JURISPRUDENCIA SISTEMATIZADA

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Precedentes Constitucionales

Sentencia N. 3741-2004-AA/TC
Caso Ramn Hernando Salazar Yarlenque
Contenido normativo Control difuso administrativo
Fecha de publicacin 10/10/2006
Sumilla El Tribunal Constitucional establece que todo tribunal u rgano colegiado de la
administracin pblica tiene la facultad y el deber de preferir la Constitucin e inaplicar una
disposicin infraconstitucional que la vulnera manifiestamente, bien por la forma, bien por
el fondo, de conformidad con los artculos 38., 51. y 138. de la Constitucin. Para ello, se
deben observar los siguientes presupuestos: (1) que dicho examen de constitucionalidad
sea relevante para resolver la controversia planteada dentro de un proceso administrativo;
(2) que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada de conformidad con la
Constitucin.

Precedente vinculante
"41. En tal sentido, y desarrollando los supuestos establecidos en la sentencia 0024-2003-AI/TC, este Colegiado
considera que constituyen supuestos para la emisin de un precedente vinculante los siguientes:

a) La constatacin, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdiccin del Tribunal Constitucional, de la
existencia de divergencias o contradicciones latentes en la interpretacin de los derechos, principios o normas
constitucionales, o de relevancia constitucional.

b) La constatacin, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdiccin del Tribunal Constitucional, de que los
operadores jurisdiccionales o administrativos, vienen resolviendo en base a una interpretacin errnea de una
norma del bloque de constitucionalidad; lo cual, a su vez, genera una indebida aplicacin de la misma.

d) Cuando en el marco de un proceso constitucional de tutela de los derechos, el Tribunal constata la
inconstitucionalidad manifiesta de una disposicin normativa que no solo afecta al reclamante, sino que tiene efectos
generales que suponen una amenaza latente para los derechos fundamentales. En este supuesto, al momento de
establecer el precedente vinculante, el Tribunal puede proscribir la aplicacin, a futuros supuestos, de parte o del
total de la disposicin o de determinados sentidos interpretativos derivados del mismo; o puede tambin establecer
aquellos sentidos interpretativos que son compatibles con la Constitucin.

e) Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de precedente vinculante."

"50. Hechas estas precisiones conceptuales, el Tribunal considera que, sobre la base de lo expuesto, en el presente
caso, las reglas de derecho que se desprenden directamente del caso pueden ser resumidas en los siguientes
trminos:

A) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional, tiene la facultad jurdica para establecer, a travs de sus sentencias que adquieren la autoridad de
cosa juzgada, un precedente vinculante cuando se estime una demanda por violacin o amenaza de un derecho
fundamental, a consecuencia de la aplicacin directa de una disposicin por parte de la administracin pblica, no
obstante ser manifiesta su contravencin a la Constitucin o a la interpretacin que de ella haya realizado el Tribunal
Constitucional (artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional), y que resulte, por ende,
vulneratoria de los valores y principios constitucionales, as como de los derechos fundamentales de los
administrados.

Regla sustancial: Todo tribunal u rgano colegiado de la administracin pblica tiene la facultad y el deber de
preferir la Constitucin e inaplicar una disposicin infraconstitucional que la vulnera manifiestamente, bien por la
forma, bien por el fondo, de conformidad con los artculos 38. , 51. y 138. de la Constitucin. Para ello, se deben
observar los siguientes presupuestos: (1) que dicho examen de constitucionalidad sea relevante para resolver la
controversia planteada dentro de un proceso administrativo; (2) que la ley cuestionada no sea posible de ser
interpretada de conformidad con la Constitucin.

B) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional, tiene la facultad jurdica para establecer, a travs de sus sentencias que adquieren la autoridad de
cosa juzgada, un precedente vinculante, a consecuencia de la aplicacin directa de una norma o cuando se
impugnen determinados actos de la administracin pblica que resulten, a juicio del Tribunal Constitucional,
contrarios a la Constitucin y que afecten no solo al recurrente, sino tambin, por sus efectos generales, o por ser
una prctica generalizada de la administracin pblica, a un grupo amplio de personas.

Regla sustancial: Todo cobro que se haya establecido al interior de un procedimiento administrativo, como condicin
o requisito previo a la impugnacin de un acto de la propia administracin pblica, es contrario a los derechos
constitucionales al debido proceso, de peticin y de acceso a la tutela jurisdiccional y, por tanto, las normas que lo
autorizan son nulas y no pueden exigirse a partir de la publicacin de la presente sentencia."

RESOLUCIN DE ACLARACIN
"4. Que, si bien los funcionarios de la administracin pblica se encuentran sometidos al principio de legalidad, ello
no es incompatible con lo que se ha sealado en el fundamento 50 de la sentencia N. 3741-2004-AA/TC, esto es,
que "(...) todo tribunal u rgano colegiado de la administracin pblica tiene la facultad y el deber de preferir la
Constitucin e inaplicar una disposicin infraconstitucional que la vulnera manifiestamente (...)". Precisamente con
respecto a este extremo de la sentencia mencionada, el Tribunal Constitucional estima necesario precisar que los
tribunales administrativos u rganos colegiados a los que se hace referencia en dicho fundamento son aquellos
tribunales u rganos colegiados administrativos que imparten "justicia administrativa" con carcter nacional,
adscritos al Poder Ejecutivo y que tengan por finalidad la declaracin de derechos fundamentales de los
administrados."

"7. Que el ejercicio del control difuso administrativo se realiza a pedido de parte; en este supuesto, los tribunales
administrativos u rganos colegiados antes aludidos estn facultados para evaluar la procedencia de la solicitud, con
criterios objetivos y razonables, siempre que se trate de otorgar mayor proteccin constitucional a los derechos
fundamentales de los administrados. En aquellos casos en los que adviertan que dichas solicitudes responden a
fines manifiestamente obstruccionistas o ilegtimos, pueden establecerse e imponerse sanciones de acuerdo a ley.
Excepcionalmente, el control difuso procede de oficio cuando se trate de la aplicacin de una disposicin que vaya
en contra de la interpretacin que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional, de conformidad con el ltimo
prrafo del artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional; o cuando la aplicacin de una
disposicin contradiga un precedente vinculante del Tribunal Constitucional establecido de acuerdo con el artculo
VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional.

8. Que los tribunales administrativos y los rganos colegiados de la administracin pblica que imparten "justicia
administrativa" con carcter nacional no pueden dejar de aplicar una ley o reglamento cuya constitucionalidad haya
sido confirmada en procesos constitucionales, ni tampoco aplicar a las consecuencias de las relaciones y
situaciones jurdicas existentes, en un caso concreto, los efectos jurdicos de una ley o reglamento que haya sido
declarado inconstitucional en dichos procesos, de conformidad con el tercer prrafo del artculo VI del Ttulo
Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional."




ACLARATORIAS:

EXP. N. 3741-2004-AA/TC
LIMA
RAMN HERNANDO
SALAZAR YARLENQUE


SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 14 das del mes de noviembre de 2005, reunido el Tribunal Constitucional en sesin de pleno
jurisdiccional, con la asistencia de los seores magistrados Alva Orlandini, presidente; Bardelli Lartirigoyen,
vicepresidente; Gonzales Ojeda, Garca Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia





ASUNTO

Recurso extraordinario interpuesto por don Ramn Hernandp Salazar Yarlenque contra la sentencia de la Sexta Sala
Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 66, su fecha 30 de enero de 2004, que declar infundada la
accin de amparo de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 14 de febrero de 2003, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad de
Surquillo, solicitando que se ordene a la emplazada admitir a trmite sus medios impugnatorios sin la exigencia previa de
pago de la tasa que por tal concepto tiene establecido en su respectivo Texto nico de Procedimientos Administrativos.

Aduce el demandante que tras haberle impuesto una multa la entidad emplazada se present en la municipalidad
a efectos de impugnar dicha decisin, pero se le exigi previamente el pago de quince nuevos soles (S/. 15.00) por
concepto de tasa impugnacin, conforme al TUPA de la referida entidad edil, agregando que la exigencia de dicho pago
vulnera su derecho de peticin, as como su derecho de defensa como elemento del debido proceso que consagra la
Constitucin.

La emplazada contesta la demanda contradiciendo de modo sustancial sus argumentos. Sostiene que la
Constitucin, en su artculo 192., inciso 3, reconoce competencia a los municipios para crear, modificar y suprimir
contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, y que sobre dicha base, ha establecido en su TUPA el
pago por los conceptos de presentacin de documentos cinco soles y por concepto de impugnacin diez soles, los
cuales se encuentran debidamente sustentados en su estructura de costos.

El Sexagsimo Tercer Juzgado Civil de Lima, con fecha 6 de junio de 2003, declara infundada la demanda
considerando que el monto establecido por concepto de impugnacin, as como el que se establece por concepto de
recepcin de documentos, ascendente en total a la suma de quince nuevos soles, se encuentra previsto en el TUPA de
la municipalidad emplazada. Argumenta tambin que dicha norma ha sido expedida conforme al Cdigo Tributario y que,
por ello, no se estn violando los derechos del recurrente, tal como este alega.

La recurrida confirma la apelada con argumentos similares.

FUNDAMENTOS

1. Mediante el presente proceso de amparo constitucional, el demandante solicita que se ordene a la
Municipalidad Distrital de Surquillo admitir a trmite los medios impugnatorios que desea hacer valer frente a una
resolucin de multa emitida por dicha entidad, sin que por ello tenga que pagar previamente un derecho de trmite que la
municipalidad emplazada ha establecido y que el recurrente considera violatorio de sus derechos constitucionales de
defensa y de peticin, consagrados en los artculos 139., inciso 3 y 2. inciso 20, de la Constitucin, respectivamente.

2. Antes de evaluar el fondo de la controversia, es necesario precisar que el pago que la Municipalidad emplazada ha
establecido como condicin para atender el escrito de impugnacin del recurrente, comprende en realidad dos conceptos
claramente separados conforme al propio TUPA de la referida municipalidad. As, en el rubro 1 de la Ordenanza
N. 084/MDS, referido al cobro por concepto de Recursos impugnativos, se fija para el caso, tanto del recurso de
reconsideracin como del recurso de apelacin, la suma de diez nuevos soles, mientras que en el rubro N. 7, referido a
la Recepcin de documentos en general, se fija como monto la suma de cinco nuevos soles.

3. Este Tribunal considera que lo que en realidad se est cuestionando por contravenir los derechos de peticin y de
defensa, es el concepto referido al cobro por derecho de impugnacin, consignado en el rubro 1 del TUPA de la
municipalidad emplazada. En consecuencia, este extremo ser materia de anlisis por parte de este Colegiado.

1. Control de constitucionalidad y control de legalidad de los actos de la administracin

4. En primer lugar, resulta pertinente atender que tanto el juez de instancia como el colegiado que atendi el recurso
de apelacin no se han referido a la dimensin constitucional de los hechos planteados por el recurrente, puesto que
ambos se han limitado a verificar si la imposicin del pago previsto para impugnar una decisin de la municipalidad
emplazada, se ha ajustado a las normas infraconstitucionales como el Cdigo Tributario o la propia Ordenanza
Municipal N. 084/MDS, que aprob el TUPA de la municipalidad demandada, donde, en efecto, se encuentra previsto el
cobro de un derecho por concepto de presentacin de recursos impugnatorios. En este sentido, el a quo, luego de
verificar que el monto establecido por concepto de apelacin se encuentra regulado en el respectivo TUPA de la
municipalidad, que se enmarca dentro de los parmetros establecidos por el Cdigo Tributario, concluye que (...) no se
estara vulnerando (el) derecho a la defensa (del recurrente)(fundamento jurdico sexto de la sentencia).

5. Un razonamiento en este sentido obliga a este Tribunal a hacer algunas precisiones previas. En primer lugar, se
debe recordar que tanto los jueces ordinarios como los jueces constitucionales tienen la obligacin de verificar si los
actos de la administracin pblica, que tienen como sustento una ley, son conformes los valores superiores, los
principios constitucionales y los derechos fundamentales que la Constitucin consagra. Este deber, como es evidente,
implica una labor que no solo se realiza en el marco de un proceso de inconstitucionalidad (previsto en el artculo 200.,
inciso 4, de la Constitucin), sino tambin en todo proceso ordinario y constitucional a travs del control difuso (artculo
138.).

6. Este deber de respetar y preferir el principio jurdico de supremaca de la Constitucin tambin alcanza, como es
evidente, a la administracin pblica. Esta, al igual que los poderes del Estado y los rganos constitucionales, se
encuentran sometida, en primer lugar, a la Constitucin de manera directa y, en segundo lugar, al principio de legalidad,
de conformidad con el artculo 51. de la Constitucin. De modo tal que la legitimidad de los actos administrativos no
viene determinada por el respeto a la ley ms an si esta puede ser inconstitucional sino, antes bien, por su
vinculacin a la Constitucin. Esta vinculacin de la administracin a la Constitucin se aprecia en el artculo IV del Ttulo
Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual, si bien formalmente ha sido denominado por la
propia Ley como Principio de legalidad, en el fondo no es otra cosa que la concretizacin de la supremaca jurdica de
la Constitucin, al prever que [las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin, la ley y al
derecho (...) (nfasis agregado).

7. De acuerdo con estos presupuestos, el Tribunal Constitucional estima que la administracin pblica, a travs de
sus tribunales administrativos o de sus rganos colegiados, no slo tiene la facultad de hacer cumplir la Constitucin
dada su fuerza normativa, sino tambin el deber constitucional de realizar el control difuso de las normas que sustentan
los actos administrativos y que son contrarias a la Constitucin o a la interpretacin que de ella haya realizado el Tribunal
Constitucional (artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional). Ello se sustenta, en primer lugar, en
que si bien la Constitucin, de conformidad con el prrafo segundo del artculo 138., reconoce a los jueces la potestad
para realizar el control difuso, de ah no se deriva que dicha potestad les corresponda nicamente a los jueces, ni
tampoco que el control difuso se realice nicamente dentro del marco de un proceso judicial.

8. Una interpretacin positivista y formal en ese sentido no solo supone el desconocimiento de determinados
principios de interpretacin constitucional, como los de unidad de la Constitucin y de concordancia prctica, que ha
establecido el Tribunal Constitucional en tanto que supremo intrprete de la Constitucin; sino tambin dara lugar a una
serie de contradicciones insolubles en la validez y vigencia de la propia Constitucin. As, por ejemplo, una interpretacin
en ese sentido del artculo 138. de la Constitucin supondra que el cumplimiento de la supremaca jurdica de la
Constitucin solo tiene eficacia en los procesos judiciales y no en aquellos otros procesos o procedimientos de
naturaleza distinta lo cual significara convertir a la Constitucin en una norma legal. Evidentemente, esta forma de
interpretar la disposicin aludida contradice abiertamente el artculo 51., el cual seala que La Constitucin prevalece
sobre toda norma legal; la ley, sobre las dems normas de inferior jerarqua, y as sucesivamente (...).

9. Por tanto, el artculo 138. no puede ser objeto de una interpretacin constitucional restrictiva y literal; por el
contrario, la susodicha disposicin constitucional debe ser interpretada de conformidad con el principio de unidad de la
Constitucin, considerando el artculo 51. antes sealado, ms an si ella misma (artculo 38.) impone a todos y no
solo al Poder Judicial el deber de respetarla, cumplirla y defenderla. Es coherente con ello el artculo 102 del Cdigo
Tributario, cuando precisa que al resolver el Tribunal Fiscal deber aplicar la norma de mayor jerarqua (...); es decir,
aquellas disposiciones de la Constitucin que, en este caso, se manifiestan a travs de los principios constitucionales
tributarios y de los derechos fundamentales que estn relacionados con dichos principios.

10. En segundo lugar, est de por medio tambin la eficacia vertical de los derechos fundamentales; es decir, su eficacia
en particular frente a todos los poderes y rganos del Estado, lo que incluye a la administracin pblica. Y es que en el
marco del Estado constitucional, el respeto de los derechos fundamentales constituye un imperativo que el Estado debe
garantizar frente a las eventuales afectaciones que pueden provenir, tanto del propio Estado eficacia vertical como de
los particulares eficacia horizontal; ms an cuando, a partir del doble carcter de los derechos fundamentales, su
violacin comporta la afectacin no slo de un derecho subjetivo individual dimensin subjetiva, sino tambin el orden
objetivo de valores que la Constitucin incorpora dimensin objetiva.

11. Esta incidencia de los derechos fundamentales en el Estado constitucional implica, por otra parte, un
redimensionamiento del antiguo principio de legalidad en sede administrativa, forjado en el siglo XIX en una etapa propia
del Estado liberal. Si antes la eficacia y el respeto de los derechos fundamentales se realizaba en el mbito de la ley, en
el Estado constitucional, la legitimidad de las leyes se evala en funcin de su conformidad con la Constitucin y los
derechos fundamentales que ella reconoce. Por eso mismo, es pertinente sealar que el derecho y el deber de los
tribunales administrativos y rganos colegiados de preferir la Constitucin a la ley, es decir de realizar el control difuso
dimensin objetiva, forma parte del contenido constitucional protegido del derecho fundamental del administrado al
debido proceso y a la tutela procesal ante los tribunales administrativos dimensin subjetiva.

12. Por ello es intolerable que, arguyendo el cumplimiento del principio de legalidad, la administracin pblica aplique, a
pesar de su manifiesta inconstitucionalidad, una ley que vulnera la Constitucin o un derecho fundamental concreto. En
definitiva, esta forma de proceder subvierte el principio de supremaca jurdica y de fuerza normativa de la Constitucin y
la posicin central que ocupan los derechos fundamentales en el ordenamiento constitucional, en el cual la defensa de
la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado (artculo 1.).

13. En el Derecho constitucional comparado es el caso puntual del ordenamiento chileno, se admite, por ejemplo, que
un rgano constitucional como la Contralora General de la Repblica realice un control constitucional de las normas en
sede administrativa. El control que realiza esta entidad administrativa

(...) es, como es obvio, un control estrictamente jurdico, en el que la Contralora confronta la actuacin administrativa
reglamentaria o singular, contenida en un decreto o resolucin, con el ordenamiento jurdico en su conjunto, haciendo
primar este ltimo por sobre aqulla, como consecuencia del principio general de legalidad que establece el propio Art.
7 CPR. Sin embargo, es en el control de los aspectos constitucionales de la actuacin administrativa donde la actividad
fiscalizadora de la Contralora adquiere mayor entidad, en la medida que su pronunciamiento no puede ser salvado
mediante la insistencia gubernamental, ya que se considera al estar el decreto o resolucin en pugna
aparentemente con la Constitucin, pone en peligro valores, principios o derechos de la ms alta consideracin en el
ordenamiento
[1]
.

14. Por ello, nada impide por el contrario, la Constitucin obliga a los tribunales y rganos colegiados de la
administracin pblica, a travs del control difuso, anular un acto administrativo inaplicando una norma legal a un caso
concreto, por ser violatoria de los derechos fundamentales del administrado, tal como lo dispone el artculo 10 de la Ley
del Procedimiento Administrativo General, que sanciona con nulidad el acto administrativo que contravenga la
Constitucin, bien por el fondo, bien por la forma; siempre, claro est, que dicha declaracin de nulidad sea conforme a
la Constitucin y/o a la interpretacin del Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo VI del Ttulo Preliminar del
Cdigo Procesal Constitucional.

15. En ese sentido, el principio de legalidad en el Estado constitucional no significa simple y llanamente la ejecucin y el
cumplimiento de lo que establece una ley, sino tambin, y principalmente, su compatibilidad con el orden objetivo de
principios y valores constitucionales; examen que la administracin pblica debe realizar aplicando criterios
de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad. Esta forma de concebir el principio de legalidad se concretiza, por
ejemplo, en el artculo III del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, cuando seala que la
actuacin de la administracin pblica tiene como finalidad la proteccin del inters general, pero ello slo es posible de
ser realizado (...) garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujecin al ordenamiento
constitucional y jurdico en general (nfasis agregado).

16. De lo contrario, la aplicacin de una ley inconstitucional por parte de la administracin pblica implica vaciar de
contenido el principio de supremaca de la Constitucin, as como el de su fuerza normativa, pues se estara otorgando
primaca al principio de legalidad en detrimento de la supremaca jurdica de la Constitucin, establecido en los artculos
38., 51. y 201. de la Constitucin; lo cual subvierte los fundamentos mismos del Estado constitucional y democrtico.

17. Sentadas estas premisas, la controversia en el presente caso se centra en determinar si el establecimiento del pago
de derechos por parte de la municipalidad emplazada, como requisito para tramitar la impugnacin de una decisin de la
propia entidad, pese a estar plenamente reconocido en el TUPA de la referida municipalidad, resulta, no obstante,
violatorio de los derechos constitucionales al debido proceso administrativo, a la defensa, a la tutela judicial efectiva y de
peticin que consagra nuestra Carta Fundamental.

2. Debido procedimiento administrativo y derecho de impugnacin de los actos de la administracin
18. Conforme a la jurisprudencia de este Colegiado, el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artculo
139. de la Constitucin, no slo tiene una dimensin estrictamente jurisdiccional, sino que se extiende tambin al
procedimiento administrativo y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha establecido, a
(...) cualquier rgano del Estado que ejerza funciones de carcter materialmente jurisdiccional, el cual tiene la obligacin
de adoptar resoluciones apegadas a las garantas del debido proceso legal, en los trminos del artculo 8 de la
Convencin Americana. (Caso Tribunal Constitucional del Per, prrafo 71)
[2]
.
19. Entendido como un derecho constitucionalmente reconocido, el debido procedimiento administrativo comprende,
entre otros aspectos, el derecho a impugnar las decisiones de la administracin, bien mediante los mecanismos que
provea el propio procedimiento administrativo o, llegado el caso, a travs de la va judicial, bien mediante el contencioso-
administrativo o el propio proceso de amparo. En este ltimo supuesto, el derecho de impugnar las decisiones de la
administracin confluye con el derecho de acceso a la jurisdiccin cuando no existan vas propias dentro del propio
procedimiento administrativo, o cuando estas se hayan agotado y causado estado en la decisin final de la
administracin.

20. El recurrente sostiene, en efecto, que la exigencia del pago previo de una tasa para recibir y dar trmite a su escrito
de apelacin contra un acto administrativo que considera contrario a sus intereses, afecta su derecho de defensa en
sede administrativa y, por tanto, vulnera el debido procedimiento administrativo. Por su parte, al contestar la demanda, la
municipalidad emplazada aduce que dicho cobro es por la (...) realizacin de un acto administrativo que deseaba
efectuar el actor, el cual se encuentra plenamente reconocido en el TUPA y que, por ello, no puede ser inconstitucional.
El Tribunal Constitucional no comparte el argumento de la emplazada, puesto que el hecho de que un acto se sustente
en una norma o reglamento no le otorga necesariamente naturaleza constitucional, ni descarta la posibilidad de que este
Colegiado efecte el control jurisdiccional. Esta tesis es, en todo caso, contraria al Estado Democrtico, donde rige el
principio del control jurisdiccional de la administracin y en el que, desde luego, el parmetro de control, como ya ha
quedado dicho, no es la Ley ni el reglamento, sino la Constitucin.

21. El debido procedimiento en sede administrativa supone una garanta genrica que resguarda los derechos del
administrado durante la actuacin del poder de sancin de la administracin. Implica, por ello, el sometimiento de la
actuacin administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las
posibilidades de defensa del administrado y menos an condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser
ejercitadas en la prctica.

22. En conclusin, este Tribunal estima que, en el presente caso, el establecimiento de una tasa o derecho
como condicin para ejercer el derecho de impugnar la propia decisin de la Administracin, vulnera el debido
proceso reconocido en el artculo 139.3 de la Constitucin.

3. El derecho de defensa y el derecho de recurrir el acto administrativo

23. ntimamente vinculado a lo anterior est el tema del derecho de defensa del ciudadano frente al ejercicio del poder
de sancin de la administracin, sobre todo si se tiene en cuenta que, en el presente caso, se encuentra regulada una
instancia de apelacin en el propio procedimiento administrativo, por lo que el Tribunal estima que, en el caso de autos,
el derecho de defensa previsto en el artculo 139., inciso 14), despliega todos sus efectos. Desde luego, el derecho de
recurrir una decisin de la administracin no debe confundirse con el derecho al recurso o con el derecho a una doble
instancia administrativa, que, como ya tiene dicho este Colegiado, no logra configurarse como un derecho constitucional
del administrado, puesto que no es posible imponer a la administracin, siempre y en todos los casos, el establecimiento
de una doble instancia como un derecho fundamental
[3]
. El derecho de recurrir las decisiones de la administracin
comporta la posibilidad material de poderlas enervar, bien en el propio procedimiento administrativo, cuando la ley haya
habilitado un mecanismo bien en todo caso, de manera amplia y con todas las garantas, ante el Poder Judicial,
mediante el proceso contencioso administrativo o, incluso, a travs del propio recurso de amparo cuando se trate de la
afectacin de derechos fundamentales.

24. El derecho de defensa garantiza, entre otras cosas, que una persona sometida a una investigacin, sea esta de
orden jurisdiccional o administrativa, y donde se encuentren en discusin derechos e intereses suyos, tenga la
oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de tales derechos e intereses. Se conculca, por tanto, cuando los
titulares de derechos e intereses legtimos se ven imposibilitados de ejercer los medios legales suficientes para su
defensa, o cuando, como ocurre en el presente caso, se establezcan condiciones para la presentacin de los
argumentos de defensa.

Evidentemente, no cualquier imposibilidad de ejercer tale medios legales para la defensa produce un estado de
indefensin reprochable constitucionalmente. Esta slo adquiere tal relevancia cuando la indefensin se genera en una
indebida actuacin del rgano que investiga o juzga al individuo o cuando, como ocurre en autos, se establecen
condicionamientos al ejercicio mismo del derecho de defensa. Como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional espaol,
criterio que este Colegiado comparte, esta se produce (...) nicamente cuando el interesado, de modo injustificado, ve
cerrada la posibilidad de impetrar la proteccin judicial de sus derechos e intereses legtimos (...) con el consiguiente
perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado (...) (STC 15/2000), tras la realizacin de un acto u omisin
imputable al rgano o ente al que se reputa la comisin del agravio.

25. El derecho de defensa en el mbito del procedimiento administrativo de sancin se estatuye como una garanta para
la defensa de los derechos que pueden ser afectados con el ejercicio de las potestades sancionatorias de la
administracin. Sus elementos esenciales prevn la posibilidad de recurrir la decisin, ya sea al interior del propio
procedimiento administrativo o a travs de las vas judiciales pertinentes; la posibilidad de presentar pruebas de
descargo; la obligacin de parte del rgano administrativo de no imponer mayores obstrucciones para presentar los
alegatos de descargo o contradiccin y, desde luego, la garanta de que los alegatos expuestos o presentados sean
debidamente valorados, atendidos o rebatidos al momento de decidir la situacin del administrado.

26. En el presente caso, el Tribunal estima que tambin se pone en riesgo este derecho constitucional cuando la
municipalidad emplazada solicita el pago de una tasa para ejercer el derecho de impugnar una sancin administrativa,
como lo es la determinacin de multa en contra del recurrente. En tal sentido resulta inconstitucional y, por tanto,
inaplicable al recurrente la disposicin contenida en la Ordenanza Municipal N.084/MDS, que establece el pago de diez
nuevos soles por concepto de recursos impugnativos, correspondiente a la Unidad Orgnica Oficina de Secretara
General, rubro 1.

4. La imposicin del pago de un derecho por recurrir un acto de la administracin incentiva la arbitrariedad de
los actos de poder

27. Al momento de presentar su expresin de agravios frente a la decisin del Aquo, el recurrente ha esgrimido que
(...) de admitirse como legtima la facultad de la administracin para cobrar un derecho administrativo
por recepcionar recursos de impugnacin contra las sanciones que impone, se estara creando una nueva fuente de
recursos financieros municipales sustentados en la arbitrariedad. En tal caso, ya no importara si la multa finalmente ser
pagada, sino que el solo hecho de pretender impugnarla habr de constituir un ingreso para la administracin.

28. Si bien debe presumirse que toda actuacin de los poderes pblicos tiene como marco de referencia la observancia
del principio de buena fe y la defensa del inters general, tambin debe aceptarse que el razonamiento del recurrente
resulta materialmente plausible. Aun no reconociendo esta posibilidad como real en el contexto del caso planteado, este
Tribunal estima que la presencia de cuotas o derechos por concepto de impugnacin de los propios actos de la
administracin, en el mejor de los casos, no incentiva la participacin del ciudadano en el control de los actos del poder
pblico y genera una interferencia cuestionable para el desarrollo del Estado Social y Democrtico de Derecho.

En consecuencia, tambin desde esta perspectiva, el establecimiento del pago de un derecho para impugnar una
decisin de la administracin es atentatorio del principio constitucional de interdiccin de la arbitrariedad en el ejercicio
del poder pblico y, adems, desde una perspectiva ms general, estimula comportamientos contrarios al espritu que
debe inspirar una prctica administrativa democrtica.

5. El derecho de peticin y su desarrollo constitucional

29. El recurrente tambin ha sealado en su escrito de demanda y en su recurso extraordinario que el pago de un
derecho previo a la presentacin de un escrito de impugnacin de una resolucin de la municipalidad emplazada afecta
su derecho constitucional de peticin, previsto en el artculo 2., inciso 20, de la Constitucin.

30. El derecho de peticin ha merecido atencin de este Colegiado en ms de una oportunidad
[4]
. En la STC. 1042-
2002-AA/TC, se ha establecido que este (...) constituye (...) un instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos
relacionarse con los poderes pblicos y, como tal, deviene en un instituto caracterstico y esencial del Estado
democrtico de derecho. (Fundamento jurdico 2.2.2).

31. Un mayor desarrollo del derecho de peticin se encuentra en la 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, 27444, especficamente en los artculos 106. a 112., que bien puede considerarse una ley de desarrollo del
derecho constitucional de peticin. As, en el artculo 106.2, al referirse al mbito de actuacin de este derecho, se ha
incluido el derecho de contradecir actos administrativos. De este modo, el derecho de peticin, como clusula general,
comprende:

1. La facultad (derecho) de presentar escritos de solicitud ante la administracin como peticiones individuales o
colectivas. Estos escritos pueden contener: a) solicitudes concretas a favor del solicitante; b) solicitudes a favor de
terceros o de un colectivo; c) reclamaciones, por ejemplo, por la deficiencia de los servicios pblicos; d) solicitudes de
informacin; e) consultas; o, f) solicitudes de gracia. Todas estas manifestaciones del derecho de peticin tienen en
comn el hecho de que se desarrollan al margen de un procedimiento instaurado ya sea de oficio o a instancia del
administrado, constituyndose, si se quiere, como un derecho incondicional y espontneo que surge de la simple
dimensin ciudadana del sujeto que se vincula de este modo con el poder pblico a travs de un documento escrito.

2. La facultad (derecho) de contradecir las decisiones de la administracin. Esta es una dimensin que difiere de las
manifestaciones anteriores, en tanto estamos ante el supuesto de un acto previo de parte de la administracin, iniciado
de oficio o a instancia de parte. El legislador nacional ha incluido esta dimensin del derecho de peticin aun a
contracorriente de la doctrina, que siempre ha diferenciado el derecho de queja o el derecho al recurso administrativo del
derecho de peticin
[5]
. En consecuencia, en el derecho nacional, el derecho de contradiccin como un derecho
genrico ejercitable contra los actos de la administracin, puede concretarse a travs de los recursos administrativos
cuando la legislacin as lo establezca, o a travs del propio proceso contencioso-administrativo ante el Poder Judicial.

3. Tratndose del ejercicio de un derecho subjetivo, el derecho de peticin impone, al propio tiempo, una serie de
obligaciones a los poderes pblicos. Esta obligacin de la autoridad competente de dar al interesado una respuesta
tambin por escrito, en el plazo legal y bajo responsabilidad, confiere al derecho de peticin mayor solidez y eficacia, e
implica, entre otros, los siguientes aspectos: a) admitir el escrito en el cual se expresa la peticin, sin poner ninguna
condicin al trmite; b) exteriorizar el hecho de la recepcin de la peticin, extendiendo un cargo de ingreso del escrito;
c) dar el curso correspondiente a la peticin; d) resolver la peticin, motivndola de modo congruente con lo peticionado,
y e) comunicar al peticionante lo resuelto.

32. Sin duda, en el presente caso, el derecho constitucional de peticin tambin se ha visto afectado en su dimensin de
contradiccin del acto administrativo. Ello porque se ha impuesto al recurrente una condicin para el ejercicio de tal
derecho, impidindosele la presentacin de su escrito para oponerse al acto administrativo que consideraba contrario a
sus derechos.

6. El derecho de acceso a la jurisdiccin y el establecimiento de costos en el agotamiento de la va previa

33. Visto de cara a la posibilidad de impugnar la decisin de fondo de la municipalidad emplazada en un procedimiento
contencioso o en un amparo, si acaso dicha decisin contuviera una decisin que afectara de manera inminente un
derecho fundamental, el tema aqu planteado tambin puede enfocarse desde la perspectiva del derecho de acceso a la
jurisdiccin. Es decir, se trata ahora de responder a la pregunta de si el establecimiento de una tasa o derecho, toda vez
que estamos an en un procedimiento ante la propia administracin, no supone acaso un obstculo para la satisfaccin
del derecho de acudir ante la instancia judicial impugnando una decisin de la administracin municipal?

34. En la STC. 2763-2002-AA/TC, este Tribunal declar que el derecho de acceso a la jurisdiccin formaba parte del
contenido esencial del derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido por el inciso 3 del artculo 139 de la Constitucin. Si
bien este aspecto no ha sido invocado por el recurrente, el Tribunal estima necesario hacer notar que, a la luz de la
configuracin del sistema jurdico con relacin a la tutela judicial de los derechos, el establecimiento de un pago para dar
por agotada la va administrativa se convierte, en la prctica, en un obstculo contrario al derecho constitucional de toda
persona de acceder sin condicionamientos a la tutela judicial.

35. Debe recordarse, a modo de precedente jurisprudencial, que en la sentencia 3548-2003-AA/TC, con ocasin
de declarar que el principio solve et repete era contrario al derecho de acceso a la jurisdiccin, se estableci que
el condicionamiento del pago previo para impugnar una decisin de la Administracin Tributaria constitua una
restriccin desproporcionada que la haca contraria a la Constitucin. Hoy, con igual fuerza, debe afirmarse que
tambin el pago, ya no de la multa como ocurra en el caso del pague primero y reclame despus, sino de la
tasa para enervar la multa, mediante el recurso impugnativo respectivo, constituye igualmente una interferencia
econmica del derecho de acceso a la jurisdiccin que como derecho constitucionalmente reconocido no puede
ser condicionado bajo ningn supuesto.

7. Necesidad de establecer el presente caso como precedente

36. A raz de la entrada en vigencia del Cdigo Procesal Constitucional, se ha introducido en nuestro sistema jurdico el
concepto de precedente constitucional vinculante. Ello comporta, de manera preliminar, que el Tribunal Constitucional
tiene dos funciones bsicas; por un lado resuelve conflictos, es decir, es un Tribunal de casos concretos; y, por otro, es
un Tribunal de precedentes, es decir, establece, a travs de su jurisprudencia, la poltica jurisdiccional para la aplicacin
del derecho por parte de los jueces del Poder Judicial y del propio Tribunal Constitucional en casos futuros. La cuestin
que debe esclarecerse, no obstante, es cundo el Tribunal debe dictar un precedente.

37. En la clsica tradicin del Common Law norteamericano, tres son los presupuestos bsicos que tiene en cuenta la
Suprema Corte para dictar un precedente con efectos vinculantes sobre toda la judicatura a la que por excelencia se
dirige el mensaje del precedente jurisdiccional; a saber:

A) En primer lugar, la Corte dicta un precedente con efectos vinculantes cuando evidencie que en los niveles inferiores
de la judicatura se dan distintas concepciones o interpretaciones sobre una determinada figura jurdica o frente a un caso
determinado.
B) La segunda razn que amerita el dictado de un precedente est referida a la necesidad de llenar un vaco
legislativo o una laguna de las leyes. Se trata de hacer frente al caso construyendo una respuesta a partir de la
interpretacin constitucional.
C) Finalmente, la tercera razn es la necesidad de desarrollar la jurisprudencia sentando un nuevo precedente que
anula uno anterior (la conocida prctica del overruling).

38. La incorporacin de la tcnica del precedente constitucional en nuestro derecho comparta la necesidad de fijar
parmetros que respondan a nuestro contexto y a nuestra tradicin jurdica. Si bien, prima facie, pueden asumirse las
restricciones que ha desarrollado la Corte Americana para dictar un precedente, deben tenerse en cuenta, adems,
algunas particularidades de nuestros procesos constitucionales. As, por ejemplo, ocurre que en los procesos
constitucionales de la libertad (Hbeas Corpus, Hbeas Data, Amparo), con frecuencia se impugnan ante este Tribunal
normas o actos de la administracin o de los poderes pblicos que no solo afectan a quienes plantean el proceso
respectivo, sino que resultan contrarios a la Constitucin y, por tanto, tienen efectos generales. Sin embargo, como es
sabido, el Tribunal concluye, en un proceso constitucional de esta naturaleza, inaplicando dicha norma o censurando el
acto violatorio derivado de ella, pero solamente respecto del recurrente, por lo que sus efectos violatorios continan
respecto de otros ciudadanos.

Se configura, entonces, una situacin paradjica: el Tribunal Constitucional, cuya labor fundamental consiste en eliminar
del ordenamiento jurdico determinadas normas contrarias a la Constitucin, no dispone, sin embargo, de mecanismos
procesales a su alcance para expurgar del ordenamiento dichas normas, pese a haber tenido ocasin de evaluar su
anticonstitucionalidad y haber comprobado sus efectos violatorios de los derechos fundamentales en un proceso
convencional de tutela de derechos como los sealados.

39. En el derecho comparado se advierten diferentes mecanismos que permiten que los propios tribunales
puedan autoplantearse, de oficio, un proceso de inconstitucionalidad a efectos de pronunciarse con efectos generales
sobre una ley que ha sido, en principio, impugnada a travs de un proceso de tutela de un derecho fundamental como el
amparo. As, en el caso espaol, cuyo sistema de jurisdiccin constitucional puede considerarse, prima facie, muy
semejante al nuestro, se establece, en el artculo 52.5
[6]
de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, la llamada
autocuestion de constitucionalidad que permite convertir un amparo en un proceso de inconstitucionalidad,
permitiendo, de este modo, la emisin de una sentencia con efectos generales que podra eventualmente declarar
invlida una ley por contravenir la Constitucin.

40. Si bien en nuestro sistema de jurisdiccin constitucional no existe una previsin legal de tal envergadura, sin
perjuicio de que este Colegiado pueda en el futuro analizar su incorporacin a travs de la jurisprudencia, la reciente
previsin del precedente constitucional a que se refiere el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional constituye una herramienta que podra ayudar a suplir estas deficiencias legales, permitiendo optimizar la
defensa de los derechos fundamentales, labor que corresponde por excelencia a este Colegiado.

Por tanto, un supuesto adicional a los sealados por la Corte Suprema Americana, para el establecimiento de un
precedente, puede configurarse, en el caso nuestro, a partir de la necesidad de que el Tribunal, luego de comprobar que
una norma que ha sido cuestionada mediante un proceso que no es el de control abstracto, constate, adems, que los
efectos daosos o violatorios de los derechos fundamentales denunciados afectan de modo general a un amplio grupo
de personas; o que el acto impugnado y declarado contrario a la Constitucin por el Tribunal constituye una prctica
generalizada de la administracin o de los poderes pblicos en general. De este modo, la regla que el Tribunal extraiga a
partir del caso deber permitir anular los actos o las normas a partir del establecimiento de un precedente vinculante, no
solo para los jueces, sino para todos los poderes pblicos. El precedente es de esta forma, una herramienta no solo para
dotar de mayor predecibilidad a la justicia constitucional, sino tambin para optimizar la defensa de los derechos
fundamentales, expandiendo los efectos de la sentencia en los procesos de tutela de derechos fundamentales.

41. En tal sentido, y desarrollando los supuestos establecidos en la sentencia 0024-2003-AI/TC, este Colegiado
considera que constituyen supuestos para la emisin de un precedente vinculante los siguientes:
a) La constatacin, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdiccin del Tribunal Constitucional, de la
existencia de divergencias o contradicciones latentes en la interpretacin de los derechos, principios o normas
constitucionales, o de relevancia constitucional.
b) La constatacin, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdiccin del Tribunal Constitucional, de que los
operadores jurisdiccionales o administrativos, vienen resolviendo en base a una interpretacin errnea de una norma del
bloque de constitucionalidad; lo cual, a su vez, genera una indebida aplicacin de la misma.
d) Cuando en el marco de un proceso constitucional de tutela de los derechos, el Tribunal constata la
inconstitucionalidad manifiesta de una disposicin normativa que no solo afecta al reclamante, sino que tiene efectos
generales que suponen una amenaza latente para los derechos fundamentales. En este supuesto, al momento de
establecer el precedente vinculante, el Tribunal puede proscribir la aplicacin, a futuros supuestos, de parte o del total de
la disposicin o de determinados sentidos interpretativos derivados del mismo; o puede tambin establecer aquellos
sentidos interpretativos que son compatibles con la Constitucin.
e) Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de precedente vinculante.

7.1. La distincin entre jurisprudencia y precedente

42. La incorporacin del precedente constitucional vinculante, en los trminos en que precisa el Cdigo Procesal
Constitucional, genera por otro lado, la necesidad de distinguirlo de la jurisprudencia que emite este Tribunal. Las
sentencias del Tribunal Constitucional, dado que constituyen la interpretacin de la Constitucin del mximo tribunal
jurisdiccional del pas, se estatuyen como fuente de derecho y vinculan a todos los poderes del Estado. Asimismo,
conforme lo establece el artculo VI del Cdigo Procesal Constitucional y la Primera Disposicin General de la Ley
Orgnica del Tribunal Constitucional, N. 28301, los jueces y tribunales interpretan y aplican las leyes y reglamentos
conforme a las disposiciones de la Constitucin y a la interpretacin que de ellas realice el Tribunal Constitucional a
travs de su jurisprudencia en todo tipo de procesos. La jurisprudencia constituye, por tanto, la doctrina que desarrolla el
Tribunal en los distintos mbitos del derecho, a consecuencia de su labor frente a cada caso que va resolviendo.

43. Por otro lado, con objeto de conferir mayor predecibilidad a la justicia constitucional, el legislador del Cdigo
Procesal Constitucional tambin ha introducido la tcnica del precedente, en su artculo VII del ttulo preliminar, al
establecer que Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen
precedente vinculante cuando as lo exprese la Sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo (). De este
modo, si bien tanto la jurisprudencia como el precedente constitucional tienen en comn la caracterstica de su efecto
vinculante, en el sentido de que ninguna autoridad, funcionario o particular puede resistirse a su cumplimiento obligatorio,
el Tribunal, a travs del precedente constitucional, ejerce un poder normativo general, extrayendo una norma a partir de
un caso concreto.

7.2. Condiciones del uso del precedente

44. De esto se desprende que el precedente es una tcnica para la ordenacin de la jurisprudencia permitiendo al
mismo tiempo que el Tribunal ejerza un verdadero poder normativo con las restricciones que su propia jurisprudencia
deber ir delimitando paulatinamente. De modo preliminar puede establecerse, sin embargo, que una primera restriccin
est referida a la relacin entre caso y precedente. Como ocurre en los pases del Common Law (...) el valor de
precedente de una decisin est determinado por aquello que un juez decide efectivamente en la sentencia. Mas aquello
que es efectivamente decidido, est determinado con relacin al caso (fattispecie) concreto de la controversia sometida a
juicio
[7]
.

45. En este sentido, este Colegiado considera que esta regla tambin es vlida para nuestro sistema, aun cuando
tambin es verdad que la configuracin del caso en nuestro sistema jurdico no siempre se relacione con hechos
concretos sino con la evaluacin en abstracto de normas, como ocurre en el caso del control de constitucionalidad de la
Ley, por ejemplo. Ello, no obstante, no hace que el precedente normativo que este Colegiado externalice, no tenga una
directa relacin con la cuestin central que deba decidirse porque as ha sido sometido al Tribunal Constitucional. Esto
es as, porque, tambin tratndose del precedente normativo, la legitimidad con que acta este Colegiado para
incursionar en el sistema de fuentes del ordenamiento jurdico est sustentada en la necesidad de dar respuesta a las
demandas que han sido planteadas por los entes legitimados para hacerlo. En otras palabras el Tribunal, tambin
cuando dicta normas a travs de sus sentencias no acta de oficio, sino atendiendo al llamado de los protagonistas de
los procesos constitucionales.

En tal sentido, como ya lo adelantramos en la sentencia 0024-2003-AI/TC, la emisin de un precedente normativo
vinculante se sustenta en la Existencia de relacin entre caso y precedente vinculante. En ese sentido, la regla que con
efecto normativo el Tribunal Constitucional decide externalizar como vinculante, debe ser necesaria para la solucin del
caso planteado. El Tribunal Constitucional no debe fijar una regla so pretexto de solucin de un caso, si en realidad esta
no se encuentra ligada directamente con la solucin del mismo.

46. En segundo lugar, como lo ha sealado la tradicin del Common Law, el precedente debe constituir una regla de
derecho y no puede referirse a los hechos del caso, si bien puede perfectamente partir de ellos. En tercer lugar, aunque
parezca obvio, la regla del precedente constitucional no puede constituir una interpretacin de una regla o disposicin de
la Constitucin que ofrece mltiples construcciones; en otras palabras, el precedente no es una tcnica para imponer
determinadas doctrinas u opciones ideolgicas o valorativas, todas ellas vlidas desde el punto de vista jurdico. Si tal
situacin se presenta de modo inevitable, debe ser encarada por el Tribunal a travs de su jurisprudencia, en un
esfuerzo por crear consensos en determinados sentidos. El precedente, en estos supuestos, solo aparecer como
resultado de la evolucin favorable de la doctrina jurisprudencial del Tribunal en determinado sentido. Esto ltimo supone
que el Tribunal debe abstenerse de intervenir fijando precedentes sobre temas que son ms bien polmicos y donde las
posiciones valorativas pueden dividir a la opinin pblica. Esto implica, por otro lado, una prctica prudente que permite
al Tribunal lograr el mayor consenso posible en el uso de esta nueva herramienta, lo cual le permitir una verdadera
potestad normativa, como ya se ha dicho.


8. La necesaria distincin entre precedente judicial y precedente constitucional

47. Para que una decisin de este Colegiado, planteada en forma de precedente vinculante pueda convertirse en una
herramienta til en la expansin de los efectos de una sentencia que, en principio, debiera tener solo efectos inter partes,
resulta necesario establecer la distincin entre los efectos del precedente vinculante emitido por un Tribunal
Constitucional, y lo que son los efectos del precedente judicial en los sistemas del Common Law.

48. Es conocido que el precedente judicial en el sistema del Common Law se ha desarrollado como precedente
vinculante en sentido vertical; es decir, aplicable desde la Corte Suprema (para el caso norteamericano) hacia las cortes
y juzgados inferiores de todo el sistema judicial. Osea, el efecto vinculante se establece aqu bsicamente respecto de
los jueces. Cualquiera que invoque un precedente, para que ste logre sus efectos, deber acudir ante un juez, quien
deber aplicarlo en un caso concreto.

49. El precedente constitucional en nuestro sistema tiene efectos ms generales. La forma como se ha consolidado la
tradicin de los tribunales constitucionales en el sistema del derecho continental ha establecido, desde muy temprano, el
efecto sobre todos los poderes pblicos de las sentencias del Tribunal Constitucional
[8]
. Esto significa que el precedente
vinculante emitido por un Tribunal Constitucional con estas caractersticas tiene, prima facie, los mismos efectos de una
ley. Es decir, que la regla que el Tribunal externaliza como precedente a partir de un caso concreto, es una regla para
todos y frente a todos los poderes pblicos; cualquier ciudadano puede invocarla ante cualquier autoridad o funcionario
sin tener que recurrir previamente ante los tribunales, puesto que las sentencias del Tribunal Constitucional, en cualquier
proceso, tienen efectos vinculantes frente a todos los poderes pblicos y tambin frente a los particulares. Si no fuese
as, la propia Constitucin estara desprotegida, puesto que cualquier entidad, funcionario o persona podra resistirse a
cumplir una decisin de la mxima instancia jurisdiccional.


9. El precedente extrable en el presente caso

50. Hechas estas precisiones conceptuales, el Tribunal considera que, sobre la base de lo expuesto, en el presente
caso, las reglas de derecho que se desprenden directamente del caso pueden ser resumidas en los siguientes trminos:

A) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional, tiene la facultad jurdica para establecer, a travs de sus sentencias que adquieren la autoridad de cosa
juzgada, un precedente vinculante cuando se estime una demanda por violacin o amenaza de un derecho fundamental,
a consecuencia de la aplicacin directa de una disposicin por parte de la administracin pblica, no obstante ser
manifiesta su contravencin a la Constitucin o a la interpretacin que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional
(artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional), y que resulte, por ende, vulneratoria de los valores
y principios constitucionales, as como de los derechos fundamentales de los administrados.
Regla sustancial: Todo tribunal u rgano colegiado de la administracin pblica tiene la facultad y el deber de preferir la
Constitucin e inaplicar una disposicin infraconstitucional que la vulnera manifiestamente, bien por la forma, bien por el
fondo, de conformidad con los artculos 38., 51. y 138. de la Constitucin. Para ello, se deben observar los siguientes
presupuestos: (1) que dicho examen de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia planteada dentro
de un proceso administrativo; (2) que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada de conformidad con la
Constitucin.

B) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional, tiene la facultad jurdica para establecer, a travs de sus sentencias que adquieren la autoridad de cosa
juzgada, un precedente vinculante, a consecuencia de la aplicacin directa de una norma o cuando se impugnen
determinados actos de la administracin pblica que resulten, a juicio del Tribunal Constitucional, contrarios a la
Constitucin y que afecten no solo al recurrente, sino tambin, por sus efectos generales, o por ser una prctica
generalizada de la administracin pblica, a un grupo amplio de personas.
Regla sustancial: Todo cobro que se haya establecido al interior de un procedimiento administrativo, como condicin o
requisito previo a la impugnacin de un acto de la propia administracin pblica, es contrario a los derechos
constitucionales al debido proceso, de peticin y de acceso a la tutela jurisdiccional y, por tanto, las normas que lo
autorizan son nulas y no pueden exigirse a partir de la publicacin de la presente sentencia.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del Per

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo; en consecuencia, ordena a que la Municipalidad Distrital de Surquillo
admita a trmite el medio de impugnacin interpuesto por el recurrente contra el acto administrativo que determin una
sancin de multa, sin exigirle previamente el pago de una tasa por concepto de impugnacin.

2. Establecer como PRECEDENTE VINCULANTE, conforme al artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional, las reglas contenidas en los fundamentos 41 y 50, supra, de esta sentencia.

3. Remitir copia de la presente sentencia a la Presidencia del Consejo de Ministros a efectos de que se adoptan las
medidas necesarias para su fiel cumplimiento en el mbito de toda la administracin del Estado, conforme a las
competencias que le confiere el artculo 119. de la Constitucin.

Publquese y notifquese.

SS.

ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO

[1]
FERRADA BRQUEZ, Juan Carlos. Los derechos fundamentales y el control constitucional. En Revista de
Derecho (Valdivia), Vol. XVII, diciembre, 2004. pp. 113-137. [Versin on line,
www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S071809502004000200005&lng=es&nrm=iso>]. Citado el 03 de julio de
2006.

[2]
Vase las sentencias emitidas en el Expediente N. 2050-2002-AA/TC y, ms recientemente, en el Expediente N.
2192-2004-AA/TC.
[3]
Vase en este sentido la Sentencia emitida en el Expediente N. 2209-2002-AA/TC, de manera ms precisa el
fundamento 19, donde ha quedado establecido que (...) no siempre y en todos los casos, es posible
extrapolar acrticamente las garantas del debido proceso judicial al derecho al debido procedimiento administrativo. As,
por ejemplo, si en sede judicial uno de los contenidos del derecho en referencia lo constituye el de la necesidad de
respetarse el juez natural o pluralidad de instancias, en el caso del procedimiento administrativo, en principio, que el acto
haya sido expedido por un rgano incompetente genera un vicio de incompetencia, pero no la violacin del derecho
constitucional. Y, en el caso de que no se pueda acudir a una instancia administrativa superior por haber sido expedido
el acto por la ltima instancia en esa sede, ello, desde luego, no supone, en modo alguno, que se haya lesionado el
derecho a la pluralidad de instancias.
[4]
Vanse, al respecto, las sentencias emitidas en los Expedientes N.
os
0872-1999-AA/TC y 0941-2001-AA/TC.
[5]
Garca de Enterra y Fernndez enfatizan que: La nota caracterstica de los recursos es, por lo tanto, su
finalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se estiman contrarias a Derecho, lo cual les distingue
de las peticiones, cuyo objetivo es forzar la produccin de un acto nuevo, y de las quejas () que no persiguen la
revocacin de acto administrativo alguno, sino solamente que se corrijan en el curso mismo del procedimiento en que se
producen los defectos de tramitacin a que se refieren. Curso de Derecho Administrativo, vol. II, pg. 510, Civitas,
Madrid, 2001.
[6]
(...) en el supuesto de que se estime el recurso de amparo porque la Ley aplicada lesiona derechos
fundamentales o libertades pblicas, la Sala elevar la cuestin al Pleno, que podr declarar la inconstitucionalidad de
dicha Ley en nueva sentencia con los efectos ordinarios previstos en los artculos 38 y siguientes (...).
[7]
Kauper, Paul G. La regola del precedente e la sua applicazione nella giurisprudenza costituzionale degli stati uniti,
en Giuseppino Treves, La dottrina del precedente nella giurisprudenza della Corte Costituzionale, Torino, 1971, p.221
[8]
Vase, por ejemplo, en lo que respecta al Tribunal Federal Alemn, el pargrafo 31.1, BverfGG: Las sentencias
del Tribunal Constitucional vinculan a los rganos constitucionales de la federacin y de los Estados, a todos los
tribunales y a todas las autoridades administrativas. Cfr. Ral Bocanegra Sierra, Cosa juzgada, vinculacin, fuerza de
ley en las decisiones del Tribunal Constitucional alemn, en Revista espaola de Derecho Constitucional, Vol I, N. 1,
CEC, Madrid, 1981, pg. 235 ss.


EXP. N. 3741-2004-AA/TC
LIMA
RAMN HERNANDO
SALAZAR YARLENQUE

RESOLUCIN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Lima, 13 de octubre de 2006

VISTO

La sentencia de autos de fecha 14 de noviembre de 2005 (vista de la causa en audiencia pblica) expedida el 11 de
octubre de 2006; y,

ATENDIENDO A

1. Que de conformidad con el artculo 121. del Cdigo Procesal Constitucional, el Tribunal Constitucional, de oficio o
a instancia de parte, puede aclarar algn concepto o subsanar cualquier error material u omisin en que hubiese
incurrido.

2. Que el artculo 38. de la Constitucin establece que Todos los peruanos tienen el deber (...) de respetar, cumplir y
defender la Constitucin y el ordenamiento jurdico de la Nacin; asimismo, el artculo 44. reconoce que Son deberes
primordiales del Estado: (...) garantizar la plena vigencia de los derechos humanos (...); y el artculo 51. prescribe que
La Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarqua, y as sucesivamente
(...); asimismo, el artculo 1.1. del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General establece que
Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin, la ley y al derecho (...), y su artculo
10. que Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho (...) La contravencin a la
Constitucin, a las leyes o a las normas reglamentarias dentro de las facultades que les estn atribuidas y de acuerdo
con los fines para los que les fueron conferidas. Todo lo cual tiene como finalidad tutelar la primaca de la Constitucin y
la vigencia efectiva de los derechos humanos, de conformidad con el artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional;

3. Que, en anterior oportunidad (Exp. 5854-2005-AA/TC, FJ 3), el Tribunal Constitucional ha sealado, por un lado,
que
El trnsito del Estado Legal de Derecho al Estado Constitucional de Derecho supuso, entre otras cosas, abandonar la
tesis segn la cual la Constitucin no era ms que una mera norma poltica, esto es, una norma carente de contenido
jurdico vinculante y compuesta nicamente por una serie de disposiciones orientadoras de la labor de los poderes
pblicos, para consolidar la doctrina conforme a la cual la Constitucin es tambin una Norma Jurdica, es decir, una
norma con contenido dispositivo capaz de vincular a todo poder (pblico o privado) y a la sociedad en su conjunto; y, por
otro lado (Exp. N. 0050-2004-AI/TC y otros, FJ 156) que es preciso dejar a un lado la errnea tesis conforme a la cual la
Administracin Pblica se encuentra vinculada a la ley o a las normas expedidas por las entidades de gobierno, sin
poder cuestionar su constitucionalidad (...). En tal sentido, en los supuestos de manifiesta inconstitucionalidad de normas
legales o reglamentarias, la Administracin no slo tiene la facultad sino el deber de desconocer la supuesta
obligatoriedad de la norma infraconstitucional viciada, dando lugar a la aplicacin directa de la Constitucin;

4. Que, si bien los funcionarios de la administracin pblica se encuentran sometidos al principio de legalidad, ello no
es incompatible con lo que se ha sealado en el fundamento 50 de la sentencia N. 3741-2004-AA/TC, esto es, que (...)
todo tribunal u rgano colegiado de la administracin pblica tiene la facultad y el deber de preferir la Constitucin e
inaplicar una disposicin infraconstitucional que la vulnera manifiestamente (...). Precisamente con respecto a este
extremo de la sentencia mencionada, el Tribunal Constitucional estima necesario precisar que los tribunales
administrativos u rganos colegiados a los que se hace referencia en dicho fundamento son aquellos tribunales u
rganos colegiados administrativos que imparten justicia administrativa con carcter nacional, adscritos al Poder
Ejecutivo y que tengan por finalidad la declaracin de derechos fundamentales de los administrados;

5. Que, en la Ley Fundamental del Estado, no existe una disposicin expresa que prohba hacer cumplir el principio
jurdico de la supremaca constitucional. En ese sentido, KELSEN
[1]
ha sealado que
Si el orden jurdico no contiene una regla explcita en contrario, hay la presuncin de que todo rgano aplicador del
derecho tiene la facultad de negarse a aplicar leyes inconstitucionales. Como los rganos tienen a su cargo la tarea de
aplicar leyes, naturalmente estn obligados a investigar si la regla cuya aplicacin se propone es realmente una ley.
Pero la restriccin de esta facultad necesita de una prescripcin explcita. ().

6. Que un Estado social y democrtico de Derecho supone cambios sustanciales en la concepcin clsica del
principio de legalidad, entre ellos su adecuacin y conformidad tanto con los valores y principios constitucionales como
con los derechos fundamentales de las personas, reconocidos en nuestra Constitucin. En ese sentido, SAGS ha
afirmado
[2]

(...) como excepcin, resulta sumamente atractiva la postura de Bidart Campos, en el sentido de que si la
inconstitucionalidad de una ley es grosera y obvia, el Poder Ejecutivo debe reputarla contraria a la Ley Suprema, e
inaplicarla.

7. Que el ejercicio del control difuso administrativo se realiza a pedido de parte; en este supuesto, los tribunales
administrativos u rganos colegiados antes aludidos estn facultados para evaluar la procedencia de la solicitud, con
criterios objetivos y razonables, siempre que se trate de otorgar mayor proteccin constitucional a los derechos
fundamentales de los administrados. En aquellos casos en los que adviertan que dichas solicitudes responden a fines
manifiestamente obstruccionistas o ilegtimos, pueden establecerse e imponerse sanciones de acuerdo a ley.
Excepcionalmente, el control difuso procede de oficio cuando se trate de la aplicacin de una disposicin que vaya en
contra de la interpretacin que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional, de conformidad con el ltimo prrafo del
artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional; o cuando la aplicacin de una disposicin contradiga
un precedente vinculante del Tribunal Constitucional establecido de acuerdo con el artculo VII del Ttulo Preliminar del
Cdigo Procesal Constitucional.

8. Que los tribunales administrativos y los rganos colegiados de la administracin pblica que imparten justicia
administrativa con carcter nacional no pueden dejar de aplicar una ley o reglamento cuya constitucionalidad haya sido
confirmada en procesos constitucionales, ni tampoco aplicar a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurdicas
existentes, en un caso concreto, los efectos jurdicos de una ley o reglamento que haya sido declarado inconstitucional
en dichos procesos, de conformidad con el tercer prrafo del artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional.

Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confieren la Constitucin Poltica del Per y
el Cdigo Procesal Constitucional

RESUELVE

Declarar que las reglas sustanciales y procesales precisadas en los considerandos 4, 7 y 8 de la presente resolucin,
forman parte integrante del precedente vinculante establecido en el fundamento 50 de la sentencia constitucional emitida
en la presente causa.


Publquese y notifquese.

SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO




[1]
KELSEN, Hans. Teora General del Derecho y del Estado. Mxico D.F.: Trad. de Eduardo Garca Maynez, Imprenta
Universitaria, 2.
a
edicin revisada, 1958. p. 317.
[2]
SAGS, Nstor Pedro. Derecho procesal constitucional. Recurso extraordinario. T.I. Buenos Aires: Astrea,
3. edicin actualizada y ampliada, 1992. p. 236.


EXP. N. 3741-2004-AA/TC
LIMA
RAMN HERNANDO
SALAZAR YARLENQUE

RESOLUCIN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Lima, 08 de noviembre de 2005

VISTO

El primer prrafo del artculo 121 del Cdigo Procesal Constitucional que establece: contra las sentencias del Tribunal
Constitucional no cabe impugnacin alguna. En el plazo de dos das a contar desde su notificacin (...), el Tribunal, de
oficio o a instancia de parte, puede aclarar algn concepto o subsanar cualquier error material u omisin en que hubiese
incurrido (...); y,

ATENDIENDO A

1. Que con fecha 25 de octubre de 2005 la demandada fue notificada de la sentencia recada en la presente causa y,
con fecha 27 de octubre, solicita la aclaracin de la sentencia mencionada en los siguientes aspectos: 1) en relacin con
los tribunales y rganos colegiados habilitados para aplicar el control difuso administrativo y 2) con respecto de si la
prohibicin de efectuar el cobro de un monto previo por la impugnacin de un acto administrativo comprende tambin a
trmites como el desarchivamiento administrativo, constancias administrativas, certificados de numeracin, entre otros.
2. Que en lo referente al primer extremo de la solicitud de aclaracin debe estarse a lo precisado por este Tribunal
Constitucional en la resolucin aclaratoria, publicada en su pgina web el 25 de octubre de 2006. En cuanto al segundo
extremo de la solicitud, este Colegiado considera que no cabe aclaracin alguna dada la precisin del fundamento 22 de
la sentencia que resolvi la presente causa.
Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del Per y
el Cdigo Procesal Constitucional

RESUELVE

Declarar IMPROCEDENTE la solicitud de aclaracin.

Publquese y notifquese.

SS.

ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO



EXP. N. 3075-2006-PA/TC
LIMA
ESCUELA INTERNACIONAL
DE GERENCIA
HIGH SCHOOL OF
MANAGEMENT-EIGER


SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Arequipa, a los 29 das del mes de agosto de 2006, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, con la
asistencia de los seores magistrados Garca Toma, Alva Orlandini y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Vctor Manuel Cipriani Nevad, en representacin de
Escuela Internacional de Gerencia High School of Management - Eiger, contra la sentencia de la Segunda Sala Civil de
la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 160, su fecha 13 de setiembre de 2005, que declara improcedente la
demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 24 de noviembre de 2004, el recurrente interpone demanda de amparo contra
Microsoft Corporation y Macromedia Incorporated, as como contra el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia
de la Propiedad Intelectual (Indecopi) solicitando que se deje sin efecto las Resoluciones de Indecopi N.
os
193-
2004/ODA-INDECOPI y 1006-2004-TPI-INDECOPI, del 30 de julio de 2004 y 4 de noviembre del mismo ao,
respectivamente, alegando que tales pronunciamientos administrativos vulneran los derechos constitucionales al debido
proceso y de defensa de su representada, y amenaza su derecho a la libertad de trabajo.

Manifiesta el recurrente que con fecha 8 de mayo de 2003 la codemandada Microsoft Corporation y otros
solicitaron al Indecopi realizar una inspeccin en la Universidad Privada de Tacna, entidad ubicada en la localidad del
mismo nombre, inspeccin que, sin embargo, fue suspendida por iniciativa de la misma interesada con fecha 15 de julio
de 2003, con objeto de variar su solicitud original respecto de otra entidad ubicada dentro de la misma localidad. Refiere
que posteriormente y pese a los alcances de dicha peticin de variacin, Indecopi, a travs de su Oficina de Derechos de
Autor, y a instancias de un escrito presentado por la codemandada Microsoft Corporation, con fecha 25 de julio del 2003,
sin prueba alguna que sustente dicha decisin, vari arbitrariamente de localidad procediendo a ejecutar, con fecha 15
de agosto de 2003, la inspeccin en contra de su representada, domiciliada en Av. Cuba N. 699, Jess Mara,
departamento de Lima. Expone que, producto de los hechos descritos, se levant un acta de inspeccin, insertndose en
ella hechos falsos, imponindosele a su representada una multa indiscutiblemente confiscatoria. Puntualiza que en la
citada inspeccin tampoco participaron peritos o expertos en detectar el uso de los supuestos software que aducen los
denunciantes, ms an si se toma en consideracin que las mquinas de propiedad de la empresa recurrente no estn
en condiciones de soportar el software de Microsoft. Precisa tambin que en la primera instancia del procedimiento
administrativo seguido ante Indecopi no se tom en cuenta la peticin del recurrente a efectos de que se realice una
inspeccin para demostrar que sus equipos no pueden soportar el softwarereferido; que ulteriormente, y tras interponer
recurso de apelacin, tampoco se les concedi el uso de la palabra pese a haberlo solicitado, resultando de todo lo
expuesto que su representada, finalmente, ha sido conminada a pagar una multa y un devengado por supuesta violacin
del derecho de autor, equivalentes a las sumas de 34,02 UIT y US $ 31.287,58, respectivamente, lo que atenta en
definitiva contra sus derechos constitucionales.

El Cuadragsimo Primer Juzgado Civil de Lima, con fecha 29 de noviembre del 2004, de plano declara
improcedente la demanda argumentando que la pretensin en el presente caso es la impugnacin de una resolucin
administrativa emitida por Indecopi, por lo que el reclamo es de orden legal y no constitucional, encontrndose regulado
en la Ley sobre derechos de autor o Decreto Legislativo N. 822, no siendo el amparo la va idnea.

La recurrida confirma la apelada estimando que la pretensin del actor requiere ser discutida en una etapa
probatoria, de la cual el proceso constitucional de amparo carece.

FUNDAMENTOS

Petitorio

1. La demanda tiene por objeto que se disponga la inaplicabilidad tanto de la Resolucin N. 193-2004/ODA-
INDECOPI, emitida con fecha 30 de julio del 2004, por la Oficina de Derechos de Autor del Indecopi, como de la
Resolucin N. 1006-2004-TPI-INDECOPI, emitida con fecha 4 de noviembre del 2004, por el Tribunal de Defensa
de la Competencia y de la Propiedad Intelectual de la misma institucin. Alega el demandante que tales
pronunciamientos administrativos vulneran los derechos constitucionales al debido proceso y de defensa de su
representada, y amenaza su derecho a la libertad de trabajo.

Rechazo liminar injustificado. La no exigibilidad de declaratoria de nulidad en el presente caso

2. De manera preliminar a la dilucidacin de la presente controversia, se hace pertinente precisar que aun cuando en
el presente caso se ha producido un rechazo liminar injustificado, habida cuenta de que no se han configurado de
forma manifiesta las causales de improcedencia previstas en la ley procesal aplicable, este Colegiado considera
innecesario declarar el quebrantamiento de forma y la correlativa nulidad de los actuados, dada la urgente
necesidad de tutela que asume el petitorio demandado a la luz de los hechos que lo sustentan. Dicha perspectiva,
por lo dems, resulta plenamente congruente con la idea de anteponer los fines de todo proceso constitucional a las
exigencias de tipo procedimental o formal, tal cual lo enuncia el tercer prrafo del Artculo III del Ttulo Preliminar del
Cdigo Procesal Constitucional.

El Debido Proceso como derecho principalmente invocado. mbitos y dimensiones de aplicacin

3. De lo que aparece descrito en la demanda y de los recaudos que la acompaan se aprecia que lo que
principalmente pretende el recurrente es cuestionar las resoluciones administrativas emitidas por las dependencias
del Indecopi, no solo por la forma como se ha tramitado el procedimiento que culmin con su expedicin, sino por el
contenido o los alcances en que han derivado tales resoluciones. En otras palabras, se trata de una demanda que
en lo esencial invoca la defensa del derecho al debido proceso administrativo, entendiendo que dicho atributo ha
sido vulnerado no solo en trminos formales, sino tambin en trminos sustantivos.

4. Como este Colegiado ha tenido oportunidad de sealar mediante uniforme y reiterada jurisprudencia, el debido
proceso es un derecho fundamental de naturaleza procesal con alcances genricos, tanto en lo que respecta a los
mbitos sobre los que se aplica como en lo que atae a las dimensiones sobre las que se extiende. Con relacin a
lo primero, queda claro que dicho atributo desborda la rbita estrictamente judicial para involucrarse o extenderse
en otros campos como el administrativo, el corporativo particular, el parlamentario, el castrense, entre muchos otros,
dando lugar a que en cada caso o respecto de cada mbito pueda hablarse de un debido proceso jurisdiccional, de
un debido proceso administrativo, de un debido proceso corporativo particular, de un debido proceso parlamentario,
etc. Por lo que respecta a lo segundo, y como ha sido puesto de relieve en innumerables ocasiones, las
dimensiones del debido proceso no solo responden a ingredientes formales o procedimentales, sino que se
manifiestan en elementos de connotacin sustantiva o material, lo que supone que su evaluacin no solo repara en
las reglas esenciales con las que se tramita un proceso (juez natural, procedimiento preestablecido, derecho de
defensa, motivacin resolutoria, instancia plural, cosa juzgada, etc,) sino que tambin, y con mayor rigor, se orienta
a la preservacin de los estndares o criterios de justicia sustentables de toda decisin (juicio de razonabilidad,
juicio de proporcionalidad, interdiccin de la arbitrariedad, etc.). As las cosas, el debido proceso es un derecho de
estructura compleja, cuyos alcances corresponde precisar a la luz de los mbitos o dimensiones en cada caso
comprometidas. Como ya se anticip, en el caso de autos, se trata de un reclamo por la transgresin al debido
proceso en sede administrativa, no solo en el mbito formal sino tambin sustantivo. Corresponde, por tanto, a este
Colegiado emitir pronunciamiento respecto de ambos extremos invocados.

Anlisis de las transgresiones al debido proceso formal

5. En lo que respecta a la dimensin estrictamente procedimental del derecho invocado, este Colegiado considera
que la demanda interpuesta resulta plenamente legtima, habida cuenta de que a) El Decreto Legislativo 822 o Ley
de Derechos de Autor establece, en materia de medidas preventivas o cautelares, diversos criterios que la
administracin y, dentro de ella, los organismos reguladores como el Indecopi, necesariamente deben tomar en
cuenta. En efecto, conforme lo reconoce el artculo 176 de la citada norma Sin perjuicio de lo establecido en el
Ttulo V del Decreto Legislativo N. 807 (que regula las facultades, normas y organizacin del Indecopi), los
titulares de cualquiera de los derechos reconocidos en esta ley o sus representantes, sin menoscabo de otras
acciones que les corresponda, podrn pedir, bajo su cuenta, costo y riesgo, el cese inmediato de la actividad ilcita
del infractor en los trminos previstos por este Captulo. Con este fin, la Oficina de Derechos de Autor, como
autoridad administrativa, tendr la facultad para ordenar medidas preventivas o cautelares rpidas y eficaces [...].
El artculo 177, por su parte establece que Las medidas preventivas o cautelares sern, entre otras: [...] c) La
realizacin de inspeccin, incautacin o comiso sin aviso previo [...]. El artculo 179, a su turno, precisa
que Cualquier solicitante de una medida preventiva o cautelar, debe cumplir con presentar ante la autoridad
administrativa, las pruebas a las que razonablemente tenga acceso y que la autoridad considera suficientes para
determinar que [...] b) El derecho del solicitante est siendo infringido, o que dicha infraccin es inminente [...]. El
artculo 180, de otro lado, prev que El solicitante de medidas preventivas o cautelares debe proporcionar a la
autoridad, adems de las pruebas a las que se refiere el artculo anterior, toda informacin necesaria para la
identificacin de los bienes, materia de la solicitud de medida preventiva y el lugar donde estos se encuentran.
Finalmente, el artculo 181 contempla que La Oficina de Derechos de Autor tendr la facultad para ordenar
medidas preventivas o cautelares en virtud del pedido de una sola parte, sin necesidad de notificar previamente a la
otra, en especial cuando haya posibilidad de que cualquier retraso cause dao irreparable al titular del derecho, o
cuando haya un riesgo inminente de que se destruyan las pruebas; b) De los dispositivos legales anteriormente
mencionados se desprende con toda precisin que si bien la autoridad administrativa, en este caso la Oficina de
Derechos de Autor, tiene la plena facultad de poner en prctica medidas preventivas o cautelares a efectos de
cumplir con su funcin de tutela o proteccin sobre los derechos correspondientes al autor, no puede ejercer dicha
responsabilidad de una manera absolutamente discrecional, sino sujeta a una serie de parmetros mnimos, que no
por ser tales dejan de ser una exigencia a la par que una garanta respecto de las personas o entidades a las que
dichas medidas son aplicadas. Dentro de dicha lgica y aunque es cierto que entre las medidas preventivas o
cautelares se encuentra la diligencia de inspeccin (artculo 177), esta necesariamente debe ser solicitada por el
interesado y sustentada con un mnimo de elementos probatorios o suficientes en la forma en que expresamente lo
indica el anteriormente citado artculo 179. La exigibilidad de dichas pruebas elementales no es, por otra parte, un
asunto opcional o facultativo, sino plenamente obligatorio, conforme lo ratifica el tambin citado artculo 180, lo que
significa que no cabe un manejo diferenciado donde la norma simplemente no lo precisa o no lo habilita. En el
contexto descrito, conviene aadir un detalle sobre en el que posteriormente se incidir. No existe en el Decreto
Legislativo 822 o Ley de Derechos de Autor norma alguna que habilita una diligencia de variacin de inspeccin.
Tampoco se encuentra prevista dicha facultad en el Decreto Legislativo N. 807 o Ley Reguladora de las
Facultades, Normas y Organizacin del Indecopi, lo que supone que su procedencia resulta en el menor de los
casos seriamente cuestionable; c) De lo sealado en los acpites precedentes, y de lo que aparece de la Solicitud
de Inspeccin formulada por la entidad demandada con fecha 8 de mayo del 2003 (obrante de fojas 25 a 28 de los
autos), se observa que no existe un solo elemento probatorio que sustente dicha peticin; dicho esto, incluso
respecto de la denominada Universidad Privada de Tacna sobre quien originalmente se solicit dicha medida. En
dicho contexto, la simple invocacin de normas jurdicas que realiza la entonces peticionante, no puede servir como
argumento para convalidar la procedencia de la misma, no solo por las razones de insuficiencia probatoria
anteriormente precisadas, sino porque incluso las propias normas citadas (literal f del artculo 169 del Decreto
Legislativo N. 822 y literales a, b y c del artculo 2 del Decreto Legislativo N. 807) no suponen excepcin alguna,
explcita o implcita sobre los mandatos legales establecidos en la tramitacin de toda medida preventiva o
cautelar; d) Tampoco se observa en el posterior escrito de variacin de solicitud de inspeccin, presentado por la
actual demandada con fecha 25 de julio del 2003 (ff. 30-31), que exista respaldo normativo alguno que sustente
jurdicamente dicha medida, sea en base a la Ley de Derechos de Autor o en base a la Ley Reguladora de las
Facultades, Normas y Organizacin del Indecopi. Por el contrario, este ltimo escrito no solo vuelve a incurrir en
una absoluta y clamorosa insuficiencia probatoria, sino que dicha anomala resulta hasta considerativa o
argumental, pues no se da una sola razn que justifique o respalde la diligencia de inspeccin y ni siquiera la de la
consabida y, por dems, irregular solicitud de variacin. Lo ms saltante resulta siendo la contradiccin evidente
que existe entre este ltimo escrito y uno anterior sobre suspensin presentado por la misma demandada con fecha
15 de julio del 2003 (f. 29), en el cual, y tras peticionarle a la Oficina de Derechos de Autor del Indecopi suspender
temporalmente la diligencia de inspeccin en el local de la Universidad Privada de Tacna, ubicado en la ciudad de
Tacna, argumenta que dicha suspensin se realiza a fin de tramitar una variacin de solicitud de inspeccin a
llevarse a cabo en otra entidad ubicada en la misma localidad, cuando, al revs de ello y como se aprecia de los
autos, la consabida medida termina solicitndose y posteriormente ejecutndose en el local de la actual
demandante, ubicado en Lima, esto es, fuera de la localidad para la que supuestamente haba sido prevista dicha
variacin; e) Ni la tantas veces citada variacin ni el escrito que pretende respaldarla tienen, como se ha sealado
precedentemente, fundamento normativo alguno, constituyndose, por las consideraciones descritas, en un
procedimiento a todas luces irregular, habilitado ipso facto por parte de la demandada. Este solo hecho, por lo
dems, sera suficiente para considerar nula la diligencia de inspeccin practicada por la Oficina de Derechos de
Autor y cuya acta de fecha 15 de agosto del 2003 obra de fojas 50 a 68 de los autos. Sin embargo, tampoco es el
nico que merece aqu analizarse; f) A fojas 83 de los autos obra el escrito mediante el cual la demandada, tras
haber formulado recurso de apelacin contra la Resolucin N. 193-2004/ODA-INDECOPI, emitida por la Oficina de
Derechos de Autor del Indecopi, solicita el uso de la palabra, esta vez, ante el Tribunal de Defensa de la
Competencia y de la Propiedad Intelectual del Indecopi (Sala de Propiedad Intelectual). Tambin obra, a fojas 84, la
Cdula de Notificacin que con fecha 29 de septiembre emite la citada Sala de Propiedad Intelectual y en la cual
responde la peticin formulada argumentando que Conforme a lo dispuesto en el artculo 206. del Decreto
Legislativo N. 822, Ley de Derecho de Autor, la actuacin o denegacin de la solicitud del uso de la palabra
quedar a criterio de la Sala de Propiedad Intelectual del Tribunal. En el presente caso, del anlisis de lo actuado y
atendiendo a la materia en discusin, la Sala ha determinado DENEGAR el uso de la palabra
solicitado; g) Considera este Colegiado, sobre este particular, que si bien el artculo 206 de la citada Ley de
Derechos de Autor establece expresamente que en materia de solicitud de informe oral [...] La actuacin de
denegacin de dicha solicitud quedar a criterio de la Sala del Tribunal, segn la importancia y trascendencia del
caso, ello no significa el reconocimiento de una facultad absolutamente discrecional. Aunque tampoco, y desde
luego, no se est diciendo que todo informe oral tenga que ser obligatorio por el solo hecho de solicitarse, estima
este Tribunal que la nica manera de considerar compatible con la Constitucin el susodicho precepto, es
concibindolo como una norma proscriptora de la arbitariedad. Ello, por de pronto, supone que la sola invocacin al
anlisis de lo actuado y a la materia en discusin no puede ser suficiente argumento para denegar la solicitud de
informe oral, no solo porque no es eso lo que dice exactamente la norma en cuestin (que se refiere nicamente a
la importancia y trascendencia del caso), sino porque no existe forma de acreditar si, en efecto, se ha analizado
adecuadamente lo actuado y si la materia en debate justifica o no dicha denegatoria. El apelar a los membretes sin
motivacin que respalde los mismos es simplemente encubrir una decisin que puede resultar siendo plenamente
arbitraria o irrazonable; h) Desde la perspectiva descrita, considera este Colegiado que, sin necesidad de declarar
inaplicable el citado artculo 206 del Decreto Legislativo 822, procede una lectura de dicho dispositivo de forma que
resulte compatible con la Constitucin y con el cuadro de valores materiales que ella reconoce. En el caso de autos,
sin embargo, resulta evidente que la lectura que se ha dispensado a dicho precepto, y que aparece citada en la
mencionada Notificacin de fojas 84, no ha reparado en que si del anlisis de los actuados aparecen notorias
irregularidades acaecidas desde la etapa de la diligencia de inspeccin y que han sido cuestionadas en todo
momento, no se puede pretender que ni siquiera procede el derecho de defensa que, en la forma de informe oral, le
asiste a la entidad demandante.

6. Por lo sealado hasta este momento, queda claro que, en el presente caso, no se ha hecho por parte de las
dependencias e instancias del Indecopi una observancia escrupulosa del debido proceso administrativo entendido
en trminos formales. Cabe, por consiguiente, recordar que dicho derecho no es simplemente un conjunto de
principios o reglas articuladas referencialmente a efectos de que la administracin pueda utilizarlas o prescindir de
las mismas cuando lo considere conveniente. De su objetividad y su respeto depende la canalizacin del
procedimiento administrativo en una forma que resulta compatible con la Justicia como valor y la garanta para el
administrado de que est siendo adecuada o correctamente procesado. Constatadas las infracciones descritas, la
demanda debe estimarse en este primer extremo.

Anlisis de la transgresin al debido proceso sustantivo. La correlativa amenaza a la libertad de trabajo

7. En lo que respecta al contenido mismo de las resoluciones administrativas cuestionadas por la entidad recurrente,
esto es, la Resolucin N. 193-2004/ODA-INDECOPI, del 30 de julio del 2004, y la Resolucin N. 1006-2004-TPI-
INDECOPI, del 4 de noviembre del 2004 (ff. 87-112 de los autos), este Colegiado estima pertinente puntualizar que,
independientemente de que exista una diferenciacin en los aspectos conclusivos en los que desembocan ambos
pronunciamientos (uno es ms gravoso que el otro), los mismos adolecen de un vicio de origen, que reside en el
hecho de no haber reparado o merituado de modo adecuado las transgresiones producidas por parte de la
administracin, al momento de efectuar la consabida diligencia de inspeccin e incluso (y esto respecto de la
resolucin de segunda instancia administrativa) durante el mismo procedimiento. Tal situacin, sin necesidad de
que ahora tenga que merituarse la intensidad de las sanciones aplicadas, conlleva arbitrariedad manifiesta en el
proceder, lo que supone que, cualquiera que sea la conclusin adoptada, esta necesariamente ha devenido en
irrazonable.

8. Entiende este Colegiado que independientemente de las transgresiones producidas respecto del derecho
fundamental al proceso debido, existe correlativamente en el caso de autos, y a la luz del tipo de sanciones
aplicadas (esencialmente pecuniarias), una amenaza cierta e inminente sobre la libertad de trabajo, concretizada en
el hecho de venirse requiriendo a la recurrente, bajo apercibimiento de aplicarse nuevas sanciones (f. 24 y 24 vuelta
del cuadernillo especial), el pago de un monto de dinero como el fijado en la Resolucin N. 1006-2004-TPI-
INDECOPI. Bajo tales consideraciones se hace necesario, de modo adicional a lo sealado precedentemente,
hacer hincapi en la necesidad de que en toda circunstancia en la que se aplique sanciones de tipo econmico se
ponderen del modo ms adecuado sus efectos y consecuencias a fin de no perjudicar de modo ostensible la citada
libertad.

Facultad de verificacin y sancin de las dependencias del Indecopi

9. Este Tribunal, por ltimo, deja claramente establecido que el hecho de que tras haberse detectado las infracciones
a las dimensiones del debido proceso aqu sealadas, tenga que disponerse necesariamente la inaplicabilidad de
las resoluciones cuestionadas, no supone que las dependencias competentes del Indecopi (especficamente su
Oficina de Derechos de Autor) no puedan realizar a posteriori una nueva verificacin sobre la entidad recurrente y
aun sancionar, de darse el caso. Simplemente la necesidad y, al mismo tiempo, la advertencia de que en tales
ocasiones se proceda con sujecin escrupulosa a la normatividad aplicable, que, como ya se seal en su
momento, establece criterios imperativos o de observancia obligatoria. Queda claro, en todo caso, que los actos
administrativos que han sido consecuencia de las resoluciones cuestionadas (entre ellos, el requerimiento de pago
anteriormente sealado) carecen de sustento.

Precedente vinculante

10. Finalmente, y por tratarse en el presente caso de una causa en la que este Colegiado ha dejado establecida su
posicin respecto a la interpretacin que debe darse a determinadas normas del ordenamiento jurdico, resulta de
aplicacin el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, lo que supone que, a partir de la
fecha de la publicacin de la presente sentencia, todos los jueces y tribunales del pas quedan vinculados por el
precedente aqu establecido y principalmente desarrollado en los acpites a), b) g) y h) de su fundamento 5.

Por los fundamentos precedentes, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del
Per

HA RESUELTO

Declarar FUNDADA la demanda de amparo interpuesta.

Dispone inaplicar a la Escuela Internacional de Gerencia High School of Management - Eiger, tanto la Resolucin N.
193-2004/ODA-INDECOPI, emitida con fecha 30 de julio del 2004, por la Oficina de Derechos de Autor del Indecopi,
como la Resolucin N. 1006-2004-TPI-INDECOPI, emitida con fecha 4 de noviembre del 2004, por el Tribunal de
Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual de la misma institucin.

Dispone la incorporacin del fundamento 5, acpites a), b) g) y h), a la parte resolutiva de la presente sentencia.

Publquese y notifquese.

SS.

GARCA TOMA
ALVA ORLANDINI
LANDA ARROYO


JURISPRUDENCIA SISTEMATIZADA
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Precedentes Constitucionales

Sentencia N. 2302-2003-AA/TC
Caso Inversiones Dreams S.A.
Contenido normativo Agotamiento de la va previa - materia tributaria
Fecha de publicacin 29/06/2005
Sumilla Se precisa que cuando se cuestionen los actos concretos de aplicacin de una norma
reglamentaria -Decreto Supremo-, ser necesario el agotamiento el agotamiento de la va
previa. La excepcin a esta regla, sern los casos de afectaciones por normas autoaplicativas,
en cuyo caso, el juez constitucional deber fundamentar las razones de tal calificacin.

Precedente vinculante
"5 En primer lugar, nos apartamos del criterio mediante el cual, afirmamos que la va previa no se encuentra regulada,
y, por lo tanto no es exigible, cuando se cuestionan los efectos de un Decreto Supremo que ha sido dictado
contraviniendo lo dispuesto en el artculo 74 de la Constitucin. (STC 489-2000-AA/TC, STC 930-2001-AA/TC, STC
323-2001-AA/TC, STC 022-2000-AA/TC); por dos razones fundamentales:
A) Primeramente, porque de existir actos concretos de aplicacin de una norma tributaria, como por ejemplo, rdenes
de pago, resoluciones de determinacin, multas o cobranzas coactivas; es evidente, que el reclamo de los mismos,
debe seguir previamente el trmite administrativo establecido en la norma de la materia, esto es, el Cdigo Tributario.
En ese sentido, no es cierto que en estos casos, la va previa no se encuentre regulada, puesto que, ante la exigencia
arbitraria de una deuda tributaria, el contribuyente puede reclamar en primera instancia, ante el rgano administrador
del tributo, y luego apelar ante el Tribunal Fiscal, en cuyo caso, recin queda agotada la va administrativa.
B) De otro lado, porque un Decreto Supremo, como norma reglamentaria, se encuentra subordinada directamente a
las leyes e indirectamente a la Constitucin. As, cuando se trata de materia tributaria, atendiendo al principio de
reserva de ley del artculo 74 de la Constitucin, cuando un Decreto Supremo regula esta materia, constituye un
reglamento secumdum legem, el cual slo puede desarrollar la ley ms no trasgredirla ni desnaturalizarla. En estos
casos, de extralimitar el contenido de una ley, no cabe duda que, un rgano administrativo como el Tribunal Fiscal, se
encuentra plenamente facultado para pronunciarse al respecto, ms an cuando, el artculo 102 del Cdigo
Tributario, establece que, al resolver el Tribunal Fiscal deber aplicar la norma de mayor jerarqua.
6. En consecuencia, cuando se cuestione los actos de aplicacin de un Decreto Supremo como norma reglamentaria
en materia tributaria, estamos en principio frente a un problema de conformidad con la Ley, para lo cual, debe
agotarse la va administrativa hasta llegar al recurso de apelacin ante el Tribunal Fiscal. Cabe advertir sin embargo,
un inconveniente a esta regla: los casos de normas autoaplicativas.
7. En diversa jurisprudencia, este Colegiado ha sealado, que no procede el amparo directo contra normas cuando se
trata de normas heteroaplicativas, es decir, que tienen su eficacia condicionada a la realizacin de actos posteriores;
contrario a ello, si procede cuando el acto lesivo es causado por normas autoapliactivas, esto es, cuando no requieren
de un acto posterior de aplicacin sino que la afectacin se produce desde la vigencia de la propia norma (STC 1314-
2000-AA/TC, 504-2000-AA/TC, 0830-2000-AA/TC, 2670-2002-AA/TC, 487-2003-AA/TC).
Lgicamente, no resultara exigible el agotamiento de la va previa en el caso de normas autoaplicativas, pues, al ser
susceptibles de afectar derechos fundamentales con su sola vigencia, el trnsito por esta va podra convertir en
irreparable la agresin. Ms an, al no requerir actos concretos de afectacin, hara inviable un pronunciamiento por
parte del Tribunal administrativo.
8. Cabe preguntarse entonces, si las normas tributarias cuestionadas en autos, son normas autoaplicativas. En la STC
1311-2000-AA/TC cuando se cuestion la conformidad con el principio de legalidad, del Decreto Supremo N 158-99-
EF, sealamos que "...si bien parece que el acto lesivo no se haba producido al interponerse la demanda, pues no
constaba en autos prueba de que el impuesto haba sido aplicado o cobrado al accionante, es opinin de este Tribunal
que el hecho de que el Decreto Supremo N 158-99-EF no requiera de acto posterior alguno para su obligatoriedad, lo
cual hace un dispositivo legal de eficacia inmediata, imperativo frente a los sujetos pasivos del impuesto, por lo que no
puede negarse su naturaleza autoaplicativa o de acto aplicatorio, es decir, con mayor certeza de ocurrencia que la
amenaza de violacin del derecho (...) y por ende, proceda esta accin de amparo, an cuando en la prctica no se
hubiera realizado todava el acto de aplicacin p cobranza del impuesto...".
Este criterio es, de igual manera, aplicable al caso de autos.
9. En efecto, estas normas tributarias son del tipo autoaplicativas, pues en la medida que el demandante sea sujeto
pasivo del tributo y se configure en su caso el hecho imponible de la norma, la misma ya le es exigible, es decir, ya se
encuentra obligado al pago sin esperar que la administracin desemboque su actuacin administrativa para ejercer la
cobranza de la deuda. Este ser un caso de excepcin para a la regla del agotamiento de la va previa. "