Introduccin

Las polticas sociales, enmarcadas en lo que se ha dado en llamar el perodo pos-neo

liberal, parecieran estar signadas por un nuevo rasgo: la garanta de una mayor co
bertura hacia los sectores pauperizados de la sociedad bajo la enunciacin de derec
ho ciudadano, es decir, de carcter universal. Esto, a su vez, resultara de la estru
cturacin de nuevas fuentes de financiamiento que las constituyen en protecciones ms
estables, en contraposicin a la transitoriedad de las polticas implementadas duran
te el neoliberalismo.
Durante la segunda presidencia de Cristina Fernndez de Kirchner se implement la As
ignacin Universal por Hijo, paradigma de la poltica social en la actualidad. Esta
nueva modalidad de intervencin sobre la cuestin social es considerada, por algunos
autores, como uno de los aspectos que pauta el inicio de un proceso de contrarr
eforma del sistema de proteccin social1. Este proceso, an en trnsito, evidenciara el
paso de un modelo de proteccin social basado en la asistencia hacia otro fundado
en principios de seguridad.
Aun cuando se carece de evaluaciones de impacto2 acerca de esta nueva poltica, se
estima que la Asignacin Universal por Hijo habra mejorado la situacin de pauperiza
cin de los sectores populares, fuertemente castigados durante la dcada del 90. As,
si recordamos que, entre 1996 y 2002 la tasa de desocupacin pas de 18,8% al 21,5%,
la condicin de pobreza alcanz al 50% de la poblacin y los trabajadores informales su
peraron a los asalariados formales se puede estimar que la percepcin de un ingres
o de $ 2703 por hijo, de forma estable, impact positivamente en las familias bajo
condiciones de pobreza, principalmente en aquellas que se encuentran an en situa
cin de indigencia.
Esta iniciativa, conjuntamente con el remoce de las polticas orientadas al asocia
tivismo promovida por el programa Argentina Trabaja se han presentado, desde el di
scurso oficial, como intervenciones tendientes a modificar la inequidad social y
la desigual distribucin del ingreso, distancindose de un discurso e intervencin pbl
ica centrada en la exclusiva atencin al pobre.
En este sentido, la poltica social de los ltimos aos se ha enunciado como una poltic
a tendiente a restituir derechos a partir de intervenciones pblicas ms universalizado
ras, permanentes y complementarias de la poltica de promocin de empleo genuino. En cu
alquier caso, si bien marcan tendencialmente una nueva orientacin en la poltica so
cial, presentan tensiones ante la permanencia de concepciones y modalidades de l
a intervencin social prototpica del asistencialismo neoliberal.
A partir del anlisis de los aspectos normativos, funcionales y presupuestarios de
los Programas de Asignacin Universal por Hijo y Argentina Trabaja, buscamos iden
tificar los rasgos novedosos de la poltica social contempornea, a los fines de est
ablecer las caractersticas de estas nuevas intervenciones. En este sentido, surge
n una serie de interrogantes que guan la investigacin: en qu grado las polticas socia
les recientemente implementadas alcanzan a desplazar y revertir las modalidades
de intervencin social asitencialistas, focalizadas y transitorias, caractersticas de
l neoliberalismo? Es posible rotular a las actuales polticas sociales como postneol
iberales si stas an mantienen el principio de la condicionalidad para la percepcin del
beneficio?, en qu medida los nuevos programas constituyen herramientas destinadas
a favorecer el cooperativismo o, por el contrario, permiten la reedicin de progr
amas de empleo subsidiado? Y, por ltimo, qu factores permitiran identificar la trans
formacin de la poltica social asistencial? Hasta qu punto las modalidades de interve
ncin adoptadas profundizan esta transformacin o, por el contrario, las limitan?
Algunas consideraciones sobre la relacin entre poltica social y asistencia
El anlisis de las transformaciones contemporneas experimentadas por la asistencia
exige la revisin previa del andamiaje conceptual que la define, como asimismo su
distincin de las restantes formas de intervencin de la poltica social.
Esta preocupacin se funda en la apreciacin de que la asistencia, como modalidad de
intervencin social, ha adquirido un rol protagnico en pases latinoamericanos como
el nuestro. Es decir, la pervivencia de lo asistencial de la poltica social, pred
ominio que vara segn el contexto histrico y social de cada nacin, es una particulari
dad que ha diferenciado las polticas sociales latinoamericanas de aquellas implem
entadas en los estados europeos. Esta inquietud deviene tanto ms relevante en cua
nto ciertas perspectivas aseveran que los modelos de proteccin social basados en
principios de seguridad pondran en cuestin la persistencia de la asistencia como m
odalidad de la poltica social.
En cuanto a la poltica social, las definiciones y conceptualizaciones existentes
son tan numerosas como divergentes. Un referente obligado resulta Robert Castel
quien historiza el desarrollo de la poltica social moderna estableciendo una dist
incin entre la intervencin social-asistencial (desde la tradicional caridad cristi
ana hasta sus formas laicas, como la filantropa) y el desarrollo de los seguros q
ue, a diferencia de la intervencin asistencial, se estructur como un fondo de prev
isin de los trabajadores manuales frente a eventuales causas de incapacidad de tr
abajar como la enfermedad, los accidentes o la muerte. Si bien, como seala Castel
, el seguro se constituy, en sus orgenes y hasta mediados del siglo XX, como un ana
logon de la asistencia,4 su desarrollo va a ser central en la sociedad salarial,
ya que, a partir de la dcada del 50, alcanz a consolidarse como una cobertura gener
alizada de los riesgos sociales.5
Todas estas intervenciones enumeradas implicaron, para el autor, modalidades de
proteccin social orientadas a garantizar un proceso de inscripcin de los sujetos e
n la organizacin social, por lo que su problematizacin de la poltica social puede s
er comprendida como una reflexin sobre las condiciones de la cohesin social a parti
r del anlisis de situaciones de disociacin.6 La poltica asistencial especficamente con
siderada como el origen de la poltica social moderna- tambin cumple una funcin de (
re) integracin de los desafiliados de la sociedad. Por oposicin al seguro, no busca
proteger a la totalidad de la poblacin desafiliada, sino, por el contrario, estab
lecer criterios de tutela en base a criterios meritocrticos e individuales y no de
derechos.
El abordaje de Castel, fuertemente anclado en la preocupacin relativa a la cohesin
y el lazo social, contrasta con las perspectivas que enfatizan la ligazn entre p
oltica social y los requerimientos inherentes a la reproduccin del proceso de valo
rizacin del capital como, por ejemplo, en la clsica perspectiva enunciada por Offe
(1988). Para ste, la poltica social es una estrategia estatal tendiente a garanti
zar la incorporacin de la fuerza laboral a la relacin capital-trabajo por lo que s
u funcin decisiva es la regulacin del proceso de proletarizacin. La poltica social c
ontribuye as a generar voluntad para el trabajo, formar habilidades de los asalar
iados y, finalmente, crear perspectivas objetivas de venta de la fuerza laboral
en relacin a la demanda por parte del capital.
Desde esta ptica, la poltica social no es mera respuesta ni a las exigencias plant
eadas por la clase obrera, ni a los imperativos del proceso de valorizacin. Antes
bien, sta tiende a compatibilizar las necesidades del polo del trabajo y del cap
ital, de modo que las polticas sociales nunca son respuestas inequvocas a los inte
reses de la clase capitalista. Esta compatibilizacin exige, como lo seala Offe (19
98) el desarrollo paralelo de funciones de mercantilizacin de la fuerza de trabaj
o y las necesidades de reproduccin y su reverso la desmercantilizacin, entendiendo
por este concepto a las respuestas e intervenciones que garantizan que individu
os y familias mantengan ciertos grados y niveles de vida socialmente aceptables
independientemente de su participacin en el mercado (Esping Andersen; 1993: 60).
Ambas intervenciones, como sostiene Keane (1988), pueden generar procesos de auto
obstruccin en tanto la relacin contractual entre el capital y trabajo queda afectad
a por variables polticas, generando obstculos en el proceso de acumulacin.
La asistencia, como una modalidad histrica y especfica de intervencin social, adopt
a distintos significados segn la perspectiva que asumamos. As, desde la perspectiv
a de la poltica social como intervencin de integracin, la asistencia es el mecanism
o que concurre a la contencin del conflicto latente o explcito frente a la desafilia
cin (re)integrando a los sujetos bajo formas subordinadas. En cambio, para la per
spectiva de la proletarizacin las intervenciones asistenciales son mecanismos est
atales que garantizan un sostenimiento y reproduccin de la fuerza de trabajo, muc
has veces en condiciones mnimas, de forma tal que los desocupados temporarios o pe
rmanentes - puedan reinsertarse al mercado de trabajo. Ambos enfoques permiten d
imensionar la funcin que cumple la poltica social en la organizacin y legitimacin de
l conflicto social latente y la reproduccin de la fuerza de trabajo en las socied
ades capitalistas. Sin embargo, en dichas perspectivas la funcin de la poltica soc
ial pierde especificidad en tanto poltica pblica7 no slo porque aparece como una po
ltica auxiliar de la verdadera poltica social, las polticas laborales sino, como seala
Fleury (1999), son perspectivas que tienden a opacar las contradicciones que at
raviesan a toda intervencin social en especial aquellas derivadas de las luchas s
ociales y polticas.
En otro orden de ideas y, a partir de la recuperacin de la definicin realizada por
Marshall y Corts, Danani (2009) sostiene que la poltica social es una de las form
as de intervencin social del estado que coadyuva a la produccin de las condiciones
de vida y la reproduccin de la vida mediante la regulacin indirecta de la forma m
ercanca de la fuerza de trabajo. En este sentido, la poltica social, como forma de
intervencin social del estado, se distingue pues de la poltica laboral. Mientras
que esta ltima interviene directamente en las condiciones de venta y uso de la fu
erza de trabajo, regulando el circuito de distribucin primaria del ingreso, la pr
imera acta moldeando y creando las condiciones de produccin y la reproduccin de la
vida, operando sobre la distribucin secundaria del ingreso.8
Esta definicin de poltica social permite distinguir diversas formas de intervencin
segn sea el sujeto al que est orientada. Es decir, mientras que una modalidad de e
sta poltica pone en marcha un complejo de seguridades derivadas de la relacin sala
rial formal; otra modalidad, la asistencia, interviene sobre las consecuencias y
circunstancias sociales y/o individuales que surgen de la ausencia de insercin e
n el mercado de trabajo. As, la asistencia constituye una forma de intervencin del
estado que acta sobre los mrgenes del sistema, es decir, sobre aquellos sectores
de la poblacin que no estn integrados a la relacin salarial y se encuentran, por lo
tanto, desprotegidos, por oposicin a las intervenciones axiales, o sea, aquellas
que proceden a la regulacin de la condicin salarial9.10
Entendemos, por lo tanto, que la asistencia y la seguridad social son modalidade
s permanentes de intervenir sobre la cuestin social y no modelos histricos sucesiv
os. Es decir, el predominio de una u otra modalidad se modifica histricamente segn
las fuerzas polticas y sociales existentes en cada sociedad. En el caso argentin
o, creemos tambin que el sector asistencial de la poltica social aunque de mayor pe
so que en el viejo continente- fue relativamente marginal hasta la puesta en mar
cha y posterior profundizacin del proceso de reforma neoliberal de la dcada del 90
.
La asistencia social neoliberal
Como lo han sealado varios autores, la seguridad social en nuestro pas se estructu
r histricamente en base al derecho al trabajo formal y regulado, a diferencia de a
lgunos estados de bienestar europeos donde primaron las polticas sociales garante
s de derechos sociales de alcance universal11. En consecuencia, la asistencia de
vino un aspecto residual de la poltica social, asumiendo un carcter focalizado en
los casos de extrema pobreza y minoras tuteladas, minimizando el nmero de poblacin
asistida y favoreciendo su articulacin en base a principios alternativos al de lo
s de la ciudadana social.12
La reestructuracin de las condiciones de acumulacin capitalista consolidada durant
e la dcada de los 90 en Argentina fue posible en virtud de una profunda transform
acin del rol del estado, que se aboc a crear favorables negocios para el capital.
Ello produjo una amplia redefinicin del complejo de intervenciones sociales del e
stado, fundamentalmente aquellas antiguamente asociadas a la regulacin del mercad
o de trabajo.
Al tiempo que se volvan visibles las consecuencias econmico-sociales de las poltica
s de ajuste estructural, la poltica social asistencial se extendi ms all de las clsic
as minoras tuteladas13 para alcanzar a la poblacin en condiciones de extrema pobre
za14 cuyo nmero creca sin pausa, al igual que el de los desocupados. Hacia el 2002
, como lo sealamos ms adelante, la desocupacin ascendera a un 21,5%, la pobreza a un
50% y el trabajo informal superara al formal.
No obstante, las polticas de transferencias monetarias (o de bienes) implementada
s, se limitaron al suministro de mnimos biolgicos de reproduccin15 y fueron sujetas
, cada vez ms, a la exigencia de una contraprestacin laboral por parte de los perc
eptores, instituyndose realmente en planes de empleo subsidiado.
La asistencia adquiri entonces una forma marcadamente transitoria organizada bajo
el formato de programas que ponan en tela de juicio la nocin de derechos sociales p
ropia del otrora estado social, y, por ello mismo, asuman un carcter marcadamente
restrictivo. A instancias de los organismos financieros internacionales, por otr
a parte, la exigencia de contraprestacin laboral se instituy en leiv motiv de las
intervenciones asistenciales. Este mecanismo busc evitar el acceso a la asistenci
a a sujetos considerados en condiciones para insertarse en el mercado de trabajo,
cada vez ms flexibilizado y desregulado.
Paralelamente, los recursos pblicos, aplicados selectiva y condicionadamente, fue
ron canalizados por intermedio de organizaciones sociales de tipo comunitario, l
o que permiti descargar la responsabilidad estatal relativa a la reproduccin de la
s condiciones de existencia sobre la poblacin pobre y, a la vez, garantizar el co
ntrol social sobre ellas.
Finalmente, el desmantelamiento del complejo de intervenciones del estado en la
economa y, por ende, del mundo del trabajo, supuso la renuncia a la aplicacin de l
a poltica econmica para mejorar las condiciones de reproduccin de los sectores popu
lares. En consecuencia, la poltica social asistencial implementada a lo largo de
la dcada del 90 se constituy en una poltica pblica crecientemente limitada a la comp
ensacin social de los costos del ajuste estructural. En este sentido, la interven
cin asistencialista de la poltica social fue el resultado de la imposicin de un nue
vo orden poltico institucional que legitim la carencia (de trabajo y de bienes) de
los sujetos como el producto resultante de la falta de dinero y de adaptacin a l
as transformaciones ocurridas en el mundo del trabajo.
Cabe sealar que la implementacin de las polticas sociales contra la pobreza que se
consolidaron en nuestro pas en la dcada del 90, no solo redefini el lugar ocupado p
or la asistencia sino que promovi la revisin conceptual de la relacin entre poltica
social y asistencia, que discutimos ms arriba.
Muchos anlisis16 tendieron a distinguir la asistencia social17 del asistencialism
o. Desde esta perspectiva, la poltica de asistencia no necesariamente responde a
la provisin exclusiva de bienes y de servicios frente a lo que puede identificars
e como carencias sociales18 mientras que el asistencialismo, o su novedad (relat
iva), fue que la intervencin social estatal se orient a compensar las carencias, b
ajo acciones voltiles y focalizadas, de los sectores sociales en condiciones de e
xtrema pobreza.19 De esta forma, mientras que el asistencialismo anul el registro
del derecho y sus garantas como base de la intervencin social, la asistencia no i
mplica ni se opone a la constitucin de derechos. Por el contrario, su conquista d
epende de la lucha poltica de las distintas clases por el reconocimiento de derec
hos que vayan ms all de la supervivencia y de las transformaciones institucionales
que esta disputa trae aparejada.20
En efecto, coincidimos con Grassi cuando seala que la poltica social es un espacio
crtico en el cual se condensa la hegemona y, por consiguiente
(...) tiene capacidad de normativizar y normalizar, en tanto que el Estado se co
nstituye en un actor (y en un mbito) clave en la produccin de los problemas social
es, en la delimitacin de su propia responsabilidad, en la definicin de los sujetos
merecedores de sus intervenciones y las condiciones para dicho merecimiento.21
La intervencin asistencial luego de la crisis del 2001
La crisis econmica, poltica y social de los aos 2001-2002 contribuy a redefinir los
criterios rectores de la asistencia social neoliberal. Los nuevos gobiernos que
asumieron, al igual que aquellos que lograron estabilizarse en los niveles subna
cionales, pusieron en marcha un conjunto de medidas, mayoritariamente de corte a
sistencial, destinadas a atender la grave situacin social y, al mismo tiempo, con
tener los efectos deslegitimadores de la crisis. Mientras que a nivel nacional,
la intervencin se organiz en torno de un programa de empleo subsidiado, el Plan Na
cional de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados del 2002, los niveles provinciales
y locales se consagraron a la asistencia alimentaria.
Las distintas herramientas implicaron una masificacin de la asistencia, que se co
ntrapuso a la selectividad propia de la focalizacin neoliberal.22 Por otra parte,
los alcances de la conflictividad social emergente impuls dicha masividad, lo qu
e a la postre impidi la imposicin y verificacin de los criterios tradicionales de f
ocalizacin, como asimismo la exigencia de contraprestacin laboral. Finalmente, la
creciente intervencin en la gestin de la asistencia social asumida por las organiz
aciones comunitarias permiti que algunos movimientos sociales disputaran liderazg
os territoriales detentados histricamente por los partidos polticos tradicionales
los que, paralelamente, se encontraban sumidos en una grave crisis de representa
cin. Ello contribuy a dotar a las organizaciones de un relativo poder de condicion
amiento respecto del sistema poltico, aunque su intervencin en materia de definicin
de los lineamientos de los programas result marginal y se limit por entonces a la
obtencin de cuotas de planes.
A partir de 2003, con la asuncin del presidente electo Nstor Kirchner, dichos prog
ramas sociales fueron cuestionados en razn de su carcter focalizado y su poca efic
acia para erradicar el problema del desempleo y la pobreza estructural. Consecue
ntemente, desde el punto de vista discursivo se acentu la retrica relativa a la ne
cesidad de promover la intervencin estatal con el objeto de crear empleo genuino.
En este contexto, desde el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin, se lanz el
Plan Nacional de Desarrollo local Manos a la Obra23, sobre la base de las distint
as experiencias asociativas que, en el marco de la crisis, haban emprendido los s
ectores populares. Este Plan foment el autoempleo y la economa social constituyndose
en una fuente de provisin sustituta del ingreso, con una relativa capacidad para
alcanzar la revinculacin de los sujetos y grupos con actividades productivo-labor
ales24. Por otro lado, fue considerada una intervencin capaz de facilitar una pro
gresiva recuperacin de las economas locales, al tiempo que se constituy en una herr
amienta poltica relativamente eficaz orientada a descomprimir la protesta social me
diante el acercamiento de las organizaciones sociales al estado.
Sin embargo, estas intervenciones continuaron revistiendo un carcter residual res
pecto del conjunto de la poltica social y permanecieron subordinadas a la dinmica
de la poltica asistencial. En este sentido, frente al fracaso de la estrategia ma
siva de revinculacin productiva de los sectores pauperizados y, asumiendo la dema
nda de los organismos internacionales, hacia mediados de la dcada, el gobierno im
puls la implementacin de intervenciones pblicas diferenciadas segn los tipos de pobl
acin a ser atendida, clasificada en base a criterios de empleabilidad25. Como conse
cuencia, se cre el Plan Familias26 orientado a la poblacin considerada no empleabl
e, principalmente mujeres, a quienes se les exiga la contraprestacin de certificad
os de cumplimiento de la escolaridad y salud de sus hijos27. Para los sectores c
onsiderados aptos para reingresar al mercado de trabajo se implement, por su part
e, el Seguro de Empleo y Capacitacin con condicionalidad laboral.
En este sentido, si bien desde el 2003 comenzaron a delinearse ciertos cuestiona
mientos a la poltica asistencialista, persistieron, sin embargo, algunos postulad
os y elementos de intervencin social neoliberal: mecanismos coactivos como la con
traprestacin, la focalizacin condicionante, y subsidios cuyos montos no superaban
los mnimos biolgicos de reproduccin. Slo a partir del 2009, ao signado por la derrota
electoral del oficialismo y la crisis econmica internacional, se produjo el lanz
amiento de dos iniciativas novedosas en trminos de poltica social asistencial.
El primero de ellos fue el Programa Argentina Trabaja, consistente en la puesta
en marcha de cooperativas, integradas por personas de bajos recursos socioeconmic
os, abocadas a la realizacin de obras de construccin y mejoramiento barrial de baj
a y mediana complejidad28. Por otro lado, fue lanzada la Asignacin Universal por
Hijo, plan mediante el cual se otorga un beneficio no contributivo29 a los padre
s (a uno de ellos) de nios menores de 18 aos, o discapacitados de cualquier edad q
ue se encuentren desocupados o se desempeen en la economa informal y cuyo ingreso
no supere el salario mnimo, vital y mvil. A diferencia de las asignaciones familia
res de los trabajadores formales, la percepcin total del beneficio de la Asignacin
Universal est condicionada a la acreditacin de los controles de salud y el cumpli
miento de la escolaridad de los nios.
Ms all de la discusin sobre la universalidad, tal definicin de la poblacin destinatar
ia de la Asignacin Universal por Hijo que incluye a los jefes de hogar con trabajo
informal cuyo ingreso no supere el Salario Mnimo Vital y Mvil- permite observar c
ierto distanciamiento con respecto a la poltica social asistencial neoliberal. Po
r un lado, a diferencia de los parmetros extremadamente selectivos de los program
as precedentes, esta definicin de la poblacin destinataria limita parcialmente el
carcter discrecional propio de la focalizacin basada en los test de pobreza al recon
ocer el derecho que posee un trabajador informal a percibir una asignacin familia
r. Asimismo, la incorporacin de trabajadores informales como sujetos con derecho
a percibir el beneficio promueve la expansin de la cobertura a los sectores popul
ares. Sumado a esto, el acceso a la Asignacin garantizado a toda la poblacin que r
ena los requisitos, sin limitacin temporal ni numrica para la inscripcin, ni restric
cin alguna en lo atinente a su duracin, permite el acceso continuo de la poblacin e
n situacin de vulnerabilidad, lo que refuerza el carcter masivo de las actuales fo
rmas de asistencia, por oposicin a la focalizacin extrema caracterstica de los 90.
De esta forma, sin ser universal, el programa incorpor a un importante nmero de pe
rceptores. Hasta el momento las cifras alcanzan a un total de 3 millones y medio
de nios,30 es decir, casi el doble de los que eran abarcados por el Plan Familia
s pudiendo, potencialmente, abarcar un milln de nios ms.31
Otro aspecto a considerar es el incremento del monto de las transferencias que r
ecientemente tuvo un incremento de aproximadamente 21%, es decir, de $270 pas a $
340. Al momento de implementarse la Asignacin Universal se dieron a conocer una s
erie de estimaciones de impacto de este plan sobre las familias pobres e indigen
tes. De esta forma, algunos estudios sostuvieron que podra alcanzarse una reduccin
de ms de un quinto de la pobreza y aproximadamente la mitad de los indigentes, c
ontribuyendo a la disminucin de la brecha entre los ingresos de los diversos estr
atos de poblacin.32 Asimismo, la sumatoria de los regmenes contributivos y no cont
ributivos permitiran dar cobertura a la totalidad de los nios y adolescentes ubica
dos en el 30% ms pobre33 de la poblacin. Sin embargo, es necesario sealar que, debi
do a los problemas que atraviesan las estadsticas oficiales, an persisten controve
rsias en torno al impacto de la Asignacin Universal en la reduccin de los ndices de
pobreza e indigencia. Un estudio realizado en el aglomerado de San Salvador de
Jujuy-Palpap demuestra cmo los ndices de disminucin de pobreza o indigencia varan segn
la canasta bsica que se considere para realizar la estimacin de impacto. As, toman
do distintas canastas bsicas el estudio estima que el impacto potencial de la Asi
gnacin Universal vara de un 52% al 98% en los ndices de indigencia y entre un 4% y
un 28% en los de pobreza. Sin embargo, y a pesar de los porcentajes variables, e
l estudio concluye que el programa parece entonces tener un alto grado de efectiv
idad en reducir la indigencia, no tanto as en la reduccin de la pobreza.34
El Programa Argentina Trabaja, por el contrario, presenta rasgos y modalidades ms
acentuadamente similares a las polticas asistencialistas de la dcada del 90. Bajo
una retrica cooperativista pareciera reinstalar la lgica de intervencin asistencia
l fundada en el trabajo subsidiado. Esto puede observarse debido a que la confor
macin de las cooperativas fue posterior a la seleccin de los postulantes al subsid
io. Con excepcin de aquellos proyectos emprendidos por cooperativas ya constituid
as o asociadas a movimientos sociales, esta modalidad de implementacin dio lugar,
en buena parte de los casos, a procesos de asociacin forzosa donde los miembros
no siempre deciden sobre las tareas a realizar ni sobre su remuneracin.
Por otra parte, la puesta en marcha de este Programa tambin debera ser leda en el m
arco de las estrategias implementadas desde mediados de la dcada tendientes a dis
tinguir a los pobres considerados empleables, es decir con capacidades para crear
sus propias condiciones de autoempleo va el desarrollo de los proyectos productiv
os, de los pobres inempleables. Es sobre esta ltima poblacin sobre la que, entendemo
s, se despliega la poltica de intervencin del Plan Ingreso Social con Trabajo Arge
ntina Trabaja.
A modo de conclusin
A modo de balance preliminar podemos afirmar que la ampliacin del beneficio a un
alto porcentaje de los sectores populares, el aumento del ingreso, as como la per
cepcin no atada al test de pobreza indicaran ciertos rasgos no slo positivos proveyend
o un ingreso de carcter relativamente estable sino progresivos, en tanto, el subsi
dio se implementa como una prestacin para la mayor parte de los trabajadores, ind
ependientemente de su condicin de formalidad, asumiendo el estado la multiplicida
d de formas y condiciones de trabajo informal existentes y vividas por los secto
res populares.
No obstante, si bien es claro que la focalizacin selectiva fue abandonada en pos
de una masividad en el acceso a dichas prestaciones, cabe preguntarse por la per
sistencia de otras formas de focalizacin, tanto las derivadas de la exclusin de ci
erta poblacin (como los trabajadores precarios con ingresos superiores al salario
mnimo) como la segmentacin derivada del poder adquisitivo del subsidio.
El hecho de que sean mayoritariamente las mujeres pobres las que lo perciben y a
sumen como deber las condicionalidades de tipo educativo-sanitarias, situacin que r
efuerza la poltica de re-encierro domstico35 caracterstica de otros programas de tra
nsferencias monetarias condicionadas pone en cuestin el alcance y la pretensin de e
sta poltica como un nuevo tipo de proteccin social centrada en el reconocimiento d
el derecho ciudadano. En este sentido, nos preguntamos hasta qu punto puede habla
rse de una conquista de derechos si la percepcin del beneficio est atada a la cont
raprestacin, modalidad de intervencin que reinstala el carcter de pobre antes que el
de ciudadano. Ms aun, cabe interrogarse en qu grado dicha poltica no refuerza la fo
calizacin en tanto reedita, de nueva forma, las categoras de empleabilidad e inemplea
bilidad para otorgar el beneficio. Finalmente, la persistencia de las condicional
idades y otras caractersticas acercan o alejan la Asignacin de los programas de tra
nsferencias monetarias condicionadas, generalizados en Amrica Latina en aos recien
tes a instancias de los organismos financieros internacionales, entre otros acto
res?
Por otro lado, si bien el monto presupuestario anual que insume el Programa36 da
cuenta de su institucionalizacin como poltica pblica -desvinculado de los aportes
de organismos financieros internacionales en su ejecucin directa-, nos preguntamo
s si puede hablarse de un proceso de reversin del desmantelamiento de la proteccin
social cuando los fondos destinados al pago de la Asignacin Universal no provien
en de los aportes patronales, como las asignaciones que perciben los trabajadore
s formales, sino de las contribuciones, impuestos (principalmente el IVA), inter
eses, rentas y transferencias del Tesoro y de los rendimientos anuales del Fondo
de Garanta y Sustentabilidad del Rgimen Previsional Pblico de Reparto37.
En este sentido, aunque la implementacin de la Asignacin Universal comienza a inst
ituirse en una poltica permanente que impacta positivamente en la disminucin de lo
s ndices de indigencia aunque relativamente en los de pobreza y plantea una dispu
ta posible en torno a la redistribucin progresiva del ingreso, de aqu no puede con
cluirse una modificacin en la redistribucin de la renta social, ya que hasta ahora
no hubo, en paralelo, una reforma tributaria que revierta la regresividad de la
imposicin actual. Como lo sostienen Hinzte y Danani (2010), el 40% de los fondos
que constituyen la Asignacin Universal provienen de fuentes no contributivas com
o el Impuesto al Valor Agregado, imposicin tributaria que recae, centralmente, en
el consumo popular. Asimismo, como bien indica Lo Vuolo (2009), la financiacin r
ealizada con parte del sistema previsional podra indicar el persistente privilegi
o de las polticas de formacin de la fuerza de trabajo en detrimento de la poblacin
pasiva, que resulta innecesaria para el proceso de valorizacin de capital. En est
e sentido, vale la pena preguntarse hasta qu punto, en el caso especfico de la asi
stencia social, puede hablarse de un efectivo proceso de contrarreforma o si, po
r el contrario, deberamos preguntarnos si nos encontramos frente a nuevas modalid
ades de intervencin social tendientes a asegurar la asistencia hacia aquellos secto
res considerados inempleables.
Esto nos conduce a otro problema relacionado con el anlisis de las nuevas modalid
ades de intervencin social en trminos de un retorno y reconstruccin de los beneficios
sociales antiguamente percibidos. Es decir, los abordajes que inscriben a las a
ctuales polticas sociales en un proceso de contrarreforma sostienen como horizont
e poltico la importancia de avanzar hacia la reconstruccin del estado social desma
ntelado por las polticas neoliberales implementadas desde 1976 en nuestro pas. Est
a idea de la recomposicin de derechos perdidos, antiguamente garantizados por el
estado social instituido bajo el gobierno peronista de mediados del siglo XX imp
ide indagar sobre las caractersticas y especificidades de este tipo de estados en
Latinoamrica, tanto de los pasados como de las especificidades contemporneas. Inc
luso la forma en la que se plantea este debate tiende a producir cierto oscureci
miento de los procesos de hibridacin que tienen lugar al interior de la poltica so
cial actual. Ms aun, nos podemos preguntar si tal ampliacin de los derechos social
es no asumi la forma de un entramado institucional dbil basado en la imitacin de pri
vilegios, en base a las demandas de los sectores ms fuertes del movimiento obrero
organizado.
La implementacin en forma paralela a la Asignacin Universal, del Programa de Ingre
so Social con Trabajo (Argentina Trabaja) puede permitir iluminar parte de este
debate. Las persistentes tensiones que registra el programa entre su formalizacin
en trminos cooperativos y sus prcticas ligadas a los tradicionales programas de e
mpleo subsidiado, nos interpelan, una vez ms, acerca de la continuidad de los cri
terios de focalizacin, as como la reedicin de la contraprestacin laboral. Ms aun es d
able preguntarse en qu medida las polticas de transferencias monetarias condiciona
das aun cuando sean notoriamente ms masivas y se ajusten a los tamaos y necesidades de
las familias- no exigen ser complementadas con otras formas de intervencin ms foca
lizadas en sectores provenientes de los an existentes pobres extremos.
La conclusin preliminar y la hiptesis que orientar nuestras indagaciones futuras- af
irma la existencia de formas de intervencin de carcter hbrido, que, an siendo objeto
de disputas entre actores sociales, no se encuentran necesariamente en transicin
hacia formas estatales previas. Por un lado, la poltica social acenta una recuper
acin del rol del estado en materia social, siendo central la reconceptualizacin de
la pobreza como una consecuencia estructural de la falta de trabajo y no como r
esultante de las incapacidades individuales de adaptacin al mercado laboral. Ello h
a permitido articular una asistencia de carcter masivo, aunque an focalizado, es d
ecir, que actuara reimpulsando a los considerados empleables a la concurrencia al m
ercado de trabajo y, a la vez, multiplicando protecciones y seguridades hacia lo
s asistidos. Tal aseguracin de la asistencia podra ser pensada, quiz, como un nuevo co
mpromiso con aquellos considerados inempleables.