SISTEMA POLITICO

CREDIBILIDAD

El gobierno goza de credibilidad cuando posee autoridad moral respaldada por
el puntual cumplimiento de sus responsabilidades. La credibilidad se obtiene a
partir de una observacin de una conducta pblica, honesta y diligente del
respeto y sobre todo, del cumplimiento de las ofertas del gobierno efectuadas
durante los tiempos de campaa electoral.

Rendicin de cuentas. Se refiere a la publicacin peridica del balance entre los
ingresos y los gastos pblicos.


GOBERNABILIDAD

ANTONIO CAMOU

DEFINICIN

Si bien los problemas a los que hace referencia el concepto de gobernabilidad
son tan antiguos como la reflexin sobre la poltica misma, el uso generalizado
del trmino es mucho ms reciente. De hecho, las cuestiones asociadas al
vocablo gobernabilidad comenzaron a ingresar en la agenda de los polticos y
estudiosos de los pases centrales desde mediados de los aos setenta, junto
con la crisis de las economas desarrolladas, la emergencia de nuevos
movimientos sociales y el agotamiento del llamado Estado de bienestar. En
Amrica Latina, por su parte, la discusin regional sobre las cuestiones de
gobernabilidad estuvo enmarcada por tres complejos procesos que
comenzaron a desarrollarse con especial mpetu durante la dcada de los
ochenta: el proceso de crisis, ajuste y reestructuracin econmica; el
agotamiento del modelo del Estado interventor y su consiguiente redefinicin
en trminos de la reforma del Estado, y el cambiante itinerario de las
transiciones y consolidaciones democrticas. En los ltimos aos, y sobre todo
al considerar los obstculos y los primeros magros resultados de las nuevas
gestiones gubernamentales democrticas, la reflexin sobre el tema ha ido en
ascenso.

No obstante, y a pesar de la creciente importancia de los problemas de
gobernabilidad en la regin, los perfiles del debate poltico y acadmico siguen
siendo todava lo suficientemente borrosos como para ofrecer una
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caracterizacin de la cuestin aceptada por la mayora de los especialistas. No
en vano, un dedicado estudios de esta temtica ha reconocido que, marcado
por implicaciones pesimistas (crisis de gobernabilidad) y a menudo
conservadoras, el trmino se presta a mltiples interpretaciones; por tal razn,
agrega, no es tarea fcil extraer de la literatura especializada, vasta pero poco
sistematizada, amplia pero a menudo confusa, hiptesis claramente
planteadas.

En trminos generales, y sin pretender ofrecer una caracterizacin cerrada de
la cuestin, entenderemos por gobernabilidad un estado de equilibrio dinmico
entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad del sistema poltico para
responderlas de manera legtima y eficaz. Esta definicin, aun en su
simplificadora brevedad, nos permite ubicar los problemas de gobernabilidad
sobre el plano de la relacin entre el sistema poltico y su entorno o ambiente,
es decir, la sociedad, evitando cargar a uno solo de los trminos de la relacin
de gobierno con el peso por mantener adecuadas condiciones de
gobernabilidad. En otras palabras, no es un Estado o gobierno lo que permite
gobernar una sociedad, ni tampoco es la sociedad en s misma gobernable o
ingobernable; mas bien, es la relacin compleja entre ambos trminos lo que
nos permite hablar de las condiciones de gobernabilidad. El asunto no slo
tiene importancia terica, nono tambin adquiere relevancia prctica: la
responsabilidad pro mantener condiciones adecuadas de gobernabilidad no es
una cuestin que recae, de manera unilateral, en el gobierno o en la sociedad.
De este modo, gobierno y oposicin, partidos y organizaciones ciudadanas han
de comprometerse de manera conjunta a la hora mantener un nivel aceptable
de gobernabilidad.

Adicionalmente, es importante no reducir la caracterizacin de los problemas de
gobernabilidad a un esquema dicotmico simple; ms bien, es posible hacer
uso de ese concepto de una manera alga ms matizada y flexible que se
traduce en trminos de grados de gobernabilidad y n o en la gruesa dicotoma
blanco/negro de gobernabilidad-ingobernabilidad, una forma de pensar este
espectro matizado de situaciones es apelando a la nocin de dficit de
gobernabilidad como estadio intermedio dentro las nociones lmite de
gobernabilidad e ingobernabilidad.

HISTORIA, TEORA Y CRTICA

El debate sobre las cuestiones de gobernabilidad se ha concentrado en el
anlisis de esos problemas fundamentales. En primer lugar, nos enfrentamos a
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la tarea de precisar cules son las dimensiones analticas bsicas del concepto
de gobernabilidad, en segundo trmino, requerimos de la formulacin de un
modelo analtico para el estudio de los problemas de gobernabilidad; en otras
palabras, nos preguntamos cmo surgen deficiencias en el ejercicio del
gobierno que pueden desembocar en autnticas crisis de ingobernabilidad.

1. Diferentes autores y tradiciones tericas han sealado que los problemas
de gobernabilidad hacen referencia a tres componentes conceptuales
fundamentales, ya sea tomados pro separado o en una compleja
combinacin de ellos. Esos componentes se refieren a los conceptos de
eficacia/eficiencia, legitimidad y estabilidad.

a) Gobernabilidad y eficacia: la tradicin de la razn del Estado. Esta primera
corriente enfatiza la dimensin de la eficacia/eficiencia en el ejercicio del
poder poltico, y por ende de la gestin gubernamental, como clave de la
gobernabilidad de un sistema social. Para esta versin, la gobernabilidad se
considera como una propiedad de los sistemas polticos, definida por su
capacidad para alcanzar objetivos prefijados al menor costo posible.
Dejando de lado la cuestin acerca de la definicin y eventual medicin de
esos costos, es claro que todo sistema tiende a asegurar su propia
supervivencia y a reforzar su capacidad operativa. En este sentido, el
concepto de gobernabilidad como eficacia/eficiencia posee una notoria
afinidad con la nocin de razn de Estado, con la que principia la reflexin
cientfica moderna sobre la poltica a partir de la obra de Maquiavelo.
Como es sabido, la tradicin abierta por el pensador florentino descarga a la
accin poltica del requisito de congruencia moral entre medios y fines,
remplazndolo por un criterio de eficacia instrumental dictado por la necesidad
de mantener le poder. En una lnea semejante, que se contina en las
reflexiones de Thomas Hobbes a Niklas Luhmann, pasando por Max Weber y
todas las vertientes del llamado realismo poltico, el problema central de la
poltica pasa por el ejercicio eficaz/eficiente del poder, es decir, por el
mantenimiento adecuado del grado de gobierno sobre una sociedad. En este
sentido, podramos trazar un paralelo esclarecedor entre gobernabilidad
entendida como grado de gobierno eficaz- y la conocida nocin weberiana de
dominacin. De este modo, si el grado de gobierno hace referencia a la
probabilidad de encontrar obediencia a un mandato determinado entre
personas, diremos que a mayor probabilidad de encontrar cumplimiento o
aceptacin social a una decisin poltica, tendramos mayor grado de gobierno
y, por tanto, mayor gobernabilidad.

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Claro que esta concepcin, en el sentido que puede tomar en la obra de
Luhman, debe quedar eximida de dos gruesas simplificaciones. En primer
lugar, el ejercicio eficiente del poder no excluye, sino que incorpora, la
dimensin del consenso como un sumo del proceso de toma de decisiones e
implementacin de polticas. En segundo trmino, el concepto de poder
implicado en estas reflexiones no viene definido en trminos de una casualidad
lineal y mecnica. Por el contrario, en las sociedades complejas, donde
aumenta el nmero y la variedad de los subsistemas sociales, ningn actor es
capaz de disponer libremente de todo su poder; ms bien, los distintos actores
sociales, polticos y econmicos poseen una porcin de poder que ejercen
estableciendo vetos cruzados sobre las decisiones de los otros actores y, por lo
tanto, cada actor debe tener en cuenta el conjunto de expectativas y estrategias
de los otros al momento de la toma de decisiones.

b) Gobernabilidad y legitimidad: la tradicin del buen gobierno. Desde una
perspectiva distinta, las condiciones de gobernabilidad se han vinculado a
una ms lejana tradicin del pensamiento poltico: la tradicin de la justicia y
de la legitimidad de un ordenamiento poltico-social, la tradicin del respeto
a los derechos humanos y de la obligacin gubernamental de proveer el
bienestar general, en suma, la tradicin del buen gobierno. De acuerdo
con esto, en la lnea inaugural del pensamiento poltico que va de Platn a
Aristteles y se contina incuestionada hasta Maquiavelo, la nota dominante
viene dada por la preocupacin de desentraar las condiciones del Estado
justo y establecer la mejor forma de gobierno. Al decir de Aristteles,
nuestro propsito es el de considerar cul es la forma de asociacin
poltica que puede ser, entre todas, la mejor para quienes sean capaces de
vivir lo ms posible conforme a sus ideas de vida (Aristteles, 1976: libro
segundo, 173).

Esta impronta moral en la constitucin del buen gobierno es retomada en la
edad moderna por la obra de Jean Bodino, quien una generacin despus de
Maquiavelo define la repblica como el recto gobierno de varias familias, y de
lo que les es comn con un poder soberano (Bodino, 1576: libro l, 11). Al
enfatizar la nocin de recto gobierno, Bodino se coloca en el plano de la
legitimidad, en el sentido de que el gobierno ha de actuar conforme a ciertos
valores morales de razn, de justicia, de orden, encontrndose un fin ltimo , y
su justificacin, en la realizacin de esos valores.

Posteriormente, con base en el principio de que el gobierno es para los
individuos y no los individuos para el gobierno, el filsofo britnico John Locke
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defendi la doctrina segn la cual el poder gubernamental slo pude justificarse
en al medida que sirva a la ms plena realizacin de los derechos individuales.
Para el padre del liberalismo moderno, el fin del gobierno es el de conseguir la
paz, la seguridad y el bien de la poblacin, y para ello el Estado deber
gobernar mediante leyes fijas y establecidas, y no mediante decretos
discrecionales; deber establecer jueces rectos e imparciales; y utilizar la
fuerza par a ejecutar las leyes, y no para sostener decisiones arbitrarias.

Quienes se nutren de esta tradicin y ven la gobernabilidad desde el ngulo del
buen gobierno destacan la conexin necesaria entre legitimidad y ejercicio del
poder, concentrando su atencin en el problema de la calidad de la accin
gubernamental. En esta lnea de pensamiento, sin ignorar la necesidad de
garantizar las estructuras bsicas de la reproduccin de la esfera econmica,
se han subrayado las amenazas a la gobernabilidad provenientes de la
exclusin, los regazos sociales y la imposibilidad de acceder a una vida digna.
De este modo, una gobernabilidad progresiva, que supere e integre una ms
limitada gobernabilidad sistmica, debera recoger, elabora y agregar en la
accin gubernamental la demanda de la sociedad civil hacindola valer como
criterio de utilidad colectiva.

c) Gobernabilidad y estabilidad. Junto a estas dos vertientes, podramos
hablar de una tercera corriente que tiene la peculiaridad de ubicarse en un
plano intermedio, en una zona de confluencia entre las dos anteriores, y que
ha enfocado su atencin en el antiguo problema del orden poltico, que en
trminos propios de la ciencia poltica contempornea toma la forma de la
cuestin de la estabilidad. En tal sentido un sistema ser ms gobernable
en la medida en que posea una mayor capacidad de adaptacin y una
mayor flexibilidad institucional respecto de los cambios de su entorno
nacional e internacional, econmico, social y poltico. De acuerdo con una
definicin aceptada, podemos entender por estabilidad poltica la previsible
capacidad el sistema para duran en el tiempo. No obstante, esta
caracterizacin de la estabilidad debe distinguirse de cualquier referencia a
la inmovilidad o el estancamiento; de este modo, para que un sistema sea
estable debe ser capaz de cambiar adaptndose a los desafos que
provienen del ambiente, pu3sto que slo una continua adaptacin a la
realidad siempre cambiante permite a un sistema sobrevivir.

2. el segundo tema que desde mediados de los aos setenta ha ocupado a los
estudiosso de las cuestiones de gobernabilidad ha sido el de precisar los
factores causales de las crisis de gobernabilidad. En aquellos aos fue
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hacindose cada vez ms notorio el resquebrajamiento de otro exitoso
compromiso de posguerra que estableci un delicado equilibrio entre
capitalismo y democracia, entre un mercado regulado y un Estado
interventor con orientacin a las polticas de bienestar social. En tal sentido,
la desaceleracin del crecimiento econmico, los persistentes ndices
inflacionarios y los abultados desbalances fiscales que comenzaron a sufrir
las economas capitalistas conformaron un horizonte de preocupantes
indicadores. Paralelamente, el renacimiento de la conflictividad social, as
como un aumento en las demandas de prestaciones dirigidas a un Estado
con menguada capacidad operativa, terminaron poniendo en entredicho las
virtudes del viejo modelo de organizacin social.

El origen de las situaciones de ingobernabilidad radica en una sobrecarga del
gobierno poltico y del Estado determinada esencialmente por un exceso de
expectativas que se presenta, a su vez, como caussa y efecto, al mismo tiempo
que una excesiva expansin, ampliacin y conplejidad de las competencias y
de las funciones del Estado. De acuerdo con esta primera visin, se producira
un crculo vicioso de demanda que autoalimentara un mecanismo perverso: la
ampliacin de las funcioens estatales induce expectativas crecientes, las cuales
se transfomran en nuevas demandas que deben ser satisfechas mediante
nuevos esquemas de intervencin y as sucesivamente. Las consecuencias de
esta sobrecarga son dos: pro un lado, comienza a menguar la eficacia del
gobierno, en el sentido de sus capacidades para alcanzar los objetivos
prometidos a su electorado; otro, se inicia un proceso de erosin de la
legitimidad, es decir, de la disposicin a obedecer espontneamente las leyes y
directivas del gobierno.

Este enfoque lo sostienen generalmente, autores cuya orientacin ideolgica
podramos calificar de neoliberal o neoconservadora, los cuales proponen una
terapia de superacin de los problemas de gobernabilidad en trminos de una
estrategia de reduccin de las demandas. Algunas de sus ms conocidas
recomendaciones son las siguientes:

reducir de modo significativo la actividad del gobierno volviendo al orden
espontneo del mercado;
aumentar los recursos a disposicin del Estado;
reducir las expectativas de los grupos sociales;
proceder a una reorganizacin de las instituciones estatales en el sentido de
su simplificacin, en cuanto que su crecimiento desmedido atenta contra la
eficacia.
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LINEAS DE INVESTIGACIN Y DEBATE CONTEMPORNEO

Como se ve, el examen de las condiciones capaces de producir dficit e,
incluso, crisis de gobernabilidad nos ha llevado a reconsiderar las complejas
relaciones entre Estado, mercado y sociedad civil, las cuales han sido motivo
de intensa controversia en los ltimos aos. Sin entrar en una aguda polmica
que nos alejara de nuestros objetivos, son de destacar dos cuestiones
estrechamente vinculadas con la problemtica de la gobernabilidad. En primer
lugar, se han revelado como deficientes aquellas postulaciones extremas que
defendan un Estado interventor como motor principal de desarrollo, o bien un
Estado mnimo como limitado guardin del mercado; por el contrario, hoy se
piensa en un Estado gil y eficaz, que en algunos casos se limitara a un papel
regulador (guardando los equilibrios macroeconmicas bsicos), y en otros
tendr funciones ms activas, e incluso llevar a cabo funciones
complementarias al mercado.

Lo cierto es que en los sistemas polticos democrticos los ciudadanos
procesan el repertorio total de sus demandas a travs de medios polticos y, por
tanto, esta lgica impide al Estado desembarazarse de un cierto compromiso
respecto del funcionamiento del mercado o de las dinmica de la sociedad civil.

Por tales razones, la contraparte de un sistema poltico comprometido con un
grado adecuado de gobernabilidad democrtica, es decir, comprometido con la
marcha del mercado y las aspiraciones organizadas de la sociedad civil, ser
una ciudadana responsable en lo que se refiere a la oportunidad y factibilidad
de sus demandas. Este compromiso, en una democracia moderna, ha de
fundarse en una serie de acuerdos bsicos entre las lites dirigentes, grupos
estratgicos y una mayora ciudadana.


LEGALIDAD

En el lenguaje poltico se entiende por legalidad un atributo y un requisito del
poder, por el cual se dice que un poder es legal o acta legalmente o tiene
carcter de legal cuando se ejerce en el mbito o de acuerdo con las leyes
establecidas o de algn modo aceptadas. Ya que no siempre se distingue, en el
uso comn, y con frecuencia tampoco en el uso tcnico, entre legalidad y
legitimidad, se puede emplear la legalidad a propsito de la titularidad: un poder
legtimo es un poder cuyo ttulo est fundado jurdicamente, un poder legal es
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un poder que se ejerce de acuerdo con las leyes. Lo contrario de un poder
legtimo es un poder de hecho; lo contrario de un poder legal es un poder
arbitrario. No siempre que se tiene un poder de hecho se ejerce
arbitrariamente, as como so siempre los que ejercen el poder arbitrariamente
tiene nicamente un poder de hecho. De acuerdo con esta aceptacin del
trmino legalidad, se entiende por principio de legalidad el principio de acuerdo
con el cual todos los rganos del estado, o sea todos los rganos del estado, o
sea todos los rganos que ejercen un poder publico, se consideran que actan
dentro del mbito de las leyes, salvo en casos excepcionales establecidos
expresamente, y legalizados tambin por el hechos mismo de haberse
establecido expresamente. El principio de legalidad tolera el ejercicio
discrecional del poder, pero excluye el ejercicio arbitrario, cuando por ejercicio
arbitrario se entiende un acto realizado de acuerdo con un juicio
exclusivamente personal de la situacin.


Desde la antigedad hasta nuestros das, uno de los trminos recurrentes del
pensamiento poltico es la contraposicin entre el gobierno de las leyes y el
gobierno de los hombres, contraposicin que va acompaada por un juicio de
valor constante, por el cual el gobierno bueno es el primero y el malo el
segundo. Donde gobiernan leyes, ah est el reino de la justicia; donde
gobiernan los hombres, ah est el reino del arbitrio. Uno de los rasgos
permanentes con que est marcado el gobierno tirnico es el de ser gobierno
de un hombre por encima de las leyes, y no de las leyes por encima de los
hombres. La isonoma de los griegos, la supremaca de la ley de la tradicin
inglesa, el estado de derecho de la doctrina alemana del derecho pblico en el
siglo pasado, reflejan, aunque en diversas situaciones histricas, la
permanencia del principio de legalidad como idea reguladora del buen gobierno
por excelencia, aunque despus slo se pueda encontrar la plena realizacin
del principio en el estado moderno, el cual se ha ido organizando como una
gran empresa a travs de la expropiacin y la adjudicacin de los medios de
servicio que en los estados anteriores pertenecan precisamente a los que
estaban investidos de funciones pblicas, o sea de la forma de poder que se
llama legal o racional y que, a diferencia del poder tradicional y del poder
carismtico, recibe su propia legitimidad del hecho de estar regido por leyes y
de ser ejercido de acuerdo con las leyes que lo rigen.

Como en todas las ideas cardinales de la teora poltica, tampoco el principio de
la legalidad es una dia simple. Se puede distinguir por lo menos tres
significadas de acuerdo con los diversos niveles en que se considera la relacin
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entre la ley, entendida como norma general y abstracta, y el poder. El primer
nivel es el de la relacin entre ley y persona del prncipe: a este nivel, gobierno
de la ley significa, como en la frmula anteriormente citada de Bracton, que el
prncipe no est nunca legibus solutus, y por lo tanto debe gobernar no segn
su propio beneplcito sino en conformidad con las leyes que son superiores a
l, a pesar de que estas leyes no sean leyes positivas sino las leyes divinas o
naturales, o sean las leyes fundamentales del pas, cuya validez depende o de
la tradicin o del pacto constitutivo del estado. El segundo nivel es el de la
relacin entre e prncipe y sus sbditos: a este nivel, la idea del gobierno de las
leyes debe interpretarse en el sentido de que los gobernantes deben ejercer su
propio poder nicamente mediante la promulgacin de leyes, y slo
excepcionalmente mediante ordenanzas o decretos, o sea a travs de normas
que valgan para la generalidad de las personas y no para grupos particulares o,
peor an, para individuos en especial, y, en cuanto tales, que tiendan al bien
comn y no al inters particular de tal o cual categora de sujetos. El tercer nivel
es el relativo a la aplicacin de las leyes a los casos particulares: a este nivel el
principio de legalidad consiste en exigir que los jueces decidan las
controversias que se les someten no de acerdo a un juicio equitativo, o sea
caso por caso, sino de acuerdo con prescripciones establecidas en forma de
normas legislativas.

La produccin del derecho mediante leyes, o sea a travs de normas generales
y abstractas, permite prever las consecuencias de las propias acciones, es
decir se salva de la inseguridad del orden arbitrario; la aplicacin del derecho
de acuerdo con la ley garantiza el tratamiento igual e todos los que pertenecen
a la categora establecida por la ley, y nos salva del peligro del tratamiento
preferencial y odioso de tal o cual individuo. De tal o cual grupo. Como
resultara de un juicio caso por caso.

LEGITIMIDAD

La legitimidad es casi un sinnimo de justicia o de razonabilidad. El significado
especfico aparece a menudo en el lenguaje poltico. En este contexto, el
referente ms frecuente, del concepto es el estado. Naturalmente aqu
hablamos del significado especfico.

La legitimidad es el atributo del estado que consiste en la existencia en una
parte relevante de la poblacin de un grado de consenso tal que asegure la
obediencia sin que sea necesario, salvo en casos marginales recurrir a la
fuerza. Por lo tanto, todo poder trata de ganarse el consenso para que se le
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reconozca como legtimo. La creencia en la legitimidad es, pues, el elemento
integrante de las elecciones de poder que se desarrollan en el mbito estatal.

La comunidad poltica es el grupo social con base territorial que rene a los
individuos ligados por la divisin del trabajo poltico. En el estado nacional la
creencia en la legitimidad se configura predominantemente en trminos de
fidelidad a la comunidad poltica y de lealtad nacional.

El rgimen es el conjunto de instituciones que regulan la lucha por el poder y el
ejercicio del poder y de los valores que animan la vida de esas instituciones.
Los principios monrquicos, democrtico, socialista, fascista, etc., definen
algunos tipos de instituciones y de valores correspondientes, en los que se
basa la legitimidad del rgimen. La caracterstica fundamental de la adhesin al
rgimen, sobre todo cuando sta se basa en la fe en la legalidad, consiste en el
hecho de que los gobernantes y su poltica son aceptados en cuanto estn
legitimados los aspectos fundamentales del rgimen, prescindiendo de las
distintas personas y de las distintas decisiones polticas.

El gobierno es el conjunto de funciones en que se concreta el ejercicio del
poder poltico. Se ha visto que normalmente, es decir cuando la fuerza del
gobierno descansa en la determinacin institucional del poder, para que se
califique como legtimo basta que este ltimo se haya formado en conformidad
con las normas del rgimen y que ejerza el poder de acuerdo con esas normas,
de tal manera que se respeten determinados valores fundamentales de la vida
poltica.

En todos los rgimenes existe, aunque en diversa medida, una dosis de
personalizacin del poder, como consecuencia de la cual los hombres no
olvidan nunca las cualidades personales de los jefes bajo la funcin que
ejercen. Pero lo que es esencial para distinguir el poder legal y el tradicional del
poder personal o carismtico es que la legitimidad del primero se basa en la
creencia en la legalidad de las normas del rgimen, estatuidas ex profeso y de
modo racional, y del derecho de mandar de los que detentan el poder basado
en tales normas; la legitimidad del segundo tipo se apoya en el respeto a las
instituciones consagradas pro la tradicin y la persona que detenta el poder,
cuyo derecho de mando se atribuye a la tradicin; de la legalidad del tercer tipo
se funda sustancialmente en las cualidades personales del jefe, y en forma
subordinada en las instituciones.

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El caso del estado que, al no ser independiente, no es capaz de desempear la
tarea fundamental de garantizar la seguridad de los ciudadanos. No se trata,
pues, de un estado en el verdadero sentido de la palabra sino de un pas
conquistado, de una colonia, de un protectorado o de un satlite de una
potencia imperial o hegemnica. Una comunidad poltica que se halla en esas
condiciones encuentra muchas dificultades para despertar la lealtad de los
ciudadanos, porque no es un centro de decisiones autnomas.

El comportamiento de legitimacin no caracteriza solamente a las fuerzas que
sostienen el gobierno sino tambin a las que se oponen al mismo, en cuanto no
tengan el propsito de cambiar tambin el rgimen o la comunidad poltica. La
aceptacin de las reglas del juego, en particular, o sea de las normas en que
se basa el rgimen, no entraa solamente, la aceptacin del gobierno y de sus
mandatos, en cuanto estn conformes con el rgimen, sino tambin la legtima
expectativa, para la oposicin, de transformarse en gobierno.

La diferencia entre oposicin de gobierno e impugnacin de la legitimidad en
ciertos aspectos corresponde a la que existe entre poltica reformista y poltica
revolucionaria. El primer tipo de lucha tiende a lograr innovaciones, combate al
gobierno pero no a las estructuras que condicionan su accin y propone un
modo distinto de administrar el sistema constituido. El segundo tipo de lucha
est dirigido contra el orden constituido y tiene por objeto modificar
substancialmente algunos de sus aspectos fundamentales; no combate
nicamente al gobierno sino tambin al sistema de gobierno, o sea a las
estructuras del que ste es expresin.

El influjo del consenso de los diferentes miembros de una comunidad poltica
en la legitimacin de cualquier estado, aun del ms democrtico, no es de
hecho equivalente. El pueblo no es una suma abstracta de individuos, cada uno
de los cuales participa directamente con igual cuota de poder en el control del
gobierno y en el proceso de formacin de las decisiones polticas, como
aparece a travs de la ficcin jurdica de la ideologa democrtica. Las
relaciones sociales no subsisten entre individuos absolutamente autnomos
sino entre individuos situados que ocupan un papel definitivo en la divisan
social del trabajo.
Se trata de una representacin completamente fantstica de la realidad y no de
una simple mentira. Cada ideologa, cada principio de legitimidad del poder,
para desarrollarse con eficacia, debe, en efecto, contener tambin elementos
descriptivos que lo hagan creble y, en consecuencia, idneo para producir el
fenmeno del consenso. Pro este motivo, cuando las creencias en que se basa
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el poder no corresponden ya a la realidad social, se abandonan y se asiste al
cambio histrico de ideologas.

En los periodos de estabilidad poltica y social el influjo sobre la formacin de la
conciencia social de los que la divisin del trabajo ha colocado en el vrtice de
la sociedad es decisiva, porque es capaz de condicionar en forma relevante el
comportamiento de los que no ocupan papeles privilegiados.
Cuando el poder esta en crisis, porque su estructura ha entrado en
contradiccin con el desarrollo de la sociedad, entra tambin en crisis el
principio de legitimidad que lo justifica. Ocurre esto porque en las fases
revolucionarias, o sea cuando el aparato del poder se deshace, caen tambin
los velos ideolgicos que lo ocultaban a la poblacin y se manifiesta a plena luz
su incapacidad de resolver los problemas que van madurando en la sociedad.
Entonces la cultura de las masas entra en contradiccin con la estructura
poltica de la sociedad; todos se vuelven polticamente activos, porque las
decisiones son simples y comprometen directamente al hombre ordinario; el
poder de decisin est realmente en manos de todos.

El consenso hacia el estado no ha sido nunca libre sino siempre, por lo menos
en parte, forzado y manipulado. La legitimacin se presenta de ordinario como
una necesidad, cualquiera que sea la forma del estado.
Si nos limitamos a definir como legtimo un estado del que se aceptan los
valores y las estructuras fundamentales, esta formulacin termina incluyendo
tambien lo opuesto de lo que comnmente se entiende por consenso: el
consenso impuesto y el carcter ideolgico de su contenido. La definicin
propuesta al principio se ha manifestado, por lo tanto, insatisfactoria, porque es
compatible con cualquier contenido. El trmino legitimidad tiene en comn con
muchos otros trminos del lenguaje poltico (libertad, democracia, justicia, etc.):
designa al mismo tiempo una situacin y un valor de la convivencia social. La
situacin que designa ese trmino consiste en la aceptacin del estado por
parte de una fraccin relevante de la poblacin; el valor es el consenso
libremente manifestado por una comunidad de hombres autnomos y
conscientes. El sentido de la palabra legitimidad no es esttico sino dinmico;
es una unidad abierta, de la que se presupone un cumplimiento posible en un
futuro indefinido y cuya realidad actual es slo un asomo.

Por consiguiente se podr decir que la legitimidad del estado es una situacin
que no se realiza nunca en la historia, sino como aspiracin, y que, por
consiguiente, un estado ser ms o menos legtimos en la medida en que
realice el valor de un consenso manifestado libremente por parte de una
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comunidad de hombres autnomos y conscientes, o sea en la medida en que
se acerque a la idea-lmite de la eliminacin del poder y de la ideologa en las
relaciones sociales.

PODER POLTICO

La palabra poder designa la capacidad o posibilidad de obrar, de producir
efectos; y puede ser referida ya sea a individuos o grupos humanos como a
objetos o fenmenos de la naturaleza. Entendido en sentido especficamente
social, el poder se precisa y se convierte, en capacidad del hombre para
determinar la conducta del hombre. En hombre no es slo el sujeto sino
tambin el objeto del poder social.

Como fenmeno social el poder es pues una relacin entre hombres. Y se debe
inmediatamente aadir que se trata de una relacin tridica. Para definir un
cierto poder no basta especificar la persona o el grupo que lo retiene y la
persona o el grupo al que estn sometidos: hay que determinar tambin la
esfera de actividades a la cual el poder se refiere, es decir la esfera del poder.
La misma persona o el mismo grupo pueden ser sometidos a varios tipos de
poderes relacionados con diversos campos.

EL PODER ACTUAL. Cuando la capacidad de determinar la conducta de otros
es puesta en juego, el poder se transforma en accin, podemos distinguir entre
el poder como posibilidad, o poder potencial, y el poder efectivamente ejercido,
o poder actual. El poder actual es una relacin entre comportamientos.
Consiste en el comportamiento de A (individuo o grupo) que trata de modificar
la conducta de B (individuo o grupo), en el comportamiento de B, en el cual se
concreta la modificacin de la conducta querida por A, as como en el nexo
intercorriente entre estos dos comportamientos.

Llegamos finalmente a la relacin que se efecta entre el comportamiento de A
y el de B. Para que se tenga poder se necesita que el primer comportamiento
determine al segundo: en aquella especfica situacin el comportamiento de A
es causa del de B.

El poder potencial el poder potencial es la capacidad de determinar los
comportamientos ajenos. Mientras el poder actual es una relacin entre
comportamientos. El potencial es una relacin entre aptitudes para actual: por
una parte A tiene la posibilidad de tener un comportamiento tendiente a
modificar la conducta de B; por otra, si esta posibilidad es puesta en juego es
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probable que B tenga el comportamiento en el cual se concreta la modificacin
de la conducta deseada por A.

EL PAPEL DE LAS PERCEPCIONES SOCIALES Y DE LAS
EXPECTATIVAS. El poder no deriva simplemente de la posesin o del uso de
ciertos recursos sino tambin de la existencia de determinadas actitudes de los
sujetos implicados en la relacin: actitudes que se refieren a los recursos y su
empleo, y ms en general al poder. Entre estas actitudes estn las
percepciones y las expectativas que se refiere al poder. Las percepciones o
imgenes sociales del poder ejercen una influencia sobre los fenmenos del
poder real la imagen que un individuo o un grupo se hacen de la distribucin del
poder en el mbito social al que pertenecen, contribuye a determinar su
comportamiento en relacin al poder. En esta perspectiva la reputacin del
poder constituye un posible recurso del poder efectivo.

En lo que se refiere a las expectativas se debe decir, en general, que un
determinado mbito de poder el comportamiento de cada actor (partido, grupo
de presin, gobierno etc.) es determinado en parte por las previsiones del actor
relativas a las acciones futuras d los otros actores y a la evolucin de la
situacin en su conjunto. Pero el fenmeno en el cual el papel de las
expectativas es ms claramente evidente est dado por las relaciones de poder
que obran a travs del mecanismo de las reacciones previstas.

MODOS DE EJERCICIO Y CONFLICTUALIDAD DEL PODER. Los modos
especficos en que los recursos pueden ser usados para ejercer poder, esto es
los modos de ejercicio del poder, son mltiples: desde la persuasin hasta la
manipulacin, desde la amenaza de un castigo hasta la promesa de una
recompensa. Algunos autores prefieren hablar de poder slo cuando la
determinacin de los comportamientos ajenos se funda en la coercin. En este
sentido se distingue a veces entre poder e influencia. Pero la palabra influencia
es empleada con muchos significados diversos. La verdad es que, en este
punto, el problema definitorio corre el riesgo de convertirse en una simple
cuestin de palabras. Ms all de los trminos empleados. Lo que importa es
formular una clara nocin de la determinacin intencional o interesada de la
conducta ajena e individualizar dentro de este genus las species
particularmente importante de la determinacin de la conducta ajena basada en
la coercin. La coercin puede ser definida como un alto grado de constriccin.
Ella implica que las alternativas de comportamiento a las que se enfrenta B son
alteradas por las amenazas de sanciones de
SISTEMA POLITICO
A de tal modo que el comportamiento que este ltimo desea del primero
termina por aparecer delante de B como la alternativa menos penosa.

El problema de la conflictualidad del poder tiene que ver, al menos en parte,
con los modos especficos a travs de los cuales se determina la conducta
ajena. Las relaciones de poder son necesariamente relaciones de
antagonismo? Se puede hablar de conflicto entre la voluntad de A y la de B
refirindose al momento en el que A inicia la tentativa de ejercer poder sobre B
o refirindose al momento en el que B tiene el comportamiento deseado por A.
El problema que interesa es el de saber si hay necesariamente un conflicto
entre la voluntad de A y la de B tambin en el momento final. Planteada de esta
manera, la pregunta debe tener una respuesta negativa: la conflictualidad o no
conflictualidad depende del modo de ejercicio del poder.

LA MEDICIN DEL PODER. En relacin a los fenmenos reales, tenemos
tambin necesidad de comparar entre sus diversas relaciones de poder y de
saber si una relacin de poder, es, al menos groso modo, mayor o menor que
otra. Se plantea as el problema de la medicin de poder. Un modo de medir el
poder es el de determinar las diferentes dimensiones que puede tener la
conducta que es su objeto. En este sentido una primera dimensin del poder
est dada por la probabilidad de que el comportamiento deseado se verifique:
cuanto ms es probable que B reaccione positivamente a los mandatos y la
directiva de A, tanto mayor es el poder de A sobre B. Una segunda dimensin
est constituida por el nmero de hombres sometido al poder. Hay poderes que
se dirigen a una sola persona y poderes que conciernen a millares o millones
de hombres. Una tercer dimensin consiste en la que se ha llamada la esfera
del poder. Con base en la escala de valores prevaleciente en una cierta cultura
se puede decir que un poder que concierne a una cierta esfera tiene un peso
mayor o menos que otro concerniente a una esfera diferente.

EL PODER EN EL ESTUDIO DE LA POLTICA. El del poder es uno de los
fenmenos ms difundido en la vida social. Se puede decir que no existe
prcticamente relacin social en la cual no est presente, de alguna manera, la
influencia voluntaria de un individuo o de un grupo sobre la conducta de otro
individuo o grupo.

Para Weber, las relaciones de mandato y obediencia ms o menos continuas
en el tiempo. Que se hallan tpicamente en la relacin poltica, tienden a
basarse no solamente en fundamentos materiales o en la pura costumbre de
obedecer que tienen los sometidos sino tambin y principalmente en un
SISTEMA POLITICO
especfico fundamento de legitimidad. De este legtimo que es frecuentemente
designado con la palabra autoridad, Weber individualiz tres tipos puros: el
poder legal, el poder tradicional y el poder carismtico. El poder legal, que es
especialmente caracterstico de la sociedad moderna, se funda en la creencia
de la legitimidad de ordenamientos estatuidos que definen expresamente el
papel del tentador de poder. La fuente del poder es, pues, la ley, a la cual
obedecen no slo quienes prestan obediencia, sino tambin el que manda. El
aparato administrativo del poder es el de la burocracia, con su estructura
jerrquica de superiores y de subordinados, en la cual las rdenes son
impartidas por funcionarios dotados de competencia especficas. El poder
tradicional se basa en la creencia del caracter sacro del poder existente desde
siempre. La fuente del poder, es, pues, la tradicin, que impone tambin
vnculos al contenido de los mandatos que el seor imparte a los sbditos. En
el modelo ms puro de poder tradicional el aparato administrativo es de tipo
patriarcal, y est compuesto de servidores ligados personalmente al seor. El
poder carismtico, en fin, se base en la sumisin afectiva a la persona del jefe y
al caracter sacro, la fuerza heroica, el valor ejemplar o la potencia del espritu y
del discurso que los distinguen de manera excepcional, la fuente del poder se
conecta con lo que es nuevo, que no ha existido jams y por ello el poder
tiende a no soportar vnculos predeterminados. El que manda es tpicamente el
gua y aquellos que le prestan obediencia son los discpulos. El aparato
administrativo es escogido sobre la base del carisma y de la entrega personal, y
no constituye por ello ni una burocracia ni un aparato de servidores.

SISTEMA POLTICO

La expresin sistema poltico se refiere a cualquier conjunto de instituciones, de
grupos y de procesos polticos caracterizados por un cierto grado de
interdependencia recproca. En la ciencia poltica contempornea, sea como
fuere, cuando se habla de sistema poltico, y de anlisis sistmico de la vida
poltica, se hace referencia a una nocin y a un procedimiento de observacin
caracterizados por requisitos metodolgicos especficos y por precisos mbitos
de uso.

El sustantivo sistema no se refiere nunca a la totalidad de los aspectos y de las
filiaciones de un fenmeno dado, sino slo a un cierto nmero de ellos; y, ms
precisamente, a aquellas filiaciones que definen el modo en que las distintas
partes interactan. El objeto del anlisis sistmico no es la totalidad sino la
generalidad de un fenmeno. En segundo lugar, cuando se habla de sistema es
posible referirse a la vez a dos rdenes de cosas muy distintas entre s, por un
SISTEMA POLITICO
lado se puede comprender un conjunto de efectivas relaciones intersubjetivas,
histricamente presentes en una comunidad determinada y por ello
constitutivas de un sistema poltico especfico. Por el otro se puede comprender
alguna cosa muy distinta, o sea un conjunto de hiptesis interpretativas
capaces de indagar las relaciones caracterizantes de las vinculaciones
intersubjetivas propias de cualquier colectividad.

En cuanto a los objetivos y a los usos efectivos, el anlisis sistmico ofrece
relevantes contribuciones respecto de cmo explicar, prever, comparar, valorar
algunos de los principales aspectos de la multiforme realidad poltica. Al
respecto, un abordaje sistmico puede aspirar a mucho. Sobre todo puede
contribuir a producir significativas generalizaciones del tipo si entonces,
relativa a los fenmenos que son propios de su mbitos de observacin.

Todos estos objetivos requieren, para no convertirse en mera veleidad, un
andamiaje analtico adecuado. Entre los tantos requisitos que podemos
considerar caractersticos de los abordajes sistmicos, siete parecen ser los
ms significativos.

Primer requisito: es necesario partir de una definicin de la poltica en
condiciones de tomar y disfrutar plenamente la potencialidad analtica implcita
en la acepcin de sistema anteriormente recordada. Tenemos la necesidad de
definir la poltica de modo tal de denotar toda la complejidad del fenmeno y de
poder especificar las condiciones en base a las cuales un fenmeno social
dado termina por devenir polticamente relevante.

Segundo requisito: sealar los confines del sistema. A saber: el hbitat que
caracteriza una realidad poltica dada observable como un sistema debe ser
claramente definido en los parmetros que sirven para distinguir el ambiente del
sistema. En efecto, en ausencia de tal delimitacin la nocin analtica de
sistema pierde gran parte de su propia legitimidad.

Tercer requisito: las relaciones que median entre un sistema y su ambiente son
individualizadas y precisadas agregando la miriada de posibles relaciones en
pocos y manejables conceptos, como las nociones de input, output y feeback.
Desde el punto de vista del sistema poltico esto presupone que, con el primer
trmino, input, se pueden y se deben sintetizar los desafos que ponen en
funcin el sistema; con el segundo trmino, output, se pueden y se deben
sintetizar las respuestas que el sistema da; con el tercer trmino, feedback, en
SISTEMA POLITICO
fin, se pueden denotar los instrumentos en base a los cuales los gobernantes
operan en vistan del xito de las propias decisiones.

Cuarto requisito: el sistema se descompone en otras tantas partes capaces de
agregar significativamente los ms variados y heterogneos fenmenos
polticos en un nmero relativamente bajo de componentes recprocamente
relacionadas. O sea que es necesario reducir fenmenos ente s heterogneos
a variables sistmicas integrables en un cuadro orgnico unitario.

Quinto requisito: una vez individualizadas las partes del sistema quedan todava
por definir las relaciones que hacen posible la recproca coexistencia. Sin poder
precisar, en efecto, las relaciones ms o menos constantes que vinculan las
distintas partes de un todo, de modo tal de presentar este conjunto como una
entidad marcada por signos en alguna medida especficos respecto de los que
resultan de la suma de los singulares componentes individualmente
considerados, el recurso mismo a la nocin de sistema pierde significado.

Sexto requisito: para estudiar aisladamente las partes de un sistema poltico, es
necesario referirse a la nocin de subsistema. Es en este caso en el que
queremos considerar los partidos o los grupos de intereses, una burocracia, un
ente local, una empresa. A la consideracin de un subsistema se aplican las
mismas propiedades analticas de un sistema, excepto una: el no puede ser
considerado en una autonoma absoluta respecto del ambiente externo, desde
el momento en que su ambiente est dado por el sistema mismo.

Sptimo requisito: para observar la dinmica de un sistema es necesario
considerar el modo, la direccin y la intensidad con los que sus rasgos
especficos cambian con el tiempo.