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Missoda Revista doServioPblico

Disseminar conhecimento sobre a gesto de


polticas pblicas, estimular a reflexo e o
debate e promover o desenvolvimento de
servidores e sua interao com a cidadania.
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente: Helena Kerr do Amaral
Diretora deDesenv. Gerencial: Margaret Baroni
Diretor deFormaoProfissional: Paulo Carvalho
Diretor deComunicaoePesquisa:Celio Y. Fujiwara
Diretor deGestoInterna: Augusto Akira Chiba
Conselho Editorial
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Helena Kerr do Amaral, Hlio Zylberstajn, Lcia
Melo, Luiz Henrique Proena Soares, Marcel
Bursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus Andr
Melo, Maria Izabel Vallado de Carvalho, Maria
Paula Dallari Bucci, Maria Rita G. Loureiro
Durand, Nelson Machado, Paulo Motta, Reynaldo
Fernandes, Silvio Lemos Meira, Snia Miriam
Draibe, Tarso Fernando Herz Genro, Vicente Carlos
Y Pl Trevas, Zairo B. Cheibub
Peridiocidade
A Revista do Servio Pblico uma publicao
trimestral da Escola Nacional de Administrao
Pblica.
ComissoEditorial
Helena Kerr do Amaral, Celio Y. Fujiwara, Paulo
Carvalho, Maria Rita Garcia de Andrade, Claudia
Yukari Asazu, Mnica Rique Fernandes, Livino
Silva Neto
Expediente
Diretor deComunicaoePesquisa: Celio Y. Fujiwara
Editora: Claudia Yukari Asazu Coordenador-Geral
deEditorao: Livino Silva Neto Assessor da
Coordenao-Geral de Editorao: Rodrigo Luiz
Rodrigues Galletti Reviso: Luiz Antonio Violin
Projeto grfico: Livino Silva Neto Editorao
eletrnica: Maria Marta da Rocha Vasconcelos.
ENAP, 2005
Tiragem: 1.000 exemplares
Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros)
Exemplar avulso: R$ 13,00
Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores
esto disponveis na ntegra no stio da ENAP:
www.enap.gov.br
As opinies expressas nos artigos aqui publicados so
de inteira responsabilidade de seus autores e no
expressam, necessariamente, as da RSP.
A reproduo total ou parcial permitida desde que
citada a fonte.
Revista do Servio Pblico. 1937 - . Braslia: ENAP, 1937 - .
v. : il.
ISSN:0034/9240
Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959.
A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos
anos teve predominncia trimestral (1998/2004).
Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993.
1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica.
CDD: 350.005
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
SAIS rea 2-A
70610-900 Braslia - DF
Telefone: (61) 3445 7096 / 7102 Fax: (61) 3445 7178
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Endereo Eletrnico: editora@enap.gov.br
ENAP
Sumrio
Contents
Inovao no governo e no setor pblico: desafios e implicaes
para a liderana 259
Government and public sector innovation: selected leadership implications
Erwin Schwella
Poltica social, governana e capacidade: reformas e restries
do setor pblico
Social policy, governance and capacity: public sector reforms
and restraints 277
James Warner Bjrkman
Relao indivduo e instituio total: socializao, controles e coeso
internos em uma organizao policial 295
The individual-total institution relation: socialization, controls and
internal cohesion within a police organization
Ludmila Mendona Lopes Ribeiro, Marcus Vinicius Gonalves da Cruz e
EduardoCerqueira Batitucci
Ensaio: Interesse, tica e poltica no servio pblico 309
CiceroAraujo
Ensaio: Cidadania e civilizao tecnolgica: a mudana de quadros
conceptuais em formao e educao 321
JoaquimCoelhoRosa
Entrevista: Serge Alecian e Dominique Foucher
preciso aprender a transgredir 331
Reportagem: A difcil arte de gerir pessoas 341
RSP Revisitada: O estudo da Administrao Woodrow Wilson 349
Para saber mais 367
Acontece na ENAP 368
RSP
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Woodrow Wilson
RSP Revisitada
O estudo da
Administrao*
Texto publicado na RSP deMaio de1946 (Ano 9, v. 2, n. 2)
WoodrowWilson
steensaio, publicado originriamenteem1887 ereproduzido em1941 na revista
norte-americana Political ScienceQuarterly, deonde, data venia, o transcrevemos, no tem,
como sever, ummero valor histrico: a sua atualidadeesignificao permanecemimedia-
tas, como quando apareceu pela primeira vez, marcando a distino terica eprtica entre
Administrao ePoltica. No fssepelo nomedeseu autor epelas referncias agora injustas
einexatas ao sistema administrativo dos Estados Unidos, poder-se-ia fcil erazovelmente
consider-lo como dehoje, to vivas econtundentes so as lies queencerra.
Nle, Wilson, mais conhecido entrens como Presidenteepacifista do quecomo notvel
professor deCincia Poltica, queo foi anteriormente, durantemuitos anos, sintetiza a
evoluo histrica edoutrinria da Cincia deAdministrao, suas condies emtodos,
para demonstrar, emconcluso, a necessidadedeseu estudo eprtica. A sua idia funda-
mental, a tnica dominante, emconsonncia, alis, como nosso editorial deabril, a da
importncia da opinio pblica na conduta da Administrao, os justos limites desua ao
eos benficos resultados desua influncia.
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Serveainda steensaiodeintroduoa uma
sriej programada deestudos sbrea teoria ea
prtica da Administrao, do ponto devista
universal, os quais publicaremos doravante
sistemticamente, emcada nmeroda Revista. Pelo
cuidadona escolha eseriaodssesestudos, assinados
por mestres eespecialistas estrangeiros, estamos certos
deir aoencontrodointerssegeral denossos leitores
e, emparticular, dos candidatos a concursos queno
tenhamfacilidadedeacessos fontes doconhecimento
eexperincia aliengenas (N.R.).
A Cincia da Administrao o mais
recente fruto do estudo de Cincia Poltica,
iniciado h cerca de dois mil e duzentos
anos atrs. uma criao do nosso sculo,
quase de nossa prpria gerao.
Por que teria ela tardado tanto em
aparecer? Por que esperou pelo nosso to
preocupado sculo, para exigir ateno? A
Administrao a mais evidente parte do
Govrno; o Govrno em ao; o exe-
cutivo, operante, o mais visvel aspecto do
Govrno, e, naturalmente, to antigo
quanto o prprio Govmo. o Govrno
em ao, e seria natural esperar-se que o
Govrno em ao tivesse prendido a
ateno e provocado o exame minucioso
dos escritores de Poltica, muito cedo, na
histria do pensamento sistemtico.
Tal, porm, no foi o caso. Ningum
escreveu sistemticamente sbre a
Administrao como um ramo da cin-
cia do Govrno at que o presente scu-
lo tivesse amadurecido e comeado a
desabrochar as suas flores caractersticas
do conhecimento sistemtico. At os nos-
sos dias todos os autores de Poltica, que
agora lemos, pensaram, discutiram e
dogmatizaram smente a respeito da
constituio do Govrno; sbre a natu-
reza do Estado, a essncia e a origem da
soberania, poder popular e prerrogativa
real; sbre o sentido imanente do
Govrno e os mais altos objetivos fixados
ao Govrno pela natureza humana, e os
propsitos dos homens. O centro da con-
trovrsia foi ste grande campo terico
em que a monarquia terava armas com
a democracia, em que a oligarquia cons-
truiria para si basties de privilgio, e no
qual a tirania procurava oportunidade
para fazer valer suas exigncias de sub-
misso de todos os competidores. Den-
tro dessa acessa guerra de princpios, a
Administrao no poderia exigir uma
pausa para que a considerassem. A ques-
to era sempre: quem deve fazer a lei e o
que deve ser essa lei? A outra questo
como a lei deve ser administrada sbia-
mente, com equidade e rapidez e sem atri-
to era posta de lado como um deta-
lhe prtico que os amanuenses poderiam
tratar depois que os doutores tivessem
concordado sbre os princpios.
Que a filosofia poltica tivesse tomado
esta direo no foi, naturalmente, nenhum
acidente, nenhuma preferncia ocasional
do capricho perverso aos filsofos da
Poltica. A filosofia de qualquer tempo,
como diz Hegel, no seno o esprito
dsse tempo expresso em pensamento
abstrato; a filosofia poltica, como a
filosofia de qualquer outra espcie, tem
smente refletido os negcios contem-
porneos. A dificuldade em tempos
remotos era quase tda a respeito da
constituio do Govrno; e, conseqente-
mente, era isso o que absorvia o pensa-
mento dos homens. Pouca ou nenhuma
dificuldade havia com respeito Admi-
nistrao, pelo menos pouco a que dessem
ouvido os administradores. As funes de
Govrno eram simples porque simples era
a prpria vida. O Govrno agia impera-
tivamente e compelia os homens, sem
pensar em consultar os seus desejos. No
havia nenhum sistema complexo de rendas
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Woodrow Wilson
pblicas e de dvidas pblicas para desafiar
a argcia dos financistas; no havia, por
conseguinte, financistas a se preocuparem.
Ningum que tivesse poder ficava em
dvida, por muito tempo, em como us-
lo. A grande e nica questo era quem
dever possu-lo? As populaes eram de
nmeros manipulveis; a propriedade era
de espcie simples. Havia muitas fazendas,
mas no aes e debentures: mais gado
que direitos adquiridos.
Afirmei que tudo isto era verdade com
respeito aos tempos antigos; mas era
verdade tambm, em substncia, com
respeito a pocas relativamente recentes.
No h necessidade de recuar-se o olhar
alm do ltimo sculo para contemplar-se
os primrdios das atuais complexidades de
comrcio e as perplexidades da especula-
o comercial, nem o prodigioso nascimento
das dvidas pblicas. A boa rainha Elizabete,
sem dvida, pensou que os monoplios do
sculo XVI eram bastante difceis de mani-
pular sem queimar-lhe as mos; mas les
no so lembrados na presena dos gigan-
tescos monoplios do sculo XIX. Quan-
do Blackstone lamentou que as emprsas
no tivessem corpos para que se lhes desse
um ponta-p, nem espritos a serem man-
dados ao inferno, estava le antecipando de
um sculo inteiro o tempo prprio para tais
lamentos. As discrdias perenes entre
patres e operrios, que agora to freqen-
temente perturbam a sociedade industrial,
comearam antes da Pste Negra e do
Estatuto dos Trabalhadores; mas nunca
antes de nossos prprios dias assumiram
elas to tremendas propores como agora.
Em suma, se as dificuldades da ao
governamental so vislumbradas origi-
nando-se em outros sculos, vemo-las
culminarem no sculo atual.
Esta a razo por que as tarefas admi-
nistrativas tm, em nossos dias, que ser to
exaustiva e sistemticamente ajustadas a
diretivas cuidadosamente testadas, a razo
por que estamos tendo agora o que jamais
tivemos antes uma Cincia da Adminis-
trao. Os mais importantes debates sbre
princpios constitucionais ainda no esto
de modo algum, concludos; mas les j
no so de mais iminente atualidade prtica
que as questes de Administrao. Est se
tornando cada vez mais difcil administrar
uma Constituio do que elabor-la.
Eis o modo pictoresco e singular
como Bagehot descreve a diferena entre
o antigo e o moderno em Administrao:
Nos tempos antigos, quando um
dspota desejava governar uma pro-
vncia distante, enviava um strapa num
grande cavalo e outras pessoas em
cavalos menores; e muito pouco se
ouvia do strapa depois disso, a
me- nos que le enviasse de volta
algumas das pessoas inferiores para
dizer o que le estava fazendo.
Nenhum grande trabalho de supe-
rintendncia era possvel. O rumor
pblico e um relatrio casual eram as
nicas fontes de informao. Se parecia
que a provncia estava em m situao,
o strapa n
o
1 era demitido e o strapa
n
o
2 era mandado em seu lugar. Nos
pases civilizados o processo dife-
rente. Monta-se um escritrio na
provncia que se quer governar; faz-se
com que le escreva cartas e copie
cartas; le remete oito relatrios per diem
ao escritrio central em S. Petersburgo.
Ningum escritura uma importncia na
provncia sem que algum escriture a
mesma soma na capital, para contro-
l-lo, verificando se o outro agiu
corretamente. A conseqncia disso
jogar sbre os chefes de departa-
mentos uma quantidade de leitura e
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trabalho que s podem ser levados a
efeito pela maior aptido natural, o
mais eficiente treinamento, a mais
firme e regular diligncia
1
.
Difcilmente haver uma nica tarefa
de Govrno que tendo sido antes simples,
no se tenha tornada agora complexa; o
Govrno antes no tinha seno poucos
dirigentes; le tem agora numerosos
dirigentes. As maiorias antes smente
sujeitavam-se ao Govrno; elas agora con-
duzem o Govrno. Onde o Govrno
podia antes seguir os caprichos da crte,
deve agora seguir as opinies da Nao.
E estas opinies esto se abrindo
rpidamente a novas concepes do dever
do Estado; de modo que, ao mesmo
tempo que as funes de Govrno se
tornam cada dia mais complexas e difceis,
elas tambm se multiplicam vastamente. A
Administrao est, por tda a parte, pon-
do as mos em novos emprendimentos.
A utilidade, a modicidade e o sucesso do
servio postal do Govrno, por exemplo,
indicam o pronto estabelecimento do
contrle governamental sbre o sistema te-
legrfico. Mesmo, porm que o nosso
Govrno no siga a orientao dos
Govrnos da Europa, encampando ou
construindo linhas telegrficas e ferrovirias,
ningum duvida que, de algum modo, le
deve se fazer dirigente de emprsas
influentes. A criao de comisses nacio-
nais de ferrovias, em adio s antigas
comisses estaduais, envolve uma impor-
tantssima e delicada extenso de funes
administrativas. Qualquer que seja o grau
de autoridade que os govrnos federal e
estadual venham a ter sbre as emprsas,
decorrero cuidados e responsabilidade a
exigir no pouca sabedoria, conhecimento
e experincia. Tais coisas devem ser estu-
dadas de modo a serem bem feitas. E estas,
como eu disse, no so seno algumas
poucas das portas que agora esto sendo
abertas s reparties governamentais. A
idia do Estado e o decorrente ideal de
seus deveres esto passando por transfor-
maes dignas de nota; e a idia do
Estado a conscincia da Administrao.
Vendo-se cada dia novas coisas que o Estado
deve fazer, cabe-nos ver em seguida clara-
mente como deve le faz-las.
Esta a razo pela qual deve haver
uma Cincia da Administrao que procure
retificar as trilhas do Govrno, tornar as
suas opinies mais eficientes, fortalecer e
purificar sua organizao e incutir em seus
deveres a devoo. Esta uma razo por
que h tal Cincia.
Mas onde cresceu esta Cincia? Com
certeza, no nste lado do oceano. Poucos
mtodos cientficos e imparciais so
discernveis em nossas prticas adminis-
trativas. A envenenada atmosfera do
Govrno municipal, os segredos torpes da
administrao estadual, a confuso, o sine-
curismo e a corrupo de quando em vez
descobertos nas reparties de Washington,
impedem-nos acreditar que quaisquer
noes sbre o que constitui uma boa
administrao j sejam largamente correntes
nos Estados Unidos. No, os autores ame-
ricanos no tomaram at agora parte muito
importante no avano desta Cincia. Ela
achou seus doutores na Europa. Ela no
de nossa feitura; uma cincia estrangeira,
pouco falando a lngua do princpio ingls
ou americano. Ela emprega somente
lnguas estrangeiras; nada exprime seno o
que para nossos espritos so idias
aliengenas. Seus propsitos, seus exem-
plos, suas condies so quase exclusi-
vamente calcados na histria de raas
estrangeiras, nos precedentes de exemplos
estrangeiros, nas lies de revolues
estrangeiras. Foi desenvolvida por pro-
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Woodrow Wilson
fessores alemes e franceses e, em
conseqncia, em tdas as suas partes,
adaptada s necessidades de um Estado
compacto e feita sob medida para formas
grandemente centralizadas de Govrno;
enquanto para atender aos nossos prop-
sitos, ela deve ser adaptada, no a um
simples e compacto, mas a um complexo
e multiforme Estado, e feita sob medida
para formas grandemente descentralizadas
de Govrno. Se formos empreg-la,
devemos americaniz-la e, no s do
ponto de vista formal, meramente na
linguagem, mas, radicalmente, em pensa-
mento e princpio, tanto quanto em sua
finalidade. Ela deve saber de cr as nossas
Constituies, deve extirpar de suas veias
a febre burocrtica, deve aspirar muito do
ar livre da Amrica.
Se alguma explicao deve ser pro-
curada para o fato de que uma cincia
evidentemente to suscetvel de ser tornada
til a todos os govrnos igualmente, tenha
no entanto recebido em primeiro lugar a
ateno na Europa, onde o Govrno tem
sido, de longa data, um monoplio, antes
do que na Inglaterra ou nos Estados
Unidos, onde o Govrno tem sido, h
muito, uma franquia comum, achar-se-
que a razo disso ser, sem dvida, de dupla
espcie: primeiro, que na Europa, justa-
mente porque o Govrno era inde-
pendente do consentimento popular, havia
muito mais que governar; e, segundo, que
o desejo de manter o Govrno um
monoplio tornou os monopolistas
interessados em descobrir os meios menos
irritantes de governar . les eram, alm
disso, em nmero suficientemente reduzido
para adotar tais meios prontamente.
Ser instrutivo considerar esta matria
um pouco mais de perto. Ao falar de
govrnos europeus, no incluo, claro, a
Inglaterra. Ela no se tem recusado a
mudar com o tempo. Tem simplesmente
temperado a severidade da transio de
uma poltica de privilgio aristocrtico a
um sistema de poder democrtico pelas
vagarosas medidas de reforma constitu-
cional que, sem prevenir revolues a tem
mantido nas veredas pacficas. Mas os
pases do continente, por um longo, tempo,
lutaram desesperadamente contra tda a
mudana, e teriam desviado a revoluo
atenuando as asperezas do Govrno
absoluto. les procuraram aperfeioar a
sua maquinria a ponto de destruir todos
os conctatos irritantes, adoando os seus
mtodos com a considerao dos inte-
rsses dos governados, de modo a aplacar
todos os dios obstrucionistas, e to
assdua e oportunamente oferecendo a sua
ajuda a tdas as classes de empreen-
dimentos at tornarem-se indispensveis
aos diligentes. Deram, por fim, ao povo
Constituies e franquias; mas mesmo
depois disso les se permitiram continuar
despticos, tornando-se paternais. Torna-
ram-se demasiado eficientes para poderem
ser dispensados, demasiado esclarecidos
para serem questionados desavisadamente,
demasiado benevolentes para serem
suspeitados, demasiado poderosos para
serem enfrentados. Tudo isto demandou
estudo e les estudaram-no ntimamente.
Dste lado do oceano ns, enquanto
isso, no conhecemos grandes dificuldades
de Govrno. Com um pas novo, no qual
havia espao, emprgo remunerativo para
todo o mundo, com princpios liberais de
Govrno e habilidade ilimitada na poltica
prtica, estivemos ns, por longo tempo,
isentos da necessidade de ser ansiosamente
cuidadosos sbre planos e mtodos de
administrao. Temos sido naturalmente
tardos em perceber o uso ou a significao
dsses muitos volumes de pesquisa erudita
e exame minucioso sbre os modos e
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meios de conduzir o Govrno, que as
editoras da Europa tm enviado s nossas
bibliotecas. Como uma criana cheia de
vida, o Govrno entre ns desenvolveu a
sua natureza e cresceu em estatura, mas
tambm tornou-se desajeitado de movi-
mentos. O vigor e o crescimento em sua
vida tm sido completamente despropor-
cionais sua habilidade em viver. Tem
ganho fra mas no adquiriu porte.
Grande, portanto, como tem sido a nossa
vantagem sbre os pases da Europa
quanto facilidade e sade do desenvol-
vimento constitucional, agora que nos
chegou o tempo para mais cuidadosos
ajustamentos administrativos e, maiores
conhecimentos de administrao, estamos
em evidente desvantagem em relao s
naes transatlnticas; e isso por motivos
que eu tentarei esclarecer.
A julgar pelas histrias constitucionais
das principais naes do mundo moderno,
pode-se dizer ter havido trs perodos de
crescimento atravs dos quais o Govrno
passou em todos os mais desenvolvidos
dos sistemas existentes, e atravs dos quais
le promete passar em todos os restantes
sistemas. O primeiro dsses perodos o
dos governantes absolutos e de um sistema
administrativo adaptado ao Govrno
absoluto; o segundo, aquele em que as
constituies so elaboradas de modo a
afastar os Govrnos absolutos e substitu-
los pelo contrle popular, e no qual a
Administrao negligenciada em favor
dessas preocupaes mais altas; e o terceiro,
aquele em que o povo soberano
empreende o aperfeioamento da Admi-
nistrao, sob essa nova Constituio que
o levou ao poder.
sses Govrnos, que esto agora
frente em prtica administrativa, tinham
dirigentes ainda absolutos mas tambm
esclarecidos quando chegaram stes dias
modernos de esclarecimento poltico, nos
quais tornou-se evidente a todos, exceto
aos cegos, que os governantes no so
prpriamente seno os servidores dos
governados. Em tais Govrnos a Adminis-
trao tem sido organizada para servir ao
bem estar geral, com a simplicidade e o
sucesso smente assegurados aos em-
preendimentos de uma vontade unipessoal.
Tal foi o caso na Prssia, por exemplo,
onde a Administrao tem sido estudada,
e mais aperfeioada. Frederico, o Grande,
austero e magistral como foi seu Govrno,
sinceramente confessava entretanto, consi-
derar-se smente como primeiro dos
servidores do Estado, reputando seu alto
cargo como um mandato da confiana
pblica; e foi le quem, construindo sbre
os fundamento lanados por seu pai,
comeou a organizar o servio pblico da
Prssia, como sendo, em verdade, um
servio do pblico. Seu sucessor, no
menos absoluto, Frederico Guilherme III,
sob a inspirao de Stein, ainda por sua
vez avanou o trabalho mais longe, plane-
jando muitos dos aspectos estruturais mais
largos que deram firmeza e forma admi-
nistrao prussiana de hoje. Quase todo o
conjunto dsse sistema admirvel tem sido
desenvolvido por iniciativa real.
De origem semelhante foi a prtica,
seno o plano da moderna Administrao
francesa, com as suas simtricas divises
de territrio e suas ordenadas graduaes
administrativas. Os dias da Revoluo
da Assemblia Constituinte foram dias
de redao-constitucional mas difcilmente
podero ser chamados de dias de elabo-
rao-constitucional. A Revoluo anunciou
um perodo de desenvolvimento constitu-
cional, a entrada da Frana no segundo
daqueles perodos que enumerei, mas ela
prpria no inaugurou tal perodo. Ela
interrompeu e destronou o absolutismo
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Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 349-366 Jul/ Set 2005 355
Woodrow Wilson
mas no o destruiu. Napoleo sucedeu aos
monarcas de Frana, para exercer um
poder to irrestrito como les jamais
possuram.
A remodelao da Administrao
francesa por Napoleo , por conseguinte,
meu segundo exemplo do aperfeioa-
mento da maquinria civil pela vontade
unipessoal de um governante absoluto,
antes do despontar da era constitucional.
Nenhuma vontade popular corporificada
poderia jamais ter efetuado transfor-
maes como as que Napoleo dirigiu.
Disposies to simples em prejuzo do
preconceito local, to lgicas em sua indi-
ferena escolha popular, poderiam ter
sido decretadas por uma Assemblia
Constituinte, mas smente poderiam ter
sido postas em prtica pela autoridade
ilimitada de um dspota. O sistema do
Ano VIII foi impiedosamente completo e
de uma perfeio sem entranhas. Foi, ainda,
em grande parte um retorno ao despo-
tismo que havia sido derrubado.
Entre essas naes, de outro lado, que
entraram numa fase de elaborao consti-
tucional e reforma popular, antes que a
administrao tivesse recebido o cunho do
princpio liberal, o aperfeioamento
administrativo tem sido tardio e de meias
medidas. Uma vez que uma nao se
empenhe na atividade de manufaturar
Constituies, ela achar extremamente
difcil encerrar esta atividade e abrir ao
pblico um escritrio de administrao
hbil e econmica. Parece no haver fim
no remendar de Constituies. A Consti-
tuio ordinria difcilmente durar dez
anos sem reparos ou adies; e o tempo
para o detalhe administrativo vem tarde.
Aqui, naturalmente, nossos exemplos
so a Inglaterra e o nosso prprio pas.
Nos dias dos reis dAnjou, antes que a vida
constitucional tivesse tomado razes na
Magna Carta, as reformas administrativas
e legais comearam a ser executadas com
senso e vigor sob o impulso do esperto,
ativo, empreendedor e indmito esprito
e propsito de Henrique II; e a iniciativa
real parecia destinada, na Inglaterra, como
alhures a informar, sua vontade, o
crescimento governamental. Mas o impul-
sivo e excntrico Ricardo e o fraco e
desprezvel Joo no eram os homens para
levarem a efeito tais planos como os de
seu pai. O desenvolvimento administrativo
deu lugar, em seus reinados, a lutas consti-
tucionais; e o Parlamento tornou-se rei
antes que qualquer monarca ingls tivesse
tido o gnio prtico ou a conscincia
esclarecida para conceber justas e dura-
douras formas para a vida civil do Estado.
A raa inglesa, conseqentemente, tem
por muito tempo estudado com sucesso a
arte de refrear o Poder Executivo, com
negligncia constante da arte de aperfeioar
os mtodos executivos. Ela se tem exerci-
tado muito mais em controlar do que em
ativar o Govrno. Tem-se preocupado
muito mais em tornar o Govrno justo e
moderado, do que faz-lo fcil, bem
ordenado e eficaz. A histria poltica inglesa
e americana tem sido uma histria no de
progresso administrativo, mas de superviso
legislativa, no de progresso na
organizao governamental mas de avano
na elaborao legislativa e crtica poltica.
Conseqentemente, atingimos uma poca
em que o estudo e a criao administrativa
so imperativamente necessrios ao bem
estar de nossos governos, peiados pelos
hbitos de um longo perodo de elaborao
constitucional. sse perodo est prti-
camente encerrado, no que diz respeito ao
estabelecimento de princpios essenciais, mas
no podemos dissipar a sua atmosfera.
Prosseguimos criticando, quando deve-
ramos estar criando. Alcanamos o terceiro
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Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 349-366 Jul/ Set 2005
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dos perodos por mim mencionados, o
perodo, a saber, quando o povo tem que
desenvolver a Administrao de acrdo
com as Constituies que les conquistaram
para si, numa poca anterior de luta com o
poder absoluto; mas no estamos ainda
preparados para as tarefas do novo perodo.
Essa explicao parece ser a nica
alternativa ao espanto total frente ao fato
de que, a despeito de nossas imensas vanta-
gens em matria de liberdade poltica, e
acima de tudo no que diz respeito habi-
lidade poltica prtica e sagacidade, tantas
naes esto a nossa frente em organizao
administrativa e capacidade de adminis-
trao. Por que, por exemplo, s agora
comeamos a purificar um Servio Pblico
que steve apodrecido nos ltimos
cinqenta anos? Dizer que a escravido
desviou-nos, no seno repetir o que eu
disse que as falhas, em nossa Consti-
tuio, nos retardaram.
Sem dvida tda a preferncia razovel
se manifestaria por sse rumo poltico
ingls e americano, antes do que o de qual-
quer outro pas europeu. No gostaramos
de ter tido a histria da Prssia para que
tivssemos a habilidade administrativa da
Prssia; e o peculiar sistema de adminis-
trao da Prssia nos sufocaria. melhor
ser destreinado e 1ivre do que ser servil e
sistemtico. Contudo, no h que negar que
seria ainda melhor ser, ao mesmo tempo,
livre em esprito e proficiente na prtica.
esta preferncia, ainda mais razovel, que
nos impele descoberta do que pode haver
que nos embarace ou atrase em naturalizar
esta to desejvel Cincia da Administrao.
Que h, ento, que a isso impede?
A soberania popular, principalmente.
mais difcil para a democracia organizar
a Administrao, do que para a monar-
quia. A prpria extenso dos nossos mais
caros sucessos polticos no passado nos
embaraa. Entronizamos a opinio
pblica; e nos vedado esperar durante o
seu reinado por qualquer rpida apren-
dizagem do soberano em percia executiva
ou nas condies de perfeito equilbrio
funcional no Govrno. O fato mesmo de
que realizamos o Govrno popular em sua
totalidade, tornou a tarefa de organizar sse
Govrno tanto mais difcil. De modo a
realizar qualquer avano, devemos instruir
e persuadir um monarca mltiplo cha-
mado opinio pblica, um empreendi-
mento muito menos praticvel do que
influenciar um nico monarca denominado
rei. Um soberano individual adotar um
simples plano e o executar diretamente:
no ter seno uma opinio e concretizar
essa opinio em uma ordem. Mas sse
outro soberano, o povo, ter dezenas de
opinies diferentes. No podem concordar
sbre nada simples: o avano deve ser feito
por meio de concesses, por uma conci-
liao de divergncias, por uma poda de
planos e uma supresso de princpios
demasiado rgidos. Haver uma sucesso
de resolues transcorrendo atravs de
anos, uma descarga intermitente de ordens
atravs de uma escala completa de
modificaes.
Em Govrno, como em virtude, a
mais difcil das coisas difceis, progredir.
Antigamente, a razo disso era que o indi-
vduo que fsse soberano era, em geral,
ou egosta, ignorante, tmido ou um tolo,
embora, de quando em vez, houvsse
algum que fsse sbio. Atualmente a ra-
zo que os muitos, o povo, que so so-
beranos, no tm um nico ouvido do qual
algum possa aproximar-se e so egostas,
ignorantes, tmidos, teimosos ou tolos,
com o egosmo, a ignorncia, a teimosia, a
timids ou as tolices de diversos milhares
de pessoas embora haja centenas que so
sbios. Noutro tempo, a vantagem do
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Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 349-366 Jul/ Set 2005 357
Woodrow Wilson
reformador era que o esprito do soberano
tinha uma localizao definida, que era
contida na cabea de um homem, e que
conseqentemente poderia ser alcanada;
ainda que fsse uma desvantagem que tal
esprito aprendesse smente com relutncia
ou em pequenas quantidades, ou que
estivesse sob a influncia de algum que s
o deixasse aprender as coisas erradas.
Agora, ao contrrio, o reformador fica
atnito pelo fato de que o esprito do
soberano no tem uma localizao defi-
nida, mas contido em uma maioria
eleitoral de alguns milhes de cabeas; e
embaraado pelo fato de que o esprito
dsse soberano tambm est sob a
influncia de favoritos, que no so, entre-
tanto, favoritos no bom e antigo sentido
da palavra, porque no so pessoas, mas
opinies preconcebidas; isto , preconceitos
com os quais no se pode racionar porque
no so filhos da razo.
Em qualquer parte onde o respeito
pela opinio pblica o primeiro princpio
de Govrno, as reformas prticas devem
ser lentas e tdas as reformas devem ser
cheias de concesses. Pois que, em qualquer
parte onde a opinio pblica existe, ela deve
governar. Isto agora um axioma na
metade do mundo, e cedo vir a ser
acreditado mesmo na Rssia. Quem quer
que efetue uma mudana num Govrno
constitucional moderno deve primeiro
educar seus concidados a quererem
alguma mudana. Isto feito, deve persua-
di-los a quererem esta determinada
mudana que le quer. Deve primeiro fazer
com que a opinio pblica steja disposta
a ouvir e, ento, fazer com que ela oua as
coisas certas. le deve incitar a busca de
uma opinio e ento agir de modo a
colocar a opinio certa em seu caminho.
O primeiro passo no menos difcil
do que o segundo. Em matria de opinies,
a posse uma presuno de legalidade.
quase impossvel remov-las. Instituies
que uma gerao considera to smente
como uma aproximao temporria
realizao de um princpio, a prxima
gerao honra como a maior aproximao
possvel a sse princpio, e a seguinte adora-
as como o prprio princpio. Raramente
so precisas trs geraes para a apoteose.
O neto aceita a experincia hesitante de seu
av como uma parte integrante da consti-
tuio fixa da natureza.
Mesmo se tivssemos uma percepo
clara de todo o passado poltico, e puds-
semos formar de algumas cabeas perfei-
tamente instrudas umas poucas mximas
de Govrno, constantes infalveis, serenas
e sbias, nas quais tda a boa doutrina
poltica se resumisse, em ltima anlise,
agiria o pas na base dessas mximas? Esta
a questo. A grande massa da humani-
dade rgidamente afilosfica, e nos dias
de hoje a grande massa da humanidade
vota. Uma verdade deve-se tornar, no
smente simples mas, tambm, lugar
comum antes que ela seja vista pelo povo
que vai para o trabalho muito cedo de
manh; e o seu desconhecimento como
norma de ao dever provocar grandes
e contundentes inconvenincias antes que
essas mesmas pessoas se decidam a
obedec-las.
E onde esta afilosfica massa da
humanidade mais multiforme em sua
composio do que nos Estados Unidos?
Para conhecer o esprito do povo dste Pas,
deve-se conhecer o esprito no smente
dos americanos de origens mais antigas, mas
tambm de irlandeses, alemes e de negros.
De modo a obter uma base para a nova
doutrina, tem-se que influenciar espritos
formados em todos os moldes raciais, es-
pritos que herdaram todos os preconceitos
do meio ambiente, urdidos pelas histrias
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de muitas naes diferentes, aquecidos ou
esfriados, retrados ou expandidos por quase
todos os climas do globo.
o que basta dizer sbre a histria
do estudo da Administrao e as condi-
es peculiarmente difceis sob as quais,
quando a isso resolvermos, teremos que
empreend-lo. Vejamos agora qual a
matria dsse estudo e quais os seus
objetivos caractersticos.
II
O campo da Administrao um
campo de atividades apolticas. le est
afastado da pressa e lutas da poltica; sob
alguns aspectos mesmo le se mantm
afastado do controvertido terreno do
estudo constitucional. uma parte da vida
poltica smente na medida em que os
mtodos do escritrio comercial so uma
parte da vida social; smente como a
mquina parte do produto manufatu-
rado. Mas, ao mesmo tempo, le se eleva
muito acima do nvel enfadonho do mero
detalhe tcnico pelo fato de que, atravs de
seus maiores princpios, le se liga direta-
mente s mximas duradouras da sabedoria
poltica, s verdades permanentes do
progresso poltico.
O objeto do estudo administrativo
salvar os mtodos executivos da confuso
e do alto pro da experincia emprica,
alicerando-os profundamente em slidos
princpios.
por esta razo que devemos con-
siderar a reforma do Servio Pblico Civil,
em sua fase atual, como um simples preldio
a uma reforma administrativa mais
completa. Estamos agora retificando
formas de nomeao; devemos prosseguir
para melhor ajustar as funes executivas e
prescrever melhores mtodos de ao e
organizao do Executivo. A reforma do
Servio Pblico no , assim, seno uma
preparao de esprito para o que se deve
seguir. Ela est limpando a atmosfera moral
da vida oficial pelo estabelecimento da
santidade do Servio Pblico como uma
responsabilidade cvica, e tornando o
servio sem faccionismo poltico, est abrin-
do caminho assemelhao com os
servios de iniciativa privada. Serenando os
seus estmulos, torna-o capaz de aperfeioar
seus mtodos de trabalho.
Seja-me permitido ampliar um pouco
o que eu disse sbre o campo da Admi-
nistrao. O mais importante a ser obser-
vado a verdade j tantas vezes e com
tanto sucesso reiterada pelos nossos
reformadores do servio pblico; a saber:
que a Administrao est fora da esfera
prpria da poltica. As questes adminis-
trativas no so questes polticas. Embora
a poltica determine as tarefas para a
administrao, no se deve tolerar que ela
maneje as suas reparties.
Esta uma distino altamente auto-
rizada e nela eminentes autores alemes
insistem, como ponto pacfico. Bluntschili,
por exemplo, nos leva a separar a Admi-
nistrao tanto da Poltica quanto do
Direito. A Poltica, diz le, a atividade do
Estado nas coisas grandes e universais
enquanto que a Administrao, por outro
lado, a atividade do Estado nas coisas
pequenas e individualizadas. A Poltica
assim campo especfico do estadista, a
Administrao, do funcionrio tcnico. A
elaborao de diretrizes polticas no pres-
cinde da ajuda da Administrao; mas
nem por isso a Administrao Poltica.
No necessitamos, porm, de invocar a
autoridade alem para esposar essa opinio;
tal discriminao entre Administrao e
Poltica agora felizmente mais que
evidente para necessitar de maior discusso.
H uma outra distino em que se
apiam tdas as nossas concluses, a qual,
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Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 349-366 Jul/ Set 2005 359
Woodrow Wilson
embora no seja seno um outro aspecto
da distino entre a Administrao e a
Poltica, no to fcil de ser mantida vista:
quero dizer, a distino entre questes
constitucionais e administrativas, entre essas
disposies governamentais que so
essenciais ao princpio constitucional e aquelas
que so meramente instrumentais aos
objetivos, possivelmente mutveis, de uma
convenincia inteligentemente adaptvel.
No se pode fcilmente tornar claro,
a todos, onde se localiza a Administrao
nos vrios departamentos do Govrno,
sem entrar sbre particularidades to
numerosas a ponto de confundir e
distines to minuciosas que desorien-
tariam. Nenhuma linha de demarcao,
separando as funes administrativas das
no-administrativas, pode ser traada, entre
ste e aqule departamento governamental,
sem altos e baixos, sbre alturas vertiginosas
de distino e atravs de densas florestas
de elaborao estatutria, para l e para c
em volta de se e mas, quando e
entretanto, at que elas se perdem
completamente aos olhos desacostumados
a esta espcie de demarcao, e, conseqen-
temente, no familiarizados com o uso do
teodolito do discernimento lgico. Grande
parte de administrao realiza-se incgnita
para a maior parte do mundo, sendo
confundida ora com direo poltica, ora
com princpio constitucional.
Talvez essa facilidade de confuso
explique afirmaes como as de Niebuhr:
A liberdade depende incomparvelmente
mais da Administrao do que da Consti-
tuio. primeira vista, isso parece ser,
em grande parte, verdadeiro. Aparente-
mente, a facilidade no exerccio real da
liberdade depende mais de disposies
administrativas do que de garantias cons-
titucionais; embora smente as garantias
constitucionais assegurem a existncia de
liberdade. Mas, pensando bem, mesmo
isso ser verdade? A liberdade no consiste
mais na facilidade de movimento funcional
que a inteligncia consiste na facilidade e
vigor com que se movimentam os mem-
bros inferiores e superiores de um homem
forte. Os princpios que governam interior-
mente o homem, ou a constituio, so as
molas vitais da liberdade ou da servido.
Porque a dependncia e a sujeio no
tenham algemas, aliviadas que sejam por
todos os arranjos praticveis de um
Govrno refletido e paternal, no quer
dizer que se transformem por isso em
liberdade. A liberdade no pode viver
parte do princpio constitucional; e nenhu-
ma Administrao, por mais perfeitos e
liberais que sejam os seus mtodos, poder
dar aos homens mais do que uma grosseira
imitao de liberdade, se ela assenta em
princpios antiliberais de Govrno.
Uma viso ntida da diferena entre o
campo do Direito Constitucional e o da
funo administrativa no deve dar lugar
concepo errnea; e possvel citar
alguns critrios mais ou menos definidos
sbre os quais pode ser obtida tal viso. A
Administrao Pblica a execuo deta-
lhada e sistemtica do Direito Pblico.
Tda a aplicao particular de lei geral
um ato de administrao. O lanamento e
a cobrana de impostos, por exemplo, o
enforcamento de um criminoso, o trans-
porte e a entrega de malas postais, o
equipamento e o recrutamento do Exrcito
e da Marinha, etc., so todos, evidente-
mente, atos de administrao; mas as leis
gerais que obrigam a fazer essas coisas
esto, obviamente, fora e acima da Admi-
nistrao. Os largos planos de ao gover-
namental no so administrativos; a sua
execuo detalhada administrativa. As
Constituies, portanto, s dizem respeito,
prpriamente, a esses instrumentos de
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360
Govrno que se relacionam com a lei geral.
A nossa Constituio Federal observa ste
princpio, silenciando at mesmo sbre os
maiores rgos puramente executivos, fa-
lando smente do Presidente da Unio que
deveria compartilhar das funes legis-
lativas e normativas de Govrno; smente
dos juzes de mais alto grau, a quem caberia
interpretar e velar pela observncia dos seus
princpios, e no daqules que deveriam,
simplesmente, afirm-los.
Esta no , exatamente, uma distino
entre Vontade e Ato correspondente, pois
o administrador deve ter e tem uma vonta-
de prpria na escolha dos meios para efetuar
o seu trabalho. Ela no nem deve ser um
mero instrumento passivo. A distino
entre planos gerais e meios especficos.
H, de fato, um ponto no qual os
estudos administrativos invadem o terreno
constitucional, ou, pelo menos, o que
parece ser terreno constitucional. O estudo
da Administrao, visto filosoficamente,
estreitamente relacionado com o estudo da
distribuio adequada da autoridade
constitucional. Para ser eficiente deve le
descobrir os meios mais simples pelos quais
a responsabilidade possa ser inequivo-
camente atribuda aos funcionrios; a
melhor maneira de dividir a autoridade
sem prejudic-la, e a responsabilidade, sem
obscurec-la. E esta questo da distribuio
de autoridade, quando levada esfera das
mais altas e originrias funes de
Govrno, obviamente uma questo
central de Direito Constitucional. Se o
estudo administrativo puder descobrir os
melhores princpios sbre os quais basear
tal distribuio, ter le prestado ao estudo
constitucional um servio incalculvel.
Montesquieu no disse, estou certo, a ltima
palavra a ste respeito.
Descobrir o melhor princpio para a
distribuio de autoridade de maior
importncia, talvez, sob um sistema demo-
crtico, onde os funcionrios servem a
muitos dirigentes, do que sob outros siste-
mas onde les servem a poucos. Todos os
soberanos suspeitam de seus servidores, e
o povo soberano no exceo regra;
mas como poder a sua suspeita ser
afastada pelo conhecimento? Se essa descon-
fiana pudesse ser pelo menos depurada
numa sbia vigilncia, seria de todo salutar;
se esta vigilncia pudesse ser ajudada pela
inequvoca atribuio de responsabilidade,
seria de todo benfico. A suspeita, em si
mesma, jamais saudvel, quer no esprito
particular quanto no pblico. A confiana
faz a fora em tdas as relaes da vida; e,
como compete ao reformador constitu-
cional criar condies de confiana, assim
tambm compete ao organizador admi-
nistrativo revestir a Administrao de
condies de responsabilidade determi-
nada, que inspirem confiana.
E seja-me lcito dizer que poderes latos
e discrio inconstrastada parecem-me as
condies indispensveis de responsabi-
lidade. A ateno pblica deve ser dirigida,
fcilmente, no caso de boa ou m admi-
nistrao, para o homem merecedor de
elogio ou condenao. No h perigo no
poder, desde que le no seja irresponsvel.
Se le for dividido, entregue em parcelas a
muitos, se obscurece; e se for obscurecido,
tornado irresponsvel. Mas se le for
localizado em chefes de departamentos e
de divises, fcilmente observado e
responsabilizado. Se para manter o seu
cargo deve um homem alcanar franco e
honesto sucesso, e se ao mesmo tempo
sente que lhe foi confiada uma larga
discrio, quanto maior o seu poder menos
provvel ser que dle abuse, mais forti-
ficado, moderado e elevado por le.
Quanto menor o seu poder, mais obscura-
mente seguro e desapercebido sente-se le
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Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 349-366 Jul/ Set 2005 361
Woodrow Wilson
em seu cargo, e mais prontamente cai no
relaxamento.
Justamente aqui emergimos, manifes-
tamente, no campo dessa questo ainda
maior as relaes prprias entre a opinio
pblica e a Administrao.
A quem deve a fidelidade oficial se
revelar, e por quem deve ela ser recompen-
sada? Deve o funcionrio esperar elogio e
promoo do pblico ou smente de seu
superior hierrquico? Deve o povo ser
chamado a estabelecer a disciplina admi-
nistrativa como chamado a estabelecer
princpios constitucionais? Estas questes
evidentemente encontram suas razes no que
, sem dvida; o problema fundamental de
todo ste estudo. Tal problema o seguinte:
que parte deve ter a opinio pblica na
conduta da Administrao?
A resposta correta parece ser a de que
a opinio pblica deve desempenhar o
papel de crtico autorizado.
Mas qual o mtodopor que sua autori-
dade se manifestar? A dificuldade peculiar
a ns, americanos, em organizar a Admi-
nistrao, no o perigo de perdermos a
liberdade, mas o perigo de no sermos
capazes ou de no querermos separar o
que lhe essencial do acessrio. Nosso
sucesso torna-se duvidoso por ste nosso
rro constante, o rro de tentar fazer
demasiado pelo voto. Govrno autno-
mo no consiste em ingerir-se em tudo,
assim como administrao domstica no
consiste, necessriamente, em cozinhar com
as prprias mos. cozinheira deve ser
confiada uma larga discrio no manejo
do forno e do fogo.
Nos pases em que a opinio pblica
est ainda por ser instruda em seus privi-
lgios, ainda por acostumar-se a prevalecer,
a questo concernente ao campo da
opinio pblica se resolve mais pronta-
mente do que neste Pas, onde a opinio
atenta e francamente disposta a prepon-
derar de qualquer modo. algo pattico
ver um livro inteiro escrito por um pro-
fessor alemo de Cincia Poltica para dizer
aos seus concidados: Por favor, pro-
curem ter uma opinio sbre os assuntos
nacionais; mas de um pblico to
modesto pode-se ao menos esperar que
seja muito dcil e solcito em aprender
quais as coisas sbre que notem o direito
de pensar e falar imperativamente. le
pode ser aptico, mas no ser metedio.
Deixar-se- instruir, de preferncia a tentar
instruir. Sua educao poltica vir antes de
sua atividade poltica. Ao tentar instruir
nossa prpria opinio pblica, estamos
tratando com um aluno disposto a consi-
derar-se prvia e suficientemente instrudo.
O problema tornar a opinio pbli-
ca eficaz, sem permiti-la ser metedia.
Exercendo-se diretamente na superviso
dos detalhes de todo o dia e na escolha
dos meios cotidianos de Govrno, a crti-
ca pblica naturalmente uma interfern-
cia despropositada, um manejo rstico de
uma maquinaria delicada. Mas superin-
tendendo as foras maiores da elaborao
de diretrizes, tanto em Poltica quanto em
Administrao, a crtica pblica ao mes-
mo tempo segura e benfica, e de todo
indispensvel. Deixai que o estudo admi-
nistrativo encontre os melhores meios para
dar opinio pblica ste contrle e para
impedi-la de tdas as outras interferncias.
Mas ser a tarefa do estudo adminis-
trativo smente a de ensinar o povo qual a
espcie de Administrao a desejar e exigir,
e como obter o que exigir? No dever
le ir alm, exercitando candidatos para o
Servio Pblico?
H, agora, em marcha neste Pas, um
admirvel movimento em prol da edu-
cao poltica universal. Cedo vir o tempo
em que nenhum colgio idneo se
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permitir prescindir de um bom cate-
drtico de Cincia Poltica. Mas a educao
assim dada no ir seno at uma certa
extenso. Ela multiplicar o nmero de
crticos inteligentes do Govrno, mas no
criar um corpo competente de adminis-
tradores. Preparar o caminho para o
desenvolvimento de uma compreenso
bem fundamentada dos princpios gerais
de Govrno, mas no incrementar
necessariamente a habilidade em conduzir
o Govrno. uma educao que prepa-
rar legisladores, talvez, mas no funcio-
nrios executivos. Se tivermos que
aperfeioar a opinio pblica, que a fora
motriz do Govrno, devemos preparar
melhores funcionrios como o aparelho
do Govrno. Se tivermos que colocar
novas caldeiras e reparar as fornalhas que
movimentam a nossa mquina governa-
mental, no devemos deixar que as velhas
rodas, engrenagens e vlvulas continuem
chiando, buzinando e chocalhando como
melhor puderem, ao sabor da nova fra.
Devemos colocar acessrios novos onde
quer que haja a menor falta de resistncia
ou de ajustamento. Ser necessrio
organizar a democracia enviando aos
concursos para o Servio Pblico homens
perfeitamente preparados a enfrentar
exames sbre conhecimentos tcnicos. Um
funcionalismo pblico tcnicamente
instrudo, cedo tornar-se- indispensvel.
Eu sei que um corpo de servidores
civis preparado por uma educao especial
e transformado pelo exerccio, aps a
nomeao, em uma perfeita organizao,
com uma hierarquia apropriada e disciplina
caracterstica, parece, a muitas pessoas de
reflexo, conter elementos que se poderiam
combinar na criao de uma agressiva
classe oficial, um corpo distinto,
semicorporativo, com simpatias divor-
ciadas das de um povo progressista e de
esprito livre, e com coraes restritos
mesquinhez de um oficialismo fantico. Tal
classe, certamente, seria de todo odiosa e
prejudicial nos Estados Unidos. Quaisquer
medidas tendentes a produzi-la seriam
para ns medidas de reao e desatino.
Mas temer a criao de um oficialismo
dominador e antiliberal, como resultado
dos estudos que estou aqui propondo,
desaperceber completamente o princpio
sbre o qual eu mais desejo insistir. sse
princpio que a Administrao nos
Estados Unidos deve ser, em todos os
pontos, sensvel opinio pblica. Um
corpo de funcionrios bem treinados,
mantidos enquanto bem servirem, deve-
mos t-lo em qualquer caso: uma questo
de pura e simples necessidade funcional.
Mas o receio de que tal corpo se torne
algo anti-americano esvai-se no instante em
que se pergunta que bem servir? Pois
que essa questo tem em si mesma estam-
pada a sua prpria resposta. Firme e sincera
obedincia orientao do Govrno a que
servem ser bem servir. Essa orientaono
ter em si nenhuma mancha de oficialismo.
Ela no ser criao de funcionrios
permanentes, mas de estadistas cuja
responsabilidade para com a opinio
pblica ser direta e inevitvel. Burocracia
s pode existir onde o servio inteiro do
Estado afastado da vida poltica comum
do povo, tanto os chefes quanto o pessoal
subordinado. Seus motivos, propsitos,
orientao, sua tbua de valores devem ser
burocrticos. Ser difcil apontar exemplos
de impudente exclusivismo e arbitrarie-
dade da parte de funcionrios servindo sob
um chefe de repartio que realmente tenha
servido ao pblico, como todos os nossos
chefes de repartio devem ser levados a
proceder. Seria fcil, por outro lado, aduzir
outros exemplos como os da influncia da
Stein na Prssia, onde a liderana de um
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Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 349-366 Jul/ Set 2005 363
Woodrow Wilson
estadista imbudo de verdadeiro esprito
pblico transformou reparties arro-
gantes e formais em instrumentos cvicos
de um Govrno justo.
O ideal para ns um funcionalismo
civil bastante culto e auto-suficiente para agir
com senso e vigor, e, todavia, to intima-
mente ligado ao pensamento popular, por
meio de eleies e constante orientao
pblica, a ponto de achar inadmissveis a
arbitrariedade e o esprito de classe.
III
Tendo assim visto, de certo modo, a
matria e os objetivos do estudo da
Administrao, que devemos concluir
quanto aos mtodos mais adequados, os
pontos de vista mais vantajosos a le?
O Govrno to prximo de ns,
uma coisa tanto de nosso trato familiar e
cotidiano, que s com dificuldade pode-
mos perceber a necessidade de qualquer
estudo filosfico sbre le, ou o sentido
exato de tal estudo, se tiver que ser
empreendido. Temos andado com as
nossas prprias pernas por um tempo
demasiado longo para aprender agora a
arte de andar. Somos um povo prtico,
tornado to apto, to versado em auto-
govrno, por sculos de exerccio expe-
rimental, que difcilmente seremos capazes
de perceber o que h de desajeitado em
determinado sistema que estivermos
usando, justamente porque to fcil para
ns usar qualquer sistema. No estudamos
a arte de governar: governamos. O simples
talento inculto para negcios no nos
poupar de tristes cincadas em Adminis-
trao. Apesar de democratas por heredi-
tariedade e reiterada preferncia, somos
ainda democratas um tanto crus. Por mais
antiga que seja a democracia, sua organi-
zao na base de idias e condies
modernas ainda um trabalho incompleto.
O Estado democrtico est ainda por ser
aparelhado para carregar ssas enormes
cargas, que as necessidades de nossa era
industrial e comercial esto acumulando to
rpidamente. Sem estudos comparativos
sbre Govrno, no nos podemos livrar
da errnea suposio de que a Adminis-
trao tem num Estado democrtico bases
essencialmente diferentes daquelas sbre que
assenta em um Estado no-democrtico.
Depois de tal estudo, poderamos
conceder democracia honra de decidir,
em ltima instncia, pelo debate, tdas as
questes essenciais que afetem o bem
pblico, de basear tda a estrutura da
direo poltica sbre a vontade da
maioria; mas no teramos encontrado
seno uma regra nica de boa adminis-
trao para todos os Govrnos igualmente.
No que diz respeito a funes administra-
tivas, todos os Govrnos tm uma forte
semelhana estrutural; mais do que isso, se
quiserem ser uniformemente teis e
eficientes, devemter uma forte semelhana
estrutural. Um homem livre tem os
mesmos rgos, vsceras e membros que
o escravo, por mais diferentes que sejam
os seus propsitos, seus servios, suas
energias. Monarquias e democracias, radi-
calmente diferentes como so sob outros
aspectos, tm, na realidade, muito da
mesma atividade a desempenhar.
H abundantes razes para no temer,
nos dias de hoje, a insistncia sbre essa
semelhana real de todos os Govrnos,
porquanto estes so dias em que os abusos
de poder so facilmente expostos e
detidos, em pases como o nosso, por um
audaz, alerta, curioso e observador esprito
popular e um indefectvel senso de
independncia, que o povo tem, agora,
como jamais o teve antes. Somos tardos
em reconhecer isso; mas fcil reconhec-
lo. Tente-se imaginar um Govrno pessoal
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nos Estados Unidos. como tentar
imaginar uma adorao nacional de Zeus.
Nossas imaginaes so demasiado
modernas para tal faanha.
Mas, alm de no ser perigoso,
necessrio perceber que, para todos os
Govrnos, os fins legtimos da Adminis-
trao so os mesmos, de modo a no
temermos a idia de observar os sistemas
estrangeiros de Administrao em busca
de instruo e sugesto; de modo a
desfazer o receio de que se possa, por
acaso, tomar emprestado cegamente algo
incompatvel com nossos princpios. um
cego desorientado aquele que denuncia
tentativas de transplantar sistemas estran-
geiros neste Pas. impossvel: les
simplesmente no crescero aqui. Mas por
que no devemos usar certas partes de
concepes estrangeiras de que precisamos,
se elas nos forem, de qualquer modo, teis?
No corremos o risco de us-las de modo
estrangeiro. Recebemos de fora o arroz,
mas no o comemos com pauzinhos.
Recebemos tda a nossa linguagem
poltica da Inglaterra, mas dela descartamos
as palavras rei e lords. A que jamais
demos origem, exceto ao do Govrno
Federal sbre indivduos e algumas das
funes da Suprema Crte Federal?
Podemos tomar emprestada a Cincia
da Administrao, sem perigo e com
proveito, contanto que distingamos em
seus postulados tdas as diferenas funda-
mentais que acondicionam. Temos smente
que filtr-la atravs de nossa Constituio,
smente que submet-la ao fogo lento da
crtica e destilar os vapores estrangeiros.
Eu sei que h um receio inconfessado,
em alguns espritos conscientemente patri-
ticos, de que os estudos de sistemas europeus
possam apontar certos mtodos europeus
como melhores que determinados mtodos
americanos, e o receio fcilmente
compreensvel. Mas le difcilmente seria
evitado em qualquer outro grupo.
tanto mais necessrio insistir sbre
o abandono, dsse modo, do preconceito
contra a procura de sugestes em qualquer
parte do mundo, exceto na terra natal,
quanto em nenhuma outra parte de todo
o campo da Poltica, ao que parece,
podemos fazer uso do mtodo histrico,
comparativo, com maior segurana do que
no setor da Administrao. Talvez que,
quanto mais formas novas estudarmos,
melhor: mais cedo conheceremos as
peculiaridades de nossos prprios
mtodos. Jamais poderemos conhecer
nossas prprias fraquezas, nem nossas
prprias virtudes, comparando-nos
conosco mesmos. Estamos demasiado
acostumados aparncia e processo de
nosso prprio sistema, para que possamos
perceber a sua verdadeira significao.
Talvez que mesmo o sistema ingls seja
demasiado semelhante ao nosso, para que
possa ser usado, com o mximo proveito,
como ilustrao. O melhor, em geral,
afastarmo-nos inteiramente de nossa
prpria atmosfera e sermos cuidadosos o
mais possvel, examinando sistemas tais
como os da Frana e da Alemanha. Vendo
nossas prprias instituies atravs de tais
media, vemo-nos como os estrangeiros nos
veriam se nos olhassem sem preconceitos.
Enquanto s conhecermos a ns mesmos,
no saberemos nada sbre ns.
Note-se que a distino, j traada,
entre a Administrao e a Poltica, que torna
o mtodo comparativo to seguro no
campo da Administrao. Quando estu-
damos os sistemas administrativos da
Frana e da Alemanha, sabendo que no
estamos procura de princpios polticos,
no nos preocupamos, nem um pouco,
com as razes constitucionais ou polticas
que os franceses ou alemes do para as
RSP
Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 349-366 Jul/ Set 2005 365
Woodrow Wilson
suas prticas, quando no-las explicam. Se
vejo um facnora afiando uma navalha
habilmente, poderei imitar o seu modo de
afiar a navalha sem a sua provvel inten-
o de cometer um assassnio com ela; e
assim sendo, se vejo um monarquista
convicto administrando bem uma repar-
tio pblica, posso aprender seus
mtodos administrativos sem alterar
nenhuma de minhas convices repu-
blicanas. le pode servir o seu Rei; eu
continuarei a servir o povo; mas eu gostaria
de servir to bem o meu soberano quanto
le serve o dle. Tendo em vista esta
distino, isto , estudando a Administrao
como um meio de levar nossa prpria
poltica a prticas convenientes, como um
meio de tornar o que democrticamente
poltico, para todos administrativamente
possvel em relao a cada um, estamos
em terreno perfeitamente seguro, e
podemos aprender, sem rro, o que os
sistemas estrangeiros tenham a nos ensinar.
Criamos assim um mecanismo de ajuste
para o nosso mtodo comparativo de
estudo. Podemos, desse modo, escrutar a
anatomia de Govrnos estrangeiros sem
medo de contrair quaisquer de suas doenas;
dissecar os sistemas aliengenas sem preo-
cupao com envenenamento do sangue.
Nossa prpria poltica deve ser a pedra
de toque para tdas as teorias. Os prin-
cpios sbre os quais basear uma cincia
da Administrao para a Amrica devem
ser os princpios que tenham, bem no
mago, a diretriz democrtica. E para se
adaptarem ao hbito americano, tdas as
teorias gerais devem, como teorias,
manter-se modestamente no segundo
plano, no smente nas discusses, mas,
tambm, em nosso prprio esprito, se
no, opinies satisfatrias smente em gabi-
nete de leitura sero usadas dogm-
ticamente, como se fssem por igual
satisfatrias aos padres da poltica prtica.
Criaes doutrinrias devem ceder o passo
a prticas testadas. Arranjos, sancionados
no smente pela experincia concludente
em outra parte, mas tambm congnere
do costume americano, devem ser prefe-
ridos, sem hesitao, perfeio terica.
Em uma palavra, a segura e prtica arte
poltica deve vir primeiro, a doutrina de
gabinete em segundo. O cosmopolita oque
fazer deve estar sempre subordinado ao como
fazer americano.
Nosso dever suprir com a melhor
vida possvel a organizao federal, a
sistemas dentro de sistemas; fazer o
Govrno distrital, municipal, estadual e
federal viverem com igual fra e igual-
mente saudveis, mantendo cada um deles
inquestionvelmente o dirigente dos seus
prprios negcios e, no obstante,
interdependentes e cooperativos, combi-
nando independncia com ajuda mtua. A
tarefa suficientemente grande e impor-
tante para atrair os melhores espritos.
sse entrelaamento do Govrno local
com o federal uma concepo bem
moderna. No se assemelha aos arranjos
da federao imperial na Alemanha. L, o
Govrno local no ainda completo auto-
Govrno local. O burocrata est em tda
a parte ocupado. Sua eficincia, porm,
decorre do esprit decorps, da preocupao
de obedincia servil autoridade de um
superior, ou, na melhor das hipteses, de
uma conscincia sensvel. le serve no ao
pblico, mas a um ministro irresponsvel.
A questo para ns consiste em como
devero as nossas sries de Govrnos
dentro de Govrnos serem administradas,
de modo a ser sempre do intersse do
funcionrio pblico servir no s ao seu
superior, mas tambm comunidade, com
os melhores esforos de seu talento e o
mais escrupuloso servio de sua
RSP Revisitada: O estudo da Administrao
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conscincia? Como dever ste servio ser
tornado de seu intersse mais imediato pela
contribuio abundante ao seu sustento, ao
seu mais caro intersse pelo desenvolvi-
mento de sua ambio, e ao seu mais alto
intersse pelo acrscimo de sua dignidade
e estabelecimento de sua reputao? E
como dever ser isso feito igualmente para
a parte local e para o todo nacional?
Se resolvermos ste problema, orien-
taremos novamente o mundo. H uma
tendncia no h? uma tendncia ainda
obscura, mas j firmemente impulsiva e
claramente destinada a prevalecer, no
sentido da confederao de partes de
imprios como a inglesa em primeiro lugar
e, finalmente, dos prprios grandes Esta-
dos. Em vez de centralizao de poder,
dever haver larga unio com toleradas
divises de prerrogativa. Esta uma
tendncia para o tipo americano de
Govrnos ligados a Govrnos para a reali-
zao de propsitos comuns, em igualdade
e subordinao dignas. Princpios seme-
lhantes de liberdade civil esto em tda a
parte suscitando mtodos semelhantes de
Govrno; e se os estudos comparativos
dos meios e modos de Govrno nos
habilitarem a oferecer sugestes que
combinaro, prticamente, largueza e vigor
na administrao de tais Govrnos com
pronta docilidade tda a crtica pblica
sria e fundamentada, tero sses estudos
provado ser dignos de se classificar entre
os mais altos e mais frutuosos dos grandes
departamentos do estudo poltico. Que les
resultaro em tais sugestes, o que eu
espero confiantemente.
.
Notas
*
Foram mantidas as grafias originais do texto publicado em 1946.
1
Politik, S. 467
Woodrow Wilson foi o 28
o
presidente dos EUA (1913-1921).