Personalizacin y controles institucionales: Pinochet, la Junta Militar y la Constitucin de

1980
Author(s): Robert Barros
Source: Desarrollo Econmico, Vol. 41, No. 161 (Apr. - Jun., 2001), pp. 17-35
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3455963 .
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20
ROBERT BARROS
ser
comon,
ya que
dictaduras altamente
represivas
en
general
combinan formas de
represi6n
arbitrarias,
extrajudiciales,
con formas
legales.
A
pesar
de
esto,
diversos estudios
han enfatizado tanto el
legalismo
de varios
regimenes
autoritarios
y postotalitarios (Linz,
1975:
287;
Shain
y
Linz,
1995:
10-6; Martinez-Lara,
1996:
cap. 1),
como el hecho de c6mo
un mandato
arbitrario,
caprichoso,
tiende a ser
generalmente restringido
a una subclase
menor de
regimenes
"sultnicos"
(Chehabi y
Linz, 1998).
El
punto
central sobre el autoritarismo
y
los limites institucionales no
gira
en torno de la
presencia
o ausencia de estructuras
formales
y practicas
institucionalmente vinculantes dentrodel
regimen,
sino en la
imposibilidad
de someter a
reglas
a
aquellos
actores en el
apice
del
regimen
que
concentran el
poder
de
hacer
y
deshacer
leyes.
De manera
similar,
este
argumento
sobre los limites institucionales no
implica que
los
detentores del
poder
esten
libres de toda forma de restricciones. El
problema
de controles
institucionales concierne a los efectos de
reglas
e instituciones
y
no a la forma en
que
factores tales como:
rivalidades,
facciones
y
movimientos de
poder
interactuan dentro de un
regimen,
o la necesidad de mantener cohesionada una coalici6n de
partidarios
diversos,
o
de
asegurarse
la
cooperaci6n
de actores econ6micos
claves;
pueden restringir
las
opciones
posibles
de los
gobernantes
autoritarios o inclusive forzarlos a
aceptar
resultados nunca
deseados3.
Cualquier dictador,
o en todo
caso, cualquier gobernante, que posea
el
interes
estrategico
de retener el
poder,
va a ser constrerido
por
la necesidad de
anticipar
c6mo
sus
decisiones afectaran a otros funcionarios
que podrian
tener la
capacidad
de
interrumpir
su
mandato o
desplazarlo
del
poder.
Estas formas de
limitaciones,
sin
embargo,
son
muy
diferentes del
tipo
de limites institucionales delineados anteriormente
y
no afectan el caracter
absoluto del
poder
autoritario.
Asi,
en la visi6n
estandar, aunque sujeto
a restricciones de
contexto
y capacidad,
el
poder
autoritario
es,
sin
embargo,
absoluto
porque
se mantiene
por
encima de las
reglas y
es
incapaz
de "atar" su
propio poder
absoluto.
Personalizaci6n del
poder y gobierno
militar en Chile
Sorprendentemente,
las
interpretaciones
de los
gobiernos
militares como
personalistas
no
s6lo
no toman en cuenta las restricciones
institucionales,
sino
que
ademas subestiman
las restricciones
politicas
antes
descriptas y, por
lo
tanto,
Ilevan a un extremo la noci6n de
que
las dictaduras se encuentran libres de restricciones. En estos
analisis,
la
personalizaci6n
emerge
como una
estrategia y
un modo de
gobernar que permite
a
quienes
detentan el
poder
incrementar su discreci6n en la toma de decisiones liberandose asi de las
disputas
internas,
rivalidades
y
faccionalismos, que
en
regimenes puramente
militares
generalmente
terminan en
presiones por
retirarse del
poder
en el nombre de la unidad militar. Los
gobernantes personalistas
exitosos utilizan numerosas
estrategias para
incrementar su
control
personal
sobre decisiones de
politica importantes:
socavan
cualquier tipo
de
acuerdo
que implique compartir
el
poder
con otras facciones
militares;
fuerzan a oficiales de
su misma edad de cohorte a retirarse
para agrandar
las diferencias de status
que
los
separa
de
cualquier
rival
eventual;
y
consolidan en una sola
organizaci6n, bajo
su control
personal,
servicios militares de
inteligencia que previamente
se encontraban
separados.
Puesto
que
este
proceso
de concentraci6n del
poder
en un solo individuo da
por
resultado continuas
asimetrias de
poder
entre el
gobernante y
sus rivales
potenciales,
la
probabilidad
de un
desafio exitoso a su
gobierno personal disminuye
crecientemente
y
los disidentes
potenciales
enfrentan
pocos incentivos,
mas alla de la
cooperaci6n
con la
figura preeminente (Geddes,
3
Stepan (1971: 248-266) y
Cardoso (1973: 168-172)
han enfatizado
la importancia
del faccionalismo intra
fuerzas militares como una restricci6n sobre
presidentes
autoritarios en Brasil.
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PINOCHET,
LA JUNTA MILITAR Y LA CONSTITUCION DE 1980
21
1995:
16-18). Asi,
los
gobernantes personalistas
alcanzan un
grado
de control sobre las
politicas y
las fuerzas armadas
que
los
distingue
de
aquellos regimenes
militares en los
cuales las fuerzas armadas como instituci6n retienen un
papel significativo
en el
ejercicio
del
poder politico, ya
sea a
traves
de la selecci6n de sucesivos
presidentes
-a veces sin
ning0n
otro
papel
mas
que
el
gobernar
de todos los dias- o a
traves
de
arreglos para compartir
el
poder que otorgan
a cada fuerza
responsabilidades
directas de
gobierno4.
En estudios
comparativos
sobre autoritarismos en
America
Latina,
el
"regimen
Pinochet"
figura
de manera destacada en el desarrollo de
conceptos
de
gobierno personalistas.
Sin
embargo,
documentos
fundamentales, que por largo tiempo
han
permanecido
en
secreto,
revelan
que
la Armada
y
la Fuerza
Aerea
jugaron
un
papel
decisivo tanto a la hora de definir
la estructura de la
dictadura,
como en la sanci6n de la
Constituci6n6.
Esta influencia
y
participacion
constante e institucionalizada de otros comandantes ha
pasado
inadvertida
entre los
estudiosos,
en
parte, porque
los militares nunca
permitieron que
su
proceso
de
toma de decisiones viera la luz de la
publicidad:
la Junta
operaba
detras de un muro de
secreto
y
las actas de sus sesiones eran inaccesibles
para
todos,
salvo
algunos pocos
oficiales de alto
rango.
La actual
disponibilidad
de estos documentos demanda una revisi6n
de la caracterizaci6n estandar de la dictadura. Contrariamente a lo
que
afirman
aquellos que
abogan por
el
personalismo,
el mando de Pinochet sobre el
Ejercito
y
el control del
Ejecutivo
nunca
implic6
un dominio absoluto sobre el resto de los
cuerpos
militares,
ni
tampoco
signific6 que
estuviera libre de las restricciones dadas
por
la estructura
colegiada original
de
la Junta. La Armada
y
la Fuerza
Aerea,
si bien ausentes del
Ejecutivo, siempre
retuvieron un
papel
sustancial en el
proceso legislativo y
utilizaron dicho
poder
en
oportunidades
claves
para bloquear
las ambiciones de Pinochet.
La
formaci6n
de la Junta
y
la
definici6n
de la
presidencia
Como es bien
sabido,
el
golpe
del 11 de setiembre de 1973
puso
fin a la
profunda
crisis
econ6mica, social,
politica y
constitucional
que
desat6 la
elecci6n
de Salvador Allende en
1970
y
el intento del
gobierno
de la Unidad
Popular
de instaurar los fundamentos del
socialismo a
traves
de la democracia. En una maniobra
cuya
brutalidad
Ileg6
a ser
simbolizada en la
imagen
de los aviones Hawker Hunter bombardeando el
palacio
presidencial,
las fuerzas armadas
depusieron
a
Allende,
declararon el estado de
sitio,
impusieron
el control militar en todo el
pais,
disolvieron el
Congreso
e iniciaron una cruenta
represi6n
contra funcionarios del
gobierno, partidos
de
izquierda y organizaciones
sociales.
Las fuerzas armadas se
arrogaron
el Mando
Supremo
de la Nacibn
y constituyeron
la Junta
de Gobierno
compuesta por
el
general Augusto
Pinochet
Ugarte,
el almirante
Jose
Toribio
Merino
Castro,
el
general
Gustavo
Leigh
Guzman
y
el
general
Cesar
Mendoza
Duran,
los
comandantes
respectivos
del
Ej6rcito,
la
Armada,
la Fuerza
Aerea
y
Carabineros. El
general
4
Para Remmer
(1989: 34-42)
estas variantes
corresponden respectivamente
a
regimenes "oligarquicos" y
"feudales",
tomando a Brasil
(1964-1985) y Uruguay (1973-1985)
como
ejemplos
del
primero y
a
Argentina (1976-
1983)
del
segundo. Repetidamente,
la autora se refiere a
regimenes personalistas
como
"neopatrimoniales"
o
"sultinicos".
5V ase,
en
particular,
Remmer
(1989).
6
Estos documentos incluyen las Actas de la Honorable Junta de Gobierno (AHJG), transcripciones oficiales
de las reuniones secretas de la
Junta;
el archivo
legislativo
de la Junta
que
contiene historias
legislativas
de la
mayoria
de los
decretos-leyes y leyes
sancionadas
por
la
dictadura;
las Actas Oficiales de la
Comisi6n Constituyente (AOCC);
las actas de la comisi6n
que prepar6
el
primer
borrador de la constituci6n de
1980; y
los
papeles personales
de Jaime
Guzmin,
el asesor civil mis
importante
durante los
primeros
diez ahos de
gobierno
militar. Los
primeros
tres
grupos
de documentos se encuentran en la Biblioteca del
Congreso
Nacional en
Santiago;
los
papeles
de Guzmcn en la
Fundaci6n
Jaime
Guzman,
tambi6n en
Santiago.
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PINOCHET,
LA JUNTA MILITARY LA CONSTITUCION DE 1980
25
La unanimidad
otorgaba
a cada
participante
un veto
absoluto, garantizando
asia cada uno
"el derecho de
preservar
sus
propios
intereses contra
aquellos
de otros miembros"
(Mueller,
1989:102).
Como un mecanismo
tipico
de los
6rganos colegiados
la unanimidad
excluye
la
dominaci6n,
y
las actas de las sesiones de la Junta documentan
ampliamente que
el
cuerpo
no era una
legislatura
subordinada a Pinochet
que aprobaba
automaticamente
los
proyectos
sin una consideraci6n
apropiada.
Pinochet estaba constrerido
por
estos vetos
potenciales
y
la consecuente necesidad de alcanzar acuerdos. Los
proyectos
eran modificados hasta
que
alcanzaran la satisfacci6n de todos o de lo contrario morian en el
sistema,
ya que
el
Ejecutivo
usualmente retiraria un
proyecto
antes
que
enfrentar el
veto,
si bien los vetos
efectivamente tuvieron
lugar.
Estas restricciones eran institucionales
y
constantes. Otras
configuraciones
institucionales
y
otras
reglas
entre los mismos actores hubieran tenido diferentes
consecuencias.
Algunas,
tales como la
propuesta
de decisi6n
mayoritaria
con un voto de
desempate para
Pinochet,
no hubieran
implicado ning'n tipo
de limitaci6n. Contrariamente
al
argumento
de la
personalizaci6n,
lo
que
era Unico en el caso de la dictadurachilena no era
la
presidencia unipersonal,
sino la
separaci6n
de un
poder legislativo colegiado que
estructuraba
multiples
vetos. La
division
de
poderes introdujo
un
primer
limite institucional
dentro de la dictadura: el
Ejecutivo
no
podia
simultaneamente actuar
y legislar
sin el
consenso de otro
cuerpo.
Si la soberania es entendida como el
poder
de crear
y aplicar
normas vinculantes sobre un territorio
y
su
poblaci6n,
entonces la soberania en el caso del
regimen
militar chileno estaba dividida.
Antes de examinar la
Constitucion
de
1980,
parece
necesario enfatizar dos
puntos.
En
primer lugar,
los limites dados
por
la estructura
colegiada
de la Junta
y
la
separaci6n
de los
poderes legislativo y ejecutivo
eran internos a la Junta: cuando la Junta estaba de
acuerdo,
ningOn
tipo
de instituci6n
externa,
tal como la Corte
Suprema
o la Contraloria General de la
RepOblica
-un
cuerpo
aut6nomo
que
revisaba la
legalidad
de los decretos del
Ejecutivo-
podian
hacer
que
la dictadura acatara las
reglas; ya que
la Junta
podia
modificar la
Constituci6n,
una
ley,
o sus
propios decreto-leyes para sobrepasar
o evadir una
regla
negativa
cuando le fuera conveniente. Como un
cuerpo,
entonces,
la
Junta era
suprema.
En
segundo lugar,
el control
legislativo
sobre el
Ejecutivo
era relativo. Una vez
adoptadas
las
reglas, 6rganos
aut6nomos como la DINA -el
aparato represivo
asociado solamente a
Pinochet- retenian
capacidades
de acci6n incontrolada
y
unilateral,
incluso cuando sus
acciones tuvieran consecuencias
para
las fuerzas armadas como un
todo,
particularmente
debido a la
respuesta
internacional
que provocaban.
Pero en la medida
que
los
poderes
represivos
eran
regulados por decretos-leyes y
el
regimen
respondia
a la
presi6n
externa
sancionando medidas
legales y
constitucionales,
los otros comandantes tenian un canal
institucional
para
influenciar esta
respuesta.
Dichas tensiones
internas,
particularmente
las
precipitadas por
el
repudio
al asesinato de Orlando Leteliersucedido en 1976 en
Washington
D.C.,
fueron factores
primordiales
detras
de la decisi6n de
promulgar
una constituci6n.
Pinochet,
la Junta
y
la Constituci6n de 1980
Los estudiosos
generalmente
han asimilado la Constituci6n de 1980 ala caracterizaci6n
estAndar del
regimen
como una dictadura
personalista, ya que
en el corto
plazo
la
Constituci6n
parecia
no hacer otra cosa
que prolongar
el
poder
de Pinochet.
Aunque
el
no
podia imponer legislaci6n
sin el consenso del
ejecutivo.
De manera
similar, Pinochet,
como
presidente,
determinaba c6mo los
poderes
del estado de sitio eran
implementados, pero
61 no tenia
poder para
declarar
unilateralmente el estado de sitio -una declaraci6n tal
requeria
del consenso
un&nime
de la Junta.
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PINOCHET,
LA JUNTA MILITARY LA CONSTITUCION DE 1980
27
consistia en seis o siete
ACs,
de las cuales sdlo tres fueron
sancionadas,
todas en el tercer
aniversario del
golpe19.
Las controversias internas sobre el futuro del
poder
militar
siguieron
a la
promulgaci6n
de estas tres ACs. Durante la
preparaci6n
de ACs. N0 2-4 los asesores
legales
reconocieron
que
si las ACs eran
presentadas
como las Onicas normas con
rango
constitucional,
la Junta
corria el
riesgo
de disminuir el status constitucional de otros
decretos-leyes que
daban
marco
legal
a la Junta
y
sus
poderes represivos.
Para eliminar este
riesgo,
la Junta decidid
reformular los numerosos
decretos-leyes que regulaban
los
poderes pOblicos y
elevarlos a
la
categoria
de ACs. Si bien la Junta no
queria
reafirmar abiertamente la estructura
legal
del
gobierno
militar en las
ACs,
esta maniobra inadvertidamente reabri6 Ia
cuesti6n
sobre la
organizaci6n
de la
Junta,
ya que
Pinochet utiliz6 esta
oportunidad para proponer
cambios en
los
poderes ejecutivo y legislativo
de la Junta.
Esta maniobra
sigui6
a una
propuesta
de la Armada
que
reafirmaba la existente
divisi6n de
poderes
e introducia controles
para prevenir que
el
presidente
se
apartara
de los
acuerdos de la
Junta,
y
Ilamaba a un
periodo
limite de cuatro aios
para
la
presidencia,
con
la
posibilidad
de una reelecci6n
por
la
Junta2.
La
contrapropuesta
de Pinochet de enero de
1977
abogaba por
una linea mas dura
cuyo objetivo
era establecer la dictadura como la
forma de
r6gimen
normal en Chile. El estatuto de Pinochet fue denominado "Estatuto del
Gobierno de Chile"
para
evitar dar
cualquier
impresion
de
gobierno temporal.
Como
afirmaba este
borrador,
"El
periodo
de
transicion
ha
Ilegado
a un fin
yes
necesario
presentar
el Gobierno de la Naci6n con un caracter estable"21. Este caracter estable iba a consistir en
una dictadura del
Ejercito:
reapareci6
la f6rmula anterior de decisi6n
por mayoria, aunque
estavez
para
actos
legislativos y constituyentes, y
la
presidencia quedaria permanentemente
ligada
al
Ejercito.
Esta
propuesta
precipit6
una
aspera
crisis interna
y
tambien
un
alejamiento
de las
practicas usuales;
fueron
organizadas
reuniones
para
consultar a los oficiales
generales
de
cada fuerza. Un documento
que
describe las
posiciones
dentro de cada
cuerpo
revela
que
la Armada constituia la fuerza mas cohesionada. Once de doce almirantes
optaron por
la
rigurosa propuesta
de la Armada.
Aunque
las
opiniones
entre los
quince generales
de la
Fuerza
Aereafueron
mas
variadas,
se
opusieron
abrumadoramente al
esquemade
Pinochet
y
unanimemente rechazaron la
fusion
de la
presidencia
al
Ejercito
-incluso
algunos
demandaron una fecha limite
para
Ilamar
a elecciones-. Los
Carabineros,
por
su
parte,
se
dividieron en
proporciones iguales
entre
aquellos generales que
no
expresaron
opinion
y
aquellos que abogaron por
mantener el statu
quo22.
Una vez mas la Armada
y
la Fuerza
Aerea
rechazaron el intento de Pinochet de reestructurar la dictadura.
Inmediatamente
despues
de esta
resoluci6n,
Pinochet anuncid un
cronograma para
una
transicion
en su "Discurso de Chacarillas"
(El Mercurio,
10 de
julio
de
1977). Aunque
este
plan
no habia sido acordado
por
la
Junta,
indicaba un nuevo
periodo
en el debate
19
Estos eran ACs. N9
2-4, que
concernian a "Bases esenciales de la institucionalidad
chilena",
"De los
Derechos
y
deberes constitucionales"
y "Regimenes
de
emergencia."
AC
N- 1,
decretada el 9 de enero de 1976 habia
creado el
Consejo
de
Estado,
organismo puramente
de asesoramiento.
20
El documento es denominado Acta Constitucional
N-De
los
poderes
del Estado. Si bien no
estA
fechado,
el documento tiene escrito a mano en el
mismo,
"Remitido
por
la Armada de Chile el 14-X-76."
21.
Oficio CASMIL (R) NQ 31000/2 de 04.ENE.77. El documento, sellado "Secreto"
constituye una
copia
no
fechada, pero
si numerada. Mi referencia concierne a la identificaci6n dada al documento en la
respuesta
del
general
Leigh,
las referencias cruzadas en su
respuesta
concuerdan totalmente con la
copia que poseo.
22
Jaime
GuzmAn,
"Sintesis del Resumen Planteamientos Altos Mandos a la Consulta D/L 527",
D.
Papeles
de
Guzman. El documento
tampoco posee
fecha
pero,
de todas
maneras,
las referencias cruzadas establecen
que
trata
sobre el debate de 1977 sobre el acta constitucional de la Junta.
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PINOCHET,
LA JUNTA MILITARY LA CONSTITUCION DE 1980
29
efectuados
por
las
disposiciones
transitorias fueron: el
alejamiento
de Pinochet de la Junta
legislativa y
su
reemplazo por
el
general
del
Ejercito
que
Io
seguia
en
antigGedad (quien
servia en la Junta a discreci6n del
presidente); y
una nueva
regla
a
traves
de la cual las
modificaciones constitucionales debian
requerir
aprobaci6n
plebiscitaria
ademas de la
unanimidad de la Junta
(lo
cual
impedia
una facil modificaci6n de la
misma).
Una vez
mas,
la
primera
modificaci6n fue
interpretada
desde la
perspectiva personalista.
Sin
embargo,
esta visi6n es consecuencia de la
malinterpretaci6n
de la
regla
de la unanimidad
ya
discutida. Las restricciones mis
significativas
sobre la Junta vendrian de instituciones
estructuradas
por
el
cuerpo principal
de la Constituci6n
que
devino
operativo bajo
la
dictadura, particularmente
el
capitulo
sobre
garantias
constitucionales
y
el Tribunal
Constitucional-unacorte constitucional con facultades
para
defender
laConstituci6n,
dirimir
conflictos entre
poderes (incluyendo
el
ejecutivo military laJunta) y
revisar laconstitucionalidad
de las
leyes organicas que complementaban
a la Constituci6n.
El
porque
los militares
permitieron que
estas instituciones
operaran bajo
el
gobierno
militar deviene
inteligible
sdlo cuando los articulos
permanentes
de la Constituci6n son
desprendidos
de la
interpretaci6n personalista.
El
cuerpo principal
del texto no fue creado
para
encubrir a Pinochet con
unaaparienciaconstitucional,
ni
para otorgar
tutela
permanente
a los militares sobre
politicos
civiles. M"s
bien,
se trataba de un intento
por
rectificar
puntos
anteriores de debilidad institucional
ycontener
asi lademocracia entre limites constitucionales
efectivos. Este diseho fue elaborado
por
destacados constitucionalistas civiles
que empezaron
a
trabajar
en una nueva constituci6n
pocos
dias
despues
del
golpe.
MAs alla de unos
pocos
preceptos
destinados a rectificar
problemas
revelados
por
la
experiencia
del
gobierno
militar,
los cambios introducidos
por
la Constituci6n fueron diseiados
principalmente
mirando hacia
atras;
es
decir,
mirando hacia los
problemas
constitucionales
que surgieron
durante los anos '60
y
la
presidencia
de Allende24. Sin
embargo,
en
contraposici6n
con la
extrema
derecha,
estos
juristas
buscaban
corregir
mecanismos constitucionales deficientes
y
no abandonar
principios
democraticos. La democracia iba a ser
circunscripta
dentro de
claros limites
constitucionales,
protegida por
varias instancias de controles tales como
6rganos
de control
legal y
constitucional. En este
contexto,
el
capitulo
de
garantias
constitucionales
y
el Tribunal Constitucional devinieron
operativos bajo
el
gobierno
militar
como
parte
de una
estrategia cuyo objetivo perseguia asegurar
la validez de la Constituci6n
previamente
a
cualquier
transici6n. La idea era
que
si la Junta
ponia
en
practica
la
mayor
parte posible
de
texto,
la
probabilidad
de su desmantelamiento
posterior
iba a ser menor
que
si el
cuerpo principal
entraba en
vigencia
s6lo a
partir
del retorno del
gobierno
civil.
A esta altura
parece importante
enfatizar el caracter minimo de la
Constituci6n,
ya que
ello
explica por
que
todos los
cuerpos
de los militares
podian aceptar
sus
terminos.
En 1980
el texto
dejaba aspectos
fundamentales del
regimen
futuro
y
del eventual
plebiscito
a ser
regulados por Leyes Organicas
Constitucionales
(LOC)-estas incluian
estados de
excepci6n,
padrones electorales,
elecciones
y partidos politicos,
entre otros-. Esta indefinici6n
permitia
a los actores ver la Constituci6n como un vehiculo hacia
regimenes ytransiciones ampliamente
variadas. El
rango
de
posibilidades
fue
capturado por
un comentarista de extrema
derecha,
Pablo
Rodriguez
Grez
(1983), quien
escribi6:
24
Los cambios mis
significativos
desde esta
perspectiva
fueron:
1)
una
prohibici6n
constitucional de los
partidos antisistema; 2)
una
especificaci6n
mis meticulosa de los
derechos; 3)
una
segunda
ronda
para
las
elecciones
presidenciales; 4)
la constitucionalizaci6n de la autoridad de la Contraloria de
ejercer
control de la
legalidad
de los actos del
ejecutivo; 5)
restricciones sobre la autoridad militar del
presidente,
en
particular
la remoci6n
de
cualquier poder
exclusivo
para
retirar a los comandantes en
jefe; 6)
la constitucionalizaci6n de un
Consejo
Nacional de
Seguridad
con una
mayoria militar; 7) requerimientos
m~s
demandantes
para
modificar la constituci6n
(una mayoria
de tres
quintos
de
todos los miembros del
Congreso y
una
mayoria
absoluta de dos tercios en dos
sucesivos
congresos para
modificar
algunos capitulos
considerados
fundamentales).
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PINOCHET,
LA JUNTA MILITARY LA CONSTITUCION DE 1980
31
de
juego
del
plebiscito
del 5 de octubre de 1988. La Armada
y
la Fuerza
Aerea
se
preocupaban
de
que
el
plebiscito fuerajusto; pero
al
igual que
el
Ejercito
estaban
dispuestos
a sancionar normas
que
limitaran la
capacidad
de la
oposici6n
de
organizarse y competir.
Sin
embargo,
el Tribunal Constitucional consistentemente declar6 inconstitucionales las
clausulas
que restringieran
la
competencia politica
o
permitieran
intervenciones arbitrarias
en el
proceso politico. Aqui,
la inclusi6n en la Constituci6n de un
capitulo completo
de
garantias
constitucionales fue decisiva
para
limitar a la Junta. Las
garantias
del
Capitulo
Dos
de derechos tales como la
igualdad
ante la
ley,
la
igual protecci6n
del
derecho,
el
proceso
debido
y
la libertad de
asociaci6n,
como
tambien
de derechos
politicos,
dieron a la corte
fundamentos
para
anular
cualquier
norma
que introdujera inequidades.
En el
periodo que
condujo
al
plebiscito,
el tribunal
anul6
de las LOCs
politicas
una
gran
cantidad de articulos
que
establecian
desigualdades
o
permitian
restricciones arbitrarias a los derechos en las
diferentes
etapas
del
proceso politico-electoral
-la formaci6n
y registro
de
partidos,
la
organizaci6n partidaria
interna,
los
registros
electorales,
las
campanas
electorales
y
plebiscitarias,
la convocatoria a elecciones
y plebiscitos,
las votaciones
y
la calificaci6n de
las elecciones
(ver ap6ndice)-.
Un fallo incluso
oblig6
a la Junta a sancionar
legislaci6n
organica
que otorgara
a ambos bandos en el
plebiscito igual
cantidad de
tiempo
libre en la
televisi6n
y
acceso
pago
a los medios
grificos y
la radio.
Estas
reglas,
incluso cuando se tornaron contra la
Junta,
eran tolerables
porque
la
implementaci6n parcial
del sistema electoral
significaba que
la batalla nunca
apareciera
irremediablemente
perdida.
Como es
sabido, Pinochet,
cuyos
asesores le estaban
entregando
datos de
opini6n pOblica manipulados
a su
favor,
finalmente enfrent6 el hecho de
que podia
perder
el
plebiscito
en la noche del 5 de octubre de 1988
y para
ese entonces
ya
habia
perdido.
Mas
aOn,
como
sugeri,
Merino
y
Matthei nunca vieron la Constituci6n como
esencialmente un vehiculo
para perpetuar
el
poder
de Pinochet. Estas diferencias fueron
vividamente evidentes esa misma noche cuando
Matthei,
entrando a la Moneda
para
ver a
Pinochet,
remarc6 a los
periodistas que
el
sabia
que
el "No" habia
ganado y que
estaba
tranquilo.
Estos comentarios senalaron
que cualquier
maniobra
para precipitar
actos de
violenciay
desentender los resultados del
plebiscito
no iba a contar con el
apoyo
institucional
de las fuerzas armadas como un
todo,
un factor
que
habia sido decisivo en el
golpe
de
Estado
que trajo
a los militares al
poder
el 11 de setiembre de 1973.
Personalizaci6n,
controles institucionales
y
dictadura en Chile
Contrariamente a la
interpretaci6n dominante,
Pinochet no fue el
principal
actor
determinando el curso de la dictadura
prolongada
en Chile.
Aquellos que abogan por
el
argumento
de la
personalizaci6n
enfatizan correctamente
que
el continuo control de
Pinochet sobre el
Ejecutivo distingue
al
regimen
chileno de otros casos recientes en
America
Latina,
entre los cuales las instituciones militares
aseguraban
la
rotaci6n
entre
multiples
presidentes
militares. Sin
embargo,
el control de Pinochet del
Ejecutivo
nunca se
tradujo
en
el
tipo
de dominaci6n muchas veces
sugerido
en la literatura. Como
ya
he
documentado,
en
1974
y
1975 los comandantes de la
Armaday
de la Fuerza
Aerea
aceptaron
su
exclusi6n
del
Ejecutivo
a cambio de
reglas y procedimientos que
estructuraran canales efectivos de
participaci6n
en la sanci6n de
leyes y que protegieran
a sus
cuerpos
de la
manipulaci6n
de
ascensos
y
retiros
por parte
del
Ej6rcito.
Pinochet
repetidamente
intent6 reformular estas
instituciones a su
favor;
sin
embargo,
en cada
ocasi6n
estos
proyectos por
centralizar el
poder ejecutivo y legislativo
fueron
bloqueados.
Estos conflictos entre los distintos
cuerpos
de las fuerzas armadas
explican la
sanci6n de
la
Constituci6n de 1980
y
su
caracter
dual
PINOCHET,
LA JUNTA MILITAR Y LA CONSTITUCION DE 1980
33
a la
interpretaci6n personalista,
entonces,
el
"regimen
de Pinochet" fue distintivo no
s6lo
porque
se trat6 de una
presidencia unipersonal,
sino
porque
una Junta
colegiada
limit6 a
Pinochet,
dio fuerza ala Constituci6n
y permiti6 que operaran
controles institucionales sobre
la
dictadura,
una combinaci6n
que
torna inadecuado el
apelativo "r6gimen
de Pinochet".
APENDICE
Fallos claves del Tribunal Constitucional
Sentencia Rol N2
33,
3 de octubre de
1985,
sobre la
ley orgAnica
constitucional
(LOC)
sobre la
corte
especial
electoral: el Tribunal Calificador de Elecciones.
Estipul6 que
esta
corte,
cuya
funci6n es
supervisar y
calificar alas
elecciones,
fuera efectiva durante el
plebiscito.
Tambi6n
estipul6 que
el
sistema electoral
completo
debla
operar para
este acto. Elio
implic6
el
registro
de votantes
y
el uso de
registros
electorales.
Sentencia Rol N2
38,
10 de octubre de
1986,
sobre la LOC sobre
inscripciones
electorales
y
el
Servicio Electoral. Anul6 medidas
que permitian
al
director del Servicio Electoral
impugnar y
cancelar
arbitrariamente
padrones
individuales.
Sentencia Rol N2
43, 23 de marzo
de1987,
sobre la LOC de
partidos politicos.
Anul6 numerosas
normas tales como restricciones inconstitucionales ala libertad de
asociaci6n,
incluyendo
una
prohibici6n
sobre el uso de nombres de
partidos
anteriores
y reglamentos
concernientes a
laorganizaci6n
interna de
partidos.
Sentencia Rol N2
53,
13 de abril de
1988,
sobre la LOC sobre votaciones
populares y
escrutinios.
Adem~s
de anular normas
inconstitucionales,
notific6
al
gobierno
militar
qu6
articublos
especificos
estaban
incompletos y
deblan ser
complementados
con
legislaci6n
adicional
que proveyera igual tiempo
gratuito
en la televisi6n a ambos bandos durante la
campafia precedente
al
plebiscito,
como tambi6n
acceso
pago
no discriminatorio a los medios
grAficos y
la radio. La sentencia tambi6n estableci6 Ia Onica
interpretaci6n
constitucionalmente vAlida de una
ambig0edad
que
habla
dejado
abierta la
posibilidad
de
una
repentina
convocatoria a
plebiscito que
hubiera limitado
blos
derechos a realizar
propaganda
electoral.
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PINOCHET,
LA JUNTA MILITAR Y LA CONSTITUCION DE 1980
35
RESUMEN
Las caracterizaciones
clsicas
de la dictadura
militar en Chile
(1973-1990)
retratan el caso como
el de un
r6gimen personalista, y
utilizan las
dinamicas
asociadas con ese
tipo
de
r6gimen
para explicar
el control de la
presidencia
del
general
Pinochet,
la
promulgaci6n
de la Cons-
tituci6n
de 1980
y
la
longevidad
del
regimen
militar.
Recogiendo
las actas del
proceso
de toma de
decisiones dentro de la
junta
militar,
este articulo
presenta
evidencias
para
una caracterizaci6n
diferente de la dictadura. Muestra
que
Pinochet
nunca
logr6
la
supremacia que
comOnmente se le
atribuye, que
los comandantes de las otras fuerzas
retenifan
poderes significativos y que
la Cons-
tituci6n de 1980 no fue
promulgada para prolongar
el
poder personal
de Pinochet. Por el
contrario,
este estudio
sugiere que
el
poder personal
no es
una condici6n necesaria
para
la
longevidad
del
r6gimen y que
los sistemas colectivos
pueden
a
veces
producir
cohesi6n
y
estabilidad.
SUMMARY
The standard account of
military dictatorship
in Chile
(1973-1990) portrays
the case as a
personalist regime,
and uses the
dynamics
associated with this
type
of
regime
to
explain
General Pinochet's control of the
presidency,
the
enactment of the 1980
Constitution,
and the
longevity
of
military
rule.
Drawing
on records
of the
decisionmaking process
within the
military junta,
this article
presents
evidence
for a different characterization of the dic-
tatorship.
It shows that Pinochet never attained
the
supremacy commonly
attributed to
him,
that the commanders of the the other brances
of the armed forces retained
significant powers,
and that the 1980 Constitution was not enacted
to
project
Pinochet's
personal power.
More
generally,
this
study suggest
that
personal power
is not a
necessary
condition for
regime longevity;
collective
systems
can also
produce
cohesion
and
stability.
REGISTRO BIBLIOGRAFICO
BARROS,
Robert
"Personalizaci6n
y
controles institucionales:
Pinochet,
la Junta Militar
y
la Constituci6n de 1980".
DESARROLLO ECONOMICO
-
REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES
(Buenos Aires),
vol.
41,
NQ
161,
abril-junio
2001
(pp. 17-35).
Descriptores:
<Ciencia
politica>
<Fuerzas armadas> <Dictadura> <Poder> <Poder
unipersonal
><Con-
troles institucionales> <Chile>.
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