverem, por si ss, problemas de progres- so. Maior interdependncia entre naes afeta funes e interliga- es de rgos da Administrao pblica, com maior variedade de instituies, nacionais, estrangei- ras e empresas privadas. rgos pblicos se veem diante de um ambiente de risco e de competi- tividade na complexidade da ca- deia de valores que interligam os sistemas produtivos nacionais e internacionais. Anunciada como um universo de oportunidades, a globalizao contm riscos, e, nos momentos de maior tenso e competio, a Ad- ministrao Pblica normalmente chamada a intervir e participar. A complexidade aliada interde- pendncia faz com que pequenos problemas, ocorridos mesmo em naes muito distantes, tenham grandes impactos, exigindo aes imediatas dos rgos pblicos. Impossvel planejar e agir, em qualquer rea da Administrao, sem a viso planetria ou hols- tica. Essa viso impe a consci- ncia sobre um maior nmero de fatores e perspectiva da Adminis- trao Pblica como associada a toda uma cadeia produtiva mun- dial, gerenciada diretamente por empresas privadas, interligada a governos de diversas naes. Atribui, ainda, Administrao Pblica um novo papel colabora- tivo, de incentivo, de regulao e de controle, para proteger no s a produo de bens e servios mas o prprio interesse nacional. Essas novas condies no s pem em xeque a validade das conquistas e novidades mais recentes como tambm aguam a tradio de buscar formas de gesto mais apli- cveis e relevantes. So tantas as decepes e as necessidades ma- nifestas da Administrao Pblica que parece ainda um caminho pouco trilhado, apesar das recen- tes inovaes. REFERNCIAS ABRUCIO, F. L. Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano crtico e a renovao da agenda de reformas. Revista de Administrao Pblica, Edio Especial Comemora- tiva, p. 67-86, 2007. AMATO, P. M. Introduo Adminis- trao pblica. Rio de Janeiro: Funda- o Getulio Vargas, 1958. BINGHAM, L; OLEARY, R. Big ideas in collaborative public management. New York: ME Sharpe, 2008. BORINS, S. New public management: North American style. In: McLAU- GHLIN, K; OSBORNE, S; FERLIE, E. (Coords). The new public manage- ment current trends and future pros- pects. Londres: Routledge, 2002. BRESSER-PEREIRA, L. C. Democra- cia, estado social e reforma gerencial. RAE-Revista de Administrao de Em- presas, v. 50, n. 1, p. 112-116, 2010. CHRISTENSEN, T; LAEGREID, P. The Ashgate Research Companion to new public management. Farham: Ashga- te, 2011. CHRISTENSEN, T; LAEGREID, P. Transcending new public manage- ment. Hampshire: Ashgate, 2007. DENHARDT, J; DENHARDT, R. The new public service: serving not ste- ering. New York: M.E. Sharpe, 2007. DENHARDT, R. B. Teoria geral da Administrao pblica. So Paulo: Cengage, 2012. DIEFENBACH, T. New public mana- gement in public sector organizations: the dark side of managerialistic en- lightenment. Public Administration, v. 87, n. 4, p. 892-909, 2009. FLYNN, N. Public sector management. Londres: Sage, 2012. FREDERICKSON, H. G. New public administration. Alabama: University of Alabama, 1980. HARROW, J. The new public manage- ment and social justice: just efciency or equity as well? In: MCLAUGHLIN, K; OSBORNE, S; FERLIE, E. (Coords). The new public management current trends and future prospects. Londres: Routledge, 2002. HUGHES, O. E. Public management and administration. Basingstoke: Pal- grave Macmillan, 2003. JREISAT, J. Globalism and comparati- ve public administration. Boca Raton: CRC, 2012. KETTLE, D. F. The global public ma- nagement revolution. Washington DC: The Brookings Institution, 2000. KICKERT, W. J. M. Public governan- ce in The Netherlands: an alternative to Anglo American managerialism. Public Administration, v. 75, n. 4, p. 731-752, 1997. KI RKPATRI CK, I ; ACKROYD, S; WALKER, R. The new managerialism and public service professions: change I SSN 0034- 7590 90
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