Cooperacion Internacional y Movimientos Sociales Emancipadores

Cooperacin internacional y
Movimientos sociales emancipadores:

bases para un encuentro necesario
Gonzalo Fernndez
Silvia Piris
Pedro Ramiro
Gonzalo Fernndez: Coordinador general
del Instituto Hegoa e integrante del Grupo
de investigacin Cooperacin crtica y
Movimientos Sociales de dicho instituto.
Ha trabajado durante ocho aos (2001-
2009) en la Direccin de Cooperacin del
Gobierno Vasco, asumiendo primero la
responsabilidad del rea de Centroamrica
para posteriormente ser el responsable
de Planificacin, Estrategias, Programas y
Convenios de dicha administracin. Mantiene
estrechas relaciones con movimientos sociales
de carcter internacional y ha publicado
diferentes documentos sobre su relacin con
la cooperacin. Ha escrito diferentes artculos
y captulos en libros colectivos.
Si l vi a Pi ri s: Coordinadora del Grupo
de investigacin Cooperacin crtica y
Movimientos Sociales del Instituto Hegoa
desde el ao 2010. Trabaj en la Direccin
de Cooperacin del Gobierno Vasco como
responsable del rea de Centroamrica y de la
Unidad de Gnero. Feminista y con formacin
en polticas de igualdad, ha trabajado en este
mbito tanto en la administracin pblica
como en la consultora.
Pedro Ramiro: Doctor en Ciencias Qumicas
por la Universidad Complutense de Madrid
(UCM). Desde al ao 2005 forma parte del
Observatorio de Multinacionales en Amrica
Latina (OMAL) - Paz con Dignidad, del que
actualmente es coordinador. Coautor de los
libros: El negocio de la responsabilidad. Crtica
de la Responsabilidad Social Corporativa de
las empresas transnacionales (Icaria 2009),
Pobreza 2.0. Empresas, estados y ONGD ante
la privatizacin de la cooperacin al desarrollo y
Diccionario crtico de empresas transnacionales
(Icaria 2013), as como de diferentes captulos
en libros colectivos, informes de investigacin
y artculos en revistas.
Esta publicacin se enmarca dentro del trabajo
del Grupo de investigacin Cooperacin crtica y
Movimientos sociales del Instituto Hegoa, y ms
concretamente, de un proceso de investigacin
que tiene como objetivo final la generacin
de una nueva agenda de cooperacin, para y
desde los movimientos sociales, que busque su
fortalecimiento.
Este libro, a partir de la identificacin del carcter
emancipador de los movimientos sociales, realiza
una revisin crtica de la agenda de cooperacin
hegemnica, identificando cules han sido las
razones para el desencuentro entre esta y los
movimientos sociales emancipadores. A partir de
este anlisis, se identifican las claves que pueden
orientar una cooperacin que sea herramienta
para el fortalecimiento de estas formas especficas
de accin colectiva. As se defiende la tesis de
que la cooperacin internacional debe asumir,
como una de sus prioridades, la alianza con
los movimientos sociales emancipadores, y se
establecen las bases para avanzar en este sentido.
Cooperacin internacional y
movimientos sociales emancipadores:
bases para un encuentro necesario
Gonzalo Fernndez
Silvia Piris
Pedro Ramiro
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Cooperacin internacional y movimientos sociales
emancipadores: bases para un encuentro necesario
Autora: Gonzalo Fernndez, Silvia Piris y Pedro Ramiro.
Impresin: Lankopi, S.A.
Diseo y Maquetacin: Marra, S.L.
Primera edicin: junio de 2013
Depsito Legal: Bi-917-2013
ISBN: 978-84-89916-80-7
Financiado por:
Esta publicacin es fruto del proyecto aprobado por Eusko
Jaurlaritza-Gobierno Vasco en su convocatoria de proyectos
FOCAD 2010, bajo el ttulo: Avanzar hacia una agenda
transformadora de cooperacin para el desarrollo a travs del
fortalecimiento de los movimientos sociales.
ndice
3
ndice general
Prlogo 7
Presentacin 13
Captulo I. Los movimientos sociales como sujetos estratgicos
de emancipacin 19
1.1. La crisis como fenmeno civilizatorio 22
1.1.1. La crisis a debate: diagnsticos y propuestas 22
1.1.2. La crisis civilizatoria del proyecto de la modernidad
capitalista 25
1.1.3. La vulnerabilidad sistmica como resultado
de la modernidad capitalista 34
1.2. Bifurcacin civilizatoria y horizontes emancipatorios 44
1.2.1. Bifurcacin civilizatoria: la apuesta por la emancipacin 44
1.2.2. Ideas-fuerza de los horizontes emancipatorios 47
1.3. Relevancia estratgica de los movimientos sociales emancipadores 55
1.3.1. Papel de los movimientos sociales en las lgicas
emancipatorias 56
1.3.2. Denicin de Movimiento Social Emancipador 60
Captulo II. Los movimientos sociales emancipadores en la Agenda
ocial de cooperacin internacional: anlisis crtico 63
2.1. Anlisis de la relacin de los referentes tericos del desarrollo
humano y de la sostenibilidad con los movimientos sociales
emancipadores 67
2.1.1. Conceptos-clave de los enfoques de desarrollo humano
y sostenibilidad 67
2.1.2. Los movimientos sociales emancipadores en el enfoque
de desarrollo humano sostenible 77
2.2. Anlisis de la relacin realmente existente entre la cooperacin
internacional y los movimientos sociales emancipadores 83
Cooperacin internacional y movimientos sociales emancipadores: bases para un encuentro necesario
4
2.2.1. Relacin entre los movimientos sociales emancipadores
y la Agenda ocial de cooperacin internacional 87
2.2.2. Relacin entre movimientos sociales emancipadores y la
cooperacin que tiende al desarrollo humano sostenible 122
2.2.3. Diagnstico de la relacin entre movimientos sociales
emancipadores y cooperacin descentralizada
del Estado espaol 137
Captulo III. Crisis y cooperacin internacional: perspectivas poco
favorables para los movimientos sociales emancipadores 183
3.1. Crecimiento econmico y capitalismo inclusivo 186
3.1.1. Crisis, pobreza y cooperacin internacional 186
3.1.2. El crecimiento econmico, eje de la lucha
contra la pobreza 192
3.1.3. El paradigma del capitalismo inclusivo 198
3.2. Las empresas transnacionales 206
3.2.1. RSC, del marketing a la innovacin 206
3.2.2. Nuevos negocios inclusivos en la base de la pirmide 209
3.2.3. RSC y cooperacin internacional 213
3.3. Los Estados y organismos internacionales 216
3.3.1. La AOCI al servicio del sector privado 216
3.3.2. mbitos no conictivos y coherencia de polticas 226
3.4. La sociedad civil organizada 231
3.4.1. La limitada participacin de la sociedad civil organizada 231
3.4.2. Las relaciones de las ONGD con el sector privado 236
Captulo IV. Aproximaciones a una Agenda de cooperacin
internacional desde y para los movimientos sociales
emancipadores 245
4.1. Reexiones nales: otra cooperacin internacional
es posible y necesaria 247
4.2. Bases para una Agenda alternativa de cooperacin internacional 255
ndice
5
ndice de guras 273
ndice de cuadros 277
Siglas y abreviaturas 281
Bibliografa 285
Anexos 305
Anexo 1. Agencia andaluza de cooperacin internacional para el
desarrollo: cuadro y documentacin analizada 307
Anexo 2. Agencia asturiana de cooperacin al desarrollo:
cuadro y documentacin analizada 313
Anexo 3. Agencia catalana de cooperacin al desarrollo:
Anexo 4. Agencia de emigracin y cooperacin internacional
de las Illes Balears: cuadro y documentacin analizada 327
Anexo 5. Agencia extremea de cooperacin internacional
para el desarrollo: cuadro y documentacin analizada 332
Anexo 6. Agencia vasca de cooperacin para el desarrollo:
Prlogo
Prlogo
9
Este libro que comienzas a leer tiene un carcter singular e innovador
en sus anlisis y propuestas, puesto que vincula las visiones y necesida-
des de los movimientos sociales emancipadores con las potencialidades
de una nueva cooperacin internacional, ms vinculada con la solidari-
dad entre los pueblos que con las agendas ociales de los organismos
internacionales.
No obstante, no parte de cero, sino que da continuidad a uno de los
principales ejes del trabajo desarrollado por el Instituto Hegoa desde sus
inicios, a nales de los aos 80. En este sentido, profundiza la lnea de
trabajo centrada en el anlisis crtico de la cooperacin internacional y de
los procesos de desarrollo que sta ha impulsado. En su trayectoria, Hegoa
ha reexionado sobre el propio concepto de desarrollo que subyace en
las teoras y prcticas de la cooperacin, haciendo especial hincapi en las
potencialidades y lmites del enfoque del desarrollo humano local, y en la
actualidad est insertando en sus anlisis los procesos del Buen vivir andi-
nos, los cuales inspiran nuevas formas de pensar el futuro y la articulacin
social. Tambin ha constituido un eje de trabajo el anlisis del papel jugado
por los principales agentes impulsores de los procesos de cooperacin in-
ternacional. Los documentos elaborados por los equipos y grupos de inves-
tigacin internos y el personal colaborador con el Instituto as lo constatan,
y toda persona interesada en los mismos tiene fcil acceso a estos debates
en su amplio Centro de Documentacin.
Este libro ha cogido el guante de todos estos debates y los ha sistemati-
zado en un momento de crisis profunda del sistema, en el que se estn
planteando grandes cambios en la concepcin del papel del sector pbli-
co y del sector mercantil en los procesos de desarrollo econmico, que
afectan directamente al papel asignado a los hogares y a las comunidades
en las que se articulan. Estos planteamientos repercuten directamente en
las funciones y contenidos de la cooperacin internacional, puesto que se
est haciendo de nuevo especial hincapi en el denostado concepto de
crecimiento econmico para el que las mujeres y los hombres que forman
parte de los pueblos del mundo son un mero instrumento y no un n en
s mismo.
Desde hace prcticamente una dcada el equipo de Educacin para el
Desarrollo del Instituto Hegoa comenz a analizar los vnculos entre el mo-
vimiento feminista, como sujeto de transformacin social, y la cooperacin
internacional. Entre los objetivos de estos estudios destacaba avanzar en la
10
visualizacin de las agendas de los movimientos feministas, principalmente
latinoamericanos, y conseguir una mayor sensibilizacin y concienciacin
por parte de la cooperacin al desarrollo, especialmente de la descentra-
lizada, sobre sus preocupaciones y prioridades. En este proceso se ha im-
pulsado el fortalecimiento de las relaciones entre el movimiento feminista
vasco y de algunos otros pueblos del estado, con movimientos feministas
del sur. Para ello se han realizado jornadas, encuentros e intercambios muy
interesantes de experiencias entre ONGD y movimientos feministas, que
han quedado recogidas en materiales accesibles tambin desde la pgina
web de Hegoa.
Fue en los inicios de ese proceso cuando entr en contacto con este Ins-
tituto y comenc a colaborar con su equipo de Educacin para el Desarrollo
en una experiencia que se ha ido profundizando y ampliando a otras reas
de Hegoa en los ltimos aos, por medio de diversos proyectos de investi-
gacin relacionados con las inquietudes feministas por avanzar en la cons-
truccin de un mundo ms justo y solidario.
En consonancia con esta trayectoria, en la que he aprendido mucho, hace
dos aos comenz la andadura un ambicioso proyecto de investigacin
que reexiona sobre los vnculos entre los movimientos sociales emanci-
padores y la cooperacin internacional en este momento de cambio, lleno
de riesgos y oportunidades. Este proyecto est comenzando a dar sus fru-
tos, y este libro reeja la culminacin de la primera parte del proceso, que
previamente se ha materializado en algunos documentos de trabajo sobre
las caractersticas de los movimientos sociales emancipadores, referidos en
numerosas ocasiones en las siguientes pginas.
Esta publiccin tiene especial inters por varios motivos. En primer lugar,
porque sita el debate sobre los vnculos entre los movimientos sociales
emancipadores y la cooperacin internacional en el contexto actual de
crisis sistmica del proyecto modernizador capitalista y patriarcal, desde
una metodologa participativa. Este es uno de los principales atractivos del
proyecto en el que se enmarca el presente libro y de las reexiones que
contiene, ya que esta metodologa participativa utilizada en su construccin
ha contado con las voces y aportaciones de organizaciones que participan
directamente en proyectos de cooperacin, como organizaciones no gu-
bernamentales, fuertemente implicadas en los procesos de transformacin
de las sociedades donde colaboran, as como con algunos movimientos
Prlogo
11
sociales, que han participado de forma activa en todo el proceso, como se
describe ms adelante en los captulos del libro.
Se recogen, de este modo, los avances realizados en los debates planteados
entre las personas y organizaciones que han participado en los mismos so-
bre el papel que juega la cooperacin internacional, y se apuntan algunas
de las claves fundamentales para que sta se convierta en una herramienta
impulsora del fortalecimiento de los movimientos sociales emancipadores.
Su objetivo ha sido plantear estas propuestas de manera sistemtica y con
el nimo de analizar los desencuentros y de proponer nuevas alternativas
que permitan repensar la cooperacin a partir de las prioridades de estas
formas de accin colectiva.
Se trata as mismo de vincular los intensos debates sobre la justicia, el
bienestar, el buen vivir, el poder y la democracia, en el contexto actual,
con las prcticas reales de la cooperacin. En este sentido, se parte de la
necesidad de replantearse completamente el sentido de la cooperacin
internacional, con el nimo de fortalecer su capacidad emancipadora en
la coyuntura que estamos atravesando. As, se huye de enfoques tcni-
cos o tecnocrticos a la hora de abordar la cooperacin internacional,
recuperando su sentido poltico y de defensa de una serie de valores y
dinmicas emancipadoras.
En suma, los contenidos de este documento son de gran inters, puesto
que suponen no slo un ejercicio de anlisis, sino tambin de propuestas y
construccin de alternativas. De esta manera, no slo se evidencian cules
son las razones del desencuentro entre la cooperacin internacional y los
movimientos sociales, sino que se hacen propuestas concretas de cmo
reinventar la cooperacin desde nuevos parmetros. As, se trata de un
ejercicio crtico y autocrtico, que no se conforma con resistir, sino que mira
a una refundacin de la cooperacin internacional desde claves emancipa-
torias, que esperamos sirva para debates y prcticas futuras.
Dicha construccin se basa en una agenda integral, lo que le conere una
mayor fuerza poltica. No se trata slo de recomendaciones difusas, sino
de toda una nueva lgica, que va desde lo poltico hasta lo administrativo
-pasando por lo estratgico y tcnico-, que permitira, por un lado, dotar
a la cooperacin internacional de otras identidades y, a su vez, servir de
propuesta poltica que articulara a movimientos, ONGD, universidades e
instituciones a favor de las ideas-fuerza de dicha agenda.
12
Este esfuerzo conjunto por avanzar en el establecimiento de una coope-
racin basada en la solidaridad internacional y en la articulacin de las
fuerzas emancipadoras de los movimientos sociales y otras formas de ac-
cin colectiva, constituyen uno de los grandes atractivos de este libro que
comienzas a leer y que esperamos te resulte de gran inters y fuente de
inspiracin para la accin transformadora.
Yolanda Jubeto
1
1
Doctora en Economa, profesora del Departamento de Economa Aplicada I de la UPV/EHU e inves-
tigadora de Hegoa.
Presentacin
Presentacin
15
El presente libro se inserta en un proceso de investigacin impulsado por
el Instituto Hegoa, que asume el reto de dinamizar la construccin de una
agenda alternativa de cooperacin vinculada a los movimientos sociales
emancipadores (MSE). Se trata, en denitiva, de trabajar en la propuesta
de nuevos parmetros para el mbito de la solidaridad internacional -tanto
institucional como social-, desde y para el fortalecimiento de dichos suje-
tos, estratgicos a nuestro entender para superar la actual crisis civilizatoria.
A partir de este objetivo ltimo -planicado para 2014- se establecieron
dos fases consecutivas de dicho proceso de investigacin. El libro que
presentamos supone el cierre de la primera de ellas, que se ha centrado
fundamentalmente en dos mbitos.
Por un lado, se ha abordado la denicin de un marco terico de referencia
sobre movimientos sociales, donde se destaca su relevancia poltica y su
capacidad emancipadora. Los resultados de esta lnea de investigacin se
sintetizan en Martnez, Z.; Casado, B.; Ibarra, P. (2012).
Por otro lado, y partiendo precisamente de las tesis expuestas en dichos
documentos, se ha analizado la relacin entre los movimientos sociales
emancipadores y la cooperacin internacional (CI). El presente libro recoge
las conclusiones de esta segunda lnea de investigacin, y apunta cules
podran ser las claves para que la cooperacin internacional se convirtiera
en una herramienta que favoreciera el fortalecimiento de estas formas es-
peccas de accin colectiva. En resumen, en el libro se deende la tesis
de que la CI debe asumir, como una de sus prioridades, la alianza con los
movimientos sociales emancipadores, estableciendo las bases para avanzar
en este sentido desde la situacin actual de relativo desencuentro.
De esta manera, los resultados obtenidos en estas dos lneas complemen-
tarias -que han centrado nuestros esfuerzos en esta primera etapa-, ponen
los cimientos para la siguiente fase del proceso de investigacin (2013-
2014). sta consistir en la construccin propiamente dicha de una agenda
alternativa de cooperacin, integrando en una misma propuesta nuevos
parmetros polticos, estratgicos, tcnicos y administrativos.
Entrando ya en el contenido del libro, ste se estructura en cuatro captulos.
En el primero, se acota el sujeto de nuestro anlisis -los movimientos sociales
emancipadores- y se deende el rol estratgico que juegan y deben jugar en
la actualidad en todo proceso de emancipacin. La razn fundamental para
asumir este papel protagnico es su capacidad para pregurar, proponer y
16
desarrollar una serie de nuevas formas de pensar, sentir y actuar colectiva-
mente, que se enfrentan a las propias de la modernidad capitalista en las que
reside, en nuestra opinin, la gnesis de la actual situacin global.
En el segundo captulo, tratamos de responder a la pregunta de cules son
las razones del aparente desencuentro entre la cooperacin internacional y
los movimientos sociales emancipadores. Para ello, centramos nuestro an-
lisis en la revisin crtica de la Agenda Ocial de Cooperacin Internacional
(AOCI), ya que entendemos que son las caractersticas que la denen las
que, fundamentalmente, establecen el tipo de relacin entre la cooperacin
y dichas formas de accin colectiva.
Hemos estudiado especcamente el perodo comprendido entre 1990 y la
actualidad, fase en la que la cooperacin ha estado relativamente inuida
por los enfoques del desarrollo humano y de la sostenibilidad, que se pre-
sentaron como paradigmas alternativos a la forma ortodoxa de concebir el
desarrollo. Entre otras cuestiones que posteriormente expondremos, una
de las seas de identidad de estos nuevos acercamientos es la importancia
otorgada a la participacin popular como premisa bsica de desarrollo.
Comprobaremos de esta manera si la CI realmente ha generado las condi-
ciones para establecer una alianza estrecha y natural con los MSE, precisa-
mente una de las formas de participacin de mayor legitimidad y arraigo
en las ltimas dcadas.
Para complementar este panorama general, concluiremos el segundo cap-
tulo presentando los resultados del diagnstico realizado sobre la relacin
entre la cooperacin y los MSE en un mbito concreto, la cooperacin des-
centralizada del Estado espaol, durante el perodo 2008-2011. Este diag-
nstico, desde el anlisis de una cooperacin que podemos caracterizar
como tendente al desarrollo humano sostenible (CDHS), busca conocer
cul ha sido la participacin real de los MSE en este tipo de cooperacin
tericamente ms cercana a su identidad y agendas, e identicar las claves
que han podido promover o dicultar la misma. Estas claves sern funda-
mentales para identicar las bases que consideramos deben orientar una
agenda alternativa desde y para los MSE.
El tercer captulo presenta las caractersticas que pensamos pueden denir
la nueva fase de cooperacin que se est actualmente conformando como
resultado de la presente crisis global. sta estara marcada, bsicamente,
por el regreso del crecimiento econmico como prioridad para todas las
polticas pblicas, as como por el papel de las empresas transnacionales
Presentacin
17
como agentes participantes en la denicin de la agenda de cooperacin.
Si esta nueva etapa nalmente se asienta en los prximos aos, estimamos
que no slo no reparar la situacin de desencuentro que hemos diag-
nosticado en el segundo captulo, sino que incluso ampliar la brecha ya
existente entre la cooperacin internacional y los MSE, ya que sern otros
actores -y otras lgicas-, los que harn valer sus intereses e identidades.
Por ltimo, en el cuarto captulo se propone una serie de parmetros al-
ternativos para avanzar en la construccin de una agenda de solidaridad
internacional en la que, partiendo del anlisis crtico de la actualmente
vigente, los movimientos sociales emancipadores pudieran sentirse, junto a
otros, tambin sujetos prioritarios.
De esta manera, en este ltimo apartado del libro subyace la idea de que
nos encontramos en un momento crtico para la cooperacin internacional.
As, defendemos que la estrategia de evitar la implantacin de la nueva fase
de cooperacin que actualmente se est pergeando -y de la que hablamos
en el tercer captulo- resulta muy necesaria pero, al mismo tiempo, no es
suciente. Al contrario, pensamos que tambin es pertinente y urgente
realizar una revisin integral de cmo hemos entendido la cooperacin
en las ltimas dos dcadas, analizando qu ha sido positivo y qu no, si
realmente queremos dotar a la cooperacin internacional de un carcter
emancipador.
En este sentido, apostamos no slo por la resistencia, por la defensa de
los ya de por s escasos espacios para la cooperacin solidaria. Adems de
resistir, los agentes comprometidos con esta forma de cooperacin deben
pasar a la ofensiva a travs de la propuesta de nuevas agendas integrales
-ms all de recetas genricas o de ideas dispersas- que asuman lo bueno
del pasado, pero que a la vez transformen los valores y las lgicas polticas,
estratgicas, tcnicas y administrativas que han impedido e impiden desa-
rrollar el potencial emancipador de la cooperacin internacional.
El libro apuesta por la construccin de agendas sociales que se enfrenten a
la agenda hegemnica, y que sirvan de elemento articulador y vertebrador
para movimientos, ONGD, organizaciones sociales y sindicales, universida-
des, etctera, en pos de una cooperacin solidaria. En este marco de nuevas
agendas necesarias, apostamos especcamente por la construccin de una
que site a la sociedad civil organizada con un papel protagnico, dados los
sntomas de agotamiento que las instituciones -tambin las multilaterales-
muestran a la hora de plantear agendas con un ntido carcter transformador.
18
En relacin a la metodologa de investigacin, es preciso sealar que el
propio proceso se ha planteado desde la premisa de generar conocimiento
emancipador; por ello, importa qu se investiga, quin investiga y cmo
se investiga. En este sentido, se han establecido una serie de pautas epis-
temolgicas que nos han comprometido, adems de con el rigor, con la
vocacin crtica y movilizadora de la investigacin; nos han impulsado al
ensayo de procesos participativos de debate y elaboracin de conocimien-
to colectivo en base a relaciones de solidaridad y reciprocidad entre mo-
vimientos sociales, ONGD y universidad; y nos han determinado a asumir
con naturalidad a los movimientos sociales -fundamentalmente a La Va
Campesina (LVC) y la Marcha Mundial de las Mujeres (MMM)-, no como
objetos sino como sujetos necesarios de investigacin, perfectamente com-
plementarios con el mbito universitario.
En ltima instancia, entendemos este trabajo como un aporte ms a los
diversos estudios comprometidos por ahondar en el carcter solidario de
la cooperacin que, lamentablemente, hoy se encuentra en horas bajas. A
pesar de ello, creemos sinceramente que la solidaridad internacional es una
prioridad fundamental en el contexto actual de crisis global, y pensamos
que las polticas pblicas de cooperacin tambin pueden y deben tener un
papel activo en el fomento de sujetos, valores, y prcticas emancipadoras.
Nuestra investigacin pone su nfasis en los movimientos sociales emanci-
padores -por su importancia estratgica-, sin olvidar que otras perspectivas
son tambin necesarias. Para avanzar en este sentido, debemos incidir en la
proliferacin de debates profundos, sinceros, autocrticos y propositivos, y
esperamos que este libro pueda contribuir a ello en este nuevo tiempo de
replanteamientos e incertidumbres.
Antes de nalizar esta introduccin unas palabras para reconocer y agradecer
el esfuerzo colectivo que hay detrs de este trabajo, de todo el Grupo de in-
vestigacin de Movimientos sociales y cooperacin crtica de Hegoa, que han
acompaado la construccin de este libro. Queremos destacar especialmente
los valiosos aportes de Javier Gonzlez, Amaia del Ro, Daniel von Freyberg y
Sarah de Roure, junto a los que hemos contrastado y construido muchos de
los contenidos de este libro. Tambin queremos agradecer muy sinceramente
los aportes recibidos por otros expertos y expertas de Hegoa, como Alfonso
Dubois, Eduardo Bidaurratzaga, Koldo Unceta, Gloria Guzmn e Iker Zirin.
Sus observaciones y comentarios han mejorado notablemente el texto nal,
de cuyos errores slo nosotras somos responsables. Finalmente, queremos
valorar el trabajo de apoyo infogrco que nos ha brindado Amaia Guerrero,
sin cuya colaboracin este trabajo no hubiera sido posible.
Captulo I.
Los movimientos sociales como
sujetos estratgicos de emancipacin
Captulo I. Los movimientos sociales como sujetos estratgicos de emancipacin
21
En este primer captulo se pretende acotar el sujeto del proceso de investi-
gacin -los movimientos sociales emancipadores (MSE), as como explicar
las razones por las que entendemos que son una forma de accin colectiva
clave para enfrentar el actual contexto global, que hemos caracterizado
como de crisis civilizatoria.
Precisamente el concepto de crisis civilizatoria (apartado 1.1), junto al
de bifurcacin histrica y al de horizontes emancipatorios (apartado 1.2)
dan forma al marco terico de nuestro proceso de investigacin, y nos
sirven de base para destacar el papel estratgico de los movimientos so-
ciales emancipadores (apartado 1.3). Adems, dichos conceptos nos ser-
virn tambin de referencia para evaluar la actual Agenda Ocial de Coo-
peracin Internacional (AOCI) (captulos II y III), as como para plantear
las bases para otro tipo de relacin entre la cooperacin internacional y
los MSE (captulo IV). Por tanto este primer captulo desarrolla una parte
muy relevante del libro, ya que pretende denir la perspectiva desde la
que abordar el anlisis de la cooperacin internacional en el contexto
actual de crisis.
No obstante, es importante dejar claro que el anlisis sistmico de dicha
crisis -y de las alternativas que pretenden enfrentarla- no es el objeto
fundamental de esta investigacin sino su punto de partida, y as quere-
mos explicitarlo desde un principio. Con esto queremos sealar, por un
lado, que hemos entendido necesario anclar en dichos debates
2
nuestro
diagnstico y nuestra propuesta sobre la cooperacin internacional, ya
que sta siempre ha pretendido alcanzar un impacto ms all de s mis-
ma, bien sea en trminos de desarrollo, de transformacin social, o de
emancipacin. Por lo tanto, consideramos imposible -adems de un grave
error- plantear alternativas para la cooperacin internacional eludiendo
los anlisis sobre la crisis global y sobre los valores, agentes y dinmicas
que pretenden revertirla. A este respecto, si la cooperacin internacional
tiene pretensiones de transformacin, debe tomar parte activamente en
dichos debates.
Por otro lado, tambin es preciso indicar que en ningn momento hemos
pretendido acometer un anlisis pormenorizado de la etapa histrica que es-
tamos atravesando, ni del conjunto de alternativas que se enfrentan al statu
2
Adems de por lo sealado, partimos de la premisa de que toda investigacin debe dejar claro cul
es su posicionamiento de partida. En este sentido, no creemos en la objetividad, sino ms bien en la
subjetividad sincera, comprometida y bien justicada.
22
quo, cuestiones enormemente complejas que escapan a la voluntad y a la
capacidad de un libro como el presente. En este sentido, ya adelantamos que
seguramente las categoras utilizadas y los anlisis realizados en este captulo
podran y deberan ser mucho ms profundos y amplios. A su vez, todo lo
que armamos podra ser matizable desde abordajes ms especcos.
En todo caso, hemos credo oportuno apuntar antes que obviar dichos de-
bates, destacando algunos de los conceptos clave que creemos que marcan
vas de transicin hacia otras formas de organizar la vida, de repensar la
sociedad global. As, la complejidad de la tarea no nos aleja de la preten-
sin de enfrentarla, an siendo conscientes del camino que todava queda
por delante, tanto en el anlisis de la fase histrica presente, como en la
construccin de alternativas civilizatorias.
1.1. La crisis como fenmeno civilizatorio
1.1.1. La crisis a debate: diagnsticos y propuestas
Parece existir un amplio consenso institucional, social y acadmico sobre
la gravedad y la profundidad de la crisis en la que nos encontramos. En
este sentido, se asume de manera general que no se trata de una crisis c-
clica ms, ya que sta, por un lado, afecta a un nmero muy signicativo
de mbitos centrales para el desarrollo del sistema -como son el clima, la
economa, los cuidados, la alimentacin, la energa, etctera- y, por otro,
extiende su radio de accin por todo el mundo sin excepcin.
De esta manera, la crisis est incluso siendo caracterizada como mlti-
ple, sincronizada (Acosta, 2010), acumulada y multidimensional (Orozco,
2010). Se pretende con ello resaltar que no slo se trata de la suma de
diferentes variables que entran en crisis en un momento dado, sino que
adems pudiera existir una fuerte correlacin entre todas ellas, unos pa-
trones estructurales comunes de explicacin de la presente realidad que
vivimos.
Precisamente, lo novedoso de este momento histrico es que este carcter
global y sistmico de la crisis no slo est siendo defendido por autores
y autoras habitualmente crticas con el statu quo. De este modo, tambin
organismos multilaterales como el Banco Mundial arman que se trata de
la crisis ms grave desde la Gran Depresin de 1929; que no ser un fen-
23
meno de corta duracin; y que afectar tanto al mundo desarrollado como
al mundo en desarrollo (Banco Mundial, 2009)
3
. En esta misma lgica, ONU
Desarrollo (2010) destaca que la actual situacin ha destapado decien-
cias sistmicas, y no slo fallos o incorrecciones de rango menor. Incluso
acadmicos como Jeffrey Sachs
4
(2012), que ha defendido las bondades
del capitalismo y la capacidad de la globalizacin neoliberal para generar
mayores cuotas de prosperidad, destaca ahora la insostenibilidad del actual
modelo de desarrollo, analizado desde el punto de vista de la limitacin de
recursos naturales y de las presiones medioambientales.
Se estn asumiendo, por tanto, enfoques estructurales y replanteamien-
tos sistmicos, reconsideraciones del paradigma de desarrollo (UNCTAD,
2009), y hacindolo adems en clave de urgencia, la cual se convierte en
otra de las caractersticas que denen al consenso actual sobre la crisis.
As, la necesidad de actuar de manera urgente y decidida para enfrentar el
momento crtico que vivimos -provocado fundamentalmente por el fen-
meno del cambio climtico- se ha convertido en una opinin generalizada
(PNUD, 2008; Banco Mundial, 2010). De esta manera, el calentamiento
global asociado al cambio climtico convierte en una posibilidad real, por
primera vez en la historia de la humanidad, la superacin de los lmites
fsicos del planeta. Por tanto, si no se le pusiera freno, las consecuencias no
slo son ya y sern muy graves en trminos de bienestar y seguridad, sino
que nos situaran incluso en un punto de no retorno.
En este sentido, si bien hasta ahora la pobreza estructural y las desigual-
dades crecientes no haban conseguido despertar la conciencia global para
enfrentarlas de manera expeditiva y urgente, parece que la constatacin de
la vulnerable situacin climtica s ha generado alarma en diferentes esta-
mentos, incluidos los organismos multilaterales.
ste es, en denitiva, el consenso alcanzado en el discurso sobre la crisis:
profunda, global, sistmica, que exige actuaciones urgentes. No obstante,
la asuncin de la gravedad del momento histrico que vivimos no se ha
trasladado a un diagnstico comn, ni mucho menos a acuerdos de accin
conjunta. De esta manera, los mnimos acuerdos en la caracterizacin de
3
A lo largo del libro, y frente a otras denominaciones que denen la relacin de asimetra entre pases
dentro del escenario internacional, utilizaremos los conceptos de Norte global y Sur global, que mejor
reejan, a nuestro entender, la realidad de dependencia y subordinacin histrica, as como la inter-
dependencia y la imposibilidad de establecer lneas divisorias ntidas entre unos y otros.
4
Profesor de Economa y Director del Instituto de la Tierra en la Universidad de Columbia. Ha ejercido
de asesor del Banco Mundial, y de distintos gobiernos y actualmente es asesor del Secretario Interna-
cional de las Naciones Unidas sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
24
la crisis se rompen cuando nos referimos a las causas y, por ende, a las
propuestas para superar esta situacin. La diversidad de anlisis es notoria,
ya que existen mltiples formas de entender qu es y qu no es un re-
planteamiento estructural o sistmico, en funcin de enfoques e intereses
determinados y divergentes.
A pesar de esta diversidad, y asumiendo la amplia variedad de miradas so-
bre la crisis, podramos establecer una clasicacin de stas en base a dos
grandes categoras. La lnea divisoria entre ambas est relacionada con el
alcance real de los anlisis, as como con la profundidad de las propuestas
de superacin esgrimidas. Es precisamente ah donde se constatan las ma-
yores diferencias. De esta manera, dividimos los abordajes a la crisis entre
los que, por un lado, limitan el alcance de su anlisis a la revisin de los
procedimientos -sin alterar los objetivos de nuestro modelo hegemnico de
sociedad-, y los que, por el otro, vinculan la situacin actual con la necesi-
dad de una revisin integral de los parmetros y de las metas generalmente
asumidas.
Figura 1. Abordajes de la crisis
Abordajes de la crisis
Anlisis y replanteamiento
procedimental
Anlisis y replanteamiento
integral
Fuente: elaboracin propia.
Los primeros centran su enfoque en el ajuste de los procesos que han po-
dido fallar, pero sin cuestionar el conjunto. En esta categora se incluiran
las recetas que hegemnicamente se han aplicado tras el estallido nan-
ciero en 2008, que proponen como salida a la crisis un ahondamiento en
las dinmicas de la globalizacin neoliberal para recuperar el crecimiento
macroeconmico. De esta manera, las transformaciones estructurales se
deben ceir exclusivamente a cambiar las instituciones y las polticas que
han impedido generar entornos favorables para regresar a una senda de
expansin econmica. Se parte as de la premisa de que los valores y las
25
dinmicas sociales imperantes, con el crecimiento econmico capitalista y
la maximizacin del benecio a la cabeza, no se cuestionan, ya que son
irrenunciables para enfrentar la situacin actual (lvarez et al, 2012). Este
es, en denitiva, el diagnostico ortodoxo vigente, as como sus premisas
de partida.
Por el contrario, el segundo de los posibles abordajes no slo plantea la re-
visin de los procesos, sino tambin de los parmetros bsicos que rigen a
da de hoy la sociedad global, ya que arman que ah reside precisamente
la gnesis de la crisis
5
. No bastara, por tanto, con ajustar los procedimien-
tos cuando es el conjunto el que falla.
Desde esta perspectiva, se arma que las medidas que slo sugieren re-
formas parciales o superciales, sin cuestionar los principios y objetivos
hegemnicos, no tienen ni tendrn un impacto positivo, ya que no afrontan
las causas reales de la crisis. En este sentido, incluso podran acelerar el
proceso de creciente vulnerabilidad sistmica.
De esta manera, el anlisis estrictamente procedimental, base del acerca-
miento ortodoxo a la crisis, se convertira en una especie de huda hacia
adelante sin control, lo que Franz Hinkelammert ha denido muy bien
como la pretensin de radicalizacin del presente (Santos, 2006a). Esto es,
ahondar en las dinmicas globales actuales cuando son precisamente stas
las causantes de la situacin.
En este mismo sentido, Gudynas (2009:33) arma que buscar una salida
a la presente crisis econmica por medio de reparaciones y recticaciones
del mercado, manteniendo la esencia del capitalismo actual, resulta tanto
infundada como insuciente. Por lo tanto, las discusiones sobre otro desa-
rrollo requieren abordar la esencia misma del capitalismo.
1.1.2. La crisis civilizatoria del proyecto de la modernidad capitalista
Nuestro proceso de investigacin se inscribe precisamente en la segunda
categora establecida en el punto anterior. De este modo, armamos que la
crisis debe ser analizada a partir de un replanteamiento sistmico, y defen-
5
No obstante, y an compartiendo un cuestionamiento integral y estructural del sistema, no todos los
anlisis sobre la crisis y sobre las alternativas para superarla inciden en los mismos aspectos. Existen,
por tanto, enfoques diferentes tambin dentro de esta categora. En el siguiente apartado expondre-
mos el enfoque especco sobre la crisis que hemos utilizado en este proceso de investigacin.
26
demos la necesidad de priorizar los debates sobre la justicia, el poder, el
bienestar, la equidad y, en denitiva, sobre qu tipo de planeta y qu tipo
de humanidad queremos tener como referencia.
Dentro de esta lgica de anlisis integral, planteamos no slo la necesidad
de superar aspectos especcos de la forma hegemnica de organizacin
social -como pudiera ser el sistema capitalista en el mbito socioeconmi-
co-, sino que incluso armamos que se estaran desarrollando los sntomas
de una crisis civilizatoria, en la que son justamente el conjunto de los pa-
rmetros fundamentales que han regido la sociedad global desde hace ms
de tres siglos -el capitalismo entre ellos-, en donde se sita el origen de la
crisis. De esta manera, mantenemos que la modernidad capitalista -que es
como denominamos a este modelo especco de organizacin sociales
incapaz, por sus propios medios, de responder a los graves retos globales
actuales. La razn principal para mantener esta armacin reside en que
opinamos que la modernidad capitalista genera vulnerabilidad de manera
estructural -siendo sta, por tanto, parte de su propia esencia-, y como
consecuencia de ello se ha convertido en un impedimento profundo para
la seguridad y el bienestar de la humanidad.
Con todo ello, nos sumamos al nmero creciente de autores y autoras que
denen la crisis en clave civilizatoria (Acosta, 2010; Cecea, 2010; Dierckxsens,
2008; Orozco, 2012; Len I., 2010; Vega, 2009; Wallerstein, 2004; Valds,
2009; Wilkinson, 2009; Fernndez Durn, 2011), haciendo referencia a la
necesidad de cuestionar el conjunto del proyecto modernizador (Orozco,
2012), ya que lo que realmente est en crisis son las formas de pensar,
sentir y actuar colectivas a las que estamos acostumbrados (Wilkinson,
2009:2).
En este punto, es necesario explicar nuestro itinerario conceptual -crisis
civilizatoria, modernidad capitalista, vulnerabilidad sistmica-, y para ello
es preciso aclarar las siguientes cuestiones: en primer lugar, qu entende-
mos por civilizacin; en segundo lugar, cules son los parmetros que ca-
racterizan nuestra realidad civilizatoria actual -la modernidad capitalista-;
tercero, qu es lo que genera que sta se muestre incapaz de enfrentar
el presente atolladero histrico, razn por la cual es necesario establecer
nuevos parmetros alternativos. A las dos primeras preguntas trataremos
de darle respuesta en el presente apartado. A la ltima de ellas, dada su
relevancia para la investigacin, le dedicaremos el siguiente apartado
completo.
27
Empecemos entonces abordando la primera cuestin. Armamos, al igual
que Wilkinson (2009:1), que cada civilizacin es la serie de principios or-
ganizadores caractersticos de la vida colectiva, que la diferencian de otras
que le antecedieron o que le son contemporneas. Estos principios, por
necesidad, reconocen y adjudican valor a ciertos aspectos de la realidad y
desconocen o desvalorizan otros. En este sentido, esto es lo que otorga
un perl especco a cada civilizacin: un conjunto integrado de formas
propias de ver y actuar sobre la realidad que la identica, diferencindola
de otras.
Es precisamente el capitalismo el signo distintivo articulador de nuestra
sociedad global, conformando en torno a l una fase histrica determina-
da que denominamos modernidad capitalista
6
. Ms all de las numerosas
interpretaciones y debates que este trmino pueda generar, nos referimos
a lo que Giddens (1990:15) dene como los modos de vida u organiza-
cin social que surgieron en Europa desde alrededor del siglo XVII en
adelante y cuya inuencia, posteriormente, los ha convertido en ms o
menos mundiales.
En su origen, nuestra civilizacin actual es producto de la conuencia de
dos fenmenos complementarios: el universo losco de la modernidad
y su sustrato ilustrado, por un lado, y los cambios en el sistema productivo
generados por la Revolucin Industrial -en base a las formas capitalistas
de produccin y distribucin-, por el otro. As, se anan los principios de
la Ilustracin - como el triunfo de la razn, la autonoma del ser humano,
el pensamiento cientco, etctera -, con la fe en la capacidad humana de
producir mediante el capitalismo todo lo necesario para garantizar el bien-
estar de la poblacin (Unceta, 2009).
De esta manera, la modernidad capitalista surge como un proceso espec-
co y nuevo. En este punto es importante detenerse, ya que la modernidad
capitalista, tal y como a continuacin expondremos, no puede asimilarse
en sentido estricto ni a la modernidad propiamente dicha, ni tampoco a
la lgica econmica pura generada por el capitalismo. Ms bien, sera la
resultante de la sntesis asimtrica de ambos procesos -con el peso princi-
6
El capitalismo ser por tanto el eje vertebrador, el que da forma a esta civilizacin especca. No
obstante, las dimensiones de la modernidad capitalista trascienden el mbito de lo mercantil y de lo
monetarizable, conformando un sistema complejo que integra el mbito poltico, cultural, de gnero,
y que dene formas especcas de relacionamiento con el medio natural.
28
pal de la dinmica capitalista-, pero sera distinta de cada uno de ellos por
separado, an compartiendo una base comn.
En referencia a la Ilustracin, la modernidad capitalista adopta parte de sus
principios -como la libertad, la igualdad, la fraternidad, la autonoma, la
ciudadana, la relacin del ser humano con la naturaleza, etctera pero
siempre a partir del papel central del capitalismo como premisa de organi-
zacin social. De este modo se les conere un signicado especco, nico
y distinto, en funcin de las necesidades del sistema econmico dominan-
te. Por lo tanto, no todas las acepciones de dichos conceptos modernos son
asimilables a los asumidos por la modernidad capitalista.
En este sentido, ha habido a lo largo de la historia otros tipos de moder-
nidad, como la socialista, denida en el siglo XX bajo ciertos preceptos
compartidos con la modernidad -progreso, razn, crecimiento, pree-
minencia de lo humano sobre lo divino y sobre lo natural-, pero bajo
formas diferentes de entender la soberana, la libertad o la relacin en-
tre individuo y comunidad. As pues, no podemos asimilar modernidad
con modernidad capitalista, ya que existen diversas formas concretas
de aterrizar los principios modernos, as como mltiples acepciones de
entender stos, en funcin de contextos, intereses y propuestas polticas
diferentes.
Al mismo tiempo, y haciendo referencia al capitalismo, tampoco podemos
establecer una identidad mimtica entre las dinmicas econmicas capi-
talistas y la modernidad capitalista. As, sta ltima conforma un sistema
social completo, multidimensional, que toma como base la forma capitalis-
ta de reproduccin del capital, pero que genera todo un sistema poltico,
cultural y social que permite que dicha reproduccin sea posible. Para ello,
adapta a su naturaleza acepciones especcas de entender los principios
modernos.
Por tanto, la modernidad capitalista trasciende al capitalismo, ampliando
su mbito de anlisis y propuesta ms all de lo mercantil. Como muestra
de las diferencias entre ambos conceptos, stos llegan incluso a entrar en
contradiccin, tal y como puede constatarse con la tensin permanente
entre la organizacin poltico-econmica clsica de la modernidad -el
Estado-nacin- y la realidad actual de reproduccin global del capital,
que supera las fronteras nacionales, como despus analizaremos ms es-
peccamente.
29
Por lo tanto, puede haber modernidad sin capitalismo, y podra haber capita-
lismo sin modernidad. Pero es el trmino modernidad capitalista
7
el que mejor
recoge la esencia, los parmetros fundamentales bajo los que se dene el
actual proyecto de civilizacin, hegemnico desde hace ms de tres siglos: un
sistema socioeconmico capitalista inserto en un sistema social fundado sobre
formas especcas de entender los principios ilustrados de la modernidad.
Figura 2. Marco terico de la modernidad capitalista
Progreso e individualismo
Capitalismo
Democracia liberal-representativa
Principios
Ilustracin
Revolucin
Cientco-Tcnico-
Industrial
Despus de esta breve explicacin sobre la modernidad capitalista, pasa-
mos a la segunda de las preguntas antes planteadas: Cul es el sustrato,
la propuesta bsica de nuestra civilizacin? Cules son sus parmetros
denitorios? Tomando el capitalismo, como ya hemos indicado, como eje
vertebrador de la actual fase histrica, entendemos que el marco terico de
este proyecto modernizador estara conformado por tres hitos fundamenta-
les: uno, el progreso en trminos de crecimiento econmico y el individua-
lismo como valores fundacionales; dos, las formas especcas de produc-
7
La crtica a la modernidad capitalista como proyecto civilizatorio en crisis no nos conduce directamente
a asumir de manera ntida una posicin posmoderna, ya que estamos criticando la forma especca
de modernidad asumida hegemnicamente, fundada sobre la base capitalista. En este sentido, no
entramos en el complejo y fundamental debate actual sobre modernidad y posmodernidad. As, al
igual que Santos (2006) armamos que hay mayores semejanzas entre la modernidad crtica y la
posmodernidad de oposicin (que plantea una revisin integral del sistema sin renunciar a referentes
universales, aunque no basados en los valores clsicos modernos), que entre sta y la posmodernidad
de celebracin (que pudiera caer en un relativismo que nicamente celebra la diversidad y la
diferencia, sin pretensiones de inuir sobre nuestras realidades). En este sentido, de ambos enfoques
hay valores, dinmicas y agentes importantes a la hora de construir alternativas.
30
cin y distribucin capitalista; y tres, la democracia liberal-representativa
en base al Estado-nacin como estructura poltica idnea y universalizable.
Es la articulacin de estas tres dinmicas la que, a nuestro entender, dene
los parmetros tericos hegemnicos en nuestras sociedades desde hace
ms de tres siglos.
En primer lugar, la idea de progreso se convierte en el mximo valor que
dene nuestro tiempo, una propuesta que ha servido para dirigir e impul-
sar toda la civilizacin occidental, llegando a ser la idea dominante de la
misma (Nisbet, 1986), su idea fuerza esencial (Wilkinson, 2009) e incluso
un artculo de fe para la humanidad (Bury, 2009).
Pero, como ya hemos sealado previamente, la manera de entender el progre-
so en esta fase histrica es especca, y diferente por tanto de otras concep-
ciones anteriores. As, la raz de la acepcin vigente del progreso, en base a la
conanza ciega en la revolucin cientco-tcnica e industrial, es el incremento
constante de la produccin y circulacin de bienes. De esta manera, el indica-
dor bsico del desarrollo y del bienestar se sita entonces en la economa, y
especialmente en la reproduccin capitalista del capital y de la renta.
Esta premisa bsica tiene una serie de consecuencias fundamentales para
entender nuestra civilizacin, ya que acenta el carcter productivo y con-
sumidor del ser humano sobre otras dimensiones de su existencia; resalta
el potencial de la naturaleza como proveedora de bienes, sobre su comple-
ja trama existencial y vital; prioriza el intercambio de bienes y, consecuen-
temente el mercado, por encima de toda otra actividad social; establece el
lucro y el clculo coste/benecio como el motivador principal de la accin
de las personas; y posiciona el predominio de la razn calculadora sobre
otra facultad humana (Wilkinson, 2009:3).
A esta visin reduccionista del progreso, limitada a la evolucin de deter-
minadas variables econmicas -a las que estn supeditadas todas las dems
dimensiones humanas y ecolgicas-, se le suma el individualismo como
principio fundacional. El progreso, en esta lnea, slo se entiende en tr-
minos individuales. De esta manera, es la persona aislada -o ms bien el
homo economicus, como veremos despus al analizar la raz patriarcal del
proyecto de la modernidad capitalista, que reserva a las mujeres un papel
diferente y subordinado- quien debe ser capaz de procurarse los benecios
de dicho progreso, benecios que adems estn a su alcance, supuesta-
mente sin lmite alguno.
31
La participacin del individuo en este esquema de sociedad se materializar
fundamentalmente -aunque no exclusivamente, ya que hay espacios para la
participacin poltica- en el mbito mercantil y monetarizable de la econo-
ma, a travs de la posesin, el acceso y la venta de los recursos productivos
bsicos -capital y trabajo- y mediante el consumo, elemento esencial para ga-
rantizar el mantenimiento del ujo de la renta y la reproduccin del capital.
Por tanto, se asume que el individuo participa de manera autnoma e in-
dependiente en los procesos vitales, otorgando especial valor a los de tipo
econmico mercantil. Se obvian, en este sentido, las asimetras de partida
entre dichos individuos -destacando las existentes entre hombres y mu-
jeres, entre poseedores y desposedos, entre la raza blanca y las dems-,
dentro de un marco de anlisis neutro y supuestamente ajeno a las relacio-
nes de poder. Finalmente, se impone un anlisis atomizado de la realidad
social, donde lo colectivo y lo comunitario slo existen como referencias
agregadas, no como partes indisolubles de la vida humana y de su relacin
con la naturaleza.
En denitiva, la acepcin de progreso que asume nuestra civilizacin re-
duce el debate sobre el bienestar a una ecuacin que lo iguala al progreso
individual, que es equivalente a desarrollo, que es igual a crecimiento. Esta
frase se convierte as en el mantra, en la sea de identidad de la civiliza-
cin actualmente hegemnica.
De esta manera, esta acepcin especca del progreso y del individua-
lismo se constituye como el marco normativo de la modernidad capita-
lista, mientras que el resto de principios ilustrados quedan supeditados
a ellos en una relacin de dependencia. As, la libertad, la autonoma, la
ciudadana y la igualdad se mantienen como principios dbiles, que se
siguen reclamando en el discurso, pero que slo cobran vigencia en la
medida en que sean funcionales al progreso econmico capitalista, nico
principio fuerte real. El lmite de estos principios dbiles es, por tanto,
la propia reproduccin del capital. De esta manera, surgir un conicto
permanente entre dichos conceptos modernos y su acepcin hegemnica
en la modernidad capitalista.
En segundo lugar, como ya hemos indicado, es el desarrollo capitalista quien
conere identidad a esta forma especca de modernidad y de progreso. ste
podra denirse en trminos generales a partir de tres caractersticas funda-
mentales que, ms all de las transformaciones provocadas por su natural
32
evolucin histrica, se mantienen constantes en el tiempo: la primera, la bs-
queda incesante de la ganancia en base a una supuesta competencia como
premisa bsica, maximizando el benecio individual en el menor tiempo po-
sible (Herrero y Gonzlez, 2011); la segunda, el mercado como la institucin
econmica fundamental, cuyo libre funcionamiento debe ser promovido; la
tercera, la empresa privada como sujeto protagnico en los mercados.
De esta manera, ms all de la mayor o menor liberalizacin de una fase u
otra de desarrollo y ms all del tamao, poder y capacidad de unas em-
presas sobre otras, -no pueden compararse, por ejemplo, las corporaciones
transnacionales actuales con las empresas nacidas de la Revolucin Indus-
trial-, estas tres premisas han permanecido rmemente asentadas como
condicin bsica de la modernidad capitalista. Benecio, mercado, empre-
sa son pues as las claves econmicas de la actual civilizacin.
Por tanto, y segn lo analizado hasta el momento, el progreso se dene en
estas claves: la capacidad para generar entornos favorables para la reproduc-
cin ilimitada de la ganancia; el mantenimiento del ujo incesante de la renta
en base a mercados abiertos, en los cuales todo puede ser transable -agricul-
tura, servicios, bienes naturales, nanzas, etctera-; y las grandes empresas
privadas como actor clave, garante de la perdurabilidad del sistema.
Finalmente, como todo proceso socioeconmico precisa sostenerse sobre
una base poltica determinada, la modernidad capitalista asume el modelo
de democracia liberal-representativa en el marco del Estado-nacin, como
forma de organizacin coherente con el conjunto. De esta manera, se pro-
mociona una democracia por delegacin en la que el pueblo, al no poder
ocuparse directamente de los asuntos pblicos, ejerce la soberana popular
a travs de la eleccin peridica de sus representantes polticos, organi-
zados en base a partidos. La democracia se constituye as, en palabras de
Bobbio, en una serie de reglas para la formacin de mayoras, entre las
cuales valdra la pena destacar el peso igual de los votos y la ausencia de
desigualdades econmicas, sociales y tnicas en la constitucin del electo-
rado (Avitzer y Santos, 2004:41).
Esta forma poltica especca del proyecto modernizador asume al Esta-
do-nacin como mbito geogrco fundamental, y el territorio nacional se
convierte por tanto en el espacio natural de ejercicio de la ciudadana. A
su vez, las instituciones estatales se denen como el marco de disputa de
intereses y propuestas polticas, siempre a travs de los partidos.
33
Todava en relacin al mbito poltico, tal y como ya comentamos anterior-
mente para la evolucin del capitalismo, la forma concreta de este modelo
liberal-representativo se ha ido adaptando a cada momento histrico y a
cada situacin geogrca. As, bajo este amplio paraguas se han asumido
desde las dictaduras militares con apariencia de formalidad democrtica,
hasta la construccin de espacios para la participacin popular; desde la
negacin del voto a las mujeres y a los no propietarios de un capital su-
ciente, hasta la limitacin del ejercicio de este derecho a las personas
migrantes; desde la vigencia de un sistema social y de derecho hasta la
conculcacin de las libertades civiles ms bsicas.
No obstante, los patrones bajo los que se entiende la participacin poltica
y el ejercicio de la ciudadana, se han mantenido a lo largo del tiempo
8
:
democracia representativa-electoral, prioridad de los partidos polticos y
ciudadana circunscrita al mbito del Estado-nacin. A pesar de ello, estos
patrones siempre han estado sujetos a una tensin permanente entre las
necesidades de reproduccin del capital, por un lado, y el ejercicio de la
ciudadana -an en el estrecho marco de la acepcin liberal de democra-
cia-, por el otro. Precisamente esta tensin entre capitalismo y democracia
ser analizada posteriormente como una de las razones de la vulnerabili-
dad sistmica actual.
Por tanto, y como conclusin del presente apartado, exponemos a con-
tinuacin la sntesis de la propuesta terica de la modernidad capitalista:
el progreso entendido como crecimiento econmico capitalista ilimitado
(priorizando los mercados y la empresa privada) en base a la forma pol-
tica de democracia liberal-representativa (a partir de la concepcin de la
participacin electoral como pugna de partidos diferentes en el marco del
Estado-nacin).
8
Por supuesto, se han mantenido en la medida que han sido de utilidad al gran objetivo del crecimiento
econmico capitalista. Cuando dichas formas de entender la participacin y el poder se han mostrado
incompatibles con el gran objetivo ltimo -progreso en base al crecimiento capitalista-, stas se han
suspendido, o se ha buscado su suspensin.
34
Figura 3. Claves tericas de la modernidad capitalista
Progreso como crecimiento econmico ilimitado
Participacin poltica circunscrita al mbito
electoral-institucional ilimitado
Crecimiento como desarrollo capitalista en base
al fomento de los mercados como espacio de
produccin e intercambio
Partidos como actores polticos hegemnicos
La empresa privada como actor fundamental
en los mercados
Estado-Nacin como espacio de ejercicio
de la ciudadana y confrontacin
de propuestas polticas
Progreso
econmico
Participacin
poltica
Precisamente aqu reside, en nuestra opinin, la matriz explicativa de la
presente situacin de crisis: la modernidad capitalista, en el momento his-
trico actual, es un proyecto civilizatorio que est estructuralmente vincu-
lado a la generacin de vulnerabilidad sistmica y, por tanto, es incapaz de
afrontar los retos globales actuales.
1.1.3. La vulnerabilidad sistmica como resultado de la modernidad
capitalista
Planteamos as la tesis de que la modernidad capitalista, en su paso de la
teora a la prctica, en la progresiva implantacin a lo largo y ancho del
planeta de sus parmetros tericos bsicos, desarrolla de manera natural
una serie de dinmicas propias que generan vulnerabilidad de manera sis-
tmica. Adems, armamos tambin que la modernidad capitalista necesita,
para su propia reproduccin, aliarse con ciertos sistemas de dominacin
35
-ajenos a sus claves tericas, pero necesarios en la prctica-, que ahondan
an ms en las dimensiones y la profundidad de dicha vulnerabilidad.
En este sentido, destacamos cinco nuevos elementos constitutivos de la
modernidad capitalista, cuya articulacin supone la gnesis de la vulnera-
bilidad sistmica actual. Estas son tambin, por tanto, seas de identidad
de la propuesta civilizatoria hoy hegemnica: el conicto entre capital y
trabajo remunerado, el patriarcado, el productivismo, la democracia de baja
intensidad y la lgica colonial.
stas, junto a los tres conceptos-clave que provienen del marco terico de
la modernidad capitalista, conforman la naturaleza denitiva de nuestra
civilizacin. Sern pues estas ocho caractersticas las que la expliquen de
manera integral, no slo a nivel terico sino tambin en la prctica.
Figura 4. Identidad real de la modernidad capitalista
Progreso e
individualismo
Conicto: Capital /
Trabajo Remunerado
Capitalismo Patriarcado
Productivismo
Democracia de baja
intensidad
Colonialismo /
Colonialidad
Democracia liberal-
representativa
Vulnerabilidad
sistmica
Propuesta terica Propuesta prctica
En este punto es necesario avanzar en torno a tres nuevas cuestiones:
por qu son estos cinco elementos constitutivos de la modernidad ca-
pitalista en la prctica; por qu generan vulnerabilidad de manera sist-
mica; y cmo el conjunto de dimensiones interacta e impide enfrentar
la crisis actual. Empezaremos por explicar cada uno de los elementos
sealados, rerindonos a su carcter constitutivo y a su relacin con
36
la vulnerabilidad sistmica. Posteriormente trataremos de analizar la ar-
ticulacin de todos ellos en torno a la conformacin de un Sistema de
Dominacin Mltiple (SDM), que es quien se vincula directamente con
la vulnerabilidad.
Comenzando por el primer elemento, ste se reere a la clsica confronta-
cin de intereses entre el capital y el trabajo remunerado, proceso tambin
conocido como lucha de clases y que se da entre quienes poseen capital
y quienes bsicamente slo poseen su capacidad de trabajo. Esta idea,
formulada de manera analtica por primera vez por Karl Marx
9
(2000), se
opone a los enfoques sobre el capitalismo basados en la concertacin de
intereses, en el benecio mutuo del crecimiento econmico -tanto entre la
clase empresarial y la trabajadora, como entre pases y grupos enriquecidos
y empobrecidos
10
-, y en la autorregulacin del sistema- a travs de ideas
como la de la mano invisible (Smith, 2002)-.
En este sentido, como hoy se nos aparece con mayor nitidez si cabe, el
sistema se basa en un conicto estructural de intereses entre los detento-
res y controladores de los mercados y de las cadenas por donde circula el
capital, por un lado, y quienes fundamentalmente poseen como recurso su
fuerza de trabajo, por el otro. Seguramente se podr argumentar que hoy
en da la denicin de las diferentes clases no es tan clara como en el siglo
XIX. No obstante, aunque las lneas de separacin entre ellas sean ms
borrosas -aparicin de las clases medias en ciertas latitudes del planeta;
participacin de parte de la clase trabajadora en el capital-, este conicto
de intereses entre la clase poseedora y la clase desposeda persiste
11
, gene-
rando vulnerabilidad de manera permanente.
9
Cierto es que David Ricardo tambin destac el conicto de intereses entre capital y trabajo, pero fue
Marx quin desvel el sistema de materializacin de dicho conicto en base a una relacin asimtrica
de poder en el mercado de trabajo. Este intercambio desigual daba como resultado la entrega forzosa
de parte del trabajo empleado en la produccin por parte de la persona trabajadora al capital, en
forma de plusvala.
10
A partir de la confrontacin de intereses entre capital y trabajo han surgido a lo largo de la
historia, y en funcin de las diferentes etapas del desarrollo capitalista, nuevos enfoques sobre
la capacidad del sistema de generar benecio mutuo o nuevas contradicciones, tambin entre
pases del Norte y del Sur Global. Para profundizar en estos debates, se recomienda la lectura
de Sutcliffe (1995).
11
En el anlisis de este conicto ya no slo se debe tomar en consideracin la propiedad, sino que
existen muchas otras variables a tener en cuenta, entre las que destacan el control de los mercados y
de las cadenas productivas, nancieras y distribuidoras globales; el acceso a la informacin; as como
la capacidad de inuencia sobre la toma de decisiones. En todo caso, y pese que no exista una lnea
bien delimitada en el mbito de la propiedad aunque s desigualdades exponencialmente crecien-
tes-, son estas variables las que tambin marcan los anlisis sobre la lucha de clases en la actualidad.
37
As, el sistema se desarrolla y expande, pero no sobre el equilibrio sino
ms bien sobre una realidad de desequilibrio estructural. La reproduccin
del capital parte de una contradiccin inherente al propio capitalismo: el
capital pretende remunerar lo menos posible el trabajo para aumentar su
tasa de benecio, crecer y reproducirse; pero a la vez necesita que esos
mismos trabajadores y trabajadoras, que son mayora social, tengan la renta
suciente para consumir el resultado nal de la produccin, siendo sta la
nica forma de mantener, en ltima instancia, la reproduccin del capital
y el ujo permanente de la renta. Esta contradiccin fundacional aboga
al capitalismo a una tendencia natural al desequilibrio, a la crisis. Esto ha
podido mitigarse en pocas de expansin por diferentes motivos (guerras,
nuevos mercados geogrcos y sectoriales, avances tecnolgicos, etctera),
pero permanece como caracterstica general dentro de un anlisis histrico.
En la actualidad, pese a la nueva conguracin y a la nueva arquitectura eco-
nmica generada en la actual fase de globalizacin neoliberal, esta tendencia
al aumento de las desigualdades y de dicultad de reproduccin del capital
no ha hecho sino agudizarse. Por un lado, y respecto a las frmulas clsicas
de expansin, parece que apenas quedan ya nuevos mbitos sectoriales o
nuevos territorios que no estn ya bajo la gida de los mercados capitalis-
tas; por el otro, las dinmicas de centralizacin y concentracin propias del
capitalismo agudizan las desigualdades, y por lo tanto la vulnerabilidad so-
cial. As, el poder se va progresivamente concentrando en alianzas polticas
y econmicas de mayor envergadura, con peso creciente de las empresas
transnacionales, que controlan las cadenas globales de produccin, distri-
bucin, consumo y nanciacin. Como reverso de esta moneda, cada vez
ms poblacin vive en situacin de pobreza y exclusin, a la vez que las
grandes mayoras sociales ven su situacin progresivamente depauperada. El
resultado, como decimos, es una alarmante vulnerabilidad social, as como
una creciente incapacidad del capital para reproducirse bajo sus propios
parmetros. En este sentido, la contradiccin inicial del capitalismo se agu-
diza en la actual fase histrica: no se atisban nuevas fuentes de impulso de
un crecimiento generalizado, a la vez que las enormes desigualdades que
el sistema desarrolla exponencialmente -y que son condicin necesaria del
mismo- impiden la reproduccin natural del capitalismo.
El segundo elemento constitutivo de la modernidad capitalista es el patriar-
cado, el sistema de dominacin ms longevo, y por tanto anterior al capita-
lismo. No obstante, ste se retroalimenta con el patriarcado como la nica
forma de poder reproducirse, ahondando y ampliando la realidad de vulne-
rabilidad econmica y social expuesta anteriormente en torno al conicto
38
entre capital y trabajo remunerado. En este sentido, la minusvalorizacin de
las mujeres por el simple hecho de serlo se convierte en una necesidad para
el sistema, tanto por motivos econmicos como polticos (Federici, 2010).
La razn fundamental de esta alianza necesaria es que la dinmica capita-
lista mercantil se asienta sobre un conjunto inmenso de actividades eco-
nmicas relacionadas con la sostenibilidad de la vida, que no pasan por
el mercado (Jubeto, 2011:17), que son fundamentalmente desarrolladas
por mujeres, en muchas ocasiones en situaciones de gratuidad o de ex-
plotacin, sin reconocimiento social alguno. En este sentido, y siguiendo
las prioridades de la modernidad capitalista, existe una visin androcn-
trica de la economa que ha condicionado las categoras analticas bsicas
utilizadas, desde el concepto de trabajo vinculado exclusivamente con el
empleo, el de actividad con la participacin en el mercado, el de unidad
domstica como un espacio de armona, hasta el bienestar y el desarrollo
vinculados a la maximizacin de la utilidad y al crecimiento del Producto
Interior Bruto (Jubeto, 2011:15). De esta manera, se invisibilizan los tra-
bajos que se centran en la sostenibilidad de la vida (crianza, alimentacin,
cuidados a personas mayores o enfermas) que, siendo imprescindibles, no
siguen la lgica capitalista (Herrero y Gonzlez 2011:13).
Por lo tanto, el capitalismo cae en la aparente paradoja de analizar y darle
valor nicamente a la punta del iceberg -lo mercantil-, cuando en realidad
slo puede sostenerse si se realizan una cantidad ingente de trabajos, prin-
cipalmente en manos de mujeres, que son imprescindibles para sostener
los procesos vitales. No obstante, se trata de una paradoja necesaria para
la propia reproduccin capitalista, ya que si este proyecto modernizador se
planteara la inclusin de todos los trabajos no remunerados en la esfera del
mercado, el sistema colapsara. Se tratara as de una nueva clase de mano
invisible, muy diferente a la de Adam Smith fundamentalmente, porque
slo es invisible a los ojos del sistema-, que permite y es condicin necesa-
ria del desarrollo econmico tradicional (Carrasco, 2001).
De este modo, el capitalismo slo puede sostenerse gracias a estos trabajos,
pero a la vez precisa de su minusvaloracin para mantener su lgica de
funcionamiento, desplazando costes desde la produccin capitalista a la
esfera domstica (Carrasco, 2001). De ah la necesidad de que la moderni-
dad sea denida necesariamente en trminos patriarcales (Orozco, 2012).
De esta manera, el patriarcado, que preceda al capitalismo, se convierte
entonces en su aliado necesario y constitutivo, ahondando en las lgicas de
desigualdad y vulnerabilidad econmica y social.
39
Adems de estas dos dimensiones de la vulnerabilidad sistmica, destaca-
mos una tercera: la vulnerabilidad ambiental. Entramos as en el anlisis de
otro elemento constitutivo de la modernidad capitalista: el productivismo
12
.
De esta forma, denimos a la modernidad capitalista como productivista,
ya que la esencia misma del capitalismo, como ya hemos indicado previa-
mente, se basa en el crecimiento ilimitado. De esta manera, la naturaleza
y sus bienes no son sino meros insumos para el sistema econmico, que o
bien los considera inagotables, o bien los asume como fcilmente sustitui-
bles en funcin del progreso cientco y de las lgicas del mercado.
Esta forma de entender la relacin entre economa y ecologa pasa por
alto que el ineludible hecho de que el sistema econmico se encuentre
dentro de la biosfera, de que requiera materiales y energa, y de que emita
residuos y calor, implica que no puede sostenerse sobre el crecimiento
ilimitado (Herrero y Gonzlez, 2011:12). Y es este crecimiento ilimitado
precisamente el causante de la situacin de deterioro ambiental que pade-
ce el planeta, adems de situarlo en el epicentro de una buena parte de las
penurias que sufre la humanidad (Bermejo, 2010:7).
En este sentido, el cambio climtico no sera sino el corolario de esta lgi-
ca de crecimiento, que implica ya no slo un deterioro ambiental, sino la
posibilidad de superacin denitiva de los lmites fsicos del planeta. Por
lo tanto, no hay modernidad capitalista sin crecimiento, pero a la vez no
hay seguridad vital con crecimiento, por lo cual este proyecto moderni-
zador se asocia estructuralmente con la vulnerabilidad ambiental, que no
puede ser abordada sin replantear completamente los objetivos y valores
hegemnicos.
El cuarto elemento constitutivo de la modernidad capitalista es la demo-
cracia de baja intensidad y la desgobernanza global asociada a ella. Esta
forma especca de democracia es funcional al proyecto modernizador ya
que, en coherencia con la dinmica de reproduccin del capital, impide el
ejercicio pleno de la ciudadana y su consecuente priorizacin de los inte-
reses de las mayoras sociales.
En este sentido, segn Jenny Pearce (2006:15), los padres fundadores de
la democracia representativa creyeron que lo que estaban proponiendo
12
Aunque precisamente estamos atravesando una fase de nanciarizacin de la economa, el sustrato
del capitalismo no deja de plantear como premisa el crecimiento econmico incesante de bienes y
servicios, como base necesaria para el desarrollo pleno del ujo incesante de la renta. En este sentido,
la produccin siempre est en la base del sistema capitalista.
40
era una oposicin explcita a la democracia ms que una de sus formas. El
mtodo representativo trataba de lograr la igualdad de derecho al consen-
timiento. El gobierno representativo tambin se instituy porque se enten-
da que el status social de los representantes con respecto a sus electores
sera diferenciado de y superior a estos ltimos. En este mismo sentido,
Avitzer y Santos (2004:40) arman que se impuso una visin elitista de la
democracia en la que, en palabras de Schumpeter, sta se converta en un
mtodo poltico, es decir, un cierto tipo de arreglo institucional para llegar
a decisiones polticas y administrativas.
Las principales caractersticas de este tipo de democracia seran, entonces,
la reduccin de la participacin a lo electoral; la valoracin positiva de la
apata poltica, que deja la poltica en manos de las burocracias; la com-
prensin del pluralismo como forma de incorporacin partidaria y disputa
entre las lites; y la solucin minimalista de la cuestin de la participacin
por la va de la discusin de escalas y la complejidad
13
(Avitzer y Santos,
2004).
Este modelo de democracia es y ha sido funcional a un sistema que no
prima el bienestar humano sino la ganancia individual, y que se sustenta
sobre desigualdades crecientes. Se preere, por tanto, una forma de demo-
cracia donde la poblacin no tenga una capacidad directa de decisin, don-
de los actores polticos se reduzcan a ciertas frmulas cerradas, donde se
delegue en stos las decisiones que corresponden a la ciudadana, y donde
la soberana popular est, de esta manera, cercenada en su acceso al con-
trol del poder econmico
14
, mientras ste tiene la capacidad de controlar
el poder poltico a travs de la incidencia, alianza, cooptacin, lobby y/o
corrupcin de las burocracias partidarias, siempre ms fciles que manejar
que la soberana popular plena. De ah su incorporacin al ncleo central
de la modernidad capitalista, ya que una democracia en sentido estricto
13
Con ello se reere a la idea hegemnica de que la democracia representativa es la nica idnea para
sociedades de cierto tamao (donde la escala es mayor). La complejidad de establecer otras frmulas
de democracia participativa en el mbito nacional o regional provocara entonces que se deseche
su ensayo.
14
En este sentido, comprobamos cmo el patriarcado tambin es funcional a la democracia de baja
intensidad que deende la modernidad capitalista. As, esta forma de democracia fomenta una
visin elitista, estrictamente representativa, burocrtica y masculinizada de la participacin poltica,
que pretende alejar a las mayoras sociales -entre ellas a las mujeres- del pleno ejercicio de su
ciudadana. De esta manera, si el patriarcado logra que las mujeres tengan un inters reducido por
los asuntos pblicos, si consigue aumentar su apata poltica y su no consideracin como sujeto
poltico, ms sencillo ser aplicar un modelo de democracia formal y devaluada, funcional al pro-
yecto modernizador.
41
podra poner en peligro este proyecto civilizatorio en su integridad. La
tensin que en el apartado anterior habamos sealado entre democracia
y capitalismo siempre se decanta a favor de este ltimo, en el marco de la
modernidad capitalista.
Pero, precisamente, esta democracia de baja intensidad se encuentra ac-
tualmente en una grave crisis de legitimidad, dado que no es capaz de
responder a los anhelos de la ciudadana. As, sta ve cmo las prioridades
de las decisiones polticas y de las burocracias que las toman se alejan de
sus necesidades, cmo priman los requerimientos de los mercados y de
las empresas transnacionales frente al ejercicio efectivo de la soberana
popular, y cmo no existe una institucionalidad mundial capaz de atajar los
problemas globales de manera expeditiva.
Por tanto, este modelo poltico es coherente con la lgica economicista
imperante, pero no con el ejercicio de una ciudadana plena - local, estatal,
regional y global-, y se da la paradoja de que la extensin de la democra-
cia ha trado consigo una enorme degradacin de las prcticas democrti-
cas (Avitzer y Santos, 2004:37). En este sentido, capitalismo y democracia
de baja intensidad constituyen una alianza necesaria, pero tambin una
fuente de vulnerabilidad poltica, debido a la crisis de legitimidad y a la
incapacidad del mbito de lo poltico de imponerse sobre la errtica e in-
gobernable deriva econmica.
Finalmente, el quinto elemento constitutivo de la modernidad capitalista es la
dimensin colonial, a partir de la superioridad que sta se arroga sobre otros
modelos civilizatorios y de sociedad. En este sentido, el proyecto moderniza-
dor siempre se entendi como una propuesta de vocacin universal que, por
tanto, deba ser exportada al conjunto del planeta como frmula ptima de
bienestar generalizado. Esta fundamentacin, por supuesto, es coherente con
la necesidad de expansin permanente del capital, de tal manera que la lgi-
ca colonial se convirti tambin en funcional al modelo civilizatorio hegem-
nico. En este sentido, Santos (2006:49) arma que el capitalismo no puede
existir sin pueblos sobreexplotados, ni tampoco sin pueblos descartables.
En base a esta consideracin, Quijano (2002) ofrece una denicin alter-
nativa de la modernidad capitalista a travs de cuatro caractersticas: pri-
mera, la colonialidad del poder o la idea de raza como patrn fundamen-
tal de clasicacin y dominacin social; segunda, el capitalismo como pa-
trn universal de explotacin social; tercera, el Estado como forma central
42
de autoridad colectiva, y el Estado-nacin como su variante hegemnica;
cuarta, el eurocentrismo como forma de control de la subjetividad/inter-
subjetividad, en particular en el modo de producir conocimiento.
Esta denicin es coherente con la caracterizacin que hemos realizado del
marco terico de la modernidad capitalista, pero incide especialmente en
la relevancia de la variable colonial como elemento inherente a la misma.
Esta establece as una serie de codicaciones binarias entre civilizado/
primitivo, moderno/tradicional, conocimiento cientco/saberes populares,
razn/emocin, hombre/mujer, blanco/indgena, que coloniza y subordina
lo primero sobre lo segundo como algo natural en la evolucin de la histo-
ria del ser humano (Martnez, Casado e Ibarra, 2012:17).
Por lo tanto, el carcter racista perdura hoy, no slo en la forma colonial
clsica, sino en la forma de colonialidad, esto es, en base a la minusva-
lorizacin del ser, hacer y saber del otro y de la otra. En este sentido, las
relaciones internacionales en la modernidad siguen atravesadas por estas
lgicas de superioridad, verticalismo y dependencia -ms all incluso de las
dinmicas explcitamente colonialistas e imperialistas-, impidiendo as un
dilogo intercultural equilibrado, as como un reconocimiento de la diver-
sidad de seres, saberes y poderes.
Con todo ello, en denitiva, armamos que estos cinco elementos son
consustanciales a la modernidad capitalista, dando lugar a una realidad de
vulnerabilidad sistmica de mltiples dimensiones: econmica, social, am-
biental, poltica, cultural. Una vulnerabilidad que se articula en torno a un
Sistema de Dominacin Mltiple (SDM)
15
(Valds, 2009), en donde dichos
elementos constitutivos se articulan y se refuerzan, impidiendo avanzar en
trminos de igualdad y justicia.
De esta manera, la primaca civilizatoria de la ecuacin bienestar = desarro-
llo = crecimiento econmico capitalista, su carcter fundador e identitario,
provocan que la modernidad capitalista est directa y estrechamente vin-
15
Se trata de un concepto que ha ido enriquecindose en los Talleres Internacionales sobre Paradigmas
Emancipatorios, organizados desde 1995 por el Grupo GALFISA del Instituto de Filosofa de la Uni-
versidad de La Habana. Para el SDM, el anlisis del capitalismo debe realizarse teniendo en cuenta
sus dimensiones econmica, poltica, social, educativa, cultural y simblica. En este sentido, hace
referencia a la articulacin y a la retroalimentacin del capitalismo con diversos sistemas de domina-
cin, como el patriarcado, el productivismo, la colonialidad y la democracia de baja intensidad. Por lo
tanto, insiste en la multidimensionalidad de la dominacin, as como en la diversidad de situaciones y
posiciones en la que sta nos afecta, en funcin del peso de cada dominacin especca.
43
culada a tres fenmenos sistmicos que ya hemos analizado: insostenibili-
dad; profunda desigualdad; ejercicio muy limitado de la ciudadana y de la
soberana popular.
As, en la actualidad la modernidad capitalista no slo es incapaz de hacer
efectivos sus conceptos ilustrados fundacionales -libertad, igualdad, ciu-
dadana, soberana, etctera-, sino que incluso coloca a la humanidad y al
planeta en una situacin de riesgo explcito de superacin de los lmites
fsicos del planeta. A su vez, organiza una sociedad estructurada sobre la
desigualdad premisa necesaria del capitalismo-, en base a la interaccin
de tres diferentes sistemas de dominacin, que se necesitan mutuamente
-el conicto capital-trabajo remunerado, el patriarcado y la colonialidad-,
dando lugar a una realidad social y ticamente injusticable. Por ltimo,
dene un sistema poltico global servil al crecimiento econmico capitalista
a partir de una democracia de baja intensidad, donde la ciudadana no es
parte de las decisiones que afectan a su presente y a su futuro, generando
una situacin de ingobernabilidad poltica.
Figura 5. Sistema de dominacin mltiple
Desigualdad
Conicto
capital / trabajo
remunerado
Patriarcado
Colonialismo /
Colonialidad
Productivismo
Democracia
de baja
intensidad
Insostenibilidad Ingobernabilidad
Sistema de dominacin mltiple
En palabras de Cecea (2010b:73), el capitalismo est en crisis civilizatoria,
ha puesto en jaque la vida del planeta y no ofrece oportunidades ni para
los seres humanos ni para la naturaleza. En efecto, sus propios parmetros
44
bsicos se muestran inoperantes para enfrentar la actual coyuntura de crisis.
Un caso agrante se ejemplica en la pretensin de resolucin del fenmeno
del cambio climtico desde los mismos patrones de la modernidad capita-
lista: ausencia de entidades globales con capacidad de decisin y actuacin;
ausencia de anlisis integrales e histricos del problema; compromisos vo-
luntarios de los pases en vez de obligaciones compartidas; y recetas propias
de la lgica imperante de mercado, como son la apuesta por los mercados de
derechos de emisin o las propuestas desde el capitalismo verde.
El resultado es que el problema no se ataja, no se aborda de manera inte-
gral, ya que esto lo enfrentara a las prioridades de este proyecto moderni-
zador. Como seala Santos (2006a:15), tenemos problemas modernos para
los cuales no tenemos soluciones modernas.
Precisamente por eso pensamos que vivimos un momento de transicin,
de incertidumbre, donde los debates se abren y los cambios profundos se
hacen posibles. As pues, cuando el modelo de civilizacin est en entredi-
cho, si su capacidad de generar libertad y justicia da signos de agotamiento,
es el momento idneo para nuevas propuestas, nuevos valores, nuevos
parmetros sobre los que repensar nuestro bienestar y nuestras vidas.
1.2. Bifurcacin civilizatoria y horizontes emancipatorios
1.2.1. Bifurcacin civilizatoria: la apuesta por la emancipacin
Vivimos una poca de incertidumbre, una poca que pudiera ser deni-
da como de oportunidad y peligro, de catstrofe y esperanza (Cecea,
2011:9). Lo viejo no acaba de morir y lo nuevo no acaba de nacer, por lo
que nos movemos en una fase crtica donde los caminos que asumamos
nalmente marcarn de manera estructural el destino de la humanidad y
del planeta. Se trata entonces, como reconoce ONU Desarrollo (2010), de
un momento decisivo de la historia.
No obstante, no hay que confundir la inestabilidad sistmica imperante, la
agona del proyecto de la modernidad capitalista, con su nal inmediato o
con la falta de vigor de sus instituciones, dinmicas y procedimientos. Muy
al contrario, el sistema no se est cayendo, no estamos asistiendo a su n;
es ms, nos va a costar mucho despedirnos de l (Cecea, 2010b:73). En
este sentido, no hay ms que analizar cules son el diagnstico y las recetas
que se estn asumiendo de manera generalizada, para constatarlo.
45
Lo que s es innegable es que, pese a su hegemona actual, el sistema otrora
homogneo y ptreo empieza a mostrar grietas evidentes, y es cuestionado
de manera creciente por la ciudadana. Son precisamente dichas grietas, as
como las urgencias vinculadas a stas, las que estn conriendo identidad
al momento presente, que podramos denir, segn un concepto acuado
por Wallerstein (2004), como de bifurcacin civilizatoria
16
.
Segn este trmino, y frente a la inerte rplica de los valores, prioridades
y objetivos asumidos como naturales, los sentidos colectivos se orientan
hacia la necesidad de reorganizar la vida sobre otras bases y con otras for-
mas de funcionamiento; partiendo de otras concepciones y principios; de
acuerdo con prcticas distintas, en parte arrastradas, repetidas y mejoradas
a lo largo de la historia de las resistencias, en parte inventadas con la mira-
da de un presente de emergencia y crisis (Cecea, 2008:120).
Por lo tanto, un momento de bifurcacin ampla el abanico de opciones, de
nuevos escenarios posibles. De esta manera, o bien avanzamos hacia nue-
vos parmetros civilizatorios alternativos o bien radicalizamos el presente
en base a utopas conservadoras, como la ideologa neoliberal (Santos,
2006a). La urgencia por actuar, que es parte del consenso amplio sobre la
crisis, resalta la importancia de las decisiones que tomemos.
En este sentido entendemos, como ya hemos argumentado en el apartado
anterior, que es necesario insistir en la pertinencia de transformaciones pro-
fundas, pero hacia dnde? Cambiar las lgicas civilizatorias se puede aplicar
tanto para avanzar en justicia y equidad como para construir sociedades fun-
damentalistas. Un cambio, una transformacin, por s misma, no es buena ni
mala, ya que no indica cul es su objetivo, cul es su referencia normativa.
Por ello, aadimos el concepto de emancipacin a nuestra propuesta de
superacin de la crisis civilizatoria. Entendemos as que la emancipacin
es precisamente el trmino que mejor clarica los horizontes por los que
transitar, ya que sta no alude a cualquier tipo de transformacin o cam-
bio, sino a procesos caracterizados por debilitar relaciones y estructuras de
asimetra, subordinacin, explotacin, etctera. De esta manera, la eman-
cipacin es un complejo proceso de ruptura y liberacin de las mltiples
dominaciones instauradas en y por la modernidad capitalista, y por tanto
sin n, siempre incompleto, inacabado y en construccin (Martnez, Ca-
sado e Ibarra, 2012:19).
16
Santos (2006:45) tambin se reere a este momento histrico como transicin paradigmtica.
46
As, nuestro marco de referencia se dene en los trminos siguientes: la
asuncin de la crisis civilizatoria nos conduce a una crtica integral a la
modernidad capitalista, y al planteamiento de parmetros alternativos en
la pretensin de avanzar hacia escenarios de mayor emancipacin para
mujeres, hombres y pueblos.
En este sentido, es precisamente el momento de bifurcacin actual el que
invita a la creatividad sujtica con que los pueblos reinventan su historia.
No slo hay un rechazo a la perpetuacin del sistema sino un aoramiento
de alternativas que van construyendo nuevos imaginarios y sus consecuen-
tes cables a tierra, ya se aparezcan como polticas pblicas, como nuevas
institucionalidades o como construcciones autonmicas y comunitarias
(Cecea, 2011:9).
De esta manera, ya se estn formulando, creando, ensayando y poniendo
en prctica nuevas agendas y nuevos imaginarios. Estos surgen de refe-
rentes normativos diversos, de mbitos geogrcos y sujetos diferentes, y
pretenden avanzar de manera decidida en base a lgicas emancipatorias,
a partir de la superacin de las dinmicas de este proyecto modernizador.
Ejemplo de ello son las propuestas que surgen de la economa ecolgica
(Naredo, 2006), de la ecologa poltica (Herrero, Cembranos y Pascual,
2011), del decrecimiento, de la economa feminista para la sostenibilidad
de la vida, de la soberana alimentaria, del Buen Vivir/Sumak Kawsay, del
Vivir Bien/Sumak Kamaa (Acosta, 2010)
17
, de la economa solidaria, de
las propuestas de descolonizacin, de la democracia radical (Calle, 2011) o
de la plurinacionalidad de los estados.
Por supuesto, los grados de desarrollo de estos enfoques son muy desigua-
les. Tambin hay mucho por hacer en la necesaria articulacin e intersec-
cin de todos ellos. En este sentido, no son recetas listas para aplicar, ni
modelos perfectamente estructurados. Tampoco tienen voluntad de serlo,
ya que no se trata de generar la alternativa -nica y universal-, sino ms
bien se pretende avanzar en una forma alternativa de pensar alternativas
(Santos, 2006:27). Desde estas premisas, y desde el reconocimiento de su
diversidad, comparten en gran medida su crtica a la modernidad capitalista
y la apuesta por nuevos patrones civilizatorios, dentro de otras lgicas con
voluntad emancipatoria.
17
Sumak Kawsay hace referencia a la cosmovisin ecuatoriana del Buen Vivir, mientras que Sumak
Kamaa se reere a la boliviana.
47
Precisamente, Gudynas (2011:21), rerindose al caso especco de la rela-
cin entre ecologa y Vivir Bien/Sumak Kamaa, apunta que el biocentris-
mo de los ambientalistas no es idntico al Sumak Kamaa boliviano, pero
stas y otras posturas comparten su crtica al desarrollo y una serie de pila-
res bsicos en la construccin de alternativas. Creemos que este botn de
muestra pudiera ser extrapolable al conjunto de imaginarios en construccin.
1.2.2. Ideas-fuerza de los horizontes emancipatorios
Dentro de la diversidad inherente a dichas propuestas, entendemos que exis-
ten algunas ideas-fuerza que otorgan cierta identidad comn a los nuevos
horizontes emancipatorios. En este sentido, si bien no suponen un completo
constructo alternativo al vigente, si que ofrecen un marco de referencia que
cuestiona el mismo, y que permite acotar el camino por el cual transitar.
De esta manera, las referencias que proponemos como sntesis de estos ho-
rizontes emancipatorios se basaran en seis ideas-fuerza: la confrontacin
con la modernidad capitalista; la centralidad de la sostenibilidad de la vida;
el reconocimiento y la articulacin de la diversidad; la democracia partici-
pativa; la relevancia de lo colectivo y de la comunidad; la politizacin de lo
cotidiano. En torno a estos ejes, cada enfoque con un acento determinado,
podramos encontrar los puntos comunes de estas propuestas de supera-
cin de la modernidad capitalista por la va de la emancipacin.
Figura 6. Ideas-fuerza de los horizontes emancipatorios
Confrontacin
Sostenibilidad
de la vida
Politizacin de
lo cotidiano
Lo colectivo y la
comunidad
Democracia
participativa
Diversidad
Horizontes
emancipatorios
48
La confrontacin es la primera de las ideas-fuerza que destacamos. Como
ya hemos explicado previamente, estamos hablando de un replanteamien-
to integral de objetivos y prioridades, no slo de procedimientos. Esto
supone, por tanto, apuestas arriesgadas, que vayan a la raz de los proble-
mas y que confronten con los parmetros actualmente hegemnicos. En
este sentido, la lgica emancipatoria se basa no slo en plantear agendas
polticas alternativas a la ortodoxia dominante, sino tambin en explicitar
las asimetras existentes en sta, a partir de la interaccin de los diferentes
sistemas de dominacin vigentes.
Por lo tanto es necesario, a la vez que se ofrecen propuestas, que se detec-
ten y sealen antagonistas, se desenmascaren sus discursos y sus prcticas,
y se confronte con ellos a travs de estrategias que progresivamente per-
mitan ir ganando legitimidad social y transitar hacia nuevos escenarios. As,
los horizontes emancipatorios asumen los retos derivados de la gravedad,
profundidad y urgencia con la que hemos caracterizado a la crisis, a travs
de entender lo alternativo como nuevas opciones que son incompatibles
con el statu quo actual, al que necesariamente hay que enfrentarse en
todo aquello que genere y consolide opresiones y dominaciones. En este
sentido, la pretensin de avanzar sin anlisis crtico -y autocrtico- de lo
existente, sin voluntad de enfrentarlo y sin capacidad de propuesta alter-
nativa, vaciara de contenido y limitara el carcter pedaggico y dialctico
que toda agenda emancipadora debera tener, no estando a la altura de la
respuesta necesaria en el momento histrico actual.
La segunda de las ideas-fuerza que caracteriza a los nuevos horizontes
emancipatorios es la centralidad otorgada a la sostenibilidad de la vida (Ca-
rrasco, 2001), frente a la prioridad concedida a la reproduccin del capital
en la modernidad capitalista. Para ello, la economa feminista, la economa
ecolgica, el buen vivir y la economa solidaria, proponen descentrar los
mercados capitalistas y situar la sostenibilidad o reproduccin de la vida
como eje de las decisiones y dinmicas polticas, econmicas, sociales y
culturales. En este sentido, destacan la tensin existente entre dos objeti-
vos contradictorios, la obtencin de benecios por una parte y el cuidado
de la vida humana por la otra (Carrasco, 2001:1).
Este concepto de sostenibilidad o reproduccin de la vida incorpora dos
novedades signicativas. En primer lugar, es la vida y no slo los seres hu-
manos lo que es prioritario, con lo cual estos se integran en la naturaleza
en un todo inseparable, a partir de la construccin de relaciones armonio-
sas y de interdependencia entre lo viviente (Len, I., 2010:8).
49
En segundo lugar, situar la vida en el centro supone una transformacin
radical de la economa, ya que la cuestin no es ya slo visibilizar que,
adems de producir bienes y servicios, tambin se reproducen personas.
La cuestin es sealar que ambos procesos no estn escindidos, que la
produccin slo nos importa en la medida en la que se reproduce la vida.
De esta manera, la reproduccin y no la produccin es la lente desde la
que mirar el conjunto, el eje transversal, lo que enfrenta radicalmente la
esencia productivista y mercantil del capitalismo (Orozco, 2012:14).
Este nuevo enfoque, por tanto, destaca la relevancia del debate normativo
-frente al reduccionismo capitalista-, siendo fundamental ahora el ver cmo
adecuar la economa a los ideales y objetivos de justicia y bienestar. Cul
es la vida que queremos vivir, la que merece la pena ser vivida? (Orozco,
2012). Estos cuestionamientos se sitan ya en un nuevo escenario, que su-
ponen cambios en la matriz productiva, en las visiones y polticas acerca
de quines hacen la economa, de qu y cmo producir, qu y cmo con-
sumir (Len M., 2009:1).
De esta manera, obtenemos tres consecuencias inmediatas de este nuevo
enfoque, compartido como decimos por el conjunto de apuestas emanci-
patorias: la primera, que la economa debe entender que es parte de un
sistema ecolgico cerrado y que, por tanto, debe redenirse para adecuar-
se en todo momento a la realidad y lmites de dicho sistema ecolgico;
en segundo lugar, que la produccin mercantil, sus espacios -mercados- y
agentes -organizaciones econmicas diversas- deben servir a objetivos de
reproduccin ampliada de la vida, por lo que debern regirse por criterios
polticos, ecolgicos y solidarios, fuera de toda explotacin y enajenacin
del trabajo remunerado; y tercero, que lo mercantil y el trabajo asala-
riado son slo una parte de la economa, que debe ampliar sus miras y
dar valor a todos los trabajos necesarios para la sostenibilidad de la vida
-restndoselo a los que avancen en sentido contrario-, garantizando una
base material digna para el conjunto de la ciudadana. En este sentido,
los cuidados son una plasmacin estratgica de este nuevo paradigma, ya
que todas las personas los necesitamos en todos los momentos de nues-
tra vida, estn absolutamente atravesados por la desigualdad de gnero,
y en gran medida se garantizan fuera de las esferas monetizadas de la
economa (Orozco, 2010:137). Bienestar, reproduccin y cuidados son,
en denitiva, los conceptos que preguran una nueva economa para la
sostenibilidad de la vida.
50
La tercera idea-fuerza de los horizontes emancipatorios es el reconocimien-
to y la articulacin de la diversidad. Si la vida est en el centro de anlisis,
si la diversidad es inherente a la vida, resulta por tanto estratgico garanti-
zar sta en todas sus dimensiones, en todos los mbitos.
As, la diversidad se coloca como eje nodal de las nuevas visiones de la so-
ciedad (Len I., 2010). De esta manera, frente a la pretensin uniformizante
de la modernidad capitalista, los nuevos horizontes reconocen la diversidad
como un valor, y se empean en su articulacin en marcos interpretativos
comunes como, por ejemplo, el de la sostenibilidad de la vida. El reconoci-
miento de la diversidad implica entonces, segn la Fundacin de Estudios,
Accin y Participacin Social de Ecuador (FEDAEPS), el reconocimiento
de las singularidades e interdependencias inherentes a las distintas culturas,
grupos sociales e individualidades, como tambin a la complementariedad
entre los sistemas y ecosistemas naturales (Len I., 2010:1).
Esta idea-fuerza tiene una serie de implicaciones sobre las propuestas
emancipatorias. En primer lugar, se huye de dogmas y de modelos ce-
rrados, ya que no hay una sola receta ni un slo camino (Acosta, 2010),
sino una gran riqueza y potencialidad en la diversidad de experiencias y
construcciones (Cecea, 2008:14). Por lo tanto, el bienestar es entendido
en base a diferentes enfoques normativos, y cada cultura y pueblo debe
plantear sus estrategias y objetivos en base a dichos referentes, tanto reco-
nociendo la diversidad interna como garantizando el respeto del resto de
culturas y pueblos. Se tratara pues de pensar la emancipacin social sin
una teora general de la emancipacin social (Santos, 2006a:75).
Precisamente, y en segundo trmino, implica que es necesario deconstruir
la relacin de colonialidad y dependencia entre unos pases y otros, entre
unos sujetos y otros, desde el respeto a los procesos endgenos, desde la
asuncin de las asimetras histricas, y desde el reconocimiento del ser, del
saber y del poder de cada quin.
En tercer lugar, y en la misma lgica decolonial, plantea la necesidad de
redenir qu se entiende por conocimiento, en un dilogo de saberes en
el cual el conocimiento cientco no es ms que uno de los conocimientos
vigentes en el mundo. De esta manera, y sin restarle a ste su valor, es
necesario sustituir la monocultura del saber cientco por una ecologa de
los saberes (Santos 2006a:79).
51
Finalmente, en cuarto lugar, presupone que la lgica emancipatoria requiere
del reconocimiento del conjunto de variables que forman parte del Sistema
de dominacin mltiple, que afecta de manera desigual a grupos y personas.
En este sentido, las lgicas emancipatorias se deben basar en estrategias que
eviten los protagonismos exclusivos de sujetos y propuestas determinadas, y
que los articule en agendas integrales y equilibradas. De este modo, la eman-
cipacin deber ser mltiple, o no ser (Martnez, Casado e Ibarra, 2012:19).
Justamente es la articulacin de la diversidad el gran reto derivado de esta
idea-fuerza, por lo que es fundamental resolver cmo efectivamente ha-
cernos cargo de la diversidad que somos, y admitir que estas diversidades
tienen peso equivalente dentro de una estructura democrtica (Cecea,
2010b:79). En este sentido, necesitamos construir la emancipacin a partir
de una nueva relacin entre el respeto de la igualdad y el principio del
reconocimiento de la diferencia, ya que lo importante no es la homogenei-
zacin, sino las diferencias iguales (Santos, 2006a:53).
La cuarta idea-fuerza que destacamos en nuestro marco de referencia es la
apuesta por la democracia participativa (Blas e Ibarra, 2006). Si la sosteni-
bilidad de la vida es el eje central, sern los seres humanos sin excepcin
quienes deban participar activamente en la denicin de las prioridades,
los objetivos y los procedimientos para alcanzar el bienestar que persigan.
En este sentido, se trata de revertir la perversin que la modernidad capi-
talista ha realizado de los conceptos de soberana, ciudadana y participa-
cin, fundamentalmente a travs de tres frmulas complementarias: una,
la traduccin de estos conceptos a una eleccin peridica de represen-
tantes; dos, la incapacidad para que sean ejercidos, al perder vigencia el
Estado-nacin frente a las instancias multilaterales, que escapan al control
ciudadano; y tres, la privatizacin de las decisiones de inters general a
partir de la prioridad otorgada a ciertos grupos de presin y a sus intereses
especcos.
La democracia participativa -dentro de la cual podemos encontrar la de-
mocracia directa, la democracia asociativa y la deliberativa- plantea susti-
tuir relaciones de poder por relaciones de autoridad compartida (Avitzer
y Santos, 2004), a la vez que propone una gobernanza que permita el
ejercicio pleno de la ciudadana en todos los mbitos en los que se tomen
decisiones que afecten a la vida de las personas -local, nacional, regional,
global-. As, frente a una democracia instrumental, construida para alcanzar
legitimacin, consentimiento o ecacia, se plantea una democracia basada
52
en la participacin activa y de calidad, que se convierte de esta manera en
premisa y condicin necesaria de todo proceso emancipatorio.
No obstante, esta apuesta no est exenta de problemas dentro de un mundo
crecientemente complejo. As, nicamente apuntamos aqu algunos de los
retos que se derivan de asumir como premisa una democracia participativa
que establece la diversidad y las diferencias entre iguales como valores. En
este sentido, destacamos la relacin entre poder, participacin y gnero; el
dilogo intercultural; la relacin entre participacin y mercado; la relacin
entre las culturas y las estructuras deliberativas; la relacin entre participacin
institucional y social (Pearce, 2006). Todas ellas son cuestiones que cualquier
lgica emancipatoria debe tomar en consideracin, lo que complejiza los
anlisis y las propuestas, siempre desde la conviccin de que slo abordn-
dolas es como se har efectivo el derecho a una ciudadana plena.
La quinta idea-fuerza es la defensa de lo colectivo y del sentido de comuni-
dad. La vida, concepto que hemos situado en el centro del anlisis, lejos
de esencialismos es, en palabras de Orozco (2012:16), vulnerable, nita, y
precaria; por eso, si no se cuida, no es viable. Segn esta autora la nica
va para hacerse cargo de la vulnerabilidad y de la precariedad es la inte-
raccin.
En este sentido, el individualismo y la pretensin de autonoma absoluta,
que se encuentran en la gnesis de la modernidad capitalista, no son cohe-
rentes con la realidad de nuestras vidas. stas se desarrollan en sociedad,
en colectivo, y es ese prisma compartido el que es necesario plantear como
prioritario de las lgicas emancipatorias, desde el cual podemos entender
mejor los procesos vitales.
De esta manera, la emancipacin est vinculada a lo que Zubero (2008)
entiende como el concepto fuerte de solidaridad que, frente al dbil
18
,
plantea que los vnculos que nos unen con otras personas, comunidades,
y sociedades se basan en la asuncin de compartir obligaciones comunes,
de adherirse a la causa de stas, de asumir sus vidas como responsabilidad
compartida. Por lo tanto, el principio de interdependencia se sita en un
lugar protagnico, tanto desde una perspectiva global e internacionalista
nuestro futuro est vinculado al futuro de todos y todas-, como en la defen-
18
Para Zubero, la solidaridad dbil pone el centro de atencin en quien se solidariza, y no tanto en la
situacin de las personas con las que se realiza la solidaridad. As, se trata de una solidaridad que
cada quin maniesta de la manera que crea ms adecuada desde su subjetividad, sin signicar un
compromiso real y objetivo con un n que viene marcado por el otro y cuya realizacin es exigible.
53
sa del territorio -como espacio en el que se desarrollan fundamentalmente
nuestras vidas-.
En este sentido, la apuesta por lo colectivo tampoco carece de compleji-
dad, ya que genera una tensin permanente entre comunidad y autono-
ma. Ambos son percibidos como principios con gran potencialidad para
catalizar las energas emancipatorias, pero la autonoma y la autogestin
comunitaria como horizonte utpico conviven en tensin con las posibles
tendencias a repliegues diferencialistas que convierten la autonoma en
refugio (Svanpa, en Martnez, Casado e Ibarra, 2012:26).
A su vez, por otro lado, y en sentido contrario, Silvia Gil arma que desde
el feminismo tambin se aade una cuestin esencial: cmo hacer para
que la interdependencia se combine con el logro de niveles sucientes de
autonoma, entendida como la capacidad de decidir sobre la propia vida,
sabiendo a la par que la autonoma personal y la autonoma social mantie-
nen una complicidad, una no puede darse sin la otra (Orozco 2012:17).
Esta ltima frase, que seala el reto de articular la autonoma personal y
comunitaria, ambas interdependientes, resume el contenido fundamental
de esta idea-fuerza de los horizontes emancipatorios.
Por ltimo, la sexta idea que destacamos como propia de los horizontes
emancipatorios es la politizacin tambin de lo cotidiano, basada en el
clsico principio feminista de que lo personal es poltico. En este sentido, la
emancipacin no puede entenderse slo como una referencia lejana, sino
que debe ser considerada como un proceso que empieza hoy y aqu, y que
inuye en todos los aspectos de nuestras vidas.
De esta manera, la emancipacin debe plantearse en trminos de transforma-
cin de las prcticas personales y colectivas que en lo cotidiano inferiorizan y
subordinan a las vctimas de la opresin; transformacin emancipadora, por
lo tanto, desde las propias prcticas en el presente, y no en un futuro de cam-
bio estructural total. Lo cotidiano y cercano deja de ser algo supeditado a una
estrategia general de lucha en las relaciones de poder, para comenzar a ser
el campo privilegiado de lucha por un mundo y una vida mejores (Martnez,
Casado e Ibarra, 2012:16). Por lo tanto, se aspira a transformar las relaciones de
poder, no simplemente a tomar el poder. Esto requiere otro tipo de prcticas
polticas, las que disputan los modelos de relacin y vida dominantes, para lo
cual es necesario que nos reconozcamos como agentes activos en todas las
relaciones de poder cotidianas, as como subrayar la importancia de transfor-
marnos para transformar (Martnez, Casado e Ibarra, 2012).
54
Figura 7. Claves de los horizontes emancipatorios
Confrontacin
Deteccin y sealamiento de discursos y prcticas de los
antagonistas
Propuestas de agendas radicales y confrontativas
Sostenibilidad
de la vida
Es la vida y no los seres humanos lo prioritario
Se asumen los lmites fsicos del planeta
La reproduccin y no la produccin es lo prioritario
Relevancia de los cuidados
Diversidad
No hay concepto universal de bienestar
Prioridad a la superacin de asimetras
Ecologa de los saberes como premisa
Articulacin de sujetos y propuestas diversas
Democracia
participativa
Desbordamiento de la poltica institucional y social
Soberana y ciudadana ejercidas tanto a nivel local como global
Lo colectivo
y la Comunidad
Asuncin de la interdependencia y de la responsabilidad
compartida como principio
Defensa del territorio
Defensa del proyecto comn global
Politizacin de
lo cotidiano
Lucha contra las asimetras de poder tambin desde las
prcticas personales y organizativas
Estas son, en denitiva, algunas de las principales referencias comunes de
los nuevos horizontes emancipatorios. Repetimos que no se trata en ab-
soluto de pretender generar un modelo cerrado, ni de garantizar que los
diversos enfoques que han servido como referencia planteen las mismas
cuestiones y pongan los mismos acentos en cada una de las ideas-fuerza. Al
contrario, hemos sido conscientes de su desigual desarrollo y de su nece-
sidad de articulacin, explicitando en este sentido los importantes debates
que quedan pendientes.
No obstante armamos que, pese a todo, estas ideas-fuerza tienen el enor-
me potencial poltico de marcar la senda por la cual construir y consolidar
las apuestas emancipatorias en el presente milenio. Si estamos sufriendo
una crisis civilizatoria, debemos dar tambin una respuesta y una alterna-
tiva civilizatoria, que nos ofrezca los mimbres necesarios para avanzar en
55
este sentido, una vez que los parmetros ortodoxos y hegemnicos nos
conducen a una situacin de vulnerabilidad extrema.
En este sentido, los valores identitarios de cada civilizacin son claves en
trminos emancipatorios: si han demostrado su agotamiento y no los tras-
cendemos de manera integral y radical, o bien nos impedirn el avance, o
bien generarn avances parciales y vulnerables. De ah la importancia de
proponer, asumir y apropiarse de nuevos parmetros civilizatorios como
los que aqu se han expuesto. Son necesarios por tanto valores emancipa-
dores sobre los que construir una nueva sociedad global, una nueva forma
de organizacin y reproduccin de pueblos, de culturas, de personas, de
la vida en general. En este sentido la centralidad de la reproduccin de la
vida y la asuncin de su diversidad y de su sentido colectivo; la premisa
de la democracia participativa como principio de organizacin poltica; y la
necesidad de trazar estrategias confrontativas que transformen las relacio-
nes de poder, se convierten en pilares estratgicos para denir y consolidar
procesos, iniciativas, espacios y sujetos en clave emancipadora.
Podr decirse que se trata nicamente de valores, de ideas generales. No
obstante, son valores surgidos de un profundo anlisis de la realidad y de
la historia, de las luchas pasadas y presentes, as como de los mltiples y
diversos intentos de emancipacin. En este sentido, se trata de valores que
proponen un nuevo terreno de juego sobre el que establecer las lgicas
emancipadoras, necesitadas hoy en da de nuevas referencias que articulen
a las mayoras populares y al sujeto diverso de cambio. Pero adems, per-
miten y posibilitan la construccin de alternativas especcas y concretas,
aplicables para iniciar y/o consolidar procesos de transicin post-moder-
nidad capitalista, desde lo ms concreto hasta la utopa en construccin.
Por todo ello, entendemos que el debate sobre la articulacin, interseccin
y desarrollo de estas ideas-fuerza es una prioridad acadmica y poltica
para los actores implicados en nuevas formas de vida vivibles para las
grandes mayoras sociales del planeta. Porque otra vida es posible, pero
siempre que sta sea fuera del marco de la modernidad capitalista.
1.3. Relevancia estratgica de los movimientos sociales
emancipadores
Una vez establecidos los parmetros que podran identicar un marco de re-
ferencia bsico para los nuevos horizontes emancipatorios, pasamos al anli-
56
sis sobre cul es el sujeto estratgico para avanzar en este sentido. Como ya
explicamos, la emancipacin es un proceso en el cual es importante el qu, el
cmo y el quin, y por tanto toda lgica de cambio estructural debe tambin
dilucidar cul es precisamente el sujeto histrico de cambio, que es mltiple,
diverso, y se articula en la accin comn (Martnez, Casado e Ibarra, 2012).
Sobre este punto ha existido un intenso debate dentro del proceso de
investigacin, cuyos avances han sido recogidos en Martnez, Casado e
Ibarra (2012). Dichos documentos analizan especcamente una forma de-
terminada de accin colectiva de la que se dota dicho sujeto, como son los
movimientos sociales. En este sentido, el proceso de investigacin asume
que stos no son ni mucho menos los nicos agentes que tienen la capaci-
dad para avanzar en trminos de emancipacin, pero s parte de la premisa
de que los movimientos sociales tienen una potencialidad notable en este
contexto. A partir de dicha premisa, el proceso de investigacin ha tratado
de responder a las siguientes preguntas: Son los movimientos sociales un
sujeto estratgico de emancipacin? Por qu?; y si es as, qu les conere
ese carcter? Qu potencia o debilita dicho carcter emancipador?
19
En el presente libro nicamente planteamos algunas de las cuestiones
ms relevantes surgidas de las dos primeras preguntas. En este sen-
tido, dividimos este apartado en dos partes: una primera, en la que
apuntamos la correlacin positiva entre los movimientos sociales y las
ideas-fuerza de los horizontes emancipatorios; y otra segunda, en la
que propondremos una denicin que acote la identidad de esta forma
distintiva y especca de accin colectiva que son los Movimientos So-
ciales Emancipadores (MSE), sujeto de nuestro estudio y del conjunto
del proceso de investigacin.
1.3.1. Papel de los movimientos sociales en las lgicas emancipatorias
Antes de comenzar es preciso establecer una serie de aclaraciones sobre
esta forma tan especca de accin colectiva, los movimientos sociales:
1. No consideramos que los movimientos sociales sean los nicos sujetos
de emancipacin, sino que a nuestro entender son uno de los sujetos
prioritarios.
19
Algunas de estas respuestas se recogen en el Cuaderno de trabajo nmero 57, citado en diferentes
momentos en este libro. Otras se abordan en el Cuaderno de trabajo nmero 60, de Martnez, Casado
e Ibarra, cuya publicacin est prevista en junio de 2013.
57
2. Somos conscientes de la dicultad de denir a los movimientos so-
ciales, dado que, como seala Sotillo, son entidades complejas, va-
riables, con una agenda heterodoxa y poco dados a la estandariza-
cin (Echart, 2008:11). No obstante, asumiendo la complejidad de
denir a esta forma especca de accin colectiva planteamos, con
cautela y humildad, a la vez que con rigor y en base a anlisis teri-
co-prcticos, una serie de variables que pudieran caracterizar y dotar
de cierta identidad a aquellos movimientos sociales con vocacin
emancipadora.
3. Huimos de simplicaciones idealizadas sobre los movimientos socia-
les, y reconocemos, tanto las capacidades como las debilidades de
stos. En todo caso, no dejamos de valorar su gran potencialidad, ya
demostrada en mltiples experiencias.
A partir de estas premisas, consideramos que los Movimientos Sociales
(MMSS) tienen una relevancia estratgica para avanzar en las lgicas eman-
cipadoras, ya que son sujetos que guardan una muy importante correlacin
con las ideas-fuerza que proponemos como marco de dichas lgicas
20
.
As, en lo que se reere a la confrontacin, los MMSS alimentan desde los
mrgenes una serie de debates que cuestionan las bases de la modernidad
y el capitalismo, deniendo un posicionamiento colectivo de inconformis-
mo y contestacin respecto de las cosas que no funcionan satisfactoria-
mente, respecto de las relaciones que inferiorizan y discriminan (Martnez,
Casado e Ibarra, 2012:32).
De esta manera, identican y sealan, mediante la movilizacin, los agen-
tes y centros de decisin que guan el proceso globalizador neoliberal,
contraponindose antagnicamente a ellos mediante el conicto. En de-
nitiva, son las formas de accin colectiva que en mayor medida estn
planteando en la actualidad una lgica confrontativa con la modernidad
capitalista, frente a otras en las que esta caracterstica no est tan desarro-
llada. Tenemos ejemplos de ello en la lucha contra la liberalizacin del
comercio abanderada por la OMC; las mltiples iniciativas de incidencia
20
Esta correlacin puede comprobarse en el anlisis de los textos de referencia tanto de los espacios de
encuentro global, como de las declaraciones de LVC y la MMM, redes internacionales sujetas de esta
investigacin. Sera un ejercicio inabarcable el recoger todos los documentos generados, por lo que
nicamente hacemos referencia a algunos que estimamos estratgicos: Foro Social Mundial (2013;
2011; 2012); Foro Social de las Amricas (2010; 2008); La Va Campesina (2009; 2009b; 2008; 2007;
2004; 2000; 1996); Marcha Mundial de las Mujeres (2004; 2001).
58
poltica contra las empresas transnacionales lideradas por los movimientos
campesinos, ecologistas, indgenas, y comunitarios; y la confrontacin fe-
minista con la Iglesia Catlica y otras instituciones religiosas en defensa de
los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres.
Pero tambin son algunos movimientos sociales -junto a ciertos estamen-
tos acadmicos- quienes plantean el enfoque de sostenibilidad de la vida
como paradigma alternativo al vigente. Precisamente los movimientos eco-
logistas, feministas, indgenas y de defensa del buen vivir son quienes han
planteado esta apuesta con fuerza y quienes estn comprometidos en su
profundizacin, especialmente en torno a los procesos anti-neoliberales
que se estn desarrollando en las Amricas.
Al mismo tiempo, respecto a la diversidad, frente a las tentaciones totalita-
ristas de determinar una nica identidad hegemnica que inferioriza otras,
se produce un reconocimiento de la indeterminacin y pluralidad humana,
negando formas homogeneizadoras de organizacin de la sociedad. No
plantean por tanto la construccin de un modelo alternativo, sino la cons-
truccin de alternativas basadas en referentes normativos diversos, pero
articuladas en base a los principios emancipatorios. Por ello, los MMSS
participan en procesos de creatividad e innovacin social y poltica, por
lo que se encuentran en permanente reinvencin o bsqueda discursiva
de saberes, propuestas y prcticas, algunas silenciadas por el colonialismo
cultural (Martnez, Casado e Ibarra, 2012).
La articulacin de la diversidad es, adems de una exigencia de nuestro
tiempo, una lgica de creciente importancia para los movimientos sociales.
En esta clave se entienden iniciativas como por ejemplo la del Foro de
Nyeleni sobre Soberana Alimentaria celebrado en Mali en 2007, en funcin
de la cual se ahond en un proceso -actualmente vigente- de articulacin
de movimiento feminista, campesino y ecologista, de manera que todos
incorporaban en sus agendas las prioridades del resto de movimientos. En
este sentido, la Marcha Mundial de las Mujeres (MMM) asumi la soberana
alimentaria como reto, mientras que La Va Campesina (LVC) integr la
lucha contra la violencia machista en el mbito rural como eje estratgico.
Al mismo tiempo, el movimiento ecologista sum las preocupaciones agro-
ecolgicas a su propuesta poltica.
Por otro lado, los movimientos sociales son tambin una demostracin feha-
ciente de democracia participativa, ya que, segn Martnez, Casado e Ibarra
59
(2012:30), han sabido aglutinar la participacin de miles de mujeres y hom-
bres en torno a agendas comunes, cercanas a las prioridades de la ciudadana,
y se han articulado en todas las escalas -local, estatal, regional, global-. De
esta manera, intensican y amplan la democracia como prctica, al negarse
a aceptar como fatalidad la contingente actualidad de los procesos histricos.
En esa misma lnea, Avitzer y Santos (2004:48) arman que los movimien-
tos sociales estaran insertados en movimientos por la ampliacin de lo
poltico, por la transformacin de las prcticas dominantes, por el aumento
de la ciudadana.
Siguiendo con las ideas-fuerza de los horizontes emancipatorios, tambin
en los movimientos sociales destaca su apuesta por lo colectivo y por
la comunidad, en la que la defensa del territorio es una de sus seas de
identidad. Un territorio entendido desde un sentido poltico, como es-
pacio en el que hunde sus races la cultura de vida de una colectividad
(Martnez, Casado e Ibarra, 2012:26). Ejemplo de ello son las iniciativas
de consultas populares que en muchos territorios de Amrica Latina se
estn desarrollando para enfrentar la actuacin de las empresas mineras
e hidroelctricas.
Adems, entienden lo colectivo y la comunidad uniendo el territorio con
las lgicas globales, por lo que son hoy las formas de accin colectiva ms
implicadas en el trabajo en red a todos los niveles, desde lo local a lo in-
ternacional-. Muestra de ello son tanto la Marcha Mundial de las Mujeres
como La Va Campesina, ambos sujetos de nuestra investigacin.
A su vez, plantean de una manera decidida la prctica como parte fun-
damental del proceso emancipador, por lo que en su vida organizativa
y cultura de actuacin tambin ensayan y preguran nuevas formas de
democracia, con tipos de relaciones ms horizontales, exibles, abiertas y
participativas, con lo que se comprometen as con la transformacin de las
relaciones de poder.
En denitiva, partimos de la difcil estandarizacin de esta forma de accin
colectiva; de su diversidad de agendas, identidades, culturas; as como del
reconocimiento de la existencia de otros agentes sociales e institucionales
implicados en las lgicas emancipatorias. No obstante pensamos que, pese
a todo, los MSE -en la clave que deniremos a continuacin- son sujetos
fundamentales, en interaccin con otros, para avanzar en la superacin de
la modernidad capitalista, por su papel protagnico a la hora de abanderar
60
las ideas-fuerza de los horizontes emancipatorios y de construir estrategias
e iniciativas en base a ellos.
1.3.2. Denicin de Movimiento Social Emancipador
Finalizamos este primer captulo proponiendo una denicin que acote el
sujeto fundamental de nuestro estudio, los movimientos sociales emancipa-
dores. Como no puede ser de otra manera, no se trata de un ejercicio que
pretenda delimitar de forma difana qu es y qu no es un MSE. Esto es, no
se trata de un estrecho ejercicio de clasicacin y de categorizacin; muy
al contrario, el objetivo de nuestra denicin es el de plantear algunas de
las caractersticas que suelen ser potencialmente inherentes a dichas formas
de accin colectiva.
Adems, lo queremos hacer de una manera integral, abordando los MSE
desde una triple perspectiva que integre la complejidad de sus identidades.
Estos tres enfoques son: sus agendas polticas, sus estrategias polticas, y
sus culturas organizativas.
Figura 8. mbitos de denicin de un MSE
Movimiento social emancipador
Cultura organizativa
Agenda poltica
Estrategia poltica
As, entendemos a los MSE como una forma especca y distintiva de ac-
cin colectiva:
Protagonizada por una variedad de organizaciones que, siempre que
la represin, el control o la inltracin no lleven a funcionamientos
61
clandestinos o semi-clandestinos, suelen ser de fcil acceso y estruc-
tura poco formalizada y jerarquizada. Se trata de organizaciones y
colectivos que, manteniendo su autonoma, comparten un sentido de
pertenencia o identidad colectiva en torno a un modo crtico e in-
conformista (indmito, rebelde, disidente) de comprender y estar en
el mundo, denunciando y des-naturalizando determinadas estructuras
de poder establecidas, sin aceptar lo que las convenciones, expectati-
vas y estructuras sociales vigentes les deparan.
Que expresan, por ello, mediante su capacidad creativa de discursos,
mensajes y esquemas cognitivos, una serie de demandas y necesidades
colectivas de inters general. Y lo hacen desde una lgica poltica de con-
icto, sealando responsabilidades polticas e identicando adversarios a
travs de prcticas de movilizacin en ocasiones confrontativas y trans-
gresoras. Eso suele generar respuestas represivas por parte del sistema
jurdico-poltico institucionalizado, ya que aunque no suelen pretender la
toma del poder poltico institucionalizado, s buscan la transformacin de
las relaciones de poder en la sociedad en su conjunto.
Que, adems, desarrollan propuestas y prcticas alternativas en cons-
truccin con voluntad de reclamar y pregurar un horizonte eman-
cipatorio sin subordinaciones, y por tanto inclusivo para todos los
pueblos, para todos los grupos sociales y para todas las personas
(Martnez, Casado e Ibarra, 2012:34).
Son stas entonces las principales seas de identidad de los MSE. Como
ya hemos indicado, las caractersticas que los denen no se reeren slo
a su realidad organizativa o a su pensamiento poltico, sino tambin a su
estrategia y accin. En este sentido, son emancipadores en la medida que
se posicionan y actan en defensa del inters general (por lo tanto no en
defensa de intereses particulares o de la limitacin de los derechos de otros
y otras, como algunas formas de accin colectiva), y no simplemente por
el hecho de reconocerse como tal. De esta manera, no son emancipadores
per se sino en la medida que participan y ponen en marcha iniciativas y
procesos de carcter emancipador
21
.
21
En este sentido, tambin podramos denominarlos movimientos sociales con vocacin emancipadora,
para hacer hincapi en que la capacidad emancipadora est vinculada al proceso, a la accin estra-
tgica, no nicamente a la forma organizativa. En cualquier caso, y dejando constancia de que la de-
nicin propuesta lleva implcita esta cuestin, hemos preferido mantener el trmino de movimiento
social emancipador, en el cual se explicita claramente cul es la voluntad y objetivos de esta forma
especca de accin colectiva.
62
A partir de este momento, y ya entrando en el siguiente captulo, analizare-
mos cul ha sido la relacin de los MSE con la cooperacin internacional.
Esta, en teora, se basa en valores y principios que pudieran tener un es-
trecho vnculo con los horizontes emancipatorios que sirven de base para
estas formas de accin colectiva. Por lo tanto, deberamos presuponer que
existe una relacin natural y normalizada, idea que ser objeto de estudio
en el siguiente captulo.
Captulo II.
Los movimientos sociales
emancipadores en la Agenda ocial
de cooperacin internacional:
anlisis crtico
Captulo II. Los movimientos sociales emancipadores en la Agenda ocial de cooperacin...
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El presente captulo pretende analizar la relacin de la cooperacin inter-
nacional con nuestro sujeto de estudio, los movimientos sociales emancipa-
dores. De esta manera, partimos de la premisa de que si los MSE tienen un
papel relevante en los actuales procesos emancipatorios, tambin deberan
tener un rol prioritario en las agendas internacionales -como la de coope-
racin internacional- que asumen, al menos en teora, valores de contenido
emancipatorio, como justicia, bienestar, equidad y sostenibilidad.
En este sentido, el primer apartado del captulo se centra precisamente en
analizar las sinergias entre alguno de los enfoques tericos de la coope-
racin internacional y las ideas-fuerza de los horizontes emancipatorios.
Para ello, desentraaremos dos de las principales referencias tericas de la
agenda de cooperacin desde la dcada de los 90: el desarrollo humano y
la sostenibilidad.
A nuestro entender, estos enfoques tienen una vocacin alternativa frente
la ortodoxia de la modernidad, y tienen a su vez notables puntos en comn
con las lgicas emancipatorias antes explicadas. As, entre otras cuestiones
que despus desarrollaremos, deenden de manera explcita la participa-
cin social activa y de calidad como condicin necesaria del desarrollo,
por lo cual pareciera que, en teora, los MSE -una de las frmulas de par-
ticipacin ms destacadas en las ltimas dcadas-, deberan ser un actor
prioritario de una agenda de cooperacin que tuviera a dichos enfoques
como referentes.
No obstante, los MSE no son, en la prctica, un sujeto prioritario de la
Agenda ocial de cooperacin internacional
22
, como expondremos en el
segundo apartado. Para llegar a esta conclusin hemos realizado un anli-
sis en profundidad de las caractersticas de dicha agenda en los ltimos 20
aos. De esta manera, se ha combinado el anlisis documental de las insti-
tuciones que fundamentalmente participan en la construccin de la misma
(Banco Mundial, CAD-OCDE, PNUD), con la revisin de las declaraciones
nales de los Foros de Alto Nivel sobre Financiacin y sobre Ecacia de la
Ayuda organizados por Naciones Unidas
23
.
Precisamente, entendemos que es el paso de la teora a la prctica de la
cooperacin internacional, esto es, la distancia entre la cooperacin teri-
22
Llamamos AOCI al conjunto de declaraciones, instituciones, mecanismos e intervenciones que de-
nen la identidad hegemnica de la cooperacin internacional.
23
Foros sobre Financiacin: Monterrey (2002) y Doha (2008); Foros sobre Ecacia de la Ayuda: Roma
(2003); Paris (2005); Accra (2008); Busn (2011).
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camente resultante de los enfoques del desarrollo humano y de la sosteni-
bilidad, por un lado, y la realidad de la AOCI, por el otro, donde reside la
gnesis del desencuentro, ya que esta agenda se muestra bastante alejada
de la voluntad emancipadora de los MSE
24
. En este sentido, concluiremos
que la AOCI es el resultado de la tensin entre los enfoques del desarrollo
humano y de la sostenibilidad, por una parte, y el Consenso de Washing-
ton
25
(Dubois, 2000) -forma especca de la modernidad capitalista en la
fase actual de globalizacin neoliberal-, por otra. Este choque asimtrico de
enfoques da lugar a una agenda hbrida que se rige, en trminos generales,
por las lgicas propias del elemento fuerte en dicha tensin, que no es otro
sino la modernidad capitalista.
Pero no slo se trata de la agenda global hegemnica. Tambin concluimos
que las tipologas de cooperacin ms vinculadas al desarrollo humano
sostenible (CDHS), y por tanto menos denidas por los patrones de la mo-
dernidad capitalista -en esa tensin permanente entre enfoques divergen-
tes-, tampoco asumen totalmente la presencia natural y estable de los MSE.
Armaremos que ello es debido a que la CDHS, pese a su mayor voluntad
transformadora, mantiene, desarrolla y adapta ciertas caractersticas de la
AOCI que dicultan, explcita o implcitamente, la participacin de los MSE
en estos formatos de cooperacin de mayor voluntad emancipadora.
Esta cuestin ser abordada con ms detalle en el ltimo punto del captu-
lo, en el que expondremos los resultados del diagnstico realizado sobre la
presencia y participacin de los MSE en la cooperacin descentralizada del
Estado espaol. Contaremos con datos que nos permitirn abundar en las
tesis anteriormente expuestas relativas al desencuentro entre una coopera-
cin, la descentralizada, que podemos categorizar como cercana al DHS,
y los movimientos sociales emancipadores. Este diagnstico nos permitir
extraer algunas claves, sobre dnde han estado los puntos de encuentro y
desencuentro, fundamentales para la construccin de las bases alternativas
propuestas, ya en el captulo nal de libro.
24
Sin menospreciar el rechazo que algunos MSE puedan sentir hacia la participacin en las polticas
pblicas de cooperacin internacional, como despus explicitaremos.
25
A partir de este momento, cuando hablemos de Paradigma o Consenso de Washington tambin in-
cluimos su versin actual (pos- Consenso). La diferencia entre ambas estriba fundamentalmente en la
recuperacin del papel del estado como agente de desarrollo, que en su versin anterior y extrema
se consideraba un elemento nocivo, cuya capacidad de actuacin deba ser limitada al mximo, por
mor de la autorregulacin de mercados y empresas privadas. Pese a esta evolucin positiva, entende-
mos que ambas versiones mantienen una lgica comn de anclaje con la identidad de la modernidad
capitalista, y por ello preferimos referirnos a ellas como parte de un mismo proceso. En todo caso,
cuando sea necesario explicitar las diferencias -como por ejemplo al analizar el papel creciente de los
estados en la lgica de la ecacia de la ayuda-, lo haremos de manera especca.
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2.1. Anlisis de la relacin de los referentes tericos
del desarrollo humano y de la sostenibilidad
con los movimientos sociales emancipadores
2.1.1. Conceptos-clave de los enfoques de desarrollo humano
y sostenibilidad
1990 es un ao de gran relevancia para la cooperacin internacional. Se
trata del momento histrico en que el Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) publica su primer Informe sobre el Desarrollo Huma-
no, que acua precisamente este concepto y establece un ndice especco
para medir el desempeo de los pases en funcin del mismo. A partir de
entonces el desarrollo humano, que se presentaba como enfoque alterna-
tivo al paradigma ortodoxo de desarrollo, fue ganando peso en la AOCI,
rompiendo el monolitismo imperante en torno al crecimiento econmico.
As, desde los aos 50 y hasta ese momento, la ayuda internacional se de-
ni fundamentalmente como una poltica pblica que pretenda enfrentar
el subdesarrollo, entendido ste como un asunto estrictamente econmico,
as como un problema exclusivo de los pases en desarrollo, nunca una
realidad global e interdependiente.
A partir de estas premisas, en los aos 50 y 60 el diagnstico hegemnico
defenda que el subdesarrollo era el producto de una serie de brechas en-
tre pases desarrollados y en desarrollo, que stos ltimos deban superar
avanzando por la senda nica que los primeros haban previamente tra-
zado. La ayuda internacional se entenda precisamente como el impulso
necesario para iniciar y acompaar esta travesa, por lo que su objetivo
principal se centr en abordar dichas brechas, dentro de estrategias pro-
gresivamente ms complejas, que incluan la brecha de ahorro, la brecha
de divisas para el pago de importaciones y la brecha tecnolgica e insti-
tucional (Alonso, 2001). El papel de los estados era fundamental, jugando
un papel protagnico como agentes de desarrollo, en consonancia con la
ortodoxia keynesiana imperante en el momento.
En todo caso, el alcance de la cooperacin se limitaba al mbito macroeco-
nmico de los pases en desarrollo. Slo a partir de los aos 70 se comienzan
a ampliar los contenidos con la consideracin dada a las necesidades sociales
bsicas. Se entendi entonces que, adems de ser objetivos en s mismos,
estos factores -educacin, salud, salubridad, vivienda, etc.-, tambin tienen
un impacto positivo sobre las capacidades de crecimiento econmico.
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Esta etapa, no obstante, se cerr en los aos 80, cuando tanto la agenda
de desarrollo como la de cooperacin sufren una importante mutacin.
Entonces, la crisis econmica generalizada posibilita la gestacin de una
nueva revolucin conservadora que variar los procedimientos ortodoxos
de generacin de crecimiento econmico practicados hasta la fecha (Fon-
tana, 2011). Dicha revolucin plante la necesidad de alterar las relaciones
de poder entre capital y trabajo, por un lado, as como entre pases centra-
les y perifricos, por el otro, en favor de los primeros, como premisa para
aumentar la tasa de ganancia y posibilitar un nuevo ciclo ascendente. De
esta manera, aprovechndose del shock de la crisis de nales de los 70 y de
los nuevos adelantos en las tecnologas de telecomunicacin, informacin
y transporte, las y los defensores de estos planteamientos logran convertir
en hegemnica esta agenda, conocida mundialmente como el Consenso de
Washington.
ste se resume en las propuestas de liberalizacin, desregulacin, privati-
zacin y minimizacin de la intervencin pblica en la economa, y tiene
como pretensin ampliar al mximo y sin traba alguna la posibilidad de
obtencin de ganancia, tanto geogrca como sectorialmente, a travs de
las oportunidades que ofrece el proceso de globalizacin. En esta nueva l-
gica neoliberal, los mercados y las empresas transnacionales se convierten,
ms que nunca, en guras fundamentales de la nueva arquitectura econ-
mica: los primeros, como espacio autorregulado de generacin de oportu-
nidades; los segundos, como sujetos estratgicos dentro de los mismos, al
controlar las principales cadenas productivas, comerciales, de distribucin,
y nancieras.
Este nuevo contexto provoc que la cooperacin entendida como poltica
distributiva de la etapa anterior pierda sentido frente a la actuacin de los
mercados, que son los verdaderos garantes de la prosperidad. No hace falta
por tanto empujar o acompaar el desarrollo, sino generar las condiciones
para favorecerlo mediante cambios estructurales. En esta armacin inuye
notablemente la constatacin de que las brechas entre pases desarrollados
y subdesarrollados no slo no se han reducido, sino incluso han aumenta-
do, con lo que se pone en cuestin el impacto de la ayuda.
De esta manera, las posturas polticas sobre la cooperacin se extreman: o
bien se considera una herramienta inecaz e innecesaria -desde la visin
neoliberal-, o bien se entiende como una poltica que ahonda en la depen-
dencia de los pases subdesarrollados, inecaz tambin para reducir las
brechas estructurales -desde posturas de izquierda-. El resultado es que la
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cooperacin internacional muta respecto a la etapa anterior, y se entiende
entonces como un instrumento de apoyo a la implementacin de las refor-
mas estructurales necesarias para aplicar el Consenso de Washington, y que
por tanto tiene sentido cuando se producen deciencias en la provisin
en aspectos vitales, sin los cuales el desarrollo no se dar o se dar malfor-
mado (Dubois, 2000:16).
No obstante, y aunque se trata de dos fases histricas diferentes de la coo-
peracin internacional -de una cooperacin de carcter distributivo, la pri-
mera, a una fundamentalmente de apoyo al cambio estructural neoliberal,
la segunda- ambas comparten, en trminos generales, las metas y los patro-
nes identitarios de la modernidad capitalista: el crecimiento como premisa
de bienestar; la prioridad de lo econmico sobre el resto de dimensiones
vitales; los anlisis parciales y ahistricos de los asuntos globales; la univer-
salidad y superioridad de las propuestas hegemnicas; la invisibilizacin de
la sociedad como sujeto de su propio desarrollo.
En este sentido, desde los 50 hasta la dcada de los 80
26
los debates inter-
nacionales se centraron en el vehculo del desarrollo -agentes-, incluso en
el camino hacia el desarrollo -estrategia-, pero no se discuti de manera
generalizada sobre los objetivos del desarrollo, sobre su pertinencia y via-
bilidad (Sutcliffe, 1995).
Por tanto estos objetivos se mantuvieron en el tiempo, independientemente
del mayor o menor papel protagnico de los estados -mucho menor en
la fase neoliberal-, o de las ortodoxias de cada momento. De manera que
podemos armar que estos patrones de la modernidad capitalista fueron,
durante cuatro dcadas, los nicos referentes tericos y polticos de la
agenda ocial de cooperacin.
Esta referencia nica de la cooperacin internacional slo empieza a ser
cuestionada a partir de la publicacin del informe del PNUD en 1990, De-
nicin y medicin del Desarrollo Humano. A lo largo de los aos 90 el
desarrollo humano y la sostenibilidad sern los conceptos tericos que pro-
gresivamente irn ganando peso -al menos retricamente- entre los agentes
participantes de la cooperacin internacional -instituciones y ONGD-, as
como por las entidades que principalmente denen la agenda de coopera-
cin: el Comit de Ayuda al Desarrollo de la Organizacin para la Coopera-
26
No obstante, es preciso sealar que los debate sobre la insostenibilidad del sistema, y por tanto de la
inviabilidad del desarrollo, ya haban comenzado desde la dcada de los 70.
70
cin y el Desarrollo Econmico (CAD-OCDE), el Banco Mundial (BM) y el
propio Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
De esta manera, podemos llegar a armar que, desde entonces, el desarrollo
humano y la sostenibilidad conforman una referencia terica bsica de la
agenda de cooperacin. As, por un lado, el PNUD desarrolla anualmente
desde hace 23 aos variables o fenmenos relacionados con dicho paradig-
ma, en su Informe de Desarrollo Humano-, a la vez que presenta innova-
ciones en los indicadores de medicin-. Pero tambin, por el otro, el Banco
Mundial en sus Informes de Desarrollo Mundial hace referencia al mismo, as
como el CAD-OCDE en sus lineamientos, y la UE en su Consenso Europeo.
Finalmente, y haciendo referencia a nuestro diagnstico de la cooperacin
descemtraozada en el Estado espaol, el desarrollo humano y la sostenibi-
lidad son referencia fundamental de todos los planes estratgicos analizados.
No obstante, la relevancia de dichos enfoques ha ido perdiendo fuerza con
el paso del tiempo. Si bien su papel fue creciente a lo largo de la dcada de
los 90 del siglo pasado, su capacidad de inuencia en el siglo XXI ha ido
disminuyendo, al mismo tiempo que otras referencias como la pobreza, los
objetivos del milenio y la ecacia de la ayuda fueron tomando protagonis-
mo, como despus analizaremos. En todo caso, entendemos que son con-
ceptos que siguen formando parte de prcticamente todos los documentos
estratgicos de los principales agentes de cooperacin internacional -aun-
que en grado desigual-, por lo que sigue siendo un ejercicio interesante y
necesario comparar la relacin entre una cooperacin que se rigiera por
dichas perspectivas, y la resultante de aqulla que la asume nicamente de
manera retrica, estableciendo sus referencias en otros parmetros.
Pasemos por tanto a desentraar estas referencias tericas, que no son
nicas ni mucho menos, como ya hemos sealado, pero que s se siguen
reclamando como propias de la cooperacin internacional. Pero antes de
comenzar con la explicacin de los conceptos-clave que coneren identi-
dad al desarrollo humano y a la sostenibilidad, haremos tres incisos para
entender mejor la dimensin de estos enfoques.
As, lo primero que habra que recalcar es que, como hemos indicado, se
presentaron como enfoques alternativos al Consenso de Washington y a los
valores y dinmicas fundamentales de la modernidad capitalista. De esta
manera, tanto desde la crtica del bienestar -desarrollo humano- como des-
de la crtica ambiental desarrollo sostenible- se cuestionan directamente
los objetivos del desarrollo, as como la viabilidad de los mismos (Sutcliffe,
71
1995). En este sentido, son enfoques y no modelos, ya que no plantean
sistemas cerrados, sino nuevos paradigmas que cuestionan qu es y cmo
se mide el desarrollo, ofreciendo a su vez prismas alternativos desde los
que analizarlo y plantear estrategias de intervencin.
De esta manera, en un momento en el que ya se estaban constatando las
primeras grietas del Consenso de Washington a travs de los impactos que
los Planes de Ajuste Estructural (PAE) estaban teniendo en trminos de
pobreza y desigualdad, el desarrollo humano se constituye, en palabras de
Dubois (2008:36), en un espacio evaluativo alternativo que se sita en las
capacidades de las personas, y no en los recursos que dispone la socie-
dad en su conjunto. A su vez, desde la sostenibilidad se sealaba que el
problema no eran nicamente los efectos indeseables del desarrollo, sino
que incluso la generalizacin del desarrollo podra hacer imposible la vida
humana (Sutcliffe, 1995:7).
En segundo lugar, es necesario sealar que la cooperacin internacional
ha pretendido vincular ambos enfoques, dentro del nuevo paradigma del
desarrollo humano sostenible (DHS)
27
. Se pretende por tanto aunar la cen-
tralidad de las personas y de sus capacidades -frente a la prioridad otorgada
a las naciones y a sus recursos- con la necesidad de garantizar las condi-
ciones de vida de las generaciones futuras. Se tratara, en denitiva, de en-
tender el desarrollo en base a las capacidades no slo de las generaciones
actuales, sino tambin de las venideras. De esta manera, hay dos sujetos
de desarrollo a tener en cuenta: las personas del presente -con especial
atencin a aqullas que sufren algn tipo de exclusin o privacin- y las
personas que estn por nacer.
No obstante, pese a la potencialidad de este enfoque incluyente, y a pesar
de que las referencias a este paradigma son constantes, es notoria la di-
cultad de acoplar equitativamente desarrollo humano y desarrollo sosteni-
ble. En este sentido, ambos enfoques ha surgido de manera separada, en
tiempos diferentes, y a partir de preocupaciones, movimientos, autores/as
y organizaciones diferentes, de tal manera que no tienen por qu coincidir
en anlisis o en propuestas especcas. As, cuando las dos ideas se pre-
sentan de forma conjunta, ello suele reejar ms las buenas intenciones del
autor que la coherencia analtica (Sutcliffe, 1995:10).
27
En esta lnea han ido los trabajos de Anand y Sen (1994), Sutcliffe (1995), as como los Informes del
PNUD (1994, 2011).
72
Esta es precisamente la realidad del DHS en la cooperacin internacional:
un intento por buscar nexos analticos, pero una realidad en la que la sos-
tenibilidad se asume como el elemento dbil del conjunto, bsicamente
como un elemento complementario al desarrollo humano, y no tanto como
un paradigma alternativo. De este modo, la asimetra entre lo humano y la
sostenibilidad es una caracterstica del DHS, y tendr sus consecuencias en
los anlisis que abordemos en los siguientes captulos.
Por ltimo, y en tercer lugar, es de destacar el carcter dinmico y abierto
del enfoque de DHS. En este sentido, el nuevo paradigma supone una
mirada alternativa desde la que entender y plantear el desarrollo, a partir
de la cual se pueden completar y profundizar propuestas desde diferentes
perspectivas. Esto provoca, en primer trmino, que el desarrollo de los
principios del DHS haya sido una labor que recoge inuencias muy varia-
das. As, aunque el trmino haya sido acuado por el PNUD -al menos en
su versin fuerte, el desarrollo humano-, tenga antecedentes en el enfoque
de las necesidades bsicas y deba mucho al enfoque de capacidades de
Sen, son muchas las autoras y autores que lo han dotado de contenido,
como Nusbaum, Ul Haq, Deneulin, Dubois, etctera. Junto a ello, adems,
signica que no hay un consenso nico ni un formato especco sobre
cmo profundizar en los parmetros bsicos del DHS, ya que aunque stos
se comparten, su desarrollo genera fuertes debates
28
.
En denitiva, el desarrollo humano -y su conjuncin con la sostenibili-
dad- ha jugado un papel relevante como una de las referencias tericas
de la AOCI, y se presenta como paradigma alternativo, incluyente, din-
mico y abierto. Aunque ms adelante (apartado 2.2) analizaremos cul
ha sido su inuencia real en la prctica, estudiaremos a continuacin si
el desarrollo terico del enfoque es coherente o no con las ideas-fuerza
de los horizontes emancipatorios y, por lo tanto, con el papel estratgico
de los MSE.
Pasemos por tanto a explicar el enfoque del desarrollo humano sostenible
desentraando su lgica interna a partir de sus conceptos clave. Para em-
pezar, a pesar de la dicultad de acotarlo, partiremos de la denicin que
ofrece el Informe de Desarrollo Humano de hace tres aos (PNUD, 2010).
28
Ms all incluso del debate no cerrado sobre desarrollo humano y desarrollo sostenible, tambin
existen otros debates abiertos, como la controversia sobre si es la libertad o la capacidad la medida
del bienestar humano, o la discusin sobre las capacidades colectivas -y no slo de las individuales-
como referencia normativa.
73
Este documento realiza una retrospectiva de la evolucin del concepto, a
la vez que ja los ejes para reinterpretarlo desde la realidad actual y desde
la evolucin de la literatura acadmica. As, desde la inicial acepcin que
lo identicaba con ofrecer a la gente mayores oportunidades, hoy se arma
que el desarrollo humano supone la expresin de la libertad de las perso-
nas para vivir una vida prolongada, saludable y creativa; perseguir objeti-
vos que ellos mismos consideran valorables; y participar activamente en el
desarrollo sostenible y equitativo del planeta que comparten. Las personas
son los beneciarios y los impulsores del desarrollo humano, ya sea como
individuos o en grupo (PNUD, 2010:24).
Figura 9. Conceptos clave del desarrollo humano sostenible
Centralidad del ser humano
Bienestar
Capacidades
Participacin
Sostenibilidad
Equidad
Empoderamiento
Desarrollo humano sostenible
Creemos que esta denicin tiene el valor, adems de estar formulada por
el organismo internacional que acu el trmino, de recoger las princi-
pales referencias tericas y polticas del enfoque. En primer lugar, desta-
camos la centralidad del ser humano, frente a la relevancia hegemnica
que se otorga exclusivamente al crecimiento econmico como referencia
fundamental en la modernidad capitalista. En este sentido, el DHS pre-
tende desplazar el protagonismo de la dimensin material -ampliacin
de las capacidades productivas- para convertir al ser humano, con sus
potencialidades y sus mltiples dimensiones -ampliacin de capacidades
humanas- en protagonista y destinatario ltimo del proceso de desarrollo
(Alonso, 2001:25).
74
Esto, en s, ya supone una variacin signicativa sobre cmo se haba
entendido el desarrollo hasta entonces, y entronca directamente con el se-
gundo concepto-clave, que es la recuperacin del referente normativo, del
debate sobre el bienestar. As, ste no se limita a la reduccionista ecuacin
de desarrollo es igual a crecimiento y este igual a bienestar, sino que ahora
la relacin se entiende al revs: es el desarrollo el que debe servir al bienes-
tar de los seres humanos. De esta manera, esta inversin de prioridades en
favor del bienestar incorpora no slo muchas ms dimensiones que la eco-
nmica sino que, adems, hace referencia directa a la percepcin, deseos
y prioridades de las personas, cmo ellas entienden sus objetivos, metas y
valores, que no pueden ser categorizados en un enfoque objetivo-tcnico
(Dubois, 2011:14). Por lo tanto, el DHS abre el debate sobre los mltiples
objetivos que pueden y quieren ser perseguidos, y rompe as la lgica de
modelo nico, la pretensin de objetivacin y homogeneizacin. Se asume
de esta forma la diversidad como consecuencia directa de la relevancia
otorgada a los referentes normativos.
Cul es entonces el marco para analizar el bienestar segn el DHS? Aqu
entramos en el tercero de los conceptos-clave, que sigue la lgica de los
anteriores, y que establece, como ya hemos sealado previamente, que el
espacio evaluativo para evaluar el bienestar es el desarrollo de las capaci-
dades de las personas, frente a la asuncin dominante que la sita en los
recursos que tiene una sociedad en su conjunto. He aqu el gran aporte de
Sen al enfoque, que supone adems otro cambio fundamental en la forma
de entender el desarrollo: las mujeres y los hombres quieren desarrollar
sus capacidades en todos los mbitos -poltico, econmico, cultural, social,
sexual, psicolgico, etctera- y es eso lo que priorizan frente a la acumula-
cin de recursos. Por supuesto, contar con estos es necesario para desarro-
llar capacidades, pero no es lo central.
De esta manera, la consecucin de objetivos de desarrollo humano de-
pende de la existencia de capacidades en las personas, organizaciones y
sociedades para transformar su situacin (Dubois, 2011:29) las cuales las
desarrollan para alcanzar sus objetivos en funcin de sus referentes de
bienestar. La multidimensionalidad es pues una caracterstica propia de esta
nueva concepcin del desarrollo, ya que abarca todo aquello que los seres
humanos estimen como capacidad que deseen desarrollar.
En este marco se sita el debate sobre las capacidades individuales y colec-
tivas. As, frente a posiciones de corte ms individualista, autores como De-
neulin, Nusbaum y Dubois hacen una defensa contundente de la inclusin
75
de las capacidades colectivas como parte esencial del desarrollo humano,
ya que las relaciones y los acuerdos sociales no son meros instrumentos
de bienestar sino componentes directos del mismo. En este sentido, Nus-
baum entiende al ser humano como un ser libre y digno que forma su
propia vida en cooperacin recprocamente con otros (Gough, 2008:184).
Es a partir de esta prioridad que se le da a las capacidades colectivas que
el debate sobre desarrollo humano se ha enriquecido, y ha generado e
incorporado nuevos conceptos e instrumentos analticos -como los bienes
pblicos globales, el capital social, la seguridad humana-, abriendo nue-
vas vas de discusin como la del carcter universalista o relativo de las
capacidades (Dubois, 2011). Lo que todos estos trminos destacan es la
pobreza del anlisis individualista, ya que se opone a la interdependencia
de la vida, e impide analizar los procesos de desarrollo en su integralidad,
as como plantear propuestas que vayan ms all de la mera agregacin de
individuos.
En cuarto lugar, y como consecuencia lgica de lo dicho hasta este mo-
mento, destacamos otro concepto-clave: la participacin. Si el ser humano
es central; si se plantea alcanzar objetivos no predeterminados ni univer-
sales, y si para alcanzarlos es necesario el desarrollo de sus capacidades
individuales y colectivas, es condicin necesaria su participacin activa y
de calidad en las decisiones que afecten a su vida.
En este sentido, el PNUD llega a armar, en su Informe de 1993, dedicado a
la participacin popular, que el desarrollo humano es el desarrollo del pue-
blo, para el pueblo y por el pueblo, sosteniendo que la gente siente hoy el
impulso -un impulso impaciente- por participar en los acontecimientos y
en los procesos que conguran sus vidas, considerando a las organizacio-
nes populares y no gubernamentales como los instrumentos de participa-
cin popular (PNUD, 1993). Por lo tanto, no hay desarrollo humano, no es
posible establecer los objetivos de bienestar y desarrollar las capacidades si
la participacin activa y de calidad no es parte del proceso.
Por ltimo, y en relacin a la denicin del PNUD en su informe de 2010,
el corpus central de conceptos-clave se completa con tres variables ms,
que ponen de relieve los fundamentos bsicos del desarrollo humano: su
naturaleza sustentable, equitativa y empoderadora (PNUD, 2010). As, los
logros avanzados podran ser frgiles y susceptibles de retrocesos, y dado
que las generaciones futuras merecen un trato justo, es necesario que el
desarrollo humano perdure en el tiempo, es decir, sea sostenible.
76
Es la sostenibilidad, por tanto, el quinto concepto-clave, hasta el punto de
que el PNUD arma que si el desarrollo humano no es sostenible, no es
desarrollo humano real (PNUD, 2010). Como hemos dicho anteriormente,
la incorporacin de la sostenibilidad al enfoque de desarrollo humano no
va mucho ms all de estas consideraciones genricas, pero s al menos
plantea la necesidad del compromiso de pensar el desarrollo no slo como
presente, sino tambin como futuro.
En sexto lugar, se destaca la importancia de la equidad, ya que el DHS
tambin aborda las disparidades estructurales. De este modo, los anlisis
basados en este enfoque deben partir de la situacin y posicin que se ocu-
pa dentro de las asimtricas relaciones de poder -un poder conformado por
diferentes variables-, y las propuestas se centrarn entonces en el desarrollo
de las capacidades de cada mujer, hombre, comunidad o pueblo a partir de
dichos diagnsticos. Por lo tanto, no hay DHS sin una vocacin de priorizar
la reduccin de las desigualdades, que se convierte as en un imperativo mo-
ral derivado de los valores asociados de reciprocidad y solidaridad.
Finalmente, el sptimo concepto-clave es el del empoderamiento, desde
el entendimiento de que el desarrollo no es slo una meta, sino un pro-
ceso que tiene tanta relevancia como el objetivo ltimo. De esta manera,
el DHS se entiende como una toma de conciencia individual y colectiva
que permita ganar poder a la poblacin mediante la transformacin de las
relaciones que generan subordinacin, y que impiden el desarrollo integral
de las capacidades y la bsqueda y denicin de los propios objetivos de
bienestar. El empoderamiento nos lleva, por tanto, a plantear el desarrollo
como un proceso continuado y multidimensional con el que las personas
y pueblos avancen en su condicin de sujetos, y tomen as las riendas de
su propio futuro.
En denitiva, este es el conjunto de conceptos-clave que creemos que,
de acuerdo con el propio PNUD, conforman a da de hoy la identidad
del enfoque de desarrollo humano sostenible: centralidad del ser hu-
mano, que debe participar en la toma de decisiones que afecten a su
vida; recuperacin del bienestar como referente normativo; desarrollo
de las capacidades, individuales y colectivas, a travs de procesos de
empoderamiento; sostenibilidad ecolgica como premisa; la equidad
como prioridad.
Este marco de referencia alternativo del DHS supone por tanto, en palabras
de Unceta (2009:21), una importante ruptura conceptual con la manera
77
convencional de entender el desarrollo, reivindicando la necesidad de un
nuevo examen de nes y medios, la invalidez de los indicadores utilizados,
el anlisis en trminos de procesos y no slo de resultados, y la conside-
racin de diferentes mbitos espaciales a la hora de estudiar los diversos
aspectos que inciden en el bienestar humano.
2.1.2. Los movimientos sociales emancipadores en el enfoque
de desarrollo humano sostenible
Analizaremos a continuacin la correlacin entre los marcos de referencia
expuestos hasta este momento. De esta manera, compararemos las ideas
fuerza de las actuales propuestas emancipatorias con los conceptos-clave
del DHS, para detectar si existe un vnculo slido entre ambos.
Si el resultado de este ejercicio fuera que existe una fuerte correlacin
positiva, deberamos entender que, al menos en teora -que es el plano en
el que todava nos movemos-, los MSE deberan ser actores destacados de
una agenda internacional de desarrollo y cooperacin basada en el DHS,
tal y como son sujetos estratgicos de las lgicas emancipadoras.
Antes de empezar, es necesario sealar que el anlisis comparativo que va-
mos a realizar es de carcter conceptual, por lo que se basa estrictamente
en los contenidos tericos de ambos marcos de referencia. Con esto que-
remos explicitar que no vamos a entrar a profundizar en la mayor o menor
carga poltica real de tal o cual trmino, sino que nicamente comparare-
mos las conclusiones derivadas de las referencias tericas presentadas en
este libro.
Especialmente nos referimos al trmino desarrollo, que suscita hoy en da
una fuerte controversia, ya que histricamente y de manera hegemnica ha
estado asimilado al crecimiento econmico capitalista en base a la idea de
progreso material ilimitado. No obstante, y aunque el desarrollo humano
y la sostenibilidad no comparten esta acepcin -y por tanto la asimilacin
entre desarrollo y crecimiento no es automtica-, existe un interesante de-
bate sobre la pertinencia o no del trmino
29
a la hora de reejar de manera
suciente el carcter alternativo de cualquier propuesta que pretenda en-
frentar la crisis actual. En todo caso, no entramos en este debate, sino que
nos centramos en analizar las conexiones entre los desarrollos tericos de
dos enfoques determinados.
29
Para este debate, sugerimos la lectura de Unceta (2009).
78
Figura 10. Anlisis comparativo: ideas-fuerza de los enfoques tericos
Modernidad
capitalista
Horizontes
Emancipatorios
Desarrollo humano
sostenible
Progreso e
individualismo
Confrontacin
Centralidad
del ser humano
Conicto Capital /
Trabajo Remunerado
Diversidad
Capacidades
Productivismo
Lo colectivo
y la comunidad
Sostenibilidad
Colonialismo Empoderamiento
Capitalismo Sostenibilidad
de la vida
Bienestar
Patriarcado
Democracia
participativa
Participacin
Democracia
de baja intensidad
Politizacin
de lo cotidiano
Equidad
Entrando ya en el anlisis comparativo, destacamos en primer lugar que
ambos marcos tericos comparten su rechazo a que el crecimiento eco-
nmico sea la referencia bsica del bienestar y el objetivo prioritario de
nuestra sociedad global. En este sentido, no son los recursos materiales
agregados medidos por el PIB, sino el desarrollo de las capacidades colec-
tivas e individuales del ser humano tanto de las generaciones presentes
como futuras- lo que se entiende como el eje central del enfoque de DHS.
Al mismo tiempo, las nuevas propuestas emancipatorias sitan a la soste-
nibilidad de la vida en el rol protagnico, y no a un determinado enfoque
de la dimensin econmica. Por lo tanto, el mnimo comn denominador
de las dos lgicas es que la prioridad es la vida humana -en toda su com-
plejidad, desarrollando plenamente sus capacidades- y la garanta de su
sostenibilidad.
Esto es, de por s, un fuerte nexo, ya que supone una ruptura profunda con
el sustrato bsico de la modernidad capitalista, al descentrar a los merca-
dos y al ujo permanente del capital. De esta manera, ambas perspectivas
slo tendran espacio para una economa que fuera endgena al sistema
ecolgico, y que, a su vez, sirviera a los distintos objetivos de bienestar
79
establecidos por mujeres, hombres y pueblos, con lo que se opondra a
las derivas hegemnicas, productivistas, consumistas y colonialistas de este
proyecto modernizador.
No obstante, en este punto es preciso hacer una salvedad. A pesar de esta
coincidencia, no podemos establecer una equivalencia absoluta entre sos-
tenibilidad de la vida, por un lado, y humanidad y sostenibilidad, por el
otro. En este sentido, el concepto de vida no establece categoras diferen-
tes entre todo lo viviente -por tanto vincula directa y orgnicamente a los
seres humanos con el resto de la naturaleza sin distincin-, mientras que el
DHS s que se basa en esta diferenciacin, al separar el desarrollo en dos
adjetivos -humano y sostenible-, con un peso especco mayor del primero
sobre el segundo
30
.
As, por un lado, la interseccin que el DHS realiza de lo humano y de
la sostenibilidad ha sido positiva, ya que ha hecho posible la inclusin
de la dimensin de futuro y no slo la de presente. Pero, por otra par-
te, ha jerarquizado la relacin entre ambas, dando lugar a un menor
desarrollo terico de la sostenibilidad, con lo que, ha quedado limitada
a formulaciones genricas sin compromisos explcitos para abordar los
graves problemas ecolgicos, cuestin que las propuestas emancipato-
rias s hacen.
Continuando con el anlisis, y en segundo lugar, ambos marcos tericos
resaltan y rescatan la importancia de los referentes normativos, del bien-
estar, del buen vivir, del vivir bien. No hay as una nica prioridad ni un
indicador predeterminado, sino que son los seres humanos, individual y
colectivamente, quienes formulan sus objetivos de bienestar, quienes esta-
blecen cules son las capacidades que desean desarrollar, cul es la vida
que merece la pena ser vivida. En este sentido, la prioridad otorgada al
dinmico debate sobre cules son los contenidos del bienestar, de una vida
digna y saludable, tiene una serie de consecuencias comunes para ambos
marcos tericos.
De esta manera, y en tercer trmino, los dos se cimentan sobre el recono-
cimiento de la diversidad, en todos los mbitos: la diversidad de referentes
30
Esta diferente posicin no va implcita, como ya hemos indicado, en el marco terico ni del desarrollo
humano ni de la sostenibilidad, pero es una realidad del devenir del marco de referencia del DHS.
El PNUD, a partir de su informe de 2011, afronta este reto y trata de profundizar en la relacin entre
ambos enfoques, pero se trata de un asunto no resuelto analticamente.
80
normativos en funcin de culturas, situaciones y condiciones; la multidi-
mensionalidad de facetas de la vida o de capacidades por desarrollar pol-
ticas, culturales, econmicas, ecolgicas, de gnero, psicolgicas, etc.-, que
estn directamente interconectadas y no pueden ser priorizadas; y el recha-
zo a la imposicin de unas culturas sobre otras, colocando en situacin de
igualdad seres, saberes y poderes diversos. No obstante, la asuncin de la
diversidad no supone, en ninguno de los dos enfoques, caer en el relativis-
mo, ya que ambos plantean la necesidad de articular dicha diversidad en
base a referentes compartidos.
En cuarto lugar, y vinculado a lo dicho hasta ahora, el peso de lo colectivo
y de la idea de comunidad es bsico en ambos enfoques. Si se asimila el
conjunto de capacidades humanas al conjunto de dimensiones vitales, s-
tas no son slo individuales sino colectivas. Ambas perspectivas entienden
pues al ser humano como un ser en sociedad, que necesariamente se rela-
ciona en base a principios de reciprocidad e interdependencia. Por tanto,
lo colectivo no es entonces la mera agregacin de individuos, sino una
categora inherente al ser humano, cuyo destino est vinculado al del resto.
En quinto lugar, tambin coinciden en entender la emancipacin y el de-
sarrollo como un proceso y no slo como una meta. Si las lgicas eman-
cipatorias plantean el cambio como un proceso que nace de lo inmediato
y se proyecta hacia lo estructural, el DHS plantea una lgica parecida. As,
el desarrollo debe ser un proceso que se realiza aqu y ahora, en todos los
planos, a travs de estrategias de empoderamiento que permitan el desa-
rrollo de capacidades. En este sentido, ambos marcos plantean una lgica
de continuidad y progresividad, a la vez que sealan la prioridad de cam-
biar y alterar las relaciones de poder para avanzar en trminos de bienestar,
en base a anlisis especcos de dominacin y subordinacin, as como a
estrategias sujetas a estos anlisis diferenciados.
En sexto lugar, ambas perspectivas plantean que la participacin activa
y de calidad es la premisa bsica de todo proceso de emancipacin o de
empoderamiento de personas, organizaciones, comunidades y pueblos. De
esta manera se pretende lograr una democracia de alta intensidad, capaz
de manejar la complejidad y la diversidad, posibilitando que las personas
se conviertan en sujetos de su propio futuro. De otra manera sera inviable
todo lo dicho hasta este momento, ya que sin participacin activa y de
calidad no se podran denir directamente las prioridades de bienestar, ni
81
poner en marcha verdaderos procesos de empoderamiento -o de transfor-
macin de las estructuras de subordinacin y dominacin-. Por lo tanto,
todo lo que intensique la democracia, todo lo que acerque las decisiones
a la poblacin y a una ciudadana plena, desde el mbito local al global, es
parte consustancial a ambos enfoques.
Por ltimo, la sptima caracterstica de nuestro anlisis comparativo mues-
tra quiz la diferencia ms notable, referida a la voluntad confrontativa
respecto a la modernidad capitalista. Porque el DHS, aunque supone de
hecho una ruptura, la realidad es que no ha desarrollado su contenido
hasta el punto de confrontar explcitamente con los parmetros hege-
mnicos. De esta forma, el DHS dene sus parmetros en positivo, sin
sealar antagonistas concretos, sin establecer responsabilidades espec-
cas, sin denir compromisos concretos, y sin explicitar y ahondar en las
contradicciones entre el DHS y el proyecto de la modernidad capitalista.
Por el contrario, las propuestas emancipatorias s que se caracterizan por
esta capacidad y voluntad confrontativa. Esto tendr, como veremos en
el siguiente apartado, consecuencias importantes sobre la formulacin de
la AOCI.
En denitiva, estos son los siete puntos destacados del anlisis comparativo
de la relacin entre DHS y el marco de referencia de las nuevas propues-
tas emancipatorias. En general, podemos armar que existen notables ele-
mentos en comn, que destacan por encima de las diferencias que hemos
constatado.
En el fondo, no son diferencias tericas o conceptuales que generen
contradicciones entre ambas perspectivas. Ms bien se podran entender
en base a los orgenes de cada enfoque instituciones multilaterales en
el caso del DHS, sociedad civil organizada en el caso de los horizontes
emancipatorios-, as como a divergencias en el grado de desarrollo de
uno y otro -como el escaso desarrollo analtico de la sostenibilidad en
el conjunto del enfoque de DHS-. Por supuesto, las diferencias tienen
su importancia -como veremos a lo largo del presente libro- pero en-
tendemos que, en trminos generales, ambas perspectivas tienen un
sustrato terico comn del que podran derivarse propuestas polticas
de signo parecido, con voluntad y capacidad emancipadora. As, con las
necesarias cautelas, la lgica que explica la base comn a ambas podra
ser la siguiente:
82
Figura 11. Semejanzas DHS y horizontes emancipatorios
Bienestar
Capacidades
Empoderamiento
Participacin
Equidad y anlisis colectivo
Desarrollo humano
sostenible
Buen vivir
Dimensiones vitales
Transformacin de
relaciones de poder
Democracia participativa
Interdependencia
y comunidad
Horizontes
Emancipatorios
En este sentido ambos enfoques plantean, desde prismas parecidos,
alternativas a las lgicas excluyentes y generadoras de desigualdad del
propio capitalismo, as como a los sistemas de dominacin con los que
se ala. De este modo, la apuesta por el bienestar/buen vivir y la equi-
dad/comunidad son incompatibles con el propio desarrollo capitalista;
la sostenibilidad no es incompatible con el productivismo; el empodera-
miento y la transformacin de las relaciones de poder son incompatibles
con el patriarcado; la participacin activa y de calidad es incompatible
con la democracia de baja intensidad; la defensa de la diversidad resulta
incompatible con las lgicas de la colonialidad.
Por todo ello, estimamos que existe una correlacin positiva entre ambos
enfoques. Por tanto, si la AOCI trasladara a la prctica las consecuencias
de asumir al DHS como referencia prioritaria -y no como recurso retrico-,
sta debera incluir como un actor protagnico a los MSE, ya que son un
sujeto estratgico para avanzar en los trminos emancipatorios que tam-
bin propone el DHS. Veremos en el apartado siguiente que, lamentable-
mente, en la prctica, esto no es as.
83
2.2. Anlisis de la relacin realmente existente entre
la cooperacin internacional y los movimientos sociales
emancipadores
En ausencia de estudios especcos que hayan analizado la relacin entre
los movimientos sociales emancipadores y la cooperacin internacional,
existe una sensacin generalizada de que lo que en teora debera ser una
alianza natural entre estas formas de accin colectiva y la CI no es muy
slida en la prctica. De este modo, posiblemente nadie armara, an de
manera intuitiva, que los MSE son actores relevantes en la agenda de coo-
peracin -lo que s se podra hacer en el caso de los estados, los gobiernos
locales o las ONGD-, sino ms bien actores tangenciales o puntuales de la
misma.
En este sentido, el objetivo del presente libro es precisamente intentar ana-
lizar las razones de esta situacin, ofreciendo datos concretos, cuantitativos
y cualitativos, que nos permitan entender mejor la magnitud de la relacin
entre MSE y CI, las claves en las que se da la misma, as como las razones
que generan este aparente desencuentro.
En ltima instancia, y como ya hemos explicitado en la Introduccin, la
nalidad es proponer las bases para una agenda de cooperacin que se de-
na por nuevos parmetros que permitan avanzar en la alianza entre MSE y
CI, profundizando en la capacidad emancipadora de esta ltima.
No obstante, desentraar las causas del desencuentro, as como cuanticar
el mismo, no son tareas fciles, fundamentalmente por dos motivos. Por
un lado, los MSE son difcilmente abarcables, debido a su diversidad y a
la complejidad de sus identidades, basadas -entre otras caractersticas- en
la escasa formalidad legal y organizativa. Por otro lado, la informacin
que ofrece la CI es muy limitada en torno a los agentes participantes en la
misma, complejizando los anlisis comparativos y la agregacin de datos.
De esta manera, ambas cuestiones imposibilitan, tanto por el lado de los
MSE como de la CI, contar con un anlisis integral y absoluto de su rela-
cin, de la magnitud de la misma y de las razones de que sta tenga unas
caractersticas determinadas. Tanto es as que, aunque limitramos el alcan-
ce de nuestro estudio a mbitos geogrcos determinados y contramos
con una informacin able de la realidad de la CI, sera todava muy com-
plicado extraer conclusiones sobre la relacin entre sta y los MSE, dada la
propia complejidad del concepto de movimiento social emancipador.
84
No obstante, partiendo de esta premisa bsica -y reconociendo por tanto
los lmites de nuestra investigacin-, creemos que es posible y necesario
abordar la relacin entre MSE y CI, y hacerlo, a pesar de ello, desde el ri-
gor. Como ya hemos indicado, no existen trabajos previos en este sentido,
por lo que entendemos el nuestro como un esfuerzo por abrir una lnea
de investigacin que ni mucho menos se cierra con el presente documen-
to, pero sobre la que es necesario incidir si queremos revertir la situacin
actual de la CI.
De esta manera, exponemos a continuacin el enfoque de nuestra inves-
tigacin, porque pensamos que puede establecer las bases para entender
mejor el tipo y la magnitud de la relacin entre CI y MSE. Tres son las ca-
ractersticas fundamentales que destacamos.
Figura 12. Enfoque del proceso de investigacin
Objetivo Anlisis de la AOCI para entender el desencuentro con los MSE
Sujetos
La Va Campesina
Marcha Mundial de las Mujeres
Diagnstico
Relacin de los MSE y la cooperacin descentralizada del
Estado espaol, perodo 2008-2011
En primer lugar, hemos centrado el objeto de anlisis en la Agenda ocial
de cooperacin internacional
31
. A este respecto, armamos que son la iden-
tidad, las dinmicas y los procesos que han denido y denen hegemni-
camente a la cooperacin internacional la columna vertebral de la AOCI-,
las que fundamentalmente generan el desencuentro con los MSE. Por eso,
desentraar las caractersticas bsicas de la AOCI nos permitir no slo
conocer mejor las razones de dicho desencuentro, sino tambin proponer
las transformaciones necesarias para revertirlo. Esta prioridad otorgada a la
AOCI supone en s una opcin especca de anlisis, que deja al margen
otras posibles causalidades del desencuentro.
En este sentido, somos conscientes de que algunos MSE rechazan la parti-
cipacin no slo en la actual agenda, sino en cualquier agenda de coope-
31
Por Agenda entendemos los hitos y caractersticas fundamentales que coneren identidad a cualquier
mbito de anlisis.
85
racin, incluso en cualquier poltica pblica. Por lo tanto, el desencuentro
puede ser y es bidireccional, y as lo hemos comprobado a lo largo del
proceso de diagnstico. Lamentablemente, cuanticar este rechazo de los
MSE hacia la cooperacin es una tarea superlativa, dadas las razones pre-
viamente aducidas. No obstante, apuntamos al menos que ah existe un
amplio campo de estudio que analice dicho fenmeno: las diferencias de
opinin entre MSE del Norte y del Sur global, entre organizaciones locales
y redes internacionales, etctera. Aportes que, en este sentido, seran nece-
sarios para completar nuestro trabajo, profundizando as en la nueva lnea
de investigacin que abrimos.
Pero tambin existe un nmero muy signicativo de MSE que s partici-
pan y han participado en la cooperacin, con la que tienen una relacin
ms o menos estructurada, y demandan que sta sea una herramienta
ms en apoyo al fortalecimiento de sus agendas. As, los movimientos
feminista, campesino, indgena, LGTB, ecologista, urbano, etctera, han
tomado parte en la cooperacin internacional -de maneras muy des-
iguales y diversas-, tienen una opinin crtica sobre la misma y plantean
reivindicaciones para que la CI sea coherente con sus valores y princi-
pios tericos.
En este sentido, reconociendo la existencia de un porcentaje de rechazo
explcito y legtimo de algunos MSE hacia la cooperacin ocial, enten-
demos que, en trminos generales, es la incapacidad de la AOCI para
adaptarse a la identidad y voluntad de los MSE el motivo fundamental de
desencuentro entre estos y la cooperacin internacional.
En segundo lugar, otra caracterstica de nuestra investigacin es la partici-
pacin activa de dos MSE, como son La Va Campesina (LVC) y la Marcha
Mundial de las Mujeres (MMM)
32
. La seleccin de estos movimientos, den-
tro de la enorme diversidad de MSE, no es casual, ya que adems de ser
las estructuras globales de dos de los movimientos ms reconocidos por su
capacidad emancipadora, poseen otra serie de cualidades que les coneren
la legitimidad suciente para que sus reexiones y propuestas tengan un
32
Los dos estudios de caso realizados, con la Marcha Mundial de las Mujeres en Brasil y Guatemala, y
con La Va Campesina Honduras, forman parte del Cuaderno de trabajo n 60 de Martnez, Casado e
Ibarra, cuya publicacin est prevista para junio de 2013. En este trabajo junto a las dos organizacio-
nes se ha reexionado sobre dos ejes fundamentales para todo el proceso de investigacin: por un
lado, el carcter emancipador de los movimientos sociales y el anlisis de las fortalezas y debilidades
de sus organizaciones en este sentido; en segundo lugar, la sostenibilidad de los MSE y el papel que
la cooperacin internacional ha tenido y podra tener en la misma. Ambos estudios de caso han sido
fundamentales para todo el proceso de investigacin y tambin para el presente libro.
86
valor propio. As, representan a ms de 300 millones de personas (LVC) y
a casi 5.000 grupos organizados de mujeres (MMM) a lo largo y ancho del
mundo; son movimientos muy valorados por su capacidad de propuesta
y movilizacin; guardan una fuerte coherencia poltica con el marco de
referencia expuesto anteriormente; son redes internacionales, con lo cual
anan las lgicas local, estatal, regional y global -lo que nos ha permitido
un anlisis integral-; y conocen y tienen relacin en mayor o menor me-
dida- con todos los tipos de cooperacin -multilateral, estatal, descentrali-
zada, solidaria-.
Por supuesto, nos hubiera gustado poder contar con la participacin de
ms movimientos, pero no ha sido posible por las propias limitaciones del
proceso. No obstante, y dado el carcter pionero y a largo plazo de la in-
vestigacin, existe la voluntad de incluir a otros movimientos en el futuro,
con el objetivo de ampliar los sujetos participantes en la misma.
Finalmente, hemos querido analizar una experiencia prctica concreta. Para
ello se ha realizado un diagnstico sobre cul ha sido la relacin entre
los MSE y la cooperacin descentralizada del Estado espaol, durante el
perodo 2008-2011. Hemos estudiado, especcamente, la cooperacin de-
sarrollada por las agencias de seis comunidades autnomas, Andaluca,
Asturias, Catalunya, Islas Baleares, Extremadura y Pas Vasco. Desde la
hiptesis de que la cooperacin descentralizada puede ser una coopera-
cin ms cercana al DHS, y por tanto, ms abierta a la participacin de los
MSE, se ha analizado la presencia y participacin de estos sujetos, tanto
en la denicin de los documentos polticos y estratgicos, como en los
diferentes instrumentos a travs de los cuales se gestionan los fondos en
estas agencias. Incluimos en el ltimo punto de este captulo las principales
claves identicadas.
Por lo tanto, este es el enfoque que le hemos dado a la investigacin: prio-
ridad otorgada al anlisis de la AOCI a la hora de entender el desencuentro
entre MSE y CI; papel activo de dos redes internacionales de especial re-
levancia la MMM y LVC- como sujetos de la investigacin; anlisis de un
caso concreto, la cooperacin descentralizada del Estado espaol en los
ltimos aos.
Estimamos que esta frmula, asumiendo las limitaciones ya explicitadas,
puede suponer una base rigurosa y slida para los objetivos que nos plan-
tebamos inicialmente.
87
2.2.1. Relacin entre los movimientos sociales emancipadores
y la Agenda ocial de cooperacin internacional
2.2.1.1. Caractersticas de la Agenda Ocial de Cooperacin
Internacional
Como ya hemos explicado previamente, llamamos Agenda ocial de
cooperacin internacional (AOCI) al conjunto de declaraciones, institu-
ciones, mecanismos e intervenciones que denen la identidad hegem-
nica de la cooperacin internacional. De esta manera, la AOCI marca
sus prioridades, objetivos y dinmicas habituales y sirve de referencia
terica y prctica para el conjunto de actores que participan en la mis-
ma, as como para las distintas tipologas de cooperacin -multilateral,
estatal, descentralizada-.
Esto no signica que la AOCI provoque que toda la cooperacin sea mi-
mtica, o que todos los actores acten bajo los mismos parmetros. Al
contrario, partimos de la asuncin de la diversidad real de la cooperacin
internacional, a la vez que defendemos que existen una serie de patrones
referenciales que generan un discurso ortodoxo y una prctica hegemni-
ca, que inciden de una manera u otra sobre todos los agentes que partici-
pan en la misma. No obstante, cada uno de ellos la adapta a su contexto,
situacin y voluntad poltica.
Partiendo de esta premisa, tambin es preciso sealar que la AOCI es una
realidad dinmica, en un doble sentido: en primer lugar, porque est for-
mulada en base a la interaccin de fuerzas de distinto signo, algunas in-
cluso contradictorias, que provocan una situacin de tensin permanente,
como despus analizaremos; en segundo lugar, porque evoluciona con el
tiempo. As aunque la AOCI mantiene algunos parmetros comunes desde
1990 hasta hoy, en ciertos momentos especcos la conjuncin de diversas
variables ha generado alteraciones signicativas en su identidad.
Destacamos especialmente dos hitos: uno, el comienzo de siglo XXI, cuando
a partir de la rma de los Objetivos del Milenio, el fenmeno de la pobreza
se consolida como mbito natural de la cooperacin internacional, frente
al ms amplio concepto de desarrollo; y dos, el nal de la primera dcada
del siglo, cuando la aguda crisis econmica y la bsqueda de ecacia en
base a los patrones de la modernidad capitalista est provocando cambios
importantes en las prioridades y en los agentes de cooperacin, alcanzando
el crecimiento capitalista un peso especco explcito como estrategia fun-
88
damental de lucha contra la pobreza, as como las empresas transnacionales
como entidades no slo ejecutoras sino denidoras de la AOCI.
Este carcter dinmico y dialctico de la AOCI es algo que debemos tener
muy presente a la hora de valorar las armaciones que posteriormente ha-
remos sobre la misma. A este respecto, y redundando en la denicin de
lo que es una agenda, nos podemos encontrar tanto procesos, iniciativas y
agentes que se rijan por los valores y dinmicas establecidas por la misma,
como otras que no lo hagan en absoluto, o que asuman parte de ella pero
no el conjunto.
A partir de estas aclaraciones previas, pasamos a continuacin a explicar
cules son los agentes que participan en su formulacin. En este sentido,
ciertas instituciones adquieren un rol prioritario a la hora de denir tanto
el discurso, las prioridades poltico-estratgicas, como las dinmicas tcni-
co-administrativas de implementacin de la cooperacin internacional. De
esta manera, destacamos el rol protagnico de tres instituciones: Naciones
Unidas, fundamentalmente a travs del Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD); el Banco Mundial (BM), y el Comit de Ayuda al De-
sarrollo de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(CAD-OCDE).
Mientras, el PNUD, como ya hemos visto, se centra en el desarrollo teri-
co y medicin del enfoque de DHS, sobre todo a travs de sus Informes
anuales sobre Desarrollo Humano (IDH)
33
, el BM tiene un rol muy rele-
vante en la propuesta de prioridades y enfoques estratgicos, as como
en la implementacin de stos. Sus documentos de referencia son los
tambin anuales Informes de Desarrollo Mundial (IDM)
34
, junto con otros
textos de temtica especca. Finalmente, el CAD-OCDE juega junto al
BM un papel muy signicativo en la concrecin prctica de la AOCI, ya
que agrupa a los principales pases donantes, y concreta, tambin de for-
ma anual, unos lineamientos
35
que son de obligado cumplimiento para
sus miembros.
33
Para acceder a todos los IDH del PNUD: http://hdr.undp.org/es/informes/temas/. Aadir tambin que
el papel del Sistema de Naciones Unidas trasciende al propio PNUD, no slo a travs de la multitud
de programas y fondos comprometidos con la CI, sino tambin a partir de declaraciones internacio-
nales como la de los ODM, hito fundamental para la AOCI a lo largo de todo el siglo XXI.
34
Para acceder a los IDM del Banco Mundial: http://publications.worldbank.org/index.php?main_pa-
ge=advanced_search_result&series=World%20Development%20Report
35
Pgina de referencia de los Lineamientos del CAD: www.oecd-ilibrary.org/development/dac-guideli
nes-and-reference-series_19900988.
89
As, estas tres entidades, junto a los Foros de Alto Nivel sobre Ecacia de
la Ayuda (FAN) y sobre Financiacin, conforman los pilares bsicos de la
AOCI. No obstante, el peso de cada agente citado es desigual, y destaca
especialmente la capacidad de incidencia del BM y del CAD-OCDE
36
, que
son las entidades internacionales que ms directamente participan en la
ejecucin real de la cooperacin. De este modo, el PNUD se queda en un
nivel ms terico en torno a los enfoques de desarrollo, mientras que tanto
el BM como el CAD-OCDE denen en la prctica la identidad hegemnica
de la cooperacin internacional.
Figura 13. Agentes referenciales de la AOCI
Programa de
Naciones Unidas
para el Desarrollo
Foros de Alto Nivel
sobre Ecacia de la
Ayuda
Comit de Ayuda al
Desarrollo
Banco Mundial
Estas entidades han generado una serie de textos y documentos que han
sido especialmente signicativos a la hora de denir los contenidos de la
AOCI. Destacamos en el siguiente cuadro los principales, que han sido
base de anlisis de nuestra investigacin:
36
Por supuesto, como decimos, a estos actores y documentos de referencia hay que sumar los propios
de otros actores como la UE -donde destaca el Consenso Europeo de 2005- o los planes estratgicos
de los estados, gobiernos locales y de la sociedad civil.
90
Figura 14. Documentos referenciales AOCI
PNUD CAD - OCDE
IDH 1990: La denicin y medicin
del desarrollo
IDH 1993: La participacin popular
en el desarrollo
IDH 1994: La seguridad humana
IDH 1995: Las desigualdades basadas
en el gnero
IDH 2002: La profundizacin de la
democracia
IDH 2003: Los Objetivos de Desarrollo
del Milenio
IDH 2007: El cambio climtico
IDH 2010: Caminos al desarrollo
humano
Informe 1996: Moldeando el siglo XXI:
La contribucin a la cooperacin al
desarrollo
Deadlines 2001: Partenariado para
reducir la pobreza mundial
Deadlines 2011
FAN
Banco Mundial
FAN 1: Roma 2003
FAN 2: Paris 2005
FAN 3: Accra 2008
FAN 4: Busn 2011
Monterrey 2002
Doha 2008
Informe 1998: Assesing Aid: Works,
what doesnt and why
IDM 1999-2000: En el umbral del siglo
XXI
IDM 2000-2001: Lucha contra la
pobreza
IDM 2010: Cambio climtico
Informe sobre Seguimiento Mundial
2009: Una emergencia de desarrollo
Teniendo en cuenta las premisas sealadas, pasamos a continuacin a ex-
poner las caractersticas que denen la identidad de la AOCI. Fundamen-
talmente hemos destacado siete caractersticas que creemos que explican
las dinmicas habituales en la cooperacin durante las ltimas dos dcadas,
con diferente intensidad y enfoque segn el momento histrico y el tipo de
cooperacin del que se trate:
91
Figura 15. Caractersticas fundamentales de la AOCI
mbito
Subdesarrollo
Pobreza
Marco de referencia
Consenso de Washington
DHS como complemento
Enfoque de anlisis
Coyuntural
Esttico
Parcial
Estrictamente nacional
Prioridades sectoriales
Crecimiento econmico
Necesidades sociales bsicas
Gobernanza
Enfoque sobre participacin Participacin instrumental
Hitos agenda
Financiacin de la ayuda
Ecacia de la ayuda
Relaciones entre actores
Partenariado asimtrico
Condicionalidad impuesta
1. El mbito de la Agenda ocial de cooperacin es el subdesarrollo,
y dentro de ste destaca el papel de la lucha contra la pobreza
La cooperacin internacional ha tenido desde siempre una vocacin de
promover el desarrollo, de tal manera que desde los aos 50 se la conoce
como cooperacin para el desarrollo. Esta pretensin ha permanecido ina-
movible desde entonces, aunque han variado las concepciones sobre qu
signica el desarrollo y, por tanto, qu signica la cooperacin.
En todo caso, podramos denirla como una poltica pblica internacio-
nal que, fundamentalmente, centra sus esfuerzos en reducir la disparidad
entre pases del Norte desarrollado y pases y comunidades del Sur no
desarrollado, a partir de la incidencia sobre el fenmeno del subdesarrollo.
Este matiz es importante, ya que la AOCI podra haber optado por reducir
92
dicha disparidad incidiendo especcamente en el desarrollo en vez de en
el subdesarrollo, priorizando as la alteracin de las estructuras, polticas y
procesos de los pases del Norte global que provocan dichas disparidades.
No ha sido as, y es el enfoque de subdesarrollo el que ha prevalecido.
No obstante, y dentro del amplio margen de lo que se puede entender
como subdesarrollo, a partir del ao 2000 la AOCI, como ya hemos co-
mentado anteriormente, otorga especial prioridad a la lucha contra la po-
breza, tras la aprobacin de los ODM por parte de las Naciones Unidas.
As, desde todos los posibles abordajes al fenmeno, se estima que la
pobreza de los pases en desarrollo es el marco oportuno para la coope-
racin internacional.
De esta manera, la hegemona de la pobreza como mbito de la AOCI
nace del hito de los ODM, pero se va consolidando a lo largo de la pri-
mera dcada de este siglo
37
. En este sentido, el Banco Mundial dedic su
Informe de Desarrollo Mundial 2000-2001 a la pobreza y a las estrategias
para superarla (Banco Mundial, 2001). Adems, el CAD-OCDE present en
2001 sus Lineamientos Generales, titulados Partenariado para reducir la
pobreza mundial.
El resultado nal es que pasamos del mbito de subdesarrollo durante los
aos 90 al mbito de la pobreza como fenmeno sobre el que incidir, con
lo que ello supone en trminos de reduccin de la perspectiva y alcance
de la AOCI. En todo caso, y en la perspectiva de las dos ltimas dcadas,
la cooperacin dene al subdesarrollo como objetivo general y a la lucha
contra la pobreza como mbito de actuacin, fundamentalmente a partir
del siglo XXI. De esta manera, aunque haya posiciones polticas diferentes
a la hora de entender y abordar ambos fenmenos -como veremos poste-
riormente-, existe un consenso generalizado sobre cul es el papel de la
cooperacin internacional.
2. El marco de referencia de la Agenda ocial de cooperacin
internacional es el Consenso de Washington, mientras que
el Desarrollo Humano Sostenible se relega al mbito discursivo
y se integra como perspectiva complementaria
La AOCI es el producto resultante de la tensin entre diversos marcos de
referencia, entre los que destacan dos: el DHS y el Consenso de Washing-
37
El PNUD dedica a los ODM su Informe de Desarrollo Humano de 2002.
93
ton
38
. Ya hemos analizado previamente la contradiccin profunda que exis-
te entre ambos paradigmas, pese a lo cual la AOCI parte de la pretensin
de hacerlas compatibles. Se produce por tanto una lucha entre dos fuerzas
que caminan en sentido contrario, y que son adems muy desiguales.
Por un lado, el DHS es el enfoque defendido por el PNUD, institucin que,
como ya hemos analizado, es incapaz de asumir una lgica confrontativa,
y que limita por tanto su aporte al mbito terico y generalista, ya que no
tiene un peso especco suciente en la prctica real de la cooperacin
internacional.
Por el otro, el constructo terico-prctico del Consenso de Washington
parte con la fuerza que le otorgan el peso histrico de los patrones civiliza-
torios -as como los intereses y poderes vinculados al mismo- y la realidad
voluntarista y condicionada de la ayuda, -como analizaremos posterior-
mente-. Se trata adems de un enfoque explcitamente defendido por las
entidades que protagonizan la formulacin y ejecucin de la AOCI (BM y
CAD-OCDE).
El resultado del choque es una agenda hbrida, asimtrica y hegemnicamente
marcada por los valores, objetivos y dinmicas de la modernidad capitalista.
Figura 16. Tensin entre enfoques de referencia
DHS C. Washington
De esta manera el DHS, que era un referente terico, no se asume en la
prctica como un enfoque alternativo -esto es, no altera qu signica y
cmo se mide el desarrollo- sino que se relega al mbito discursivo. En el
mejor de los casos, el DHS se integra como una perspectiva complemen-
38
Como ya hemos explicado anteriormente, incluimos el pos Consenso dentro de este trmino, al
entender que la recuperacin del papel del Estado como agente de desarrollo es algo signicativo,
pero que no altera la alineacin de ambas versiones con la identidad del proyecto de la modernidad
capitalista.
94
taria, que ampla de alguna manera el estrecho margen del concepto de
desarrollo manejado por la modernidad capitalista, ms all de lo estricta-
mente econmico. Este ha sido quiz su mayor logro, pero ha visto cmo
su identidad, sus conceptos-clave (bienestar, capacidades, empoderamien-
to, etctera), son relegados, adulterados y cooptados por el discurso de la
cooperacin ms convencional. As, el signicado de estos conceptos es
asimilado en funcin de los parmetros de la modernidad capitalista, per-
diendo de esta manera toda su fuerza poltica.
Por tanto, se diluye su potencial emancipador, su pretensin alternativa al
statu quo, para reducirse nicamente al papel de complemento del proyec-
to modernizador.
Figura 17. Papel del DHS en la AOCI
1 Elemento complementario, no enfoque referencial
2 Ampla los conceptos de desarrollo, pobreza y cooperacin
3 Potencial emancipador neutralizado en la prctica
En este sentido, las categoras de anlisis procedimental y anlisis integral
que establecimos en el primer captulo para diferenciar los diferentes abor-
dajes a la crisis, tambin nos valen ahora para entender la posicin que el
DHS ocupa nalmente en la denicin de la AOCI. De este modo, el DHS
nace con la pretensin de replantear integralmente el desarrollo y la coope-
racin, pero acaba relegado a un papel de revisin de ciertos procedimien-
tos, sin inuencia sobre las claves identitarias de lo que hegemnicamente
se entiende por ambos conceptos. De esta manera, el peso hegemnico
de los parmetros de la modernidad capitalista pueden observarse, con
diferentes matices y acentos, en todos los documentos referenciales de la
AOCI. Por ejemplo, y si nos centramos exclusivamente en su gnesis, -el
crecimiento econmico capitalista-, observamos que ste aparece de ma-
nera recurrente.
As, el CAD-OCDE hace una valoracin muy positiva del proceso de globa-
lizacin, de la competencia global y del vigor del sector privado (CAD-OC-
DE, 1996), a la vez que entiende que para reducir la pobreza es fundamen-
tal, entre otras cuestiones, fortalecer el crecimiento econmico (CAD-OC-
95
DE, 2001). Incluso en 2011, en pleno estallido de la crisis, destaca que
el cambiante entorno econmico est creando nuevas oportunidades de
crecimiento y desarrollo (CAD-OCDE, 2011). Volveremos sobre esta idea
en el tercer captulo del libro.
Por otro lado, el Banco Mundial ahonda en esta lnea, y afirma que es
necesario hacer llegar oportunidades econmicas a los pobres estimu-
lando el crecimiento general, multiplicando sus activos y hacindolos
ms rentables (Banco Mundial, 2001). Ni siquiera en su informe de
2010 sobre cambio climtico, quiz el ms contundente de la serie
completa de IDM, cede en su apuesta por el crecimiento como medida
del bienestar. Afirma as que la poltica climtica no puede presentarse
como una opcin entre crecimiento y cambio climtico y dice que las
polticas climticas idneas son aquellas que propician el desarrollo
(Banco Mundial, 2010), desde la consabida ecuacin de desarrollo
igual a crecimiento econmico.
Pero incluso el PNUD -que acu, como ya hemos indicado, el concepto
de desarrollo humano- deende las bondades de la globalizacin a lo largo
de estos ltimos veinte aos, y resalta el papel de la dimensin econmica
-a travs del concepto de oportunidades- como parte estratgica del DHS
(PNUD, 1990; 2003). No obstante, asume una denicin alternativa de la
economa en funcin de los valores de equidad, sostenibilidad y empode-
ramiento (PNUD, 2010), aunque sin concretar compromisos o lneas rojas
derivadas de la misma, y sin sealar las contradicciones entre la econo-
ma capitalista y el DHS. En este sentido, la fuerza de dicha denicin no
supera el mbito de lo discursivo, en consonancia con la identidad no
confrontativa del PNUD. Su actitud crtica se reduce a enviar alertas so-
bre aspectos especcos del proyecto modernizador: desigualdad (PNUD,
1995), pobreza (PNUD, 2003), comercio (PNUD, 2006) o cambio climtico
(PNUD, 2007), pero sin cuestionarlo de manera directa.
Finalmente, los Foros de Alto Nivel sobre Ecacia de la Ayuda y los En-
cuentros Internacionales sobre Financiacin -en los que se integran los
miembros del CAD-OCDE junto a los BRICS
39
y otros pases receptores
de ayuda- tambin son reejo de esta dinmica, y conrman una apuesta
clara, entre otras cuestiones, por el crecimiento econmico y por el papel
39
Por BRICS se conoce al grupo de pases que comprende Brasil, Rusia, India y China, todos ellos
pases poblados con economas ascendentes y globalmente inuyentes.
96
del sector privado como ejes para la cooperacin del presente y del futuro
(Monterrey, 2002; Doha, 2008; Busn, 2011)
40
.
En denitiva, nos encontramos con una AOCI denida en sus trminos
fundamentales por dos entidades que hacen una defensa explcita del pro-
yecto modernizador, BM y OCDE-CAD, y que adems son las instituciones
de mayor peso especco en su formulacin; con un PNUD que plantea
parmetros alternativos, pero que despus se muestra incapaz de desarro-
llarlos y de sealar las contradicciones entre sus propios planteamientos y
los derivados de la modernidad capitalista, por lo que se queda entonces
en la denuncia genrica sin soluciones alternativas que pudieran confron-
tarse con las soluciones clsicas del proyecto modernizador; y con unos
FAN que, an con matizaciones, con un juego de intereses y con una dife-
rente correlacin de fuerzas respecto al CAD-OCDE, mantienen su apoyo a
los principios de progreso, crecimiento econmico capitalista y democracia
liberal-representativa.
De esta manera, no se cuestionan los fundamentos tericos y metodo-
lgicos de la ortodoxia: la identicacin del bienestar humano con el
crecimiento econmico, la evaluacin de ste en trminos agregados, la
sola consideracin de las actividades monetizables o la prioridad casi ab-
soluta del ajuste macroeconmico sobre otras consideraciones (Unceta,
2009:16), que siguen siendo referencias bsicas para el desarrollo y para
la cooperacin.
Mencin aparte merece la banalizacin que ha sufrido el concepto de sos-
tenibilidad. Si el DHS pierde en su conjunto fuerza como enfoque, la soste-
nibilidad sufre no slo los ataques producidos por el choque con una reali-
dad marcada por unos parmetros civilizatorios que van en otra direccin,
sino que tambin se enfrenta a nuevos enfoques tericos que pretenden
debilitar sus seas de identidad y limitar su carga poltica.
En este sentido, la sostenibilidad histrica -centrada en la ecologa- se in-
serta en un marco terico que diluye la existencia de lmites fsicos en un
40
Por supuesto, no todos los encuentros han tenido homogneos. Por ejemplo, el FAN de Accra en 2008
defendi el papel activo de la sociedad civil en la construccin de la AOCI, as como la inclusin de
otras variables e indicadores a la hora de denir el concepto de ecacia de la ayuda. No obstante,
el documento nal de Accra no deja de tener un carcter declarativo, permaneciendo inalterables
los principios e indicadores de Pars (2005). Adems, y ms all de las diferencias, a lo largo de la
dcada los diferentes FAN han mantenido un patrn de apoyo a la participacin del sector privado,
de fomento del papel protagnico de estados y empresas en la AOCI, y de no cuestionamiento de los
parmetros de la modernidad capitalista.
97
planeta entendido como sistema cerrado. Y eso es as ya que las interpre-
taciones ortodoxas del concepto de desarrollo sostenible han pretendido
evitar, en la medida de lo posible, cuestionar la piedra angular del sistema
econmico capitalista (el crecimiento ilimitado) tratando o bien de diluir el
concepto en el mar de sostenibilidades, en el caso de la teora de la triple
sostenibilidad, o bien de conar a la tecnologa la salida de este atolladero,
en el caso de la teora de la desmaterializacin (Bermejo, 2010:13).
As, por un lado, la teora de las tres sostenibilidades entiende a la sosteni-
bilidad ecolgica como una ms junto a la econmica y a la social, dando
lugar a un conjunto de sostenibilidades intercambiables y mutuamente ne-
cesarias se arma que, por ejemplo, no hay sostenibilidad ecolgica sin
sostenibilidad econmica-. Esto genera un marco terico difuso, que evita
la formulacin de lmites explcitos en ninguna de las tres acepciones de
sostenibilidad.
Por otro lado, la teora de la desmaterializacin asegura que el propio pro-
greso cientco y econmico generar frmulas que reduzcan la dependen-
cia de materias primas, fsiles y no fsiles, por lo cual los problemas ecol-
gicos se solucionarn naturalmente con los avances de la tcnica. Se centra,
por tanto, en el progreso la capacidad de generar sostenibilidad ecolgica.
El resultado de este nuevo marco terico difumina as la gravedad de la situa-
cin ecolgica global y sita la sostenibilidad como uno de los muchos temas
-secundarios- de los que el desarrollo y la cooperacin deben ocuparse, y
para el que supuestamente habr soluciones desde la modernidad capitalista.
El Banco Mundial, entre otras instituciones, abandera esta mezcolanza te-
rica, que permite defender la pretensin de enfrentar el cambio climtico a
partir de polticas insertadas en la lgica del mercado -como la compra-venta
de derechos de contaminacin- o desde la apelacin a la tecnologa como
solucin, ya que plantea la difusin inmediata de las tecnologas con bajos
niveles de emisin de carbono (Banco Mundial, 2010). En cambio, no desta-
ca referencia alguna a los patrones de consumo ni de produccin, ni tampo-
co a la ingobernabilidad frente a un problema global de tal calibre.
En resumen, tanto el desarrollo humano como el desarrollo sostenible pierden
la batalla por la hegemona en la AOCI, por lo que el subdesarrollo y la pobre-
za se analizan desde la lgica de la modernidad capitalista. Esto tiene notables
consecuencias sobre el conjunto de la cooperacin internacional, ya que sta
se decanta por una forma especca de entender estos fenmenos, as como
una manera especca de afrontarlos, como veremos a continuacin.
98
3. La Agenda ocial de cooperacin internacional elude el debate
normativo y enfrenta la pobreza desde una perspectiva coyuntural,
esttica, ahistrica, parcial y nacional, apuntado as
a las consecuencias y no a las causas
La asuncin del crecimiento econmico como referente hegemnico ge-
nera, en primer lugar, que se eluda el debate sobre el bienestar, ya que
ste se sobreentiende como una consecuencia de los resultados macro-
econmicos. Por ello, la meta bsica de la cooperacin ya est denida
-reducir la pobreza a travs del crecimiento, en base a un paradigma
nico y universal-, y de lo que se trata es de detectar y enfrentar los
problemas que impiden alcanzarla. De nuevo se debate sobre el vehcu-
lo y el camino para alcanzar el desarrollo -en este caso la lucha contra
la pobreza-, obviando as la discusin sobre los objetivos en s mismos,
que ya estn predeterminados.
La cooperacin internacional, al asumir la pobreza como mbito de ac-
tuacin, no se proyecta hacia lo deseable, sino que simplemente pretende
incidir en aquello que es considerado como un problema, como algo b-
sicamente negativo. En este sentido, la determinacin de cules son los
requisitos para la sobrevivencia no requiere ninguna denicin previa de
bienestar. Al contrario, su referencia es meramente negativa y responde a
la pregunta: cules son las condiciones para que las personas no mueran?
As, la responsabilidad del modelo -la exigencia normativa- no va ms all
de garantizar que las personas no mueran. Esto implica que los aspectos
positivos del desarrollo, es decir, del bienestar, no se tienen en cuenta. El
bienestar es una referencia de futuro, ms difcil de establecer y medir, y
sobre todo plantea una exigencia mucho mayor de objetivos a cumplimen-
tar (Dubois, 2000:46).
En segundo lugar, como las reglas bsicas de la modernidad capitalista no
se cuestionan -eludiendo as la exigencia del debate normativo-, los anlisis
de los problemas -subdesarrollo, pobreza- no son globales, no son hist-
ricos, no son integrales, y no son diferenciados en funcin de la situacin
y posicin de cada quin, -como s se derivara de asumir el enfoque de
DHS-. Al contrario, stos se entienden como asuntos fundamentalmente
tcnicos, en base a la aplicabilidad de un recetario predeterminado, que
aborda estrictamente los procedimientos, no el conjunto.
En este sentido, los abordajes a estos fenmenos se hacen a partir de diag-
nsticos caracterizados por la coyunturalidad, ya que el problema de la
99
pobreza parece existir solo aqu y ahora, sin referencia alguna a procesos
histricos; por la parcialidad y el estatismo, ya que se trata nicamente de
solucionar la situacin de un sector especco de poblacin, que no tiene
relacin con la situacin del resto de sectores sociales ni con el conjunto de
dinmicas sociales, polticas, econmicas y culturales; y por el mbito del
anlisis estrictamente nacional, puesto que no son cuestiones globales, no
hay problemas sistmicos ni responsabilidades histricas, sino slo asuntos
especcos de cada pas. De esta manera se seala claramente que son las
instituciones nacionales y las propias personas pobres las responsables l-
timas de su situacin, por lo que son ellas las que tienen la obligacin de
avanzar hacia las sendas de mayor desarrollo (Dubois, 2000), con el apoyo
de la cooperacin. Dentro de esta lgica el CAD-OCDE (1996) destaca la
importancia de las actividades a nivel de pas, que se complementan con
ayuda internacional, e insiste en ello en todos sus documentos de refe-
rencia (2001; 2011), mxime en su documento destinado al desarrollo de
capacidades (2006).
Tambin el Banco Mundial arma que la ayuda no tiene impacto sin es-
fuerzo local, por lo que insiste asimismo en ello en sus diversos construc-
tos terico-estratgicos (Banco Mundial, 1999; 2001). A su vez, tambin
sus mediciones de pobreza y de desigualdad se basan igualmente en
lgicas nacionales y regionales, sin hacer referencia a los elementos sist-
micos o estructurales que generan dichos fenmenos. Del mismo modo,
los ODM -en su objetivo octavo-, los foros y las cumbres sobre nancia-
cin y ecacia de la ayuda hablan sobre partenariados globales, pero para
solucionar problemas estrictamente limitados al mbito nacional de los
pases subdesarrollados.
La AOCI dene de esta manera el enfoque ortodoxo de entender la pobre-
za, que se aborda desde estrategias que aslan el fenmeno de las din-
micas sociales y globales; que establecen sus objetivos en negativo, y que
sitan la responsabilidad de su superacin en las propias personas que
sufren la pobreza y en las instituciones locales y nacionales de sus territo-
rios y pases.
En este sentido, la cooperacin internacional se entiende como un comple-
mento a los esfuerzos nacionales por asumir de manera integral el conjunto
de parmetros que conforman la modernidad capitalista.
100
4. La Agenda ocial de cooperacin internacional amplia
las dimensiones sobre las que incidir en la lucha contra la pobreza
y el subdesarrollo, aunque hegemnicamente se centra en tres
prioridades: crecimiento econmico, necesidades sociales bsicas y
gobernanza
Quiz la variable del DHS que ms ha inuido sobre la AOCI sea la de la
multidimensionalidad. Como ya hemos indicado, el DHS planteaba el reto
de poner el acento sobre las capacidades y no sobre los recursos, con lo
que se abra un abanico muy amplio de variables humanas por desarrollar.
De esta manera, y ms all del propio PNUD, que abandera la multi-
dimensionalidad del desarrollo y de la pobreza
41
, tambin el CAD-OC-
DE (2001) y el Banco Mundial (2001) hablan explcitamente de pobreza
multidimensional en sus documentos de referencia. En este sentido, el
CAD-OCDE alude especcamente a las dimensiones de seguridad ali-
mentaria, salud, educacin, derechos, voz, seguridad, dignidad y trabajo
decente, sostenibilidad ambiental y reduccin de la inequidad de gnero
como elementos intrnsecamente vinculados a la lucha contra la pobreza
(CAD-OCDE, 2001).
As, la AOCI ha recogido esta idea de la multidimensionalidad, aunque se
ha diseminado de manera muy desigual entre quienes asumen todas las
posibles dimensiones del desarrollo y de la pobreza -econmica, ecolgica,
social, poltica, cultural, de gnero, psicolgica, etc.- y los que nicamente
asumen alguna de ellas, incluso slo una -la econmica- como ha sido ha-
bitual en la cooperacin del perodo 1950-1990.
Esta tensin entre apertura y reduccin de las dimensiones del desarrollo
y de la pobreza -y por tanto de la cooperacin- es una realidad vigente en
la AOCI desde 1990 hasta hoy, pasando por diferentes etapas. La prime-
ra, a lo largo de la dcada de los 90, estuvo caracterizada por la creciente
ampliacin del mbito de la cooperacin, As, desde la unidimensionalidad
histrica otorgada a la economa, pasamos a una progresiva incorporacin
de otros mbitos como el desarrollo social o la sostenibilidad ambiental,
entendidas como cuestiones relacionadas directamente con el fenmeno
de la pobreza (CAD-OCDE, 1996). A su vez, la cooperacin tambin est
inuenciada en esta dcada por la condicionalidad poltica de la ayuda,
41
Los temas abordados en sus Informes de Desarrollo Humano son buena prueba de esta apuesta por
la multidimensionalidad: http://hdr.undp.org/es/informes/mundial/idh2011/
101
que posibilita la apertura a mbitos como los derechos humanos, la demo-
cracia, la gobernabilidad, etctera.
Figura 18. Evolucin mbito sectorial de la AOCI
1990
1 etapa AOCI
ODM Estallido nanciero
Crecimiento econmico Crecimiento econmico
Incorporacin de
otros mbitos:
dimensin social,
sostenibilidad
Nuevo protagonismo
de la dimensin
econmica
2000
2 etapa AOCI
Evolucin del mbito de la cooperacin
2007 2012
3 etapa AOCI
No obstante, el mbito de la CI se estrecha de nuevo a lo largo del siglo
XXI, fruto del papel relevante de los ODM y del estallido nanciero de
2008. As, a partir de la hegemona de los Objetivos del Milenio (2000) en
la AOCI, se inicia una segunda etapa caracterizada por la priorizacin de la
dimensin social de la pobreza frente a otros enfoques ms abiertos, como
el ya sealado del CAD-OCDE. Finalmente, el crash nanciero genera, a
partir de 2007, una tercera y nueva fase en la que la dimensin econmica,
siempre relevante, vuelve a recuperar hegemona como estrategia de lucha
contra la pobreza, cuestin que analizaremos ms en profundidad en el
captulo siguiente.
En este tira y aoja entre ampliacin y limitacin del mbito de actuacin,
entre DHS y Consenso de Washington, se dan toda una gama de opciones
para las diversas cooperaciones. No obstante, existen algunos sectores espe-
ccos que, en trminos generales, han sido prioritarios, aunque con inten-
102
sidades diferentes. Nos referimos fundamentalmente a tres: el crecimiento
econmico, las necesidades sociales bsicas (NSB) y la gobernanza, que han
concentrado ms del 70% de los recursos totales de la CI impulsada por los
pases miembros del CAD-OCDE durante el perodo 1995-2010
42
. De esta ma-
nera, y aunque se asume la multidimensionalidad como principio, la realidad
es que los esfuerzos priorizados se centran en mbitos muy especcos:
Crecimiento econmico
Su relevancia es notoria no slo en el mbito terico-estratgico -aparece
en todos los documentos referenciales-, sino tambin en el anlisis del vo-
lumen de fondos econmicos destinados a tal efecto a nivel global
43
.
En este sentido, el PNUD, desde su primer Informe de Desarrollo Humano
de 1990, incorporaba las oportunidades econmicas como un elemento
esencial del desarrollo, lo cual no se ha alterado hasta la fecha.
El Banco Mundial tambin hace una defensa explcita de este mbito cali-
cndolo como estratgico para la cooperacin internacional -como com-
plemento al devenir natural del mercado- y establece por ejemplo en su
Informe de 2000-2001, dedicado a la lucha contra la pobreza, que son las
oportunidades econmicas una de las tres grandes estrategias para abordar
dicho fenmeno, junto con el empoderamiento y la seguridad. De esta
manera, arma que las polticas e instituciones bsicas que pretenden crear
nuevas oportunidades suponen acciones complementarias para estimular
el crecimiento global, hacer que los mercados funcionen en benecio de
los pobres y multiplicar sus activos (Banco Mundial, 2001). Para ello, se
plantean cinco lneas de trabajo para que la cooperacin acompae los
esfuerzos nacionales: aliento ecaz a la inversin privada; expansin de
los mercados internacionales; multiplicacin de los activos de los pobres;
corregir desigualdades en la distribucin de activos; y llevar conocimiento
e infraestructuras a las zonas pobres (Banco Mundial, 2001).
Tambin el CAD-OCDE (2001) dene el bienestar econmico como uno
de los tres grandes objetivos junto al desarrollo social y la sostenibilidad
ambiental y, todava en 2011, sigue insistiendo en las oportunidades para
el crecimiento y el desarrollo que ofrece la globalizacin, priorizando la
42
Datos ociales obtenidos de los Anlisis Estadsticos del CAD-OCDE, disponibles en:
www.oecd.org/dac/stats/international-development-statistics.htm
43
Segn los mismos datos del CAD-OCDE, en una cantidad media no inferior al 30% de los recursos
agregados totales
103
estrategia de bsqueda de nuevas fuentes sostenibles e innovadoras de
crecimiento (CAD-OCDE, 2011).
Por ltimo, el FAN celebrado en 2011 en Busn (Corea del Sur), no deja de
resaltar el papel protagnico que el sector privado debe jugar en el presen-
te y futuro de la cooperacin internacional.
Esta consideracin del crecimiento econmico como prioridad alcanza a
todos los actores de cooperacin -incluidos UE, estados, gobiernos locales,
etctera.-, y se va materializando en todo este recorrido histrico. As, se
constata en el apoyo a las reformas exigidas en los Planes de Ajuste Es-
tructural (PAE) de los 90; en la apuesta por la generacin de oportunidades
econmicas contra la pobreza desde el ao 2000; la bsqueda de nuevas
lgicas de ganancia de la mano de las empresas transnacionales y del fo-
mento del sector privado, de la innovacin y del emprendedurismo a partir
del estallido nanciero de 2007.
Justamente, desde que se produce el crash global ha resurgido, si cabe con
ms fuerza, una nueva priorizacin del crecimiento econmico como eje cen-
tral del discurso hegemnico de la lucha contra la pobreza, como tendremos
ocasin de analizar con ms detalle en el tercero de los captulos de este libro.
Los orgenes de su incorporacin a la lgica de la cooperacin se encuen-
tran en los aos 70, cuando la Teora de las Necesidades Bsicas defendi
que mejores niveles de educacin, salud, salubridad, etctera, permitiran
transitar hacia sendas de mayor desarrollo. En los aos 90, cuando ya se
empieza a constatar el terrible impacto de los PAE en trminos sociales, la
cooperacin vinculada a las NSB cobra vigor, acompaada del aporte teri-
co ya citado de CAD-OCDE (1996) y del Banco Mundial (2001).
Pero sern los ODM los que, en su apuesta por centrarse en los mbitos
sociales de la pobreza, den un espaldarazo denitivo a las NSB a lo largo
de la primera dcada del siglo XXI, lo que se plasma en una evolucin
creciente de los fondos globales destinados a tal efecto -en torno al 25%
del total en 1995, ms del 35% en 2010-. Su funcin sera doble: bien ejer-
cer como colchn social de las crecientes desigualdades y como estrategia
prioritaria de lucha contra la pobreza. Y siempre, como ya hemos repetido,
dentro de los cnones ortodoxos de complementar el esfuerzo nacional y
no usurpar el papel de los mercados.
104
Gobernanza
Finalmente, destaca la apuesta hegemnica por la gobernanza, quiz el
mbito ms novedoso en las dos ltimas dcadas frente a la cooperacin
anterior a 1990, aunque tiene sus vnculos con las reformas estructurales
de los aos 80.
Se trata de un concepto complejo y que toma diferentes acepciones, pero
que se reere en general a los procesos que transitan hacia el buen go-
bierno. En este sentido, por buen gobierno se puede entender desde la
democracia participativa -en el entendimiento de que slo la soberana
popular y la ciudadana plenamente ejercida garantizan la gobernanza-
hasta los cambios legislativos e institucionales que generen unos mnimos
de estabilidad, transparencia, predictibilidad y seguridad jurdica. As, el
apoyo a la sociedad civil, los procesos de poder local y descentralizacin,
la formacin en derechos humanos a la polica y el ejrcito, las reformas
institucionales, la formulacin de normativa, el acompaamiento de polti-
cas pblicas, etctera, son cuestiones que pueden formar parte del mbito
del buen gobierno.
Esta amplia mezcolanza podra categorizarse en dos tendencias no exclu-
yentes: una, que pretende avanzar en trminos de mayor democracia par-
ticipativa y otra, que plantea reformas que avancen hacia un modelo ideal
de sistema poltico, fundamentalmente el liberal-representativo propio de
la modernidad capitalista. Como decimos, no son excluyentes y pueden
llegar a ser complementarias, habiendo diferentes gradaciones en las que
ambas se conjugan. No obstante, en los extremos, representan frmulas
muy diferentes de entender la democracia y la poltica.
Y es precisamente esta frmula extrema de entender la gobernanza como
el ejercicio de reformas que faciliten la implantacin del Consenso de Was-
hington
44
, la que se convierte en hegemnica dentro de la AOCI. De esta
manera, sta entiende que la ayuda por s misma no es suciente para tener
impacto -despus del anlisis de la inecacia de la ayuda en los cincuenta
aos precedentes-, por lo que a los esfuerzos econmicos nacionales de-
ben sumarse una serie de reformas polticas que posibiliten aprovechar las
oportunidades que ofrece la globalizacin, multiplicando as el impacto de
la cooperacin internacional.
44
Pos Consenso a lo largo del siglo XXI.
105
Como ya hemos sealado desde el principio, que sta sea la tnica general
no signica que toda la cooperacin internacional haya asumido esta pers-
pectiva especca de gobernanza. A su vez, tampoco queremos dar a enten-
der que ciertas mejoras bsicas institucionales o legislativas no puedan tener
un carcter positivo. No obstante, s armamos que el enfoque ms extendi-
do de buen gobierno es aqul que es funcional al crecimiento econmico or-
todoxo, y que buena parte de la cooperacin se ha regido por los parmetros
formales en lo referente a democracia, soberana popular y participacin.
En este sentido, ya el CAD-OCDE (1996) seal que est claro que el xito
slo se ha conseguido all donde la poblacin y las instituciones de los
pases en desarrollo han hecho esfuerzos sostenidos por ayudarse a s mis-
mos, por lo que la cooperacin debe acompaar dichos esfuerzos a travs
de la promocin del crecimiento econmico equitativo, de fortalecer las
capacidades humanas e institucionales nacionales, de mejorar la capacidad
de los pases en desarrollo de contribuir a la gestin de los problemas glo-
bales, de fortalecer las reformas institucionales, de posibilitar los espacios y
ambientes oportunos para facilitar la transicin hacia economas con mayor
peso en el comercio y en la inversin global.
Tambin el Banco Mundial (2001) acaba identicando el concepto de em-
poderamiento -una de las tres estrategias prioritarias junto a oportunidad y
seguridad, en la lucha contra la pobreza- con esta acepcin especca de la
gobernanza. As propone, para avanzar en trminos de empoderamiento,
incidir sobre aspectos directamente vinculados a la gobernanza funcional
al proyecto modernizador: el establecimiento de bases polticas y jurdicas
para un desarrollo basado en la integracin; la creacin de administraciones
pblicas que generen crecimiento y equidad; la promocin de una descen-
tralizacin integradora y del desarrollo comunitario; la superacin de las
desigualdades; y el respaldo del patrimonio social de las personas pobres.
sta es bsicamente la acepcin ortodoxa de la gobernanza, la cual se
repite como un mantra en todos los documentos de la AOCI: apoyo a los
esfuerzos nacionales a travs de reformas polticas dentro de la lgica de la
modernidad capitalista, que garanticen de este modo la seguridad jurdica
y la estabilidad necesaria para facilitar el crecimiento econmico. La demo-
cracia ocupa un segundo lugar dentro del buen gobierno, en una versin
esencialmente utilitarista de participacin vinculada a la ecacia, como des-
pus veremos. As, slo el PNUD (1993; 2002) plantea la relevancia de la
participacin popular como premisa y fundamento del desarrollo, que ser
asumida por ciertas cooperaciones pero no por la AOCI.
106
En denitiva, y como resumen del anlisis de las prioridades sectoriales de
la AOCI, armamos que sta asume parcialmente la multidimensionalidad
de los conceptos de desarrollo y de pobreza, pero en la prctica centra sus
recursos en los tres mbitos sealados: crecimiento econmico, necesidades
sociales bsicas, gobernanza. Todos ellos son perfectamente complemen-
tarios, y se enfocan desde un punto de vista acorde con los parmetros
fundamentales de la modernidad capitalista. En este sentido, la gobernanza
permitira generar las condiciones para aprovechar al mximo las oportuni-
dades de crecimiento econmico, mientras que el desarrollo social incidira
tambin en este sentido o, al menos, en mitigar las desigualdades existentes.
De esta manera, y sobre todo a lo largo del siglo XXI, se va conformando
una identidad especca de la AOCI basada en los siguientes elementos: la
hegemona de la pobreza como mbito de actuacin, desde una perspec-
tiva coyuntural, esttica, ahistrica, parcial y nacional; la responsabilidad
del desarrollo no tanto como un compromiso global, sino situndolo sobre
todo en los pases pobres, fundamentalmente en sus estados, recuperados
por el pos-Consenso de Washington; la existencia de un objetivo mximo
que perseguir, y que ya est predeterminado, que es el crecimiento econ-
mico capitalista; y una serie de prioridades para avanzar en este sentido,
centradas en incidir directamente sobre la economa, o bien indirectamente
sobre las condiciones para dicho crecimiento, a travs de las NSB y del
enfoque especco de gobernanza que hemos explicado.
Precisamente esta identidad de la AOCI conere gran importancia a la go-
bernanza, y es a partir de ah que se dene cul es el verdadero papel de
la participacin popular en la misma. Adems, tambin la gobernanza tiene
una fuerte relacin con la ltima de las caractersticas de la AOCI -centrada
en la ecacia de la ayuda-. Este hito ir construyendo, desde Pars a Busn,
pasando por Accra, un nuevo modelo de agentes prioritarios, instrumentos
y lgicas de funcionamiento que adaptar la AOCI a la nueva coyuntura de
un mundo globalizado en el que los estados vuelven a tener un papel re-
lativo como agentes de desarrollo, y donde el rol de las grandes empresas
en la cooperacin deber ser acorde al papel protagnico que juegan en la
arena poltica y econmica global. Por ltimo, este nuevo modelo se apun-
tala en base a la condicionalidad de la ayuda, por el cual los pases donan-
tes tienen el poder para incidir globalmente en la aplicacin del mismo.
Veamos pues a continuacin la relacin de la gobernanza con las tres lti-
mas caractersticas de la AOCI: el enfoque de participacin, la condiciona-
lidad y la ecacia de la ayuda.
107
5. La participacin se asume como condicin necesaria en la
lucha contra la pobreza, pero fundamentalmente en su acepcin
instrumental y de bsqueda de ecacia
Si partimos de la ausencia de un debate normativo y, por tanto, de que los
objetivos de desarrollo y de cooperacin ya estn previamente marcados,
y si la gobernanza se entiende como una forma de ahondar en la demo-
cracia liberal-representativa y en facilitar los ambientes favorables para el
crecimiento, podremos entender mejor la perspectiva desde la que la AOCI
aborda mayoritariamente la dimensin participativa.
La participacin se entiende nicamente como un elemento que mejora los
procedimientos de las estrategias de lucha contra la pobreza, ya que tiene un
impacto positivo en trminos de legitimacin, al permitir aludir a la propia
poblacin destinataria- y ecacia, al garantizar que estos tengan un mayor
impacto, al contar con la opinin de los sectores directamente implicados-.
En este sentido, Blas e Ibarra (2006) distinguen cinco enfoques desde los que
abordar la participacin: legitimacin, ecacia, generacin de ciudadana,
igualdad y defensa del inters general. La AOCI se limitara a asumir las dos
primeras, y no el resto, que son las ms directamente relacionadas con una
democracia plena. De esta manera, se apuesta por una participacin contro-
lada, utilitarista e institucionalizada, que sirva a unos determinados intereses.
No se plantea por tanto la participacin en la lgica del empoderamiento, en
la que las personas y pueblos tomaran las riendas de su futuro deniendo
sus propios objetivos de bienestar, participando en las decisiones que ataen
a sus vidas, concretando las estrategias que mejor se adaptan a sus refe-
rencias normativas, y fomentando no slo la participacin institucionalizada
sino tambin aquella que se produce por irrupcin. Y no es as porque este
enfoque sera incompatible con los parmetros por los que se rige la AOCI.
Esta es por tanto la acepcin asumida sobre participacin y democracia,
que se integra dentro del marco terico de gobernabilidad que el Banco
Mundial formula en torno al tringulo virtuoso que conforman el Estado,
el mercado y la sociedad civil (Pearce, 2006), lo que posteriormente carac-
terizaremos como el tringulo del capitalismo inclusivo. As, al igual que
ocurra con la sostenibilidad en la teora de las tres sostenibilidades, la
participacin popular pierde tambin su fuerza poltica al diluirse su rol en
este enfoque triangular en el que, en el mejor de los casos, se equipara a
la ciudadana con el Estado y con los mercados.
108
En este sentido, no slo sita a las personas y a los mercados en posicin
de igualdad formal -cuando se supone que los segundos deberan servir a
los primeros-, sino que tambin oculta las relaciones de poder entre los tres
vrtices del tringulo, donde los mercados y las empresas transnacionales
que los capitanean son hegemnicos, donde los estados han perdido com-
petencias en la lgica de la globalizacin neoliberal y donde a la sociedad
civil se le adjudica nicamente un papel testimonial.
En denitiva, la relevancia que la AOCI otorga a la participacin ha teni-
do el efecto positivo de situar este concepto en la dinmica habitual de la
cooperacin internacional, permitiendo as que en algunos casos se asuma
como verdadera premisa democrtica. Pero tambin ha conllevado que la
participacin popular quedara convertida en un concepto aguado y de
alguna manera manipulado por las agencias de desarrollo. El inters de
stas por la participacin se da precisamente cuando su admisin ya no
supone una amenaza y puede ser controlada sin problema. Ms an, la
participacin tal y como se entiende en estas esferas se convierte en un
slogan polticamente atractivo y un factor que puede hacer ms ecaces los
proyectos de desarrollo. En resumen, se da una domesticacin del proceso
participativo real y la participacin se desenraiza de los orgenes sociocul-
turales que le han dado vida (Dubois, 2000:51).
6. Los hitos fundamentales de la primera dcada del siglo XXI
han sido la nanciacin y la ecacia de la ayuda, de carcter
netamente endogmico ante la ausencia de debates normativos
El cuestionamiento sobre qu es el desarrollo, sobre cmo compaginar los
bienestares de los pueblos del planeta y de stos con la naturaleza, sobre
cmo manejar la complejidad de la diversidad, etctera, son asuntos que
la AOCI elude. En este sentido, como ya hemos sealado previamente, la
Agenda ocial preere centrarse en el anlisis y reforma de los procedi-
mientos ms que en el cuestionamiento de los objetivos, que se consideran
bsicamente inamovibles.
De esta manera, y a pesar de la compleja situacin de crisis que vivimos,
la AOCI se decanta por situar el debate en el mbito procedimental, des-
tacando dos cuestiones que se conjugan en un mismo objetivo: cmo au-
mentar los fondos de cooperacin para hacer frente a los retos globales a
la vez que aumentamos la ecacia de los mismos. sta ha sido y es en la
109
actualidad la prioridad de la AOCI
45
. El debate, por tanto, no es poltico
sino supuestamente tcnico.
En lo referente a la nanciacin, los ODM, al ser metas concretas, cuanti-
cables y por tanto ms fcilmente evaluables, han animado el debate sobre
el aumento de fondos necesario para su cumplimiento. En este sentido, se
han celebrado dos Conferencias Internacionales -Monterrey 2002 y Doha
2008-, que han abordado especcamente las frmulas oportunas para -
nanciar los ODM y avanzar hacia el sempiterno objetivo del 0,7%. As, en
Monterrey se estableci la necesidad de aumentar la ayuda, dando a su
vez prioridad a la inversin extranjera y al comercio. Se insiste en la con-
dicionalidad -al plantearse la necesidad de reformas liberalizadoras para el
capital privado-, pero no se hace extensiva a la propia reforma del sistema
nanciero internacional.
En realidad, el Consenso de Monterrey represent un frgil acuerdo de m-
nimos para reivindicar de nuevo la importancia de la Ayuda Ocial al Desa-
rrollo (AOD) pero sin cuestionar la lgica dominante en el sistema nanciero
internacional, de manera que incluso puede ser considerado como una con-
tinuacin del Consenso de Washington (Unceta, Martnez y Zabala, 2012).
Por su parte, la Cumbre de Doha de 2008 conrm la vigencia del Consen-
so de Monterrey, sin prcticamente aportar ninguna idea novedosa. Aun-
que se trataron temas como la reforma scal o la dicultad de desarrollar
polticas nacionales en el marco de la globalizacin, no se tom ningn
compromiso especco que permitiera avanzar en trminos de nanciacin.
De esta manera, y despus de diez aos desde la Cumbre de Monterrey, el
debate no se concreta, y slo sirve para reincidir en las claves bsicas de la
AOCI: crecimiento econmico, condicionalidad y carcter voluntarista de
la cooperacin.
En lo referente a la ecacia de la ayuda, sta ha sido uno de los dos gran-
des hitos de la dcada, junto a los ODM. La comunidad internacional ha
dedicado cuatro Foros de Alto Nivel a abordar esta cuestin: Roma (2003),
Pars (2005), Accra (2008) y Busn (2011). La dinmica de estos encuentros
se ha centrado paradjicamente en la eciencia, esto es, en la capacidad
de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto determinado,
45 Aunque en la Declaracin Final de Busn se hace precisamente un llamado para pasar de la eca-
cia de la ayuda a la ecacia del desarrollo, sta no parece ser ms que una propuesta lanzada en
genrico, que no va en consonancia con el resto de la Declaracin -ms centrada en la ayuda en
s misma- ni con la lgica del conjunto de Foros de Alto Nivel, todos ellos centrados en la ecacia.
110
ms que en la ecacia, ya que no se trataba de analizar la capacidad de
lograr el efecto que se desea o espera
46
, -denicin de ecacia, que nos
conducira directamente a un anlisis del impacto en trminos de desarro-
llo-. Por lo tanto, el debate prima responder a la pregunta de cmo utilizar
mejor unos fondos disponibles para que stos puedan tener un impacto
positivo, y no tanto a valorar el impacto en s mismo.
A partir de estas premisas, la lgica de la ecacia de la ayuda se concreta
bsicamente en una propuesta de reforma de la cadena de agentes de la
cooperacin internacional, en base al pos Consenso de Washington, a los
cinco principios rectores establecidos en la Declaracin de Pars, apropia-
cin, alineacin, armonizacin, gestin por resultados y mutua responsabi-
lidad, y a la batera de indicadores que se establece en torno a ellos.
Estas premisas sobre las que se sustenta la ecacia de la ayuda no alteran
la identidad de la AOCI, pero s han provocado cambios signicativos en el
modelo de cooperacin. Destacamos bsicamente cuatro:
Se recupera el papel de los estados receptores como agentes estrat-
gicos en la lucha contra la pobreza, en consonancia con el pos Con-
senso de Washington.
Se alienta a los pases donantes a mejorar sus actuaciones a travs de
la armonizacin de criterios.
Se establece un nuevo tipo de relacin entre donantes y receptores,
basada en la alineacin de la cooperacin internacional con las estra-
tegias propias de estos ltimos, que deben apropiarse de los esfuerzos
globales y funcionar por resultados.
Se denen nuevos instrumentos como los programas, los apoyos pre-
supuestarios o las Estrategias de Reduccin de la Pobreza
47
, que ma-
terialicen esta nueva relacin entre donante y receptor, a la vez que
garantizan la previsibilidad, transparencia y buena gestin necesarias
para tener un impacto slido.
46
Ambas deniciones han sido tomadas del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola (RAE)
47
Las ERP son documentos formulados por los estados receptores, en los que se establecen las priorida-
des en este sentido. De esta manera, se convierte en el documento de referencia para la cooperacin
internacional, desde la asuncin del principio de apropiacin. Los apoyos presupuestarios seran la
plasmacin concreta de apoyo a polticas pblicas especcas contempladas en estos u otros docu-
mentos estratgicos. Ambas herramientas son coherentes con la lgica de recuperacin del papel de
los estados receptores como agentes activos de desarrollo.
111
As, el paradigma de la ecacia de la ayuda tiene la parte positiva de re-
cuperar y dar valor a la institucionalidad y a las estrategias de los pases
receptores, frente a su constante debilitamiento en la versin ms pura del
Consenso de Washington. Al mismo tiempo, tambin tiene el valor de plan-
tear la necesidad de mejorar la coordinacin de los donantes y el sistema
de instrumentos de la cooperacin.
Figura 19. Balance ecacia de la ayuda
Fortalece asimetras de poder
Armonizacin de criterios
Mayor protagonismo
de los Estados
Papel secundario y subordinado
de ONGD y MSE
Alineacin de cooperacin con
estrategias de los socios
Reduce el enfoque y mbito sectorial
de la cooperacin internacional
Nuevos instrumentos
Puntos negativos Puntos positivos
Junto a ello, por otro lado, incorpora un nmero signicativo de elementos
que han suscitado una fuerte crtica. En primer lugar, insiste en una lgica
de partenariado en la cadena de agentes participantes, pero sin solventar
de manera integral las asimetras de poder. As, bajo el manto de una su-
puesta horizontalidad y de una equidistante responsabilidad, se oculta la
realidad de dependencia y de pesos especcos muy desiguales a la hora
de denir los contenidos y las condiciones de la cooperacin internacional.
Bien es cierto que ahora en la negociacin se incluye el protagonismo local
en la denicin de las estrategias como por ejemplo las ERP-, prioridades
polticas y presupuestarias de los pases receptores. Pero la cooperacin
sigue teniendo un carcter voluntarista -como veremos en la siguiente y l-
tima caracterstica de la AOCI-, la desigualdad entre quienes dan y quienes
reciben sigue vigente, y no se ha alterado en lo fundamental la identidad
del proyecto modernizador hegemnico ni la distribucin desigual de res-
ponsabilidades en el desarrollo.
112
Adems, no en todos los pases hay garantas de apropiacin democrtica
por parte de la ciudadana de las prioridades establecidas en los documen-
tos estratgicos, dada la democracia de baja intensidad generalizada, por lo
que este esfuerzo puede no servir a los intereses de bienestar de la mayora
de la poblacin.
En este sentido, y en segundo lugar, se recupera el papel de los estados
tras ser relegados durante dcadas, pero se ningunea en la prctica a las
ONGD y movimientos sociales, que no forman parte del mainstreaming
de la ecacia. De este modo, aunque en el Foro de Accra se hizo una
referencia constante a ellos, no deja de formar parte del mbito discur-
sivo, sin repercusin alguna en los principios e indicadores establecidos
en Pars, que son la base real de toda la lgica de la ecacia tal y como
la entiende la AOCI.
De esta manera, los estados son protagnicos, mientras que el sector
privado incluyendo en l indistintamente a la sociedad civil y a las em-
presas- se considera un actor prioritario. En este sentido, dada la menor
relevancia que el proyecto modernizador concede en la teora y en la
prctica a la sociedad frente a las empresas y los mercados, la lgica de la
ecacia de la ayuda contribuye a que la AOCI considere a la cooperacin
internacional como una poltica propia de estados y empresas, mientras
que a los MMSS y a las ONGD se le relega a espacios residuales. Adems
esta lgica se ha vuelto denitivamente hegemnica tras el estallido de la
crisis nanciera.
Finalmente, la ecacia de la ayuda incide en la reduccin del mbito sec-
torial de la cooperacin, ahondando en la dinmica iniciada por los ODM:
por un lado, las asimetras a la hora de escoger los contenidos de la coope-
racin internacional se mantienen; por otro, la materializacin de sta a tra-
vs del apoyo a estrategias de los pases receptores no conlleva obligacin
alguna de hacer partcipe de las mismas a la sociedad, dentro de la lgica
de democracia de baja intensidad.
El resultado entonces pareciera indicar que se elude de nuevo el deba-
te sobre el bienestar y sobre lo que la poblacin realmente desea, para
centrarse en una negociacin asimtrica, tcnica y cupular, en la que los
sectores priorizados en los nuevos instrumentos como las ERP o los Apo-
yos Presupuestarios se asemejan mucho a los priorizados por la AOCI:
crecimiento, gobernanza, necesidades sociales bsicas. Desde esta clave
se entiende, por ejemplo, la reduccin de fondos de la cooperacin in-
ternacional para todo sector conictivo, como por ejemplo los derechos
113
sexuales y reproductivos, como bien denuncia el movimiento feminista
(Sarabia y Martnez, 2012).
En resumen, la lgica de la ecacia de la ayuda congura el nuevo mode-
lo de cooperacin en el siglo XXI. Y pese a plantear cuestiones positivas
-papel de los Estados- y lgicas coherentes -necesidad de armonizacin,
alineacin y apropiacin-, ahonda en alguna de las variables que estn
impactando negativamente en el carcter emancipador de la cooperacin
internacional: supuesta tecnicacin del debate sobre la CI, concepto
estrecho de pobreza; papel crecientemente menor de la sociedad civil
organizada.
7. La AOCI se basa en la condicionalidad de la cooperacin vinculada a
reformas estructurales en la lgica de la modernidad capitalista
Finalmente, la caracterstica que tambin dene al modelo de cooperacin
hegemnico es el de la condicionalidad, mediante la cual la cooperacin
internacional est vinculada al cumplimiento de unas condiciones previas
o futuras por parte del receptor. En principio, el establecimiento de stas
no tendra por qu tener un carcter exclusivamente negativo, si se garan-
tizaran dos premisas: una, que el sistema de negociacin entre donante
y receptor se basara en una relacin horizontal, donde ambos tuvieran
capacidad y poder similar; dos, que el contenido de la negociacin no
est predeterminado, y que el resultado nal surja denitivamente de los
consensos alcanzados entre todas las partes. Por lo tanto, en el qu se ne-
gocia y en el cmo se hace reside el carcter de la acepcin especca de
condicionalidad que se aplique.
Veamos a continuacin cul es la acepcin que asume la AOCI como pro-
pia. Con respecto al cmo, la AOCI propone un sistema de negociacin en
torno al partenariado. Este concepto hace referencia a la conformacin de
alianzas globales
48
en las que pases donantes y receptores participan y se
comprometen en pos del desarrollo y de la lucha contra la pobreza, de-
niendo los trminos en los que se materializa la cooperacin.
48
Esta vocacin global de la alianza es perfectamente compatible con la lgica nacional de abordaje
de la pobreza que caracteriza a la AOCI, ya que el objeto del partenariado no es analizar global y
sistmicamente los mbitos de actuacin de sta -que se siguen entendiendo como problemas espe-
ccos y propios de cada pas subdesarrollado-, sino establecer el espacio de negociacin donde se
aborde la condicionalidad, los trminos de la ayuda, siempre teniendo en cuenta la notable asimetra
de poder entre unos pases y otros.
114
Esto es, cuntos fondos liberarn los donantes para alcanzar las metas
establecidas; cunto esfuerzo econmico debern hacer los receptores; y
qu condiciones debern de asumir stos para multiplicar el impacto del
esfuerzo colectivo. sta es, en denitiva, la frmula bsica de negociacin,
que se concreta en la celebracin de foros y encuentros internacionales, as
como en negociaciones regionales y bilaterales.
En este sentido, la gura del partenariado es recurrente en la AOCI ya des-
de hace dos dcadas, cuando el CAD-OCDE (1996) hizo mencin espec-
ca a la misma. A partir de entonces aparece de manera sistemtica, no slo
en todos los documentos de referencia, sino tambin en los grandes hitos
que denen la identidad de la AOCI. As, el objetivo octavo de los ODM
hace referencia especca al partenariado a travs del fomento de una aso-
ciacin mundial para el desarrollo. A su vez, la Declaracin Final del Foro
de Alto Nivel sobre Ecacia de la Ayuda celebrado en 2011 en Busn (Co-
rea del Sur) hace un llamado a una alianza mundial por el desarrollo en
trminos similares.
Por lo tanto, el partenariado se dene como prioridad, y genera el espacio
en el que se discute la condicionalidad y los trminos de la cooperacin
internacional. Dicho espacio, desde un punto de vista estrictamente formal,
pudiera parecer ptimo -negociacin colectiva-, si no fuera porque obvia
absolutamente las profundas asimetras de poder entre las partes. En este
sentido, cualquier propuesta de negociacin que eluda estas asimetras, y
por tanto no establezca los mecanismos para superarlas, no slo no garan-
tiza un espacio real de negociacin, sino que ahonda an ms las desigual-
dades preexistentes.
Esto es lo que realmente ocurre en el caso del enfoque de partenariado
que asume la AOCI. En primer lugar, la negociacin es desigual debido a
que, como ya hemos indicado en la explicacin de su tercera caracterstica,
la responsabilidad del desarrollo reside bsicamente en los receptores. Por
lo tanto, la cooperacin no se entiende fundamentalmente en trminos
de obligacin, de compromiso con una situacin global en la que todos y
todas estamos implicadas, donde todas y todos somos responsables
49
. En
este sentido, no se aplica a la AOCI el concepto fuerte de la solidaridad,
basado en la reciprocidad, sino el concepto dbil, que entiende la coopera-
49
Aunque de manera creciente la responsabilidad compartida y la rendicin de cuentas son referencias
de la AOCI.
115
cin como una gracia o ddiva concedida por los pases donantes, que no
tienen responsabilidad alguna en la situacin y posicin de los receptores.
Esto desde un principio, genera una fuerte asimetra, aceptando el volunta-
rismo frente a la obligacin.
En segundo trmino, la relacin donante-receptor es ya en s asimtrica,
puesto que uno es el que da y puede dar, y otro es el que recibe y nece-
sita apoyo. Por tanto, si no hay sistemas de correccin de estos desequi-
librios, y si la cooperacin internacional no es una exigencia explcita
sino voluntaria, la relacin de poder que se establece entre uno y otro
es notable, obviamente de superioridad del que da sobre quien necesita
(Sanahuja, 2007).
En tercer lugar, la colonialidad, caracterstica identitaria del proyecto civili-
zatorio -y por lo tanto de la agenda de desarrollo y de la AOCI- supone la
asuncin hegemnica de la superioridad de unas propuestas sobre otras,
de unos pases sobre otros, de unos seres sobre otros. Tan es as que se
llega al punto de trasladar como universal un modelo especco nacido de
los propios pases donantes. En este sentido, a las asimetras de poder en
la cadena de la ayuda se le unen adems las asimetras discursivas y epis-
temolgicas, que inuyen tambin en la negociacin sobre la cooperacin
internacional.
En denitiva, vemos como el partenariado se convierte en ltima ins-
tancia en un espacio de negociacin marcado por la asimetra. Dicha
asimetra congura un modelo de relaciones vertical al que numerosos
autores han denominado el modelo de la cadena de la ayuda (Martnez,
2011:49), donde se relacionan agentes con desigual poder, en el cual el
donante vincula su ayuda a una serie de objetivos vinculados a la agenda
hegemnica, mientras que el receptor se ve obligado a asumir las condi-
ciones que se le imponen para poder acceder a la nanciacin necesaria
para responder a sus graves problemas de pobreza. Adems, ste ltimo
debe rendir cuentas al donante, en base a claves por lo general tambin
pre-establecidas.
De esta manera, y una vez analizado el cmo se negocia, pasamos al qu se
negocia. Por supuesto, lo uno est vinculado a lo otro, con lo que podemos
concluir que los contenidos resultantes tambin responden a las asimetras
de partida. En este sentido, como ya hemos sealado, la negociacin se
centra bsicamente en dos aspectos: los aportes econmicos de donantes
y receptores, y las transformaciones estructurales necesarias, pero en este
116
caso exclusivamente las que los pases receptores deben realizar, debido a
que son los nicos responsables de su desarrollo.
As, en las pocas ocasiones en las que se han planteado cambios sistmi-
cos -como la reforma del sistema nanciero global- stos han quedado en
una simple declaracin de intenciones sin compromisos especcos. Por
lo tanto, la condicionalidad es unidireccional, de manera que los donantes
establecen las condiciones para liberar su ayuda -no la ayuda-, a los recep-
tores. De esta manera, la asimetra y la discrecionalidad explican que sean
los donantes quienes tengan la capacidad de decidir cmo ayudan, cunto
ayudan y a quin ayudan (Martnez, 2011:49).
Adems, como ya hemos venido explicando a lo largo del libro, los con-
tenidos de la cooperacin internacional no se negocian, dado que ya es-
tn preestablecidos por los pases donantes y su proyecto modernizador
hegemnico. De este modo, a partir de la idea de que la cooperacin es
inecaz sin entornos favorables al crecimiento econmico, la condicionali-
dad va sujeta a las reformas necesarias para generar dichos entornos
50
. En
este sentido, gobernanza, participacin instrumental y partenariado cobran
coherencia en el seno de incidir en los parmetros de su referencia teri-
co-prctica fuerte, la modernidad capitalista.
De esta manera, el partenariado, la conformacin de alianzas globales por
el desarrollo y contra la pobreza, se acaba convirtiendo en el sistema de
imposicin de las condiciones que los donantes establecen a cambio de
su ayuda. As pues, se genera entre donante y receptor una situacin de
dependencia que no tiene nada que ver con la cooperacin entendida
como esfuerzo conjunto. La condicionalidad pone de maniesto que la
cooperacin al desarrollo, en sus manifestaciones histricas, ha sido y es
la respuesta de los pases desarrollados a las necesidades de los pases en
desarrollo, pero vistas stas desde la jerarqua y con la interpretacin de las
urgencias y valores de los primeros (Dubois, 2000:12).
En este sentido, se incurre en un doble error, al intentar equiparar el
hecho de perseguir un objetivo que se considere, hasta de buena fe,
necesario para el desarrollo, con la justicacin de imponer cualquier
mecanismo para conseguirlo. En primer lugar, porque se ha demostra-
50
Signicativo en este sentido fue el impacto sobre el Banco Mundial del informe de Burnside y Dollar
(1997).
117
do la inecacia de las condiciones impuestas, cuando el receptor de la
ayuda no ha participado en la denicin de los objetivos que se marcan
y considera las condiciones como una carga de la que intentar zafarse,
aunque las cumpla formalmente en el mejor de los casos. En segundo
lugar, porque la condicionalidad corre el peligro de exportar valores y
resultados que responden a una determinada concepcin cultural, pero
que no tienen por qu ser lo ms adecuado para otras sociedades (Du-
bois, 2000:12).
Ser entonces a partir de esta acepcin especca del partenariado que
la AOCI denir el sistema de negociacin entre las partes. sta permite
cerrar el crculo del modelo de cooperacin que se va imponiendo a lo
largo de la primera dcada del siglo XXI: la cooperacin como poltica
pblica voluntaria; la pobreza como mbito prioritario; el pos Consenso de
Washington como referencia bsica, recuperando el papel de los estados
receptores; la relacin entre estados basada por la negociacin entre las
condiciones de los donantes y los documentos estratgicos de los recep-
tores, siempre en base a los cinco principios de Pars; el papel creciente
del sector privado; y un nuevo marco de instrumentos acorde con dichos
principios de apropiacin, alineacin, armonizacin, gestin por resultados
y mutua responsabilidad.
Figura 20. Nuevo consenso AOCI siglo XXI
Objetivos del Milenio
Naciones Unidad
(2000)
Marco Integral
de Desarrollo
Banco Mundial
(MID/CDF) (1998)
Documentos de Estrategia
de Lucha contra la Pobreza
(DELP/PRSP) (1998)
Busan (2011)
Agenda de Accin
de Acra (2008)
Declaracin de Pars
(2005)
El nuevo
consenso
Declaracin de Roma
(2003)
Forjando el siglo XXI
OECD - CAD
(1996)
Fuente: Alfonso Dubois.
118
Hemos concluido por tanto la caracterizacin de la AOCI en base a las siete
variables que hemos destacado. Como hemos podido constatar, la AOCI ha
evolucionado en el tiempo -y sigue evolucionando, como veremos en el
tercer captulo-, pero mantiene ciertos parmetros bsicos que nos permi-
ten explicar su identidad hegemnica. Veremos en el siguiente apartado si
sta es o no coherente con los valores y las identidades de los MSE.
2.2.1.2. Desencuentro entre los movimientos sociales emancipadores y la
Agenda ocial de cooperacin internacional
Una vez analizada la Agenda ocial de cooperacin internacional, pasamos
en este punto a valorar el grado de encuentro o desencuentro entre sta y
los MSE. En este sentido, compararemos las caractersticas de la AOCI, por
un lado, con la denicin de MSE y con las ideas-fuerza de los horizontes
emancipatorios que stos plantean, por el otro.
Antes de comenzar, debemos insistir en la cautela con la que es preciso inter-
pretar este anlisis, ya que ni los MSE son realidades homogneas, ni la AOCI
es una propuesta poltica inmutable y sin aristas. Pese a ello, hemos sido
capaces de detectar patrones y parmetros que podran conformar la identi-
dad tanto de unos como de la otra, tambin podremos extraer una serie de
conclusiones explicativas de las razones del tipo de relacin que mantienen.
Figura 21. Relacin MSE y AOCI
Apuesta por
la sostenibilidad de la vida
y por la diversidad
Enfrentar el Sistema
de Dominacin Mltiple
desde un enfoque global
Democracia
participativa
Identidad colectiva
Defensa del proyecto de
modernidad capitalista
centrado en el crecimiento
econmico
Desarrollo/Subdesarrollo.
Norte/Sur
Partenariado
Donantes/
Receptores
MSE MSE
Agenda
Estrategia poltica y
cultura organizativa
119
Comenzamos por tanto con el anlisis de la relacin entre la AOCI y los
MSE, y lo hacemos a travs de las tres categoras a partir de las cuales he-
mos denido a esta forma de accin colectiva: agenda, estrategia, y cultura
organizativa. As, por un lado, veremos si existen nexos comunes entre
las agendas polticas de los MSE y la AOCI; por el otro, compararemos su
estrategia poltica y cultura organizativa con los valores y dinmicas hege-
mnicas en la cooperacin internacional.
Respecto a la agenda poltica, existe un primer choque entre la apuesta por
la sostenibilidad de la vida y por la diversidad de los MSE y la defensa del
proyecto de la modernidad capitalista que abandera la AOCI -matizada por
la inclusin perifrica del DHS-. En este sentido, los objetivos y prioridades
de una y otra propuesta caminan en sentidos opuestos, ya que son para-
digmas que nacen desde parmetros muy diferentes y que plantean metas
y soluciones divergentes. No vamos a incidir demasiado en esto, ya que en
el primer captulo ya hemos realizado un anlisis comparativo de ambos
enfoques.
A partir de este primer gran desencuentro, se derivan otros que ahon-
dan en la relacin conictiva entre los MSE y la AOCI. As, con respecto
al mbito de la AOCI, los MSE, por lo general, no parten de la existencia
del subdesarrollo como fenmeno aislado, ni de la existencia del Norte
y del Sur, sino de lgicas globales, nacionales y locales generadas por el
Sistema de dominacin mltiple, conformado por diversas dimensiones,
entre las que se encuentra la lgica de la colonialidad. Es en este mar-
co en el que se sita la realidad de los pases, pueblos y poblaciones
empobrecidas.
Por lo tanto, la interdependencia y la interconexin marcaran la relacin
de pases enriquecidos y empobrecidos, basada en una profunda asimetra
de poder, ser y saber, producto histrico que se sostiene por una serie de
parmetros determinados, como ya vimos tambin en el primer captulo.
As, bajo este enfoque, por un lado, se rompe la lgica binaria desarrollo/
subdesarrollo propia de la AOCI; y, por el otro, los MSE asumen que la
lucha contra la pobreza, por s sola, no puede ser su mbito nico de ac-
tuacin, cuya agenda rebasa este problema especco.
No obstante, a pesar de que los MSE trascienden el fenmeno de la po-
breza, nacen en muchos casos como frmulas organizativas de los sectores
populares que pretenden enfrentar su realidad. Si esto no es as en todas
120
las situaciones, s que al menos la gran mayora recoge las prioridades e
intereses de dichos sectores. En todo caso, los MSE no son ni mucho menos
ajenos al fenmeno de la pobreza, aunque lo abordan desde una perspec-
tiva diferente a la hegemnica en la AOCI.
De este modo, los anlisis que realizan sobre sus prioridades (pobreza
estructural, transformacin social, emancipacin, etctera) pueden ser lo-
cales, nacionales o regionales, pero suelen responder a enfoques globales,
incluso civilizatorios. Esto signica, en primer lugar, que no dan por sen-
tado los objetivos y prioridades, que deben ser replanteados junto a los
procedimientos -que es lo nico que la AOCI pone en cuestin-. Por lo
tanto, todo puede y debe ser revisado, sin limitar los debates a cuestiones
tcnicas o a la mera solucin de ciertos problemas.
Adems, en segundo trmino, como dichos fenmenos se enfocan desde
una perspectiva sistmica y multidimensional, stos apelan a la interdepen-
dencia entre procesos, con lo que pobreza y riqueza estn directamente
imbricadas, siendo imposible separar una de otra. De esta manera se alejan
de la consideracin de la pobreza como cuestin aislada y focalizada, sin
relacin alguna con las dinmicas sociales.
En tercer lugar, la pobreza se denira en funcin de todas las dimensiones
de dominacin que impiden la emancipacin de personas y pueblos, tan-
to las individuales como las colectivas, con lo que se trascienden las tres
prioridades de la AOCI: crecimiento econmico, gobernanza y necesidades
sociales bsicas. Al mismo tiempo, la AOCI otorga un papel secundario a
mbitos fundamentales para los MSE: igualdad entre mujeres y hombres,
ecologa, participacin y democracia, cultura, etctera.
Los referentes de bienestar de las propuestas emancipatorias que deenden
los MSE son, en denitiva, mucho ms amplios que el constreido esquema
de la modernidad capitalista, por lo que cualquier cuestin, como la pobre-
za en este caso, se trata desde puntos de vista muy diferentes.
Respecto a las estrategias polticas y a la cultura organizativa que los
MSE deenden e intentar aplicar, stas no guardan una correlacin posi-
tiva con las prcticas habituales en la AOCI. Los MSE, por lo general, no
participan de una lgica de partenariado que se sustenta sobre la invisi-
bilizacin de las asimetras de poder y sobre el no sealamiento de las
responsabilidades actuales e histricas; ni tampoco participan en nego-
121
ciaciones jerarquizadas donde los objetivos ltimos no se discuten, dado
que ya estn prejados.
De esta manera, no se acepta la participacin en el marco de un tringulo
mercado-estado-sociedad civil en el que primen los primeros, y donde esta
ltima tenga reservado un papel instrumental
51
. En este sentido, los MSE
niegan el papel protagnico del mercado, y sealan como antagonistas a
los estados que no responden al necesario respeto hacia la democracia
participativa y la soberana popular. En denitiva, los MSE, en general, no
participan de procesos de concertacin en base a relaciones asimtricas y
donde no se permite el cuestionamiento del conjunto, sino nicamente de
los procedimientos.
Por lo tanto, su apuesta por la democracia participativa y por el sentido de
identidad colectiva -como estrategia y como realidad organizativa- choca
con una consideracin instrumental y legitimadora de la participacin, en
base al modelo liberal-representativo. As, o bien son excluidos por ello de
los procesos de formulacin de estrategias en base a la lgica derivada de
la ecacia de la ayuda, como los ERP, o bien se autoexcluyen al comprobar
que no se asume realmente la apuesta por una participacin intensicada,
libre y sin condicionantes previos.
En todo caso, su lgica confrontativa y de defensa de la participacin real,
activa y de calidad, donde lo cotidiano es parte del proceso emancipador,
haran muy compleja su participacin en este tipo de procesos de partena-
riado, en ausencia de cambios de calado en la identidad de la propia AOCI.
En conclusin, y en trminos generales, podemos armar que los MSE no
son un actor protagnico de la AOCI ya que sta se aleja notablemente
tanto de las agendas polticas que stos proponen como de sus estrategias
y valores de actuacin. En ese sentido, no existe una relacin natural con
la cooperacin internacional hegemnicamente imperante -como s ocurre
con estados, empresas y algunas ONGD-, siendo sta puntual y tangencial
en el caso que se diera.
51
El tringulo sociedad civil, gobiernos y mercados puede dar lugar a marcos de anlisis muy diferen-
tes, ya que son instituciones que, de una manera u otra, prcticamente todas las opciones polticas
contemplan, aunque con naturalezas y roles bien diferentes. En este sentido, aqu nos referimos a la
concepcin hegemnica asumida por el BM, que prima los mercados y limita la accin de la sociedad
civil a un papel de control y logro de una mayor ecacia. En el siguiente captulo haremos referencia
a todo ello bajo la denominacin de capitalismo inclusivo.
122
2.2.2. Relacin entre movimientos sociales emancipadores
y la cooperacin que tiende al desarrollo humano sostenible
La existencia de la AOCI no signica, recordemos, que en el conjun-
to de la cooperacin se asuman ntegramente todos y cada uno de sus
postulados, simplemente se reere a que la cooperacin est denida
en trminos generales por una serie de caractersticas y patrones hege-
mnicos que la condicionan. As, esos condicionantes no tienen por qu
materializarse de igual manera en todos los tipos y en todos los agentes
de cooperacin.
En este sentido, hemos armado que la AOCI es el resultado inestable
del encuentro de dos marcos de referencia, con identidades bien dife-
rentes: el DHS y el Consenso de Washington. A pesar de que el segun-
do ha sido y es hegemnico, tambin existen realidades y procesos de
cooperacin que tienden a situar su punto de equilibrio en posiciones
menos desiguales entre ambos, y se acercan ms a los postulados del
DHS. De esta manera, y con gradacin e intensidad diferente, podemos
encontrar propuestas de cooperacin que no se identicaran con las
caractersticas identitarias de la AOCI, tendiendo ms a asumir los pos-
tulados del DHS.
Estas propuestas de cooperacin internacional ms vinculadas al Desa-
rrollo Humano Sostenible (CDHS) suelen encontrase fundamentalmente,
dentro del mbito del Estado espaol, en los documentos estratgicos,
en los anlisis y en las prcticas de algunas instituciones de la coopera-
cin descentralizada, as como en las de muchas ONGD
52
. Precisamente
en el diagnstico que forma parte de la investigacin, y del que a con-
tinuacin aportaremos algunas claves, hemos analizado especcamente
52
Como veremos en el diagnstico realizado en el apartado siguiente, la cercana de los Planes Es-
tratgicos y de las iniciativas que ha impulsado por ejemplo la cooperacin vasca (Plan Estratgico
y Director 2008-2011), la catalana (Plan Director de Cooperacin 2007-2010) o la asturiana (Plan
Director de Cooperacin asturiana 2009-2012) se sita ms cercana a los postulados del DHS que a
los de la AOCI. A su vez, documentos de referencia como los sucesivos anlisis de la Realidad de
la Ayuda que dinamiza Intermn Oxfam (www.intermonoxfam.org/es/informate/publicaciones/estu
dios/realidad-de-ayuda), las propuestas del movimiento feminista incluido en el proceso de Dilogos
Consonantes (Sanabria 2012), y los documentos estratgicos de muchas ONGD como Alboan (2011),
Mundubat (2011), Veterinarios sin Fronteras (2011), Entrepueblos (2012), Solidaridad Internacional
(2009), Mugarik Gabe (2012), avalan la existencia de un enfoque ms crtico y transformador, tam-
bin presente en las publicaciones de autores como Martnez, I. (2011; 2009), Martnez Oss (2011),
Dubois (2000, 2011), Fernndez (2006) y Unceta (2012). Se trata de enfoques y propuestas diferentes
por lo que no son asimilables-, pero pese a su diversidad tienden a asumir el DHS como referencia
bsica.
123
la cooperacin descentralizada, con el objetivo de conocer cul ha sido la
relacin entre los MSE y este enfoque de cooperacin, que en principio
parecera ms prximo a generar una alianza slida y estable.
No obstante, resulta conveniente apuntar, que con esto no queremos ar-
mar que la CDHS es exclusivamente patrimonio de la cooperacin des-
centralizada y/o de la impulsada por ONGD. En este sentido, estimamos
que la CDHS podra encontrarse en cualquier tipologa de cooperacin,
siendo el resultado de dos variables que interactan: la voluntad poltica,
por un lado; y los condicionantes de cada tipologa de cooperacin, por
el otro.
De esta manera, el equilibrio resultante entre estas dos fuerzas nos dir
si cada agente y tipologa de cooperacin se encuentra ms cerca de los
parmetros de la modernidad capitalista o del desarrollo humano sosteni-
ble. Los condicionantes son especcos de cada frmula de cooperacin
-descentralizada, estatal, multilateral- y de su contexto, aunque destacamos
alguna variable que dene la potencialidad mayor o menor de asumir el
DHS como referencia: quines son los agentes prioritarios y las alianzas
fundamentales (estados, organizaciones sociales, empresas); cmo es la
relacin con la ciudadana, el control de sta y los sistemas de rendicin
de cuentas; cul es la inuencia de las relaciones internacionales y de la
poltica exterior en la denicin de prioridades (muy desigual en un es-
tado que en una comunidad autnoma o en una ONGD, por ejemplo);
cul es el peso especco de las dinmicas econmicas y comerciales en
la concrecin de contenidos, etctera. As, estos condicionantes establecen
un punto de partida diferente para cada tipo de cooperacin, y para cada
agente dentro de sta.
A pesar de ello, entendemos que dichos condicionantes no son sucientes
para explicar completamente el enfoque de cooperacin que se asuma. Es
por tanto la voluntad poltica la que en ltima instancia puede hacer que,
pese a las limitaciones sealadas, la cooperacin estatal o multilateral -o
parte de ellas- pueda entenderse como tendente a asumir al DHS como re-
ferencia fundamental
53
. En sentido contrario, podramos encontrar tambin
53
En este sentido, podemos encontrar en la cooperacin bilateral y multilateral documentos estratgi-
cos e iniciativas que bien podramos situar en las claves del DHS. Por ejemplo destacamos el Plan
Director de la Cooperacin Espaola 2005-2008 y 2009-2012, as como la Iniciativa ART del PNUD
para generar espacios de articulacin en torno al desarrollo humano local (www.aer.eu/leadmin/
user_upload/MainIssues/International_Solidarity/UNDP/.dam/l10n/es/ART2007Esp.pdf).
124
agentes y estrategias de la cooperacin descentralizada y/o de las ONGD
que se pudieran denir de manera categrica bajo el prisma de la moder-
nidad capitalista.
Por todo lo dicho, la CDHS no puede ser analizada como un modelo espe-
cco y cerrado, ni tampoco signica que asumir de manera prioritaria el
enfoque de DHS aleje por completo la inuencia de la modernidad capi-
talista y de la AOCI
54
. En este sentido, entre los extremos de alineamiento
absoluto con el Consenso de Washington, por un lado, y con el DHS, por
el otro, existen mltiples escenarios para la CI, donde ambos enfoques tie-
nen una mayor o menor inuencia, en funcin de la voluntad poltica y de
los condicionantes de cada agente. Por tanto, se trata de una cuestin de
gradacin, y no de una modelizacin especca. De esta manera la CDHS
es una categora que a pesar de no vincularse directamente a una tipologa
especca, nos puede permitir analizar las razones del encuentro o desen-
cuentro entre un enfoque poltico determinado de cooperacin -aunque
con condicionantes diversos, repetimos- y los MSE.
Partiendo de ah, pasamos a continuacin a exponer cules seran las
caractersticas que, en este tira y aoja constante entre agenda hegem-
nica y DHS, entre voluntad poltica y condiciones de partida, podran
acotar lo que entendemos por cooperacin tendente al desarrollo hu-
mano sostenible. No hace falta decir que en ningn caso se trata de de-
niciones, sino nicamente de variables a las que tenderan, en mayor
o menor grado, los agentes que apuesten por el DHS como referencia
terica y prctica, y que los alejan, de una forma u otra, de las caracte-
rsticas hegemnicas en la AOCI. Destacamos as que este enfoque de
cooperacin tendera a:
Asumir o incorporar a sus anlisis, propuestas e iniciativas, el con-
junto o parte de los conceptos-clave que caracterizan al DHS, como
bienestar, desarrollo de capacidades, procesos de empoderamiento,
participacin, sostenibilidad, equidad, etctera.
Abordar el subdesarrollo y la pobreza desde referentes normativos
diferentes al hegemnico. Sus anlisis tenderan a ser ms sistmicos
54
Como veremos a continuacin, precisamente una de las cuestiones que incide en el tipo de relacin
que mantienen los MSE con la CDHS, es la inuencia y adaptacin que sta ltima hace de algunas de
las seas de identidad de la AOCI, marcada, como ya hemos indicado, por la referencia hegemnica
del Consenso de Washington.
125
e integrales, vinculados a dinmicas globales, regionales, nacionales y
locales. Por tanto, asumiran con mayor naturalidad los principios de
interdependencia y de responsabilidad compartida, por lo que la coo-
peracin tambin habra de tener un papel signicativo en los pases
del Norte global, y no nicamente en el Sur global. En este sentido, la
actitud frente al statu quo es ms confrontativa, aunque con diferen-
cias signicativas en este punto.
Ampliar el concepto de desarrollo y de pobreza, desde una perspecti-
va ms multidimensional, incluyendo sectores que trascienden los tres
prioritarios para la AOCI. As, esta cooperacin integra mbitos como
la participacin, los derechos humanos, el empoderamiento de mu-
jeres, la educacin para el desarrollo (investigacin, sensibilizacin,
movilizacin, articulacin, formacin), etctera.
Aceptar la condicionalidad como caracterstica de la CI, pero en base
a referentes universales positivos, como la igualdad entre mujeres y
hombres, los derechos humanos, la sostenibilidad ecolgica, la apro-
piacin democrtica, etctera. Adems, estas condiciones se dialogan
en sistemas de partenariado menos verticales e impositivos que los
que denen a la AOCI.
Entender la participacin como una premisa para poder desarrollar
verdaderos procesos de empoderamiento, reconociendo a los actores
sociales, en mayor o menor grado, como sujetos de su propio futu-
ro. De esta manera, amplan la gama de actores fundamentalmente
sociales- que potencialmente podran participar de la cooperacin in-
ternacional.
Participar en el debate sobre la nanciacin de la ayuda, pero negan-
do la exclusividad de lo cuantitativo como referencia central. Asimis-
mo, se implican en el debate sobre la ecacia, pero no nicamente
en su vertiente ecientista -que prioriza la gestin de los recursos de
la ayuda-, sino que apelan al bienestar, sin eludir entonces el debate
sobre el impacto en trminos de desarrollo.
126
Figura 22. Tendencias de la CDHS
Cooperacin ms vinculada al desarrollo humano sostenible tendencia a:
Asumir el DHS como marco terico y prctico de referencia.
Abordar el subdesarrollo y la pobreza a partir de visiones ms sistmicas e
integrales, vinculadas a dinmicas globales, regionales, nacionales y locales.
Ampliar el concepto de desarrollo y de pobreza, desde una perspectiva ms
multidimensional.
Aceptar la condicionalidad vinculada a referentes universales positivos.
Asumir la participacin ms all de lo instrumental.
Entender la ecacia en trminos de desarrollo y no de gestin de la ayuda.
La naturaleza de este enfoque de cooperacin, pese a su diversidad, no
podra denirse por la identidad hegemnica de la AOCI, ya que los
puntos de equilibrio de la CDHS seran menos favorables al Consenso
de Washington, incluso llegando a denirse completamente bajo los
parmetros bsicos del DHS. De esta manera, se trata de una coopera-
cin basada en parmetros diferentes. En este sentido, y al igual que
armamos en el segundo captulo que DHS y MSE deberan encontrarse
-al menos en el plano terico, ya que comparten muchos puntos en co-
mn-, tambin podramos pensar que la CDHS -sobre todo la que asume
todos sus conceptos clave- debera favorecer su alianza estratgica con
los MSE, al compartir ciertos parmetros identitarios. De esta manera,
podramos pensar que la relacin entre ambas debera ser mayor y ms
natural, ya que compartiran parmetros polticos y estratgicos que la
posibilitaran.
No obstante, y esta es la tesis que queremos defender en este apartado,
creemos que la terica sinergia entre MSE y CDHS no se desarrolla ple-
namente en la prctica, dando lugar a que los MSE tengan con sta una
relacin escasa, tangencial, y generalmente no natural respecto a la identi-
dad de estas formas de accin colectiva. De esta manera, concluimos que
127
tampoco es posible considerar a los MSE actores prioritarios de la CDHS
55

bajo las circunstancias actuales.
Figura 23. Relacin entre MSE y CDHS
Escasa
Tangencial
No natural
CDHS MSE
Relacin
Esta tesis se sustenta bajo la armacin de que la CDHS sigue estando
inuenciada en parte por las lgicas hegemnicas de la AOCI. En este sen-
tido, la CDHS asume en la prctica -aunque adaptndolos, como veremos
a continuacin- algunos de los parmetros denitorios de la AOCI, lo que
provoca un desencuentro relativo con los MSE, en grado y matiz diferente.
Esto no signica que la relacin entre MSE y CDHS no exista; como des-
pus analizaremos ms en concreto para la cooperacin descentralizada
del Estado espaol durante el perodo 2008-2011, esta relacin se ha pro-
ducido, y en ocasiones en trminos de alianza -lo que sin duda supone un
avance signicativo respecto a la AOCI-.
No obstante concluimos que, en trminos generales, y a pesar de que se
generan una serie de condiciones que facilitan la relacin entre CDHS y
MSE, stos siguen sin ser protagonistas de este enfoque de cooperacin,
por lo que es necesario tambin repensar la CDHS para que transite hacia
una identidad en la que se puedan articular y aliar MSE, ONGD, institucio-
nes y otras organizaciones sociales comprometidas con la emancipacin.
En todo caso, el desencuentro entre MSE y CDHS no es producto de un
rechazo explcito hacia los MSE -como podra derivarse del anlisis de la
AOCI-, sino que la CDHS, en general, implcitamente no los asume como
agentes relevantes. De esta manera, el rechazo no se produce en trminos
55
En el apartado 2.2.3 analizaremos el caso de la cooperacin descentralizada del Estado espaol (que
tericamente se podra entender como CDHS) y ofreceremos datos concretos para ahondar en la tesis
de que los MSE tampoco son actores prioritarios en este enfoque de cooperacin.
128
de discurso o de voluntad poltica -donde los nexos pudieran ser ms cla-
ros-, pero s se materializa a la hora de la denicin de prioridades y a la
hora de la implementacin
56
.
En el proceso de investigacin
57
-en el que se incluye el diagnstico que
expondremos en el siguiente apartado, as como los estudios de caso de
LVC y MMM- destacamos ocho motivos que generan esta situacin de des-
encuentro relativo entre MSE y CDHS. stos pueden ser agrupados en dos
grandes mbitos: por un lado, el enfoque de desarrollo que subyace a la
realidad de la CDHS; por el otro, la acepcin de ecacia que asume este
tipo de cooperacin. Entendemos as que en la concrecin de cmo la
CDHS entiende en la prctica ambos conceptos -desarrollo y ecacia- resi-
de la explicacin del tipo de relacin que mantiene con los MSE.
Figura 24. Razones del desencuentro entre MSE y CDHS
Mantenimiento de la lgica
Norte/Sur
El mbito global
no es prioritatio
Asimetras de poder
entre los agentes
No espacios dilogo
abierto y horizontal
Multidimensionalidad
de la CI no asumida
Desarrollo como proceso
cortoplacista y coyuntural
Enfoque de desarrollo
Ecacia en clave
de resultados
Proyecto como instrumento
hegemnico
Herramientas en clave
de resultados
Requisitos administrativos
que priorizan agentes
ecaces e histricamente
insertos en las lgicas
de cooperacin
Enfoque de ecacia
56
Por supuesto, esto no signica que no se documenten casos en los que s ha existido una relacin
ms natural y estable entre cierta cooperacin CDHS y ciertos MSE. De igual modo, tambin podemos
documentar rechazos explcitos hacia los MSE como agentes de cooperacin. No obstante, no pode-
mos extrapolar estas realidades excepcionales a la generalidad de la cooperacin CDHS.
57
Todas estas razones del desencuentro se analizan con mayor concrecin tanto en el apartado poste-
rior (donde se recogen los resultados del diagnstico), as como en los estudios de caso sobre LVC
y MMM, que como hemos indicado anteriormente formarn parte de un Cuaderno de trabajo de
Martnez, Casado e Ibarra, que se publicar en junio de 2013.
129
Respecto al enfoque de desarrollo, destacamos cuatro razones que ahon-
dan en el alejamiento entre la CDHS y los MSE. En primer lugar, a pesar
de que el acercamiento a los fenmenos del desarrollo y de la pobreza es
ms integral y sistmico que en la AOCI, existe una clara separacin entre
el Norte y el Sur como realidades que, en la prctica, son analizadas de
manera autnoma y distinta.
De esta manera, y aunque la CDHS asume con ms naturalidad el con-
cepto de responsabilidad compartida frente al fenmeno de la pobreza
-algo que la AOCI implcitamente no asume-, no se trata de un principio
que se integre plenamente en la prctica de las estrategias e iniciativas
que la CDHS impulsa. Esto se ejemplica en dos caractersticas de este
tipo de cooperacin: por un lado, la dicultad de asumir el mbito glo-
bal como espacio prioritario de actuacin -frente al local o al nacional-;
por otro, la explcita distincin de tareas entre agentes y tareas en el
Sur global y en el Norte Global, que cuentan adems con capacidades
presupuestarias muy desiguales -siempre a favor de la cooperacin rea-
lizada en el Sur-.
En este sentido, empezando por el primero de los puntos, se diculta el
apoyo a estrategias globales, y por tanto a las iniciativas que las redes in-
ternacionales -caracterstica identitaria de muchos MSE- pudieran plantear.
As, la apuesta por la responsabilidad compartida, por la interdependencia,
por los anlisis sistmicos y por los procesos integrales, no conllevan para
la CDHS, en trminos generales, la necesidad de priorizar el mbito global
como escenario de actuacin. De esta manera, y aunque ste es hoy en
da estratgico a la hora de abordar cualquier proceso de emancipacin, la
CDHS no traslada su discurso a una prctica en la que se faciliten dinmi-
cas de este tipo. Por lo tanto, de entrada se complejiza el tipo de relacin
entre CDHS y MSE, y prcticamente se circunscribe la misma a las lgicas
locales y nacionales, en las que tambin participan, pero que no incluyen
ni mucho menos toda su agenda y prctica poltica.
Pero, adems, la lgica de diferenciacin entre el Norte y el Sur se explicita en
la desigual distribucin de fondos -en una relacin en torno al 90% Sur/10%
Norte
58
-, y sobre todo en la desigual distribucin de mbitos sectoriales de
trabajo entre un caso y el otro. De este modo, la educacin para el desarrollo
(ED) es el mbito natural de la cooperacin en el Norte. sta consiste, a gran-
58
Eso para el caso de una CDHS que concediera una relevancia signicativa al Norte
130
des rasgos, y en su acepcin ms amplia, en la puesta en prctica de procesos
e iniciativas de incidencia poltica, investigacin, sensibilizacin, articulacin
poltica, movilizacin, etctera; en ltima instancia, actividades que persiguen
la generacin de una ciudadana crtica y emancipada, incidiendo especca-
mente en las asimetras entre pases enriquecidos y empobrecidos
59
.
Por el contrario, ni el mbito ni el espritu de la ED se incorporan en la
cooperacin que cuenta con ms fondos, que es la que se desarrolla en
el Sur Global. Ah slo son posibles actividades de desarrollo entendi-
das en sentido estricto
60
, vinculadas a sectores especcos como las ne-
cesidades sociales bsicas, desarrollo rural o agrario, tejido econmico,
derechos humanos, etctera. Por tanto, lo que se posibilita en una zona
geogrca determinada no se permite en la otra, explicitando las lgicas
diferentes con las que se asume la responsabilidad de cada quin. De
esta manera, los MSE se ven de nuevo limitados en su relacin con la
CDHS, ya que impide poner en prctica una agenda nica y articulada,
a travs de la CI, nicamente podran desarrollar su identidad de gene-
racin de ciudadana crtica en el Norte -y no en el Sur, al menos teri-
camente-, mientras que slo podran establecer procesos alternativos de
soberana alimentaria o de economa solidaria, por ejemplo, en el Sur,
y nunca en el Norte.
As, nos encontramos ya un primer desencuentro, producto del manteni-
miento en la CDHS del enfoque Norte-Sur, desde la no asuncin plena de
la responsabilidad compartida como principio. En este sentido, tanto la
lgica global como la lgica de articulacin internacional de agendas de
los MSE no casan con las caractersticas que este formato de cooperacin.
En segundo lugar, esta misma dinmica de responsabilidad asimtrica entre
Norte y Sur se traslada, pero en sentido contrario, a la hora de denir las
capacidades y poderes dentro de la cadena de agentes de la CDHS. En este
sentido, la CDHS no comparte con la AOCI el concepto de condicionalidad
entendida como no negociacin de objetivos comunes -ya que se imponen
los propios de la modernidad capitalista- en espacios asimtricos de debate
entre donantes y receptores. A pesar de ello, la CDHS no ha establecido
59
Hablamos desde un punto de vista terico, ya que realmente habra que analizar en la realidad
quines realizan estas actividades, bajo que enfoques y objetivos, y qu impacto tienen sobre la
ciudadana, la organizada y la general.
60
Como despus veremos en el segundo motivo del desencuentro entre CDHS y MSE, se trata de una
concepcin del desarrollo que slo asume la lgica de desarrollo hacia fuera, no la del fortalecimien-
to de sujetos ni la de generacin de las condiciones para una transformacin duradera.
131
mecanismos propios de dilogo poltico y negociacin que puedan revertir
las asimetras de poder existentes, por lo que, en general, no incide posi-
tivamente sobre las muy notables desigualdades entre los agentes partici-
pantes a la hora de establecer prioridades.
Con ello queremos decir que en la CDHS tambin existe una cadena de la
ayuda, quiz menos vertical y con una posicin menos predeterminada. En
este sentido, s es cierto que la cercana y el dilogo directo entre diferentes
actores es mayor en la CDHS que en la AOCI. No obstante, cuando este
dilogo se produce se hace fundamentalmente de manera bilateral, y ape-
nas en espacios abiertos y amplios de negociacin y de debate poltico
61
. Y
en el caso de que estos espacios se den, normalmente no suelen participar
en ellos los movimientos sociales.
Por lo tanto, en la hipottica negociacin de los trminos de la CDHS, los
MSE no suelen intervenir, de forma que, no se establecen las condicio-
nes para que se produzca un verdadero dilogo sobre enfoques, objetivos
y estrategias. stos son establecidos fundamentalmente por los donantes,
mientras que la participacin -o la consulta- se circunscribe a los actores
habituales de la cooperacin, ONGD, empresas, etctera. De esta manera,
sin poder participar en la constitucin de la agenda de cooperacin, nica-
mente pueden acceder a aqullos formatos de cooperacin que al menos
no sean contrarios a su identidad, y nunca desde una relacin de horizon-
talidad y de alianza poltica.
En tercer lugar, la CDHS no slo no altera las asimetras Norte-Sur y donan-
te-receptor, sino que adems tiende a ceirse a un enfoque de desarrollo en
una acepcin no plenamente multidimensional, que prioriza en la prctica
el qu sobre el quin y el cmo, as como el corto plazo frente al largo. Ello
incide directamente en el tipo de agentes, estrategias e iniciativas que la
CDHS apoya e impulsa, que generalmente no pivotan sobre los aspectos ms
estructurales del desarrollo, sino sobre los ms inmediatos y coyunturales.
En este sentido, se prima el desarrollo hacia fuera y de impacto inmedia-
to, frente a las lgicas que entienden los procesos emancipatorios como
61
El encuentro entre actores se produce en espacios en los que se encuentran donante y receptor de
ayudas, al que se puede sumar la contraparte del Sur; otras veces se produce entre donante y articu-
laciones de ciertos agentes especcos; en ocasiones, en el marco de Consejos Asesores o de Coordi-
nacin, donde suelen estar actores de cooperacin, aunque fundamentalmente del Norte. Solamente
en el caso de ciertas experiencias de cooperacin en base a Estrategias-pas se posibilita un dilogo
entre todos los actores implicados.
132
dinmicas de largo recorrido, integrales, profundas y complejas, donde las
cuestiones de quin se convierte sujeto de cambio y cmo se cimenta dicho
cambio son al menos tan importantes como los avances conseguidos en un
breve espacio de tiempo.
Con todo ello, la CI, incluso la CDHS, tiende a eludir estas cuestiones,
menos visibles pero estratgicas, que son consustanciales a la identidad,
las agendas y las estrategias polticas de los MSE, generndose otra razn
ms de desencuentro. De esta manera, si los tiempos de la emancipacin
son largos; si los logros se miden por la capacidad de generar conciencia
crtica y agenda civilizatoria alternativa, los MSE le apuestan a una dimen-
sin amplia de la transformacin, que no siempre encuentra acomodo en
la CDHS.
Con esto no menoscabamos la importancia de lo inmediato, del impacto
a corto plazo, ni mucho menos. Como ya dijimos, los procesos emancipa-
torios son continuos y progresivos. Pero los avances visibles son slo una
parte del todo. En este enfoque ms integral, cobran tambin importancia
dos elementos: el primero, la lgica del fortalecimiento de las capacidades
de los sujetos de emancipacin, el quin provoca y genera dichas transfor-
maciones, desde la premisa de que la capacidad de ese quin para asumir
dicha tarea es un elemento estratgico; el segundo, la coherencia entre el
presente y el futuro, el avance gradual, constante y progresivo en la re-
duccin de las asimetras de poder, que exige de lgicas especcas que
trascienden el corto plazo.
En denitiva, se resalta la importancia del qu, del quin y del cmo. La-
mentablemente, y como veremos despus al analizar el enfoque de ecacia
que dene a la CDHS, todas estas cuestiones vinculadas al fortalecimiento
de sujetos o a la generacin de condiciones a medio y largo plazo para la
transformacin suelen tener un papel subalterno en la cooperacin ms
vinculada al desarrollo humano sostenible.
En cuarto lugar, dentro ya de este estrecho enfoque de desarrollo explicado
en los prrafos anteriores, la CDHS ni siquiera asume de manera integral la
multidimensionalidad como premisa. En este sentido, tambin en la CDHS
las dimensiones econmica y social del desarrollo tienen un peso espec-
co muy fuerte, no as la poltica. Aunque parte de esta cooperacin que se
sita dentro del marco de la AOCI pudiera estar vinculada a otros enfoques
como la economa social y solidaria, o a abordajes no asistencialistas de las
133
necesidades sociales bsicas, el resto de mbitos sectoriales siguen siendo
minoritarios. De esta manera, el empoderamiento de mujeres, los derechos
humanos, la identidad cultural, la ecologa, etctera, siguen situndose en
la periferia de la cooperacin internacional, y no en su centro
62
. Esto pro-
duce otro desencuentro respecto a las agendas que deenden los MSE, ms
amplias y diversas.
En denitiva, vemos que la CDHS, aunque no asume de manera explcita el
enfoque de desarrollo de la AOCI, tampoco lo hace de manera plena res-
pecto al DHS. En este sentido, se queda en tierra de nadie, asumiendo una
mutacin de los parmetros de la AOCI, pero sin liberarse de stos. Esto
permite tericamente un mayor acercamiento entre MSE y CDHS, pero en
la prctica ste no se produce natural y establemente, dando como resulta-
do que el enfoque de desarrollo asumido por la CDHS rechaza, aunque im-
plcitamente, a los MSE por diferentes motivos: al mantenerse al margen de
las lgicas globales; al no generar verdaderos espacios de dilogo poltico y
de negociacin; al impedir el desarrollo natural de la lgica de generacin
de ciudadana crtica, sobre todo en el Sur, as como de sus mbitos de
actuacin ms naturales; al minusvalorar la importancia del fortalecimiento
integral de sujetos, algo intrnsecamente vinculado a la naturaleza de los
MSE y a sus agendas de emancipacin.
Relacionado con todo lo dicho hasta ahora, nos adentramos en el segundo
mbito del desencuentro entre MSE y CDHS: el enfoque de ecacia. Antes
de nada, es necesario reconocer que la acepcin de ecacia que recoge la
AOCI -centrada endogmicamente en la propia ayuda y en una lgica de
eciencia en el uso de los recursos- no es compartida por la CDHS. Por
el contrario, esta ltima s afronta el reto normativo de redenir y replan-
tearse qu es el desarrollo, cmo conseguir impacto, qu es una lgica de
desarrollo ecaz.
No obstante, la ecacia -y aqu ya entramos en el quinto motivo del desen-
cuentro- se identica fundamentalmente con la consecucin en el menor
tiempo posible de resultados concretos, seguros, visibles y cuanticables.
Como es fcilmente deducible, esto est vinculado a lo que antes sealba-
mos sobre la vocacin hacia fuera del enfoque de desarrollo de la CDHS,
dando lugar a una lgica de obtencin rpida de resultados a la hora de
enfocar los procesos e iniciativas de cooperacin.
62
Esta idea ser reforzada con los datos obtenidos en el diagnstico de la cooperacin descentralizada
del Estado espaol.
134
Esta formulacin de la ecacia choca con la que se derivara de plantear-
la en trminos de avances emancipatorios, incluso en trminos del DHS.
As, entender la ecacia como impacto sobre la sostenibilidad de la vida,
la diversidad o la democracia participativa, exigira reexiones, debates,
planteamientos, herramientas e instrumentos mucho ms complejos que
los realmente existentes en la CDHS. Debera asumirse tambin que las
estrategias de transformacin no son procesos lineales sino dialcticos, que
ofrecen resultados en el largo plazo, y que es necesario contar con el papel
protagnico de la incertidumbre y de lo complejo.
En este sentido, los sujetos, lo cualitativo, lo no cuanticable, lo complejo,
lo abierto, la exibilidad, lo simblico, el enfoque de proceso, la creativi-
dad, la osada y la apuesta por el largo plazo, entre otras, son, adems de
las mejoras tangibles y prcticas, cuestiones intrnsecas a los procesos de
emancipacin, e inherentes a los MSE. Desgraciadamente, la CDHS no los
asume de manera natural, incluso construye unas dinmicas de funciona-
miento que complejizan la insercin de estas variables en la prctica.
A este respecto, la CI ha generado un armazn tcnico-administrativo que es
coherente con la bsqueda de ecacia en clave de resultados inmediatos, pero
no tanto con la ecacia emancipadora. Esto lo podemos comprobar en tres
niveles -que suponen el sexto, sptimo y octavo motivo del desencuentro, de-
rivados todos ellos de este enfoque de ecacia-, referidos a los instrumentos,
las herramientas y los requisitos establecidos en los decretos y convocatorias.
Por ello, en sexto lugar, destacamos la coherencia del instrumento estrella
de la CDHS el proyecto de cooperacin
63
con la ecacia en clave de resul-
tados. ste plantea la consecucin de una serie de objetivos muy concretos
en un tiempo corto, que oscila habitualmente entre los 12 y los 24 meses;
al nalizar este perodo, la ecacia exige la consecucin de logros verica-
bles y fcilmente comprobables. Este tipo de instrumento de cooperacin
no es acorde a un enfoque de proceso y de largo plazo, tal y como hemos
sealado que todo proceso emancipatorio requiere. No obstante, s que es
cierto que pudiera ser posible concatenar proyectos consecutivos dentro de
un mismo proceso, pero la incertidumbre que genera la posibilidad de no
nanciacin ulterior, o la necesidad de resultados que va implcita a cada
proyecto, complejizan esta posibilidad. En este sentido el proyecto, y en
general el marco de instrumentos asociados a ste, guardan coherencia con
63
Existen nuevos instrumentos en la actualidad (convenios, programas, apoyo presupuestario, etctera)
pero no son sino variaciones respecto al proyecto, con el que comparten enfoque de ecacia.
135
la perspectiva cortoplacista y de desarrollo hacia afuera apuntadas como
norma habitual de la CDHS.
En sptimo lugar, la dinmica pro resultados inmediatos del enfoque de eca-
cia y del marco instrumental asumido por la CDHS se refuerza con las herra-
mientas tcnicas habituales, vinculadas a la planicacin, formulacin, segui-
miento y evaluacin a las diferentes fases del ciclo de vida de los proyectos,
donde destaca el papel prioritario del Enfoque de Marco Lgico (EML). As, ste
plantea una metodologa de formulacin basada en la lgica causa-efecto, que
obliga a la obtencin de unos objetivos y resultados determinados en un tiem-
po corto -medidos a travs de indicadores- mediante la realizacin de diversas
actividades que consumen recursos. El conjunto se completa con una serie de
hiptesis que pudieran hacer variar la lgica del proyecto.
De este modo, y aunque pudiramos argumentar que las metas no tendran
por qu ser concretas y visibles en un corto espacio de tiempo, que los indi-
cadores no deberan ser nicamente cuantitativos, o que las hiptesis indican
una asuncin de cierta incertidumbre, la identidad que subyace tras este tipo
de herramienta tiende a primar la acepcin de la ecacia en funcin de re-
sultados inmediatos. En este sentido, primero, los objetivos y los resultados
se suelen entender como metas nales, y no como puntos de inexin de los
procesos; segundo, el fortalecimiento de sujetos y la generacin a largo plazo
de condiciones para el desarrollo pocas veces se puede integrar en la lgica
actividad-resultado-indicador; y tercero, las hiptesis representan fundamen-
talmente la garanta de que en la formulacin del proyecto se ha previsto
toda alteracin posible, sin asumirse la incertidumbre y la complejidad como
un elemento bsico de todo proceso de emancipacin.
En esta misma lgica, el EML se extiende al resto de fases del ciclo de vida
de los proyectos -nanciacin, seguimiento y evaluacin-, de manera que
se valora la concrecin presupuestaria, as como el seguimiento y evalua-
cin de los resultados obtenidos en el breve espacio de vida de un proyec-
to
64
. De esta manera, parece complicado insertar la realidad de las estrate-
gias y sujetos emancipatorios dentro de los estrechos cnones de la CDHS.
Precisamente la rendicin de cuentas -cuestin muy relevante en la coo-
peracin en los ltimos aos-, incide en la prctica en este mismo sentido.
Si bien este concepto ha sido reivindicado por la sociedad civil como una
herramienta para repolitizar las relaciones y distribuir mejor las responsabi-
64
Por supuesto, existen tipologas de evaluacin y sistematizacin que escapan a esta lgica, pero no
son las hegemnicas, que s se vinculan al anlisis de los indicadores preestablecidos.
136
lidades entre los agentes participantes de la cadena de la ayuda, el modelo
vigente termina fomentando la instrumentalizacin y generando una lgi-
ca tecnocrtica en sus relaciones (Martnez, 2011:52), ya que son enten-
didas con demasiada frecuencia en su versin ms limitada, que consiste
en atender los requerimientos de justicacin nanciera impuestos por los
nanciadores (Martnez Oss, 2011:20).
Para el caso de las ONGD -pero que podra ser extensible a cualquier agente-,
el actual sistema de rendicin de cuentas, lejos de resaltar las potencialida-
des de las ONGD para favorecer procesos de apropiacin y fortalecimiento
del tejido asociativo local, las acaba limitando, precisamente por ese carcter
instrumental y tcnico que imprime a las relaciones (Martnez Oss, 2011:52).
Es por tanto este carcter instrumental y tcnico de la cooperacin el que
impera tambin en la CDHS, generando todo un andamiaje administrativo
que implcitamente excluye a los MSE. As, la mal llamada racionalidad
administrativa se impone como nica interpretacin posible de los mar-
cos legales, cediendo espacio a las propuestas de transformacin social
(Martnez Oss, 2011:20). Llegamos entonces a la octava y ltima de las
razones de desencuentro: la lgica de la ecacia para la obtencin de re-
sultados prioriza a los actores capaces de responder a la urgencia y a las
caractersticas tcnicas y administrativas derivadas de la misma.
La CDHS, de esta manera, prima a quienes responden a estos requeri-
mientos de visibilidad, concrecin y cortoplacismo, ya que su identidad
organizativa se adapta a este tipo de ecacia. Sern entonces las empresas,
las ONGD, las consultoras, etctera, quienes estn en mejor disposicin de
responder a estas premisas, pero no as los MSE, que plantean una cultura
organizativa mucho menos ecaz -en el sentido de la CDHS-.
En esta lgica, los MSE ven entonces que, en muchas ocasiones, ni siquie-
ra pueden acceder a las diferentes convocatorias por los innumerables y
diversos requisitos que se solicitan
65
, fundamentalmente en dos mbitos:
65
Este aspecto resulta evidente tanto en los estudios de caso realizados con la MMM y con LVC, como
en el diagnstico sobre la cooperacin descentralizada. En el primer caso, por la exigencia de contar
con personalidad jurdica propia para poder acceder a las subvenciones, elemento que se convierte
en una dicultad insalvable para muchos MSE, quienes en el mejor de los casos solicitan estas sub-
venciones a travs de una ONGD aliada o amiga. En el diagnstico de la cooperacin descentralizada
realizado, y que presentaremos en el siguiente punto, se ha podido constatar, entre otras cuestiones,
la centralidad otorgada a los Registros de Organizaciones, en dos sentidos: uno, por la obligatoriedad
de que las entidades se inscriban en los mismos para poder acceder a las diferentes lneas de sub-
venciones, y por otro, porque los requisitos establecidos para formalizar esta inscripcin nos remiten
directamente a la idea de priorizar ante todo a actores ecaces.
137
el administrativo y el nanciero. Sobre el administrativo, enumeramos al-
gunos ejemplos: la formalidad de contar con una personalidad jurdica;
la inscripcin en registros pensados para otros actores; la exigencia de
recoger la cooperacin al desarrollo de manera explcita en los estatutos;
la imposibilidad de acceder a ciertas convocatorias si no se ha participado
con anterioridad en las mismas; la exigencia de documentos que garanticen
la formalidad de los procesos internos, etctera.
Sobre el mbito nanciero, destacamos la necesidad de demostracin pre-
via de una capacidad de gestin de fondos, o la presentacin de docu-
mentos contables y de auditora como requisito. Todos estos son algunos
ejemplos de requisitos que convierten a la CDHS en un mbito restringido
para ciertos agentes, de difcil acceso a los MSE, donde su informalidad y
su desencuentro histrico con la CI generan una dinmica de divergencia
exponencial respecto a sta.
En conclusin, vemos cmo la cercana terica entre CDHS y la identidad
de los MSE no se maniesta en la prctica. La razn fundamental -sobre la
que abundaremos en el siguiente apartado para el caso de la cooperacin
en el Estado espaol-, es que la CDHS no asume de manera rigurosa y
coherente el enfoque de DHS, siendo su marco de referencia una mezcla
hbrida de ste con los parmetros hegemnicos en la AOCI. El resultado
es una mutacin sui gneris de stos que, si bien la acerca ms a los MSE
que la AOCI, no supera la dinmica de desencuentro.
As, como ya hemos visto, el enfoque real del desarrollo es mucho ms es-
trecho que el del DHS, dando lugar a una cooperacin fundamentalmente
de carcter local o nacional; que no asume la integralidad del desarrollo,
sino su versin ms limitada; que prioriza a los actores que garantizan e-
cacia, rapidez y la obtencin de metas comprobables; y que ha generado
todo un armazn tcnico-administrativo coherente con esta forma de en-
tender el desarrollo y la ecacia. El resultado nal es que, por todos los mo-
tivos esgrimidos, la participacin de los MSE no es relevante para la CDHS,
y cuando se da es de forma espordica y no del todo natural, al tener stos
que adaptarse al estrecho marco denido por la cooperacin.
2.2.3. Diagnstico de la relacin entre movimientos sociales
emancipadores y cooperacin descentralizada del Estado espaol
Tal y como hemos venido planteando en diferentes momentos a lo largo de
este segundo captulo, una de las hiptesis fundamentales de esta investi-
138
gacin ha sido la escasa y tangencial presencia de los movimientos sociales
emancipadores (MSE) en la cooperacin internacional, incluso en aquella
tendente al desarrollo humano sostenible (CDHS). Para sustentar la misma,
el proceso de investigacin contemplaba la realizacin de un diagnstico
sobre la relacin de los MSE y la cooperacin pblica descentralizada del
Estado espaol. Presentamos en este punto las principales conclusiones
extradas de este estudio.
As, en primer lugar trasladaremos algunas claves sobre el enfoque y la
metodologa del diagnstico exponiendo, entre otras cuestiones, el mbito
de estudio seleccionado, el marco temporal de anlisis, el tipo de docu-
mentacin revisada, las preguntas clave planteadas y las cautelas y nudos
del propio proceso. Y en segundo lugar presentaremos una breve aproxi-
macin al modelo de cooperacin desarrollado por las agencias analizadas,
exponiendo las principales conclusiones extradas, que intentan entender
y caracterizar la naturaleza de la participacin de los MSE en el mbito de
la cooperacin estudiada.
En denitiva, pretendemos complementar las reexiones tericas realiza-
das hasta el momento con insumos concretos derivados del anlisis de
una tipologa especca de cooperacin -la descentralizada-, cuya identi-
dad ha estado por lo general caracterizada por una relacin ms estrecha
con la sociedad civil, entre otros elementos (Unceta, 2011:17). Este anlisis
pormenorizado de una cooperacin que a priori resulta ms cercana a
los trminos que hemos identicado como favorecedores de una relacin
naturalizada con los MSE, enriquecer nuestras reexiones y nos permitir
enfrentar con una base ms slida el reto de plantear los parmetros de
una agenda alternativa, cuestin que abordaremos en el ltimo captulo
del libro.
2.2.3.1. Presentacin del enfoque y la metodologa del diagnstico
El diagnstico realizado se propone como objetivo general conocer la re-
lacin entre los MSE y la cooperacin descentralizada del Estado espaol.
Como ya hemos sealado previamente, la seleccin de la cooperacin des-
centralizada como mbito de anlisis ha estado motivada por considerar
que se trata de una tipologa de cooperacin con una mayor autonoma
en la denicin de sus objetivos y prioridades -condicionantes geopolticos
y econmicos menos notorios-, y una cercana histricamente mayor con
la sociedad civil del Norte y del Sur global, cuestiones ambas que, unidas
a otros elementos que presentaremos en el siguiente punto, nos llevan a
139
categorizarla como una cooperacin que, en trminos generales, puede
tender a asumir en mayor o menor grado el DHS como referencia.
Se trata por tanto de una cooperacin que, partiendo de su diversidad,
puede acercarse a ser considerada como CDHS, y en la cual los MSE han
participado. A travs de este anlisis buscamos obtener una fotografa ms
ntida de la relacin que estos han mantenido con instituciones y ONGD,
as como de las razones, ms o menos sutiles, de los posibles encuentros o
desencuentros en la misma.
No obstante, este objetivo, as formulado, resulta excesivamente amplio,
por lo que el diagnstico establece como objetivo especco el conocer la
presencia y participacin de los MSE en las polticas de un nmero deter-
minado de agencias de cooperacin descentralizada del Estado espaol.
Acotar as el objeto de estudio se fundamenta en las siguientes decisiones:
Centrarnos en unas relaciones de cooperacin especcas -las enmar-
cadas dentro de las polticas pblicas-, y dejar fuera aquellas que se
den en otros mbitos de la solidaridad internacional. Adems, y como
ya hemos expuesto en momentos anteriores de este captulo, esto
implica poner el foco no tanto en lo que los MSE opinan sobre las
polticas pblicas de cooperacin para el desarrollo, sino lo que desde
lo pblico se est proponiendo sobre esta cuestin.
Analizar esta poltica pblica, en primer lugar, desde los elementos
que caracterizan su modelo de cooperacin y las potencialidades para
una posible participacin de los MSE en el mismo; y en segundo lu-
gar, la participacin real de estos sujetos en la toma de decisiones y en
la gestin de fondos de cooperacin de cada administracin (desde lo
que se dice y desde lo que hay).
Realizar un anlisis histrico de estas polticas de cooperacin en un
momento marcado por la crisis y los recortes, incluso por la tendencia
a la desaparicin de las mismas. El diagnstico y el proceso de inves-
tigacin en su conjunto no son ajenos a este contexto, pero frente al
mismo posicionan la validez y pertinencia de este tipo de estudios por
dos razones fundamentales: la urgencia por reivindicar la cooperacin
internacional como poltica pblica de primer orden, por un lado, y
la necesaria revisin crtica de la agenda de cooperacin hasta ahora
hegemnica de cara a construir nuevas propuestas, por el otro.
Acotar nuestro mbito de estudio a la cooperacin descentraliza-
da impulsada por aquellas Comunidades Autnomas (CCAA) que,
140
a fecha de elaboracin de los trminos de referencia del diagnsti-
co, contaban con un desarrollo signicativo de su poltica de coo-
peracin. Por desarrollo signicativo entendemos la existencia de
sucientes instrumentos normativos (leyes de cooperacin y planes
estratgicos y/o directores), as como de una estructura concreta
que garantizara cierta estabilidad y organicidad de estas polticas
-en este caso contar con una Agencia responsable de la gestin y
ejecucin de las mismas-
66
.
En este sentido no se ha contemplado la posibilidad de incluir otras frmu-
las de cooperacin descentralizada, como la impulsada por ayuntamientos,
diputaciones o la de los diversos Fondos de entidades locales. Bsicamente
han sido dos las causas de esta priorizacin: por un lado, la naturaleza y
calidad de la informacin existente en estos niveles ms locales de la coo-
peracin, no contando la mayora de ellos con documentacin de carcter
estratgico, y existiendo dicultades para obtener informacin sistematiza-
da de los montos y proyectos de cooperacin ejecutados
67
; y por otro, la
necesidad de acotar el mbito de estudio y adaptar el mismo a las posibili-
dades reales de tiempo y recursos del presente diagnstico.
66
Se podra haber optado por otros criterios, como la ubicacin de las polticas de cooperacin dentro
del organigrama general de la administracin, o los aos de experiencia y/o presupuestos dedicados
a las polticas de cooperacin, pero nalmente se decidi establecer este criterio como comn deno-
minador de todas las administraciones analizadas. La Comunidad de Madrid, queda fuera del diagns-
tico, ya que en 2011 anunci el cierre de su Agencia Regional para la Inmigracin y la Cooperacin.
67
Diversos estudios recientes, consultados para la elaboracin de este diagnstico, han mostrado estas
dicultades. Por ejemplo, y por mencionar dos que han centrado su anlisis en la cooperacin vasca,
el informe Anlisis de la cooperacin pblica vasca 2008-2010. Una mirada a la cooperacin descen-
tralizada, de la Coordinadora de ONGD de Euskadi, apuntaba: Una de las principales dicultades
que hemos tenido para la realizacin de este estudio ha sido la obtencin de los datos, y una vez lo-
grados, la complicacin de establecer unos parmetros objetivos de contraste dada la heterogeneidad
de criterios que emplean las instituciones pblicas para sistematizarlos, en aquellos casos en los que
se sistematizan (p.58). Otra investigacin tomada como referencia para este diagnstico y dirigida
por Koldo Unceta, 25 aos de Cooperacin al desarrollo en Euskadi. La poltica de las instituciones
pblicas y el sistema vasco de cooperacin, apuntaba en este sentido lo siguiente: Ms all de la
difusin de la informacin es preciso hacer mencin a dos aspectos de esta ltima que afectan direc-
tamente a su relacin con la participacin []. Estos dos aspectos son los relativos a la inexistencia de
bases de datos accesibles sobre las intervenciones realizadas en cooperacin; y a la prctica ausencia
de instrumentos de comunicacin. El primero de estos dos temas constituye un serio problema para
todas las tareas de investigacin y anlisis que quieran ser llevados a cabo por personas o institucio-
nes ajenas a las propias administraciones nanciadoras como pueden ser las universidades, centros
de investigacin, consultoras, o personas particulares, lo que diculta enormemente la elaboracin
de informes, la realizacin de anlisis crticos, o la presentacin de alternativas. Por otra parte, a esta
limitacin habra que aadir la derivada de la ausencia completa de armonizacin entre las categoras
utilizadas por las distintas instituciones de la CAPV, lo que hara inviable un tratamiento de conjunto
en el caso de que existieran esas bases de datos accesibles. Estas son dicultades que se han hecho
evidentes para el presente diagnstico.
141
As, se ha realizado el anlisis de la cooperacin impulsada por las si-
guientes agencias: Agencia Andaluza de Cooperacin Internacional para
el Desarrollo (AACID)
68
; Agencia Asturiana de Cooperacin al Desarrollo
(AACD)
69
; Agencia Emigracin y Cooperacin Internacional de las Illes Ba-
lears (AECIB)
70
; Agencia Catalana de Cooperacin al Desarrollo (ACCD)
71
;
Agencia Extremea de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AEX-
CID)
72
; y Agencia Vasca de Cooperacin para el Desarrollo (AVCD)
73
.
Como decamos anteriormente se ha optado por realizar un anlisis histri-
co de la cooperacin impulsada por estas agencias, eligiendo como marco
temporal los aos 2008-2011. El ao 2008 coincide con la puesta en marcha
de algunas de las agencias seleccionadas y con un momento que podemos
denir todava como lgido para la cooperacin descentralizada, con un
amplio desarrollo de herramientas normativas e instrumentos. El ao 2011
supone ya la constatacin del declive, cuando comienzan a asentarse las
bases de la preocupante situacin en la que se encuentra la cooperacin
descentralizada actualmente. En algunos casos este perodo ha podido am-
pliarse o reducirse, segn el tipo de informacin a la cual se ha accedido.
Consideramos que la horquilla temporal seleccionada nos permite tener
una panormica bastante completa y actualizada de los modelos de coope-
racin impulsados por estas agencias.
El tipo de anlisis realizado ha sido de carcter mayoritariamente cualitati-
vo (anlisis del contenido de los textos), aunque tambin se ha analizado
algunas variables cuantitativas (presentacin de datos estadsticos). Se han
revisado fuentes primarias y secundarias, priorizando el anlisis de la do-
cumentacin de acceso pblico de las diferentes agencias estudiadas
74
. La
tipologa de documentacin analizada ha sido la siguiente
75
:
a) Documentacin de carcter estratgico: Leyes de cooperacin; planes
directores; estrategias sectoriales o de pas; otros.
68
www.juntadeandalucia.es/aacid/index.php/agencia
69
http://cooperacionasturiana.com/la-agencia-y-su-actividad.php
70
www.cooperant.org/es/aecib/
71
www20.gencat.cat/portal/site/cooperaciocatalana
72
www.gobex.es/aexcid/view/main/index/index.php
73
www.elankidetza.euskadi.net/x63-homev7/es
74
Bsicamente, se ha tratado de informacin disponible en las pginas web de las distintas agencias;
en los boletines ociales de cada comunidad autnoma; y las pginas web de las coordinadoras
autonmicas y estatal de ONGD.
75
Se incluye anexo el detalle de la documentacin analizada.
142
b) Documentacin de regulacin de rganos y registros: Normativa sobre
los Consejos de cooperacin; normativa sobre los Registros de ONGD;
otros.
c) Documentacin de regulacin y convocatoria de modalidades de ayu-
da: Decretos y rdenes de convocatoria de subvenciones; convenios
de cooperacin directa; otros.
d) Documentacin de resolucin de las convocatorias anteriormente
mencionadas (Resoluciones ociales) y Memorias.
Esta documentacin ha sido complementada con diferentes informes y es-
tudios, de entidades ajenas a las propias administraciones, que han aadido
informacin de inters para el diagnstico (entre otras: Unceta, 2012; Rodr-
guez y Martnez, 2012; CONGDE, 2012).
El anlisis de estos documentos se realiz siguiendo el marco terico del
estudio que nos sirvi de orientacin, por un lado, en la identicacin que
se hace de los elementos que caracterizan a los movimientos sociales y su
carcter emancipador, para analizar si estos estn presentes, de alguna u
otra manera, en las agendas de cooperacin estudiadas. Y por otro, por las
claves empleadas para la revisin crtica de las agendas tanto de la AOCI
como de la CDHS, que han orientado la denicin de las categoras de
anlisis para este diagnstico. En la siguiente gura se presenta cules han
sido estas variables:
Figura 25. Variables de anlisis del diagnstico de la cooperacin descentralizada
Variables de anlisis
Las ideas que articulan el marco normativo y terico desde el cual se formula cada
poltica, prestando especial atencin a la denicin de los objetivos de la planicacin
de cooperacin y al enfoque de desarrollo predominante.
El establecimiento de prioridades, como elementos que otorgan identidad a cada
poltica, prestando especial atencin a las prioridades transversales, sectoriales y
geogrcas.
La denicin que cada agencia hace de quines son los agentes considerados
estratgicos para la cooperacin y quin se considera poblacin sujeto de estas
polticas. Se ha prestado especial atencin a la presencia de los MSE en estas
categorizaciones.
143
La denicin y centralidad dada a la participacin en los diferentes documentos, el
establecimiento y composicin de espacios como los Consejos de Cooperacin y la
presencia de MSE en los mismos.
Las modalidades, instrumentos y herramientas establecidas por cada administracin
para poner en prctica su poltica de cooperacin, la distribucin de fondos entre la
mismas y la denicin de instrumentos como el Enfoque de Marco Lgico (EML) para
la formulacin y seguimiento de las iniciativas apoyadas.
Las condiciones y requisitos establecidos para poder acceder a la gestin de fondos
de cooperacin y los criterios de valoracin de las iniciativas jados por cada
administracin, evaluando el peso otorgado a lo tcnico frente a otras posibles
variables.
La existencia de iniciativas, especcas de cada administracin pblica, que pudieran
resultar cercanas e interesantes para el objeto de anlisis del diagnstico.
la valoracin general de la presencia de los MSE en la poltica de cooperacin de cada
administracin.
Por ltimo, presentamos una serie de cautelas o nudos del propio pro-
ceso de diagnstico, que consideramos importante tener en cuenta antes
de abordar los siguientes apartados. En primer lugar, las tcnicas y herra-
mientas metodolgicas han variado a lo largo del diagnstico. Inicialmente
estaba prevista, adems del anlisis de la documentacin, la realizacin
de una entrevista con personal identicado en cada agencia como infor-
mante clave; el objetivo de estas entrevistas era poder completar y aportar
mayor profundidad a la informacin obtenida del anlisis documental. Sin
embargo el contacto con las agencias ha sido desigual, fundamentalmente
por dos cuestiones: por un lado, porque la situacin de crisis ha impacta-
do necesariamente en las propias agencias, mostrando que existan, en la
fecha de elaboracin de este diagnstico, otras urgencias y/o prioridades;
por otro, por la dicultad de identicar esas personas referentes, cuestin
que ha resultado ms compleja por los cambios en las administraciones tras
los diferentes procesos electorales. As, se desestim la realizacin de estas
entrevistas, centrando todo el anlisis en la revisin documental.
En segundo lugar, el tipo de documentacin existente y la diversidad de
la misma han dicultado la posibilidad de establecer anlisis comparativos
entre las diferentes agencias estudiadas. No existen criterios unicados para
la presentacin de la informacin, e incluso en cada una de las agencias,
144
sta puede sufrir variaciones considerables de un ao a otro. Por ejemplo,
el anlisis sectorial ha resultado un gran reto, porque cada agencia admi-
nistra estos datos de manera diferente. Por otro lado, otro elemento que
complica este tipo de anlisis, es la informacin pblica (de acceso a travs
de boletines ociales o pginas web) existente de los proyectos o iniciati-
vas apoyadas, siendo esta habitualmente muy resumida (ttulo, entidad que
ejecuta la ayuda, presupuesto, pas, y en algunos casos la entidad local), y
haciendo casi imposible conocer cules de estas iniciativas han tenido una
relacin directa con MSE. Estas cuestiones pueden hacer que, fundamen-
talmente los datos de carcter cuantitativo presentados en este diagnstico
tengan que ser asumidos con las cautelas necesarias y sin olvidar el tipo de
anlisis realizado.
En relacin a esta ltima cuestin, si bien hemos enfrentado la dicultad de
no poder contar con datos estadsticos generales que sustenten el nmero
de iniciativas concretas en las que estn, de alguna u otra manera, los MSE
-como decamos esto hubiera sido posible con informacin mucho ms
detallada del desarrollo de los proyectos y de las organizaciones partici-
pantes-, s resulta interesante para este captulo la identicacin de iniciati-
vas que, fundamentalmente por dos motivos, puedan tener inters para el
objetivo del proceso de investigacin: porque cuentan con la participacin
de MSE; o porque si bien pueden no estar vinculadas directamente a estos
sujetos, son iniciativas que pudieran tener cierto grado de aplicabilidad en
esta nueva agenda alternativa que queremos construir. Consideramos que
estas claves resultan centrales para entender el alcance, la potencialidad y
los lmites del diagnstico realizado.
En tercer y ltimo lugar, podemos decir que ste es un diagnstico toda-
va inconcluso, que seguir amplindose en la segunda fase del proceso
de investigacin. Con esta primera fase se pretende presentar una mirada
general acerca de cul ha sido la presencia y participacin de los MSE en
la cooperacin pblica analizada, quedando pendiente para una segunda
fase la ampliacin del campo de estudio, el anlisis ms en profundidad
de las experiencias de inters identicadas y el abordaje de algunos de los
elementos identicados junto a las administraciones pblicas, las ONGD
y los MSE. Por otro lado, este punto es necesariamente un resumen del
diagnstico realizado, adaptado a la naturaleza y extensin de este libro
76
.
76
La versin completa del mismo estar disponible en los prximos meses en la pgina web de Hegoa,
www.hegoa.ehu.es.
145
2.2.3.2. Principales elementos que caracterizan las polticas y modelos
de cooperacin de las agencias analizadas. Claves para entender la
participacin y presencia de los MSE.
Presentamos en este punto, en primer lugar, los principales elementos que
caracterizan las polticas y modelos de cooperacin de las seis agencias
analizadas. Para ello, siguiendo las variables de anlisis previamente pre-
sentadas (gura 25), intentamos aportar una panormica muy general de la
cooperacin impulsada por estas administraciones. Esta informacin, nece-
sariamente resumida, puede ocultar lo especco y propio de cada agencia,
es por ello que se han incluido como anexos otros cuadros
77
que amplan
y concretan esta informacin para cada una de las agencias estudiadas, y
tal y como mencionbamos anteriormente, nos remitimos al diagnstico
ampliado para poder profundizar en la informacin presentada.
En un segundo punto, expondremos las doce claves que consideramos
caracterizan la presencia y participacin de los MSE en la cooperacin des-
centralizada analizada.
a) Modelo de cooperacin impulsado por las seis agencias analizadas
Presentamos a continuacin, de manera muy esquemtica, y siguiendo las
variables de anlisis del diagnstico, aquellos elementos que caracterizan
el modelo de cooperacin impulsado por las seis agencias analizadas. Con-
viene sealar previamente que ste es un ejercicio en el cual se ha tratado
de encontrar los elementos comunes a todas ellas, una especie de mnimo
comn denominador en cada variable, y por tanto, puede resultar excesi-
vamente homogeneizador.
Los cuadros adjuntos pueden ser tiles para corregir esta tendencia, ya
que reejan mejor los matices y la diversidad existente en las polticas
de cada agencia. Adems consideramos que, en el siguiente apartado de
este punto, cuando presentemos las claves sobre la presencia y participa-
cin de los MSE identicadas, se podrn visualizar las similitudes, pero
tambin las diferencias, de estos seis modelos de cooperacin descentra-
lizada estudiados.
77
Toda la informacin presentada en estos cuadros ha sido extrada del diagnstico ampliado, al que
hacamos referencia anteriormente, y que ser publicado en formato digital. Por tanto el mismo debe
ser tomado como la fuente principal, aunque para evitar la sobrecarga del texto no se cite de manera
sistemtica
146
Cuadro 1. Elementos que caracterizan la cooperacin descentralizada analizada
Ideas clave que denen
los objetivos y el
enfoque del modelo de
cooperacin
- Erradicacin de la pobreza, desde un carcter
multidimensional;
- Promocin de procesos de DHS;
- Aumento de capacidades individuales y colectivas;
- Generacin de condiciones de vida dignas y lucha contra
las desigualdades;
- Enfoque de derechos;
- Promocin de procesos de empoderamiento.
Objetivos de educacin
para el desarrollo-ED:
conceptos clave
- Dar a conocer la problemtica de los pases en
desarrollo;
- Promover la participacin y la movilizacin de la
sociedad civil del norte;
- Sensibilizar y fomentar la solidaridad;
- Educacin para la toma de conciencia e investigacin;
- Desarrollar ciudadana;
- Buscar la implicacin y compromiso en la transformacin
de los modelos sociales;
- Promover el cambio de actitudes y valores en la
sociedad civil del norte.
Prioridades
transversales
- Equidad de gnero;
- Medio ambiente y sostenibilidad;
- Diversidad cultural;
- Fortalecimiento institucional y de la sociedad civil;
- Derechos humanos
Sectores prioritarios
de actuacin en
cooperacin
78
1. NSB (42,24%)
2. Proyectos productivos (18%)
3. Gobernanza y fortalecimiento sociedad civil (13%)
Sectores prioritarios de
actuacin en ED
Sensibilizacin como mbito de actuacin prioritario
Criterios para
establecer prioridades
geogrcas
Criterios comunes a todas las agencias: Indicadores de
desarrollo IDH y presencia de los diferentes agentes de
cada cooperacin autonmica en los pases o existencia
de vnculos histricos entre las comunidades autnomas y
los pases.
147
Agentes de cooperacin Comunes a todas las agencias: ONGD, administraciones
pblicas, organizaciones sindicales y universidad.
Presentes en cuatro de las seis agencias analizadas:
organizaciones empresariales.
Denicin de
participacin
Participacin de la poblacin en todas las fases de los
proyectos.
Participacin como prioridad transversal y sectorial.
Vinculada a la gobernanza, fortalecimiento democrtico
de las instituciones y promocin de la participacin de la
sociedad civil en el desarrollo.
Modalidades, lneas
e instrumentos
prioritarios segn
volumen de fondos
gestionados
Modalidad prioritaria: cooperacin bilateral indirecta,
a travs de ONGD, va convocatoria de subvenciones
pblicas anual.
Lnea prioritaria: cooperacin.
Instrumento: proyecto de cooperacin
- Perodo: 12/24 meses
- Subvencin mxima: entre 150.000 y 600.000 euros.
Uso del Enfoque de Marco Lgico.
Requisitos de acceso Inscripcin obligatoria en el Registro de Agentes.
Requisitos de carcter administrativo (estatutos, sede
o delegacin en la comunidad autnoma, actividad
principal cooperacin, cumplimiento de obligaciones
tributarias); requisitos vinculados a la experiencia de la
entidad (proyectos ejecutados); y requisitos vinculados
a la capacidad (contar con una estructura susceptible
de cumplir los nes y la justicacin de subvenciones
recibidas en aos anteriores).
Algunas agencias incluyen requisitos relacionados con la
base social de las entidades y con el nmero de personas
socias.
78
78
Segn los porcentajes de fondos distribuidos sectorialmente por cada una de las agencias, se calcula
el porcentaje medio de fondos destinado a cada uno de los tres sectores prioritarios.
148
Criterios de valoracin
de las solicitudes
presentadas a las
distintas lneas de
subvenciones y ayudas
Prioridad de los criterios tcnicos (coherencia, viabilidad)
y la valoracin de la experiencia y capacidad de gestin
de las entidades solicitante y local (aos de experiencia,
proyectos ejecutados...).
Escaso peso de las lneas transversales. No hay presencia
explcita de los MSE.
Iniciativas cercanas
e interesantes para el
estudio
Experiencias con organizaciones sindicales; convocatorias
especcas por actores
Valoracin general de
la presencia de los MSE
Mayor presencia discursiva que se va diluyendo en la
prctica.
Experiencias ms cercanas a los MSE: Asturias, Catalua y
Pas Vasco.
Identicacin de convenios de cooperacin directa con
MSE en estas tres agencias.
Identicacin de proyectos de cooperacin y ED,
fundamentalmente movimiento campesino, feminista y
organizaciones indgenas.
Tal y como se indicaba en el punto 2.2. del presente captulo, y tras el
anlisis realizado, consideramos que se puede armar que la cooperacin
de estas seis agencias podra ser categorizada como tendente al DHS, fun-
damentalmente por los siguientes argumentos:
Porque se incorporan en sus marcos tericos algunos de los concep-
tos que se han denido anteriormente como claves en el DHS, como
el bienestar, el desarrollo de capacidades, la promocin de procesos
de empoderamiento, participacin, sostenibilidad, equidad de gnero,
etctera.
Porque se alejan de deniciones del desarrollo estrictamente vincu-
ladas al crecimiento econmico, y convierten en objetivo la erradi-
cacin de la pobreza desde una perspectiva ms integral y multi-
dimensional. As, a pesar de que los tres sectores prioritarios para
la AOCI (NSB, procesos productivos y gobernanza) son tambin los
prioritarios para estas agencias en cuanto a la distribucin de fondos,
se constata la presencia de otros mbitos de actuacin, como la parti-
cipacin, el empoderamiento de las mujeres, los derechos humanos o
la diversidad cultural. Adems, como veremos en el siguiente punto,
149
se identican iniciativas interesantes en estas agencias para promover
las actuaciones en dichos sectores.
Porque se realiza una denicin amplia de los objetivos de la edu-
cacin para el desarrollo, vinculando sta a la sensibilizacin, pero
tambin a la promocin de la participacin y la movilizacin o a la
investigacin, entre otras.
Porque se asume la participacin de la sociedad como requisito nece-
sario en los procesos de desarrollo; se dene esta participacin tanto
como principio ordenador, como prioridad transversal y sectorial; y se
realizan esfuerzos por ampliar, de manera ms o menos concreta, los
actores que deben tomar parte en la cooperacin.
Y por ltimo, porque se identican, en algunas de las agencias ana-
lizadas, experiencias concretas de participacin de los MSE y otros
agentes sociales, como las organizaciones sindicales.
A pesar de la diversidad existente en las seis agencias estudiadas, podemos
decir que todas responden, en mayor o menor medida, a esta categoriza-
cin expuesta. Como podemos ver, en los datos recogidos en el cuadro 1,
las dinmicas propias de una agenda de cooperacin vinculada al CDHS
han convivido con otras ms cercanas a la AOCI -que como ya hemos ana-
lizado previamente, es el fruto de la tensin permanente y asimtrica entre
el DHS y el pos Consenso de Washington-, materializndose, por ejemplo,
en la centralidad otorgada a la ecacia y a la eciencia; en el cortoplacismo
de las iniciativas impulsadas y la necesidad de lograr resultados y objetivos
medibles en ese espacio breve de tiempo; o en la priorizacin de actores
fundamentalmente en base a criterios administrativos y vinculados a la ca-
pacidad de gestin. Se desarrollarn ms estas cuestiones en el siguiente
epgrafe, en el que presentamos cules consideramos que son las doce cla-
ves que caracterizan la participacin y presencia de los MSE en las agencias
analizadas.
b) Principales claves que caracterizan la presencia de los MSE
en la cooperacin descentralizada analizada
El anlisis realizado, parte del cual se ha recogido muy resumidamente en
los cuadros anexos, nos ha permitido armar que la cooperacin descen-
tralizada estudiada ha mostrado voluntad, por lo menos discursivamente,
de trabajar desde un enfoque cercano al DHS, y por tanto, ha estado ms
abierta a la participacin de los MSE. Pero, tal y como avanzbamos en el
150
punto 2.2.2. del presente libro, intuamos que esta relacin entre la CDHS
y los MSE no haba sido slida ni explcita, dando lugar a que los MSE tu-
vieran ms bien una relacin escasa e incluso no natural con esta tipologa
de cooperacin. Las conclusiones del anlisis realizado nos rearman en
esa hiptesis.
Presentamos a continuacin, en forma de claves, algunas de las principales
ideas extradas. Se trata de un anlisis que intenta sintetizar y encontrar
nexos comunes sin perder de vista la diversidad evidente existente entre
las agencias analizadas. En este sentido, podra resultar por momentos un
anlisis ms bien genrico, que deja algunas lneas de investigacin abier-
tas, pero consideramos que pese a ello nos permite obtener argumentos
slidos que apoyan esta hiptesis de partida y que conrman, en general,
las razones del desencuentro que se presentaban en la gura 24.
1. Una cooperacin descentralizada con un discurso cercano al DHS.
El anlisis de las leyes de cooperacin y, fundamentalmente, de los planes
directores, nos permiten armar que en el plano ms discursivo y terico,
la lucha contra la pobreza y el DHS son los objetivos prioritarios. La po-
breza se plantea no meramente como ausencia de recursos econmicos,
sino que se presenta como un fenmeno multidimensional, que nos dirige
hacia el necesario fortalecimiento de las capacidades y hacia la puesta en
marcha de procesos de desarrollo humano sostenible. Esta mejora o forta-
lecimiento de las capacidades es planteada tambin desde una dimensin
integral, siendo necesario abordar su dimensin poltica, social, econmica
y cultural.
De esta manera se parte de la idea del ser humano como protagonista y
destinatario ltimo de las polticas de cooperacin; del bienestar como
objetivo; de la necesidad de impulsar procesos de empoderamiento de los
sectores excluidos; del trabajo desde un enfoque de derechos; del respeto
a la diversidad cultural, identitaria y a los diferentes modelos de desarrollo;
de la necesidad de trabajar desde la igualdad de oportunidades; de la nece-
saria participacin de las poblaciones en sus procesos de desarrollo; y de
la importancia de la sostenibilidad, fundamentalmente relacionada con el
manejo y gestin de los recursos naturales y con el medio ambiente.
La presencia de todas estas cuestiones en los marcos que denen, al menos
tericamente, cules deben ser los objetivos de las polticas de coopera-
cin, es desigual. De esta manera, el grado de profundizacin y de inciden-
151
cia en torno a dichos elementos no es equitativo, aunque podemos armar
que discursivamente existe un consenso en que estos son los parmetros
base que deben guiar las polticas de cooperacin. Veremos que esto tiene
una implicacin directa con las prioridades transversales denidas, cuestin
sobre la que volveremos en el siguiente punto.
Por otro lado, y haciendo referencia a la alineacin de estas polticas de coo-
peracin con dos hitos internacionales de la AOCI, como son la Declaracin
de Pars y los Objetivos de Desarrollo del Milenio, puede decirse que ambos
son referencias evidentes para todas las agencias. En el primer caso, criterios
como la ecacia, la eciencia, la apropiacin, la coordinacin, la armoniza-
cin, la gestin por resultados, etctera, estn presentes en la denicin de
casi la totalidad de principios operativos u ordenadores de las polticas de
cooperacin analizadas. En el segundo caso, se valora el logro que ha su-
puesto contar con una agenda comn y un consenso internacional en torno
a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y se toman estos, en algunas oca-
siones, para orientar el trabajo en relacin a la satisfaccin de NSB.
Si bien esto es as, tenemos que aadir que algunas agencias incluyen en
sus documentos de planicacin reexiones crticas sobre ambos instru-
mentos internacionales, -ms concretamente las agencias asturiana, catala-
na y vasca-, centrndose en las siguientes cuestiones: el grado de incumpli-
miento de los ODM; la persistencia de mltiples situaciones de desigualdad
a nivel mundial; y el hecho de que se entiendan como un consenso de
mnimos, dejando fuera de la agenda muchas dimensiones estratgicas del
DHS. En el caso de la Declaracin de Pars, fundamentalmente las crticas
se concretan en la no incorporacin de los enfoques transversales y la
excesiva centralidad otorgada a los estados, no tomando sucientemente
en consideracin a la sociedad civil y la multiplicidad de actores, agentes
sociales e instituciones locales que toman parte en la construccin de agen-
das de desarrollo y cooperacin.
Esta ltima cuestin nos lleva al reconocimiento, ms o menos explcito que
hacen estas agencias, de los movimientos sociales como agentes fundamenta-
les que estn proponiendo alternativas dirigidas a transformar las estructuras
que generan desigualdad. As, por ejemplo, la Agencia asturiana arma: El
Foro Social Mundial de Belem nos traslad un claro mensaje: las alternativas
al neoliberalismo y las propuestas de transformacin social salen de la lucha
social, de las luchas populares, de los movimientos sociales y sindicales, y
explicita la voluntad de la cooperacin asturiana por establecer alianzas estra-
tgicas con los mismos (Gobierno del Principado de Asturias, 2009:8).
152
En el Plan Director cataln, se identica como elemento de referencia positi-
vo del panorama internacional, la articulacin en distintos foros y encuentros
altermundistas a nivel global, de espacios, movimientos y redes portadoras
de agendas innovadoras con propuestas alternativas a los discursos domi-
nantes en la arquitectura nanciera internacional, as como la apuesta de la
cooperacin catalana por seguir apoyando la participacin en estos espacios
(Generalitat de Catalunya, 2007). O el caso todava ms evidente de la coo-
peracin vasca, que identica en la denicin de su marco terico a los mo-
vimientos sociales como sujetos de transformacin fundamentales para po-
der erradicar la pobreza estructural (Gobierno Vasco, 2008). Veremos, en los
siguientes puntos, cul ha sido la plasmacin concreta de estas propuestas.
Por ltimo, tambin es interesante destacar que la totalidad de las agencias
reconoce su valor diferenciado como cooperacin descentralizada, que les
hace ms cercanas a los procesos de desarrollo locales y a las sociedades
de los pases con los cuales se coopera. Esto queda reejado con la men-
cin recurrente a la participacin de la sociedad civil, tanto del Norte como
del Sur globales, en las polticas de cooperacin, cuestin sobre la que
volveremos ms adelante
Por tanto, como primera clave, podemos decir que nos encontramos ante
una cooperacin descentralizada que formula sus marcos de referencia
desde la lucha por la erradicacin de la pobreza estructural y el enfoque
de DHS, y que, adems, en algunas de las experiencias analizadas, identi-
ca, en el anlisis realizado de contexto y construccin de alternativas al
modelo actual, la importancia de los movimientos sociales como agentes
fundamentales de transformacin social.
2. Las prioridades transversales: oportunidad terica,
evaporacin en la prctica
Las prioridades transversales, es decir, las cuestiones que se considera de-
ben estar presentes en todas las iniciativas de desarrollo, se convierten en
la plasmacin ms concreta de esta apuesta por el DHS. De este modo, a
pesar de la diversidad existente entre las agencias, reejada en los cuadros,
podemos decir que existe un acuerdo en que estas transversales tienen que
hacer referencia a la incorporacin de la equidad de gnero, los derechos
humanos, el fortalecimiento institucional y de la sociedad civil, la sosteni-
bilidad ambiental y la diversidad cultural.
153
Todos los documentos de planicacin realizan una denicin amplia de
las ideas que dotan de contenido a estas prioridades, pudiendo encontrar
elementos comunes, aunque tambin notables diferencias, que se abordan
con ms detalle en el diagnstico ampliado del cual hemos extrado las
presentes claves.
La cuestin que nos ha parecido de inters remarcar aqu es la desigualdad
existente entre el desarrollo ms terico de estas prioridades transversales
y su aplicacin ms prctica, reejada en este caso en los criterios de va-
loracin para los proyectos de desarrollo
79
, establecidos en las diferentes
lneas de ayudas y subvenciones analizadas. As podemos ver que, excepto
en el caso de la cooperacin vasca, las prioridades transversales suponen
aproximadamente entre el 8-12% de puntos sobre la puntuacin total esta-
blecida. La cooperacin vasca otorga un peso del 36% al cumplimiento de
las prioridades transversales, estableciendo adems como criterio de exclu-
sin en los proyectos la no incorporacin de la perspectiva de gnero. Por
otro lado, hay que aadir que todas las tablas de valoracin analizadas for-
mulan esta adecuacin a las prioridades transversales de manera genrica,
sin permitir conocer en profundidad los elementos concretos que se estn
tomando en consideracin
80
.
De esta manera, el anlisis realizado nos permite armar que existe una
evaporacin evidente de estas prioridades transversales. Si bien el desarro-
llo terico de las mismas se nos muestra como una oportunidad de concre-
tar y aterrizar este enfoque de DHS, tericamente ms cercando a los MSE,
su dbil presencia en las tablas de valoracin, tanto a nivel de puntuacin
como de concrecin de criterios, nos indica que stas no son, en la mayo-
ra de los casos, cuestiones centrales a la hora de decidir las iniciativas a
apoyar.
Esta evaporacin podra ser por tanto el primer nudo para la participacin
de los MSE, ya que aquellos elementos que en el plano terico mostraban
una mayor cercana con sus agendas e identidades, quedan relegados a un
segundo plano cuando se denen cules son los elementos verdaderamen-
79
Ms adelante se dedica un apartado diferenciado para analizar el caso de las transversales y los crite-
rios de valoracin de la lnea de Educacin para el desarrollo.
80
Algunas tablas de valoracin establecen una divisin de los criterios, estableciendo puntuacin para
la incorporacin de las lneas transversales, formuladas de manera genrica, y luego estableciendo
por separado puntuacin especca para alguna de ellas, como la incorporacin del enfoque de g-
nero. En otros casos la puntuacin se establece para el cumplimiento de las prioridades transversales
y sectoriales, de manera conjunta.
154
te importantes a tener en cuenta para poder recibir nanciacin pblica de
cooperacin.
3. Las prioridades sectoriales: concentracin clara de los fondos.
Las prioridades sectoriales nos permiten identicar aquellos mbitos en los
que cada agencia considera necesario actuar para lograr erradicar la pobre-
za y promover procesos de desarrollo humano sostenible en los pases con
los que se coopera. Existe una gran amplitud y diversidad en la denicin
de las prioridades sectoriales (remitimos de nuevo a la informacin reco-
gida en los cuadros), posible reejo de esa multidimensionalidad desde la
que se est analizando la pobreza y por tanto los procesos de DHS, a la que
hacamos referencia en la primera clave identicada. Tambin encontramos
agencias que muestran una gran similitud en la denicin de sus priorida-
des transversales y sectoriales.
Partimos por tanto, de una denicin amplia de las prioridades sectoria-
les, que puede incluir lneas de trabajo centradas en la satisfaccin de
necesidades bsicas, el apoyo a procesos productivos, el fortalecimiento
democrtico y de la sociedad civil, el empoderamiento de las mujeres, la
sostenibilidad ambiental, los derechos humanos o la defensa de la identi-
dad cultural, entre otras. Pero, frente a esta diversidad, cuando analizamos
la distribucin sectorial de los fondos destinados a proyectos de desarrollo
encontramos una clara concentracin de los mismos, siendo las NSB el sec-
tor que ms fondos ha recibido de la cooperacin descentralizada objeto
de estudio. Un anlisis ms detallado nos permite identicar dos grupos
entre las agencias analizadas: un primer grupo, en el cual encontramos a
las agencias andaluza, catalana, balear y extremea; y otro segundo, con
las agencias asturiana y vasca.
155
Figura 26. Sectores prioritarios de actuacin en iniciativas de desarrollo
AACID - 49% / AECIB - 49%
AEXCID - 53% / ACCD - 28,81%
Proyectos de desarrollo econmico
AACID - 12% / AECIB - 17%
AEXCID - 12% /ACCD - 22,84%
Gobernanza, fortalecimiento
institucional y de la sociedad civil
AACID - 16%/ AECIB - 15%
AEXCID - 13% / ACCD - 14,23%
Grupo 1
Economa Popular Proyectos
de desarrollo econmico
AVCD - 31%
AACD - 47,66% / AVCD - 27%
Gnero / Empoderamiento
de mujeres
AACD - 16,66% / AVCD - 18%
Gobernanza, fortalecimiento
institucional y de la sociedad
civil AACD - 9,33%
Grupo 2
Distribucin sectorial de fondos
En el primer grupo, como podemos ver las NSB se muestran como el sec-
tor de actuacin prioritario, no solamente por ser el que ms fondos ha
concentrado, sino adems porque los datos reejan que en la mayora de
los casos se ha tratado de una concentracin alta, cercana a la mitad de
los fondos de desarrollo distribuidos sectorialmente. En segundo y tercer
lugar, con porcentajes menores, estn los proyectos centrados en el desa-
rrollo econmico y aquellos centrados en la gobernanza, el fortalecimiento
institucional y la sociedad civil. La suma de estos tres sectores supone, para
las agencias analizadas, entre el 65% y el 81% de los fondos de desarrollo
distribuidos sectorialmente.
El caso de la cooperacin asturiana y vasca muestra una distribucin algo
diferente a las anteriores agencias, lo que, como veremos, tiene relacin
directa con el establecimiento de reservas presupuestarias especcas. As,
en el caso asturiano, los tres sectores de actuacin que han recibido un
mayor volumen de fondos son: necesidades sociales bsicas, gnero y de-
sarrollo, y gobierno y sociedad civil. En el caso de la cooperacin vasca el
sector de economa popular, desarrollo de proyectos productivos, ha sido
el prioritario, seguido por las NSB y, en tercer lugar, el empoderamiento de
156
las mujeres. Para este segundo grupo de agencias las NSB siguen siendo
uno de los sectores de actuacin prioritarios, claramente para el caso de la
cooperacin asturiana, pero la importancia del sector de gnero y empo-
deramiento de mujeres marca la diferencia con las agencias incluidas en el
primer grupo. Esta cuestin tiene vnculo directo con la reserva del 10% del
presupuesto disponible, que ambas agencias establecen, para proyectos de
organizaciones de mujeres y/o dirigidas al empoderamiento de las mismas
o la incorporacin de la equidad de gnero. Es interesante adems destacar
que, en la denicin que ambas agencias realizan de esta prioridad secto-
rial, se apunta al necesario establecimiento de alianzas con organizaciones
y movimientos de mujeres y feministas.
De esta forma, a la vista de los datos obtenidos, podemos concluir que,
si bien tericamente se deende la necesaria multidimensionalidad de la
pobreza y esta intenta plasmarse, en la CDHS, con la apertura a prioridades
sectoriales como los derechos humanos, el medio ambiente o la promocin
de la diversidad cultural, sigue existiendo una alta concentracin de las
actuaciones centradas en la dimensin social -NSB, a pesar de que puedan
abordarse desde enfoques no asistenciales y ms vinculados al enfoque
de derechos- y la dimensin econmica -a travs del apoyo a proyectos
productivos-. Adems, nos encontramos con una concentracin alta de los
fondos en estos dos sectores, por lo que podemos armar que el resto de
mbitos sectoriales, ms cercanos a las agendas que deenden los MSE,
son en la prctica bastante residuales. Analizaremos con ms detenimiento
el caso del sector de gobernanza posteriormente, pero podemos concluir
que CDHS vuelve a mostrarse ms como una voluntad discursiva con di-
cultades de aplicacin prctica.
Por otro lado, y en el sentido de identicar ideas aplicables a esta nueva
agenda alternativa, podemos ver que el establecimiento de reservas pre-
supuestarias, cuando se cumplen, parece mostrarse, como un elemento
que reeja el compromiso de las agencias con el impulso de alguna de
estas dimensiones, as como un elemento, que en cierta medida, puede
garantizar esa multidimensionalidad. En este sentido, encontramos el
ejemplo anteriormente mencionado de las agencias asturiana y vasca,
pero tambin el de la agencia catalana, que establece en su Plan Direc-
tor una distribucin de fondos en la que cada sector debe concentrar
como mnimo el 7% del presupuesto, ampliando este porcentaje al 15%
en los sectores de gobernanza y empoderamiento de mujeres, por con-
siderar que se trata de dos mbitos de actuacin que tienen una mayor
capacidad de transformacin de las estructuras sociopolticas que gene-
157
ran desigualdad. Esta medida queda reejada en una menor polariza-
cin de los porcentajes.
En resumen, encontramos en esta distribucin sectorial otra posible dicul-
tad para la presencia de los MSE, ya que esta concentracin de los fondos
en las dimensiones econmica y social del desarrollo, tal y como coment-
bamos en puntos anteriores, parece alejarse de las agendas que deenden
los MSE, ms amplias, complejas y diversas.
No obstante, esto no signica que el mbito econmico y social sea ajeno
a los MSE. Muy al contrario, armamos que estas formas de accin colec-
tiva tambin integran esta dimensiones en sus agendas, aunque dentro
de estrategias integrales y desde un enfoque coherente con sus valores
emancipadores. En este sentido, la priorizacin sectorial de la coopera-
cin descentralizada en el Estado espaol tiene una mirada ms estrecha
de lo deseable. Y adems, si sumamos a esto la escasa relevancia de las
lneas transversales -donde reside parte importante del enfoque poltico
de las acciones impulsadas- y que ya apuntbamos en la clave anterior,
podramos llegar a la conclusin de que la perspectiva desde la que se
impulsan estas prioridades podra no ser la ms cercana a la que persi-
guen los MSE.
4. Educacin para el Desarrollo: oportunidad discursiva,
falta de concrecin en la prctica
Todas las agencias analizadas establecen como lneas prioritarias de
actuacin la cooperacin en los pases del Sur y la educacin para el
desarrollo en el Norte
81
. Tal y como se ha expuesto en otros apartados
de este libro, existe una diferencia clara en cuanto a los objetivos y las
prioridades establecidas para ambas lneas, pudiendo abrir la ED, en sus
enfoques ms recientes, un marco ms amplio para la participacin de
los MSE.
Habra que destacar que si bien la ED es considerada central para todas
las agencias analizadas, el desarrollo de esta lnea en los propios planes
directores es desigual
82
. Parece que el marco terico y el enfoque de las
polticas de cooperacin estn estrechamente vinculados a los proyectos
81
Se establecen fundamentalmente tres lneas prioritarias: desarrollo, accin humanitaria y educacin
para el desarrollo, siendo desarrollo y ED las de mayor centralidad, en la denicin de los objetivos
y prioridades de actuacin de las agencias.
82
Ms adelante abordaremos tambin la desigual distribucin presupuestaria entre lneas.
158
de desarrollo, apareciendo la ED como algo que responde a otros objeti-
vos y funciona con otras dinmicas, encontrando dicultades para encajar
y dar coherencia a ambas lneas. Esto, por ejemplo, se evidencia en que
en algunas de las agencias las prioridades transversales son denidas des-
de el prisma de los proyectos de desarrollo, as como en las dicultades
evidentes para incorporar estas a las propuestas de ED. En el caso de la
Agencia vasca de cooperacin, se establece una denicin de prioridades
transversales diferenciada para ambas lneas. Tambin, a la hora de analizar
los datos concretos, vemos que en el caso de ED la sistematizacin de los
mismos siempre es ms confusa, encontrando que en ocasiones, las accio-
nes se organizan no tanto por el objetivo que persiguen o por el mbito
sectorial de actuacin, sino por el tipo de iniciativa realizada (campaas,
edicin de materiales, etc.).
A pesar de estas dicultades, el anlisis comparativo del marco terico
de ambas lneas nos permite armar que existen diferencias sustanciales
entre lo que se consideran objetivos de la cooperacin en el Norte y en el
Sur globales. As por ejemplo, mientras los objetivos de los proyectos de
desarrollo estn directamente vinculados a la erradicacin de la pobreza
y la promocin de procesos de DHS, los objetivos de la lnea de ED estn
relacionados con la sensibilizacin y la educacin para la toma de concien-
cia de la sociedad sobre las causas que generan desigualdad, la generacin
de ciudadana crtica, la formacin y la investigacin, la profundizacin de
valores de solidaridad y defensa de los derechos humanos, la participacin,
la incidencia poltica y la movilizacin, entre otras. Podemos decir, sin pro-
fundizar demasiado en este anlisis, que encontramos una convivencia de
elementos que caracterizan las diferentes generaciones de ED de manera
simultnea -prioritariamente de la 4 y la 5 generacin-
83
.
Pareciera por tanto, que la educacin para el desarrollo en el Norte se
convierte en un mbito de la cooperacin en el cual se podran encontrar
ms cmodos los MSE, aunque nuestra conclusin sea en la prctica esto
83
De manera muy esquemtica, podemos decir que en la 1 y 2 generacin, la ED se entenda como
sensibilizacin desde un enfoque caritativo-asistencial; la 3 generacin nos acerca a un enfoque ms
crtico solidario, cercano a las Teoras de la Dependencia, y que considera que la ED tiene que incidir
en las causas que explican la realidad de un mundo desigual; en la 4 generacin la ED aparece ms
vinculada a la educacin global y al enfoque del desarrollo sostenible, y se centra ms en los necesa-
rios cambios en nuestras sociedades de consumo; y por ltimo, en la quinta generacin se entiende la
ED ms como un proceso educativo que busca generar conciencia crtica, promover una ciudadana
empoderada, activa, comprometida y movilizar a la sociedad para generar nuevos modelos sociales
(Celorio y Lpez de Munain, 2012).
159
no haya sido tanto as; consideramos que la potencialidad terica ha en-
contrado, de nuevo, dicultades para concretarse en la prctica. Podemos
ver que algunas agencias concretan su compromiso con la ED formulan-
do estrategias especcas para esta lnea. Nos gustara brevemente tomar
como ejemplo el caso de la Estrategia de Educacin para el Desarrollo
de las Islas Baleares 2011-2015, que consideramos nos muestra el claro
potencial de los marcos tericos con las agendas e identidad de los MSE,
descrita en anteriores puntos de este libro, y cmo esta potencialidad pa-
rece diluirse en la denicin de medidas y actuaciones concretas. As, la
Agencia balear, en la denicin de su Plan Director, no se caracteriza por
identicar a los MSE como sujetos estratgicos. En cambio, cuando ana-
lizamos esta Estrategia, encontramos que ya en su presentacin, se hace
referencia al carcter multidimensional de la actual crisis, y establece que
para poder afrontar los retos que se presentan resulta imprescindible la
tarea que desde las ONG, los movimientos sociales y los actores pbli-
cos se est llevando a cabo para reforzar la conciencia de la ciudadana
hacindola partcipe de una educacin en valores transformadora de la
sociedad que promueva la movilizacin social y la incidencia poltica
(Govern de les Illes Balears, 2011:3). Esta idea de la incorporacin de los
movimientos sociales queda reejada en diferentes momentos de la Estra-
tegia, cuando se dice que la ED, atendiendo a su vocacin de transfor-
macin social y de modelo de civilizacin, no puede ser un espacio priva-
tivo de las ONGD, sino que requiere la participacin de los movimientos
sociales y de otras instancias de la sociedad civil (ecologistas, feministas,
pacistas, sindicatos, etc.) (Govern de les Illes Balears, 2011:29). Por
otro lado, al denir los mbitos de actuacin de la ED, se identica como
prioritaria la incidencia poltica y la movilizacin social.
Frente al potencial de este marco de anlisis, encontramos que la desa-
paricin de los MSE se produce, por un lado, al concretar quines son
los agentes directos de la estrategia, donde volvemos a deniciones ms
estndar de los mismos; y por otro, al concretar las medidas, en las cuales
la participacin de los MSE parece quedar relegada a una formulacin
genrica referida al incremento del nmero de agentes de la ED, sin es-
tablecer ningn tipo de medida especca para el trabajo junto con MSE.
ste es solo un ejemplo de los identicados en el diagnstico ampliado
que consideramos ejemplica este salto entre la denicin de los objeti-
vos y la concrecin de los mismos, en lo que a participacin de los MSE
se reere.
160
Por otro lado, la informacin por sectores de actuacin de la lnea de ED es
bastante menos exhaustiva que la lnea de desarrollo, pudiendo identicar,
en aquellas agencias de las que s hay informacin sistematizada, que la
sensibilizacin es el mbito prioritario de actuacin (73% de los fondos de
la AECIB y 47% de la ACCD, segn datos extrados del diagnstico realiza-
do). La Agencia Vasca dene cinco sectores prioritarios, incidencia poltica
(incluyendo las campaas de movilizacin ciudadana y denuncia) (16%);
innovacin y creatividad metodolgica (18%); investigacin (24%); forma-
cin (20%); y comunicacin, intercambio y aprendizaje colectivo (22%).
Podemos ver que, tambin en este caso, el sector de incidencia poltica es
el que ha recibido un menor porcentaje de fondos.
As podemos armar, en primer lugar, que existe una diferenciacin clara
en los objetivos y el tipo de actuaciones descritas para cada una de las l-
neas, vinculando la ED, a grandes rasgos, con procesos de generacin de
ciudadana crtica, y los proyectos de desarrollo, a la lucha por erradicar
la pobreza. Por tanto, parece que esta divisin se aleja de la identidad y
agenda de los MSE.
En segundo trmino, identicamos que la ED, sobre todo aquella ms cer-
cana a las propuestas de las ltimas generaciones, amplia discursivamente
las posibilidades de incorporacin de los MSE como sujetos estratgicos,
pero que esta idea queda diluida al no reconocerlos especcamente como
sujetos estratgicos. Como veremos ms adelante, esto tiene un vnculo
directo con la no adaptacin del tipo de requisitos y criterios de valoracin
a la realidad de estos sujetos y siendo prioritarias todava, como decamos,
las acciones de sensibilizacin, frente a aquellas ms dirigidas a la movili-
zacin y la incidencia poltica, por otro lado, ms cercanas a la identidad
de los MSE.
Con esto no queremos decir que no exista una participacin de los MSE en
las acciones de ED, porque sera no reconocer las diferentes experiencias
de alianzas conjuntas entre ONGD y movimientos, -por ejemplo en torno a
la soberana alimentaria o los feminismos-, a las que haremos referencia en
prximas claves, pero s evidenciar que esta participacin de los MSE del
Norte global no se ha promovido de manera directa por la mayor parte de
las administraciones analizadas, y que si se ha dado, ha sido por la volun-
tad de las organizaciones sociales directamente implicadas. La profundiza-
cin y el conocimiento de las potencialidades y retos en estas relaciones,
ser un elemento que se pretende estudiar en fases posteriores de este
proceso de investigacin.
161
5. Las prioridades geogrcas: pobreza, vulnerabilidad y mbito
nacional como elementos denitorios.
Todas las agencias analizadas realizan una seleccin de pases prioritarios
de actuacin, proponiendo esta medida como estrategia para concentrar
los recursos y mejorar el impacto y la calidad de las intervenciones. Los
criterios empleados para esta priorizacin son bastante similares, estando
presentes en todas ellas la priorizacin de pases con altos niveles de des-
igualdad -segn el IDH- y la presencia y experiencia de cada cooperacin
autonmica en los pases seleccionados.
Algunas agencias incluyen criterios como la existencia de poblacin mi-
grante de esos pases en la propia comunidad autnoma, o la alineacin
con las prioridades establecidas por la cooperacin espaola. La coopera-
cin catalana aade como criterio la existencia de capacidades endgenas
en los pases. Y la cooperacin vasca amplia ms estos criterios al incluir
la presencia de sujetos activos y comprometidos con el DHS. Esta idea de
centrar los esfuerzos en las zonas ms empobrecidas queda recogida en
el establecimiento de una reserva presupuestaria para proyectos en frica
que realizan una buena parte de las agencias estudiadas, variando este por-
centaje entre el 20-25% del total de fondos distribuibles geogrcamente.
Por otro lado, a pesar de que en algunas formulaciones se mencione no
nicamente a los pases, sino tambin a los pueblos o a las zonas geo-
grcas, el pas sigue siendo la referencia a la hora de establecer estas
prioridades. Esto es evidente tambin en la denicin de herramientas de
Planicacin por pas, como son las Estrategias Pas o los Planes Operati-
vos por Pas Prioritario. En algunas agencias se identica la pertinencia de
incorporar el enfoque regional, sobre todo haciendo referencia a actuacio-
nes concretas, como el proceso de integracin centroamericano o el apoyo
a la Organizacin de Estados Iberoamericanos; y el enfoque multilateral,
canalizado fundamentalmente a travs de la aportacin directa a diferentes
programas de NNUU.
Por ltimo, hay que decir que la vulnerabilidad es tambin el criterio funda-
mental a la hora de describir a las poblaciones sujeto de las intervenciones
de desarrollo. As, todas las agencias hacen referencia a la concentracin
de las actuaciones en la poblacin ms vulnerable, concretando algunas de
ellas esta denicin en sectores de poblacin especcos, como pueden ser
las mujeres, la poblacin indgena, la poblacin desplazada y refugiada, la
infancia, etctera. En ninguna de las agencias se hace referencia, por ejem-
162
plo, a criterios como el nivel de organizacin y/o la priorizacin de grupos
de poblacin que estn poniendo en prcticas agendas y propuestas alter-
nativas de desarrollo, elementos que entendemos podran ser potencialida-
des para multiplicar el impacto de la cooperacin.
De este modo, podemos ver que esta priorizacin geogrca por un lado,
invisibiliza las realidades organizativas existentes en las diferentes zonas de
actuacin y no ve stas como potencialidades a la hora de tener en cuenta
dnde concentrar los recursos; y por otro, diculta el apoyo a estrategias
globales, elemento que anteriormente hemos descrito como sea de iden-
tidad de muchos MSE.
No armamos que el mbito local sea un mbito de actuacin ajeno a
la realidad de los MSE, al contrario, la mayora de ellos se vinculan con
demandas cotidianas muy concretas de las personas que conforman las
organizaciones -por ejemplo, la tierra para el caso de los movimientos
campesinos-, pero s constatamos que en sus agendas resultan prioritarias
la articulacin y la generacin de alianzas, elementos que claramente no
estn circunscritos estrictamente al mbito local y nacional.
6. Quines se denen como los agentes prioritarios? Centralidad de lo
administrativo, la capacidad de gestin y la experiencia.
Ms all del reconocimiento que se haga, en los anlisis de contexto o de-
nicin de enfoques de desarrollo, de la participacin de diferentes agentes,
todas las agencias analizadas establecen una denicin ms concreta, tanto
en sus leyes como en sus documentos de planicacin, sobre quines con-
sideran que son los agentes prioritarios de cooperacin.
Encontramos un consenso en denir a las administraciones pblicas, las
ONGD, las universidades y las organizaciones sindicales como agentes en to-
das ellas. Asimismo las organizaciones empresariales son identicadas como
tales, en todas las agencias, exceptuando la asturiana y la vasca. Adems
se puede encontrar toda una multiplicidad de agentes mencionados en las
distintas agencias, desde organismos multilaterales, colegios profesionales,
movimiento asociativo juvenil y centros de ocio, hasta organizaciones de per-
sonas migrantes, fondos de cooperacin y confesiones religiosas, entre otros.
En primer lugar, nos resulta destacable que no se mencione especca-
mente a los MSE en ninguna de las agencias, sobre todo si tomamos en
cuenta las cuestiones abordadas en anteriores puntos y la amplitud de
muchas de las categorizaciones realizadas. Adems, no se ha considera-
163
do nicamente a las ONGD y a la administracin pblica como agentes
prioritarios, sino que se ha incluido, por ejemplo, a las organizaciones
sindicales -sobre las nos detendremos en prximos puntos- y a las orga-
nizaciones empresariales
84
.
Debemos mencionar explcitamente el caso de la cooperacin de la Agen-
cia vasca, ya que en su Plan Director complementa lo establecido a este
respecto por la Ley de Cooperacin vasca, que realizaba una denicin de
los agentes de cooperacin en los trminos anteriormente mencionados. As
el Plan dice que resulta fundamental, para una cooperacin con identidad
transformadora, quines se denen como sus agentes, y por eso, se reconoce
la importancia de incorporar a esta denicin a los sujetos de transformacin,
bien como agentes directos de la cooperacin impulsada por el Gobierno
Vasco -movimiento campesino, de mujeres, indgena, sindicatos, poderes lo-
cales, etc.- o bien a travs del acompaamiento a otras entidades que puedan
fortalecerlos -vinculadas con el desarrollo, la cooperacin, la incidencia-
(Gobierno Vasco, 2008). En denitiva, se plantea una apertura de los agentes
tradicionales de cooperacin y dene la necesidad de establecer procesos
especcos de fortalecimiento de estos sujetos identicados.
Consideramos que este reconocimiento explcito constituye una de las se-
as de identidad de la cooperacin vasca, y la sita como la agencia que
realiza una apuesta ms evidente en el fortalecimiento de los MSE, aspecto
que veremos en las prximas claves.
Por ltimo queremos ahondar en la denicin de agentes prioritarios, prestan-
do atencin a cules son los requisitos que tienen que cumplir las entidades
para tener acceso a las lneas de subvenciones pblicas. En este sentido, todas
las agencias establecen la obligatoriedad de que la entidad est inscrita en el
Registro de Organizaciones correspondiente. Esta inscripcin y los requisitos
para la entidad solicitante descritos en las correspondientes rdenes de convo-
catoria, hacen referencia fundamentalmente a las siguientes cuestiones:
requisitos de carcter administrativo, como estar legalmente constitui-
da, disponer de sede o delegacin central en la comunidad autnoma
84
La participacin de las empresas y organizaciones empresariales en cooperacin ser abordada con
ms detenimiento en el captulo III de este libro, en el cual se identica a estas como agentes con
un peso cada vez mayor en las polticas de cooperacin. El reconocimiento de las empresas como
agentes en cuatro de las seis agencias analizadas, y el establecimiento de herramientas especcas
para ellas, como son los convenios de cooperacin directa en el caso de la AACID, o la lnea de
subvencin especca para empresas en el caso de la ACCD, parecen mostrar con claridad que parte
de la cooperacin descentralizada analizada refuerza tal hiptesis.
164
correspondiente o estar al corriente del pago de las obligaciones tri-
butarias o de la seguridad social;
requisitos relacionados con las capacidades, como disponer de una
estructura que garantice el cumplimiento de los objetivos;
y requisitos relacionados con la experiencia, a travs de la acredi-
tacin de la realizacin de proyectos en el mbito de cooperacin
para el desarrollo o haber justicado subvenciones o ayudas recibidas
previamente.
Por otro lado los proyectos de la lnea de desarrollo deben contar con una
contraparte o socio local, entidad a la cual tambin se le solicita la inscrip-
cin en un registro de entidades del pas correspondiente
85
.
Consideramos que este tipo de requisitos nos remiten directamente a la
priorizacin de entidades profesionalizadas, que puedan responder a todas
las exigencias y entramado administrativo que supone la gestin de fondos
pblicos de cooperacin y que puedan garantizar la ecacia de las inter-
venciones -cuestin que ampliaremos en una clave siguiente, al analizar los
criterios de valoracin-.
En denitiva, consideramos que se va conrmando la hiptesis que avan-
zbamos en puntos anteriores, de que el desencuentro entre la CDHS no
se da tanto en el plano terico como en la prctica, al no reconocer expl-
citamente a los MSE como agentes prioritarios y, por tanto, no incorporar
en la denicin de las lgicas administrativas que concretan las polticas
elementos que puedan facilitar la participacin natural de estos sujetos.
7. Participacin, gobernanza y sociedad civil: ecacia y marco estrecho
de los espacios y proyectos.
Como comentbamos en la primera de stas claves, la participacin se
convierte en principio fundamental a la hora de denir el modelo de coo-
peracin propuesto por estas agencias. La participacin es un elemento
constitutivo de cualquier proceso de DHS, y se convierte por tanto en un
criterio estratgico, transversal y sectorial.
85
Algunas agencias establecen como salvedad que las entidades locales pueden no estar inscritas en
el propio pas en el cual se va a ejecutar el proyecto, cuando haya vulneracin clara del derecho de
asociacin. No hemos encontrado ningn caso en el que se exibilice este criterio de la constitucin
legal.
165
Podemos decir que en todas las agencias analizadas esta participacin apare-
ce recogida en un doble sentido. En primer trmino, vinculada a la ecacia
y al xito de los procesos de desarrollo; as, existe un consenso generalizado
sobre la necesaria participacin de la poblacin destinataria o sociedad civil
en sus propios procesos de desarrollo, que deben ser apropiados por sta
para que se puedan lograr sus objetivos. En el discurso, no todas las agencias
profundizan de la misma manera en esta idea, centrndose algunas ms en
cuestiones como la apropiacin, el empoderamiento y la participacin en
todos los procesos de toma de decisiones, y otras reduciendo estos procesos
de desarrollo a los proyectos, y vinculando esta participacin a la necesaria
presencia de la poblacin en todas las fases de los mismos.
Al mismo tiempo, por otro lado, la participacin aparece como elemento
fundamental de lo que se nombra en las diferentes agencias como gober-
nabilidad (AEXCID); fortalecimiento democrtico y participacin (AECIB
y AACID); gobernanza (ACCD y AACD); o poder local (AVCD). Con estos
conceptos se hace referencia fundamentalmente a tres cuestiones: el forta-
lecimiento de las instituciones y de las estructuras de las administraciones
locales; la puesta en marcha de herramientas que puedan garantizar proce-
sos participativos y democrticos; y el fortalecimiento de la sociedad civil y
de sus organizaciones para que se pueda llevar a cabo esta participacin.
En algunas agencias se incide ms en la necesaria transparencia, ecacia,
democratizacin y rendicin de cuentas de la administracin pblica, y se
destaca el valor aadido que la cooperacin descentralizada puede aportar
en la promocin de procesos de descentralizacin o en la transferencia de
conocimientos administrativos. En otras, se asigna un mayor peso a la par-
ticipacin como derecho, a la promocin de procesos de empoderamiento
y al fortalecimiento de la sociedad civil.
Resulta interesante detenernos en esta ltima idea, que nos lleva a cues-
tionarnos directamente sobre quines se denen como sujetos de esa par-
ticipacin. Encontramos un acuerdo en todas las agencias en torno a ese
concepto de sociedad civil, aadiendo en algunos casos y sus organizacio-
nes. Una parte de las agencias se queda en una descripcin genrica, sin
entrar a explicitar o priorizar, por ejemplo, la participacin organizada fren-
te a la individual, o a quines se considera organizaciones fundamentales.
Otras, como la agencia de cooperacin asturiana, en la denicin transver-
sal del enfoque participativo, denen la importancia de apoyar iniciativas
de la sociedad civil y de los movimientos sociales comprometidos en pro-
cesos educativos, con el objetivo de fortalecer una ciudadana conscien-
166
te. Esta importancia otorgada a la participacin se reeja tambin en la
denicin de dos de sus Estrategias, las de Gnero y Pueblos indgenas,
recogiendo en la primera de ellas la importancia de las organizaciones de
mujeres en los procesos de empoderamiento, as como la necesaria articu-
lacin y alianza con organizaciones y movimientos de mujeres y feministas
del Norte y del Sur; igualmente, en la Estrategia de Pueblos indgenas, se
produce una identicacin entre pueblos, organizaciones y movimientos
indgenas, y se apuesta por el fortalecimiento de sus capacidades indivi-
duales y organizativas y el acompaamiento a procesos de incidencia y
denuncia, entre otras cuestiones.
La Agencia catalana, por su parte, identica, cuando hace referencia a la
promocin de la gobernanza, la importancia de fortalecer capacidades y
liderazgos de aquellos agentes con capacidad de transformacin de las
estructuras que generan desigualdad, identicando entre otros, a los movi-
mientos feminista y campesino y a las poblaciones indgenas (Generalitat
de Catalunya, 2007).
Por ltimo, la Agencia vasca, realiza una apuesta clara por la sociedad civil
organizada, en el marco de la transversal capacidades locales, participacin
y organizacin. Se identica la organizacin como motor de cambio, y se
identica a los movimientos sociales como sujetos de los procesos de desa-
rrollo endgenos y democrticos. Del mismo modo, se incide en la impor-
tancia de una sociedad civil activa, participativa y organizada, convirtiendo
en objetivo central el fortalecimiento de la misma (Gobierno Vasco, 2008).
El concepto sociedad civil ser tambin empleado cuando se haga refe-
rencia a las iniciativas en el Norte (ED), aunque en muchos casos el criterio
de la organizacin de la misma se diluya y encontremos que cuando se
hace referencia a esa sociedad civil organizada se est incluyendo casi ex-
clusivamente a las ONGD o lo que es nombrado en alguna ocasin como
movimiento de solidaridad.
Todas estas ideas sobre la participacin tienen su plasmacin en las tablas
de valoracin de los proyectos, o lo que podemos denir como la ade-
cuacin de un marco terico, en ocasiones rico, al marco estrecho de los
proyectos. As encontramos que la participacin en estas tablas nos remite
directamente a la primera de las ideas que mencionbamos anteriormente,
la participacin en todas las fases del proyecto, dejando de hablar de so-
ciedad civil y volviendo a centrarnos en poblaciones destinatarias-bene-
ciarias -o sujeto, en algn caso-.
167
As, encontramos criterios de valoracin que van desde la concrecin de
los criterios de seleccin de la poblacin destinataria, hasta la elabora-
cin de diagnsticos participativos, pasando por el empleo de herramientas
como el anlisis de actores, la participacin prevista de la poblacin en las
diferentes actividades, el grado de apropiacin del proyecto y los criterios
que garantizan la sostenibilidad de las actividades al nalizar el apoyo
econmico. En ninguna de las tablas analizadas se valora positivamente
la participacin de movimientos sociales en el proyecto o la sinergia del
proyecto con agendas o propuestas desarrolladas por estas organizaciones.
En algunas agencias, como por ejemplo, la asturiana y la vasca, se valora po-
sitivamente al aval o participacin de alguna institucin local representativa
de la poblacin, pero la formulacin parece hacer referencia ms a la viabili-
dad institucional de los proyectos que al apoyo de otro tipo de organizacio-
nes sociales. Y en el caso de la ED se incluyen deniciones genricas como
el vnculo con otras campaas y redes, pero sin incidir particularmente en la
necesidad de trabajar desde agendas conjuntas con los MSE.
Si a esto le unimos la falta de concrecin de los criterios transversales, po-
demos decir que encontramos que los elementos fundamentales tenidos en
cuenta, a la hora de valorar las solicitudes presentadas, tienen ms que ver
con una participacin de carcter instrumental.
Por ltimo, en este diagnstico se ha querido realizar un anlisis de los
consejos de cooperacin. Todas las cooperaciones analizadas cuentan con
un Consejo, como rgano consultivo y participativo, que realiza labores de
seguimiento y control sobre las polticas de cooperacin. Los consejos son
considerados como los espacios prioritarios para canalizar la participacin
de la sociedad de cada comunidad autnoma en las polticas de coopera-
cin impulsadas por su administracin.
Destacamos de este aspecto dos elementos: el primero de ellos, y vincula-
do con la idea de participacin que abordbamos anteriormente, que las
funciones a realizar tienen un carcter principalmente tcnico, muy apega-
das a la labor de la administracin pblica, dejando poco espacio en la de-
nicin de las mismas a las iniciativas que surjan de las propias entidades
que conforman el Consejo.
Adems la participacin es por representacin, estableciendo cada admi-
nistracin el nmero de personas y entidades que pueden formar parte del
mismo. Este sera el segundo elemento destacable, ya que nos encontramos
168
con consejos compuestos mayoritariamente por administraciones pblicas
y ONGD, junto con la participacin, en la mayora de ellos, de las organi-
zaciones sindicales, empresariales y universidades, y que no reconocen la
participacin de movimientos sociales. Algunos consejos, como el asturia-
no, dejan abierta la opcin de que participen otras entidades que trabajen
en el mbito de la solidaridad, pero en general la composicin de estos
consejos es coherente con la denicin de los agentes realizada, y que he-
mos mencionado en la anterior clave.
En conclusin, podemos ver que, en general, si bien dentro de las deni-
ciones de los marcos tericos de referencia se realiza un reconocimiento
a la necesaria participacin de la sociedad civil, y en algunas agencias se
realiza un reconocimiento explcito a la participacin de los MSE, en gene-
ral la participacin queda circunscrita al mbito de los proyectos. Por otro
lado, y centrndonos en los consejos, como rganos que se denen como
prioritarios para promover la participacin en el Norte, vemos que estos no
facilitan -ya desde la denicin de sus funciones-, un espacio de dilogo
para construir conjuntamente la agenda de cooperacin de las administra-
ciones, sino ms bien parecen convertirse en espacios tcnicos centrados
en el seguimiento y control de la ejecucin de las polticas.
Adems, los MSE no forman parte de estos rganos, con lo cual podemos
decir que, desde el propio enfoque de participacin propuesto por estas
agencias cercanas a la CDHS, existen dicultades evidentes para promover
una participacin de los MSE desde el dilogo y la alianza poltica.
8. El proyecto de desarrollo y las ONGD: herramienta y agentes
fundamentales
La cooperacin impulsada por las administraciones pblicas analizadas se
ha dotado de diferentes modalidades, lneas, instrumentos y herramientas
que dan cuerpo a un, en ocasiones, complejo entramado administrativo
que organiza la gestin de los presupuestos destinados a cooperacin. En
el diagnstico ampliado se analizan con ms detalle estas cuestiones, y en
los cuadros anexos podemos encontrar parte de esta informacin de ma-
nera resumida. En este momento nos interesa caracterizar cul ha sido la
va prioritaria para gestionar los presupuestos de cooperacin; as podemos
decir que la mayora de fondos se han canalizado a travs del proyecto de
desarrollo, gestionado por una ONGD
86
.
86
En el caso de la lnea de desarrollo, una entidad solicitante y una entidad local, del pas de ejecucin.
169
Esto, por tanto, nos remite a la priorizacin de la cooperacin indirecta, a
travs de otras entidades ajenas a la administracin pblica, mayoritaria-
mente ONGD, frente a la cooperacin directa; a la priorizacin de las con-
vocatorias pblicas anuales y a los procedimientos de concurso como va
para conceder las diferentes subvenciones; a la centralidad de los proyec-
tos de desarrollo frente a los de ED, existiendo diferencias notables entre el
presupuesto destinado a cada una de las lneas y los lmites de subvencin
mxima establecidos -remitimos de nuevo a los cuadros-; y la priorizacin
de los proyectos de cooperacin como herramienta fundamental.
Centrndonos en este ltimo aspecto los proyectos de desarrollo son inicia-
tivas con una duracin de entre 12 y 24 meses, que son solicitados por una
entidad del Norte y ejecutados por otra entidad o contraparte en el Sur. Al-
gunas agencias, como la andaluza, la catalana y la vasca, han desarrollado
otro tipo de herramientas, como los Programas de cooperacin, los cuales,
entre otros elementos de inters, amplan el perodo de ejecucin de las
iniciativas y la subvencin destinada a las mismas. Nos interesa en este caso
centrarnos en los proyectos de desarrollo por ser la herramienta prioritaria
comn a todas las agencias analizadas, y fundamentalmente para constatar
un elemento que venimos planteando en puntos anteriores, y que no es
otro que el peso de los criterios tcnicos en la valoracin de las distintas
lneas de subvencin analizadas.
Si bien no encontramos referencias directas al necesario uso del Enfoque
de Marco Lgico en los decretos que regulan estas ayudas, podemos decir
que este enfoque se encuentra presente en todas las fases de los proyectos,
desde la formulacin hasta el seguimiento de los proyectos aprobados. La
matriz de planicacin es una herramienta fundamental y con ella la ne-
cesaria denicin de objetivos, resultados, actividades e indicadores que
describan con la mayor claridad posible el proyecto presentado.
As como en la presencia de los criterios transversales en las tablas de va-
loracin encontrbamos una clara evaporacin de los mismos, los criterios
tcnicos adquieren una presencia central, fundamentalmente articulados en
torno a conceptos como la ecacia, la coherencia, la calidad en la formula-
cin tcnica de la propuesta y la viabilidad econmica de los proyectos, a
travs de la denicin de presupuestos y recursos necesarios.
Si nos centramos en qu crierios se valoran de las entidades solicitantes -y
locales, para el caso de proyectos de desarrollo-, podemos ver que la pun-
tuacin que se asigna a esta cuestin es la que ms peso tiene sobre el total
170
de puntos, despus de los criterios tcnicos (AACD 25%; ACCD 30%; AECIB
22%; AEXCID 20%; AVCD 28%). Fundamentalmente se valoran cuestiones
vinculadas con la experiencia, la capacidad y solvencia, directamente rela-
cionadas con la gestin de proyectos de cooperacin.
Algunas agencias incluyen entre los elementos a valorar la base social de
las entidades, el nmero de personas socias y/o voluntarias, y la partici-
pacin en redes o coordinadoras. En el caso de las referencias a la base
social, consideramos que sta nos remite a esa doble identidad con la
cual se busca denir a las entidades de cooperacin (sobre todo ONGD):
como movimiento de solidaridad, con participacin y base social, y como
entidades profesionalizadas que puedan garantizar la ecacia y dar res-
puesta a las demandas de la administracin. En este caso, revisando los
criterios denidos en todas las tablas, podemos decir que se priorizan los
criterios ms tcnicos, siendo bastante residual la puntuacin obtenida
para los criterios de implantacin social. Por otro lado, como decamos,
en algunas agencias se valora positivamente la participacin en redes y
coordinadoras, aunque en todos los casos parecen estar circunscritas al
mbito de la cooperacin. No se incluye la valoracin de criterios referi-
dos, por ejemplo, a la participacin activa en otros espacios sociales no
vinculados con la cooperacin o el establecimiento de alianzas y trabajo
conjunto con los MSE.
Si nos centramos en las tablas de valoracin de los proyectos de ED pode-
mos ver que stas responden a una lgica bastante similar a la de los pro-
yectos de desarrollo, valorando positivamente criterios relacionados con la
experiencia y la calidad tcnica de la propuesta. La Agencia vasca es de
todas las analizadas la que establece unos criterios de valoracin bastante
diferenciados entre ambas lneas (cooperacin y ED), deniendo cuestio-
nes como la dimensin poltica, cultural y pedaggica del proyecto. En esta
tabla, si bien no se menciona directamente a los MSE, si se valora positiva-
mente que el proyecto forme parte de campaas llevadas a cabo en red a
nivel local, nacional o internacional o que se posibilite la implicacin, co-
laboracin o consorcios con diferentes colectivos y organizaciones sociales
de la Comunidad Autnoma.
La priorizacin de la ecacia y la eciencia estn tambin presentes en to-
dos los requisitos de seguimiento y evaluacin explicitados en los decretos
reguladores de ayudas, que nos remiten a diferentes informes de ejecucin
de actividades y nanciera con los cuales acreditar el cumplimiento de los
171
objetivos y actividades de los proyectos
87
. Se regula, entre otras cuestiones,
las modicaciones que se consideran sustanciales y sobre las que hay que
informar a las agencias; el tipo de justicacin econmica para cada tipo
de gasto; la necesaria visibilidad del aporte econmico de la agencia en la
ejecucin de las actividades; y/o la obligatoriedad de someter los proyectos
nanciados a procesos de evaluacin impulsados por la propia agencia o
por entidades externas.
Consideramos, por tanto, que todo este armazn tcnico, concretado tanto
en los criterios que denen el tipo de entidades, como en el tipo de pro-
yecto y los requisitos de justicacin establecidos, nos remiten claramente
a una priorizacin de la ecacia, y de lo medible. Esto parece redundar
en la hiptesis de que la implementacin prctica de las polticas de coo-
peracin, incluso de aquella ms cercana a la CDHS, parece no encajar ni
tampoco con los modelos organizativos ni con las identidades de los MSE,
ni con las complejidades y ritmos de los procesos de empoderamiento o
transformacin de estructuras que generan desigualdad. No queremos con
esto decir que la planicacin o la gestin eciente de los recursos sean
elementos ajenos a los MSE, porque no sera cierto, pero s que la coope-
racin vincula esta planicacin al cumplimiento de objetivos en el corto
plazo, a una rendicin de cuentas priorizando los elementos tcnicos y -
nancieros -y no valorando otro tipo de impactos- y que para ello se dota de
todo un lenguaje propio, ajeno a la mayora de los MSE
88
, y que por tanto
diculta la participacin natural de estos.
9. Iniciativas de inters identicadas: el caso de las organizaciones
sindicales
Tal y como venimos planteando en las anteriores claves, la coopera-
cin descentralizada realiza una denicin de los agentes prioritarios de
cooperacin en la que, adems de las administraciones pblicas y las
ONGD -principales entidades en la ejecucin de fondos-, se inclua en
87
El desarrollo de estas cuestiones en las diferentes agencias, y el grado de complejidad existente en
muchas de ellas para la justicacin de las subvenciones, ha llevado a que stas elaboren diferentes
manuales o guas, explicando bajo qu criterios se deben elaborar estos informes.
88
En los talleres de los estudios de caso realizados, con LVC y MMM, y que como hemos indicado
anteriormente, se incluirn en el Cuaderno de trabajo 60, de prxima publicacin, algunas de las
personas participantes identicaban que la creciente tecnicacin de la cooperacin supona para
las organizaciones intensos debates sobre el nivel de profesionalizacin de las mismas, identi-
cando en algunos casos tendencias a la oenegizacin de los movimientos, o llegando incluso en
algn momento a tener que contratar una consultora externa para poder formular alguna de las
iniciativas.
172
esta denicin a las organizaciones sindicales, universidades, y en algunos
casos, a las organizaciones empresariales. Nos ha parecido pertinente reali-
zar una breve mencin al caso de las organizaciones sindicales, si bien esta
cuestin podra ser una lnea de estudio en s misma.
Ms especcamente, en el diagnstico se ha podido identicar la existen-
cia de distintas herramientas de cooperacin que a travs del apoyo directo
a estas organizaciones, buscan promover el fortalecimiento de las mismas.
Esto deja fuera del anlisis la cooperacin que algunos de los sindicatos
gestionan a travs de sus ONGD, porque consideramos que estas se adap-
tan a los requisitos establecidos para las entidades solicitantes en las dis-
tintas convocatorias y de hecho, tienen una gran experiencia en la gestin
de fondos pblicos.
Nos ha interesado, por tanto mencionar, la existencia de iniciativas de apo-
yo directo a las organizaciones sindicales. En concreto, nos referimos a los
Convenios marco y especcos rmados entre la cooperacin andaluza
y los sindicatos CCOO y UGT de Andaluca; a la lnea especca de sub-
venciones para sindicatos, asociaciones profesionales agrarias y entidades
dependientes, de la Agencia catalana; y al Programa Asturiano de Derechos
Humanos en Colombia.
En primer lugar, del anlisis de los convenios apoyados por la Agencia an-
daluza, extraemos los siguientes elementos de inters:
por un lado, que se trata de convenios de cooperacin directa, por
tanto explicita una voluntad poltica de apoyo a estas entidades;
por otro lado, se reconoce la particularidad de las agendas, activida-
des y formas de organizacin de los sindicatos, lo que lleva a propo-
ner otro tipo de herramientas ms adaptadas a las mismas;
en tercer lugar, se prioriza como objetivo el fortalecimiento de las or-
ganizaciones sindicales, fundamentalmente del Sur, a travs de diver-
sidad de actuaciones que van desde la construccin de herramientas
de planicacin y comunicacin, hasta el establecimiento de espacios
de encuentro e intercambios, el apoyo a infraestructuras y equipa-
miento; o la puesta en marcha de procesos formativos, entre otras;
y por ltimo, porque los criterios tcnicos y la calidad de la formula-
cin parecen no ser elementos tan centrales a la hora de denir estos
apoyos, no estando esta idea en contradiccin con la denicin de
criterios de seguimiento y justicacin de estas ayudas.
173
En el caso de la Agencia catalana, sta establece convocatorias especcas
por actores, entre ellas una para las organizaciones sindicales. Resulta rele-
vante en este caso destacar, por un lado, el reconocimiento, por parte de la
ACCD de la necesidad de adaptar las herramientas a las agendas y priorida-
des de los distintos actores; y por otro, que est adaptacin se plasma fun-
damentalmente en el establecimiento de sectores especcos de actuacin,
como las acciones de fortalecimiento sindical, las acciones o campaas de
denuncia y protesta o la participacin del sindicalismo como elemento de
buen gobierno, entre otras.
Finalmente hemos querido destacar el Programa Asturiano de Derechos
Humanos en Colombia, que se dene como un programa de refugio tem-
poral para aquellos grupos de sindicalistas y defensores/as de derechos
humanos cuya vida se encuentran en riesgo por el ejercicio de su labor
sindical o militante. ste es un programa que nace a solicitud de las or-
ganizaciones sindicales colombianas, y que tanto por la metodologa, los
objetivos y los colectivos y entidades que han tomado parte en el mismo,
consideramos que resulta de inters para el estudio.
El anlisis de estas experiencias nos permite concluir que la incorporacin de
otros agentes, debe partir de un apoyo poltico explcito, del reconocimiento
de la importancia de sus agendas y propuestas, y del compromiso con su forta-
lecimiento. Si tal y como constatbamos anteriormente, uno de los principales
motivos que han provocado la escasa participacin de los MSE en la coopera-
cin ms cercana al DHS ha sido el no reconocimiento de los mismos como
sujetos prioritarios y la no adecuacin de las herramientas y procedimientos a
los mismos, el caso de las organizaciones sindicales nos muestra que existen
experiencias, en algunas agencias, en las que han puesto en marcha otras
maneras diferentes de trabajar con otros agentes diferentes. Por tanto, tal y
como venimos proponiendo a lo largo de este libro, la incorporacin de otros
sujetos requiere, necesariamente, explorar nuevos instrumentos y herramientas
al margen de aquellos ms tradicionales, que partan de la priorizacin de las
agendas y del fortalecimiento de estos sujetos.
10. Los convenios de cooperacin directa: termmetro del compromiso
institucional con los MSE
Las siguientes tres claves hacen referencia a la presencia concreta de
los MSE identicada en las agencias estudiadas. Nos ha interesado espe-
cialmente centrar nuestro anlisis en el caso de la cooperacin directa,
no tanto por el volumen de fondos gestionados -ya decamos anterior-
mente que la mayora de fondos se han gestionado a travs de coope-
174
racin indirecta va subvenciones-, sino porque consideramos que es
una modalidad, que al depender ms directamente de la voluntad de las
administraciones, que son quienes participan de la denicin de las ini-
ciativas desde el principio, y permitir una mayor exibilidad en cuanto
a los requisitos tcnicos, puede ser ms favorable a la participacin de
los MSE y mostrar, por tanto, el grado de compromiso de cada adminis-
tracin en este sentido.
Por otro lado, debemos recordar las cautelas metodolgicas planteadas
en el primer punto de este apartado, sobre todo las relacionadas con el
acceso a la informacin, que en el caso de la cooperacin directa resulta
a veces ms complicado. Dicho esto, del anlisis realizado se ha podido
identicar que los MSE han recibido apoyo de las agencias asturiana, ca-
talana y vasca.
Cuadro 2. Cooperacin directa con MSE
AACD ACCD AVCD
Movimiento
campesino
- Escuela Nacional
Florestan
Fernandes-MST,
Brasil
- CEPATEC-MST,
Brasil
- Escuela de
Agroecologa del
MOCASE-VC,
Argentina
- Va Campesina,
frica subsahariana
- Escuela Nacional
Florestan Fernandes
-MST, Brasil
- REDSAG-Red
Nacional para
la defensa de
la Seguridad
y la Soberana
Alimentaria,
Guatemala
- Sindicato EHNE,
miembro de LVC,
Euskal Herria
- Escuela Nacional
Florestan Fernandes -
MST, Brasil
- CEPATEC-MST, Brasil
- Comit de Unidad
Campesina-CUC,
Guatemala
- Fundacin Grain
Movimiento
feminista
- Movimiento
Manuela Ramos,
Per
- Movimiento
Salvadoreo
de Mujeres, El
Salvador
- Marcha Mundial
de las Mujeres,
internacional
- Movimiento de la
Ruta Pacca de las
mujeres, Colombia
- Articulacin Regional
Feminista por los
Derechos Humanos
y la Justicia de
Gnero, Sudamrica
- Marcha Mundial de las
Mujeres
- Asociacin Civil La
Cuerda, Guatemala
- Centro de
Comunicacin Virginia
Wolf
175
Organizaciones
indgenas
- Consejo Regional
Indgena del
Cauca (CRIC),
Colombia
- CONAIE-
Confederacin de
Nacionalidades
Indgenas,
Ecuador
- I Cumbre
Continental de
Mujeres indgenas
- IV Cumbre de
Pueblos Indgenas
Abya Yala
Otros
movimientos
- Minga ciudadana,
Ecuador
- Associacao Nacional
de Atingidos por
Barragens -ANAB,
organiza a las personas
afectadas por las
represas, Brasil
- FEDAEPS- Fundacin
de Estudios, Accin
y Participacin Social
Ecuador
- Asociacin Hegoa,
para el apoyo al
fortalecimiento
MMSS (Estrategia
Pas Guatemala),
Guatemala
Adems en el caso de la Agencia catalana debemos mencionar la existencia
de una lnea de subvenciones especcas para el apoyo a la participacin
de entidades catalanas y sus socias africanas, en el Foro Social Mundial
celebrado en Nairobi, en 2007.
A nuestro entender de inters destacar la existencia de estos apoyos, al
margen del peso relativo que tengan en el presupuesto total gestionado
por estas administraciones. Es por eso que hemos priorizado aportar la in-
formacin referida a las entidades que se han apoyado, ms que al nmero
de iniciativas o el presupuesto asignado a las mismas (informacin que s
se detalla algo ms en el diagnstico ampliado).
A pesar de esto, y por tener una referencia algo ms concreta sobre el peso
de los convenios en el total del presupuesto, hacemos una breve mencin
al caso de la cooperacin vasca, ya que al ser el fortalecimiento de los
movimientos sociales una lnea estratgica de actuacin denida para la
cooperacin directa, se cuenta con informacin estadstica ms detallada.
176
Segn datos elaborados por la propia AVCD, del total de fondos ejecutados
en el perodo 2008-2010, el 13,05% se ejecut a travs de la modalidad de
cooperacin directa, y de estos, el 23% se destin a la lnea de fortaleci-
miento de movimientos sociales. Si incluimos el ao 2011 en el anlisis,
podemos ver que de un total de 69 convenios aprobados, 15 estuvieron di-
rectamente vinculados a los MSE, suponiendo por tanto el 21,73% del total
de iniciativas, y el 26,76% de los fondos (5.757.357 euros).
Para nalizar, extraemos dos conclusiones generales del anlisis de la coo-
peracin directa con MSE desarrollada por estas agencias. En primer lugar,
podemos ver una cierta concentracin de esta cooperacin a nivel de suje-
tos -prioritariamente campesino, feminista e indgena- y de organizaciones,
por ejemplo con presencia en las tres agencias del MST, as como de la
MMM y LVC en dos de ellas. Y en segundo lugar, si bien el volumen de
convenios directos y de fondos identicados ejecutados directamente por
MSE muestran un peso porcentualmente bajo con relacin al volumen total
de fondos y de iniciativas apoyadas, la existencia de los mismos nos per-
mite obtener un indicador cualitativo que nos habla del inters poltico de
algunas de las administraciones analizadas por llevar a la prctica esa par-
ticipacin de los MSE en las polticas de cooperacin. Esto podra reejar,
a nuestro entender, una cierta coherencia discursiva y prctica en las tres
agencias mencionadas, que con diferente nivel de intensidad y profundi-
dad, identicaban a los MSE como sujetos estratgicos para sus polticas.
11. Los proyectos de cooperacin y de ED: experiencias con el movimiento
campesino, el movimiento feminista y los pueblos indgenas.
Tal y como se ha explicitado al inicio de este apartado, el anlisis concreto
de las resoluciones de subvencin y memorias no nos ha permitido obtener
un mapa completo de los proyectos en los cuales han participado los MSE,
fundamentalmente porque la informacin disponible era muy esquemtica
-ttulo, organizacin solicitante, pas de ejecucin y presupuesto-. En el
caso de los proyectos de desarrollo, en la mayora de los casos, la infor-
macin disponible no permita identicar quin haba sido la entidad local
que ejecutaba el proyecto.
En todo caso, y teniendo en cuenta que en la segunda fase del proceso
de investigacin se profundizar en alguno de los proyectos identicados,
todas las claves presentadas previamente ya indicaban que la participacin
iba a ser en todo caso minoritaria, tanto por la denicin de los requisitos
de las entidades que pueden solicitar ayudas como por los criterios deni-
177
dos en las tablas de valoracin de las propuestas, en ninguna de las cuales
se establecan medidas especcas para la participacin de MSE.
Se aporta algo ms de informacin de cada agencia a este respecto en el
diagnstico ampliado, pero el anlisis realizado nos indica que las agencias
catalana y vasca son las que concentran el mayor nmero de proyectos en
los cuales encontramos a los MSE, aunque sta siga siendo una participacin
minoritaria en las lneas de ayudas y subvenciones ordinarias. Por tanto,
el anlisis realizado, fundamentalmente de estas dos agencias, nos permite
extraer las siguientes conclusiones -sobre algunas de las cuales se seguir
profundizando en la segunda fase de este proceso de investigacin-:
La presencia o no de MSE parece tener que ver directamente con la
iniciativa de las propias ONGD y con su experiencia en el acompa-
amiento a los MSE, ms que con medidas asumidas por las admi-
nistraciones. As identicamos, por ejemplo, diferentes proyectos en
la lnea de desarrollo, vinculados a los MSE que son apoyados por
organizaciones con una larga trayectoria de alianza con estas formas
especcas de accin colectiva, como Mugarik Gabe, Mundubat, Bi-
zilur, Paz con Dignidad, Entrepueblos, etctera. En el caso de ED, la
participacin directa de los MSE como entidades solicitantes podemos
decir que es casi inexistente, aunque se identican iniciativas en las
cuales participan en alianza con las ONGD.
Principalmente, en la lnea de desarrollo, se identican proyectos que
trabajan en el fortalecimiento del movimiento campesino, movimiento
feminista y movimiento indgena. En el caso de la ED, fundamental-
mente, encontramos proyectos dirigidos al trabajo en torno a la so-
berana alimentaria y redes de consumo; movimiento feminista y vio-
lencia contra las mujeres; y proyectos de economa social y solidaria.
En cuanto a la cooperacin vasca, tenemos que destacar tres elemen-
tos. Por un lado, la participacin directa en la convocatoria de proyec-
tos del movimiento ecologista, Ekologistak Martxan y del movimiento
campesino, a travs del sindicato agrario EHNE-Bizkaia. En este lti-
mo caso, EHNE-Bizkaia, organizacin miembro de La Va Campesina,
ha gestionado proyectos tanto en la lnea de desarrollo como en la
de ED. Este apoyo al movimiento campesino queda fortalecido, en
segundo lugar, por la presencia de Bizilur - Asociacin para la Coo-
peracin y Desarrollo de los Pueblos, organizacin aliada de LVC y
que trabaja directamente con el movimiento social campesino, con lo
178
cual la presencia de un nmero importante de proyectos dirigidos a
fortalecer al movimiento campesino y la soberana alimentaria podra
ser una de las seas de identidad de la AVCD identicadas. En tercer
y ltimo lugar, merece una mencin especial el caso de Guatema-
la, que concentra un volumen importante de iniciativas dirigidas al
fortalecimiento del movimiento campesino, feminista e indgena. Si
bien en el primer punto armbamos que la presencia o no de los
MSE en las convocatorias pblicas est directamente relacionado con
la experiencia y las alianzas de las ONGD con estos sujetos, en este
caso concreto podemos ver como esta voluntad de las ONGD queda
fortalecida con la formulacin de una Estrategia Pas Guatemala que
prioriza el fortalecimiento de los movimientos sociales del pas como
objetivo estratgico.
La ltima de los doce claves recoge algunas caractersticas de esta Estrate-
gia, como instrumento novedoso y de inters para el presente anlisis.
12. Estrategia Vasca de cooperacin en Guatemala: movimientos sociales
como sujetos de transformacin.
Nuestra ltima clave se centra en una breve mencin a la Estrategia Vasca
de cooperacin en Guatemala, por ser un instrumento que se centra en el
fortalecimiento de los movimientos sociales como sujetos de transforma-
cin y que, por tanto, puede ser una experiencia referencial para la cons-
truccin de esta nueva agenda alternativa vinculada al fortalecimiento de
los MSE.
Esta Estrategia tiene como objetivo establecer las prioridades de actuacin
de la cooperacin vasca en el pas, y al contrario que otros documentos
de esas caractersticas, establece esta priorizacin no tanto por los mbitos
de actuacin sino por los sujetos considerados prioritarios, como va para
lograr un mayor impacto en claves de transformacin: La respuesta pasa
por situar el eje de la Estrategia en los sujetos y no en las reas. As, ya
hemos comprobado que en ninguna de las reas sealadas la cooperacin
vasca por sus caractersticas- puede incidir de una manera profunda []
Por lo tanto, ms que en alguna rea especca, la Estrategia debe centrar-
se en el fortalecimiento de los sujetos que pueden provocar los cambios
estructurales
89
.
89
Estrategia Vasca de Cooperacin en Guatemala, p.35. Gobierno Vasco.
179
De esta manera, el objetivo de la Estrategia es desarrollar una poltica de
cooperacin de calidad y coherente con los retos de transformacin en
Guatemala, a travs del fortalecimiento de los sujetos estratgicos de cam-
bio para la erradicacin de la pobreza estructural: movimientos sociales
indgena, campesino, feminista y poderes locales comprometidos con la
democracia participativa
90
.
La eleccin de estos tres sujetos se fundamenta, bsicamente, por su pre-
sencia mayoritaria en el contexto guatemalteco; por su capacidad de repre-
sentacin de los sectores ms vulnerables y excluidos del sistema; y por
mostrar una creciente capacidad de incidencia social y poltica, de articula-
cin y de construccin de agendas alternativas.
Por otro lado, se identican tres lneas prioritarias de actuacin: el acom-
paamiento al proceso de fortalecimiento integral de estos sujetos estrat-
gicos de cambio; el acompaamiento a la planicacin y puesta en marcha
de alternativas de desarrollo de dichos sujetos; y el apoyo a los procesos
de articulacin local-estatal, intra e inter sectorial, o internacional de los
mismos. Adems, se identican los sectores de actuacin prioritarios, direc-
tamente vinculados con la identidad y agendas de estos sujetos, que seran:
empoderamiento de mujeres, soberana alimentaria, identidad y derechos
indgenas, poder local y derechos humanos.
En la prctica, para las entidades vascas que trabajan en Guatemala, esta
Estrategia supone la necesidad de formular una planicacin estratgica,
en la cual se realice un diagnstico de coyuntura de Guatemala; se denan
el sujeto o los sujetos priorizados; y se concreten objetivos y estrategias
de fortalecimiento organizativo e institucional y objetivos y estrategias en
el mbito de iniciativas y procesos de desarrollo. Adems, se incorpora la
puesta en marcha de una Estrategia de incidencia internacional y en Euskal
Herria sobre la situacin de los derechos humanos en Guatemala.
Resulta especialmente novedosa la directriz II de la Estrategia, porque re-
coge el apoyo ms directo de la administracin vasca al fortalecimiento
de los sujetos estratgicos. Se trata de poner en marcha lneas de trabajo
que permitan fortalecer al sujeto en sentido colectivo -intra-sectorial, por
ejemplo a travs del fortalecimiento y la articulacin de las organizaciones
que componen el movimiento feminista guatemalteco-; y tambin gene-
90
Estrategia Vasca de Cooperacin en Guatemala, p.39. Gobierno Vasco.
180
rar articulaciones entre diferentes sujetos -inter-sectorial, para potenciar la
construccin de un sujeto colectivo con una agenda alternativa e integral,
por ejemplo potenciando alianzas entre el movimiento campesino, el ind-
gena y el feminista-.
En la prctica, esto se concreta en la conformacin de diferentes Mesas
en Guatemala (movimiento feminista; movimiento indgena y campesino;
y poderes locales comprometidos con la democracia participativa). Estas
Mesas estn conformadas por organizaciones que tienen que cumplir una
serie de requisitos, entre ellos, tener experiencia en la gestin de fondos de
la cooperacin vasca. Las Mesas se conforman con el objetivo de formular
Planes dirigidos al fortalecimiento de los sujetos a los cuales representan.
Estos Planes, a travs de un proceso de validacin, son nanciados va coo-
peracin directa por el Gobierno Vasco, que cuenta con el apoyo de una
entidad vasca para el desarrollo de esta directriz.
Consideramos que esta Estrategia marca la diferencia en relacin a la parti-
cipacin de los MSE, tanto por los objetivos que se propone, por las lneas
de trabajo descritas para lograrlos como por la implicacin directa de la ad-
ministracin pblica en la promocin del fortalecimiento de estos sujetos.
La Estrategia sigue actualmente vigente, y se pretende realizar un anlisis
ms en profundidad del desarrollo de la misma en una segunda fase del
proceso de investigacin.
Concluimos este apartado con la conrmacin de nuestra hiptesis inicial,
la escasa presencia de los MSE en la cooperacin, incluso en aquella ms
vinculada al CDHS. En estas doce claves hemos podido comprobar que si
bien la cooperacin descentralizada analizada muestra una mayor volun-
tad de incorporar a los MSE, esto se diluye en la prctica, al quedarse esta
voluntad, muchas veces, en el plano meramente discursivo, y no llegar a
compromisos especcos en la prctica.
As, la cooperacin descentralizada analizada se caracteriza, en general, por
contar con una agenda de cooperacin, en la cual conviven elementos ms
cercanos a la DHS con otros caractersticos de la AOCI. Es una coopera-
cin, como hemos visto, que sigue manteniendo la lgica Norte/Sur, y que
muestra dicultades para asumir la multidimensionalidad; una cooperacin
que sigue centrando sus esfuerzos en el desarrollo a corto plazo y que
busca la obtencin de resultados, medibles y concretos; una cooperacin
que prioriza, en clave de ecacia, aquellos agentes que pueden responder
181
adecuadamente ante los requerimientos administrativos; una cooperacin
que, en denitiva, no asume a los MSE como agentes relevantes.
Por tanto, el rechazo de la CDHS a los MSE no es explcito, sino que ste
se produce en la concrecin de la poltica de cooperacin, que responde
a las lgicas, formas organizativas, agendas e intereses de otro tipo de
entidades. Las experiencias identicadas se dan ms por una cuestin de
voluntad poltica explcita -de la administracin pblica y de las ONGD-,
que porque la cooperacin pueda resultar un mbito referencial para que
el fortalecimiento de los MSE.
Nos quedamos, eso s, con la idea de que han existido experiencias de
inters aunque hayan sido minoritarias y con la voluntad de seguir profun-
dizando en el estudio de las mismas. Si en este punto hemos realizado un
anlisis de carcter histrico, en el siguiente captulo nos vamos a centrar
en la identicacin de las tendencias que consideramos caracterizan la
cooperacin que nos viene, nada favorables, como veremos, para seguir
ampliando estos espacios de alianza con los MSE identicados.
Captulo III
Crisis y cooperacin internacional:
perspectivas poco favorables para
los movimientos sociales
emancipadores
Captulo III. Crisis y cooperacin internacional: perspectivas poco favorables ...
185
La evolucin de la Agenda Ocial de la Cooperacin Internacional (AOCI)
a lo largo de las dos ltimas dcadas, tal y como hemos ido viendo en el
captulo anterior, se ha visto acelerada con el estallido de la crisis nan-
ciera global. El crash de 2008 ha tenido como principal consecuencia la
generalizacin de profundas reformas econmicas y ajustes estructurales
que, desde entonces, han pasado a reimpulsarse en los pases del Norte
global. Por tanto no puede decirse que se haya provocado un cambio
de rumbo en la senda emprendida por los principales organismos y go-
biernos que lideran el sistema de cooperacin internacional, sino que las
tendencias que hemos identicado previamente se estn reforzando de
manera notable.
De esta manera, con el avance de la segunda dcada de este siglo se va
consolidando un modelo de cooperacin internacional en el que se agudi-
zan ciertas caractersticas fundamentales de la AOCI, especialmente a partir
de la articulacin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), la l-
gica de la ecacia y el paradigma del capitalismo inclusivo. En este sentido,
va ganando espacios un modelo tripartito de interaccin entre empresas,
estados y ONGD que, en base a las tres referencias mencionadas, se con-
gura como motor de desarrollo y lucha contra la pobreza a nivel global y
se va consolidando como el enfoque dominante en la AOCI, desplazando
denitivamente al enfoque del desarrollo humano sostenible al mbito de
lo meramente declarativo.
Como veremos en el presente captulo, el resultado de todo ello es la rede-
nicin de la AOCI en torno a cuatro ejes fundamentales: la repriorizacin
del crecimiento econmico como estrategia hegemnica de lucha contra
la pobreza; la participacin del sector privado como agente de desarrollo
en el diseo de las estrategias de cooperacin; la reduccin de los mbi-
tos prioritarios de intervencin de los Estados a las necesidades sociales
bsicas y los sectores poco conictivos; y la limitada participacin de las
organizaciones de la sociedad civil en las polticas de cooperacin para el
desarrollo. Por tanto, si esta redenicin se impone, nos encontraramos
ante la adecuacin denitiva de la cooperacin internacional a los parme-
tros bsicos de la modernidad capitalista, que ya analizamos en el primer
captulo.
Analizaremos a continuacin, y de manera especca, cada uno de estos
cuatro ejes.
186
Figura 27. Ejes centrales de la AOCI tras la crisis nanciera
Agenda
Ocial de la
Cooperacin
Internacional
Repriorizacin del crecimiento econmico como estrategia
hegemnica de lucha contra la pobreza
Participacin del sector privado como agente de desarrollo en
las estrategias de cooperacin
Reduccin de los mbitos prioritarios de intervencin a las
necesidades sociales bsicas y los sectores poco conictivos
Limitada participacin de la sociedad civil organizada en las
polticas de cooperacin para el desarrollo.
Consideramos que, en este contexto, si las perspectivas identicadas se
conrman, las conclusiones que anteriormente hemos obtenido sobre la
escasa posibilidad de relacin entre cooperacin internacional y MSE, se
agudizan, fundamentalmente por dos razones: por un lado, porque en la
AOCI se priorizaran todas aquellas cuestiones relacionadas con el fomento
de la actividad econmica y el sector empresarial; y por otro, porque los
objetivos de la cooperacin pblica se supeditaran a los intereses priva-
dos, con lo que el papel de las organizaciones de la sociedad civil quedara
limitado al acompaamiento de este proceso desde una posicin subalter-
na y a travs de una participacin muy reducida.
3.1. Crecimiento econmico y capitalismo inclusivo
3.1.1. Crisis, pobreza y cooperacin internacional
En estos tiempos de crisis, de reformas econmicas, de recortes sociales, de
eliminacin de subvenciones pblicas y doctrina del shock (Klein, 2007)
que siguen al estallido nanciero que se produjo hace cinco aos, las insti-
tuciones que nos gobiernan estn aplicando en Europa las mismas polticas
que se implementaron en el Sur global en las dos ltimas dcadas del siglo
XX. As, mientras se inyectan presupuestos pblicos millonarios a las mismas
empresas que durante todos estos aos se han beneciado de la falta de re-
gulacin del sistema econmico, la crisis es la excusa para avanzar con ms
fuerza en el desmantelamiento del Estado del Bienestar, en la privatizacin
de los bienes comunes y en la apertura de puertas al capital transnacional.
187
En este marco, la situacin actual de la cooperacin internacional res-
ponde a esa misma lgica, de ah que estemos asistiendo a una profunda
reestructuracin de la arquitectura del sistema de ayuda. Su objetivo es
fundamentalmente reformular el papel que han de jugar, tanto en el Norte
como en el Sur global, los considerados los principales actores sociales
-Estados, organismos internacionales, grandes corporaciones y organiza-
ciones de la sociedad civil- en el marco de las estrategias de lucha contra
la pobreza.
Ya no es posible seguir exportando tanta solidaridad, las circunstancias
han cambiado, los compromisos contra la pobreza han de reorientarse
hacia nuestro territorio, armaba en septiembre de 2012 el Consejero
de Justicia y Bienestar Social de la Generalitat Valenciana para justicar la
decisin de su gobierno de poner n a las polticas de cooperacin interna-
cional.
91
Es tan slo un ejemplo de cmo, siguiendo una lnea argumental
similar, tanto el gobierno central como la mayora de las administracio-
nes autonmicas y municipales del Estado espaol eliminaron o redujeron
drsticamente sus presupuestos para cooperacin en 2012.
Para 2013, lejos de augurarse una recuperacin -aunque es cierto que exis-
ten algunas excepciones a esta tendencia generalizada-, las perspectivas
parecen apuntar en la misma direccin: segn ha denunciado la Coordina-
dora de ONG para el Desarrollo (CONGDE), a los 1.900 millones de euros
que el ao pasado se recortaron del presupuesto pblico del gobierno
central destinado a cooperacin, se le sumarn este otros 300 millones
ms. Con todo ello, la AOD espaola pasar a suponer solamente el 0,2%
de la renta nacional bruta, lo que nos retrotrae a niveles de principios
de los aos noventa (CONGDE, 2012). Fue un error perseguir el 0,7%,
dice ahora el secretario de Estado de Cooperacin y para Iberoamrica
92
,
renunciando as a la que desde hace dos dcadas ha sido una de las rei-
vindicaciones fundamentales de las ONGD en el Estado espaol y que los
sucesivos ejecutivos se haban comprometido a cumplir rmando el Pacto
de Estado contra la Pobreza.
En los aos ochenta y noventa, como analizbamos en el captulo previo, la
cooperacin internacional contribuy a apoyar el Consenso de Washington y
91
Yo lo tengo clarsimo, tengo un presupuesto y lo voy a destinar donde creo que tengo ms compro-
miso, deca Jorge Cabr, que aseguraba que el gobierno valenciano fue solidario cuando pudo y
que la crisis exige decisiones duras (Europa Press, 27 de septiembre de 2012).
92
Entrevista a Jess Gracia en La Razn, 26 de diciembre de 2013.
188
las reformas estructurales que posibilitaron la expansin global de las gran-
des corporaciones que tienen su sede en los principales pases donantes de
AOD. Hoy, tras analizar la evolucin que se ha producido en la AOCI y la
superacin casi denitiva, en la prctica, de la tensin entre el Consenso de
Wahington y el DHS en favor del primero, pensamos que puede armarse
que la funcin esencial de la cooperacin est progresivamente pasando a
ser la de asegurar los riesgos y acompaar a estas empresas en su interna-
cionalizacin, as como contribuir a la apertura de nuevos negocios y nichos
de mercado con las personas pobres que habitan en la base de la pirmide,
como iremos viendo a lo largo de los siguientes apartados.
A partir del crash global, en realidad, no ha hecho otra cosa que terminar de
concretarse un proceso en el que el sector privado -en el discurso ocial de
la cooperacin internacional, esta es la forma ms habitual para hacer refe-
rencia a las grandes empresas transnacionales (Nieto y Ramiro, 2012:214)- ha
adquirido un papel central como agente de desarrollo dentro de la AOCI. El
enfoque de DHS ha cedido denitivamente el protagonismo al paradigma
del capitalismo inclusivo, un esquema de relacin triangular entre las com-
paas multinacionales, las instituciones pblicas y las organizaciones no
gubernamentales de desarrollo con el que trata de culminarse el proceso de
mercantilizacin de la cooperacin al desarrollo (Romero y Ramiro, 2012).
Figura 28. El tringulo del capitalismo inclusivo
Empresas
Corporaciones transnacionales,
sector privado, entidades
nancieras
Gobiernos
Estados, administraciones,
instituciones internacionales,
organismos multilaterales
Sociedad civil
ONGD, sindicatos,
universidades, organizaciones
de la sociedad civil
Pos Consenso
de Washington
189
Tras la crisis nanciera, la idea de que crecimiento econmico es equi-
valente a desarrollo se ha vuelto denitivamente dominante en la AOCI,
desplazando al resto de enfoques al terreno de lo discursivo, sin que stos
alcancen ninguna concrecin prctica.
Segn el pensamiento hegemnico la gran empresa, el crecimiento eco-
nmico y las fuerzas del mercado se articulan como los pilares bsicos
sobre los que han de sustentarse las actividades socioeconmicas de
cara a combatir la pobreza. A nuestro entender, el pretendido objetivo
de esta reorientacin empresarial no es el de atajar las causas estructu-
rales que promueven las desigualdades sociales e imposibilitan las con-
diciones para vivir dignamente a la mayora de la poblacin mundial,
sino ms bien la de gestionar y rentabilizar la pobreza de acuerdo a los
criterios del mercado: benecio, rentabilidad, retorno de la inversin.
Esto es, las bases de la modernidad capitalista.
Es lo que, en otros trabajos, hemos caracterizado bajo la denominacin
de pobreza 2.0, y constituye uno de los negocios en auge del siglo XXI
(Romero y Ramiro, 2012). En los pases del Sur global, por un lado, eso se
traduce en el deseo del sector privado de incorporar a cientos de millones
de personas pobres a la sociedad de consumo; en el Norte global, por otro,
signica la no exclusin del mercado de la mayora de la poblacin, una
cuestin en auge ante el creciente aumento de los niveles de pobreza en
las sociedades occidentales como consecuencia de las medidas econmicas
que se estn adoptando para salir de la crisis.
De esta manera, en este renovado enfoque terico para aproximarse al
fenmeno de la pobreza, el discurso ocial pasa por alto la responsa-
bilidad de las grandes corporaciones en el origen de la crisis sistmica
que hoy sufrimos. A su vez, tambin se obvia el hecho de que sean es-
tas compaas -concretamente, sus mximos accionistas y directivos- las
que estn siendo las principales beneciarias del crack. Al contrario, se
propone el fomento de la actividad empresarial, la iniciativa privada y el
emprendimiento innovador como los argumentos fundamentales para la
recuperacin econmica.
Sumidos as en una crisis aguda y multidimensional, asistimos al nal de
la globalizacin feliz y de la belle poque del neoliberalismo (Fernndez
Durn, 2011). Pero mientras aumentan la pobreza, la exclusin social y las
desigualdades, las grandes corporaciones siguen pensando que estamos
190
en unos tiempos en los que el capital, las ideas, las buenas prcticas y las
soluciones se extienden en todas direcciones (WBCSD, 2010:6).
93
De este modo, lejos de cuestionar su responsabilidad en el actual colapso
del sistema, las grandes corporaciones transnacionales se presentan como
motor fundamental de desarrollo y de lucha contra la pobreza. Por su par-
te, las principales agencias de cooperacin y los gobiernos de los pases
del Norte global, as como los organismos multilaterales, las instituciones
nancieras internacionales e incluso algunas ONGD, avalan este discurso
y trabajan por incorporar al sector privado en sus estrategias de desarrollo.
Segn la lgica compartida por todos estos agentes, existen importantes
oportunidades de negocio para las grandes corporaciones si consiguen
extender sus operaciones a los dos tercios de la poblacin mundial que
conforman lo que se ha denominado la base de la pirmide, pero stas no
pueden aprovecharse si las empresas grandes y pequeas, los gobiernos,
las organizaciones de la sociedad civil, las agencias de desarrollo y los
mismos pobres no trabajan unidos, con una agenda compartida (Prahalad,
2005:20). Por eso, las empresas transnacionales han apostado por consoli-
dar sus relaciones con los otros dos vrtices que les faltan para completar
el tringulo del capitalismo inclusivo: las instituciones gubernamentales y
las organizaciones de la sociedad civil.
La cooperacin internacional, en tanto que poltica pblica de solidaridad,
difcilmente encuentra encaje en este marco. De esta forma, y en el marco
de las contrarreformas estructurales que se imponen en la actualidad, la
cooperacin no est teniendo un destino diferente al del resto de polticas
pblicas -es decir, la privatizacin y la mercantilizacin- como las que tie-
nen que ver con la sanidad, el agua o la educacin.
Si observamos, a modo de ejemplo, el caso del gobierno espaol, podemos
comprobar cmo el principio de coherencia de polticas para el desarrollo
se ha dejado de lado para, en sentido contrario, apostar con fuerza por lo
que vendramos a llamar coherencia de polticas para el crecimiento eco-
nmico. As, el enfoque de DHS podra perder denitivamente su lugar en
favor de un modelo de capitalismo inclusivo que, siguiendo con el caso
de la cooperacin espaola, se articula en torno al fomento de la marca
93
Segn el Consejo Mundial Empresarial para el Desarrollo Sostenible, en vez de ir a la zaga del
cambio, las empresas deben encabezar la transformacin, haciendo lo que mejor saben hacer: crear
soluciones rentables que las personas necesiten y deseen (WBCSD, 2010:6).
191
Espaa, el apoyo a la internacionalizacin de las empresas espaolas y la
puesta en prctica de la diplomacia econmica. Como dejan claro estas pa-
labras del ministro de Asuntos Exteriores y Cooperacin, los intereses de
Espaa en el exterior son en gran medida intereses econmicos y tienen a
las empresas como protagonistas (Congreso de los Diputados, 2012).
En este contexto, defendemos la tesis de que el papel fundamental que
podra cumplir la cooperacin ya no es el de servir para la legitimacin de
la poltica exterior del pas donante, como s lo vena haciendo hasta el co-
mienzo de la crisis nanciera. Ahora, si bien no puede negarse que vaya a
seguir desempeando un rol secundario en la proyeccin de imagen inter-
nacional, armamos que la funcin esencial que cumplira la cooperacin
internacional es la de contribuir a asegurar y ampliar la expansin de los
negocios del sector privado por todo el mundo, con el objetivo de apoyar
las estrategias de fomento del crecimiento econmico capitalista.
Todo ello puede constatarse, por ejemplo, tomando como referencia el pre-
supuesto del ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin (MAEC) para
este ao, donde se observa que la partida de cooperacin ha disminuido
el 73% entre 2012 y 2013, mientras los fondos para la accin del Estado en
el exterior, a travs de sus embajadas y ocinas comerciales, se han incre-
mentado un 52% en el mismo periodo (CONGDE, 2012). Como se recoge
al comienzo del IV Plan Director de la Cooperacin espaola (2013-2016),
podemos decir que este plan director se caracteriza por presentar un en-
foque realista; una determinacin por redisear nuestra cooperacin; la
orientacin hacia resultados; y rendicin de cuentas (MAEC, 2013:7).
En este sentido, si pensamos que es fundamental no perder el sentido soli-
dario que ha dirigido las actividades de un buen nmero de ONGD y orga-
nizaciones de la sociedad civil en las dos ltimas dcadas, resulta impres-
cindible apostar por la construccin de agendas alternativas en las que la
cooperacin internacional pueda ser entendida como una relacin social y
poltica igualitaria, en alianza con los movimientos sociales emancipadores,
basada en otras premisas polticas y tcnicas, tal y como desarrollaremos
en el cuarto captulo de este libro.
Antes de llegar a ese punto, analizaremos a continuacin los elementos
principales del discurso ocial de la cooperacin que inciden, en primer
lugar, en apostar por el crecimiento econmico como estrategia central de
lucha contra la pobreza; seguidamente, asumen el paradigma del capita-
lismo inclusivo como base de la relacin entre los grupos de inters en
192
el marco de la Responsabilidad Social Corporativa (RSC) de las empresas
transnacionales; en esa lnea, cuentan con el apoyo de las principales agen-
cias de cooperacin, gobiernos y organismos internacionales para ponerlo
en marcha; y por ltimo, emplazan a todo el resto de los actores de la coo-
peracin internacional, particularmente las organizaciones de la sociedad
civil, a secundarlo. A partir de esa lgica, cada uno de los actores de este
modelo tripartito de relaciones est llamado a jugar el papel que se muestra
en la siguiente grca.
Figura 29. Crecimiento econmico, capitalismo inclusivo y RSC
Crecimiento
econmico
Sector
privado
Estados y
gobiernos
Sociedad
civil
Negocios
inclusivos
Evolucin
AOCI
Dilogo y
colaboracin
Capitalismo
inclusivo
Responsabilidad
Social
corporativa
+
3.1.2. El crecimiento econmico, eje de la lucha contra la pobreza
En los ltimos tiempos, la AOCI ha sufrido una involucin que conside-
ramos la sita en parmetros similares a los existentes a comienzos de la
dcada de los noventa del pasado siglo, pero en un contexto diferente. La
tensin entre el Consenso de Washington y el enfoque de desarrollo hu-
mano sostenible parece resolverse denitivamente a favor del primero. Por
eso, en el actual discurso ocial sobre desarrollo predominan las mencio-
nes al crecimiento econmico como la herramienta fundamental a emplear
en las polticas de lucha contra la pobreza.
De este modo, las citas sobre el DHS en los informes de los organismos
multilaterales y las principales agencias de cooperacin, que ya se haban
visto reducidas a lo largo de la primera dcada del siglo XXI, se recortan
193
an ms en la actualidad. En todo caso, siguen sin obtener reejo en la
disposicin de objetivos, programas y recursos que permitiera lograr resul-
tados en ese sentido. Por el contrario, las referencias al crecimiento de las
economas nacionales -cuanticadas exclusivamente a travs del aumento
del Producto Interior Bruto- como va para la superacin de la pobreza, no
solo forman parte de toda la arquitectura discursiva de la agenda ocial de
desarrollo, sino que adems se estn pudiendo llevar a la prctica mediante
la asignacin de medios y recursos para apoyar las estrategias de fomento
de la actividad empresarial y de los negocios inclusivos.
Hasta los aos ochenta, como vimos con anterioridad, se consideraba que
el Estado era un actor fundamental para asegurar los objetivos de desarro-
llo. En la actualidad, y a pesar de que el Estado est siendo recuperado
como agente en el pos-Consenso de Washington, son el sector privado, las
grandes empresas transnacionales, las que han logrado consolidarse como
la referencia fundamental y estratgica del desarrollo, y de manera crecien-
te tambin de la cooperacin internacional.
As, a pesar de las crticas recibidas por el impacto de la expansin de sus
actividades por todo el planeta (Gonzlez y Ramiro, 2013), las compaas
transnacionales han conseguido que en el mundo de la cooperacin inter-
nacional vaya siendo aceptada la visin del mercado como solucin, y no
slo como problema, junto con la percepcin de la empresa como he-
rramienta central de desarrollo, no como agente ajeno y quizs perjudicial
(Fundacin Bankinter, 2009:13).
La situacin actual es la consecuencia del trabajo de los lobbies em-
presariales durante dos dcadas para conseguir que, nalmente, en la
agenda de cooperacin internacional se haya incorporado la idea del
potencial de las empresas al servicio de los pobres (PNUD, 2004). An-
tes, la mayora en la ONU consideraba al sector privado como parte
del problema, arma su secretario general Ban Ki-moon, pero hoy,
muchos aceptan que Naciones Unidas necesita trabajar para convertir
a las empresas en parte de la solucin para enfrentar la complejidad
de los desafos globales y alcanzar los objetivos de desarrollo (Global
Compact, 2010).
Las escuelas de negocios y los think tanks vinculados a las compaas mul-
tinacionales, han elaborado estudios y anlisis para vincular la presencia
internacional de las empresas transnacionales con el logro de los objetivos
194
de desarrollo y bienestar que se prometieron para justicar su llegada a
los pases perifricos. Ante el aumento de la pobreza y las desigualdades
a nivel mundial y el creciente rechazo social que han ido generando, las
grandes corporaciones pretenden construir un relato con el que no pueda
cuestionarse su centralidad en la economa global.
As, con objeto de aumentar su legitimacin social y posicionarse como
un actor imprescindible para la superacin de la actual crisis, presentan
teoras revestidas de objetividad y neutralidad para tratar de demostrar los
impactos positivos de sus actividades en aspectos como la transferencia
de tecnologa, la mejora de la provisin de bienes pblicos y privados, el
incremento del empleo, el acceso de las mujeres al mercado de trabajo y el
fomento de la inversin como motor de desarrollo (Olivi, Prez y Macas,
2011).
Frente a ello, por otro lado, diferentes centros de estudios, organizaciones
no gubernamentales y movimientos sociales, as como ciertos sectores
de la academia, han venido realizando un trabajo de documentacin y
sistematizacin sobre las consecuencias negativas de la expansin global
de las corporaciones transnacionales en el marco del actual modelo so-
cioeconmico. En este sentido, las investigaciones realizadas por diversos
observatorios, ONGD y redes de solidaridad han servido, fundamental-
mente para mostrar que, junto a las consideraciones econmicas -crtica y
cuestionamiento del rol de las empresas transnacionales en la mejora de
la cantidad y la calidad del empleo, la prestacin de servicios ofrecidos,
las inversiones en mantenimiento y los procesos de transferencia tecno-
lgica-, se han producido una serie de graves efectos sociales, polticos,
ambientales y culturales que van asociados a la internacionalizacin de
los negocios de estas empresas (Ramiro y Gonzlez, 2013).
Sin embargo, la tendencia generalizada de la AOCI ha sido la de fomentar
el establecimiento de alianzas con las grandes corporaciones. A ello consi-
deramos que ha contribuido de forma decisiva, como ya hemos indicado,
la labor de sustento terico que han desarrollado diversas instituciones
acadmicas y empresariales publicando informes que trataran de demos-
trar la contribucin positiva de la inversin extranjera directa, los negocios
inclusivos, la cooperacin nanciera y las alianzas pblico-privadas para
alcanzar las metas de desarrollo (Casado, 2007; Navarro, 2012; Mataix y
Borrella, 2012; Olivi, Prez y Macas, 2011).
195
Todas ellas parten de una concepcin del desarrollo vinculada a la mxima
del crecimiento econmico como variable central, mxima del proyecto de
la modernidad capitalista: Existen sinergias entre los objetivos comerciales
y de desarrollo, en el entendimiento de que la apertura de nuevos mer-
cados y posibilidades de negocio es compatible con la expansin de las
oportunidades de los colectivos en situacin de pobreza y la provisin de
benecios a estos (Botella, Fernndez y Surez, 2011:91).
De este modo, la tendencia a considerar el crecimiento econmico como
estrategia de erradicacin de la pobreza se ha visto reforzada, llegando a
convertirse en hegemnica desde que estall la crisis nanciera global. Esto
es debido, fundamentalmente a que, en el contexto actual de recesin, las
grandes corporaciones pretenden incrementar sus volmenes de negocio y
ampliar su cartera de negocios en las regiones perifricas para contrarrestar
la cada de las tasas de ganancia en Europa y EE.UU.
Por su parte, los gobiernos de los pases del Norte global abogan por
un aumento de las exportaciones y de la internacionalizacin empresarial
como forma de salir de la crisis
94
. Segn la doctrina neoliberal, la expansin
de los negocios de estas compaas a nuevos pases, sectores y mercados
redundar en un incremento del PIB y, por consiguiente, en una mejora
de los indicadores socioeconmicos, fundamentalmente en el aumento del
empleo. La nica solucin posible para superar la crisis y volver a crear
puestos de trabajo es recuperar el crecimiento econmico, resume el pre-
sidente de La Caixa, y para lograrlo propone buscar nuevas fuentes de
ingresos, disear nuevos productos y abrir nuevos mercados (Fain, 2011).
Aunque pueda resultar cuestionable la existencia de una correlacin di-
recta entre el crecimiento del PIB y los avances en trminos de desarrollo
humano -de hecho, consideramos que si se efectuaran anlisis pormeno-
rizados que tuvieran en cuenta en su estudio a distintos pases y sectores,
se refutaran esas armaciones-
95
, este es el argumento ms reiterado entre
94
En septiembre de 2010, el entonces secretario de Estado de Comercio Exterior, Alfredo Bonet, ar-
maba en una comparecencia parlamentaria que la internacionalizacin de las empresas espaolas es
clave en la recuperacin de la economa (Romero y Ramiro, 2012:89).
95
La correlacin directa entre internacionalizacin empresarial, crecimiento del PIB y mejora de los in-
dicadores socioeconmicos no est demostrada; antes al contrario, algunos ejemplos recientes apun-
tan justamente en la direccin opuesta. Por ejemplo, en el caso de Telefnica, que en 2011 anunci
que haba obtenido un benecio rcord de ms de 10.000 millones de euros y que iba a otorgar 450
millones en bonus a 1.600 directivos, mientras a la vez comenz a poner en marcha el despido de
6.000 trabajadores y trabajadoras en Espaa, aproximadamente el 20% de la plantilla.
196
los agentes que lideran la construccin de la AOCI de cara a justicar sus
polticas y estrategias. Las polticas de cooperacin internacional, de esta
manera, tienden a alinearse por completo con las reformas econmicas y
las medidas de ajustes estructural.
En la cooperacin espaola todo ello ha quedado recogido, por ejemplo,
en el documento de estrategia sectorial Crecimiento econmico y promo-
cin del tejido empresarial, en el cual se arma que estamos ante una
oportunidad para integrar de una manera ms activa y protagonista al sec-
tor privado en las acciones de cooperacin para el desarrollo, poniendo
de relieve su papel como actor de desarrollo (DGPOLDE, 2010:2). En este
informe no se detallan los objetivos concretos, las metodologas a seguir ni
los recursos contemplados para lograr que las empresas internacionaliza-
das contribuyan a los objetivos de DHS, mientras s se incluyen numerosas
referencias a la idoneidad de apostar por el derecho de propiedad, la se-
guridad jurdica, la competitividad, la iniciativa privada y la competencia
internacional como ejes del futuro de la cooperacin pblica espaola
(Romero y Ramiro, 2012:90-93).
En el anterior Plan Director de la Cooperacin Espaola (2009-2012) se en-
cuentran diversas menciones en ese mismo sentido, como la de promover la
expansin del sector privado en los pases en desarrollo, que permita sostener
un proceso de crecimiento estable y de generacin de empleo, donde este
crecimiento econmico sustentado en la actividad empresarial del sector pri-
vado sea un factor fundamental en la lucha contra la pobreza (MAEC, 2009:71,
151). Como no poda ser de otra manera, y ms an tras el crash global, el
nuevo Plan Director contina en la misma lnea: No se puede desvincular el
avance de los pases socios de la cooperacin espaola en la lucha contra la
pobreza, de la generacin de crecimiento y entornos de conanza que ayuden
a la superacin de la crisis en nuestro pas (MAEC, 2013:16).
Como resultado de todo ello, dentro de las prioridades de atencin secto-
rial de la cooperacin espaola se encuentra, desde hace dos aos, la del
crecimiento econmico para la reduccin de la pobreza, formulada alrede-
dor de las ideas que se resumen en el siguiente cuadro. As pues, se est
promoviendo una intervencin estatal para el fomento de las actividades
empresariales y la competencia en el mercado, apostando por mecanismos
como los negocios inclusivos y las alianzas pblico-privadas como base
de la participacin de la poblacin ms desfavorecida y el dilogo con las
organizaciones de la sociedad civil, siempre supeditando toda esta inter-
vencin al objetivo del crecimiento econmico.
197
Figura 30. Prioridades sectoriales de la cooperacin espaola
reas de
intervencin
Directrices
Crecimiento
econmico
Tejido econmico
y empresarial
Estabilidad econmica y
social
Infraestructuras necesarias
para actividad econmica
Mercado
Competencia
Negocios
inclusivos
Alianzas
pblico-privadas
Coordinacin y fomento de
mercados: promocin del
crecimiento
Marco institucional
para desarrollo
de mercados
Proteccin de derechos
econmicos
Promocin de la competencia
y la iniciativa emprendedora
Participacin de
los sectores ms
pobres
Fomento de la cohesin
social
Capacidad de
emprendimiento
Promocin del trabajo
decente
Eliminacin de la economa
informal
Dilogo,
coordinacin y
accin compartida
Accin concertada y dilogo
social
Fomento de alianzas pblico-
privadas
Por otro lado, la secretaria general adjunta de Naciones Unidas y adminis-
tradora asociada del PNUD, Rebeca Grynspan, sostiene que el crecimiento
econmico es fundamental. No se puede hacer chocolate sin cacao, pero
necesitamos un crecimiento econmico ms sostenible e inclusivo para
tener un mundo ms estable. En esta renovada formulacin de los prin-
cipios del DHS, como puede comprobarse, la sostenibilidad y la inclusin
social quedan supeditadas a la doctrina econmica que aqu hemos ve-
198
nido describiendo, perdiendo as su sentido inicial para transformarse en
instrumentos subordinados a la lgica mercantil. Al mismo tiempo, sirve
de justicacin para ese modelo de relacin a tres bandas, el capitalismo
inclusivo, con el que se quieren poner en prctica las tcnicas y estrategias
que permitan conectar la retrica de la lucha contra la pobreza con las
cuentas de resultados de las grandes corporaciones.
3.1.3. El paradigma del capitalismo inclusivo
Desde diferentes sectores acadmicos, escuelas de negocios y think tanks
empresariales se ha caracterizado este nuevo modelo de relacin de las
grandes empresas con la sociedad bajo diferentes denominaciones: globa-
lizacin inteligente, propuesto por la Fundacin Rockefeller (2008); capi-
talismo consciente, acuado por Mackey y Sisodia (2013); desarrollo global
2.0, descrito por Future Trends Forum y Fundacin Bankinter (2009); capi-
talismo creativo, trmino popularizado por Bill Gates (2008) con el que se
trata de implementar un enfoque con el que los gobiernos, las empresas
y las organizaciones sin nimo de lucro trabajen conjuntamente para ex-
tender el alcance de las fuerzas del mercado. En todos los casos, como
resume esta ltima cita, se pone de maniesto la importancia que, de cara
a reorientar sus estrategias de crecimiento y acumulacin a medio y largo
plazo, conceden las grandes corporaciones a las alianzas con otros actores.
Aqu hemos optado por referirnos a este modelo con la primera denomi-
nacin que, hace una dcada, adoptaron quienes llamaban a las grandes
empresas a enfocar sus objetivos de negocio hacia el inmenso mercado
formado por las dos terceras partes de la humanidad que estn excluidas
de la sociedad de consumo global, lo que se conoce como la base de la
pirmide. Ya es hora de que las corporaciones multinacionales miren sus
estrategias de globalizacin a travs de las nuevas gafas del capitalismo
inclusivo, ya que las compaas con los recursos y la persistencia para
competir en la base de la pirmide econmica mundial tendrn como re-
compensa crecimiento, benecios y una incalculable contribucin a la hu-
manidad, escribieron Prahalad y Hart (2002:2).
Hoy, las corporaciones transnacionales han asumido plenamente esta lo-
sofa empresarial y han puesto en marcha una variada gama de estrategias,
actividades y tcnicas que posibiliten avanzar en una concrecin prctica
de la misma. El capitalismo inclusivo, de este modo, se fundamenta sobre
la idea de que los pobres deben convertirse en consumidores activos, in-
199
formados y participantes. De la creacin conjunta de un mercado en torno
a las necesidades de los pobres puede resultar el alivio de la pobreza (Pra-
halad, 2005:10). As, todos aquellos mecanismos e instrumentos que vayan
a permitir lograr el acceso a nuevos nichos de mercado -programas de
negocios inclusivos con la base de la pirmide, inclusin nanciera, alfabe-
tizacin tecnolgica, etctera.- se presentan, insertos dentro de la retrica
de la responsabilidad social, con la justicacin de que van a contribuir al
desarrollo y la inclusin de las personas pobres.
Mercado, competencia y empresa se conguran, segn este marco teri-
co dominante, como los tres ejes fundamentales de lo que debern ser el
desarrollo y la lucha contra la pobreza en los prximos tiempos: El com-
promiso activo de las empresas privadas con la base de la pirmide es un
elemento esencial para la creacin de un capitalismo incluyente en la medi-
da en que la competencia del sector privado por dicho mercado fomenta la
atencin hacia los pobres como consumidores y crea opciones para ellos
(Prahalad, 2005:26).
En este sentido, toda esta concepcin empresarial, que naci como un
esquema de negocios diseado para extender las operaciones de las em-
presas transnacionales a otros mercados y sectores de la poblacin que
antes se consideraban poco rentables y no como parte del paradigma de la
empresa responsable, con el paso de los aos ha ido encontrando muchos
elementos de unin con las teoras de la Responsabilidad Social Corporati-
va (Domnguez Martn, 2008).
Como analizaremos ms adelante, los marcos tericos propuestos, por un
lado, por las grandes corporaciones y, por otro, por la AOCI, convergen
en un mismo punto: ambos apuestan, en denitiva, por la ampliacin de
la cartera de negocios y la extensin de las operaciones de las empresas
transnacionales a nuevos sectores y nichos de mercado como la principal
va para asegurar el crecimiento econmico, cuyo incremento sostenido
se presenta como la nica forma de eliminar la pobreza y las desigualda-
des. En este sentido, es importante destacar el rol que ha desempeado
la Responsabilidad Social Corporativa (RSC) como modelo de gestin em-
presarial, ya que es justamente la aceptacin de este paradigma lo que ha
permitido extender los esquemas de negocio empresariales a la Agenda
ocial de la cooperacin internacional.
Por otra parte, el modelo triangular de alianzas entre agentes que se propo-
ne como fundamento del capitalismo inclusivo se justica a partir de una
200
lgica win-win, una relacin mutuamente beneciosa con la que terica-
mente van a salir ganando todos los actores implicados en ella. Segn esta
idea, tanto las empresas como los Estados y las ONGD son beneciarios
de las colaboraciones pblico-privadas, siguiendo un esquema como el
que se representa en la gura siguiente. En todo caso, como vamos a ver,
este modelo tripartito no est exento de una serie de posibles riesgos que
pueden derivarse de ello para las instituciones gubernamentales y las orga-
nizaciones de la sociedad civil.
Figura 31. Empresas, Estados y ONGD en la lgica win-win
Nuevos
nichos de
mercado
Efecto palanca:
nanciacin
Captacin
de fondos
(privados)
Financiacin
pblica
Marco de
actuacin
Privatizacin de
la cooperacin
Prdida
del sentido
solidario
Legitimacin
social
Cooptacin
MMSS
Conocimiento
sobre el
terreno
Empresas
Estados ONGD
Riesgo Riesgo
LGICA WIN-WIN
En primer lugar, en la lgica win-win quienes ms tienen que ganar son
las grandes corporaciones, que pueden aprovechar sus relaciones con go-
biernos y ONGD para extender sus actividades a nuevos nichos de negocio
y expandirse al gran mercado potencial que representan los millones de
personas pobres que no forman parte de la clase consumidora global. En
este contexto, el sector privado empresarial est interesado en buscar la
colaboracin permanente con los otros dos vrtices del tringulo del ca-
pitalismo inclusivo para, de esta manera, beneciarse de la intervencin
pblica para tener acceso a segn qu mercados y poder generar un di-
logo ms uido con los gobiernos receptores y las comunidades locales
(Casado, 2007:67).
201
Por su parte, las instituciones pblicas ofrecen a las grandes corporaciones
al menos tres grandes elementos a su favor: posibilidades de nanciacin,
cambios en el marco legal de actuacin y legitimacin social. Adems,
aliarse con las ONGD le sirve al sector privado para obtener una mayor
licencia para operar, pero tambin le aporta mejores conocimientos sobre
el terreno y contribuye a la cooptacin de los movimientos sociales que se
oponen a sus actividades. Con todo ello, las grandes corporaciones puede
lograr el acceso a nuevos mercados para continuar con su ciclo de creci-
miento, expansin y acumulacin.
El primero de los elementos a favor de las empresas transnacionales es que
se estn ampliando las posibilidades de obtencin de recursos pblicos
para las grandes compaas en los ltimos aos. As, a los fondos que,
como parte de la AOD, han podido ir recibiendo estas empresas para su
internacionalizacin desde hace dcadas -es el caso de los crditos FAD
(Fondo de Ayuda al Desarrollo), creados en los aos setenta y reformu-
lados recientemente como parte de las modicaciones de la cooperacin
nanciera (Fresnillo y Gmez-Oliv, 2011)-, se les suman ahora diferentes
programas de negocios inclusivos y alianzas pblico-privadas con gobier-
nos y ONGD, as como convocatorias especcas para la nanciacin de
proyectos de cooperacin empresarial.
A nuestro parecer, el hecho de que puedan recibirse fondos pblicos para
nanciar intereses privados resulta paradigmtico para analizar cmo est
teniendo lugar un proceso de privatizacin de la cooperacin al desarrollo,
pero junto a ste hay otros dos factores que son igualmente importantes.
Uno de ellos es que el Estado y los organismos internacionales pueden
adecuar la legislacin a favor de las empresas transnacionales (Teitelbaum,
2010), ya que a partir de la nocin dominante de lo que debe ser la segu-
ridad jurdica, entendida nicamente en el marco de la llamada lex merca-
toria y cuyo propsito es la proteccin de los contratos y la defensa de los
negocios de las compaas multinacionales, se dejan de lado los intereses
de las mayoras sociales frente a los de las minoras que controlan el poder
econmico (Hernndez, 2009).
Siguiendo con el ejemplo de la cooperacin espaola, su estrategia es la de
proveer y garantizar los derechos econmicos bsicos que conforman el
espacio normativo en que operan los agentes. Sin duda, ese marco norma-
tivo se articula de forma muy central en torno a la defensa del derecho de
propiedad, a la promocin de la seguridad jurdica de los contratos y a los
202
derechos sociales y laborales que afectan a los trabajadores (DGPOLDE,
2010:8). Sin embargo, puede comprobarse que, en la prctica, la cuestin
de los avances en relacin con el trabajo decente no ha sido prioritaria,
mientras que la consolidacin de un marco jurdico favorable a los intere-
ses empresariales ha sido una preocupacin constante de todos los gobier-
nos espaoles.
A nivel europeo tiene lugar una situacin idntica, como por ejemplo
pudo verse tras la ltima Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de
Gobierno de la Unin Europea, Amrica Latina y el Caribe, realizada en
Santiago de Chile en enero de 2013, donde la UE destac la importancia
para las empresas de un entorno abierto, transparente, no discriminatorio,
estable y favorable. La seguridad jurdica es esencial para los inversores;
para ello, se instaba a promover la apertura del comercio y de abstenerse
de aplicar medidas proteccionistas, con el n de garantizar la continuidad
del crecimiento y el desarrollo, en lnea con las polticas liberalizadoras
impulsadas por la Organizacin Mundial del Comercio-OMC (Comisin
Europea, 2013:3).
Del mismo modo, junto al hecho de recibir apoyo y fondos estatales para
su expansin internacional, las empresas tambin pueden verse favoreci-
das con la adquisicin de una mayor licencia para operar, legitimndose
socialmente para seguir extendiendo sus negocios. A pesar de que la inter-
vencin de las instituciones pblicas ya no es un factor de legitimacin en
determinados contextos, s puede serlo en aquellos territorios en los que
las corporaciones transnacionales se han encontrado con una oposicin
social que les ha impedido ampliar sus operaciones.
En estos casos, el apoyo de los organismos pblicos y de las ONGD contri-
buye a legitimar las actividades empresariales. En pases como Bolivia, por
ejemplo, donde las multinacionales no consiguieron hacerse con el control
de los servicios de acueducto y alcantarillado debido a las movilizaciones so-
ciales en su contra (Gonzlez y Gandarillas, 2010), las alianzas pblico-priva-
das no son sino una forma de reotar los procesos de privatizacin del sector
del agua, y para su consecucin resulta fundamental la colaboracin con
otros actores que proporcionen legitimacin social a estas corporaciones.
A cambio, las grandes corporaciones sostienen que de este modelo de
colaboracin pblico-privada tambin van a ser beneciadas las adminis-
traciones pblicas y los organismos internacionales. En los ltimos aos,
203
uno de los argumentos ms reiterados para justicar el apoyo nanciero
de las principales agencias de cooperacin e instituciones nancieras de
desarrollo (IFD) al sector privado es que ste servira para conseguir un
apalancamiento de las inversiones, logrando la movilizacin de grandes
capitales privados a partir de ciertos compromisos pblicos iniciales. As,
para las instituciones gubernamentales se tratara pues de generar un efec-
to palanca, es decir, la posibilidad de atraer un volumen signicativo de
fondos privados con modestas aportaciones pblicas, siempre con el ar-
gumento de estar basndose en las ideas de complementariedad con el
resto de acciones de la cooperacin, y adicionalidad, que reeja la suma
de esfuerzos lograda a travs de los incentivos prestados desde el mbito
pblico (Botella, Fernndez y Surez, 2011:92).
A pesar de que no existe una denicin comnmente aceptada acerca de
cmo medir el grado de apalancamiento de estas inversiones pblicas, las
IFD manejan sus propios clculos sobre cunto podran movilizar en este
sentido. La Corporacin Financiera Internacional, por ejemplo, estima que
por cada dlar invertido por parte de esta institucin llegaran a apalancar-
se tres del sector privado (Kwakkenbos, 2012:21). Sin embargo, como re-
conocen incluso algunos de sus propios defensores, el motivo fundamental
para todo ello no es estrictamente econmico: Esta justicacin razonada
de la pertinencia de la nanciacin pblica, complementaria a la empresa-
rial, trata de superar los recelos que el trabajo con el sector privado ha pro-
vocado en la opinin pblica e incluso en el seno de las propias agencias
de cooperacin (Botella, Fernndez y Surez, 2011:76).
No obstante, algunas investigaciones recientes han mostrado que, tal y
como se est desarrollando en la actualidad, el concepto de apalancamien-
to presenta una serie de riesgos y problemas graves (Kwakkenbos, 2012).
En primer lugar, no puede darse por hecho la adicionalidad de las aporta-
ciones pblicas, ya que pueden estar siguindose criterios de rentabilidad
mercantiles en vez de objetivos de desarrollo; segundo, resulta problemti-
ca la inuencia del sector privado en el diseo y ejecucin de proyectos en
los que exista apalancamiento y sean los principales inversores; en tercer
trmino, emplear recursos pblicos para este tipo de inversiones signica
que no se estn utilizando en otra parte; por ltimo, supone incrementar
la deuda de los pases destinatarios de la nanciacin, puesto que no se
trata de ayuda sino de prstamos a empresas. Con todo ello, se hace pa-
tente el riesgo de que pueda servir para avanzar en la privatizacin de la
cooperacin, ya que la aplicacin de los criterios del mercado y del lucro
204
privado estaran condicionando a la lgica del mximo benecio econmi-
co lo que, por el contrario, debiera ser una poltica pblica de solidaridad
internacional.
Por otra parte, las grandes corporaciones tambin necesitan contar con
las ONGD y otras organizaciones de la sociedad civil para implementar el
esquema del capitalismo inclusivo. Fundamentalmente, para aumentar su
grado de legitimacin social, especialmente en los pases del Sur global,
para de este modo desactivar los conictos provocados por sus actividades
y neutralizar as a los movimientos sociales crticos con ellas. Los proyectos
de RSC, negocios inclusivos y alianzas pblico-privadas cumplen entonces
la doble funcin de abrir nuevos mercados y, a la vez, atravesar y dividir a
las organizaciones sociales y a las comunidades locales que denuncian los
efectos de sus operaciones (Pulido y Ramiro, 2009; Rodrguez-Carmona,
2009).
Ha llegado a darse la situacin, incluso, de que cuando las grandes corpo-
raciones no han encontrado organizaciones a las que asociarse, en distintas
ocasiones han optado por fundar sus propias ONG. Por citar dos casos a
modo de ejemplo, la petrolera Oxy cre la Fundacin Alcaravn en Arauca,
Colombia (Ramiro, Gonzlez y Pulido, 2007) y la minera Goldcorp puso
en marcha la Fundacin Sierra Madre en San Marcos, Guatemala, contando
adems para ello con la nanciacin del Banco Mundial a travs de la Cor-
poracin Financiera Internacional (Arenas et al., 2011).
Al mismo tiempo, otro de los factores de peso que motiva el inters del
sector privado en aliarse con estas organizaciones es aprovechar el conoci-
miento que tienen las ONGD sobre el terreno. Uno de los rasgos caracte-
rsticos de los modelos de negocio en la base de la pirmide son las alian-
zas con diversos agentes ONG, emprendedores locales, administraciones,
etc.- que permiten a las empresas obtener conocimiento sobre los hbitos,
costumbres y necesidades de esta poblacin y el acceso a las mismas, ar-
man desde el Laboratorio Base de la Pirmide (Centro de Alianzas para el
Desarrollo, 2011:42). El saber acumulado por las organizaciones sociales y
de desarrollo resulta de gran utilidad para las empresas porque les posibi-
lita una rpida adaptacin al entorno local y una fcil amortizacin a corto
plazo de la inversin inicial.
Con este fomento de los emprendedores sociales, adems de contribuir a
la desvalorizacin de la fuerza de trabajo y al empeoramiento de las con-
diciones laborales, las grandes corporaciones abren tambin una va para
205
ofrecer modelos de bajo coste, fuertes redes sociales y un mejor conoci-
miento y comprensin de los potenciales clientes y usuarios.
96
La directora
de Ashoka en Espaa lo expresa an ms claramente, rerindose a los
negocios en la base de la pirmide: La oportunidad de mercado para esas
empresas es brutal, y ellas lo saben. Pero las desconocen y no saben cmo
acceder a ellas. Los emprendedores sociales trabajan con esas poblaciones
y su labor es acercar a la multinacional hasta ellas, mientras salvaguardan
los intereses de stas (Romero y Ramiro, 2012:44).
Como contrapartida, las ONGD y organizaciones sociales que apuesten por
la constitucin de alianzas pblico-privadas como las descritas podran ob-
tener a cambio ciertos recursos y fuentes de nanciacin privadas. En estos
tiempos de recortes de las subvenciones pblicas para la cooperacin al
desarrollo, estaran en condiciones para pasar de este modo a disponer de
ms recursos econmicos, contribuciones en especie y servicios especiali-
zados para desarrollar su misin (Carreras, 2006).
Acuciadas por la falta de nanciacin y por la prdida de inuencia poltica
y reconocimiento social, muchas ONGD han decidido seguir esta ltima
lnea, apostando por establecer colaboraciones permanentes con el sector
privado para garantizar su propia supervivencia. A las iniciativas conjuntas
de RSC, obras sociales, donativos, patrocinio, etctera, se le aaden ahora
nuevos mecanismos como las alianzas pblico-privadas, los proyectos de
negocios inclusivos y las convocatorias para presentar proyectos de coope-
racin internacional que estn siendo nanciadas por las grandes corpora-
ciones o fundaciones empresariales.
No obstante, los riesgos que asumen las ONGD y organizaciones que op-
tan por emprender alianzas estratgicas de este tipo son notables, porque
resulta difcil que, en estos casos, puedan hacerse compatibles la defensa
de lgicas emancipatorias y la colaboracin con las mismas empresas que
imposibilitan su consecucin. As, tomando como base los diferentes posi-
cionamientos generados en el seno de las ONGD en torno a esta cuestin,
hemos dividido a stas en tres grandes bloques segn sean sus relaciones
con el sector privado -colaboracin, dilogo y confrontacin-, como vere-
mos al nal del presente captulo.
96
Eso arma Bill Drayton (Corresponsables, n 26, 2011, p. 20), fundador de Ashoka y premio Prncipe
de Asturias a la Cooperacin Internacional en 2011 por acuar el trmino de emprendedor social
para descubrir a aquellos que combinan los mtodos pragmticos y orientados a resultados de un
empresario con los objetivos de un reformador social.
206
Con todo ello, y estudiando por separado los tres agentes que se sitan en
los vrtices del tringulo del capitalismo inclusivo, vamos a analizar segui-
damente el papel que cada uno de ellos podra jugar en las polticas pbli-
cas de cooperacin internacional en los prximos tiempos. A partir de este
renovado enfoque, y siempre con el crecimiento econmico como objetivo
fundamental, la AOCI se articula en torno a tres cuestiones centrales: la par-
ticipacin del sector privado como agente de desarrollo en las lneas directri-
ces de la cooperacin internacional; la reduccin de la cooperacin pblica
a los sectores y enfoques menos conictivos -economa, necesidades sociales
bsicas, seguridad-; la limitada participacin de las ONGD y movimientos so-
ciales en la denicin y puesta en prctica de la agenda global de desarrollo.
Figura 32. El papel del sector privado, las instituciones pblicas
y la sociedad civil en la AOCI
Sector
privado
Estados y
gobiernos
Sociedad
civil
Agente de
desarrollo
mbitos no
Conictivos
Limitada
Participacin
Agenda Ocial de
la Cooperacin
Internacional
3.2. Las empresas transnacionales
3.2.1. RSC, del marketing a la innovacin
Aunque las primeras aproximaciones al concepto se remontan a mediados
del siglo pasado, es a nales de la dcada de los noventa cuando surge
con fuerza la Responsabilidad Social Corporativa (RSC), un novedoso pa-
radigma de gestin empresarial puesto en marcha por las corporaciones
transnacionales (Perdiguero, 2003; Olcese, 2006; Araque y Montero, 2006)
con objeto de legitimar sus operaciones, restaurar su imagen de marca,
desactivar las crticas producidas por los efectos de sus actividades, evitar la
asuncin de normas vinculantes e instaurar un nuevo modelo de relaciones
207
empresa-sociedad que sita los criterios de voluntariedad, unilateralidad,
no exigibilidad y autorregulacin por encima de otras consideraciones nor-
mativas, teniendo asimismo implicaciones en los terrenos jurdicos, econ-
mico, laboral y ambiental (Hernndez y Ramiro, 2009).
Al principio de su andadura, la RSC era bsicamente una cuestin de mar-
keting, dado que la imagen de las corporaciones transnacionales estaba
siendo seriamente erosionada con los sucesivos escndalos nancieros, de-
sastres ambientales y conictos laborales en que muchas de ellas se vieron
envueltas (Klein, 2001; Perdiguero, 2003). Por eso, los directivos de estas
compaas cambiaron su estrategia y optaron, como dijo Ko Annan al pre-
sentar el Global Compact (Pacto Mundial) de Naciones Unidas en 1999, por
dar un rostro humano al mercado global e instaurar un marco de accin
encaminado a la construccin de la legitimacin social de los negocios y
mercados (Ramiro, 2009:48).
Desde entonces hasta hoy, uno de los fundamentos principales de la RSC ha
sido precisamente el utilizar la retrica de la tica de los negocios y las tcni-
cas de comunicacin y publicidad como una potente herramienta de lavado
de imagen (Jimnez y Gonzlez, 2009). Esa es la razn por la que, en sus
comienzos, la RSC encontr su encaje dentro de la estructura empresarial en
las fundaciones o en las direcciones de comunicacin, marketing y relaciones
institucionales (Andreu, 2009). En cualquier caso, tras el crash global la dimen-
sin comunicativa y publicitaria de la RSC sigue plenamente vigente, ya que la
crisis econmica y sus consecuencias sociales han daado en cierta medida la
conanza de los consumidores en las empresas (Comisin Europea, 2011:5).
Con el avance de la primera dcada de este siglo, las grandes corporaciones
comprendieron que, adems de servir como un elemento para la mejora
de la imagen y reputacin, la RSC puede signicar mucho ms que costes,
restricciones o acciones caritativas: puede ser una fuente de oportunidades,
innovacin y ventajas competitivas (Porter y Kramer, 2006). Por ello, ahora
los lderes corporativos ya no apelan a la buena voluntad y a la tica empre-
sarial sino al core business, el ncleo del negocio, para justicar la extensin
de sus operaciones por todo el planeta. Un enfoque estratgico de la RSC es
cada vez ms importante para la competitividad de las empresas y adems
puede conducir hacia el desarrollo de nuevos mercados y crear oportunida-
des de crecimiento, sostiene la Comisin Europea (2011:3).
De este modo, sin dejar de tener una componente fundamental de marke-
ting -una tctica defensiva-, aparece una renovada versin de la Respon-
208
sabilidad Social Corporativa que podramos denominar RSC estratgica o
RSC 2.0 -estrategia ofensiva-, la cual pasa inevitablemente por estrechar su
relacin con la maximizacin de ingresos, la reduccin de gastos, la gestin
del riesgo, la delizacin de la clientela y el acceso a nuevos nichos de
negocio (Andreu, 2009).
En esta lnea, la va para concretar la RSC en las cuentas de resultados de
estas compaas se produce a travs de lo que se ha dado en llamar inno-
vacin.
97
Ms all de la connotacin positiva que acompaa a esta idea, la
realidad es que bajo el paraguas de la innovacin se incluyen todos aque-
llos proyectos que permiten concretar la retrica de la tica de los negocios
con la rentabilidad y las cuentas de resultados de las grandes corporacio-
nes: Segn la ptica empresarial, la innovacin est vinculada a los proce-
sos dirigidos al mercado, funcionando como un medio para incrementar la
productividad y la competitividad (Botella, Fernndez y Surez, 2011:22).
As pues, los proyectos de alfabetizacin tecnolgica, inclusin nanciera,
emprendedores sociales y negocios inclusivos en la base de la pirmide se
convierten en mecanismos de innovacin para conectar la retrica de la ti-
ca de los negocios, por una parte, con la obtencin de benecios y una ma-
yor rentabilidad para los accionistas, por la otra.
98
De esta manera, inscrita
en el discurso de las empresas transnacionales, la innovacin se traduce en
la bsqueda de nuevos mtodos para lograr un mejor aprovechamiento de
los mecanismos de produccin, distribucin y consumo para as, con ello,
poder continuar con el incremento de sus ganancias.
En el mundo de la cooperacin, el ejemplo ms reiterado de innovacin
son las alianzas pblico-privadas para el desarrollo, citadas en el III
Plan Director de la Cooperacin Espaola (MAEC, 2009:230-232) como
una de las formas de participacin de la empresa en la cooperacin
y es la que implica un mayor grado de colaboracin entre la misma y
el sistema pblico. Estas alianzas con el sector privado se basan en la
consideracin de su enorme potencial de mitigar la pobreza extrema
por dos razones: su contribucin al crecimiento econmico; el poder
que les conere a los pobres al suministrarles servicios y productos de
97
Creacin o modicacin de un producto, y su introduccin en un mercado. Como puede verse, una
de las dos acepciones que se recogen en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola
para innovacin implica, directamente, una concepcin econmica y empresarial del trmino.
98
En palabras del presidente de Iberdrola: El gran reto empresarial de los prximos aos es fomentar
la cultura de la innovacin, es decir, generar continuamente buenas ideas y convertirlas en productos
y servicios que la sociedad demanda o necesita (Romero y Ramiro, 2012:28).
209
consumo, aumentar sus oportunidades de eleccin y bajar los precios
(Casado, 2007:20-22).
Segn algunos autores, la colaboracin pblico-privada entre las grandes
empresas, Estados y ONGD marcara el camino para pasar del paterna-
lismo lantrpico discrecional al partenariado estratgico en colabora-
cin con el sector pblico, las agencias multilaterales y el tercer sector
(Domnguez Martn, 2008:59). De esta forma, el paradigma de la empresa
responsable se congura como la llave que permite abrir, denitivamente,
la puerta del mundo de la cooperacin internacional a las grandes cor-
poraciones, relacionando el marco terico de referencia de la RSC con el
de la AOCI.
Figura 33. Los grupos de inters y su aportacin a la empresa
Gobiernos
Marco institucional,
legislacin
Empleados
Trabajo
Directivos
Gestin
Accionistas
Capital
Empresa
Transnacional
ONG
Legitimacin
social
Sindicatos
Interlocucin
Proveedores
Materias primas,
tecnologa
Consumidores
Reputacin,
delidad
Generaciones
futuras
Recursos naturales
Comunidades
Licencia para
operar
Fuente: Elaboracin propia, adaptado de White (2006).
3.2.2. Nuevos negocios inclusivos en la base de la pirmide
El origen de las teoras empresariales que pretenden hacer de la pobreza
y las personas pobres un nuevo nicho de negocio se encuentra hace una
dcada, concretamente en la publicacin de La fortuna en la base de la pi-
rmide, el libro que pronto se convertira en referencia obligada para todas
las corporaciones interesadas en desarrollar estrategias para penetrar en un
210
mercado que, hasta ese momento, haba sido considerado poco rentable
por las grandes compaas.
Su autor, el profesor de economa C.K. Prahalad, propona que los pobres
deben convertirse en consumidores activos, informados y participantes,
y se preguntaba: Qu pasa si movilizamos los recursos, la escala y los
alcances de las grandes rmas para crear conjuntamente soluciones a los
problemas de la base de la pirmide, es decir, de aquellos 4.000 millo-
nes de personas que viven con menos de dos dlares al da? (Prahalad,
2005:10). La tesis fundamental de quien lleg a convertirse en el gur
neoliberal ms inuyente de los ltimos tiempos era que, para salir de la
situacin de pobreza, los miles de millones de personas que forman parte
de la base de la pirmide habran de integrar todas sus actividades bajo la
lgica del mercado.
Con todo ello, las principales beneciarias seran las grandes corporacio-
nes, que podran as rentabilizar las oportunidades signicativas an sin
explotar latentes en los mercados de la base de la pirmide, para la crea-
cin de valor para consumidores, accionistas y empleados que han per-
manecido invisibles durante demasiado tiempo (Prahalad, 2005:26). El
resto de los actores obtendran, asimismo, otra serie de efectos positivos en
esta propuesta win-win, siguiendo la lgica expuesta anteriormente.
Figura 34. La poblacin mundial y la base de la pirmide
4.000
1.500
<1.500
1.500-1.750
1.500-20.000
75-100 >20.000
Poblacin
en millones
Ingresos anuales per cpita
en dlares
Fuente: Prahalad y Hammond (2002).
211
A su vez, para evitar ser criticada por nicamente tener en cuenta a las
personas pobres en tanto que potenciales consumidoras, la idea inicial de
Prahalad se fue ampliando progresivamente hasta acuarse el concepto de
negocios inclusivos (Jaramillo, 2010; Mrquez, Recco y Berger, 2010), un
modelo de negocio en el que los pobres fueran vistos por las grandes em-
presas tambin como productores, proveedores y contratistas, como grupos
de inters y socios estratgicos. Las facultades de economa y los centros de
pensamiento que han desarrollado este nuevo esquema de negocio sostie-
nen que se trata de una iniciativa empresarial que, sin perder de vista el
objetivo nal de generar benecios, contribuye a superar la pobreza al in-
corporar a los ciudadanos de bajos ingresos en su cadena de valor, en una
relacin de benecio para todas las partes (Lari y Strandberg, 2009:8).
Ahora bien, tal y como se recoge en un estudio auspiciado por el World
Resources Institute y la Corporacin Financiera Internacional, el punto
de inicio de este argumento no es la pobreza de la base de la pirmide.
Por el contrario, es el hecho de que gran parte de la poblacin de la
base de la pirmide no se encuentra integrada a la economa de mercado
global y no se benecia de ella (Hammond et al., 2007:4). En este sen-
tido, aunque la justicacin ocial para poner en marcha este esquema
de negocios dirigido a los sectores ms empobrecidos de la poblacin
es que ser la solucin denitiva para caminar hacia la sostenibilidad y
la lucha contra la pobreza -Los modelos de negocios inclusivos, puesto
que incluyen a la gente pobre como socios en toda la cadena de valor
como productores, empleados y consumidores, pueden contribuir hacia
el cumplimiento de los ODM (PNUD, 2010:3)-, los negocios inclusivos se
constituyen, de hecho, como una palanca para la inclusin de los pobres
en el mercado, con el pretendido objetivo nal de rentabilizar la pobreza
en trminos econmicos.
Por otra parte, Harvey (2004:113) sostiene que, en lo que denomina el nuevo
imperialismo, para mantener abiertas oportunidades rentables es tan impor-
tante el acceso a inputs ms baratos como el acceso a nuevos mercados.
Justamente, eso es lo que estn buscando las empresas transnacionales para
contrarrestar la cada de sus ingresos en Europa y EE.UU y continuar con su
dinmica de crecimiento y acumulacin. De ah que su pretensin sea trans-
formar a lo que el Banco Mundial llama los siguientes cuatro mil millones
en clientes y consumidores de sus productos y servicios.
De este modo, las grandes compaas quieren dirigirse a un nicho de mer-
cado con un enorme potencial, formado por entre 4.000 y 5.000 millones
212
de personas con escasos servicios y una economa de ms de 13 billones
de dlares (Prahalad, 2005). Adems, solamente en recursos naturales, sa-
nidad y educacin, la magnitud de estas oportunidades de negocio para
las transnacionales se estima que estar entre 0,5 y 1,5 billones de dlares
al ao en 2020, cifra que aumentar a entre 3 y 10 billones al ao en 2050
(WBCSD, 2010:5). Segn Prahalad (2005), la verdadera fuente de posibili-
dades para el mercado no son las minoras ricas del mundo en desarrollo, y
ni siquiera los consumidores emergentes de ingresos medios. Son los miles
de millones de esperanzados pobres que ingresan por vez primera en la
economa de mercado.
Este modelo empresarial pone el foco en las personas pobres con vistas
a satisfacer sus necesidades implementando estrategias de mercado, au-
mentando su competitividad y productividad, y facilitando su entrada a la
economa formal. Pretende lograrlo buscando soluciones en forma de pro-
ductos nuevos y de nuevos modelos de negocios que pueden proporcionar
bienes y servicios a precios razonables (Hammond et al., 2007:6), lo cual
se concreta mediante una batera de tcnicas, productos y actividades em-
presariales: paquetes pequeos y mrgenes bajos por unidad de producto
(Prahalad, 2005:47-76), aumento de la cobertura del servicio elctrico en
zonas rurales y prstamos para la compra de electrodomsticos (Recco,
2010), capacitacin de usuarios para el mantenimiento de las redes de dis-
tribucin de gas y electricidad, programas de micronanzas para incluir en
el sistema nanciero a los sectores ms desfavorecidos, comercializacin de
productos en comunidades con bajos ingresos, infraestructuras para favo-
recer la integracin comercial, sistemas de prepago para abonar las tarifas
del agua y la energa, etctera.
De esta manera, el agua, la telefona mvil y las micronanzas son algu-
nos de los casos paradigmticos que permiten entender cmo funciona
el negocio de la pobreza 2.0, pues se constituyen en ejemplos de la
convergencia entre el discurso que avanza en la AOCI, por un lado, y
el deseo empresarial de hacer de la pobreza un negocio rentable para
las grandes compaas, por otro. Nos dimos cuenta de que haba miles
de millones de pobres en el mundo y no estaban en nuestro foco, dice
el presidente de la Fundacin BBVA para las Micronanzas; los pobres
estn fuera del sistema y nosotros les ayudamos a entrar en l, aade
este directivo de la segunda mayor entidad nanciera espaola, que ha
elaborado un plan estratgico para la inclusin nanciera del 60% de
la poblacin de Amrica Latina que no domicilia sus nminas, carece de
213
tarjetas de crdito y no tiene hipotecas, prstamos ni seguros (Romero
y Ramiro, 2012:39-41).
A pesar de que, con la plena aceptacin del modelo tripartito del capita-
lismo inclusivo
99
parece consolidarse la tendencia que desplaza denitiva-
mente al enfoque del DHS por otro que tiene en la economa de mercado
y en la sociedad de consumo sus puntales fundamentales, en la narrativa de
la AOCI se siguen haciendo referencias a la cuestin del desarrollo.
Ahora bien, stas se realizan desde una perspectiva sensiblemente distin-
ta a la de anteriores dcadas: Tradicionalmente, los estudios de desarro-
llo se han enfocado en satisfacer las necesidades de los ms pobres de los
pobres, los 1.000 millones de personas con ingresos menores a un dlar
al da en poder de compra local. Sin embargo, los 4.000 millones que ha-
cen parte de la base de la pirmide merecen atencin de esta comunidad
y son el foco central de un enfoque de desarrollo basado en la economa
de mercado (Hammond et al., 2007:4). Todo ello con el argumento de
que la conversin de la base de la pirmide en mercado activo es, en
esencia, una actividad de desarrollo. No se trata de atender de manera
ms eciente a un mercado ya existente. Se necesitan nuevos y creativos
enfoques para transformar la pobreza en oportunidad para todos los ac-
tores interesados (Prahalad, 2005:12). De nuevo, vuelve a explicitarse la
equivalencia entre desarrollo y crecimiento econmico capitalista, con el
mercado como elemento central para favorecer la consecucin de ambos
objetivos.
3.2.3. RSC y cooperacin internacional
Al mismo tiempo, la aceptacin del paradigma de la Responsabilidad
Social Corporativa como base de un renovado modelo de relaciones em-
presa-sociedad resulta funcional, adems de para congurar un esquema
de negocios que pretende convertir en clientes y consumidores a las
personas pobres, como soporte conceptual para sustentar la mayor par-
ticipacin de las grandes compaas en las directrices y estrategias de la
cooperacin internacional. As, de la asuncin de la lgica de la empresa
responsable se deriva la plena incorporacin del sector privado como
agente de desarrollo, ya que se da por hecho que ste estara incluyen-
99
La colaboracin entre los pobres, las organizaciones de la sociedad civil, los gobiernos y las grandes
rmas puede crear los mercados ms grandes y de crecimiento ms acelerado del mundo (Prahalad,
2005:24).
214
do todas las cuestiones que tienen que ver con el triple balance -social,
ambiental y econmico- dentro de sus preocupaciones y sus formas coti-
dianas de actuacin.
Esta idea queda resumida, por ejemplo, en una de las investigaciones pu-
blicadas por la Fundacin Carolina sobre esta cuestin: El auge de la
Responsabilidad Social Empresarial en Espaa y la voluntad de empresas
espaolas de incorporarla en su gestin sugieren que la agencia de coo-
peracin podra vincular las iniciativas de RSE en pases estratgicos y tra-
bajar conjuntamente con las empresas espaolas para lograr objetivos de
desarrollo comunes (Casado, 2007:87)
100
. En la misma lnea, Domnguez
Martn (2011) mantiene que la Responsabilidad Social Corporativa es a
las empresas lo que la cooperacin internacional es a los gobiernos. La
primera, como estrategia empresarial, y la segunda, como poltica pblica
concertada, estn destinadas a entenderse.
En realidad, desde mediados de la pasada dcada, no han dejado de crecer
las voces que demandan una mayor participacin de las grandes compa-
as en las directrices de la cooperacin internacional. En ese sentido, la
Comisin de Asuntos Iberoamericanos del Senado aprob en 2010 el infor-
me de la ponencia sobre el papel de las empresas espaolas en Amrica
Latina, en el que se inclua la recomendacin de vincular la cooperacin
con el sector privado en el marco de la RSC: Algunas empresas reclaman
una mayor participacin en los programas y fondos de la cooperacin es-
paola. Aluden a la compatibilidad entre los intereses empresariales y los
de la cooperacin al desarrollo, por lo que se tratara de crear vnculos
entre la RSC y la cooperacin al desarrollo de cara al desarrollo de sinergias
entre ambos campos (Senado, 2010).
En otros trabajos acadmicos, igualmente, se apuntan conclusiones simila-
res: La cooperacin espaola ha atesorado, en los pases en los que opera,
una serie de activos intangibles, tales como relaciones institucionales, re-
laciones con los actores sociales, o conocimiento del medio social y polti-
100
La Fundacin Carolina es una institucin que, en s misma, constituye uno de los mejores ejem-
plos de alianzas pblico-privadas en el Estado espaol: su patronato est presidido por el rey
e incluye a destacados ministros y miembros del gobierno espaol junto a los dirigentes de las
principales multinacionales espaolas. En su presentacin institucional se arma que tanto por
sus nes estatutarios como por el hecho de contar en su patronato con la mayora de las gran-
des empresas espaolas que desarrollan parte de su actividad en Amrica Latina, la Fundacin
ocupa un lugar privilegiado para servir de intermediaria entre las empresas y el resto de las
partes interesadas.
215
co, que son complementarios a los que pueden ofrecer otras instituciones
espaolas con presencia exterior, y que pueden resultar muy interesantes
para las empresas que operan o quieren comenzar a operar en dichos pa-
ses (Mataix et al., 2008:57).
Con todo ello, el sector privado empresarial se consolida, dentro de la
AOCI, como un actor central en la cooperacin internacional y en la lucha
contra la pobreza, con la justicacin de que as podr lograrse la con-
vergencia entre las metas de desarrollo y los objetivos de ampliacin de
mercados e incremento de los benecios de las grandes empresas. RSC y
cooperacin, empresas y gobiernos, entrelazaran de esta forma sus estra-
tegias en el marco del capitalismo inclusivo: La cooperacin internacional,
ayudando a implementar las reformas necesarias del entorno regulatorio
para que las empresas responsables puedan desempear su cometido, y
la RSC, en tanto que innovacin social promotora de negocios inclusivos
que mejoren el entorno para las empresas, estn en condiciones de ofrecer
una colaboracin estratgica como respuesta combinada a la demanda de
desarrollo de millones de personas que no estn pidiendo caridad sino una
ampliacin de sus oportunidades (Domnguez Martn, 2011).
La vinculacin de la RSC con la agenda ocial de la cooperacin se pro-
duce a travs de toda una serie de mecanismos e instrumentos que, como
ya describamos en el epgrafe anterior, conectan el discurso de la empre-
sa responsable con la aplicacin en la prctica del esquema de negocios
que se quiere implementar. Como ms adelante detallaremos para el caso
de la cooperacin espaola, aparecen as toda una serie de programas de
cooperacin empresarial, fomento de los negocios inclusivos en la base de
la pirmide, apoyo a asociaciones empresariales, nanciacin de infraes-
tructuras, cooperacin nanciera y alianzas pblico-privadas, entre otros
(Olivi, Prez y Macas, 2011:29-35), que se convierten en la traduccin
efectiva de esta construccin terica que acabamos de explicar.
Gracias a la evolucin del paradigma de la RSC se consolida, de este modo, la
conceptualizacin del sector privado como un agente fundamental dentro de
las lneas estratgicas de la AOCI. Como deca Prahalad (2005:30) y veremos
en el siguiente epgrafe, las agencias de asistencia han completado el crculo
con su modo de pensar: de la asistencia centrada en grandes proyectos de
infraestructura y gasto pblico en educacin y salud, estn tambin pasando
a la creencia de que la vinculacin con el sector privado es ingrediente esen-
cial en el alivio de la pobreza. Y en esto ha jugado un papel central toda la
arquitectura terica y discursiva que se ha articulado en torno a la RSC.
216
3.3. Los Estados y organismos internacionales
3.3.1. La AOCI al servicio del sector privado
En la ltima dcada, los nuevos modelos de gestin empresarial propuestos
por las grandes corporaciones y las tendencias de la Agenda ocial de la
cooperacin internacional han evolucionado en una misma direccin, lle-
gando hoy a converger ambos discursos en la armacin de que es necesa-
rio que el sector privado se involucre con mayor fuerza en las estrategias de
lucha contra la pobreza. Por una parte, desde las escuelas de negocios y los
think tanks empresariales, como hemos ido analizando, esto se argumenta
en base a los criterios del aumento de la rentabilidad y de la ampliacin
de nichos de mercado, concretando la RSC en benecios tangibles para las
empresas a travs de los negocios inclusivos en la base de la pirmide.
A la vez, desde la perspectiva de la AOCI, como ha quedado recogido en la
Declaracin del Milenio en su objetivo octavo, se asume que el sector privado
es un actor esencial para fomentar una alianza mundial para el desarrollo.
De este modo, las prioridades estratgicas y los lineamientos fundamentales
de la cooperacin internacional van progresivamente quedando subordina-
dos a la lgica del mercado y del crecimiento econmico, as como a uno de
los agentes de la modernidad capitalista que han logrado acumular un mayor
poder: las empresas transnacionales (Hernndez, Gonzlez y Ramiro, 2012).
Figura 35. La responsabilidad social corporativa en la AOCI
Negocios
Inclusivos
Alianza Mundial
para el Desarrollo
AOCI
Responsabilidad
Social corporativa
Empresas
Estados y gobiernos
En el ltimo medio siglo de AOD, el sector privado empresarial ha venido
participando en las polticas pblicas de desarrollo de muy diversas formas,
217
ya fuera de forma explcita -a travs de licitaciones, contratas, gestin de
la ayuda, etctera.- o bien mediante frmulas indirectas -como la ayuda
ligada, que en el caso del Estado espaol se ha venido concretando a tra-
vs de instrumentos como, por ejemplo, los crditos FAD (Gmez Gil, G-
mez-Oliv y Tarafa, 2008)-. Por todo ello, puede decirse que la implicacin
de las grandes empresas en las estrategias de cooperacin al desarrollo es
una realidad antigua (Nieto, 2001; Gmez Gil, 2004). As, la evolucin que
hemos observado en la AOCI ha venido a legitimar y formalizar una parti-
cipacin mucho mayor del sector privado en el mbito de la cooperacin
internacional, que se traduce en la puesta en marcha de toda una serie de
nuevos mecanismos e instrumentos que favorecen los intereses econmi-
cos de las compaas privadas (Romero y Ramiro, 2012).
Considerando que, como sostena Milton Friedman (1970), la nica res-
ponsabilidad social de las empresas consiste en incrementar sus benecios
y que, a da de hoy, como dijo Adela Cortina (2005), la frmula de Fried-
man no ha sido arrumbada, sino ms bien subsumida en una nueva, ms
inteligente, puede observarse que las grandes empresas, por una parte,
han ido incluyendo en su discurso los conceptos bsicos que recientemen-
te han acuado los organismos internacionales: Objetivos de Desarrollo del
Milenio, respeto a los derechos humanos, sostenibilidad medioambiental,
trabajo decente, etctera. Mientras tanto, por otro lado, los donantes multi-
laterales y bilaterales han venido trabajando en la articulacin de una cons-
truccin terica que combine los objetivos empresariales con los principios
del DHS.
Se trata de dos procesos complementarios, uno en el terreno de las grandes
corporaciones y otro en el campo de las instituciones pblicas. As, segn
la formulacin de algunos autores, los negocios inclusivos se destinaran
a integrar en el mercado a los sectores empobrecidos, los de abajo, a la
vez que las alianzas pblico-privadas estaran orientadas a incorporar en la
agenda de desarrollo a las grandes empresas, los de arriba (Domnguez
Martn, 2008). En cualquier caso, es el sector pblico el que, en este marco
terico, une al sector privado con las personas pobres mediante todos estos
mecanismos.
De esta forma, el discurso del capitalismo inclusivo ha ido permeando
progresivamente los documentos ociales de organismos internacionales
como Naciones Unidas, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo, al igual que ha sido validado por la Unin Europea y las agen-
cias de cooperacin de los pases del Norte global a travs de sus pla-
218
nes directores. Seguidamente, analizaremos los principales documentos de
referencia elaborados por estos agentes, todos ellos fundamentales para
consolidar la construccin terica en la que se sustenta la AOCI en esta
segunda dcada del siglo XXI.
Para que haya sido posible llegar hasta este punto, ha resultado fundamen-
tal el trabajo realizado desde la academia por diferentes autores (Prahalad
y Hart, 2002; Prahalad, 2005; Hammond et al., 2007)
101
as como desde dis-
tintos lobbies polticos y empresariales
102
en el sentido de impulsar la toma
en consideracin de las grandes corporaciones como un actor fundamental
en la AOCI.
Con todo ello, el modelo de la empresa responsable es presentado en la
actualidad por la gran mayora de los actores del mundo de la coopera-
cin como la nica solucin posible para hacer compatibles el desarrollo
sostenible y la lucha contra la pobreza con el crecimiento econmico y
las fuerzas del mercado. As, las grandes corporaciones, por un lado, son
reconocidas como socias para alcanzar los ODM, y los principales donan-
tes bilaterales y multilaterales, por otro, dan por hecho que para avanzar
en esa lnea han de contar con la colaboracin del sector privado, para lo
cual ponen a su disposicin los medios y recursos pblicos que resulten
necesarios.
101
El propio Prahalad fue uno de los integrantes iniciales de la Comisin sobre Sector Privado y Desa-
rrollo cuando sta fue creada en 2003 en el seno del PNUD.
102
Este es el caso, entre otras plataformas, de NextBillion, del International Business Leaders Forum y
del World Business Council on Sustainable Development (WBCSD), cuyo lema es ayudando a las
compaas a prosperar y a mantener a largo plazo su licencia para operar, innovar y crecer.
219
Figura 36. Agentes y documentos de referencia del capitalismo inclusivo
en la AOCI
El impulso del
empresariado:
el potencial de
las empresas al
servicio de los
pobres
(PNUD, 2004)
Banco Mundial:
Corporacin
Financiera
Internacional
(CFI)
Libro Verde:
Poltica de
desarrollo de
la UE en apoyo
del crecimiento
integrador y
el desarrollo
sostenible (UE,
2010)
USAID: Global
Development
Alliances
GTZ: develoPPP
DFID: Private
Sector Department
SNV: Inclusive
Business
Las empresas
frente al desafo
de los mercados:
estrategias exitosas
(PNUD, 2008)
BID:
Fondo Multilateral
de Inversiones
(FOMIN)
Growing
Inclusive Markets,
Inclusive Market
Development,
Bussiness Call
To Action
Global Compact
Naciones
Unidas
Instituciones
Financieras
Internacionales
Unin
Europea
Agencias
Cooperacin
Capitalismo inclusivo en la AOCI
En primer lugar, llama la atencin la modicacin que ha ido experimen-
tando en sus posiciones sobre esta cuestin el PNUD, que ha pasado de
decir que el desarrollo humano es el desarrollo del pueblo, para el pueblo
y por el pueblo (PNUD, 1993), como veamos en el captulo anterior, a
armar que los actores del sector privado impulsados por incentivos del
mercado tienen capacidad probada para contribuir a importantes metas del
220
desarrollo (PNUD, 2004). As pues, ha pasado de defender un enfoque
basado en el DHS, en el que las capacidades de las personas y la participa-
cin popular resultaban cuestiones centrales para alcanzar los objetivos de
desarrollo, a ceder la iniciativa en ese terreno a las grandes corporaciones.
De este modo, la ONU ha venido promoviendo las virtudes de incorporar
al sector privado en las estrategias globales de desarrollo mediante sus
mltiples reuniones, fundaciones y publicaciones: Las empresas son una
poderosa fuerza en la lucha contra la pobreza, aseguraba diez aos des-
pus de la rma de los ODM el director de la ocina para el sector privado
y partenariados del PNUD (2010:1). Asimismo, ha llevado a cabo esa labor
a travs de diferentes instrumentos del PNUD, como las iniciativas Growing
Inclusive Markets, Inclusive Market Development y Bussiness Call to Action.
Si se analizan los documentos e informes publicados por esta institucin
en los ltimos aos, puede verse cmo el PNUD ha reproducido a escala
internacional el papel que suelen ejercer las principales agencias de coope-
racin, combinando un discurso basado en el desarrollo humano con una
prctica acorde con los intereses comerciales y diplomticos imperantes
(Romero y Ramiro, 2012:65-77).
En el ao 2004, la Comisin sobre Sector Privado y Desarrollo de Naciones
Unidas edit El impulso del empresariado: el potencial de las empresas al
servicio de los pobres, una publicacin que conrmaba el cambio de ten-
dencia en el seno del PNUD y la consiguiente aceptacin de la lgica del
capitalismo inclusivo. La Comisin cree que el sector privado -y, en es-
pecial, las grandes empresas locales y multinacionales- debe darse cuenta
de que puede contribuir a la aceleracin del crecimiento econmico y a la
mitigacin de la pobreza, deca el informe (PNUD, 2004:3).
A partir de ese momento, sector privado, mercado y desarrollo quedaran
denitivamente enlazados en el discurso de la AOCI en una correlacin
prcticamente directa, dejando ms arrinconados an los anteriores enfo-
ques basados en el DHS. Para ello, adems, se considera prioritario hacer
un llamamiento a la colaboracin pblico-privada, en el marco de alianzas
tripartitas como las que antes hemos descrito: La Comisin considera ne-
cesario que todas las partes acometan conjuntamente esfuerzos coordina-
dos en los mbitos nanciero, de capacitacin y de las asociaciones pbli-
co-privadas para la prestacin de servicios bsicos. En estas reas capitales,
los gobiernos de los pases en desarrollo y los actores del sector privado
deben desarrollar modelos viables de asociacin que exploten las respecti-
221
vas virtudes de cada uno. Hay distintas organizaciones de la sociedad civil
que pueden aadir sus valiosas capacidades e ideas a tales asociaciones
(PNUD, 2004:40).
Cuatro aos ms tarde, Naciones Unidas publicaba Las empresas frente al
desafo de los mercados: estrategias exitosas (PNUD, 2008), un informe de
carcter estratgico en el que se mostraban casos ilustrativos de los bene-
cios derivados de la promocin de las alianzas pblico-privadas, formu-
lando conclusiones de alcance general a partir de determinados ejemplos
coyunturales de prcticas empresariales y, al mismo tiempo, obviando las
condiciones del marco socioeconmico y las causas estructurales de los
problemas que con dichas alianzas, precisamente, se pretenderan resolver.
En esta publicacin se arma: Hacer negocios con los pobres puede ser
rentable. Tambin puede sentar las bases de un crecimiento a largo plazo
al desarrollar nuevos mercados, estimular la innovacin, aumentar la dis-
ponibilidad de la mano de obra y fortalecer las cadenas de valor (PNUD,
2008:4). En este sentido, ni siquiera el estallido de la crisis ha hecho que
esta institucin haya experimentado un cambio en cuanto a su lnea de
pensamiento fundamental.
En segundo lugar, tambin las instituciones nancieras internacionales han
desarrollado herramientas para trabajar en la consolidacin de estas asocia-
ciones entre las empresas y los gobiernos (Tricarico, 2011). As, el Banco
Mundial trabaja en ello a travs de la Corporacin Financiera Internacio-
nal (CFI); el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) lo hace median-
te el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN); la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) mantiene una divisin
de desarrollo del sector privado y la Senior Budget Ofcials network on
public-private partnerships, una red que se ocupa de analizar las alianzas
pblico-privadas.
Desde los aos noventa, los montos destinados por las instituciones nan-
cieras internacionales a las subvenciones y prstamos al sector empresarial
se incrementaron notablemente: mientras en 2010 las inversiones de estas
instituciones en el sector privado fueron de 40.000 millones de dlares, para
2015 se estima que superarn los 100.000 millones; esto es, representarn
aproximadamente una tercera parte de la nanciacin pblica externa a los
pases receptores de AOD (Kwakkenbos, 2012:9). Por lo que respecta a la
CFI y al Banco Europeo de Inversiones (BEI), tan slo el 25% de todas las
empresas a las que nancian estn domiciliadas en pases de renta baja, a
la vez que el 49% de estas inversiones se dirige a grandes corporaciones
222
situadas en pases de la OCDE y en parasos scales, especialmente a ban-
cos comerciales y a empresas de gran tamao que cotizan en las mayores
bolsas del mundo (Kwakkenbos, 2012:16-19).
En el mismo sentido, los principales organismos multilaterales han validado
igualmente los principios de la economa de mercado como base de sus
actuaciones en materia de cooperacin al desarrollo. La Unin Europea,
por ejemplo, public hace tres aos el Libro Verde: Poltica de desarrollo de
la UE en apoyo del crecimiento integrador y el desarrollo sostenible, donde
se certica la incorporacin del sector privado como un actor fundamental
de la poltica de cooperacin de la Unin: Los actores del sector privado
son una fuerza y un componente del desarrollo con mltiples funciones de
intermediarios en conictos, proveedores de servicios y donantes o pres-
tatarios por derecho propio, con las que aportan perspectiva y valor aa-
dido y por eso debe mantenerse un dilogo regular con ellos (Comisin
Europea, 2010:13).
Hasta esa fecha, apenas haba sido tomado realmente en consideracin
(Granell, 2006), pero la situacin ha cambiado con la crisis econmica,
que ha abierto las puertas de la cooperacin al desarrollo de la UE a las
grandes empresas europeas en busca de nuevas oportunidades de nego-
cio. Por eso, ahora se plantea estudiar nuevas estrategias conjuntas de
crecimiento integrador en asociacin con agrupaciones de entidades o
agrupaciones regionales de pases en desarrollo que impliquen tambin
a interesados del sector privado: empresas, fundaciones, centros acad-
micos y organizaciones de la sociedad civil en general, etc. (Comisin
Europea, 2010:12).
En cuarto lugar, hay que destacar cmo, en esta misma lnea, las agencias
de cooperacin de los pases centrales han creado organismos especcos
para el desarrollo de las alianzas pblico-privadas, y muchas de ellas han
adaptado sus mecanismos de nanciacin para facilitar la incorporacin
de las compaas con nimo de lucro. A este respecto, pueden citarse los
ejemplos de las agencias de Estados Unidos (USAID), con su programa Glo-
bal Development Alliances; Alemania (GTZ), con develoPPP; Reino Unido
(DFID), con su Private Sector Department; y Holanda (SNV), que ha cons-
tituido junto a la mayor asociacin empresarial del mundo la plataforma
Inclusive Business. En el Estado espaol, la Fundacin Carolina ha llevado
a cabo diferentes investigaciones para tratar de trasladar a la cooperacin
centralizada todas estas experiencias acumuladas en la puesta en prctica y
ejecucin de las alianzas pblico-privadas (Mataix et al., 2008).
223
En el caso de la cooperacin espaola, la AECID ha previsto distintas vas
para el fomento de estas asociaciones con el sector privado. En cuanto a las
posibilidades de nanciacin, stas abarcan instrumentos tradicionales, que
van desde subvenciones a ONGD a travs de convenios y proyectos hasta
subvenciones de Estado bilaterales o multilaterales, e igualmente aqu se in-
cluyen otras herramientas innovadoras como el Fondo para la Promocin del
Desarrollo (FONPRODE), un mecanismo de cooperacin nanciera heredero
de los crditos FAD, cuya aprobacin representa un hecho de extraordinaria
relevancia y sigue la estela de lo sucedido en otros pases de nuestro entor-
no y responde a un cambio de paradigma, o ms bien a una vuelta a las teo-
ras que sitan el crecimiento econmico y el sector privado empresarial en
el centro de los procesos del desarrollo (Fresnillo y Gmez-Oliv, 2011:132).
Figura 37. Participacin del sector empresarial en la cooperacin espaola
FONPRODE
CAP
Empresas
Unidad Empresa
y Desarrollo
Ejecucin de
convenios
Cooperacin
nanciera
Cooperacin
Empresarial
Educacin para
El Desarrollo
Alianzas
Pblico-privadas
AECID
Asimismo, se ha llegado a poner en marcha, incluso, una lnea de nancia-
cin especca para la cooperacin empresarial: Para el progreso de los
pases no basta con los recursos e instrumentos tradicionales de la ayuda al
desarrollo empleados hasta ahora, deca la Agencia espaola de coopera-
cin en 2011 para justicar la apertura, por primera vez en su historia, de
una convocatoria especializada en empresas y fundaciones empresariales,
destacando en ella la importancia del crecimiento econmico y el capital
privado como aspectos clave para la reduccin de la pobreza y la mejora
de las condiciones vida de los ms desfavorecidos (AECID, 2011).
Al apoyo pblico al sector privado, en trminos econmicos, hay que su-
marle toda la aportacin que, tanto en el mbito discursivo como el que
224
se ha aportado en la prctica desde otras reas de la AECID, ha venido
desarrollando la cooperacin espaola a nivel centralizado. En esta lnea
se enmarca la creacin en la Agencia espaola de la Unidad de Empresa
y Desarrollo, que segn sus propios responsables tiene como objetivo el
de integrar al sector empresarial en la agenda del desarrollo, incluyendo
la creacin de redes con empresas y otros actores para intercambio de
informacin e identicacin de oportunidades de colaboracin (Romero
y Ramiro, 2012:97).
En ltima instancia, puede decirse que el principal instrumento para fo-
mentar toda esta mayor participacin del sector privado en la coopera-
cin pblica para el desarrollo han sido las alianzas pblico-privadas. En
la cooperacin espaola, ya en el II Plan Director (2005-08) se incluan
menciones a estas iniciativas de colaboracin entre el sector pblico y el
sector privado, que iran ms all de la visin de la empresa como un
actor que termina su negocio con la venta y entrega de bienes o que se
limita a participar en las licitaciones pblicas y tendran el n de conjugar
los esfuerzos de la empresa privada y del Estado para la consecucin de
objetivos de desarrollo en los pases socios (MAEC, 2005:111).
Ms adelante, en el III Plan Director de la Cooperacin Espaola (2009-
2012) se trataba de promoverlas como una va de incentivacin del cre-
cimiento econmico para la reduccin de la pobreza (MAEC, 2009:231),
a la vez que se concretaba el objetivo especco de fomentar el dilogo,
la coordinacin y la accin conjunta entre sector privado, sector pblico y
organizaciones de la sociedad civil (MAEC, 2009:156). En ambos planes
directores, como hemos analizado previamente en otros trabajos (Romero,
2009; Romero y Ramiro, 2012), se fueron as recogiendo las prioridades
estratgicas que enlazaban el discurso ocial de la cooperacin espaola
con el de la AOCI.
Finalmente, en el IV Plan Director (2013-2016) se explicita ms claramente
cules van a ser los principales sectores econmicos y los mercados prio-
ritarios para estas alianzas pblico-privadas, coincidentes con los intereses
de las grandes empresas espaolas y siempre dentro de los parmetros
establecidos en el modelo del capitalismo inclusivo. Promoveremos sec-
tores estratgicos o con gran potencial de desarrollo, como por ejemplo,
la energa y, en particular, las energas renovables; las tecnologas de la
informacin y comunicacin; la pequea, mediana y gran infraestructura, el
turismo sostenible o el transporte, segn las demandas locales. De esta ma-
nera se favorecer el desarrollo de mercados y el acceso a servicios bsicos
225
de toda la poblacin, fomentando la evolucin hacia mercados inclusivos,
dice el nuevo Plan Estratgico de la cooperacin espaola, que aade que
se tratar de lograr el desarrollo y consolidacin de mercados nancieros
inclusivos [] ampliando su alcance a un mayor segmento de poblacin
actualmente no bancarizada a travs de la integracin en los sistemas nan-
cieros, de servicios para los no bancarizados (MAEC, 2013:23).
En la prctica, la mayora de las alianzas pblico-privadas que estn en
marcha tienen dinmicas que puede considerarse que estn o bien al servi-
cio de la mercantilizacin en sectores claves para el desarrollo social -entre
ellos, destacan el Growing Sustainable Business Programme (Programa de
negocios de crecimiento sostenible) y la Iniciativa Salud 2015 Mesoamrica,
promovida por Carlos Slim y Bill Gates- o bien para contribuir a la difusin
de la ideologa del mercado por medio de la Educacin para el Desarrollo
-aqu cabe citar el convenio con la organizacin ONGAWA para el fomen-
to de la actuacin responsable de la empresa en el Sur-, en buena parte
instrumentalizada con vistas a fomentar la apertura de oportunidades de
negocio para las transnacionales espaolas.
De todos ellos, el ejemplo ms notorio es el de la alianza pblico-privada
que comenz a ejecutarse en 2011 en la regin peruana de Acobamba,
un convenio de cuatro aos rmado entre la secretara de Estado de Coo-
peracin, tres grandes empresas (Telefnica, BBVA y Santillana) y cuatro
ONGD (Ayuda en Accin, Ecologa y Desarrollo, Entreculturas-F y Alegra,
Solidaridad Internacional), para el que se han dispuesto 9 millones de d-
lares. Hasta la fecha, dado que an se encuentran en fase de implemen-
tacin, no existen datos sucientes respecto a estas experiencias iniciales
de proyectos de alianzas pblico-privadas para el desarrollo que permitan
evaluar sus resultados, como incluso reconocen algunos de sus partidarios:
No existe medicin o monitoreo que permita observar el progreso de las
alianzas, los programas y proyectos y el impacto de los resultados de las
acciones generadas (Flores et al., 2011:4).
Para nalizar, en el caso de la cooperacin descentralizada del Estado espa-
ol, analizada en el anterior captulo, hemos comprobado que ya en el pe-
rodo estudiado, cuatro de las agencias consideraban a las organizaciones
empresariales como agentes estratgicos de cooperacin e incluan a stas
en la conformacin de los Consejos de cooperacin respectivos. As en el
Plan Director de la Agencia extremea de cooperacin se constata la ne-
cesidad de que la parte empresarial comparta riesgos y asuma compromi-
sos nancieros con la Administracin Pblica. Tambin la cooperacin no
226
gubernamental es un mbito interesante de colaboracin con la empresas
que estn desarrollando polticas de Responsabilidad Social Corporativa
(AEXCID, 2010:34).
En el caso de la Agencia andaluza, se identican las alianzas pblico-priva-
das como va que permite lograr una mayor eciencia econmica en los
proyectos, adems de dotarlos de un horizonte temporal a ms largo plazo,
fruto de la bsqueda de rentabilidad de la empresa en el proyecto. Adems,
este mecanismo por medio de la conanciacin consigue reducir los costes
de las intervenciones de las instituciones de cooperacin (AACID, 2008:35).
Aunque las organizaciones empresariales, en cuanto a la gestin de fon-
dos se reere, no han sido uno de los actores principales, algunas de las
agencias, como la andaluza y la catalana, han materializado este inters por
fomentar la participacin del sector privado en cooperacin, a partir del
desarrollo de instrumentos especcos de colaboracin, como por ejemplo,
convenios directos, en el caso andaluz, o la lnea especca de subvencio-
nes para agentes empresariales, en el caso cataln.
3.3.2. mbitos no conictivos y coherencia de polticas
Los dos elementos fundamentales que determinan la AOCI tras el crash
global, esto es, la repriorizacin del crecimiento econmico como estra-
tegia central en la lucha contra la pobreza y la asuncin del tringulo del
capitalismo inclusivo como base fundamental de la interaccin entre los
diferentes actores sociales, encuentran su traduccin dentro de las polticas
pblicas de cooperacin en el fomento de las actividades del sector pri-
vado y, a la vez, en la eliminacin paulatina de todos aquellos mbitos de
intervencin tradicionales que no sirvan a los intereses econmicos domi-
nantes, todo ello enmarcado en una lgica win-win.
Esta renovada conceptualizacin del papel que han de cumplir Estados y
gobiernos en la puesta en prctica de las polticas pblicas de cooperacin
internacional responde al pensamiento hegemnico que entiende que, por
una parte, el desarrollo ser el resultado del crecimiento econmico y, por
otra, que hay que buscar espacios de actuacin conjuntos donde puedan
interactuar los diferentes agentes estratgicos de la cooperacin para el
desarrollo: sector privado, instituciones pblicas, organizaciones represen-
tantes de la sociedad civil.
Con todo ello, para las instituciones gubernamentales y las administra-
ciones pblicas, esta evolucin de la agenda de la cooperacin inter-
227
nacional y la aceptacin generalizada del paradigma del capitalismo
inclusivo se traducen, fundamentalmente, en el cumplimiento de una
doble funcin.
En primer lugar, como acabamos de analizar, los Estados y gobiernos -
jan como prioridad la de otorgar una gran relevancia al sector privado, a
travs del fomento del tejido econmico y empresarial, como motor del
crecimiento econmico para la reduccin de la pobreza. Junto a ello, en
segundo trmino, est el hecho de que en las polticas pblicas de coo-
peracin internacional pasan a convertirse en prioritarios aquellos mbitos
de actuacin considerados como no conictivos y que estn, sobre todo,
vinculados a las necesidades sociales bsicas: educacin, salud, vivienda,
agua, saneamiento, infraestructuras, etctera.
De este modo, otros mbitos de intervencin en los que podran tener
cabida los movimientos sociales emancipadores como posibles actores de
cooperacin van quedando progresivamente excluidos de esta lgica. As
pues, cada vez resulta ms difcil incidir en trminos de derechos huma-
nos, de empoderamiento de comunidades locales, de formacin de lderes
sociales, de denuncia, entre otros, ya que estos mbitos de actuacin van
quedando ms relegados en cualquiera de las tipologas de la cooperacin
internacional.
En este sentido, van reducindose los mbitos de intervencin de las
administraciones pblicas encargadas de denir las lneas directrices de
la cooperacin internacional, como puede ilustrarse con el caso de la
cooperacin espaola, cuya evolucin en cuanto a las prioridades secto-
riales establecidas en los sucesivos planes directores -desde 2001 hasta
la fecha- queda recogida en el cuadro 3
103
. Puede verse as que, junto a
las necesidades sociales bsicas y la promocin del tejido econmico,
presentes en todos los planes directores, con el paso de los aos van
ganando peso hasta convertirse en prioritarios en la cooperacin espa-
ola los ejes de crecimiento econmico para la reduccin de la pobreza
y oportunidades econmicas para los ms pobres, en consonancia con la
evolucin de la agenda internacional que hemos venido analizando a lo
largo de estas pginas.
103
Remitimos al punto 2.2.3. para conocer el anlisis realizado sobre la distribucin sectorial de los
fondos en el caso de la cooperacin descentralizada del Estado espaol.
228
Cuadro 3. Prioridades sectoriales de la cooperacin espaola
Plan Director
2001-2004
Plan Director
2005-2008
Plan Director
2009-2012
Plan Director
2013-2016
- Necesidades
sociales bsicas
- Inversin en el
ser humano
- Infraestructuras
y promocin del
tejido econmico
- Defensa del
medio ambiente
- Participacin
social, desarrollo
institucional y
buen gobierno
- Prevencin de
conictos
- Gobernanza
democrtica,
participacin
ciudadana y
desarrollo
- Cobertura de
las necesidades
sociales
- Promocin
del tejido
econmico y
empresarial
- Medio ambiente
- Cultura y
desarrollo
- Gnero y
desarrollo
- Prevencin de
conictos y
construccin de
la paz
- Gobernabilidad
democrtica
- Desarrollo rural y lucha
contra el hambre
- Servicios sociales
bsicos: educacin
bsicos: salud
bsicos: agua y
saneamiento
- Crecimiento econmico
para la reduccin de la
pobreza
- Sostenibilidad
ambiental, lucha contra
el cambio climtico y
hbitat
- Ciencia, tecnologa e
innovacin para el DH
- Cultura y desarrollo
- Gnero en desarrollo
Migracin y desarrollo
Construccin de la paz
- Democracia
y Estado de
derecho
- Reducir
desigualdades y
pobreza extrema
- Oportunidades
econmicas para
los ms pobres
- Cohesin social y
servicios sociales
bsicos
- Derechos de
las mujeres e
igualdad de
gnero
- Bienes pblicos
globales y
regionales
- Crisis
humanitarias
- Ciudadana
global
comprometida
con desarrollo
Fuente: elaboracin propia a partir de los planes directores de la AECID (2001-2013).
As, las principales instituciones donantes continan avanzando en el
proceso de especializacin que les lleva a intervenir en cada vez menos
sectores y pases. Este ao, en la presentacin del IV Plan Director de la
Cooperacin Espaola 2013-2016, el secretario general de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo conrmaba que la tendencia es a salir
de 27 pases para concentrarnos en aquellos donde somos ms ecientes
y conseguimos mayores impactos, asumiendo que el futuro de la coo-
peracin espaola se caracterizar por una concentracin de esfuerzos
y de recursos
104
.
104
Comparecencia del secretario general de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, Gonzalo
Robles, ante el Foro Nueva Sociedad, Madrid, 13 de febrero de 2013.
229
De esta forma, son la ecacia, la especializacin y el impacto de la ayuda
al desarrollo, en consonancia con las conclusiones establecidas en las cum-
bres internacionales que han ido marcando la evolucin de la AOCI en la
ltima dcada, los argumentos esenciales que justican esta redenicin de
las regiones y los mbitos de intervencin prioritarios para los donantes.
Por otra parte, con esta modicacin progresiva de las prioridades estrat-
gicas de la cooperacin internacional para el desarrollo que se est viendo
acelerada con la crisis nanciera y las sucesivas reformas neoliberales que
se han ido adoptando en el seno de la Unin Europea, se hace patente que
la AOD estara volviendo a quedar subordinada a las medidas destinadas
a promover el incremento del PIB. Siguiendo a David Sogge
105
sabemos
que la Ayuda Ocial al Desarrollo es uno de los principales vehculos de
transmisin de la ideologa neoliberal y que, en menor o mayor medida,
ha sido as desde sus inicios hace medio siglo. Sin embargo, en estos mo-
mentos parece tender a convertirse en su nica razn de ser.
Desde el principio de coherencia de polticas para el desarrollo (Milln et
al., 2012), no obstante, resulta cuestionable que para justicar esta nueva
fase de la cooperacin internacional se recurra al discurso de los derechos
humanos y la sostenibilidad, ya que en la prctica se demuestra que las
metas de desarrollo y los objetivos econmicos no se encuentran, en nin-
gn caso, al mismo nivel de prioridad para las instituciones gubernamen-
tales. Segn armaba el ministro de Asuntos Exteriores y Cooperacin en
su toma de posesin a nales de 2011, el objetivo del gobierno espaol
en esta legislatura es instaurar una diplomacia econmica, en la que uno
de los ejes fundamentales sea la internacionalizacin de la empresa y la
defensa de los intereses espaoles en reas geogrcas de especial inters
para Espaa (Garay, 2012:103). En este marco, las reiteradas referencias al
principio de coherencia de polticas quedan en entredicho, como seguida-
mente explicaremos.
105
Entrevista a David Sogge: La Ayuda Ocial al Desarrollo es uno de los principales vehculos de
transmisin de la ideologa neoliberal, Silvia M. Prez y Pedro Ramiro, Pueblos, n 49, 2011.
230
Figura 38. Empresas, mbitos no conictivos y coherencia de polticas
Tejido econmico
y empresarial
mbitos
no conictivos
Coherencia de polticas? Estados y Gobiernos
Segn Martnez Oss y Martnez (2012:65), la coherencia de polticas con el
desarrollo es entendida como la integracin de la perspectiva de desarrollo
en el conjunto de la accin gubernamental, lo que abarca desde el diseo
hasta la implementacin y la evaluacin de las polticas pblicas de los di-
ferentes actores polticos. La propia AECID hace bandera de este principio,
por el cual todas las polticas de la accin exterior de un pas que afectan a
pases en desarrollo han de contribuir a alcanzar los objetivos de desarrollo y
en ningn caso habrn de dicultar el logro de los mismos; igualmente, este
principio qued recogido en la Ley de Cooperacin de 1998, donde se dice
que los principios y objetivos sealados en la ley informarn todas las pol-
ticas que apliquen las administraciones pblicas en el marco de sus respec-
tivas competencias y que puedan afectar a los pases en vas de desarrollo.
En este sentido, algunos ejemplos de cmo llevar a la prctica el principio
de coherencia de polticas para el desarrollo podran ser la cancelacin
de la venta de armas a gobiernos con responsabilidad en la comisin de
violaciones de derechos humanos; la interrupcin de las operaciones co-
merciales con aquellos pases y empresas que hayan sido denunciadas por
sus impactos socioambientales; la priorizacin de los derechos de las ma-
yoras sociales, frente a los intereses privados de una minora que controla
el poder econmico.
Sin embargo, en el marco de la situacin actual -hay que sealar que,
por otra parte, la coherencia de polticas para el desarrollo tampoco lleg
nunca a concretarse de manera efectiva antes del estallido de la crisis eco-
nmica-, las menciones a este principio no pasan de ser una declaracin
231
de intenciones, que ya parece no tener valor ni siquiera en el terreno de
lo meramente declarativo. As, subordinadas al fomento del tejido econ-
mico y a la expansin del sector privado, la verdadera coherencia de las
polticas gubernamentales, en la actualidad, parece consistir en el apoyo a
la internacionalizacin empresarial y a la inversin extranjera directa como
vas para alcanzar el crecimiento econmico, sin tener en cuenta otros con-
dicionantes sociales y ambientales.
Como ya indicbamos al comienzo de este captulo, desde diferentes ob-
servatorios, centros de estudios, ONGD y redes de solidaridad, al igual que
en algunos sectores de la universidad, se ha venido haciendo una labor de
documentacin y sistematizacin acerca de los impactos del actual modelo
de desarrollo, particularmente en lo que se reere al papel de las em-
presas transnacionales en la generacin de consecuencias socioecolgicas
negativas sobre las personas y el medio ambiente (Gavald, 2003; Ramiro
et al., 2007; Gonzlez y Carrin, 2009; Gonzlez y Gandarillas, 2010). En
estas condiciones, el apoyo de las instituciones pblicas al sector privado
no puede entenderse como una aplicacin efectiva del principio de cohe-
rencia de polticas para el desarrollo; antes al contrario, nicamente puede
explicarse en el marco de una priorizacin de los intereses empresariales
por encima de los derechos fundamentales de la ciudadana, dejando de
lado en la prctica los principios del DHS.
3.4. La sociedad civil organizada
3.4.1. La limitada participacin de la sociedad civil
En la ltima dcada, las organizaciones de la sociedad civil han ido per-
diendo peso en cuanto a su participacin en las dinmicas de la coopera-
cin internacional. Tal y como indicbamos en el captulo anterior, a partir
de la aplicacin de los programas de ecacia de la ayuda, recogidos en las
diferentes cumbres que han tenido lugar desde Pars (2005) a Busn (2011),
se ha venido otorgando un papel residual a la ciudadana organizada a tra-
vs de las ONGD y los movimientos sociales.
De esta forma, la participacin de la sociedad civil organizada se ve pro-
gresivamente reducida y limitada, teniendo que circunscribirse al estrecho
margen establecido por las nuevas tendencias que parecen imponerse. As,
las alianzas pblico-privadas, los negocios inclusivos y los proyectos para
el fomento del tejido econmico y empresarial aparecen, dentro de los
lineamientos fundamentales de la AOCI, como las vas principales para el
232
establecimiento de relaciones entre el sector privado y las organizaciones
de la sociedad civil.
Figura 39. Rol de la sociedad civil tras la evolucin de la AOCI
Limitada
Participacin
mbitos
no conictivos
Alianzas
Pblico-Privadas
Sociedad civil
organizada
AOCI
Empresas
Las mejoras en la calidad y en la ecacia de la ayuda, acordadas ya en la
Declaracin de Pars (2005), sirven de base para incidir en esta limitada
participacin de las ONGD en la cooperacin al desarrollo. De este modo,
en base a los cinco principios que dan consistencia a dicha Declaracin
-apropiacin, armonizacin, alineacin, gestin por resultados, mutua res-
ponsabilidad- se establecen una serie de metas e indicadores, nicamente
relativos a los Estados, que refuerzan el papel de stos a la hora de denir
las polticas y las iniciativas de cooperacin.
Con todo ello, la cooperacin interestatal se ve reforzada sin que, por el
contrario, haya mencin alguna a las sociedades civiles organizadas como
actores ni como sujetos necesarios para establecer y denir las prioridades
de la cooperacin al desarrollo. Al mismo tiempo, se vuelve prcticamente
invisible el conjunto de la cooperacin descentralizada, llegando sta a
desaparecer del discurso hegemnico de la AOCI.
A pesar de que en la Agenda de Accin de Accra (2008) se pretendi corre-
gir esta situacin, otorgando una cierta relevancia a la participacin activa
de la sociedad civil y de las instituciones pblicas locales, las metas y los
indicadores cuantitativos establecidos en Pars no se alteraron en la prcti-
ca, con lo que los acuerdos de Accra no pasan de ser una mera declaracin
de intenciones, que por tanto no consigue revertir el concepto de ecacia
emanado de la cumbre anterior.
233
Recientemente, tras la realizacin del IV Foro de Alto Nivel de Ecacia de
la Ayuda de Busn (2011) y despus de analizar los resultados obtenidos
en el mismo, puede observarse que no ha hecho sino ahondarse esta si-
tuacin: La principal reivindicacin de la sociedad civil en este foro ha
sido resultado de una infructuosa negociacin con pocas posibilidades de
verse incluido como elemento estructural que alimentara los compromisos
post-Busn. El nuevo partenariado para el desarrollo pretende ser un nue-
vo paradigma, pero en realidad es una suerte de borrn y cuenta nueva
frente a los compromisos adquiridos en Accra, retrocediendo casi al punto
de partida (Bustinduy, 2011).
En efecto, el Foro de Busn cierra un crculo iniciado en los Foros de
Ecacia anteriores y, al mismo tiempo, ha sido una buena muestra de
un orden internacional en cambio, de la manifestacin de la irrupcin de
nuevos polos de poder, y de la aparicin de nuevos actores de desarrollo
cuya presencia y actuacin era ya cada vez ms patente en las relaciones
internacionales y econmicas (Cabo, 2012). As, la creciente importancia
de los pases emergentes y, sobre todo, la denitiva inclusin del sector
privado como actor de cooperacin fueron los puntos fundamentales de la
agenda establecida en Busn.
En realidad, la declaracin nal de este foro relega a la sociedad civil orga-
nizada a una participacin residual, incluye aspectos controvertidos como
darle ms peso a la cooperacin Sur-Sur bajo criterios de voluntariedad, con-
templa importantes carencias en lo que se reere a la equidad de gnero y
los derechos de las mujeres, y no concreta calendarios ni acuerdos efectivos
para desligar la ayuda. Junto a ello, por otro lado, s especica compromisos
en torno a la participacin del sector privado en la agenda de desarrollo: ani-
mando a sector empresarial, sindicatos y dems actores a implementar una
legislacin que facilite las inversiones extranjeras y las alianzas pblico-priva-
das; favoreciendo su papel en el diseo de polticas y estrategias de desarro-
llo que promuevan el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza;
desarrollando mecanismos innovadores de nanciacin; y potenciando una
ayuda para el comercio que sirva para promover enfoques que mitiguen
el riesgo que afrontan los actores del sector privado (Cabo, 2012).
Por lo que se reere a la cooperacin espaola, pueden analizarse asi-
mismo diferentes casos que ilustran la regresin de la participacin de
la sociedad civil organizada en el diseo de las polticas y estrategias de
cooperacin internacional. De hecho, la tendencia generalizada ha sido la
de avanzar en la misma lnea que en los sucesivos foros internacionales
234
anteriormente citados, como se ha puesto de maniesto, por ejemplo, con
los procesos de elaboracin de los Marcos de Asociacin Pas (MAP) y del
IV Plan Director de la Cooperacin Espaola, entre otros casos.
En este sentido, las dinmicas que han tenido lugar para elaborar los dis-
tintos MAP
106
en cada uno de los pases destino de la cooperacin espaola
han contado con un escaso grado de participacin de las ONGD y otros
actores sociales, al igual que se ha puesto de maniesto la apuesta de la
cooperacin espaola por defender un modelo de desarrollo en el que el
sector privado tenga un papel central.
El MAP Espaa-Colombia, por citar un ejemplo del que hemos tenido un
conocimiento directo mediante la participacin en las reuniones que for-
maron parte del proceso a las que se invit a las organizaciones de la
sociedad civil, se decanta por el fortalecimiento de una poltica de coope-
racin orientada a impulsar la creacin de empresas, la competitividad y
las alianzas pblico-privadas; por encima de polticas destinadas a fomentar
la redistribucin scal o la soberana alimentaria de las comunidades, tal y
como se reclama desde buena parte de las ONGD y la sociedad civil co-
lombiana (Ramos, 2011).
Del mismo modo, el proceso que ha seguido por la secretara general de
Cooperacin Internacional para el Desarrollo de cara a la elaboracin del
IV Plan Director, como as lo manifestaba la Plataforma 2015 y ms (2012),
no garantiza los mnimos exigibles en materia de transparencia y represen-
tatividad del conjunto de actores de la cooperacin. La participacin de los
diferentes actores de la cooperacin en el diseo del principal documento
de poltica que debera guiar de forma estratgica la cooperacin espaola
para los prximos cuatro aos no es un hecho menor que pueda ser des-
pachado sin reexin. A la falta de participacin real de la sociedad civil
organizada y a la unilateralidad de las decisiones tomadas por el gobierno
central, se le aade el hecho de que en todo el proceso no se ofreci en
ningn momento un marco de dilogo y discusin amplio en el que pudie-
ran tener cabida las organizaciones sociales.
Junto a ello, este proceso adujo de otras cuestiones importantes, entre las
que podran destacarse: la ausencia de un marco presupuestario; las debi-
106
Los MAP son instrumentos ya promovidos en el III Plan Director (2009-2012) como base de la rela-
cin entre los Estados receptores de ayuda al desarrollo y el Estado espaol, en los cuales habran
de recogerse las principales lneas estratgicas y los contenidos especcos de las polticas de coo-
peracin a implementar en los aos siguientes.
235
lidades doctrinales en la formulacin que sugieren un alto riesgo de ins-
trumentalizacin de la poltica de cooperacin por parte de otros intereses
alejados de la lucha contra la pobreza y la desigualdad; la ausencia de una
estrategia de consolidacin de la cooperacin descentralizada, as como
de avanzar en la siempre pendiente reforma del sistema de cooperacin;
la confusin al respecto de la propia visin de desarrollo y del perl que
las polticas de cooperacin deben mostrar para garantizar los resultados
(Plataforma 2015 y ms, 2012). Factores todos ellos que, lejos de reforzar a
la cooperacin como una poltica pblica de carcter estratgico, inciden
en rebajar sus objetivos y subordinarlos, casi exclusivamente, a las conside-
raciones macroeconmicas.
Por lo tanto, se propone una actuacin conjunta entre instituciones guber-
namentales y empresas en la que se pide que las organizaciones sociales
cumplan un rol subalterno. En este caso, la lgica win-win a la que nos
referamos anteriormente no puede decirse que resulte muy favorable para
las ONGD, puesto que con la asuncin de esta forma de partenariado, -
nalmente, estaran perdiendo relevancia como entidades que inciden en la
denicin de la AOCI, subordinando su papel al de las administraciones
centrales y el sector privado empresarial. Partiendo de los principios de e-
cacia y concentracin de la ayuda, en este contexto se reserva una posicin
secundaria a las organizaciones de la sociedad civil.
Con todo ello, lejos parecen quedar aquellas referencias del PNUD (1993),
que citbamos en el captulo anterior, sobre las organizaciones populares
y no gubernamentales como instrumentos de participacin popular. En
estos momentos, las instituciones encargadas de dirigir la agenda ocial
de la cooperacin consideran que el rol de las ONGD ha de limitarse, fun-
damentalmente, a contribuir al crecimiento econmico, fomentar el tejido
empresarial, promover la inclusin en el mercado e intervenir en aquellos
mbitos que no resulten conictivos con el modelo dominante. As pues,
sus propuestas de participacin e intervencin social habran de enmar-
carse dentro de las estrategias denidas en el capitalismo inclusivo, a las
que antes hemos hecho referencia, que se concretan bsicamente en una
apuesta decidida por el dilogo y la colaboracin con el sector privado
empresarial como forma de luchar contra la pobreza.
En este contexto, caracterizado como decimos por la limitada relevancia
de la sociedad civil organizada en la denicin y en la prctica de la coo-
peracin internacional, las ONGD ven cmo su participacin va quedando
reducida a la mnima expresin, mientras a la vez los movimientos sociales
236
emancipadores difcilmente encuentran su lugar: No slo se trata de que
los movimientos sociales no tengan cabida en estas dinmicas regresivas,
alejadas de su identidad y prcticas, sino que tambin las ONGD pierden
relevancia, no tanto como ejecutoras de iniciativas, pero s como entidades
que inciden en las decisiones, frente a los Estados y las empresas (Fernn-
dez, 2011:25).
De este modo, las organizaciones sociales prcticamente no son tomadas
en consideracin, ni como actores ni como sujetos necesarios para de-
nir las prioridades de la nueva agenda de la cooperacin internacional.
Tras el estallido del crash global, con las justicaciones de la ecacia, la
concentracin geogrca y sectorial, las reducciones presupuestarias y la
modernizacin de la cooperacin, esto no ha hecho sino acentuarse, que-
dando las ONGD -y, por supuesto, los MSE mucho ms, por las dinmicas
que aqu hemos venido describiendo- excluidas en la prctica de cualquier
posibilidad de incidencia en la redenicin de las polticas y estrategias de
la cooperacin internacional.
3.4.2. Las relaciones de las ONGD con el sector privado
Resulta indudable que, en las ltimas dcadas, las organizaciones no gu-
bernamentales de desarrollo han ido experimentando un proceso de evolu-
cin que les ha llevado a ir modicando sus objetivos, sus instrumentos de
intervencin y su propia base social (Sogge, 1998; Nieto, 2002; Gmez Gil,
2004). Los cambios que han tenido lugar en sus estructuras y en sus prcti-
cas, la prdida de relevancia social y de inuencia poltica, la modicacin
de la percepcin que tiene el resto de la sociedad de su labor, el cuestiona-
miento de su funcin en el contexto de las relaciones internacionales, sus
relaciones con otros movimientos sociales, el progresivo acercamiento que
se ha ido produciendo entre las grandes empresas y las ONGD, todos ellos
son factores a tener en cuenta cuando se estudia el rol que desempean las
ONGD en la actualidad.
Ahora bien, no es el objetivo de esta investigacin evaluar el rol que, a to-
dos los niveles, juegan las ONGD en un contexto mundial como el actual.
Igualmente, tampoco es ste es lugar para efectuar una lectura crtica del
progresivo alejamiento que, en algunos casos y asumiendo la diversidad
del sector, han experimentado las organizaciones no gubernamentales de
desarrollo respecto a los MSE. En el marco de la evolucin de la AOCI a lo
largo del siglo XXI, la cuestin fundamental que nos va a ocupar ahora es
el anlisis de las relaciones entre las ONGD y el sector privado empresarial,
237
dado que ste es un asunto central para posibilitar en la prctica la conse-
cucin de las teoras del capitalismo inclusivo.
En realidad, las formas de interaccin de las organizaciones de la sociedad
civil con el sector privado han ido sufriendo una evolucin que ha ido en
paralelo al avance de la propia Responsabilidad Social Corporativa. De he-
cho, las ONGD, los sindicatos y las universidades han sido consideradas,
desde un inicio, parte esencial de la sociedad civil en tanto que stakehol-
ders (grupos de inters) fundamentales para posibilitar la puesta en prctica
del paradigma de la empresa responsable.
En este sentido, del mismo modo que las empresas transnacionales han
dejado de concebir la RSC como un mero instrumento de comunicacin y
marketing para incorporarlo en el centro del ncleo del negocio empre-
sarial, las relaciones de estas compaas con las ONGD han evolucionado
desde las campaas publicitarias y el marketing con causa, a nales de
los aos noventa y principios de este siglo, hasta llegar a las iniciativas de
negocios inclusivos, innovacin, emprendedores sociales y alianzas pbli-
co-privadas, que se estn desarrollando en la actualidad.
Adems, al igual que ha ocurrido con la AOCI, la llegada de la crisis nan-
ciera y de los recortes de los presupuestos pblicos para la cooperacin
internacional no ha hecho sino reforzar esta tendencia. Por ello, ante la
falta de nanciacin y la reduccin de inuencia poltica y reconocimiento
social, algunas ONGD han decidido apostar por establecer alianzas con el
sector privado para garantizar la viabilidad de sus propias estructuras. No
obstante, existen importantes diferencias en el posicionamiento que tienen
estas organizaciones en cuanto a cmo establecer sus relaciones con las
grandes corporaciones, como a continuacin vamos a analizar.
En cuanto a los posibles marcos tericos descritos para caracterizar estas
relaciones entre el sector privado y las ONGD, autoras como Valor y Me-
rino ponen a la empresa en el centro de sus anlisis y arman que estas
relaciones se basan en dos tipos de comportamientos: los centrfugos, faci-
litadores de la relacin porque acercan a las ONGD al mundo empresarial,
y los centrpetos, inhibidores de dicha interaccin; constatando, asimismo,
que se observa un alejamiento entre ambos agentes en el mbito pblico
y un acercamiento en el mbito privado (Valor y Merino, 2005:4).
Por su parte, otros autores plantean esta dualidad en trminos de con-
frontacin frente a colaboracin (Carreras, 2006). Hay tambin quienes
238
diferencian a las ONGD entre las que establecen relaciones econmicas,
cuyo n sera el de obtener recursos para nanciar actividades, y las que
apuestan por relaciones polticas, que tendran por objeto intervenir en
defensa de terceros o promover cambios en el modelo de comportamiento
de las empresas. Estas relaciones pueden evolucionar desde la confronta-
cin y denuncia al dilogo y en un estado avanzado pueden convertirse en
frmulas de consulta (Ramos, Pueyo y Llara, 2004:35).
Habitualmente, desde los centros de pensamiento alineados con el pen-
samiento dominante, de hecho, no se toma en consideracin a las ONGD
opuestas al entendimiento con el sector empresarial. Si dejamos a un lado
las relaciones de conicto, que a menudo son un estadio previo, arman
unos investigadores del Instituto de Innovacin Social de ESADE, se dis-
tinguen tres niveles relacionales con estos actores: la comunicacin, el
dilogo y la participacin; para estos autores, el conicto inicial entre
empresa y comunidades locales y ONG, muy frecuente en pases en desa-
rrollo, es tambin un mecanismo catalizador, si se gestiona correctamente,
de las relaciones de colaboracin entre las diferentes partes (Arenas et al.,
2009:20). Por tanto, la posibilidad de tener una visin alternativa a la que
establece como buena la centralidad de las empresas transnacionales en el
modelo de desarrollo, lo que denominan conicto, quedara neutralizada
en la prctica segn este anlisis.
A nuestro parecer, las principales diferencias en el seno de las ONGD sobre
sus relaciones con las grandes corporaciones radican, fundamentalmente,
en torno al hecho de si asumir en su totalidad el paradigma de la RSC o no
hacerlo. En ese sentido, a las ONGD se les plantea la disyuntiva de elegir
entre, por un lado, apostar por la asociacin con el sector privado como
motor de crecimiento econmico para luchar contra la pobreza y, por el
contrario, promover la construccin de otros modelos de desarrollo alter-
nativos al sistema socioeconmico imperante.
Como hemos analizado en anteriores trabajos, pensamos que el marco
terico ms adecuado para la caracterizacin del estado actual de las re-
laciones entre el sector privado y las ONGD es el que divide a stas en
tres grandes bloques: colaboracin, dilogo y confrontacin (Romero y
Ramiro, 2012:110-125). En este sentido, cada una de estas posibilidades
de interaccin se basa en distintos mecanismos de actuacin, como puede
verse en la siguiente grca; en cada uno de los casos, asimismo, se con-
templan diversos riesgos para las ONGD en funcin del tipo de relacin
que se establezca.
239
Figura 40. Tipos de relacin ONGD-empresas
RSC
Patrocinio
Voluntariado
corporativo
Riesgo Riesgo Riesgo
Coherencia
nes-medios?
Cambio prcticas
empresariales?
Falta de nanciacin
y desaparicin?
Incidencia poltica
Sensibilizacin
empresarial
Investigacin
Denuncia pblica
Movilizacin social
Colaboracin Dilogo Confrontacin
Relaciones ONGD-Empresas
Alianzas
pblico-privadas
En primer lugar, al respecto de la colaboracin entre las ONGD y el sector
privado empresarial, hay que sealar que las relaciones entre las grandes
compaas privadas y las organizaciones de desarrollo vienen existiendo, en
mayor o menor medida, desde hace ms de una dcada (Gmez Gil, 2004;
2005). As, estas relaciones han evolucionado mucho desde que, en los aos
noventa, las grandes empresas comenzaran a asociarse con las ONGD para
rentabilizar -a travs de campaas publicitarias y frmulas de patrocinio basa-
das principalmente en lo que se vino a denominar marketing con causa- las
oportunidades que se presentaban en el mercado de la solidaridad (Nieto,
2002) hasta hoy, en que el abanico de vas de colaboracin se ha ampliado
a las campaas conjuntas de conanciacin, la creacin de fundaciones y
productos nancieros, las certicaciones y avales a cdigos de conducta, las
iniciativas de accin social y de voluntariado corporativo (Lemonche, 2011).
Desde un punto de vista empresarial, adems, las iniciativas de colaboracin
pblico-privada constituyen una va adicional para la extensin de las alian-
240
zas con los diferentes grupos de inters y, al mismo tiempo, contribuyen a
la apertura de mercados y al desarrollo de negocios de la propia empresa.
De esta manera, con todas estas iniciativas se contribuye a que, nalmente,
vaya transmitindose la idea de que no resulta necesario participar acti-
vamente en organizaciones sociales para combatir las causas estructurales
de la pobreza, puesto que seran las polticas del sector privado las que
actuaran de motor de desarrollo y lucha contra la pobreza. As, se le
quita el signicado poltico al concepto de responsabilidad, despojndo-
lo de la idea de cambio social y de conicto, con lo que se convierte en
grupos de inters a los diferentes actores sociales. Y no slo eso, sino que
tambin se contribuye a desviar la solidaridad hacia mbitos que no son
conictivos con las multinacionales, se neutraliza la presin que las ONG
puedan desarrollar a favor de la exigibilidad jurdica de responsabilidades,
y se bloquean las reivindicaciones sociales a travs de la dependencia de
la nanciacin de proyectos (Hernndez, Gonzlez y Ramiro, 2009:239).
En la actualidad, la visin que predomina en el vrtice ms dbil del trin-
gulo del capitalismo inclusivo, el que constituyen las organizaciones no
gubernamentales de desarrollo, es la que apenas cuestiona la centralidad
de las empresas transnacionales como eje fundamental de la actividad eco-
nmica, aceptando como inevitable el hecho de que stas sean tenidas en
cuenta como agente de desarrollo. Como arma Gmez Gil (2005:112), en
las sociedades capitalistas, las ONG han ido asumiendo los principios de
las empresas, su sistema organizativo y hasta su lenguaje expresivo como
una parte ms del universo relacional que mantienen.
De este modo, un nmero signicativo de las ONGD no orientan su trabajo
hacia el cuestionamiento radical de los impactos del modelo de desarrollo
sino que, por el contrario, se encaminan en la lnea de fortalecer las alian-
zas con el sector privado, cuya responsabilidad en el origen y el avance de
la crisis civilizatoria que hoy vivimos resulta incuestionable. Precisamente,
tras la crisis nanciera y los recortes de los presupuestos pblicos para la
AOD, esta tendencia se ha visto reforzada y se ha vuelto generalizada, y
tenemos ejemplos de organizaciones de desarrollo presentes en el Estado
espaol que apuestan por una mayor interaccin con las grandes empresas
a travs este tipo de alianzas
107
.
107
Como ejemplos encontramos a las siguientes organizaciones: Accin Contra el Hambre, Aldeas Infan-
tiles, Alianza por la Solidaridad, Ayuda en Accin, Critas, Cruz Roja, CODESPA, Ecologa y Desarro-
llo, Entreculturas, Mdicos del Mundo, ONGAWA, Plan Internacional y Save the Children, entre otras.
241
En un contexto caracterizado por la evolucin de la AOCI que hemos ve-
nido describiendo, ms an despus del estallido nanciero, pareciera que
la cuestin sobre las nuevas tendencias de la cooperacin empresarial o,
dicho de otra manera, sobre cmo integrar de un modo ms estratgico al
sector empresarial en el sistema de cooperacin, obliga a ir ms all de las
fronteras tradicionales del propio sistema de cooperacin y de sus prcti-
cas (Mataix y Snchez, 2011:89). Sin embargo, la coherencia entre los nes
y los medios, entre la misin, la visin y los valores, que en buena medida
han presidido las actividades de las ONGD al menos en las dos ltimas
dcadas, quedan en entredicho cuando se establecen alianzas con grandes
empresas que, de una u otra manera, han adquirido una corresponsabili-
dad en las violaciones de los derechos econmicos, sociales, ambientales y
culturales en los pases en los que operan.
En segundo trmino, en una tensin constante entre confrontacin y colabo-
racin, otras ONGD, por su parte, han apostado por establecer procesos de
dilogo con las grandes corporaciones con objeto de inuir en sus prcticas
sobre el terreno y producir cambios en el comportamiento empresarial, a
partir de una combinacin de incidencia poltica, crtica en pblico y sensi-
bilizacin empresarial en privado. En este sentido, uno de los ejemplos ms
documentados ha sido el proceso de dilogo entre Repsol e Intermn Oxfam
(Arenas et al., 2011), con resultados desiguales para ambas partes: mientras,
por un lado, Intermn explic que la norma de aplicacin voluntaria con que
conclua el proceso le resultaba positiva pero insuciente, por otro, Repsol
no ha dudado en rentabilizarlo en trminos de imagen.
De la misma manera, una lnea similar es la que estn siguiendo las or-
ganizaciones que, sin poner en cuestin el rol fundamental de las trans-
nacionales en la economa global, han diseado indicadores que sirvan
de base para decidir en qu casos colaborar en proyectos conjuntos con
las grandes compaas. El Observatorio de RSC, por ejemplo, ha puesto
en marcha la herramienta Escner 1.0, y segn esta plataforma formada
por organizaciones de desarrollo, sindicales y de consumidores, se trata
de generar un procedimiento a la hora de conformar alianzas con las
empresas en el mbito de la cooperacin al desarrollo y de crear me-
canismos y herramientas de gestin que sean capaces de estructurar y
sistematizar dicho proceso, as como de objetivar la toma de decisiones
(Observatorio RSC, 2011).
Otras ONGD han establecido tambin sus propios criterios para denir cun-
do y cmo asociar sus actividades a las de las grandes empresas. La Coordi-
242
nadora de ONGD estatal tiene un cdigo de conducta -aprobado en 1998,
revisado en 2005, adaptado en 2008 y actualmente en vigor- en el que se
recoge que las empresas con las que se establezca una colaboracin debe-
rn: respetar los derechos humanos; [] cumplir los ocho convenios funda-
mentales de la OIT; respetar el medio ambiente, cumpliendo la legislacin
vigente del pas de origen y manteniendo los mismo estndares en cualquier
lugar que acten; [] las ONGD no establecern relaciones con empresas
que fabriquen armas o traquen con ellas (CONGDE, 2008:18-19).
Sin embargo, el hecho de que no existan mecanismos para la evaluacin y
el seguimiento de todos estos criterios, indicadores y cdigos de conducta
hace que, en la prctica, tengan una utilidad muy limitada. En todo caso,
ms all de que puedan existir casos positivos de este tipo de relacin que
hayan podido servir para cambiar algunas malas prcticas empresariales,
desde una perspectiva a medio y largo plazo se constata que el dilogo
puede convertirse, al nal, en un elemento de cooptacin y desmoviliza-
cin de las organizaciones sociales (Carrin y Gavald, 2007).
Por ltimo, en tercer lugar se encuentran las organizaciones no guberna-
mentales que, en base a las investigaciones y estudios realizados en los
ltimos aos, basan su trabajo en la confrontacin con las empresas trans-
nacionales, cuestionando sus impactos sociales, ambientales y culturales
tanto en los pases del Sur como en los del Norte global
108
.
Precisamente, las ONGD que forman parte de este tercer bloque son las
que tienen un mayor grado de relacin con los movimientos sociales eman-
cipadores, y les une la constatacin de que las grandes compaas no han
tratado tanto de cambiar las prcticas empresariales como de modicar la
forma en que stas son percibidas por la sociedad. As han optado por
ejercer un papel de contrapeso frente al poder corporativo en lugar de
colaborar con estas empresas. Al mismo tiempo, las ONGD que eligen la
confrontacin son conscientes de que la defensa de una posicin contraria
al discurso hegemnico en la AOCI puede entraar un riesgo innegable:
dejar de recibir nanciacin pblica para sus actividades, lo que a medio y
largo plazo podra llevarles prcticamente a la desaparicin.
108
Al respecto pueden verse, por ejemplo, los trabajos de observatorios y centros de investigacin como
el Observatorio de Multinacionales en Amrica Latina (OMAL), Observatorio de la Deuda en la Glo-
balizacin (ODG), ATTAC y Hegoa; ONGD como ACSUR-Las Segovias, Paz con Dignidad, Ingeniera
sin Fronteras, Veterinarios sin Fronteras o Entrepueblos; campaas y plataformas como Quin debe
a quin?, Ropa Limpia o la Red Birregional Enlazando Alternativas
243
Por todo ello, en este contexto del capitalismo inclusivo, se hace necesario
repensar las lneas maestras del actual modelo de cooperacin al desarrollo
y redenir cul va a ser el papel que habrn de jugar en l las ONGD, y
tambin los MSE. En este sentido, la revisin de todo el sistema internacio-
nal de ayuda parecera una reivindicacin urgente si, como es el caso de
las tesis que defendemos en el presente libro, se trata de seguir apostando
por otorgar un carcter transformador y emancipador a la prctica de la
cooperacin.
Como ya decamos en el capitulo anterior, la evolucin de la AOCI en
las dos ltimas dcadas nos conduce a un modelo de cooperacin inter-
nacional en el que se entiende la cooperacin como una poltica pblica
voluntaria; el mbito prioritario es la pobreza; la referencia fundamental es
el pos-Consenso de Washington; las relaciones entre Estados se basan en
las condiciones impuestas por los donantes; la agenda viene marcada por
los cinco principios de la Declaracin de Pars: apropiacin, alineamiento,
armonizacin, gestin por resultados y mutua responsabilidad; y el sector
privado empresarial tiene un papel creciente en el diseo y puesta en prc-
tica de las estrategias de desarrollo.
Tras el estallido del crash nanciero global, esta lgica se ha visto re-
forzada y ampliada, establecindose como ejes centrales de la AOCI los
siguientes: en primer lugar, la repriorizacin del crecimiento econmi-
co como estrategia hegemnica de lucha contra la pobreza; segundo, la
participacin del sector privado como agente de desarrollo en el diseo
y la ejecucin de las polticas y estrategias de cooperacin; en tercera
instancia, la reduccin de los mbitos prioritarios de intervencin de los
Estados a las necesidades sociales bsicas y los sectores poco conictivos;
y, por ltimo, la limitada participacin y relevancia de las organizaciones
de la sociedad civil dentro de las polticas de cooperacin internacional.
Como tambin recogamos anteriormente, la cooperacin cercana al de-
sarrollo humano sostenible, no es ajena a estas tendencias de la AOCI, ya
que est caracterizada por una agenda hbrida, en la cual conviven ele-
mentos ms cercanos al DHS con otros caractersticos de la Agenda ocial
de cooperacin. Analizbamos cmo es una cooperacin que muestra di-
cultades para asumir la multidimensionalidad de la CI, muy centrada en
lgicas del corto plazo y que, a pesar de haber supuesto un mbito en el
cual los MSE han participado en cierta manera, prioriza segn criterios de
ecacia aquellos agentes capaces de dar respuesta a todo el entramado
244
tcnico-administrativo. Adems, una buena parte identicaba ya la necesi-
dad de contar con el sector privado como agente prioritario.
En el marco de la crisis, las reformas y los recortes, que sin duda van a ha-
cer que esta evolucin de la Agenda ocial de la cooperacin internacional
se vea acelerada, muchas ONGD estn dedicando buena parte de sus es-
fuerzos a buscar estrategias para asegurar su supervivencia. Segn nuestro
criterio, si se quiere ejercer la prctica de la cooperacin internacional des-
de el principio de la solidaridad y en lnea con los horizontes emancipado-
res imprescindibles para avanzar hacia la superacin de la crisis civilizatoria
que hoy vivimos, ello habra de ir acompaado de una reexin crtica
acerca de todos los elementos que componen la agenda de cooperacin,
pero tambin, de una reexin autocrtica acerca de los valores y la visin
que habran de tener las ONGD, como agentes fundamentales de la coope-
racin, para los aos venideros.
Ante los cambios estructurales en la agenda la cooperacin al desarrollo
y en medio de un colapso socioeconmico global que se agrava por mo-
mentos, qu quieren ser las ONGD? Y qu relacin quieren mantener con
los movimientos sociales emancipadores? Las posibles respuestas a esta
pregunta son las que van a marcar los prximos tiempos en un sector, el de
la cooperacin internacional, en el que, como en otros mbitos de nuestras
sociedades, las grandes corporaciones cumplen un rol fundamental en el
avance de los procesos de mercantilizacin y privatizacin de los servicios
pblicos y los bienes comunes. Que sea denitivo y lo hayan hecho para
quedarse, en denitiva, depender, en buena medida, de cmo se respon-
da desde las organizaciones de desarrollo y de los movimientos sociales
emancipadores al respecto.
Captulo IV.
Aproximaciones a una Agenda
de cooperacin internacional
desde y para los movimientos sociales
emancipadores
Captulo IV. Aproximaciones a una Agenda de cooperacin internacional ...
247
4.1. Reexiones nales: otra cooperacin internacional
es posible y necesaria
Comenzbamos este libro destacando la profundidad de la crisis en la
que nos encontramos, caracterizndola incluso como una crisis civilizato-
ria. Con este concepto hacamos referencia a que las certezas sobre las que
se asentaba el proyecto de la modernidad capitalista -base fundamental de
nuestra civilizacin- ya no son tales, ya que en la actualidad estn siendo
crecientemente cuestionadas.
La razn de este cuestionamiento reside, por una parte, en que los par-
metros denitorios del proyecto modernizador se muestran completamente
inecaces a la hora de enfrentar los actuales retos globales, como el cam-
bio climtico, la pobreza, las desigualdades y, en general, el alto grado de
vulnerabilidad sistmica. A su vez, por otro lado, la crtica va ms all de
la constatacin de dicha incapacidad maniesta, y se extiende la creencia
de que las dinmicas civilizatorias vigentes no slo no ofrecen soluciones,
sino que representan de hecho la raz del problema.
Por lo tanto, la contestacin a los valores y principios hegemnicos es cada
vez ms notoria. Las grietas del sistema se evidencian ante un nmero cre-
ciente de personas, de organizaciones, de comunidades y de pueblos, lo que
ha dado lugar a un renacer de los debates sobre el bienestar, el poder, la de-
mocracia, la justicia, la equidad, el modelo de desarrollo; en denitiva, sobre
qu planeta y qu humanidad queremos. De esta manera la cuestin norma-
tiva, marginada durante tanto tiempo
109
, regresa con fuerzas renovadas.
En este sentido, el epicentro del debate no se limita ya al mbito tecnocr-
tico. As, ste no gira nicamente en torno a cul es la tctica ms ecaz
para mantener la incuestionable y simplista ecuacin central del proyecto
modernizador, esto es, bienestar es igual a desarrollo, y ste es equivalente
a crecimiento econmico ms democracia liberal.
Muy al contrario, asistimos a un momento de bifurcacin histrica, en el
que el marco de lo posible se ampla. De este modo, el camino trazado por
la modernidad capitalista pierde fuerza como referencia poltica y se abren
nuevas vas, de muy diferente signo, pero que no se conforman con una re-
109
Con esto no queremos insinuar que nunca haya existido oposicin a la modernidad capitalista, ni
agendas alternativas a sus parmetros bsicos. No obstante, en momentos como el presente, hay
un renacer de enfoques y anlisis ajenos al ortodoxo, que adems alcanzan mayores espacios de
legitimidad, en la misma proporcin que la modernidad capitalista los pierde.
248
visin procedimental en base a unos objetivos supuestamente inmutables,
centrados en el crecimiento econmico capitalista; ahora tambin las metas
ltimas se ponen en cuestin.
Cada vez, entonces, vamos teniendo menos certezas y ms incertidumbre;
cada vez, tambin, existe ms espacio para las alternativas al enfoque orto-
doxo de entender la sociedad global. En este sentido, sujetos que pretenden
mantener y ahondar la lgica civilizatoria actual discuten con otros que plan-
tean agendas diversas, desde parmetros y enfoques radicalmente diferen-
tes. Esta tensin, toda esta proliferacin de diagnsticos y propuestas se ha
recrudecido en estos momentos de efervescencia, y ha dado lugar a nuevas
legitimidades entre la sociedad -como la de los movimientos sociales y sus
agendas-, as como a agudizar la deslegitimacin progresiva de los actores
hegemnicos y las propuestas de la democracia liberal-representativa.
Estos actores diversos, no obstante, confrontan en un espacio poltico mar-
cado por las enormes asimetras de poder entre unos y otros. Pero a pesar
de ello, todo est en revisin, valores, principios, estructuras, polticas y
estrategias; todo puede y debe replantearse; todo puede y debe analizarse
crticamente ante los nuevos retos que nos presenta la crisis, y ante los
cuales no nos podemos quedar impasibles. Debemos encontrar respuestas
nuevas para las tambin nuevas preguntas.
En esta misma lgica, la cooperacin internacional, tal y como la hemos
conocido en las ltimas dcadas, puede y debe ser revisada. Especialmente
en su caso, dado que se trata de una poltica pblica que toma como re-
ferencia enfoques y valores emancipatorios como el desarrollo humano, la
sostenibilidad, los derechos humanos, la igualdad, etctera. Por lo tanto, es
un ejercicio necesario y natural analizar si efectivamente ha estado y est
sirviendo a los objetivos que dice perseguir; si ha estado y est acompaan-
do procesos de emancipacin; si se ha aliado y se est aliando con los su-
jetos estratgicos de cara a generar lgicas de superacin de la crisis actual.
Este ejercicio crtico y autocrtico, sin embargo, se nos antoja muy compli-
cado de evaluar de manera directa. As, no es fcil medir el impacto de una
poltica que pretende incidir en metas tan ambiciosas como la reduccin o
la erradicacin de la pobreza y la desigualdad, cuando cuenta nicamente
con un promedio de unos 100.000 millones de dlares anuales; el desequi-
librio entre recursos y objetivos es tal, que se imposibilita un resultado
certero del anlisis. En este sentido, y si slo nos jramos en las metas l-
timas antes sealadas -pobreza y desigualdad-, concluiramos que la CI no
249
est cumpliendo su cometido, ya que sin duda nos encontramos muy lejos
de alcanzarlas, como puede observarse atendiendo a los datos agregados
ofrecidos por los propios organismos multilaterales
110
.
No obstante, est claro que el impacto de la CI, tal como est planteada y
dotada a da de hoy, no se puede medir exclusivamente en funcin de su
incidencia directa sobre dichos objetivos; es necesaria, entonces, una pers-
pectiva indirecta. De este modo, nuestra investigacin sita dicha perspectiva
en la capacidad de la CI de extender sus parmetros tericos referenciales
y alternativos al conjunto de la agenda internacional, y desde ah provocar
transformaciones en los valores, procesos, dinmicas y estructuras globales.
Este enfoque indirecto plantea por tanto el mbito de la incidencia poltica
como una prioridad para la CI, como el principal indicador de su desem-
peo. De esta manera, el impacto de la CI se medira por su capacidad
para fortalecer espacios, agentes y estructuras que tengan la potencialidad,
en el medio y largo plazo, de realizar transformaciones en trminos eman-
cipatorios. A pesar de que se trata tambin de un reto muy ambicioso y
complejo, pensamos que es el eje sobre el que debera pivotar el debate
actual en torno a la cooperacin internacional: cmo fortalecer sujetos de
transformacin; cmo alterar las estructuras vigentes de cara a enfrentar
de manera decidida las mltiples asimetras globales; cmo, en denitiva,
ganar espacios para una agenda emancipatoria.
stas han sido, precisamente, las preguntas que subyacen en el anlisis de
la AOCI que hemos realizado en el segundo captulo del libro. Por todo
ello, hemos concluido que, pese a no poder medir el impacto directo de la
CI por el motivo antes esgrimido sta, en trminos generales, no slo no
ha logrado plantear alternativas a la hora de entender la sociedad global
desde nuevos parmetros sino que, a lo largo de las dos ltimas dcadas,
ha colaborado en la defensa e imposicin de los principios y objetivos or-
todoxos, contribuyendo as al fortalecimiento del proyecto modernizador.
De esta forma, el potencial emancipador de alguno de sus marcos tericos
de referencia -desarrollo humano y sostenibilidad- se ha diluido y neutra-
lizado ante la hegemona notoria de un enfoque de cooperacin para el
desarrollo que surge desde las concepciones e intereses del Norte global;
que impide los anlisis sistmicos e integrales del fenmeno de la pobreza
110
Adems, esto tiene lugar a partir de una concepcin de la pobreza muy restringida al mbito eco-
nmico, lejos de los conceptos como pobreza de capacidades o pobreza estructural, en cuyo caso
los datos seran an peores.
250
y de las asimetras globales; que elude la responsabilidad compartida y
plantea una visin de la cooperacin como gracia en tiempos de bonanza
econmica, y no como compromiso; que entiende la ecacia como obten-
cin inmediata de resultados visibles, en vez de como transformaciones
estructurales; que instrumentaliza la participacin en pos de unas metas
predeterminadas; y que prioriza a los actores no contestatarios, primando
la ecacia sobre la democracia, la concertacin en vez de la confrontacin,
la ortodoxia frente a la emancipacin.
Por estas razones abogamos por un replanteamiento integral de la coopera-
cin internacional, ya que detectamos cuestiones estructurales de su enfo-
que y de su funcionamiento que deben ser completamente redenidas. As,
al igual que no podemos analizar la crisis desde lgicas procedimentales,
tampoco lo podemos hacer con una poltica que parece que est fallando
de manera notoria en la consecucin de sus tericas metas.
Por supuesto, con esta ltima armacin no queremos dejar de poner en
valor las mltiples experiencias positivas, enriquecedoras y empoderadoras
que la CI ha acompaado, e incluso generado. Al contrario, si no creyra-
mos ni hubiramos sido testigos de las mismas, si no pensramos que otra
cooperacin es posible y que dichas experiencias positivas no se pudieran
extender, el esfuerzo de este libro sera intil.
Sin embargo, este reconocimiento sincero de los agentes y las iniciativas
de cooperacin que han tenido y tienen vocacin emancipadora -de las
que han sido protagonistas movimientos sociales, ONGD, sindicatos, uni-
versidades, autoridades locales y nacionales, etctera- no nos puede hacer
olvidar las tendencias hegemnicas actuales, que ni mucho menos podran
ser categorizadas como emancipadoras. En este sentido, incluso en la coo-
peracin ms vinculada al Desarrollo Humano Sostenible (CDHS), tambin
se han detectado dinmicas que minimizan el potencial transformador de
unos marcos de referencia que no se aplican en la prctica, y que dan lugar
a conceptos hbridos y diluidos de desarrollo y de ecacia. De esta manera,
este anlisis crtico no hace sino rearmarnos en la necesidad de hacer un
llamado urgente a un debate integral sobre la cooperacin internacional,
sus objetivos, prioridades, agentes, instrumentos, etctera.
No obstante, asistimos con preocupacin al hecho de que en la actualidad
el debate sobre CI no camina precisamente por estos derroteros. Al contra-
rio, ste se reduce casi exclusivamente al mbito de los recortes, a la obten-
cin y gestin de los recursos. En este sentido, el epicentro de la discusin
251
parece girar en torno a por qu s o por qu no se justican los descensos
en las partidas pblicas de cooperacin. De este modo, nos mantenemos
en la supercie, en la dialctica entre quienes deenden y quienes se opo-
nen a los recortes; nos quedamos, por tanto, en la punta de un iceberg de
grandes dimensiones, obviando debates pendientes de ser resueltos.
Estimamos que este reduccionismo es muy peligroso para la cooperacin
con vocacin emancipadora, ya que impide aorar debates estratgicos,
a la vez que nos sita en una dialctica de mirada estrecha, en la que es
ms que notable la desigual correlacin de fuerzas sociales existentes en
torno a la cooperacin. Con todo ello, los mandatarios e instituciones que
nos gobiernan, defensores de la modernidad capitalista, se aprovechan
de la actual indenicin de la CI, de su desapego creciente de las luchas
sociales y de sus actores, para recortar de manera contundente sin apenas
contestacin social. De esta manera, y aunque la CI haya sido funcional
al proyecto modernizador, nunca ha sido realmente una prioridad, por lo
que puede ser recortada sin mayores remilgos. En todo caso, como ade-
ms de secundaria tambin les ha sido y es til en ciertos aspectos, tienen
la intencin de mantenerla en el futuro -an devalundola como poltica
pblica-, a travs de una versin incluso ms agresiva. Como vimos en el
tercer captulo, parece que nos espera una cooperacin vinculada al agente
estratgico por antonomasia de la modernidad capitalista en la actualidad,
la empresa transnacional. Si este modelo de cooperacin, como todo pare-
ce indicar, nalmente se hiciera hegemnico, acabara completamente con
la esperanza de hacer de la CI una herramienta de emancipacin.
Al mismo tiempo, desde el otro lado del espejo, muchas de las voces de
la cooperacin no alineada explcitamente con el proyecto modernizador
-con buena parte de las ONGD a la cabeza-, siguen entrampadas en la
lgica casi exclusiva de evitar dichos recortes y de buscar vas alternativas
de nanciacin entre las que destacan la colaboracin y las alianzas con
el sector privado-, centrando en ello prcticamente todos los esfuerzos. De
esta manera, y pese que se trata de una meta justa, no sitan el debate de
los recortes en el marco ms amplio de un cambio poltico en los trminos
de la agenda de cooperacin -tal y como hemos explicado en el tercer ca-
ptulo-, ni tampoco realizan la necesaria autocrtica a la evolucin de la CI
en los ltimos aos. Al contrario, y como argumento frente al descenso de
fondos pblicos, deenden de manera inequvoca el fondo y la forma de
lo realizado hasta la fecha, como una experiencia bsicamente positiva y
todava con recorrido.
252
En nuestra humilde opinin esa estrategia es errnea, ya que edulcora
toda una fase de la historia de la cooperacin internacional -precisamente
la que hemos analizado en este libro- que cuenta con luces y sombras.
As, esta estrategia impide entonces la construccin y la regeneracin de
alianzas polticas y sociales que permitiran ampliar la base social para la
defensa de la CI, que o bien no han existido o bien se han perdido en el
camino de las ltimas dos dcadas. Por ello, pensamos que los profundos
recortes sociales producidos tras el estallido nanciero de 2008 no han
hecho sino visibilizar y acentuar las derivas y deciencias estructurales de
una agenda y de un sector en entredicho, que ha perdido sus referencias
polticas bsicas. Estas referencias perdidas se centraran fundamental-
mente, y en trminos generales, en su arraigo y alianza con las luchas, los
procesos y los agentes de emancipacin. Desgraciadamente, la coopera-
cin ha ido avanzando en paralelo a stos, cuando no los ha enfrentado
explcita o implcitamente.
En este sentido, slo desde la recuperacin de dichos lazos y arraigos, slo
repolitizando la CI (Gonzlez, 2012), podr recuperarse la legitimidad per-
dida. De esta manera, se podr plantear a la ciudadana la pertinencia y la
necesidad de una poltica pblica de solidaridad internacional. Defender
que no haya recortes sin una base social y poltica rme no parece una
estrategia acertada; no hay agenda sin base que la deenda, no hay avance
sin presin. A da de hoy, ni hay base social suciente, ni hay una presin
real. Por tanto, la CI es muy vulnerable -en parte por sus propios mritos- y
afrontar un debate sobre los recursos, en estas condiciones, no parece lo
ms adecuado.
As pues, creemos que no podemos contentarnos con la aoranza de un
supuesto pasado idlico que, por otra parte, no existi. Al contrario, la bo-
nanza macroeconmica en el Norte global y la presencia relativa del DHS
en la AOCI parecieron situar a la CI en un estado de inercia y autocom-
placencia que impidi ver que el suelo se estaba moviendo bajo sus pies.
Ahora, ante la cruda realidad de la crisis, se ha despertado del sueo, y las
carencias se han manifestado con gran virulencia. Por eso, la mera resisten-
cia no es suciente.
As las cosas, entendemos que la mejor estrategia consiste en reconstruirse
sobre nuevos parmetros que vinculen la cooperacin internacional y la -
jen a los objetivos emancipatorios. En este sentido, planteamos que no slo
hay que enfrentar los recortes; que incluso no slo se trata de evitar la ex-
pansin de las lgicas de corporativizacin de la cooperacin; tambin hay
253
que generar agendas alternativas que ofrezcan nuevos paraguas polticos,
estratgicos, tcnicos y administrativos, y que permitan abrir una nueva va
para la cooperacin emancipadora (Cabanas, 2011).
Por supuesto, no se trata de una tarea fcil y la coyuntura tampoco acom-
paa. Pero esto no hace sino aumentar la urgencia por contar con nuevas
propuestas polticas que permitan enfrentar estructuralmente la situacin
y ofrecer expectativas de futuro a la CI. En un momento de bifurcacin, el
camino recorrido se borra a nuestro paso, y el que falta por recorrer est
plagado de incertidumbre. Entonces, hay que avanzar pero, hacia dnde?
A lo largo de este trabajo hemos explicitado uno de los caminos por re-
correr, uno que estimamos estratgico: la cooperacin internacional y sus
agentes actuales deben aliarse y vincularse a las agendas, identidades y di-
nmicas de los MSE, trabajando para buscar espacios de convergencia con
los movimientos sociales (Martnez Oss, 2011:24). sta sera, entonces,
nuestra respuesta prioritaria a las preguntas que antes establecamos como
centrales del debate necesario en la CI, que podra resumirse en una sola:
cmo ganar espacios para una agenda emancipadora.
No consideramos que sea necesario reiterar todas las razones aducidas
en el primer captulo del presente libro para justicar nuestra apuesta; no
obstante, s recordamos que en nuestra opinin, una de las mejores mane-
ras para que la CI incida en los cambios estructurales necesarios, de que
participe en el avance de espacios para la transformacin, es su alianza es-
tratgica con uno de los sujetos que actualmente ms capacidad y voluntad
emancipatoria est mostrando actualmente. Esta alianza podra servir de
catalizador para establecer agendas comunes entre MSE, ONGD y universi-
dades, adems de con todo tipo de organizaciones sociales.
Partimos de la premisa de que slo una ciudadana organizada y crtica ser
capaz, en ltima instancia, de generar los cambios necesarios que permitan
avanzar en trminos de emancipacin a medio y largo plazo. Por tanto, esa
es nuestra opcin: ampliar los espacios y las capacidades de los MSE, para
ampliar los espacios y las capacidades de las agendas alternativas, enfren-
tadas con la modernidad capitalista.
En este punto, es necesario aclarar que a pesar del papel protagnico que
cobran en nuestra reexin, los MSE no son los nicos sujetos de trans-
formacin, ni el nico eje sobre el que construir otro tipo de CI. Por eso
no hablamos de la agenda alternativa, sino de una agenda alternativa. En
254
este sentido, puede y debe haber otras ms, con otros actores prioritarios,
con otras lgicas emancipadoras; sin duda, recuperar lo bueno del pasado,
plantear nuevos parmetros para el futuro, no slo pasa por los MSE.
No obstante, no podremos entender una agenda de cooperacin interna-
cional que no cuente con ellos, que los ningunee o que los margine, ya que
eso sera un signo inequvoco de que no se avanza en trminos emancipa-
torios. As, los MSE pueden no ser sucientes, pero s son imprescindibles
para avanzar en este sentido.
Adems, ponemos en valor la relevancia de que una nueva agenda alterna-
tiva surja precisamente desde los MSE y no desde otros estamentos, como
los organismos multilaterales. Estas instituciones internacionales son es-
tructuras que, o bien deenden explcitamente a la modernidad capitalista
-caso del BM o del CAD-OCDE-, o bien cuentan con capacidades polticas
muy limitadas, como ocurre con el PNUD, organismo que responde a un
entramado multilateral supeditado absolutamente al papel protagnico de
los Estados-nacin, quienes siguen siendo actores polticos de primer or-
den junto al sector privado transnacional. De esta manera, su capacidad
confrontativa y transgresora queda, en el mejor de los casos, limitada al
discurso, pero nunca encuentra una traduccin en la prctica.
Deben ser, entonces, aquellos actores que explcitamente deenden, sostie-
nen y abanderan agendas alternativas, quienes dinamicen este proceso de
regeneracin de la CI e integren al resto de actores comprometidos con las
mismas. As, esta articulacin de actores tendr la legitimidad para plantear
una nueva propuesta que fortalezca las claves de la solidaridad interna-
cional; incluso contar con la legitimidad para incidir en las instituciones
-locales, autonmicas, estatales, multilaterales- para que stas asuman sus
postulados y los integren en sus polticas pblicas, haciendo que la presin
social permita ganar espacios para su desarrollo progresivo. De esta for-
ma, la agenda que nace del mbito social y para el mbito social, tambin
puede tener vocacin institucional, desde la premisa de que las polticas
pblicas puedan ser herramientas de cambio estructural.
En denitiva, sta es la tesis sobre la que realizamos nuestro aporte al
necesario debate sobre el replanteamiento de la CI: es central una nueva
agenda de cooperacin internacional, formulada desde la sociedad civil
organizada, y que responda al fortalecimiento de los movimientos sociales
emancipadores; una agenda que, por supuesto, debera adaptarse a los
255
diferentes contextos y agentes que en ella participaran pero que, en ltima
instancia, compartira parmetros bsicos, unas bases comunes.
4.2. Bases para una Agenda alternativa de cooperacin
internacional
En este apartado nal del libro, planteamos cules son las once bases sobre
las que sustentar esta nueva agenda
111
. Desde aqu, a partir de las mismas,
continuaremos el proceso de investigacin pasando a la etapa de construc-
cin de dicha agenda. La hemos dividido as en tres grandes apartados: m-
bito de actuacin y marco de referencia; enfoque y prioridad estratgica;
sistema de implementacin.
En el primer apartado se dene cul es el objetivo fundamental que persi-
gue la cooperacin internacional, el horizonte hacia el que dirigir en ltima
instancia sus esfuerzos; a su vez, se establecen los parmetros bsicos que
delimitan y ofrecen el marco de referencia para avanzar en dicha meta.
En el segundo apartado se concreta cul es la prioridad estratgica, el eje
sobre el cual la cooperacin debe incidir de manera especca para tener
un impacto profundo en el objetivo marcado en el anterior apartado; dicha
prioridad da lugar a un enfoque determinado de CI que incorpora nuevas
lgicas, siempre dentro de las claves establecidas por el marco de referen-
cia. Finalmente, en el tercer apartado se proponen nuevas frmulas de fun-
cionamiento que hagan coherente los principios, valores y dinmicas de la
nueva agenda en la prctica, a travs de lgicas alternativas de articulacin
entre agentes, as como de un nuevo marco de instrumentos, herramientas
y requisitos administrativos.
Por supuesto, mbito de actuacin, marco de referencia, prioridad estrat-
gica, enfoque y sistema de implementacin son elementos perfectamente
imbricados, que se necesitan unos a otros. Son, por tanto, un conjunto
indivisible de parmetros que plantean una alternativa emancipadora para
la cooperacin internacional. As, esta propuesta integral est conformada
por las siguientes once bases:
111
Las reexiones que a continuacin presentamos son el producto de, en primer lugar, el anlisis de la
identidad de los MSE que hemos realizado en el primer captulo; en segundo lugar, de la crtica a la
AOCI y a la CDHS realizada en el captulo segundo y, en tercer lugar, de las opiniones y propuestas
de La Va Campesina y la Marcha Mundial de las Mujeres, recogidas en sendos estudios de caso, y
que formarn parte del Cuaderno de trabajo n 60, de prxima publicacin.
256
Figura 41. Once bases de la Agenda alternativa
Nueva Agenda alternativa
Horizonte Reduccin de asimetras globales
Marco de referencia Ideas fuerza emancipatorias
Enfoque
Perspectiva indirecta: Fortalecimiento sujetos de
emancipacin
Prioridad estratgica Fortalecimiento movimientos sociales emancipadores
Amplitud del mbito
de cooperacin
Lgica Norte / Sur Inexistente
mbito geogrco
de actuacin
Lo global cobra valor articulado con lo local y lo nacional
Sistema de dilogo
o negociacin
Dilogo horizontal e inclusivo
Relacin entre
agentes
Alianza poltica entre agentes
Marco terico-
instrumental
Enfoque amplio, a largo plazo, incorpora la incertidumbre y
la lgica poltica
Requisitos
de acceso
Adaptados a la realidad de los MSE
I. mbito y marco de referencia: reduccin de las asimetras
globales desde una lgica emancipadora
1. Horizonte: reduccin de las asimetras globales
La cooperacin internacional debe participar activamente en la reduccin
de las asimetras globales, que interseccionan en el Sistema de Dominacin
Mltiple (SDM). ste ha sido generado y es sostenido por los valores, las
257
estructuras, las polticas y las dinmicas propias del proyecto de la moder-
nidad capitalista.
En este sentido la cooperacin internacional, pese a la complejidad del
reto, debe establecer la forma ms ecaz de colaborar en la reduccin de
dichas asimetras, y por tanto de enfrentar al SDM y al proyecto moderniza-
dor. Destacamos as cuatro consecuencias directas de esta apuesta:
a. La primaca de la dimensin poltica de la cooperacin internacio-
nal. La cooperacin internacional se asume explcitamente como una
herramienta para la consecucin de una serie de objetivos polticos,
en base a unos referentes normativos claros
112
. Por lo tanto, la CI no
puede ser ajena a la realidad sobre y en la que acta, sino todo lo
contrario, debe entenderse como una herramienta poltica de trans-
formacin. De esta forma, por un lado, la CI debe integrar en sus
dinmicas principios y conceptos polticos bsicos como poder, bien-
estar, justicia, equidad, complejidad, diversidad, etctera; por el otro,
la CI no se puede entender sin anlisis permanentes, que permitan
formular estrategias que denan prioridades y objetivos atinados al
contexto poltico. Dichas prioridades y objetivos, por tanto, en nin-
gn caso pueden ser inmutables.
b. La vocacin de incidencia estructural de la cooperacin internacio-
nal. La apuesta por la reduccin de las asimetras globales dota a la
cooperacin internacional de una voluntad de incidir en trminos
estructurales. As pues, la vincula a las lgicas sistmicas, con un ho-
rizonte de impacto a medio y largo plazo. De esta manera, lo coyun-
tural -la obtencin de resultados concretos, visibles e inmediatos- ya
no es prioritario, sino ms bien parte de una estrategia que persigue
objetivos de mayor calado
113
. En este sentido, establecer cul es el
enfoque prioritario para alcanzar un impacto profundo se convierte
en una premisa para la CI, que debe denir estrategias que vinculen
los recursos con las metas estructurales seleccionadas.
c. La decolonialidad como premisa para la cooperacin internacio-
nal. El mbito de actuacin elegido -reduccin de asimetras glo-
112
Para el caso de esta Agenda alternativa, deniremos dicho marco normativo en base a las seis
ideas-fuerza de los horizontes emancipatorios que citamos en el primer captulo, como veremos en
la segunda de las once bases.
113
An sin olvidar la importancia que tiene tambin lo inmediato y lo coyuntural para fortalecer procesos
de emancipacin, la idea que se destaca con el enfoque estructural propuesto es que el corto, el medio
y el largo plazo deben ser coherentes con una misma estrategia de cambio estructural.
258
bales- provoca que la cooperacin internacional asuma un com-
promiso explcito con la superacin de aquellas inequidades de
poder, de ser y de saber provocadas por el orden mundial vigente.
Por lo tanto, los anlisis de la CI deben detectar y sealar, en
el mbito internacional, quin posee y cmo, y quin es despo-
sedo/a; quin domina y cmo, quin es dominado/a; quin se
enriquece y cmo, quin es empobrecido/a; qu conocimiento
se valora y cul es denostado y por qu. Al mismo tiempo, las es-
trategias y las prcticas que surjan de dichos anlisis deben incidir
especcamente en la superacin de dichas asimetras, resaltando
el valor de las diferentes propuestas y alternativas polticas, epis-
temolgicas y sociales.
d. Los colectivos en situacin de pobreza son protagonistas de la coo-
peracin internacional. Esta armacin es muy diferente a la que
deende que la pobreza debe ser el marco de referencia de la coope-
racin internacional, de manera que sta se convierta en el centro del
anlisis y su reduccin en el objetivo ltimo. Al contrario, el horizon-
te de reducir las asimetras globales trasciende al fenmeno de la po-
breza, mxime en su versin coyuntural, esttica, ahistrica, y parcial.
No obstante, ste tambin debe jugar un papel relevante en la nueva
agenda alternativa, pero desde un nuevo prisma: las agendas de los
sectores populares deben ser protagonistas a la hora de priorizar las
estrategias de superacin de las asimetras globales. En este sentido,
los colectivos y las comunidades que viven en situacin de pobreza
estructural no son un objetivo, sino un punto de partida, una mirada
especca desde donde abordar los retos de cambio estructural.
2. Marco de referencia: las ideas-fuerza emancipatorias
Para avanzar en el horizonte establecido en el punto anterior, la coopera-
cin internacional debe partir de un marco de referencia que ofrezca un
enfoque determinado desde el que analizar la realidad. ste nos permitir,
a su vez, establecer una serie de claves que permitan construir estrategias
que enfrenten la situacin actual.
Entendemos que ante la crisis civilizatoria, y en el actual momento de bifur-
cacin histrica, la emancipacin es el concepto que mejor recoge los anhe-
los de liberacin de las mujeres, hombres y pueblos del planeta, as como la
base idnea desde la que confrontar con el proyecto modernizador.
259
Por lo tanto, la agenda alternativa sita el debate normativo en torno a las
lgicas emancipatorias, y plantea su marco terico-prctico de referencia
en base a las siguientes premisas:
a. La confrontacin con la modernidad capitalista. Una cooperacin
emancipadora es incompatible con el proyecto modernizador, por
lo que debe enfrentarse a sus pilares fundamentales, as como a los
agentes que lo sustentan. En este sentido, la CI debera asumir una
actitud no slo constructiva -respecto a las alternativas propuestas-
sino tambin de denuncia y de sealamiento de actores y actuaciones
que impiden avanzar en trminos de justicia y bienestar. Destacamos
especialmente la necesidad de confrontar con las empresas transna-
cionales, las cuales en ningn caso pueden formar parte de la CI.
b. La asuncin de la sostenibilidad de la vida; el reconocimiento y articula-
cin de la diversidad; la democracia participativa; la defensa de lo colec-
tivo y la comunidad; y la politizacin de lo cotidiano, como ejes referen-
ciales. Estos parmetros se convierten as en el margen y en el horizonte
sobre el que avanzar en la meta de reducir las asimetras globales, tam-
bin en la forma mltiple y articulada de entender stas. En todo caso, tal
y como hemos explicado a lo largo del libro, el enfoque del DHS no entra
en contradiccin con las ideas-fuerza de los horizontes emancipatorios,
aunque sera necesario profundizar hasta las ltimas consecuencias en
sus premisas, si se quiere asumir como referencia.
c. Coherencia entre lo terico y lo prctico. Horizonte y realidad; futuro
y presente; objetivos polticos, estrategia y prctica: todo debe basarse
en los mismos valores y principios. De esta manera, un marco de refe-
rencia slo lo es si logra establecer el vnculo entre valores y hechos,
si es capaz de plasmar en la realidad el espritu de los principios que
lo denen. Esta premisa cobra un sentido especial para la cooperacin
internacional, cuya historia est marcada por un constante desencuen-
tro entre referencias tericas e iniciativas prcticas.
II. Prioridad y enfoque estratgico: fortalecimiento y articulacin
de los movimientos sociales emancipadores
3. Enfoque: fortalecimiento de sujetos de emancipacin
En realidad, la cooperacin internacional no tiene la capacidad de alcanzar
un impacto directo sobre el horizonte poltico que hemos determinado -la
260
reduccin de las asimetras globales-; no obstante, s puede obtener un
impacto indirecto sobre el mismo, que pasa por vincularse a los sujetos y
actores que enfrentan la crisis civilizatoria actual en base a agendas eman-
cipatorias, a travs de su fortalecimiento y articulacin. De esta manera,
si la cooperacin es capaz de favorecer el desarrollo de capacidades de
aquellos sujetos que pudieran tener una potencialidad emancipadora, stos
podran ampliar el espacio para sus agendas. Esto, a su vez, podra generar
en ltima instancia, cambios en estructuras, polticas y dinmicas globales,
as como en las condiciones de vida de personas y pueblos. En este senti-
do, el impacto buscado es indirecto, aunque profundo.
Con todo ello, este enfoque de fortalecimiento de sujetos de emancipacin
es coherente tanto con el mbito de actuacin, como con el marco de re-
ferencia. Por tanto:
a. Exige un anlisis crtico permanente sobre cules son los sujetos estra-
tgicos en cada momento y contexto, as como sobre cul es la mejor
manera de favorecer su fortalecimiento y articulacin (dimensin po-
ltica de la CI).
b. Se vincula con el cambio sistmico a travs de la alianza con sujetos
clave, sujetos con voluntad emancipadora que abogan por cambios
estructurales. En este sentido, el enfoque no se centra nicamente
en la obtencin de resultados inmediatos, sino en una lgica de
alianza y fortalecimiento que slo cobra sentido desde una perspec-
tiva amplia, integral y a medio y largo plazo (dimensin estructural
de la CI).
c. Asume la superacin de la lgica Norte-Sur a travs del nfasis espe-
cco en articular sujetos globales, as como de acercar sus agendas
articulando la diversidad (dimensin decolonial de la CI).
d. Asume el protagonismo del sujeto popular y de las organizaciones e
instituciones conformadas para la defensa de sus agendas. Especial-
mente se destaca el protagonismo de los sectores populares organi-
zados que sufren el SDM con especial virulencia (dimensin popular
de la CI).
e. Plantea la necesidad de que los sujetos priorizados, por un lado, ex-
pliciten su compromiso con los horizontes emancipatorios y que, por
el otro, denan sus estrategias de fortalecimiento y articulacin desde
los mismos (dimensin emancipadora de la CI).
261
4. Prioridad estratgica: fortalecimiento de movimientos sociales
emancipadores
Dentro del amplio marco de sujetos posibles, destacamos el papel funda-
mental que deben jugar los movimientos sociales emancipadores. Se trata
de un sujeto estratgico en la nueva agenda alternativa, por las mltiples
razones esgrimidas a lo largo del libro, que resumimos en la siguiente tesis:
son la forma de accin colectiva ms legitimada para abanderar agendas
emancipadoras
114
, cuyo desarrollo permitira revertir la actual crisis civiliza-
toria y enfrentar el proyecto de la modernidad capitalista.
Por supuesto, existen otras formas de accin colectiva, otros actores, otros
sujetos, que tienen tambin potencialidad emancipadora, y que juegan un
papel signicativo a la hora de revertir la situacin actual de pobreza,
desigualdad y vulnerabilidad. No obstante, entendemos que son los MSE
quienes mejor representan estos anhelos de cambio civilizatorio.
As, esta estrategia de incidir sobre el fortalecimiento y la articulacin de
los movimientos sociales es nuestra propuesta idnea para reducir las asi-
metras globales. De esta manera, si la agenda, la estrategia y la cultura
organizativa de los MSE son reforzadas, podremos avanzar en trminos de
democracia, de movilizacin social, de debate poltico, de legitimidad po-
pular. A la vez, esto nos permitir as incidir sobre las estructuras, polticas
y procesos de la modernidad capitalista.
En denitiva, si denamos como horizonte la reduccin de las asimetras
globales, entendiendo que para avanzar en ese horizonte se deba hacer
desde lgicas emancipatorias, encontramos pues en el fortalecimiento y
articulacin de sujetos, -especialmente de los movimientos sociales eman-
cipadores-, la va para unir los esfuerzos de la cooperacin internacional
con los objetivos estructurales planteados.
5. Multidimensionalidad de la cooperacin
El enfoque derivado de las cuatro bases polticas anteriores precisa de
parmetros alternativos a los vigentes en la cooperacin internacional. De
esta manera, es imposible que estos se hagan realidad si no hay una pro-
funda transformacin de las dinmicas y de las prioridades actualmente
114
De nuevo reiteramos, no pensamos que sea la nica, pero si creemos que es la qlue tiene mayor
legitimidad, es estratgica y tiene voluntad y capacidad emancipadora.
262
hegemnicas. En este sentido, es necesario un nuevo enfoque que dote de
coherencia al espritu y a la prctica de la agenda alternativa.
As, este nuevo enfoque se basa en las siguientes premisas: el fortaleci-
miento y el desarrollo de las capacidades de los MSE -destacando el papel
de la articulacin internacional- como prioridad; la complejidad, la incer-
tidumbre y el largo plazo como caractersticas de los procesos emancipa-
torios; la necesidad permanente de anlisis poltico de dichos procesos
emancipatorios, de cara a generar el mayor impacto posible.
Con ello, se deduce que la cooperacin internacional debe integrar todo
aquello que fortalezca las capacidades de los MSE. De este modo, el marco
de lo posible se ampla para la cooperacin internacional, con lo que:
a. No es posible establecer prioridades sectoriales, ya que los conceptos
de fortalecimiento y de desarrollo de capacidades son muy amplios.
En cada caso, el fortalecimiento de un MSE depende del contexto y
de su propia realidad, con lo que la cooperacin internacional inte-
grar todas las opciones posibles, desde una lgica ms inclusiva que
restrictiva.
b. La agenda alternativa incluir y asumir como parte de su identidad
todo aquello que fortalezca la agenda poltica, la estrategia poltica
o la cultura organizativa de los MSE, desde una perspectiva a largo
plazo y procesual.
c. La nueva agenda debe primar la articulacin del sujeto. Si el horizon-
te es la reduccin de las asimetras globales y si el enfoque se basa en
el fortalecimiento de sujetos, la articulacin del mismo se convierte en
prioridad, de cara a acumular fuerzas en torno a las agendas emanci-
patorias que enfrenten al proyecto modernizador.
6. Superacin de la lgica Norte/Sur
Los anlisis surgidos desde lgicas emancipatorias son civilizatorios, sist-
micos, globales, como tambin lo son las propuestas alternativas para la
superacin del actual estado de las cosas. En este sentido, la identidad y las
dinmicas de actuacin de los MSE parten y se anclan muchas veces en el
territorio, en lo local, pero trascienden este espacio y lo vinculan con los
procesos nacionales, regionales y globales.
263
Por lo tanto, una cooperacin internacional como la que planteamos no
puede establecer enfoques, instrumentos, mbitos sectoriales y presupues-
tos diferentes en funcin de la base geogrca de una determinada iniciati-
va, ya que los retos a los que se enfrenta son comunes y globales.
Esta armacin ni mucho menos obvia la realidad de desigualdad y domi-
nacin entre pases y territorios a la hora de denir prioridades y estrate-
gias
115
, as como de las responsabilidades histricas de unos y otros; preci-
samente hemos dicho que la CI debe centrar sus esfuerzos en la denuncia
y superacin de dichas asimetras.
Sin embargo, la asuncin de una desigualdad geogrca estructural no
conlleva que las lgicas de actuacin, las estrategias de superacin, sean
tambin desiguales y asimtricas, ya que responden a un problema comn
y compartido. Por esta razn, la Agenda alternativa propone, de cara a su-
perar esta divisin Norte/Sur:
a. Primar el anlisis poltico al geogrco, de manera que la CI acom-
pae sujetos, procesos y estrategias all donde se piense que su
impacto pueda ser mayor, sin distinguir unas zonas geogrcas de
otras.
b. Establecer, por tanto, el fortalecimiento de sujetos como enfoque gene-
ral, sin distinguir mbitos sectoriales ni presupuestos especcos en
funcin de reas geogrcas determinadas.
7. Dar valor al mbito global
Muy relacionado con lo dicho en el punto anterior, la cooperacin inter-
nacional no puede quedar al margen de la incidencia en el mbito global,
estratgico para superar la actual crisis civilizatoria. Sin menoscabo del acom-
paamiento local y nacional, es importante que la CI tambin dena al m-
bito global como prioridad, ya que en esta dimensin se sitan algunos de
los agentes y de las lgicas ms signicativas de la modernidad capitalista.
115
Romper con la lgica Norte/Sur en la denicin de la cooperacin no supone ni mucho menos
no reconocer las enormes asimetras entre unos pases y otros, entre unos territorios y otros. Lo
que s signica es que la superacin del statu quo actual pasa por articular el Norte global y el
Sur global en base a agendas emancipatorias, no desagregando objetivos en funcin de zonas
geogrcas diferentes.
264
La confrontacin con stas slo es posible desde la construccin de una
ciudadana global crtica, y la CI no puede quedar fuera de esta realidad.
Por lo tanto, sta debera:
a. Otorgar relevancia a las redes internacionales y regionales de los MSE,
a sus agendas y estrategias.
b. Priorizar la articulacin de sujetos y agentes del Norte global y del Sur
global en estrategias conjuntas y globales. Aunque se quiera eliminar
la lgica Norte/Sur, como ya hemos indicado en el punto anterior,
sta todava es hegemnica, y la CI debe convertirse en una herra-
mienta para su superacin a travs de iniciativas de este tipo.
III. Sistema de implementacin: alianzas para la emancipacin
8. Dilogo horizontal, abierto y sin condiciones previas entre agentes
Los contenidos, prioridades y dinmicas de la cooperacin internacional
deben ser debatidos y negociados por todos los agentes involucrados. En
este sentido:
a. En lo que se reere a la dotacin de la cooperacin internacional,
sta debe nanciarse mediante sistemas basados en compromisos
econmicos explcitos, vinculantes, planicados y estables en el
tiempo. En este sentido, deberan establecerse mtodos de exaccin
como va de nanciamiento; de esta manera se garantizar que la CI
sea considerada una verdadera poltica pblica global.
b. Se deben superar las asimetras innatas a una lgica de donante-
receptor, por lo que es necesario establecer espacios de debate y
negociacin de carcter constituyente y soberano, donde los agentes
involucrados tengan capacidades similares de participacin y decisin.
De esta manera, se deben establecer las medidas oportunas para que
ni los donantes ni los agentes del Norte global acaparen la capacidad
real de incidir en los trminos nales.
c. Los objetivos ltimos no pueden estar predeterminados por lo que,
dentro del marco de referencia propuesto, y dentro de los espacios
generados, el debate debe ser abierto y sin condiciones previas.
De esta manera, y como la realidad de cada tipo de cooperacin es diferen-
te, cada quin adaptar estos preceptos a su contexto y situacin.
265
9. La alianza poltica como principio de relacin entre los agentes
Si la Agenda alternativa realza la dimensin poltica como parte fundamen-
tal de la cooperacin internacional, as como la necesidad de articulacin
de sujetos y agentes en torno a agendas emancipatorias, es lgico que sea
la alianza la forma prioritaria de relacionamiento entre los agentes.
En la agenda alternativa, se debe incidir especcamente en la alianza de
la cooperacin internacional con los MSE, a travs de articulaciones entre
actores diversos. De esta manera, y aunque hemos otorgado un protago-
nismo especial a los MSE y a sus agendas, la CI puede y debe generar y
reforzar alianzas entre stos y las universidades, las ONGD, otras organi-
zaciones sociales, las entidades de la economa solidaria, etctera, como
estrategia de defensa de dichas agendas emancipadoras. En este sentido,
nuestra propuesta ampla la diversidad de actores de la CI, aunque sita la
responsabilidad y la capacidad de articulacin precisamente en los MSE.
As, para avanzar en esta lgica de articulacin, de alianza poltica, hay que te-
ner en consideracin una serie de cuestiones, de un gran signicado para la CI:
a. La responsabilidad poltica de los actores involucrados es compartida.
Se trata por tanto de establecer objetivos comunes, pero tambin de
asumir tareas especcas, cada quin desde su posicin. En esta lnea,
la alianza supone tomar partido, por lo que no son posibles lgicas je-
rrquicas o actitudes de pasividad, de delegacin o de distanciamiento.
Por ello, tanto los avances como los retrocesos son un asunto comn,
as como las consecuencias derivadas de los procesos impulsados.
b. La conanza, la cercana y la mutua comprensin se convierten en
principios fundamentales en la relacin entre los agentes.
c. La lgica donante-receptor y la lgica parte-contraparte deben ser
denitivamente desterradas y superadas por relaciones horizontales
en las que se discute y se debate de igual a igual, sin imposiciones
explcitas o implcitas, sobre todas las cuestiones.
d. Los debates deben ser integrales, sobre todos los puntos de la Agenda
alternativa, tanto los objetivos ltimos como las cuestiones tcnicas
y administrativas. Son diferentes cuestiones pero parte de un mismo
todo, de una misma agenda, en la que todos los elementos son nece-
sarios si queremos alcanzar el mayor impacto posible.
266
10. Nuevo marco tcnico-instrumental con vocacin estructural
El espritu poltico que se desprende de la Agenda alternativa no slo debe
dar lugar a un sistema de debate y negociacin coherente con sus propios
parmetros, tambin debe ser coherente con todas las dinmicas que denen
a la cooperacin internacional, desde las tcnicas hasta las administrativas.
En el mbito tcnico, destacamos la necesidad de revisin crtica del ar-
mazn actualmente vigente, -centrado en el proyecto y en el Enfoque de
Marco Lgico (EML)-, y plantear uno nuevo bajo las siguientes premisas:
a. El proyecto no puede ser el instrumento hegemnico de la cooperacin
internacional. Por proyecto nos referimos al tipo de instrumento ba-
sado en la lgica de la ecacia en funcin de la obtencin de resulta-
dos en un breve espacio de tiempo
116
, ya que tiende a fomentar una
dinmica de implementacin de la CI que prima el corto plazo, la
visibilidad, la certidumbre y la cuanticacin de dichos resultados. El
proyecto aboga por tanto, aunque sin hacerlo de manera explcita, por
un enfoque del desarrollo muy ligado al inmediatismo y a la super-
cialidad. stos son, precisamente, valores que se quedan muy cortos
para integrar las identidades de los MSE.
b. Es necesario crear nuevos instrumentos que se adapten a la identidad
de los MSE y de las lgicas emancipatorias. De este modo, deben ser
instrumentos:
Pensados para el medio y largo plazo, en base a metas con voca-
cin de incidencia estructural.
Que fomenten el anlisis poltico peridico, as como el seguimien-
to y la evaluacin desde una lgica emancipatoria.
Que asuman e inviten a la multidimensionalidad, integrando la
amplitud de mbitos contemplados en el concepto de fortaleci-
miento de sujetos.
Flexibles en su denicin, al integrar la incertidumbre como carac-
terstica de todo proceso poltico.
c. Es necesario revisar el sistema de convocatoria competitiva de proyectos.
No se trata slo del instrumento, sino del sistema en el que ste se integra.
116
As, incluso los programas o los apoyos presupuestarios, an con otra dimensin, pudieran entrar
en esta categora.
267
De esta manera, se deben establecer las frmulas oportunas para que en
cada momento se pueda responder a las prioridades polticas de los proce-
sos que se impulsan o acompaan, sin que ello tenga necesariamente que
pasar por convocatorias competitivas entre mltiples solicitudes.
d. Es necesario superar el Enfoque de Marco Lgico como sistema de
planicacin, formulacin, seguimiento y evaluacin de las iniciativas
de cooperacin internacional. ste establece una serie de objetivos y
resultados medidos por indicadores, que se pretenden alcanzar mediante
la realizacin de una serie de actividades dotadas de recursos, en una
lgica de causa efecto entre objetivo-resultado-actividad, deniendo a
la vez, una serie de hiptesis que pudieran alterar dicha lgica racional.
Se trata de un enfoque perfectamente compatible con el instrumento del
proyecto y que, unido al mismo, refuerza las lgicas de funcionamiento
de la CI en base a la ecacia. As, no es un mal sistema de planicacin,
ni nicamente permite un enfoque determinado, pero en la prctica, y
por su propia naturaleza, tiende a priorizar el corto plazo del proyecto
al largo del proceso; a fortalecer la obtencin de resultados inmediatos;
a primar la obtencin de indicadores visibles y cuanticables; a
resaltar la ejecucin de actividades sobre la consecucin de objetivos
de carcter estructural; a destacar la seguridad de lo obtenido sobre
la incertidumbre de los procesos, ya que la existencia de hiptesis
no compensa la lgica hiperracionalista; exige, al mismo tiempo, una
planicacin presupuestaria muchas veces incompatible con la lgica
poltica.
11. Requisitos administrativos adaptados a los agentes prioritarios
La Agenda alternativa no slo debe permitir la participacin activa de los
MSE; no slo debe explicitar su compromiso con ellos; no slo debe adap-
tar su marco tcnico e instrumental para permitirlo; tambin debe fomen-
tarlo desde el establecimiento de sistemas de gestin y de requisitos de
participacin acordes con su naturaleza.
Todo ello, por supuesto, sin menoscabo de la transparencia y del control
necesario de los fondos pblicos. No obstante, la cuestin de la gestin no
es balad, y no todos los modelos de gestin son similares, por lo que es
necesario establecer aqullos que hagan posible la aplicacin del resto de
bases de la presente agenda alternativa. As, la administracin no puede ni
debe entenderse como un muro que impide el acceso y la participacin de
los MSE en la cooperacin internacional, sino que sta debe adaptarse a la
268
identidad de stos y a la lgica de la emancipacin.
En este sentido:
a. Los requisitos de acceso a la CI deben primar los criterios polticos a los
tcnicos y administrativos. As, deben revisarse todos los requisitos de
entrada y participacin que convierten a la CI en un mbito cerrado
y endogmico, y siempre desde una lgica de bsqueda de ecacia
en base a resultados. Por supuesto, como decimos, es necesaria una
garanta mnima de gestin de fondos; no obstante, los aspectos re-
lacionados con la agenda, estrategia y cultura de cada actor son ms
relevantes que el resto de cuestiones.
b. Las dinmicas de gestin se basarn en la conanza, en la simplici-
dad y en la exibilidad, sin merma de la necesaria transparencia, de
cara a permitir que se centren los esfuerzos en las prioridades de la
Agenda alternativa.
Estas son, en resumen, las once bases que proponemos para denir a nues-
tra Agenda alternativa.
Figura 42. Caractersticas de la once bases de la Agenda alternativa
Nueva Agenda
alternativa
Caractersticas
Horizonte
Reduccin de
asimetras globales
Primaca de la dimensin poltica de la CI
Vocacin de incidencia estructural de la CI
La decolonialidad como premisa para la CI
Los colectivos en situacin de pobreza
protagonistas de la CI
Marco de
referencia
Ideas fuerza
emancipatorias
Confrontacin con la modernidad capitalista
Ejes referenciales: sostenibilidad de la
vida, reconocimiento y articulacin de la
diversidad, democracia participativa, defensa
del colectivo y de la comunidad
Coherencia entre lo terico y lo prctico
Enfoque
Perspectiva indirecta:
fortalecimiento
sujetos de
emancipacin
Desarrollo de capacidades de sujetos y
actores estratgicos
Articulacin del sujeto global de
emancipacin como prioridad
269
Prioridad
estratgica
Fortalecimiento
movimientos sociales
emancipadores
MSE como sujeto estratgico que
puede ganar espacios para las agendas
emancipadoras, y enfrentar as la crisis
civilizatoria
Amplitud
del
mbito de
cooperacin
Multidimensionalidad Enfoque amplio de emancipacin, imposibilidad
de establecer prioridades sectoriales
mbito sectorial inclusivo: todo aquello que
fortalezca la agenda, estrategia y cultura
organizativa de los MSE
Primar la articulacin global de los MSE
Lgica
Norte/Sur
Inexistente Primar el anlisis poltico sobre el geogrco
mbito
geogrco
de actuacin
Lo global cobra
valor articulado con
lo local y lo nacional
Otorgar relevancia a las redes internacionales
y regionales
Priorizar la articulacin de sujetos y agentes
del Norte y Sur globales
Sistema
de dilogo
o
negociacin
Dilogo horizontal e
inclusivo
Compromisos econmicos explcitos
vinculantes planicados y estables en el
tiempo
Espacios de debate y/o negociacin de
carcter constituyente y soberano, con
participacin equitativa
Debate abierto y sin condiciones previas
Relacin
entre agentes
Alianza poltica entre
agentes
Responsabilidad poltica compartida
Conanza como principio poltico
Relaciones horizonteles entre agentes
Debates integrales
Marco
terico-
instrumental
Enfoque amplio,
a largo plazo,
incorpora
incertidumbre y
lgica poltica
Superacin del proyecto como instrumento
hegemnico
Creacin de nuevos instrumentos con
vocacin emancipatoria
Revisin de la convocatoria competitiva de
proyectos
Superacin del Enfoque de Marco Lgico
Requisitos
de acceso
Adaptados a la
realidad de los MSE
Adaptar los requisitos econmicos y
administrativos a la identidad de los MSE
Adaptar las lgicas de gestin a la identidad
de los MSE
270
Se trata, como podemos observar en la siguiente gura, de una agenda
que se sustenta sobre bases muy diferentes no slo a la Agenda ocial de
cooperacin Internacional, sino incluso tambin a la prctica habitual de la
cooperacin ms vinculada al desarrollo humano sostenible.
En este sentido, parte de premisas diferentes, y recoge las buenas prcticas
de la cooperacin de estas dos ltimas dcadas, as como las conclusiones
del anlisis crtico realizado y las reexiones derivadas del actual contexto
de crisis civilizatoria.
De esta manera, frente al estrecho margen ofrecido por el fenmeno de
la pobreza, ambiciona incidir sobre las asimetras globales; frente a la
incoherencia entre discurso y prctica, se asienta sobre valores y prin-
cipios ntidos, explcitos, emancipatorios; frente al apoyo hegemnico
otorgado a la gnesis de la crisis civilizatoria, confronta los parmetros
bsicos del proyecto modernizador; frente a la quimrica pretensin
de impacto directo sobre el bienestar, elige un camino indirecto pero
slido, centrado en el fortalecimiento de sujetos; frente a la prioriza-
cin de actores ecaces, realza el papel de actores polticos, como los
movimientos sociales emancipadores; frente al sostenimiento de la dis-
paridad de accin entre el Norte global y el Sur global, aboga por la
articulacin y por la necesidad de incidir en el mbito global; frente a la
ocultacin de las asimetras de poder, apuesta por relaciones horizonta-
les y en base a alianzas; frente a una dinmica tcnica y administrativa
que fomenta una visin supercial de la emancipacin y del desarrollo,
propone otra que sea coherente con el discurso, y que permita una
prctica empoderadora.
En denitiva, se trata de una agenda alternativa que apuesta por la politi-
zacin de la cooperacin internacional y por su arraigo con las luchas de
emancipacin. Slo as podr sta aportar su granito de arena para avanzar
en trminos de bienestar, justicia e igualdad, en vez de continuar por una
va que, en el peor de los casos, refuerza la crisis actual y que, en el mejor
de ellos, apenas genera impactos notables sobre dichas metas.
271
Figura 43. Comparativa entre la AOCI y la Agenda alternativa
AOCI Nueva Agenda alternativa
Horizonte
Reduccin de la
pobreza en el Sur
Reduccin de asimetras globales
Marco de
referencia
Consenso Washington
(DHS complemento)
Ideas fuerza emancipatorias
Enfoque
Perspectiva directa:
actividades de lucha
contra la pobreza en
el Sur
Perspectiva indirecta: Fortalecimiento de
sujetos de emancipacin
Prioridad
estratgica
Incidencia en
crecimiento
econmico,
necesidades sociales
bsicas y gobernanza
Fortalecimiento de los MSE
Amplitud
del mbito de
cooperacin
Primaca de
lo coyuntural.
Prioridades
sectoriales ntidas
Lgica
Norte / Sur
Principio bsico Inexistente
mbito
geogrco
Prioridad de lo local
y lo nacional
Lo global cobra valor articulado con lo local
y lo nacional
Sistema de
dilogo o
negociacin
Paternariado
asimtrico
Dilogo horizontal e inclusivo
Relacin
entre agentes
Hegemona del
donante y de agentes
del Norte
Alianza poltica entre agentes
Marco
terico-
instrumental
Enfoque cortoplacista
y bsqueda de
resultados inmediatos
Enfoque amplio, a largo plazo, incorpora la
incertidumbre y la lgica poltica
Requisitos
de acceso
Existencia de muros
respecto a los
agentes no habituales
Adaptados a la realidad de los MSE
272
Por supuesto, estas once bases no son el nal de nuestro proceso de inves-
tigacin; antes al contrario, suponen el inicio de una nueva etapa, centrada
en la construccin del contenido concreto de la Agenda alternativa, adap-
tado a cada tipologa especca de cooperacin internacional.
Estos parmetros nos sirven por tanto como pilares sobre los que edicar
dinmicas y pautas que pudieran ya trasladarse, bien a las polticas pblicas
de cooperacin internacional, bien como recurso de trabajo para fortalecer
la articulacin entre movimientos sociales emancipadores, as como de s-
tos con otras entidades como universidades u ONGD.
En este sentido, la investigacin avanza y se pretende vincular a propues-
tas especcas de aplicacin de estos once parmetros. Recordemos la
voluntad movilizadora con la que naci el proceso, siempre basado en
la lgica de la reexin-accin participativa, y siempre con el nimo de
aterrizar en la realidad ms concreta. Este libro cobra sentido no slo si
genera debate en torno a la cooperacin internacional, sino tambin si
es capaz de servir de herramienta para alterar el discurso y la prctica de
una agenda cada vez ms cuestionada. Para ello, es necesario analizar cr-
ticamente y denir nuevos parmetros, pero tambin ofrecer alternativas
reales y prcticas.
Sabemos que los vientos no corren a nuestro favor; y que la inercia es
fuerte; somos conscientes de que los debates actuales no se sitan en pers-
pectivas integrales de anlisis y que la cooperacin internacional es a da
de hoy un sector especialmente vulnerable. Pero tambin sabemos que la
cooperacin internacional puede jugar un papel en la lucha por la supe-
racin de la crisis civilizatoria; que nos encontramos en un momento de
bifurcacin, donde lo que no era posible ahora puede ser, tambin para la
cooperacin; y creemos, porque la hemos vivido, que sta puede ser una
herramienta de emancipacin, si tenemos la valenta, la osada, la ambicin
y la voluntad de darle un vuelco radical.
Otra cooperacin es posible, otra vida es posible.
ndice de guras
ndice de guras
275
Figura 1. Abordajes de la crisis 24
Figura 2. Marco terico de la modernidad capitalista 29
Figura 3. Claves tericas de la modernidad capitalista 34
Figura 4. Identidad real de la modernidad capitalista 35
Figura 5. Sistema de dominacin mltiple 43
Figura 6. Ideas-fuerza de los horizontes emancipatorios 47
Figura 7. Claves de los horizontes emancipatorios 54
Figura 8. mbitos de denicin de un MSE 60
Figura 9. Conceptos clave del desarrollo humano sostenible 73
Figura 10. Anlisis comparativo: ideas-fuerza de los enfoques tericos 78
Figura 11. Semejanzas DHS y horizontes emancipatorios 82
Figura 12. Enfoque del proceso de investigacin 84
Figura 13. Agentes referenciales de la AOCI 89
Figura 14. Documentos referenciales AOCI 90
Figura 15. Caractersticas fundamentales de la AOCI 91
Figura 16. Tensin entre enfoques de referencia 93
Figura 17. Papel del DHS en la AOCI 94
Figura 18. Evolucin mbito sectorial de la AOCI 101
Figura 19. Balance ecacia de la ayuda 111
Figura 20. Nuevo consenso AOCI siglo XXI 117
Figura 21. Relacin MSE y AOCI 118
Figura 22. Tendencias de la CDHS 126
Figura 23. Relacin entre MSE y CDHS 127
Figura 24. Razones del desencuentro entre MSE y CDHS 128
Figura 25. Variables de anlisis del diagnstico de la cooperacin
descentralizada 142
Figura 26. Sectores prioritarios de actuacin en iniciativas
de desarrollo 155
Figura 27. Ejes centrales de la AOCI tras la crisis nanciera 186
Figura 28. El tringulo del capitalismo inclusivo 188
276
Figura 29. Crecimiento econmico, capitalismo inclusivo y RSC 192
Figura 30. Prioridades sectoriales de la cooperacin espaola 197
Figura 31. Empresas, Estados y ONGD en la lgica win-win 200
Figura 32. El papel del sector privado, las instituciones pblicas
y la sociedad civil en la AOCI 206
Figura 33. Los grupos de inters y su aportacin a la empresa 209
Figura 34. La poblacin mundial y la base de la pirmide 210
Figura 35. La responsabilidad social corporativa en la AOCI 216
Figura 36. Agentes y documentos de referencia del capitalismo
inclusivo en la AOCI 219
Figura 37. Participacin del sector empresarial en la cooperacin
espaola 223
Figura 38. Empresas, mbitos no conictivos y coherencia
de polticas 230
Figura 39. Rol de la sociedad civil tras la evolucin de la AOCI 232
Figura 40. Tipos de relacin ONGD-empresas 239
Figura 41. Once bases de la Agenda alternativa 256
Figura 42. Caractersticas de la once bases de la Agenda alternativa 268
Figura 43. Comparativa entre la AOCI y la Agenda alternativa 271
ndice de cuadros
ndice de cuadros
279
Cuadro 1. Elementos que caracterizan la cooperacin
descentralizada analizada 146
Cuadro 2. Cooperacin directa con MSE 174
Cuadro 3. Prioridades sectoriales de la cooperacin espaola 228
Siglas y abreviaturas
Siglas y abreviaturas
283
AACID Agencia Andaluza de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo
AACD Agencia Asturiana de Cooperacin al Desarrollo
ACCD Agencia Catalana de Cooperacin al Desarrollo
AECIB Agencia de Emigracin y Cooperacin internacional de las
Illes Balears
AEXCID Agencia Extremea de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo
AOCI Agenda Ocial de Cooperacin Internacional
AOD Ayuda Ocial al Desarrollo
AVCD Agencia Vasca de Cooperacin para el Desarrollo
BEI Banco Europeo de Inversiones
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CAD-OCDE Comit de Ayuda al Desarrollo de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico
CCAA Comunidades Autnomas
CDHS Cooperacin tendente al Desarrollo Humano Sostenible
CFI Corporacin Financiera Internacional
CI Cooperacin Internacional
CONGDE Coordinadora de ONGD del Estado espaol
DHS Desarrollo Humano Sostenible
ED Educacin para el Desarrollo
EML Enfoque de Marco Lgico
ERP Estrategias de Reduccin de la Pobreza
FAD Fondo de Ayuda al Desarrollo
FAN Foros de Alto Nivel sobre ecacia de la ayuda
FOMIN Fondo Multilateral de Inversiones
FONPRODE Fondo para la Promocin del Desarrollo
IDH ndice de Desarrollo Humano
284
IDM Informes de Desarrollo Mundial
IFD Instituciones Financieras de Desarrollo
LVC La Va Campesina
MAEC Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin
MAP Marcos de Asociacin Pas
MMM Marcha Mundial de las Mujeres
MMSS Movimientos Sociales
MSE Movimientos Sociales Emancipadores
MST Movimiento de los Trabajadores Sin Tierra
NNUU Naciones Unidas
NSB Necesidades Sociales Bsicas
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OMC Organizacin Mundial del Comercio
ONGD Organizacin No Gubernamental para el Desarrollo
PAE Planes de Ajuste Estructural
PIB Producto Interior Bruto
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RSC Responsabilidad Social Corporativa
SDM Sistema de Dominacin Mltiple
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Anexos
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Documentacin analizada
- Ley 14/2003, de 22 de diciembre, de Cooperacin Internacional para el Desarrollo.
- Decreto 172/2005, de 19 de julio, por el que se regula el Consejo Andaluz de Coo-
peracin Internacional para el Desarrollo, la Comisin de Cooperacin para el De-
sarrollo y el Registro de Agentes de la Cooperacin Internacional para el Desarrollo.
- Decreto 283/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Plan Andaluz de
Cooperacin para el Desarrollo (PACODE 2008-2011).
- Plan anual 2009.
- Plan anual 2010.
- Decreto 355/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Programa Operativo
de Educacin para el Desarrollo 2010-2012.
- Programa Operativo Guatemala.
- Programa Operativo Bolivia.
- Programa Operativo Mozambique.
- Orden de 7 de julio de 2010, por la que se establecen las bases reguladoras de la
concesin de subvenciones por la Agencia Andaluza de Cooperacin Internacio-
nal para el Desarrollo a las Organizaciones no Gubernamentales de Desarrollo
que realicen intervenciones de cooperacin internacional para el desarrollo, y se
efecta su convocatoria para el ejercicio 2010.
- Orden de 17 de septiembre de 2010, por la que se regula el procedimiento de
calicacin de las organizaciones no gubernamentales de desarrollo para acce-
der a la realizacin de programas de generacin de procesos de desarrollo, de
accin humanitaria, excepto emergencia, de educacin para el desarrollo y de
formacin y/o investigacin para el desarrollo.
- Resolucin de 14 de diciembre de 2010, del Director de la Agencia Andaluza de
cooperacin internacional para el desarrollo, sobre las solicitudes presentadas a
proyectos de formacin y/o investigacin en el marco de la convocatoria efec-
tuada por la orden de 7 de junio de 2010.
cooperacin internacional para el desarrollo, sobre las solicitudes presentadas a
proyectos de educacin para el desarrollo en el marco de la convocatoria efec-
tuada por la orden de 7 de junio de 2010.
cooperacin internacional para el desarrollo sobre las solicitudes presentadas
a proyectos de cooperacin internacional para el desarrollo en el marco de la
convocatoria efectuada por la orden de 7 de junio de 2010.
312
- Memoria 2007.
- Memoria 2008.
- Memoria 2009.
- Memoria 2010.
- Convenio marco y especico CCOO.
- Convenio marco y especco UGT.
Anexos
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Anexos
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- Ley del Principado de Asturias 4/2006 de Cooperacin al Desarrollo.
- Plan Director 2009-2011.
- Estrategia Asturiana de Derechos humanos para la cooperacin al desarrollo.
- Estrategia Asturiana de Gnero para la cooperacin al desarrollo.
- Estrategia Asturiana de Pueblos Indgenas.
- Decreto 270/07, de 14 de noviembre, por el que se regula el funcionamiento
y forma de acceso al Registro de Organizaciones No Gubernamentales de
Desarrollo del Principado de Asturias.
- Decreto 276/07, de 4 de diciembre, por el que se regula la estructura, composicin
y rgimen de funcionamiento del Consejo Asturiano de Cooperacin al desarrollo.
- Resolucin de 25 de diciembre de 2009, de la Consejera de Bienestar Social
y Vivienda, por la que se aprueba la convocatoria pblica de subvenciones a
Organizaciones No Gubernamentales con destino a la realizacin de proyectos
de cooperacin al desarrollo, accin humanitaria y educacin para el desarrollo
y sensibilizacin, para el ao 2010.
- Resolucin de 4 de enero de 2011, de la Consejera de Bienestar Social y Vivienda,
por la que se modican las base reguladoras de la concesin de subvenciones,
en rgimen de concurrencia competitiva, a organizaciones no gubernamentales
con destino a la realizacin de proyectos de cooperacin al desarrollo, accin
humanitaria y educacin para el desarrollo y sensibilizacin.
- Resolucin de 1 de julio de 2008, de la Consejera de Presidencia, Justicia e
Igualdad, por la que se conceden y deniegan subvenciones a Organizaciones No
Gubernamentales con destino a la realizacin de proyectos de cooperacin al
desarrollo, accin humanitaria y de educacin para el desarrollo y sensibilizacin
para el ao 2008
- Resolucin de 14 de julio de 2009, de la Consejera de Bienestar Social y
Vivienda, por la que se conceden y deniegan subvenciones a Organizaciones No
Gubernamentales, con destino a la realizacin de proyectos de cooperacin al
desarrollo, accin humanitaria y de educacin para el desarrollo y sensibilizacin
para el ao 2009.
- Resolucin de 22 de abril de 2010, de la Consejera de Bienestar Social y
Vivienda, por la que se conceden y deniegan subvenciones a Organizaciones
No Gubernamentales, con destino a la realizacin de proyectos de cooperacin
al desarrollo, de accin humanitaria y de educacin para el desarrollo y
sensibilizacin para el ao 2010.
- Memoria de cooperacin asturiana al desarrollo 2007.
318
- Memoria de actuaciones 2008. Agencia asturiana de cooperacin al desarrollo.
- La cooperacin asturiana en 2009. Memoria de actuaciones.
- Memoria 2010, la cooperacin asturiana en 2010.
- Evaluacin del Plan Director 2009-2012.
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Anexos
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- Ley 26/2001, de 31 de diciembre, de cooperacin al desarrollo.
- Plan Director de cooperacin 2007-2010.
- Plan anual de cooperacin al desarrollo 2010.
- Decreto 109/2003, de 15 de abril, por el que se regula el Registro de organizacio-
nes no gubernamentales para el desarrollo previsto en la Ley 26/2001, de 31 de
diciembre, de cooperacin al desarrollo.
- Decreto 105/2003, de 15 de abril, por el que se regulan los rganos de coordi-
nacin y colaboracin y rganos consultivos de la Ley 26/2001, de cooperacin
al desarrollo.
- Estrategia Pas Prioritario Nicaragua.
- Estrategia Pas Prioritario Colombia 2010-2014.
- Directrices de equidad entre las mujeres y los hombres de la cooperacin al de-
sarrollo del Gobierno de Catalua.
- Resolucin VCP/1829/2010, de 21 de mayo, por la cual se aprueban y se hacen
pblicas las bases reguladoras para la concesin de las subvenciones destinadas
a apoyar proyectos en el mbito de la cooperacin para el desarrollo y se abre la
convocatoria pblica para la presentacin de solicitudes para el ao 2010.
- Resolucin VCP/1831/2010, de 20 de mayo, por la cual se aprueban y se hacen
pblicas las bases reguladoras para la concesin de subvenciones a acciones de
educacin para el desarrollo en el mbito formal, no formal e informal, y se abre
la convocatoria pblica para la presentacin de solicitudes para el ao 2010.
- Resolucin VCP/2556/2010, de 15 de julio, por la cual se aprueban y se hacen
pblicas las bases reguladoras para la concesin de subvenciones destinadas a
dar apoyo a programas de cooperacin y solidaridad internacional y se convoca
el concurso para la concesin de subvenciones de carcter plurianual para el
perodo.
- Resolucin VCP/2519/2010, de 12 de julio por la cual se aprueban y se hacen
pblicas las bases reguladoras para la concesin de las subvenciones destinadas
a apoyar proyectos de cooperacin al desarrollo y educacin para el desarrollo
dirigidos a sindicatos, asociaciones profesionales agrarias y entidades depen-
dientes, y su convocatoria pblica para el ao 2010.
326
- Resolucin VCP/961/2007, de 2 de abril, de publicacin de las bases reguladores
para la concesin de subvenciones a organizaciones no gubernamentales catala-
nas destinadas a fomentar la participacin en el Foro Social Mundial de Nairobi.
- Resolucin de las subvenciones a organizaciones no gubernamentales catalanas
destinadas a fomentar la participacin en el Foro Social Mundial de Nairobi.
- Memoria 2008.
- Memoria 2009.
- Informacin estadstica AOD 2007-2010.
- Normas de seguimiento y justicacin de proyectos y programas de cooperacin
al desarrollo subvencionados por la ACCD (versin junio 2010).
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Anexos
331
- Ley 9/2005 de 21 de junio, de cooperacin para el desarrollo.
- Decreto 1/2006, de 13 de enero, sobre competencias, funciones, composicin y
organizacin del Consejo de Cooperacin al Desarrollo de las Illes Balears.
- Plan Director de la cooperacin de las Illes Balears 2008-2011.
- Plan anual 2009.
- Plan anual 2010.
- Estrategia de Educacin para el desarrollo de las Islas Baleares, 2010-2015.
- Plan Regin de Marruecos, 2009-2011.
- Plan Regin de Senegal, 2009-2011.
- Plan Regin de Ecuador, 2009-2011.
- Resolucin de la presidenta de la Agencia de Cooperacin de las Illes Balears de
12 de marzo de 2009 por la que se establece la convocatoria de subvenciones
para ejecutar proyectos de sensibilizacin, formacin, educacin y edicin de
material para el desarrollo, para el ao 2009.
- Resolucin de la presidenta de la Agencia de Cooperacin Internacional de las
Illes Balears de 19 de diciembre de 2008 por la que se aprueba la convocatoria
de subvenciones para ejecutar proyectos de cooperacin al desarrollo en pases
empobrecidos para el ao 2009.
- Memoria 2008.
- Memoria 2009.
- Memoria 2010.
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- Ley 1/2003, de 27 de febrero, de Cooperacin para el Desarrollo.
- Plan general de la cooperacin extremea 2008-2011.
- Plan general de la cooperacin extremea 2010-2013.
- Plan anual 2007.
- Plan anual 2008.
- Plan anual 2009.
- Plan anual 2010.
- Plan anual 2011.
- Estrategia de Educacin para el desarrollo.
- Decreto 196/2009, de 28 de agosto, por el que se regula el Consejo Asesor de
Cooperacin para el Desarrollo.
- Decreto 80/2008, de 9 de mayo, por el que se aprueba el Plan Anual de la Coo-
peracin Extremea para el ao 2008, as como la aprobacin de la convocatoria
de ayudas a proyectos de cooperacin al Desarrollo presentados por Organiza-
ciones No Gubernamentales de Desarrollo, otras Entidades sin nimo de lucro y
Administraciones Pblicas de los pases beneciarios, y la aprobacin del gasto
correspondiente.
- Decreto 235/2009, de 13 de noviembre, por el que se aprueban las bases regula-
doras de las ayudas en materia de cooperacin internacional para el desarrollo,
as como las convocatorias de ayudas para 2010.
- Decreto 205/2010, de 12 de noviembre, por el que se aprueban las bases regula-
doras de las ayudas en materia de cooperacin internacional para el desarrollo,
as como las convocatorias de ayudas para 2011.
- Resolucin de 20 de mayo de 2011, de la Direccin de la Agencia Extremea de
Cooperacin Internacional para el Desarrollo, por la que se da publicidad a la
resolucin de la convocatoria de ayudas a proyectos de educacin para el de-
sarrollo presentados por organizaciones no gubernamentales para el desarrollo,
entidades sin nimo de lucro y otras entidades de derecho pblico espaolas,
correspondientes al ao 2011.
- Resolucin de 20 de mayo de 2011, de la Direccin de la Agencia Extremea de
Cooperacin Internacional para el Desarrollo, por la que se da publicidad a la re-
solucin de la convocatoria de ayudas a proyectos de cooperacin internacional
para el desarrollo que se realicen bajo la modalidad de cooperacin indirecta,
correspondientes al ao 2011.
Anexos
337
- Resolucin de 16 de enero de 2012, de la Secretara General, por la que se da
publicidad a las ayudas concedidas, en la convocatoria abierta a proyectos de
cooperacin para el desarrollo: cooperacin concertada, cooperacin directa,
gestin, formacin y evaluacin de la cooperacin e investigacin e innovacin
para el ejercicio 2011, por la Agencia Extremea de Cooperacin Internacional
para el Desarrollo.
- Memoria 2008.
- Memoria 2009.
- Memoria 2010.
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344
- Ley 1/2007, de 22 de febrero, de Cooperacin para el desarrollo.
- Plan Estratgico y Director de cooperacin para el desarrollo 2008-201.
- Estrategia Vasca de cooperacin para el desarrollo en Cuba.
- Estrategia Vasca de cooperacin para el desarrollo en Guatemala.
- Decreto 57/2007, de 3 de abril, por el que se regulan ayudas a programas con
cargo al Fondo de Cooperacin al Desarrollo.
- Decreto 34/2007, de 27 de febrero, por el que se regulan las ayudas a proyectos
con cargo al Fondo de Cooperacin al Desarrollo (y correccin de errores).
- Orden de 16 de diciembre de 2008, del Consejero de Vivienda y Asuntos Sociales,
por la que se conceden ayudas a proyectos con cargo al Fondo para la Coope-
racin y Ayuda al Desarrollo para el ejercicio 2008.
- Orden de 29 de diciembre de 2009, de la Conse jera de Empleo y Asuntos So-
ciales, por la que se conceden ayudas a proyectos con cargo al Fondo para la
Cooperacin y Ayuda al Desarrollo para el ejercicio 2009.
- Orden de 30 de diciembre de 2010, de la Conse jera de Empleo y Asuntos So-
ciales, por la que se conceden ayudas a proyectos con cargo al Fondo para la
- Orden de 23 de septiembre de 2008, del Consejero de Vivienda y Asuntos So-
ciales, por la que se conce den ayudas a programas con cargo al Fondo para la
- Orden de 24 noviembre de 2009, de la Consejera de Empleo y Asuntos Sociales,
por la que se con ceden ayudas a programas con cargo al Fondo para la Coope-
racin y Ayuda al Desarrollo para el ejerci cio 2009.
- Orden de 28 de septiembre de 2010, de la Conse jera de Empleo y Asuntos So-
ciales, por la que se conceden ayudas a programas con cargo al Fondo para la
- Diagnstico de la cooperacin al desarrollo impulsada por el Gobierno Vasco.
Anlisis del periodo 2008-2010. Agencia Vasca de Cooperacin. Informacin es-
tadstica.
- Memoria de Cooperacin para el Desarrollo 2010.
- Evaluacin participativa del Plan estratgico y director de Cooperacin para el
Desarrollo 2008-2011. Informe ejecutivo. Gobierno Vasco.
Esta publicacin se enmarca dentro del trabajo
del Grupo de investigacin Cooperacin crtica y
Movimientos sociales del Instituto Hegoa, y ms
concretamente, de un proceso de investigacin
que tiene como objetivo final la generacin
de una nueva agenda de cooperacin, para y
desde los movimientos sociales, que busque su
fortalecimiento.
Este libro, a partir de la identificacin del carcter
emancipador de los movimientos sociales, realiza
una revisin crtica de la agenda de cooperacin
hegemnica, identificando cules han sido las
razones para el desencuentro entre esta y los
movimientos sociales emancipadores. A partir de
este anlisis, se identifican las claves que pueden
orientar una cooperacin que sea herramienta
para el fortalecimiento de estas formas especficas
de accin colectiva. As se defiende la tesis de
que la cooperacin internacional debe asumir,
como una de sus prioridades, la alianza con
los movimientos sociales emancipadores, y se
establecen las bases para avanzar en este sentido.

Cooperacion Internacional y Movimientos Sociales Emancipadores

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