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EXP. N.

3741-2004-AA/TC
LIMA
RAMN HERNANDO
SALAZAR YARLENQUE
SENTENCIA DEL TRIUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 14 das del mes de noviembre de 2005, reunido el Tribunal
Constitucional en sesin de pleno jurisdiccional, con la asistencia de los seores
maistrados !lva "rlandini, presidente# $ardelli Lartirio%en, vicepresidente# &on'ales
"jeda, &arca Toma, (erara &otelli % Landa !rro%o, pronuncia la siuiente sentencia

ASUNTO

)ecurso e*traordinario interpuesto por don )amn +ernandp ,ala'ar -arlen.ue
contra la sentencia de la ,e*ta ,ala Civil de la Corte ,uperior de /usticia de Lima, de
0ojas 11, su 0ec2a 30 de enero de 2004, .ue declar in0undada la accin de amparo de
autos4

ANTECEDENTES
Con 0ec2a 14 de 0ebrero de 2003, el recurrente interpone demanda de amparo
contra la 5unicipalidad de ,ur.uillo, solicitando .ue se ordene a la empla'ada admitir a
tr6mite sus medios impunatorios sin la e*iencia previa de pao de la tasa .ue por tal
concepto tiene establecido en su respectivo Te*to 7nico de 8rocedimientos
!dministrativos4
!duce el demandante .ue tras 2aberle impuesto una multa la entidad empla'ada
se present en la municipalidad a e0ectos de impunar dic2a decisin, pero se le e*ii
previamente el pao de .uince nuevos soles 9,:4 15400; por concepto de tasa
impunacin, con0orme al T<8! de la re0erida entidad edil, areando .ue la e*iencia
de dic2o pao vulnera su derec2o de peticin, as como su derec2o de de0ensa como
elemento del debido proceso .ue consara la Constitucin4
La empla'ada contesta la demanda contradiciendo de modo sustancial sus
arumentos4 ,ostiene .ue la Constitucin, en su artculo 1=24>, inciso 3, reconoce
competencia a los municipios para crear, modi0icar % suprimir contribuciones, tasas,
arbitrios, licencias % derec2os municipales, % .ue sobre dic2a base, 2a establecido en su
T<8! el pao por los conceptos de presentacin de documentos cinco soles % por
concepto de impunacin die' soles, los cuales se encuentran debidamente sustentados
en su estructura de costos4
El ,e*a?simo Tercer /u'ado Civil de Lima, con 0ec2a 1 de junio de 2003,
declara in0undada la demanda considerando .ue el monto establecido por concepto de
impunacin, as como el .ue se establece por concepto de recepcin de documentos,
ascendente en total a la suma de .uince nuevos soles, se encuentra previsto en el T<8!
de la municipalidad empla'ada4 !rumenta tambi?n .ue dic2a norma 2a sido e*pedida
con0orme al Cdio Tributario % .ue, por ello, no se est6n violando los derec2os del
recurrente, tal como este alea4
La recurrida con0irma la apelada con arumentos similares4
!UNDAMENTOS
14 5ediante el presente proceso de amparo constitucional, el demandante solicita .ue
se ordene a la 5unicipalidad @istrital de ,ur.uillo admitir a tr6mite los medios
impunatorios .ue desea 2acer valer 0rente a una resolucin de multa emitida por
dic2a entidad, sin .ue por ello tena .ue paar previamente un derec2o de tr6mite
.ue la municipalidad empla'ada 2a establecido % .ue el recurrente considera
violatorio de sus derec2os constitucionales de de0ensa % de peticin, consarados en
los artculos 13=4A, inciso 3 % 24A inciso 20, de la Constitucin, respectivamente4
24 !ntes de evaluar el 0ondo de la controversia, es necesario precisar .ue el pao .ue la
5unicipalidad empla'ada 2a establecido como condicin para atender el escrito de
impunacin del recurrente, comprende en realidad dos conceptos claramente
separados con0orme al propio T<8! de la re0erida municipalidad4 !s, en el rubro 1
de la "rdenan'a B4A 0C4:5@,, re0erido al cobro por concepto de Recursos
impugnativos, se 0ija para el caso, tanto del recurso de reconsideracin como del
recurso de apelacin, la suma de die' nuevos soles, mientras .ue en el rubro B4A D,
re0erido a la Recepcin de documentos en general, se 0ija como monto la suma de
cinco nuevos soles4
34 Este Tribunal considera .ue lo .ue en realidad se est6 cuestionando por contravenir
los derec2os de peticin % de de0ensa, es el concepto re0erido al cobro por Ederec2o
de impunacinF, consinado en el rubro 1 del T<8! de la municipalidad
empla'ada4 En consecuencia, este e*tremo ser6 materia de an6lisis por parte de este
Coleiado4
"1. C#$%&#' () *#$+%,%-*,#$.',(.( / *#$%&#' () ')0.',(.( () '#+ .*%#+ () '.
.(1,$,+%&.*,2$
44 En primer luar, resulta pertinente atender .ue tanto el jue' de instancia como el
coleiado .ue atendi el recurso de apelacin no se 2an re0erido a la dimensin
constitucional de los 2ec2os planteados por el recurrente, puesto .ue ambos se 2an
limitado a veri0icar si la imposicin del pao previsto para impunar una decisin de
la municipalidad empla'ada, se 2a ajustado a las normas in0raconstitucionales como
el Cdio Tributario o la propia "rdenan'a 5unicipal B4A 0C4:5@,, .ue aprob el
T<8! de la municipalidad demandada, donde, en e0ecto, se encuentra previsto el
cobro de un derec2o por concepto de presentacin de recursos impunatorios4 En
este sentido, el a quo, lueo de veri0icar .ue el monto establecido por concepto de
apelacin se encuentra reulado en el respectivo T<8! de la municipalidad, .ue se
enmarca dentro de los par6metros establecidos por el Cdio Tributario, conclu%e
.ue E9444; no se estara vulnerando 9el; derec2o a la de0ensa 9del
recurrente;F90undamento jurdico se*to de la sentencia;4
54 <n ra'onamiento en este sentido oblia a este Tribunal a 2acer alunas precisiones
previas4 En primer luar, se debe recordar .ue tanto los jueces ordinarios como los
jueces constitucionales tienen la obliacin de veri0icar si los actos de la
administracin pGblica, .ue tienen como sustento una le%, son con0ormes los valores
superiores, los principios constitucionales % los derec2os 0undamentales .ue la
Constitucin consara4 Este deber, como es evidente, implica una labor .ue no solo
se reali'a en el marco de un proceso de inconstitucionalidad 9previsto en el artculo
2004A, inciso 4, de la Constitucin;, sino tambi?n en todo proceso ordinario %
constitucional a trav?s del control di0uso 9artculo 13C4>;4
14 Este deber de respetar % pre0erir el principio jurdico de supremaca de la
Constitucin tambi?n alcan'a, como es evidente, a la administracin pGblica4 Esta,
al iual .ue los poderes del Estado % los ranos constitucionales, se encuentran
sometida, en primer luar, a la Constitucin de manera directa %, en seundo luar,
al principio de lealidad, de con0ormidad con el artculo 514A de la Constitucin4 @e
modo tal .ue la leitimidad de los actos administrativos no viene determinada por el
respeto a la le% Hm6s aGn si esta puede ser inconstitucionalH sino, antes bien, por su
vinculacin a la Constitucin4 Esta vinculacin de la administracin a la
Constitucin se aprecia en el artculo I( del Ttulo 8reliminar de la Le% del
8rocedimiento !dministrativo &eneral, el cual, si bien 0ormalmente 2a sido
denominado por la propia Le% como J8rincipio de lealidadK, en el 0ondo no es otra
cosa .ue la concreti'acin de la supremaca jurdica de la Constitucin, al prever
.ue JLlMas autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin, la
le% % al derec2o 9444;K 9?n0asis areado;4
D4 @e acuerdo con estos presupuestos, el Tribunal Constitucional estima .ue la
administracin pGblica, a trav?s de sus tribunales administrativos o de sus ranos
coleiados, no slo tiene la 0acultad de 2acer cumplir la Constitucin Hdada su
0uer'a normativaH, sino tambi?n el deber constitucional de reali'ar el control di0uso
de las normas .ue sustentan los actos administrativos % .ue son contrarias a la
Constitucin o a la interpretacin .ue de ella 2a%a reali'ado el Tribunal
Constitucional 9artculo (I del Ttulo 8reliminar del Cdio 8rocesal
Constitucional;4 Ello se sustenta, en primer luar, en .ue si bien la Constitucin, de
con0ormidad con el p6rra0o seundo del artculo 13C4>, reconoce a los jueces la
potestad para reali'ar el control di0uso, de a2 no se deriva .ue dic2a potestad les
corresponda Gnicamente a los jueces, ni tampoco .ue el control di0uso se realice
Gnicamente dentro del marco de un proceso judicial4
C4 <na interpretacin positivista % 0ormal en ese sentido no solo supone el
desconocimiento de determinados principios de interpretacin constitucional, como
los de unidad de la Constitucin % de concordancia pr6ctica, .ue 2a establecido el
Tribunal Constitucional en tanto .ue supremo int?rprete de la Constitucin# sino
tambi?n dara luar a una serie de contradicciones insolubles en la valide' %
viencia de la propia Constitucin4 !s, por ejemplo, una interpretacin en ese
sentido del artculo 13C4A de la Constitucin supondra .ue el cumplimiento de la
supremaca jurdica de la Constitucin solo tiene e0icacia en los procesos judiciales
% no en a.uellos otros procesos o procedimientos de naturale'a distinta lo cual
sini0icara convertir a la Constitucin en una norma leal4 Evidentemente, esta
0orma de interpretar la disposicin aludida contradice abiertamente el artculo 514A,
el cual seala .ue JLa Constitucin prevalece sobre toda norma leal# la le%, sobre
las dem6s normas de in0erior jerar.ua, % as sucesivamente 9444;K4
=4 8or tanto, el artculo 13C4> no puede ser objeto de una interpretacin constitucional
restrictiva % literal# por el contrario, la susodic2a disposicin constitucional debe ser
interpretada de con0ormidad con el principio de unidad de la Constitucin,
considerando el artculo 514A antes sealado, m6s aGn si ella misma 9artculo 3C4>;
impone a todos H% no solo al 8oder /udicialH el deber de respetarla, cumplirla %
de0enderla4 Es co2erente con ello el artculo 102A del Cdio Tributario, cuando
precisa .ue JLaMl resolver el Tribunal Niscal deber6 aplicar la norma de ma%or
jerar.ua 9444;K# es decir, a.uellas disposiciones de la Constitucin .ue, en este caso,
se mani0iestan a trav?s de los principios constitucionales tributarios % de los
derec2os 0undamentales .ue est6n relacionados con dic2os principios4
104 En seundo luar, est6 de por medio tambi?n la eficacia vertical de los derec2os
0undamentales# es decir, su e0icacia en particular 0rente a todos los poderes %
ranos del Estado, lo .ue inclu%e a la administracin pGblica4 - es .ue en el marco
del Estado constitucional, el respeto de los derec2os 0undamentales constitu%e un
imperativo .ue el Estado debe aranti'ar 0rente a las eventuales a0ectaciones .ue
pueden provenir, tanto del propio Estado Heficacia verticalH como de los
particulares Heficacia horizontalH# m6s aGn cuando, a partir del doble car6cter de los
derec2os 0undamentales, su violacin comporta la a0ectacin no slo de un derec2o
subjetivo individual Hdimensin subjetivaH, sino tambi?n el orden objetivo de
valores .ue la Constitucin incorpora Hdimensin objetivaH4
114 Esta incidencia de los derec2os 0undamentales en el Estado constitucional implica,
por otra parte, un redimensionamiento del antiuo principio de lealidad en sede
administrativa, 0orjado en el silo OIO en un etapa propia del Estado liberal4 ,i
antes la e0icacia % el respeto de los derec2os 0undamentales se reali'aba en el 6mbito
de la le%, en el Estado constitucional, la leitimidad de las le%es se evalGa en 0uncin
de su con0ormidad con la Constitucin % los derec2os 0undamentales .ue ella
reconoce4 8or eso mismo, es pertinente sealar .ue el derec2o % el deber de los
tribunales administrativos % ranos coleiados de pre0erir la Constitucin a la le%,
es decir de reali'ar el control di0uso Hdimensin objetivaH, 0orma parte del
contenido constitucional proteido del derec2o 0undamental del administrado al
debido proceso % a la tutela procesal ante los tribunales administrativos Hdimensin
subjetivaH4
124 8or ello es intolerable .ue, aru%endo el cumplimiento del principio de lealidad, la
administracin pGblica apli.ue, a pesar de su mani0iesta inconstitucionalidad, una
le% .ue vulnera la Constitucin o un derec2o 0undamental concreto4 En de0initiva,
esta 0orma de proceder subvierte el principio de supremaca jurdica % de 0uer'a
normativa de la Constitucin % la posicin central .ue ocupan los derec2os
0undamentales en el ordenamiento constitucional, en el cual Jla de0ensa de la
persona 2umana % el respeto de su dinidad son el 0in supremo de la sociedad % del
EstadoK 9artculo 14A;4
134 En el @erec2o constitucional comparado Hes el caso puntual del ordenamiento
c2ilenoH, se admite, por ejemplo, .ue un rano constitucional como la Contralora
&eneral de la )epGblica realice un control constitucional de las normas en sede
administrativa4 El control .ue reali'a esta entidad administrativa
9444; es, como es obvio, un control estrictamente jurdico, en el .ue la
Contralora con0ronta la actuacin administrativa relamentaria o
sinular, contenida en un decreto o resolucin, con el ordenamiento
jurdico en su conjunto, 2aciendo primar este Gltimo por sobre a.u?lla,
como consecuencia del principio eneral de lealidad .ue establece el
propio !rt4 DA C8)4 ,in embaro, es en el control de los aspectos
constitucionales de la actuacin administrativa donde la actividad
0iscali'adora de la Contralora ad.uiere ma%or entidad, en la medida
.ue su pronunciamiento no puede ser EsalvadoF mediante la insistencia
ubernamental, %a .ue Hse consideraH al estar el decreto o resolucin
en puna HaparentementeH con la Constitucin, pone en peliro
valores, principios o derec2os de la m6s alta consideracin en el
ordenamiento
1L1M
4
144 8or ello, nada impide Hpor el contrario, la Constitucin obliaH a los tribunales %
ranos coleiados de la administracin pGblica, a trav?s del control di0uso, anular
un acto administrativo inaplicando una norma leal a un caso concreto, por ser
violatoria de los derec2os 0undamentales del administrado, tal como lo dispone el
artculo 10> de la Le% del 8rocedimiento !dministrativo &eneral, .ue sanciona con
nulidad el acto administrativo .ue contravena la Constitucin, bien por el 0ondo,
bien por la 0orma# siempre, claro est6, .ue dic2a declaracin de nulidad sea
con0orme a la Constitucin %:o a la interpretacin del Tribunal Constitucional, de
acuerdo con el artculo (I del Ttulo 8reliminar del Cdio 8rocesal Constitucional4
154 En ese sentido, el principio de lealidad en el Estado constitucional no sini0ica
simple % llanamente la ejecucin % el cumplimiento de lo .ue establece una le%, sino
tambi?n, % principalmente, su compatibilidad con el orden objetivo de principios %
valores constitucionales# e*amen .ue la administracin pGblica debe reali'ar
aplicando criterios de ra'onabilidad, racionalidad % proporcionalidad4 Esta 0orma de
concebir el principio de lealidad se concreti'a, por ejemplo, en el artculo III del
Ttulo 8reliminar de la Le% del 8rocedimiento !dministrativo &eneral, cuando
seala .ue la actuacin de la administracin pGblica tiene como 0inalidad la
proteccin del inter?s eneral, pero ello slo es posible de ser reali'ado J9444;
garantizando los derechos e intereses de los administrados % con sujecin al
ordenamiento constitucional % jurdico en eneralK 9?n0asis areado;4
114 @e lo contrario, la aplicacin de una le% inconstitucional por parte de la
administracin pGblica implica vaciar de contenido el principio de supremaca de la
Constitucin, as como el de su 0uer'a normativa, pues se estara otorando primaca
al principio de lealidad en detrimento de la supremaca jurdica de la Constitucin,
establecido en los artculos 3C4A, 514A % 2014A de la Constitucin# lo cual subvierte los
0undamentos mismos del Estado constitucional % democr6tico4
1D4 ,entadas estas premisas, la controversia en el presente caso se centra en determinar
si el establecimiento del pao de derec2os por parte de la municipalidad empla'ada,
como re.uisito para tramitar la impunacin de una decisin de la propia entidad,
pese a estar plenamente reconocido en el T<8! de la re0erida municipalidad, resulta,
no obstante, violatorio de los derec2os constitucionales al debido proceso
administrativo, a la de0ensa, a la tutela judicial e0ectiva % de peticin .ue consara
nuestra Carta Nundamental4
1
L1M
NE))!@! $P)Q<ER, /uan Carlos4 JLos derec2os 0undamentales % el control constitucionalK4 En Revista
de Derecho (Valdivia), (ol4 O(II, diciembre, 20044 pp4 113S13D4 L(ersin on line, TTT4scielo4cl:scielo4p2pU
scriptVsciWartte*tXpidV,0D1C0=502004000200005XlnVesXnrmVisoYM4 Citado el 03 de julio de 20014
"2. D)3,(# 4&#*)(,1,)$%# .(1,$,+%&.%,5# / ()&)*6# () ,14-0$.*,2$ () '#+ .*%#+ ()
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1C4 Con0orme a la jurisprudencia de este Coleiado, el derec2o al debido proceso,
reconocido en el inciso 3 del artculo 13=4> de la Constitucin, no slo tiene una
dimensin estrictamente jurisdiccional, sino .ue se e*tiende tambi?n al
procedimiento administrativo %, en eneral, como la Corte Interamericana de
@erec2os +umanos lo 2a establecido, a E9444; cual.uier rano del Estado .ue ejer'a
0unciones de car6cter materialmente jurisdiccional, el cual tiene la obliacin de
adoptar resoluciones apeadas a las arantas del debido proceso leal, en los
t?rminos del artculo C> de la Convencin !mericanaF4 9Caso Tribunal
Constitucional del 8erG, p6rra0o D1;
2L2M
4
1=4 Entendido como un derec2o constitucionalmente reconocido, el debido
procedimiento administrativo comprende, entre otros aspectos, el derec2o a
impunar las decisiones de la administracin, bien mediante los mecanismos .ue
provea el propio procedimiento administrativo o, lleado el caso, a trav?s de la va
judicial, bien mediante el contenciosoSadministrativo o el propio proceso de amparo4
En este Gltimo supuesto, el derec2o de impunar las decisiones de la administracin
con0lu%e con el derec2o de acceso a la jurisdiccin cuando no e*istan vas propias
dentro del propio procedimiento administrativo, o cuando estas se 2a%an aotado %
causado estado en la decisin 0inal de la administracin4
204 El recurrente sostiene, en e0ecto, .ue la e*iencia del pao previo de una tasa para
recibir % dar tr6mite a su escrito de apelacin contra un acto administrativo .ue
considera contrario a sus intereses, a0ecta su derec2o de de0ensa en sede
administrativa %, por tanto, vulnera el debido procedimiento administrativo4 8or su
parte, al contestar la demanda, la municipalidad empla'ada aduce .ue dic2o cobro
es por la E9444; reali'acin de un acto administrativo .ue deseaba e0ectuar el actorF,
el cual se encuentra plenamente reconocido en el T<8! % .ue, por ello, no puede ser
inconstitucional4 El Tribunal Constitucional no comparte el arumento de la
empla'ada, puesto .ue el 2ec2o de .ue un acto se sustente en una norma o
relamento no le otora necesariamente naturale'a constitucional, ni descarta la
posibilidad de .ue este Coleiado e0ectGe el control jurisdiccional4 Esta tesis es, en
todo caso, contraria al Estado @emocr6tico, donde rie el principio del control
jurisdiccional de la administracin % en el .ue, desde lueo, el par6metro de control,
como %a 2a .uedado dic2o, no es la Le% ni el relamento, sino la Constitucin4
214 El debido procedimiento en sede administrativa supone una aranta en?rica .ue
resuarda los derec2os del administrado durante la actuacin del poder de sancin
de la administracin4 Implica, por ello, el sometimiento de la actuacin
administrativa a relas previamente establecidas, las cuales no pueden sini0icar
restricciones a las posibilidades de de0ensa del administrado % menos aGn
condicionamientos para .ue tales prerroativas puedan ser ejercitadas en la pr6ctica4
224 E$ *#*'-+,2$7 )+%) T&,3-$.' )+%,1. 8-)7 )$ )' 4&)+)$%) *.+#7 )' )+%.3')*,1,)$%#
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)' .&%:*-'# 13;.3 () '. C#$+%,%-*,2$.
2 [2]
Vase las sentencias emitidas en el Expediente N. 2050-2002-AA/TC y, ms !ecientemente, en
el Expediente N. 2"#2-200$-AA/TC.
"3. E' ()&)*6# () ()<)$+. / )' ()&)*6# () &)*-&&,& )' .*%# .(1,$,+%&.%,5#
234 Zntimamente vinculado a lo anterior est6 el tema del derec2o de de0ensa del
ciudadano 0rente al ejercicio del poder de sancin de la administracin, sobre todo si
se tiene en cuenta .ue, en el presente caso, se encuentra reulada una instancia de
apelacin en el propio procedimiento administrativo, por lo .ue el Tribunal estima
.ue, en el caso de autos, el derec2o de de0ensa previsto en el artculo 13=4>, inciso
14;, despliea todos sus e0ectos4 @esde lueo, el derec2o de recurrir una decisin de
la administracin no debe con0undirse con el derec2o al recurso o con el derec2o a
una doble instancia administrativa, .ue, como %a tiene dic2o este Coleiado, no
lora con0iurarse como un derec2o constitucional del administrado, puesto .ue no
es posible imponer a la administracin, siempre % en todos los casos, el
establecimiento de una doble instancia como un derec2o 0undamental
3L3M
4 El derec2o
de recurrir las decisiones de la administracin comporta la posibilidad material de
poderlas enervar, bien en el propio procedimiento administrativo, cuando la le% 2a%a
2abilitado un mecanismo bien en todo caso, de manera amplia % con todas las
arantas, ante el 8oder /udicial, mediante el proceso contencioso administrativo o,
incluso, a trav?s del propio recurso de amparo cuando se trate de la a0ectacin de
derec2os 0undamentales4
244 El derec2o de de0ensa aranti'a, entre otras cosas, .ue una persona sometida a una
investiacin, sea esta de orden jurisdiccional o administrativa, % donde se
encuentren en discusin derec2os e intereses su%os, tena la oportunidad de
contradecir % arumentar en de0ensa de tales derec2os e intereses4 ,e conculca, por
tanto, cuando los titulares de derec2os e intereses letimos se ven imposibilitados
de ejercer los medios leales su0icientes para su de0ensa, o cuando, como ocurre en
el presente caso, se estable'can condiciones para la presentacin de los arumentos
de de0ensa4

Evidentemente, no cual.uier imposibilidad de ejercer tale medios leales para la
de0ensa produce un estado de inde0ensin reproc2able constitucionalmente4 Esta
slo ad.uiere tal relevancia cuando la inde0ensin se enera en una indebida
actuacin del rano .ue investia o ju'a al individuo o cuando, como ocurre en
autos, se establecen condicionamientos al ejercicio mismo del derec2o de de0ensa4
Como lo 2a sostenido el Tribunal Constitucional espaol, criterio .ue este
Coleiado comparte, esta se produce E9444; Gnicamente cuando el interesado, de
modo injusti0icado, ve cerrada la posibilidad de impetrar la proteccin judicial de
sus derec2os e intereses letimos 9444; con el consiuiente perjuicio real % e0ectivo
para los intereses del a0ectado 9444;F 9,TC 15:2000;, tras la reali'acin de un acto u
omisin imputable al rano o ente al .ue se reputa la comisin del aravio4

% [%]
Vase en este sentid& la 'entencia emitida en el Expediente N. 220#-2002-AA/TC, de mane!a
ms p!ecisa el ()ndament& "#, d&nde *a +)edad& esta,lecid& +)e -..../ n& siemp!e y en t&d&s l&s
cas&s, es p&si,le ext!ap&la! ac!0ticamente las 1a!ant0as del de,id& p!&ces& 2)dicial al de!ec*& al
de,id& p!&cedimient& administ!ati3&. As0, p&! e2empl&, si en sede 2)dicial )n& de l&s c&ntenid&s del
de!ec*& en !e(e!encia l& c&nstit)ye el de la necesidad de !espeta!se el 2)e4 nat)!al & pl)!alidad de
instancias, en el cas& del p!&cedimient& administ!ati3&, en p!incipi&, +)e el act& *aya sid& expedid&
p&! )n 5!1an& inc&mpetente 1ene!a )n 3ici& de inc&mpetencia, pe!& n& la 3i&laci5n del de!ec*&
c&nstit)ci&nal. 6, en el cas& de +)e n& se p)eda ac)di! a )na instancia administ!ati3a s)pe!i&! p&!
*a,e! sid& expedid& el act& p&! la 7ltima instancia en esa sede, ell&, desde l)e1&, n& s)p&ne, en
m&d& al1)n&, +)e se *aya lesi&nad& el de!ec*& a la pl)!alidad de instancias8.
254 El derec2o de de0ensa en el 6mbito del procedimiento administrativo de sancin se
estatu%e como una aranta para la de0ensa de los derec2os .ue pueden ser a0ectados
con el ejercicio de las potestades sancionatorias de la administracin4 ,us elementos
esenciales prev?n la posibilidad de recurrir la decisin, %a sea al interior del propio
procedimiento administrativo o a trav?s de las vas judiciales pertinentes# la
posibilidad de presentar pruebas de descaro# la obliacin de parte del rano
administrativo de no imponer ma%ores obstrucciones para presentar los aleatos de
descaro o contradiccin %, desde lueo, la aranta de .ue los aleatos e*puestos o
presentados sean debidamente valorados, atendidos o rebatidos al momento de
decidir la situacin del administrado4
214 En el presente caso, el Tribunal estima .ue tambi?n se pone en rieso este derec2o
constitucional cuando la municipalidad empla'ada solicita el pao de una tasa para
ejercer el derec2o de impunar una sancin administrativa, como lo es la
determinacin de multa en contra del recurrente4 En tal sentido resulta
inconstitucional %, por tanto, inaplicable al recurrente la disposicin contenida en la
"rdenan'a 5unicipal B4A 0C4:5@,, .ue establece el pao de die' nuevos soles por
concepto de recursos impunativos, correspondiente a la <nidad "r6nica "0icina
de ,ecretara &eneral, rubro 14
"4. L. ,14#+,*,2$ ()' 4.0# () -$ derecho por recurrir un acto de la administracin
,$*)$%,5. '. .&3,%&.&,)(.( () '#+ .*%#+ () 4#()&
2D4 !l momento de presentar su Ee*presin de araviosF 0rente a la decisin del a quo,
el recurrente 2a ar.[ido .ue E9444; de admitirse como letima la 0acultad de la
administracin para cobrar un derec2o administrativo por recepcionar recursos de
impunacin contra las sanciones .ue impone, se estara creando una nueva 0uente
de recursos 0inancieros municipales sustentados en la arbitrariedad4 En tal caso, %a
no importara si la multa 0inalmente ser6 paada, sino .ue el solo 2ec2o de pretender
impunarla 2abr6 de constituir un inreso para la administracinF4
2C4 ,i bien debe presumirse .ue toda actuacin de los poderes pGblicos tiene como
marco de re0erencia la observancia del principio de buena 0e % la de0ensa del inter?s
eneral, tambi?n debe aceptarse .ue el ra'onamiento del recurrente resulta
materialmente plausible4 !un no reconociendo esta posibilidad como real en el
conte*to del caso planteado, este Tribunal estima .ue la presencia de cuotas o
derec2os por concepto de impunacin de los propios actos de la administracin, en
el mejor de los casos, no incentiva la participacin del ciudadano en el control de los
actos del poder pGblico % enera una inter0erencia cuestionable para el desarrollo del
Estado ,ocial % @emocr6tico de @erec2o4
En consecuencia, tambi?n desde esta perspectiva, el establecimiento del pao de un
derec2o para impunar una decisin de la administracin es atentatorio del principio
constitucional de interdiccin de la arbitrariedad en el ejercicio del poder pGblico %,
adem6s, desde una perspectiva m6s eneral, estimula comportamientos contrarios al
espritu .ue debe inspirar una pr6ctica administrativa democr6tica4
"=. E' ()&)*6# () 4)%,*,2$ / +- ()+.&&#''# *#$+%,%-*,#$.'
2=4 El recurrente tambi?n 2a sealado en su escrito de demanda % en su recurso
e*traordinario .ue el pao de un derec2o previo a la presentacin de un escrito de
impunacin de una resolucin de la municipalidad empla'ada a0ecta su derec2o
constitucional de peticin, previsto en el artculo 24A, inciso 20, de la Constitucin4
304 El derec2o de peticin 2a merecido atencin de este Coleiado en m6s de una
oportunidad
4L4M
4 En la ,TC4 1042S2002S!!:TC, se 2a establecido .ue este E9444;
constitu%e 9444; un instrumento o mecanismo .ue permite a los ciudadanos
relacionarse con los poderes pGblicos %, como tal, deviene en un instituto
caracterstico % esencial del Estado democr6tico de derec2oF4 9Nundamento jurdico
24242;4
314 <n ma%or desarrollo del derec2o de peticin se encuentra en la 2D444, Le% del
8rocedimiento !dministrativo &eneral, 2D444, espec0icamente en los artculos
1014> a 1124>, .ue bien puede considerarse una le% de desarrollo del derec2o
constitucional de peticin4 !s, en el artculo 10142, al re0erirse al 6mbito de
actuacin de este derec2o, se 2a incluido el derec2o Ede contradecir actos
administrativosF4 @e este modo, el derec2o de peticin, como cl6usula eneral,
comprende\
14 La 0acultad 9derec2o; de presentar escritos de solicitud ante la administracin
como peticiones individuales o colectivas4 Estos escritos pueden contener\ a;
solicitudes concretas a 0avor del solicitante# b; solicitudes a 0avor de terceros o
de un colectivo# c; reclamaciones, por ejemplo, por la de0iciencia de los
servicios pGblicos# d; solicitudes de in0ormacin# e; consultas# o, 0; solicitudes
de racia4 Todas estas mani0estaciones del derec2o de peticin tienen en comGn
el 2ec2o de .ue se desarrollan al maren de un procedimiento instaurado %a sea
de o0icio o a instancia del administrado, constitu%?ndose, si se .uiere, como un
derec2o incondicional % espont6neo .ue sure de la simple dimensin ciudadana
del sujeto .ue se vincula de este modo con el poder pGblico a trav?s de un
documento escrito4
24 La 0acultad 9derec2o; de contradecir las decisiones de la administracin4 Esta es
una dimensin .ue di0iere de las mani0estaciones anteriores, en tanto estamos
ante el supuesto de un acto previo de parte de la administracin, iniciado de
o0icio o a instancia de parte4 El leislador nacional 2a incluido esta dimensin
del derec2o de peticin aun a contracorriente de la doctrina, .ue siempre 2a
di0erenciado el derec2o de queja o el derec2o al recurso administrativo del
derec2o de peticin
5L5M
4 En consecuencia, en el derec2o nacional, el derec2o de
contradiccin como un derec2o en?rico ejercitable contra los actos de la
administracin, puede concretarse a trav?s de los recursos administrativos
cuando la leislacin as lo estable'ca, o a trav?s del propio proceso
contenciosoSadministrativo ante el 8oder /udicial4
$ [$]
Vanse, al !espect&, las sentencias emitidas en l&s Expedientes N.
&s
09:2-"###-AA/TC y 0#$"-
200"-AA/TC.
5 [5]
;a!c0a de Ente!!0a y <e!nnde4 en(ati4an +)e= ->a n&ta ca!acte!0stica de l&s !ec)!s&s es, p&! l&
tant&, s) (inalidad imp)1nat&!ia de act&s & disp&sici&nes p!eexistentes +)e se estiman c&nt!a!ias a
?e!ec*&, l& c)al les distin1)e de las peticiones, c)y& &,2eti3& es (&!4a! la p!&d)cci5n de )n act&
n)e3&, y de las quejas (@/ +)e n& pe!si1)en la !e3&caci5n de act& administ!ati3& al1)n&, sin&
s&lamente +)e se c&!!i2an en el c)!s& mism& del p!&cedimient& en +)e se p!&d)cen l&s de(ect&s de
t!amitaci5n a +)e se !e(ie!en8. Curso de Derecho Administrativo, 3&l. AA, p1. 5"0, Ci3itas, Bad!id,
200".
34 Trat6ndose del ejercicio de un derec2o subjetivo, el derec2o de peticin impone,
al propio tiempo, una serie de obliaciones a los poderes pGblicos4 Esta
obliacin de la autoridad competente de dar al interesado una respuesta
tambi?n por escrito, en el pla'o leal % bajo responsabilidad, con0iere al derec2o
de peticin ma%or solide' % e0icacia, e implica, entre otros, los siuientes
aspectos\ a; admitir el escrito en el cual se e*presa la peticin, sin poner ninuna
condicin al tr6mite# b; e*teriori'ar el 2ec2o de la recepcin de la peticin,
e*tendiendo un caro de inreso del escrito# c; dar el curso correspondiente a la
peticin# d; resolver la peticin, motiv6ndola de modo conruente con lo
peticionado, % e; comunicar al peticionante lo resuelto4
324 ,in duda, en el presente caso, el derec2o constitucional de peticin tambi?n se 2a
visto a0ectado en su dimensin de contradiccin del acto administrativo4 Ello por.ue
se 2a impuesto al recurrente una condicin para el ejercicio de tal derec2o,
impidi?ndosele la presentacin de su escrito para oponerse al acto administrativo
.ue consideraba contrario a sus derec2os4
">. E' ()&)*6# () .**)+# . '. 9-&,+(,**,2$ / )' )+%.3')*,1,)$%# () *#+%#+ )$ )'
.0#%.1,)$%# () '. 5:. 4&)5,.
334 (isto de cara a la posibilidad de impunar la decisin de 0ondo de la municipalidad
empla'ada en un procedimiento contencioso o en un amparo, si acaso dic2a decisin
contuviera una decisin .ue a0ectara de manera inminente un derec2o 0undamental,
el tema a.u planteado tambi?n puede en0ocarse desde la perspectiva del derec2o de
acceso a la jurisdiccin4 Es decir, se trata a2ora de responder a la preunta de si el
establecimiento de una tasa o derec2o, toda ve' .ue estamos aGn en un
procedimiento ante la propia administracin, ]no supone acaso un obst6culo para la
satis0accin del derec2o de acudir ante la instancia judicial impunando una
decisin de la administracin municipalU
344 En la ,TC4 2D13S2002S!!:TC, este Tribunal declar .ue el derec2o de acceso a la
jurisdiccin 0ormaba parte del contenido esencial del derec2o a la tutela
jurisdiccional, reconocido por el inciso 3 del artculo 13=> de la Constitucin4 ,i
bien este aspecto no 2a sido invocado por el recurrente, el Tribunal estima necesario
2acer notar .ue, a la lu' de la con0iuracin del sistema jurdico con relacin a la
tutela judicial de los derec2os, el establecimiento de un pao para dar por aotada la
va administrativa se convierte, en la pr6ctica, en un obst6culo contrario al derec2o
constitucional de toda persona de acceder sin condicionamientos a la tutela judicial4
354 D)3) &)*#&(.&+)7 . 1#(# () 4&)*)()$%) 9-&,+4&-()$*,.'7 8-) )$ '. +)$%)$*,.
3=4?-2003-AA/TC7 *#$ #*.+,2$ () ()*'.&.& 8-) )' 4&,$*,4,# solve et repete )&.
*#$%&.&,# .' ()&)*6# () .**)+# . '. 9-&,+(,**,2$7 +) )+%.3')*,2 8-) )'
*#$(,*,#$.1,)$%# ()' 4.0# 4&)5,# 4.&. ,14-0$.& -$. ()*,+,2$ () '.
A(1,$,+%&.*,2$ T&,3-%.&,. *#$+%,%-:. -$. &)+%&,**,2$ ()+4&#4#&*,#$.(. 8-) '.
6.*:. *#$%&.&,. . '. C#$+%,%-*,2$. H#/7 *#$ ,0-.' <-)&@.7 ()3) .<,&1.&+) 8-)
%.13,A$ )' 4.0#7 /. $# () '. 1-'%. *#1# #*-&&:. )$ )' *.+# ()' B4.0-) 4&,1)&#
/ &)*'.1) ()+4-A+C7 +,$# () '. %.+. 4.&. )$)&5.& '. 1-'%.7 1)(,.$%) )' &)*-&+#
,14-0$.%,5# &)+4)*%,5#7 *#$+%,%-/) ,0-.'1)$%) -$. ,$%)&<)&)$*,. )*#$21,*. ()'
()&)*6# () .**)+# . '. 9-&,+(,**,2$ 8-) *#1# ()&)*6# *#$+%,%-*,#$.'1)$%)
&)*#$#*,(# $# 4-)() +)& *#$(,*,#$.(# 3.9# $,$0D$ +-4-)+%#.
"7. N)*)+,(.( () )+%.3')*)& )' 4&)+)$%) *.+# *#1# 4&)*)()$%)
314 ! ra' de la entrada en viencia del Cdio 8rocesal Constitucional, se 2a
introducido en nuestro sistema jurdico el concepto de precedente constitucional
vinculante4 Ello comporta, de manera preliminar, .ue el Tribunal Constitucional
tiene dos 0unciones b6sicas# por un lado resuelve con0lictos, es decir, es un Tribunal
de casos concretos# %, por otro, es un Tribunal de precedentes, es decir, establece, a
trav?s de su jurisprudencia, la poltica jurisdiccional para la aplicacin del derec2o
por parte de los jueces del 8oder /udicial % del propio Tribunal Constitucional en
casos 0uturos4 La cuestin .ue debe esclarecerse, no obstante, es cu6ndo el Tribunal
debe dictar un precedente4

3D4 En la cl6sica tradicin del Common a! norteamericano, tres son los presupuestos
b6sicos .ue tiene en cuenta la ,uprema Corte para dictar un precedente con e0ectos
vinculantes sobre toda la judicatura a la .ue por e*celencia se dirie el mensaje del
precedente jurisdiccional# a saber\
!; En primer luar, la Corte dicta un precedente con e0ectos vinculantes cuando
evidencie .ue en los niveles in0eriores de la judicatura se dan distintas
concepciones o interpretaciones sobre una determinada 0iura jurdica o 0rente a
un caso determinado4
$; La seunda ra'n .ue amerita el dictado de un precedente est6 re0erida a la
necesidad de llenar un vaco leislativo o una launa de las le%es4 ,e trata de
2acer 0rente al caso constru%endo una respuesta a partir de la interpretacin
constitucional4
C; Ninalmente, la tercera ra'n es la necesidad de desarrollar la jurisprudencia
sentando un nuevo precedente .ue anula uno anterior 9la conocida pr6ctica del
overruling;4
3C4 La incorporacin de la t?cnica del precedente constitucional en nuestro derec2o
comparta la necesidad de 0ijar par6metros .ue respondan a nuestro conte*to % a
nuestra tradicin jurdica4 ,i bien, prima facie, pueden asumirse las restricciones
.ue 2a desarrollado la Corte !mericana para dictar un precedente, deben tenerse en
cuenta, adem6s, alunas particularidades de nuestros procesos constitucionales4 !s,
por ejemplo, ocurre .ue en los procesos constitucionales de la libertad 9+6beas
Corpus, +6beas @ata, !mparo;, con 0recuencia se impunan ante este Tribunal
normas o actos de la administracin o de los poderes pGblicos .ue no solo a0ectan a
.uienes plantean el proceso respectivo, sino .ue resultan contrarios a la Constitucin
%, por tanto, tienen e0ectos enerales4 ,in embaro, como es sabido, el Tribunal
conclu%e, en un proceso constitucional de esta naturale'a, inaplicando dic2a norma
o censurando el acto violatorio derivado de ella, pero solamente respecto del
recurrente, por lo .ue sus e0ectos violatorios continGan respecto de otros
ciudadanos4
,e con0iura, entonces, una situacin paradjica\ el Tribunal Constitucional, cu%a
labor 0undamental consiste en eliminar del ordenamiento jurdico determinadas
normas contrarias a la Constitucin, no dispone, sin embaro, de mecanismos
procesales a su alcance para e*purar del ordenamiento dic2as normas, pese a 2aber
tenido ocasin de evaluar su anticonstitucionalidad % 2aber comprobado sus e0ectos
violatorios de los derec2os 0undamentales en un proceso convencional de tutela de
derec2os como los sealados4
3=4 En el derec2o comparado se advierten di0erentes mecanismos .ue permiten .ue los
propios tribunales puedan autoplantearse, de o0icio, un proceso de
inconstitucionalidad a e0ectos de pronunciarse con e0ectos enerales sobre una le%
.ue 2a sido, en principio, impunada a trav?s de un proceso de tutela de un derec2o
0undamental como el amparo4 !s, en el caso espaol, cu%o sistema de jurisdiccin
constitucional puede considerarse, prima facie, mu% semejante al nuestro, se
establece, en el artculo 5245
1L1M
de la Le% "r6nica del Tribunal Constitucional, la
llamada Eautocuestion de constitucionalidadF .ue permite EconvertirF un amparo en
un proceso de inconstitucionalidad, permitiendo, de este modo, la emisin de una
sentencia con e0ectos enerales .ue podra eventualmente declarar inv6lida una le%
por contravenir la Constitucin4
404 ,i bien en nuestro sistema de jurisdiccin constitucional no e*iste una previsin
leal de tal enveradura, sin perjuicio de .ue este Coleiado pueda en el 0uturo
anali'ar su incorporacin a trav?s de la jurisprudencia, la reciente previsin del
precedente constitucional a .ue se re0iere el artculo (II del Ttulo 8reliminar del
Cdio 8rocesal Constitucional constitu%e una 2erramienta .ue podra a%udar a
suplir estas de0iciencias leales, permitiendo optimi'ar la de0ensa de los derec2os
0undamentales, labor .ue corresponde por e*celencia a este Coleiado4
8or tanto, un supuesto adicional a los sealados por la Corte ,uprema !mericana,
para el establecimiento de un precedente, puede con0iurarse, en el caso nuestro, a
partir de la necesidad de .ue el Tribunal, lueo de comprobar .ue una norma .ue 2a
sido cuestionada mediante un proceso .ue no es el de control abstracto, constate,
adem6s, .ue los e0ectos daosos o violatorios de los derec2os 0undamentales
denunciados a0ectan de modo eneral a un amplio rupo de personas# o .ue el acto
impunado % declarado contrario a la Constitucin por el Tribunal constitu%e una
pr6ctica enerali'ada de la administracin o de los poderes pGblicos en eneral4 @e
este modo, la rela .ue el Tribunal e*traia a partir del caso deber6 permitir anular
los actos o las normas a partir del establecimiento de un precedente vinculante, no
solo para los jueces, sino para todos los poderes pGblicos4 El precedente es de este
0orma, una 2erramienta no solo para dotar de ma%or predecibilidad a la justicia
constitucional, sino tambi?n para optimi'ar la de0ensa de los derec2os
0undamentales, e*pandiendo los e0ectos de la sentencia en los procesos de tutela de
derec2os 0undamentales4
414 En tal sentido, % desarrollando los supuestos establecidos en la sentencia 0024S2003S
!I:TC, este Coleiado considera .ue constitu%en supuestos para la emisin de un
precedente vinculante los siuientes\
a; La constatacin, a partir de un caso .ue 2a sido sometido a la jurisdiccin del
Tribunal Constitucional, de la e*istencia de diverencias o contradicciones
C [C]
-..../ en el s)p)est& de +)e se estime el !ec)!s& de ampa!& p&!+)e la >ey aplicada lesi&na
de!ec*&s ()ndamentales & li,e!tades p7,licas, la 'ala ele3a! la c)esti5n al Dlen&, +)e p&d!
decla!a! la inc&nstit)ci&nalidad de dic*a >ey en n)e3a sentencia c&n l&s e(ect&s &!dina!i&s p!e3ist&s
en l&s a!t0c)l&s %9 y si1)ientes ..../8.
latentes en la interpretacin de los derec2os, principios o normas
constitucionales, o de relevancia constitucional4
b; La constatacin, a partir de un caso .ue 2a sido sometido a la jurisdiccin del
Tribunal Constitucional, de .ue los operadores jurisdiccionales o
administrativos, vienen resolviendo en base a una interpretacin errnea de una
norma del blo.ue de constitucionalidad# lo cual, a su ve', enera una indebida
aplicacin de la misma4
d; Cuando en el marco de un proceso constitucional de tutela de los derec2os, el
Tribunal constata la inconstitucionalidad mani0iesta de una disposicin
normativa .ue no solo a0ecta al reclamante, sino .ue tiene e0ectos enerales .ue
suponen una amena'a latente para los derec2os 0undamentales4 En este supuesto,
al momento de establecer el precedente vinculante, el Tribunal puede proscribir
la aplicacin, a 0uturos supuestos, de parte o del total de la disposicin o de
determinados sentidos interpretativos derivados del mismo# o puede tambi?n
establecer a.uellos sentidos interpretativos .ue son compatibles con la
Constitucin4
e; Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de precedente vinculante4
"7.1. L. (,+%,$*,2$ )$%&) 9-&,+4&-()$*,. / 4&)*)()$%)
424 La incorporacin del precedente constitucional vinculante, en los t?rminos en .ue
precisa el Cdio 8rocesal Constitucional, enera por otro lado, la necesidad de
distinuirlo de la jurisprudencia .ue emite este Tribunal4 Las sentencias del Tribunal
Constitucional, dado .ue constitu%en la interpretacin de la Constitucin del
m6*imo tribunal jurisdiccional del pas, se estatu%en como 0uente de derec2o %
vinculan a todos los poderes del Estado4 !simismo, con0orme lo establece el artculo
(I del Cdio 8rocesal Constitucional % la 8rimera @isposicin &eneral de la Le%
"r6nica del Tribunal Constitucional, B4A 2C301, los jueces % tribunales interpretan
% aplican las le%es % relamentos con0orme a las disposiciones de la Constitucin % a
la interpretacin .ue de ellas realice el Tribunal Constitucional a trav?s de su
jurisprudencia en todo tipo de procesos4 La jurisprudencia constitu%e, por tanto, la
doctrina .ue desarrolla el Tribunal en los distintos 6mbitos del derec2o, a
consecuencia de su labor 0rente a cada caso .ue va resolviendo4
434 8or otro lado, con objeto de con0erir ma%or predecibilidad a la justicia
constitucional, el leislador del Cdio 8rocesal Constitucional tambi?n 2a
introducido la t?cnica del precedente, en su artculo (II del ttulo preliminar, al
establecer .ue ELas sentencias del Tribunal Constitucional .ue ad.uieren la
autoridad de cosa ju'ada constitu%en precedente vinculante cuando as lo e*prese
la ,entencia, precisando el e*tremo de su e0ecto normativo (")#$ @e este modo, si
bien tanto la jurisprudencia como el precedente constitucional tienen en comGn la
caracterstica de su e0ecto vinculante, en el sentido de .ue ninuna autoridad,
0uncionario o particular puede resistirse a su cumplimiento obliatorio, el Tribunal,
a trav?s del precedente constitucional, ejerce un poder normativo eneral,
e*tra%endo una norma a partir de un caso concreto4
"7.2. C#$(,*,#$)+ ()' -+# ()' 4&)*)()$%)
444 @e esto se desprende .ue el precedente es una t?cnica para la ordenacin de la
jurisprudencia permitiendo al mismo tiempo .ue el Tribunal ejer'a un verdadero
poder normativo con las restricciones .ue su propia jurisprudencia deber6 ir
delimitando paulatinamente4 @e modo preliminar puede establecerse, sin embaro,
.ue una primera restriccin est6 re0erida a la relacin entre caso % precedente4 Como
ocurre en los pases del Common a! E($$$)el valor de precedente de una decisin
est% determinado por aquello que un juez decide efectivamente en la sentencia$ &as
aquello que es efectivamente decidido, est% determinado con relacin al caso
(fattispecie) concreto de la controversia sometida a juicio#
'[7]
4
454 En este sentido, este Coleiado considera .ue esta rela tambi?n es v6lida para
nuestro sistema, aun cuando tambi?n es verdad .ue la con0iuracin del caso en
nuestro sistema jurdico no siempre se relacione con 2ec2os concretos sino con la
evaluacin en abstracto de normas, como ocurre en el caso del control de
constitucionalidad de la Le%, por ejemplo4 Ello, no obstante, no 2ace .ue el
precedente normativo .ue este Coleiado e*ternalice, no tena una directa relacin
con la cuestin central .ue deba decidirse por.ue as 2a sido sometido al Tribunal
Constitucional4 Esto es as, por.ue, tambi?n trat6ndose del precedente normativo, la
leitimidad con .ue actGa este Coleiado para incursionar en el sistema de 0uentes
del ordenamiento jurdico est6 sustentada en la necesidad de dar respuesta a las
demandas .ue 2an sido planteadas por los entes leitimados para 2acerlo4 En otras
palabras el Tribunal, tambi?n cuando dicta EnormasF a trav?s de sus sentencias no
actGa de o0icio, sino atendiendo al llamado de los protaonistas de los procesos
constitucionales4
En tal sentido, como %a lo adelant6ramos en la sentencia 0024S2003S!I:TC, la
emisin de un precedente normativo vinculante se sustenta en la ()*istencia de
relacin entre caso + precedente vinculante$ )n ese sentido, la regla que con efecto
normativo el ,ribunal Constitucional decide e*ternalizar como vinculante, debe ser
necesaria para la solucin del caso planteado$ )l ,ribunal Constitucional no debe
fijar una regla so prete*to de solucin de un caso, si en realidad esta no se
encuentra ligada directamente con la solucin del mismo#$
414 En seundo luar, como lo 2a sealado la tradicin del Common a!, el precedente
debe constituir una rela de derec2o % no puede re0erirse a los 2ec2os del caso, si
bien puede per0ectamente partir de ellos4 En tercer luar, aun.ue pare'ca obvio, la
rela del precedente constitucional no puede constituir una interpretacin de una
rela o disposicin de la Constitucin .ue o0rece mGltiples construcciones# en otras
palabras, el precedente no es una t?cnica para imponer determinadas doctrinas u
opciones ideolicas o valorativas, todas ellas v6lidas desde el punto de vista
jurdico4 ,i tal situacin se presenta de modo inevitable, debe ser encarada por el
Tribunal a trav?s de su jurisprudencia, en un es0uer'o por crear consensos en
determinados sentidos4 El precedente, en estos supuestos, solo aparecer6 como
resultado de la evolucin 0avorable de la doctrina jurisprudencial del Tribunal en
determinado sentido4 Esto Gltimo supone .ue el Tribunal debe abstenerse de
intervenir 0ijando precedentes sobre temas .ue son m6s bien pol?micos % donde las
posiciones valorativas pueden dividir a la opinin pGblica4 Esto implica, por otro
lado, una pr6ctica prudente .ue permite al Tribunal lorar el ma%or consenso posible
: [:]
Ea)pe!, Da)l ;. ->a !e1&la del p!ecedente e la s)a applica4i&ne nella 1i)!isp!)den4a
c&stit)4i&nale de1li stati )niti8, en ;i)seppin& T!e3es, La dottrina del precedente nella giurisprudenza
della Corte Costituzionale, T&!in&, "#:", p.22"
en el uso de esta nueva 2erramienta, lo cual le permitir6 una verdadera potestad
normativa, como %a se 2a dic2o4
"?. L. $)*)+.&,. (,+%,$*,2$ )$%&) 4&)*)()$%) 9-(,*,.' / 4&)*)()$%) *#$+%,%-*,#$.'
4D4 8ara .ue una decisin de este Coleiado, planteada en 0orma de precedente
vinculante pueda convertirse en una 2erramienta Gtil en la e*pansin de los e0ectos
de una sentencia .ue, en principio, debiera tener solo e0ectos inter partes, resulta
necesario establecer la distincin entre los e0ectos del precedente vinculante emitido
por un Tribunal Constitucional, % lo .ue son los e0ectos del precedente judicial en
los sistemas del Common a!4
4C4 Es conocido .ue el precedente judicial en el sistema del Common a! se 2a
desarrollado como precedente vinculante en sentido vertical# es decir, aplicable
desde la Corte ,uprema 9para el caso norteamericano; 2acia las cortes % ju'ados
in0eriores de todo el sistema judicial4 "sea, el e0ecto vinculante se establece a.u
b6sicamente respecto de los jueces4 Cual.uiera .ue invo.ue un precedente, para .ue
?ste lore sus e0ectos, deber6 acudir ante un jue', .uien deber6 aplicarlo en un caso
concreto4
4=4 El precedente constitucional en nuestro sistema tiene e0ectos m6s enerales4 La
0orma como se 2a consolidado la tradicin de los tribunales constitucionales en el
sistema del derec2o continental 2a establecido, desde mu% temprano, el e0ecto sobre
todos los poderes pGblicos de las sentencias del Tribunal Constitucional
CLCM
4 Esto
sini0ica .ue el precedente vinculante emitido por un Tribunal Constitucional con
estas caractersticas tiene, prima facie, los mismos e0ectos de una le%4 Es decir, .ue
la rela .ue el Tribunal e*ternali'a como precedente a partir de un caso concreto, es
una rela para todos % 0rente a todos los poderes pGblicos# cual.uier ciudadano
puede invocarla ante cual.uier autoridad o 0uncionario sin tener .ue recurrir
previamente ante los tribunales, puesto .ue las sentencias del Tribunal
Constitucional, en cual.uier proceso, tienen e0ectos vinculantes 0rente a todos los
poderes pGblicos % tambi?n 0rente a los particulares4 ,i no 0uese as, la propia
Constitucin estara desproteida, puesto .ue cual.uier entidad, 0uncionario o
persona podra resistirse a cumplir una decisin de la m6*ima instancia
jurisdiccional4
";. E' 4&)*)()$%) )E%&.:3') )$ )' 4&)+)$%) *.+#
504 +ec2as estas precisiones conceptuales, el Tribunal considera .ue, sobre la base de lo
e*puesto, en el presente caso, las relas de derec2o .ue se desprenden directamente
del caso pueden ser resumidas en los siuientes t?rminos\
9 [9]
Vase, p&! e2empl&, en l& +)e !especta al T!i,)nal <ede!al Alemn, el pa!1!a(& %".", F3e!(;;=
->as sentencias del T!i,)nal C&nstit)ci&nal 3inc)lan a l&s 5!1an&s c&nstit)ci&nales de la (ede!aci5n y
de l&s Estad&s, a t&d&s l&s t!i,)nales y a t&das las a)t&!idades administ!ati3as8. C(!. Ga7l F&cane1!a
'ie!!a, -C&sa 2)41ada, 3inc)laci5n, ()e!4a de ley en las decisi&nes del T!i,)nal C&nstit)ci&nal
alemn8, en Revista espaola de Derecho Constitucional, V&l A, N.H ", CEC, Bad!id, "#9", p1. 2%5
ss.
!; )ela procesal\ El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo (II del
Ttulo 8reliminar del Cdio 8rocesal Constitucional, tiene la 0acultad jurdica
para establecer, a trav?s de sus sentencias .ue ad.uieren la autoridad de cosa
ju'ada, un precedente vinculante cuando se estime una demanda por violacin
o amena'a de un derec2o 0undamental, a consecuencia de la aplicacin directa
de una disposicin por parte de la administracin pGblica, no obstante ser
mani0iesta su contravencin a la Constitucin o a la interpretacin .ue de ella
2a%a reali'ado el Tribunal Constitucional 9artculo (I del Ttulo 8reliminar del
Cdio 8rocesal Constitucional;, % .ue resulte, por ende, vulneratoria de los
valores % principios constitucionales, as como de los derec2os 0undamentales de
los administrados4
)ela sustancial\ Todo tribunal u rano coleiado de la administracin pGblica
tiene la 0acultad % el deber de pre0erir la Constitucin e inaplicar una disposicin
in0raconstitucional .ue la vulnera mani0iestamente, bien por la 0orma, bien por
el 0ondo, de con0ormidad con los artculos 3C4A, 514A % 13C4A de la Constitucin4
8ara ello, se deben observar los siuientes presupuestos\ 91; .ue dic2o e*amen
de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia planteada dentro
de un proceso administrativo# 92; .ue la le% cuestionada no sea posible de ser
interpretada de con0ormidad con la Constitucin4
$; )ela procesal\ El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo (II del
Ttulo 8reliminar del Cdio 8rocesal Constitucional, tiene la 0acultad jurdica
para establecer, a trav?s de sus sentencias .ue ad.uieren la autoridad de cosa
ju'ada, un precedente vinculante, a consecuencia de la aplicacin directa de
una norma o cuando se impunen determinados actos de la administracin
pGblica .ue resulten, a juicio del Tribunal Constitucional, contrarios a la
Constitucin % .ue a0ecten no solo al recurrente, sino tambi?n, por sus e0ectos
enerales, o por ser una pr6ctica enerali'ada de la administracin pGblica, a un
rupo amplio de personas4
)ela sustancial\ Todo cobro .ue se 2a%a establecido al interior de un
procedimiento administrativo, como condicin o re.uisito previo a la
impunacin de un acto de la propia administracin pGblica, es contrario a los
derec2os constitucionales al debido proceso, de peticin % de acceso a la tutela
jurisdiccional %, por tanto, las normas .ue lo autori'an son nulas % no pueden
e*iirse a partir de la publicacin de la presente sentencia4
8or estos 0undamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad .ue le con0iere la
Constitucin 8oltica del 8erG

HA RESUELTO

14 @eclarar !UNDADA la demanda de amparo# en consecuencia, ordena a .ue la
5unicipalidad @istrital de ,ur.uillo admita a tr6mite el medio de impunacin
interpuesto por el recurrente contra el acto administrativo .ue determin una
sancin de multa, sin e*iirle previamente el pao de una tasa por concepto de
impunacin4
24 Establecer como PRECEDENTE FINCULANTE, con0orme al artculo (II del
Ttulo 8reliminar del Cdio 8rocesal Constitucional, las relas contenidas en los
0undamentos 41 % 50, supra, de esta sentencia4
34 )emitir copia de la presente sentencia a la 8residencia del Consejo de 5inistros a
e0ectos de .ue se adoptan las medidas necesarias para su 0iel cumplimiento en el
6mbito de toda la administracin del Estado, con0orme a las competencias .ue le
con0iere el artculo 11=4> de la Constitucin4

8ubl.uese % noti0.uese4

,,4
ALFA ORLANDINI
ARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OHEDA
GARCIA TOMA
FERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO