Os Atos Administrativos distinguem-se dos atos de direito privado pelas suas caractersticas imanentes, que permitem afirmar que esto submetidos ao regime jurdico de direito pblico. Diferentes doutrinadores atribuem aos atos administrativos diferentes caractersticas, contudo, entre eles existe uma quase unanimidade com relao pelo menos trs atributos que so amplamente citados, pede- se licena Professora Maria Sylvia Di Pietro para cit-los a partir de sua obra (DI PIETRO, 2009, p. 208-211): A Presuno de Legitimidade diz respeito conformidade do ato com a lei; e presuno de veracidade, que tange aos fatos, os quais alegados pela Administrao Pblica so tidos como verdadeiros at prova em contrrio. Milita em favor dos atos administrativos uma presuno juris tantum de legitimidade, o que implica na produo de efeitos do ato at que seja decretada sua invalidade. Alm disso, cabe quele que alega a existncia de vcio em relao ao ato administrativo fazer prova da mcula vertente. Assim, ocorrem com relao s certides, atestados, declaraes, informaes por ela fornecidos, todos dotados de f pblica. O atributo da presuno de legitimidade est presente em todos os atos administrativos. A Imperatividade ou coercibilidade ou poder extroverso o atributo pelo qual os atos se impem a terceiros, independentemente de sua concordncia. Decorre da prerrogativa que tem o Poder Pblico de, por meio de atos unilaterais, imporem obrigaes a terceiros. No todo ato administrativo que possui este atributo. Apenas aqueles que criam obrigaes. J a Auto-executoriedade o atributo pelo qual o ato administrativo pode ser posto em execuo pela prpria Administrao Pblica, sem necessidade de interveno do Poder Judicirio, ou seja, a administrao pblica pode praticar os seus atos sem que para tanto proponha ao judicial. Este atributo s existe nos seguintes casos, ou seja, nem todo ato auto-executrio: quando a lei expressamente reconhecer; quando as circunstncias exigirem atuao administrativa. Entende-se que, nesse caso, a autorizao legal implcita. Ex: chuva; no auto executrio: execuo de multa inscrio de dvida ativa no pode executar a multa diretamente. Desapropriao, tambm um exemplo; aplicar uma multa auto- executrio. Entretanto, Maria Sylvia desdobra a auto-executoriedade em exigibilidade: significa que a administrao pode praticar atos que se traduzem em meios indiretos de coero, sem recorrer ao Poder Judicirio e tambm em executoriedade: significa que a administrao pode praticar atos que se traduzem em meios diretos de coero, sem recorrer ao Poder Judicirio, equivale a uma execuo forada. Ex: Fbrica que polui o meio ambiente. A tipicidade tambm atributo para a autora, neste caso, o ato administrativo corresponde a uma descrio legal, com efeitos previamente definidos pela lei. uma decorrncia do principio da legalidade. Significa que para cada ato h uma finalidade especfica a ser perseguida pela Administrao Pblica. 7. Elementos/requisitos do Ato Administrativo: So cinco os elementos alicerces do ato administrativo que so basilares para a sua constituio: Sujeito: o sujeito aquele a quem a lei atribuiu competncia para a prtica do ato, entendendo-se por competncia o conjunto de atribuies fixadas pela legislao, ou seja, a competncia decorre de norma expressa, no se presume: inderrogvel ou no se altera pela vontade das partes; improrrogvel, isto , o sujeito incompetente nunca se torna competente; por fim, irrenuncivel, pela indisponibilidade do interesse pblico, mas admite delegao e avocao de competncias, conforme artigos 11 ao 17 da lei 9784/99. Os vcios na capacidade tm as suas regras definidas pelo direito civil. Todavia, tambm vicia a capacidade a suspeio e o impedimento, baseado nos artigos 18 ao 20, Lei 9784/99. Importa dizer que os vcios na capacidade so SANVEIS. H tambm vcios na competncia: 1 Excesso de poder: ocorre quando o agente pblico exorbita a sua competncia. Ex: Agente da vigilncia sanitria aplica uma multa acima da prevista na lei; 2 Abuso de poder: admite duas espcies: excesso de poder e desvio de poder; 3 Funo de fato: o ato praticado pelo agente pblico de fato, aquele que no agente de direito. aquele que parece, mas no . Foi ilegalmente investido na funo pblica. Seus atos sero vlidos perante terceiros de boa-f; 4 - Usurpao de funo pblica: art. 328, CP Para a maioria da doutrina, trata-se de ato inexistente, pois o ato criminoso. Na funo de fato, o agente foi investido na funo pblica, mas de forma ilegal. Os vcios na competncia so em regra sanveis. Outro elemento do ato administrativo o objeto classificado como o resultado no mundo jurdico da prtica do ato, ou seja, o efeito imediato que dele decorre. Trata-se da transformao da situao jurdica pr- existente noutra situao, diferente, aps a realizao do ato. Em suma, o efeito jurdico mediato que o ato produz. Ocorre vcio no contedo quando o objeto do ato for ilcito, impossvel ou indeterminado. Trata-se de vcio insanvel. J a forma o ato dever observar a formalidade estipulada pela lei como condio para sua existncia. No caso de no haver forma prescrita, pelo Princpio da Instrumentalidade das Formas, se o ato alcanou a sua finalidade sem prejuzo s partes, tem validade. Considera-se vcio de forma a ilegalidade na forma do ato administrativo ocorre quando a forma prevista em lei no for observada. Trata-se de um vcio em regra sanvel. A Finalidade o bem que se almeja com a prtica do ato, o resultado que a Administrao quer alcanar com a sua prtica. O vcio na finalidade se traduz na teoria de desvio da finalidade desvio de poder, na qual abuso de poder gnero, que apresenta as seguintes espcies: o excesso de poder, que afeta a competncia; o desvio de poder afeta a finalidade e ocorre quando o agente pblico, embora competente e no exerccio de sua competncia, pratica ato visando finalidade diversa da prevista em lei. Por fim, o motivo o acontecimento no mundo das coisas que serve de fundamento do ato administrativo. Correspondem aos fatos, circunstncias, e na realidade material. Ocorrncias, que levam a Administrao a praticar o ato. O vcio no Motivo acontece quando o motivo apresentado for falso ou inexistente. Neste caso, o vcio em regra insanvel. 8. Atos administrativos discricionrios/vinculados: A Administrao Pblica, quando da realizao de sua atividade, pratica atos os quais podem ser vinculados ou discricionrios. A doutrina costuma diferenciar os atos administrativos vinculados dos chamados atos discricionrios. Trata-se de diferenciao das mais importantes, que apresenta inegvel relevncia jurdica, tanto de um ponto de vista prtico quanto terico. Os atos discricionrios seriam aqueles nos quais a lei confere ao agente pblico a possibilidade de escolher a soluo que melhor satisfaa o interesse pblico em questo, ou seja, so aqueles cuja lei deixa a critrio do administrador a escolha, dentre diversas alternativas, da mais adequada realizao da finalidade pblica. Isto feito atravs da emisso de valores acerca da oportunidade e da convenincia da prtica de determinado ato o que se chama de mrito administrativo. Ao contrrio, os atos vinculados so aqueles cujo contedo encontra-se previamente definido na lei, no havendo margem para o gestor externar a sua vontade. Cabe ao mesmo somente executar aquilo que a lei prescreve. Diante de uma determinada situao ftica ou jurdica, a autoridade administrativa, sem qualquer margem de liberdade, e sem poder fazer qualquer juzo de convenincia ou oportunidade, encontra-se obrigada a expedir determinado ato, no momento, na forma e com o contedo previsto em lei. Ou seja, a atividade aqui, inteiramente vinculada. Exemplo clssico de ato vinculado a licena para construir, expedida pela autoridade municipal competente, quando o construtor preenche todas as exigncias previstas em lei. Torna-se pertinente salientar, no entanto, que no caso do ato discricionrio, no se confunde margem de escolha com liberdade absoluta, pois o ato discricionrio deve sempre respeitar os limites legais e, segundo aduz Odete Medauar (MEDAUAR, Odete, 2003, p. 162) o prprio contedo tem de ser consentido pelas normas do ordenamento; a autoridade deve ter competncia para editar; o fim deve ser o interesse pblico. Portanto, o administrador no possui total liberdade, estando sempre balizado pelas imposies legislativas. 9. A teoria dos motivos determinantes do ato administrativo Originada na jurisprudncia do Conselho de Estado Francs e reconhecida pelo STF, esta teoria entende que a validade do ato administrativo est diretamente relacionada veracidade e a existncia dos motivos apresentados. De tal modo, que se o motivo apresentado for falso ou inexistente, o ato ser invlido. Aplica- se a todos os atos administrativos discricionrios e vinculados. Neste sentido, faz-se necessrio mencionar que o motivo caracteriza-se como as razes de fato e de direito que autorizam a prtica de um ato administrativo, sendo externo a ele, o antecedendo e estando necessariamente presente em todos eles. Contudo, cumpre esclarecer que motivo no se confunde com motivao. A motivao feita pela autoridade administrativa afigura-se como uma exposio dos motivos, a justificao do porqu daquele ato, um requisito de forma do ato administrativo. De acordo com Celso Antonio Bandeira de Mello: a exposio dos motivos, a fundamentao na qual so enunciados (a) a regra de direito habilitante, (b) os fatos em que o agente se estribou para decidir e, muitas vezes, obrigatoriamente, (c) a enunciao da relao de pertinncia lgica entre os fatos ocorridos e o ato praticado (MELLO, 2007, p. 366-367). Estabelecidas as diferenas entre motivo e motivao, apresenta-se a teoria dos motivos determinantes, que segundo a qual o motivo um requisito to necessrio prtica de um ato, que este fica fundamentalmente ligado a ele. Isso significa que se for provado a falsidade ou a inexistncia do motivo, por exemplo, seria possvel anular totalmente o ato. Dessa forma, uma vez enunciados os motivos do ato pelo seu agente, mesmo que a lei no tenha estipulado a obrigatoriedade de motiv-los, o ato somente teria validade se estes motivos efetivamente forem verdadeiros e realmente justifiquem o ato. Nesta esteira, surge a debatida discusso acerca da obrigatoriedade ou no de motivao de um ato administrativo. H vrios posicionamentos a respeito do assunto: o primeiro seria aquele que alarga a extenso da necessidade de motivao dos atos administrativos; o segundo o da obrigatoriedade de motivao apenas quando a lei impuser; o terceiro seria aquele que defende a motivao sempre obrigatria; e, por fim, o da necessidade de motivao depender da natureza do ato, exigindo ou no a lei. Visando sanar a discusso sobre o tema foi criada a Lei 9.784/99, que estabeleceu no artigo 50, as situaes em que os atos devero necessariamente ser motivados: Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando: I neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes; III decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica; IV dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio; V decidam recursos administrativos; VI decorram de reexame de ofcio; VII deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais; VIII importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo. Entretanto, embora a lei disponha expressamente os casos em que deve haver motivao, acredita-se que todo o ato discricionrio deveria ser necessariamente motivado. No que tange ao ato vinculado, a lei j definiu qual a nica possibilidade de atuao do administrador diante do caso concreto. Assim, nas hipteses no esculpidas na lei, em no havendo motivao, mas sendo possvel se identificar qual o motivo, no h que se falar em vcio, no havendo efetiva necessidade de motivao. Todavia, relativo aos atos discricionrios, entende-se pela sua necessria motivao, independente de designados ou no pela lei; caso no motivado estaria eivado de vcio, pendendo conseqente invalidao. Defende-se aqui o posicionamento que os atos discricionrios devem ser motivados, isso porque o administrador apesar de possuir uma margem de liberdade de atuao, se encontra na qualidade de mero gestor dos anseios da coletividade, e, assim deve explicao populao como um todo, tem um dever de boa administrao (FALZONE, 1953, p.55). Celso Antnio corrobora com tal opinio: *...+ o campo de liberdade discricionria, abstratamente fixado na regra legal, no coincide com o possvel campo de liberdade do administrador diante das situaes concretas. Perante as circunstncias fticas reais esta liberdade ser sempre muito menor, e pode at desaparecer. Ou seja, pode ocorrer que, ante um comportamento seja, a toda evidncia, capaz de preencher a finalidade legal. Em Suma e antes de precises maiores -, cumpre, desde logo, suprimir a idia, muito freqente, de que a outorga de liberdade discricionria na lei significa, inevitavelmente, que a matria esteja isenta de apreciao judicial quanto procedncia da medida administrativa adotada (MELLO, 2009, P.161). Afinal, o fato de vivermos em um Estado Democrtico de Direito confere ao cidado o direito de saber os fundamentos que justificam o ato tomado pelo administrador. Ressalta-se ainda que, se todas as decises do Poder Judicirio, bem como as decises administrativas dos Tribunais, devem necessariamente ser fundamentadas; h de ser motivado tambm o ato administrativo, principalmente o discricionrio. Ademais, destaca-se que a motivao deve ser sempre anterior ou concomitante a execuo do ato, caso contrrio, abrir-se-ia margem para a Administrao, aps a prtica do ato imotivado e diante da conseqente possibilidade de sua invalidao, inventar algum falso motivo para justific-lo, alegando que este foi considerado no momento de sua prtica. Diante do exposto, defende-se a necessria motivao de todo o ato discricionrio, de modo a fazer valer os princpios e valores basilares da Constituio ptria, como a democracia, a moralidade, a probidade administrativa e a publicidade, entre outros. 10 - Mrito Administrativo e discricionariedade O mrito a valorao ponderativa de certos fatos, levando em considerao aspectos de oportunidade e convenincia, bem como as regras de boa administrao. O Superior Tribunal de Justia posiciona-se dizendo que Poder Judicirio no poder analisar o mrito do ato administrativo. Segundo Germana de Oliveira Moraes: "H de falar-se, atualmente, em oposio ao controle de mrito, em controle de juridicidade dos atos administrativos, o qual se divide em controle de legalidade e controle de juridicidade strictu sensu" (MORAES, 1999. p. 43). Dessa forma, prossegue a referida autora explicando que, inicialmente deve-se analisar a legalidade dos elementos vinculados do ato discricionrio, e posteriormente, proceder anlise de seus demais aspectos luz dos princpios contidos no ordenamento jurdico. Isso no significa, entretanto, que o mrito do ato administrativo discricionrio tenha desaparecido totalmente, pois no que tange a aspectos no valorados juridicamente, no possvel ao Judicirio exercer seu controle. A definio de mrito administrativo para Germana: "O mrito consiste, pois, nos processos de valorao e de complementao dos motivos e de definio do contedo do ato administrativo no parametrizados por regras nem princpios, mas por critrios no positivados". (MORAES, 1999, p. 103). Celso Antnio Bandeira de Mello (2009) prope uma distino entre a discricionariedade em abstrato, ou seja, aquela prevista no comando da norma, e a discricionariedade em concreto, diante de um fato no mundo real. Parte-se da noo de que a lei, ao conferir discricionariedade ao Administrador Pblico, o faz para que este adote a medida mais eficiente ou mais adequada a cada situao, sempre tendo em vista a persecuo do interesse pblico. Vale dizer que, muitas vezes pode ocorrer que, no obstante a lei contenha previso de liberdade de escolha entre diversas condutas diante do caso concreto, somente uma delas seja adequada a atender as necessidades pblicas, chegando ao ponto at de suprimir a discricionariedade. A liberdade do administrador relativa e Celso Bandeira de Mello defende que o mbito da liberdade pode ser delimitado nas situaes reais, pois: *...+ apesar de a lei permitir opo entre dois ou mais comportamentos exatamente para que fossem sopesadas as circunstncias fticas, como requisito insuprimvel ao atendimento do interesse tutelado -, estas mesmas circunstncias evidenciem, para alm de qualquer dvida, que s cabe um comportamento apto para atingir o objetivo legal. Neste caso, dito comportamento obrigatrio, e no pode ser adotado outro (MELLO, 2009, p.162) A previso de discricionariedade pela norma, apesar de ser condio necessria para sua existncia, no suficiente, sendo imprescindvel que esta esteja tambm presente quando da anlise do caso concreto, pois "sua previso na esttica do direito, no lhe assegura presena na dinmica do direito" (MELLO, 2009, p. 105). Ainda assim, no se poder invocar a previso da discricionariedade contida na lei para afastar o controle pelo Judicirio, pois o exame no caso concreto acerca da ocorrncia da discricionariedade no constituir invaso de mrito administrativo. Neste contexto feita a definio de mrito administrativo por Celso Antnio Bandeira de Mello: Mrito o campo de liberdade suposto na lei e que, efetivamente, venha a remanescer no caso concreto, para que o administrador, segundo critrios de convenincia e oportunidade, se decida entre duas ou mais solues admissveis perante ele, tendo em vista o exato atendimento da finalidade legal, dada impossibilidade de ser objetivamente reconhecida qual delas seria a nica adequada (MELLO, 2009, p.38) Merece destaque tambm a observao feita por Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1991, p.91) no sentido de que se deve tomar o devido cuidado para no se denominar mrito, impedindo o controle jurisdicional, o que na verdade se trata de questes que envolvem aspectos de legalidade e moralidade. Desse modo, verifica-se uma tendncia da doutrina administrativista brasileira em ampliar o domnio do controle da discricionariedade administrativa pelo Judicirio. 10.1. Limites da Discricionariedade: Cumpre ainda tecer alguns comentrios acerca dos seus limites da discricionariedade administrativa. Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1991, p.48) aponta que a discricionariedade administrativa pode resultar: 1) de disposio expressa em lei conferindo Administrao a possibilidade do seu exerccio; 2) da insuficincia da lei em prever todas as situaes possveis; 3) da previso de determinada competncia pela lei, sendo ausente previso da conduta a ser adotada, que o que ocorre muitas vezes no exerccio do Poder de Polcia; e 4) do uso pela lei dos chamados conceitos indeterminados (e.g. bem comum, urgncia, moralidade pblica). Na mesma esteira, Celso Antnio Bandeira de Mello (2009, p. 19) diz que a discricionariedade pode decorrer: 1) da hiptese da norma, quando esta define os motivos para a prtica do ato de forma insuficiente ou se omite; 2) do comando da norma, quando esta possibilite ao administrador pblico a adoo de condutas variadas; e ainda 3) da finalidade da norma, pois muitas vezes esta definida atravs de expresses que contm conceitos indeterminados, plurissignificativos. Verifica-se que a lei sempre ir fundamentar a existncia da discricionariedade, de forma que seu exerccio, quando no autorizado pela lei, constituir pura arbitrariedade, isso porque, como j dito, a discricionariedade dever ser exercida nos limites contidos na lei e levando sempre em considerao o princpio da juridicidade, de forma que a discricionariedade no constitui um cheque em branco dado ao gestor pblico. Ao tratar do assunto, Jos dos Santos Carvalho Filho (2005, p.26) defende a investigao dos limites do ato administrativo contidos expressamente ou implicitamente na lei da seguinte forma: "[...] deve o intrprete identificar dois pontos fundamentais para definio dos limites: um, os pressupostos da emanao volitiva; outro, os fins alvitrados na norma". A importncia na determinao dos limites da discricionariedade administrativa se d na medida em que possibilita definir a extenso do controle a ser realizado pelo Judicirio. Dessa forma, os atos discricionrios que no observem seus respectivos limites devem ser fulminados do mundo jurdico, posto que so eivados de vcios. 11. Da Revogao do ato administrativo Segundo conceitua Hely Lopes Meirelles (2002, p.195): "Revogao a supresso de um ato administrativo legtimo e eficaz, realizada pela Administrao e somente por ela por no mais lhe convir sua existncia". Ou seja, a revogao o ato praticado exclusivamente pela Administrao Pblica, pois envolve a anlise da convenincia e oportunidade do ato, que no pode ser feita pelo Judicirio. O fundamento da revogao o interesse pblico. As freqentes mudanas que ocorrem no dia a dia da Administrao Pblica podem implicar que um determinado ato praticado com vistas ao atendimento do interesse pblico no mais esteja apto a atingir este fim. A revogao permitir, portanto, a adequao a esta nova realidade e contribuir para uma administrao mais dinmica e eficiente. necessrio mencionar que somente se pode revogar ato administrativo discricionrio, ou seja, cuja prtica facultada pela lei Administrao Pblica. que no cabe mesma decidir sobre a convenincia ou a oportunidade da prtica de ato administrativo vinculado, j que este se encontra totalmente disciplinado em lei. No entanto, a doutrina aponta a possibilidade de um ato administrativo vinculado vir posteriormente a ser disciplinado em lei como ato discricionrio, hiptese em que ser possvel sua revogao. Vale dizer, tambm, que no se pode revogar ato ilegal, estes devem ser anulados. A revogao diz respeito somente a atos administrativos legais. E por esta mesma razo, seus efeitos sero ex nunc, ou seja, devem ser resguardados todos os seus efeitos produzidos at o momento da revogao, posto que resultantes de ato perfeito e legal. Em relao competncia para revogao dos atos administrativos, em regra, tem-se que competente para revogar determinado ato aquele que tambm detm a competncia para pratic-lo. J no que tange possibilidade de um ato praticado por um subordinado ser revogado por seu superior hierrquico, tem-se que perfeitamente aceitvel. No entanto, adverte Odete Medauar (2002, p. 195) que "se a norma conferir autoridade subordinada competncia exclusiva para editar o ato, descaber autoridade superior revog-lo". H ainda certas limitaes impostas faculdade de revogar atos administrativos. Celso Antnio Bandeira de Mello elenca os seguintes atos irrevogveis: 1) os atos que a lei declare irrevogveis; 2) os atos j exauridos, ou seja, que j produziram todos os seus efeitos; 3) os atos vinculados; 4) os meros atos administrativos (e.g. certides, votos), pois seus efeitos derivam somente da lei; 5) os atos de controle; 6) os atos que integram um procedimento, uma vez que, atravs da sucessiva edio de atos, opera-se a precluso com relao aos antecedentes; 7) os atos complexos, pois para sua constituio necessria a conjugao de vontades de distintos rgos; 8) os atos que geram direitos adquiridos, conforme dispe a Smula 473 do STF (MELLO, 2007, p.404-405) Ento todo ato legal que se torne inconveniente e inoportuno pode ser revogado somente pela prpria Administrao Pblica que o criou, sendo que o Poder Judicirio nunca poder se utilizar do instituto da revogao. 12. Da Anulao do ato administrativo: As nulidades no mbito do direito administrativo so peculiares e devem receber tratamento diferenciado, no sendo, pois, aplicveis matria os princpios da doutrina civilista. Alguns doutrinadores defendem a tese de que, assim como no Direito Civil, os atos administrativos podem ser divididos em nulos e anulveis: os primeiros tidos como nulos so aqueles que ofendem norma de ordem pblica indisponvel, enquanto que os anulveis seriam aqueles que ofendem normas de interesses privados, portanto disponveis. No se pode aplicar tal tese no direito administrativo, haja vista que as normas de direito administrativo so todas fundadas no interesse pblico, sendo portanto, indisponveis. No que tange graduao das nulidades, Hely Lopes Meirelles (2002) considera sempre nulo o ato eivado de vcio, enquanto Celso Antnio Bandeira de Mello (2009) prope a distino entre atos nulos, anulveis e inexistentes. Segundo o autor, ato inexistente aquele cujo contedo possui um vcio de tal gravidade que jamais pode ser objeto de prescrio, uma vez que o ordenamento jurdico expurga sua existncia. Cita-se como exemplo aqueles atos cujo objeto seja a prtica de algum crime. O ato nulo aquele cujo vcio insanvel, ou seja, mesmo que a Administrao Pblica repita a sua prtica, o vcio persistir. J o ato anulvel aquele cujo vcio pode ser sanado pela Administrao Pblica atravs da convalidao. Esta ltima nas palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello (2007, p. 417) " o suprimento da invalidade de um ato com efeitos retroativos". A convalidao s poder ocorrer se o ato no tiver sido impugnado administrativamente ou judicialmente. No sendo possvel a convalidao do ato, a Administrao Pblica dever proceder anulao do ato eivado de vcio. Essa anulao, tambm chamada por alguns doutrinadores invalidao, "consiste no desfazimento do ato administrativo, por motivo de ilegalidade, efetuada pelo prprio Poder que o editou ou determinada pelo Judicirio" (MEDAUAR, 2002, p.191). Portanto, a partir do princpio constitucional da inafastabilidade da tutela jurisdicional (artigo 5, XXXV da Constituio Federal), o Judicirio, quando provocado, dever analisar a legalidade de ato administrativo e se for o caso, anul-lo. Alm disso, a prpria Administrao Pblica tambm pode, independentemente de provocao, conhecer da ilegalidade de seu ato e anular seus efeitos. Trata-se do exerccio de sua prerrogativa de autotutela. A possibilidade de anulao do ato administrativo fundamenta-se no princpio da legalidade. Os efeitos da anulao de ato administrativo ilegal ou ilegtimo so ex tunc, diferentemente da revogao. Dessa forma, o ato comprometido desde a sua origem, uma vez que o vcio o macula desde o seu surgimento no mundo jurdico. Importa ressaltar proteo em a relao a terceiros de boa-f, neste caso os efeitos da anulao ex tunc ou retroativos somente atingem as partes. O prazo para promover a anulao do ato administrativo objeto de controvrsias na doutrina. Uns sustentam que no h prazo para promov-la. Almiro Couto e Silva (1997, p.188) defende que o prazo que se deve utilizar para determinar a precluso ou decadncia do direito que tem o Poder Pblico de invalidar seus prprios atos seja o mesmo previsto para a Ao Popular, ou seja, 5 (cinco) anos. Ao tratar do assunto, Odete Medauar (2002) aduz que no h prazo para a Administrao Pblica anular seus atos quando eivados de vcio, fazendo inclusive uma crtica ao entendimento anteriormente exposto: Contudo, entende a maior parte da doutrina que anulao grave e matria de ordem pblica, alm disso, a limitao temporal ao poder de anular deve estar prevista de modo explcito e no presumido ou deduzido de prazos prescricionais fixados para outros mbitos. Atualmente, a tendncia de se flexibilizar tal entendimento para, de acordo com a anlise de cada caso concreto, determinar a convenincia de se anular determinado ato j consolidado no tempo, ainda que eivado de vcio desde sua origem, em nome dos princpios da boa-f e da segurana jurdica. Para concluir, cabe ainda esclarecer acerca da obrigatoriedade da Administrao Pblica, ao verificar a existncia de ilegalidade, proceder anulao do ato. Odete Medauar e Maria Sylvia Zanella Di Pietro defendem que a Administrao Pblica tem o dever de anular, posto que deve sempre se nortear pelo princpio da legalidade, podendo deixar de faz-lo, porventura, se for mais proveitoso ao interesse pblico que o ato persista. J Hely Lopes Meirelles, ao tratar do assunto, dispe acerca de uma faculdade que a Administrao tem de anular seus atos. Entende-se que a posio mais razovel aquela que atenda ao interesse pblico. Sendo assim, a Administrao Pblica ao verificar a existncia de ilegalidades, deve analisar cada caso em concreto de forma a verificar se a anulao do ato atender ao disposto na lei e ao interesse pblico, ou se acarretar maiores prejuzos, o que justificaria eventual permanncia do ato. 13 - Da admissibilidade do controle jurisdicional do ato administrativo discricionrio: Nos ltimos tempos a doutrina administrativista tem manifestado grande preocupao com o controle dos atos administrativos discricionrios. Tal preocupao coincide, em termos jurdico-polticos, com as idias, valores e princpios positivados pela Constituio de 1988, que no s consagrou e revitalizou princpios antigos (repblica, federao, autonomia administrativa, igualdade), como inovou em muitos aspectos (princpio da moralidade, da legalidade, da publicidade), no propsito de fazer de suas coordenadas, mormente aquelas norteadoras da atividade administrativa, um marco referencial concreto para a construo de um verdadeiro Estado Democrtico de Direito (art. 1, caput). A reforma administrativa tem aspectos que podem ser considerados retrocesso, mas no h dvida que a positivao do princpio da eficincia, pela amplitude de suas repercusses, principalmente como mais um referencial de controle da atividade administrativa discricionria, constitui-se, no mbito do direito administrativo, um inequvoco avano institucional. A perseguio ao interesse pblico tambm controlado pelo princpio da eficincia. pacfico o entendimento de ser possvel que os atos administrativos discricionrios sejam controlados pelo Judicirio, no que tange a sua legalidade e a sua legitimidade. A divergncia se d, no entanto, quando se fala da extenso desse controle, sobretudo a partir da introduo de uma nova concepo do princpio da legalidade, que passa a abranger no s a conformidade com a lei, mas tambm com os princpios norteadores do ordenamento jurdico, caracterizando o que muitos doutrinadores tais como Juarez Freitas, Germana de Oliveira Morais e Carmem Lcia Antunes Rocha vm chamando de princpio da juridicidade, que restringe o campo do chamado mrito administrativo. O princpio da juridicidade consiste na conformidade do ato no s com as leis, decretos, atos normativos inferiores (regulamentos, portarias), como tambm com os princpios que esto contidos no ordenamento jurdico. Engloba o princpio da legalidade e acrescenta a este a necessidade de observncia ao ordenamento jurdico como um todo. No Brasil, verificamos a introduo do princpio da juridicidade com a positivao dos princpios informadores da Administrao Pblica no artigo 37, caput, da Constituio Federal de 1988: "A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...]". Carmem Lcia Antunes Rocha (1994, p.79-80) trata do princpio da juridicidade, ressaltando sua importncia para se atingir justia material: O Estado Democrtico de Direito material, com o contedo do princpio inicialmente apelidado de "legalidade administrativa e, agora, mais propriamente rotulada de juridicidade administrativa, adquiriu elementos novos, democratizou-se. A juridicidade , no Estado Democrtico, proclamada, exigida e controlada em sua observncia para o atingimento do ideal de Justia social. Verifica-se, pois, que os doutrinadores ptrios j reconhecem a necessidade de que a atividade administrativa no seja norteada to-somente pela idia de legalidade formal, mas por um valor mais amplo que a justia, consubstanciada em todo ordenamento jurdico. A redefinio no contedo da legalidade com o aparecimento do princpio da juridicidade acarreta alguns reflexos no mbito da discricionariedade administrativa. Observa-se uma reduo do contedo do mrito administrativo, elemento livre de apreciao atravs de controle jurisdicional. que, com a positivao dos princpios administrativos, aspectos que antes eram pertinentes ao mrito, agora dizem respeito juridicidade do ato. Permite-se ao julgador examinar o ato luz dos princpios no s da legalidade, mas tambm da impessoalidade, da igualdade, da eficincia, da publicidade, da moralidade, da razoabilidade, da proporcionalidade. Amplia-se, portanto, a possibilidade de controle judicial da administrao, na medida em que se permite ao julgador examinar aspectos antes impenetrveis do ato administrativo. A dificuldade existente seria traar limites quando do exerccio do controle judicial dos atos administrativos discricionrios, principalmente quando da verificao de sua conformidade com o princpio da juridicidade, de forma que este controle no implique numa invaso da esfera de competncia do administrador pelo rgo judicante, tendo em vista, por outro lado, a importncia da sua realizao como forma de conter possveis arbitrariedades no exerccio da discricionariedade administrativa. Contudo, defende-se aqui que no pode a discricionariedade administrativa ser invocada para afastar o controle jurisdicional quando h indcios de violao a princpios administrativos. A doutrina apresenta certa divergncia sobre a natureza da discricionariedade. A grande maioria dos doutrinadores entende que se trata de um poder. No obstante, h opinio contrria no sentido de que a discricionariedade consiste num dever. Celso Antnio nos informa que, devido ao carter funcional da atividade administrativa, o que se chama de poder , na verdade, um instrumento para realizao de certos deveres impostos pela lei: "surge o poder, como mera decorrncia, como mero instrumento impostergvel para que se cumpra o dever. Mas o dever que comanda toda a lgica do Direito Pblico (MELLO, 1998, p. 15). Da pode-se concluir que quando o ato administrativo discricionrio viola direito subjetivo de outrem, cabe proteo judicial. 14. Consideraes Finais Aps breve relato sobre os atos administrativos percebe-se ser plenamente possvel verificao de qualquer ato pelo Poder Judicirio. No se pretendeu aqui substituir o juzo do administrador acerca da oportunidade e convenincia de um ato administrativo discricionrio. Apenas, demonstramos que mesmo o ato administrativo discricionrio, muitas vezes, ter seu mrito com o mbito reduzido. Afinal, quando um ato discricionrio viola a esfera de direito subjetivo do administrando, causando-lhe prejuzo, por ter sido efetuado ilegitimamente, cabe proteo judicial e para se apurar tal violao ser indispensvel uma investigao ampla sobre a adequao ou inadequao do ato administrativo, analisando- o a partir do paradigma da boa administrao, que seria um dever-poder do administrador pblico. Nota-se que, partindo da tese de que os atos discricionrios deveriam ser motivados sempre, quando este motivo no fosse verdadeiro, ilegtimo ou contra a finalidade pblica, o Judicirio tambm poderia atacar este ato e indiretamente estaria adentrando no mrito administrativo. Verificou-se tambm que a discricionariedade administrativa deve no s ser exercida em conformidade com a lei que a autoriza, mas tambm de acordo todos os princpios que informam o ordenamento jurdico. De fato, o mrito administrativo, que se resume no binmio oportunidade e convenincia, seria o aspecto do ato administrativo discricionrio que no poderia ser objeto de controle pelo Judicirio. Contudo, com a introduo do princpio da juridicidade, verifica-se uma diminuio da sua amplitude, de forma que esta passa a consistir em critrios no positivados utilizados pelo gestor pblico para definir a sua escolha. Portanto, cabe frisar que para manter-se legtimo, o ato discricionrio h de respeitar os limites impostos pela lei, pelos princpios jurdicos e, principalmente, pelo dever de boa administrao, o que decorre de uma racional adequao entre os atos praticados e a finalidade legal e pblica que os justifica.