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REIS, FW. Mercado e Utopia [online]. Rio de Janeiro: Centro Edelstein de Pesquisas Sociais, 2009.
Cidadania democrtica, corporativismo e poltica social no Brasil. pp. 359-386. ISBN: 978-85-99662-
79-3. Available from SciELO Books <http://books.scielo.org>.


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Cidadania democrtica, corporativismo e poltica social no
Brasil


Fbio Wanderley Reis


359
CIDADANIA DEMOCRTICA, CORPORATIVISMO E POLTICA
SOCIAL NO BRASIL
1

1. Democracia, capitalismo e o problema constitucional
Por contraste com o problema da produo coletiva de poder (ou de
incremento da eficcia coletiva), a questo da democracia normalmente
vista como envolvendo um problema de distribuio de poder. Tal
problema se costuma tomar como dizendo respeito, antes de mais nada, ao
acesso diferencial aparelhagem institucional do estado. Ocorre, porm,
que o problema da distribuio de poder se coloca igualmente j no prprio
plano social ou socioeconmico (no plano privado), contrariamente ao
pressuposto liberal segundo o qual relaes de poder somente existiriam
entre os indivduos privados, de um lado, e o estado, de outro, enquanto as
relaes dos indivduos entre si seriam horizontais, contratuais e livres de
poder
2
. No contexto que aqui nos importa, esse aspecto social do problema
da distribuio do poder tem como dimenso crucial o capitalismo como
forma de organizao socioeconmica, com a estrutura de classes sociais
estratificadas que lhe corresponde. Surge de imediato, assim, a clssica
questo das relaes entre capitalismo e democracia, e o tema das relaes
entre democracia poltica e democracia social se manifesta como
desdobramento dela.
Se tomado na perspectiva ampla correspondente ao processo geral de
constituio e desenvolvimento dos estados nacionais na poca moderna, o
problema da articulao entre o capitalismo e as diversas faces da
democracia pode ser descrito como consistindo no problema constitucional
bsico que cada estado nacional dever resolver. Ao dar-se a afirmao e a

1
Preparado para o colquio Democracia Poltica y Democracia Social, em comemorao
ao cinquentenrio do El Colegio de Mxico, Mxico, 17 a 19 de outubro de 1990, este
trabalho foi posteriormente publicado, em traduo para o espanhol e sob ttulo diferente, em
Francisco Zapata e outros, Modernizacin Econmica, Democracia Poltica y Democracia
Social, Mxico, El Colgio de Mxico, 1993. O texto corresponde adaptao e
reformulao de trabalho com o mesmo ttulo publicado em Snia Draibe e outros, Para a
Dcada de 90: Prioridades e Perspectivas de Polticas Pblicas, vol. 4, Braslia,
IPEA/IPLAN, 1989.
2
Cf. Gianfranco Poggi, A Evoluo do Estado Moderno, Rio de Janeiro, Zahar, 1981, p.
104.


360
penetrao do capitalismo junto a uma estrutura de tipo tradicional, com os
consequentes deslocamentos populacionais e a redefinio da articulao
entre identidades pessoais e coletivas e os interesses correspondentes, cria-
se a necessidade de reacomodao no convvio de categorias e grupos
sociais importantes, em particular as classes sociais. Um aspecto essencial
da dinmica que assim se deflagra tem a ver com o efeito corrosivo
exercido pelo igualitarismo inerente ao princpio do mercado sobre os
componentes de desigualdade e hierarquia da estrutura social tradicional.
H, portanto, um sentido importante no qual o capitalismo se mostra ele
prprio socialmente democratizante, ao envolver a expanso das relaes de
mercado contra a vigncia de fatores sociais de desigualdade e rigidez de
cunho tradicional. Assim, embora o usual seja associar a discusso do tema
do capitalismo diretamente com o da democracia poltica, possvel dizer
que o prprio problema da democracia social surge com o capitalismo e
talvez mesmo que por suas conexes com o tema da democracia social e
as virtualidades a ele ligadas que o tema da democracia poltica adquire
importncia e dramaticidade em suas relaes com o capitalismo,
configurando o problema constitucional bsico a exigir soluo.
Com efeito, uma implicao crucial da expanso capitalista a de
abrir a possibilidade de ruptura da correlao tradicionalmente existente
entre o aspecto social e o aspecto mais diretamente poltico da distribuio
do poder, correlao esta em virtude da qual a atividade poltica achava-se
na verdade reservada queles que desfrutavam de ascendncia social
3
.
Atravs de vicissitudes vrias, estudadas em mincia nos casos clssicos
do ocidente europeu
4
, a conjugao do esforo de construo de aparatos
estatais efetivos com a afirmao e a penetrao das relaes de mercado
resultou em permitir que a atuao e a participao polticas surgissem, para
as massas populares deslocadas e transformadas em fora de trabalho
livre, como instrumento a ser acionado em favor de objetivos nos quais o
princpio igualitrio do mercado se afirma e estende gradualmente,
imprimindo ao processo sociopoltico moderno em geral um caracterstico
trao de inconformismo e, no limite, uma disposio propriamente
revolucionria. Sem dvida, a dinmica geral descrita encontra-se marcada

3
Veja-se a respeito o clssico artigo de Alessandro Pizzorno, Introduzione allo Studio della
Partecipazione Politica, Quaderni di Sociologia, v. 15, n. 3-4, julho/dezembro de 1966.
4
Veja-se especialmente Barrington Moore, Jr., Social Origins of Dictatorship and
Democracy, Boston, Beacon Press, 1966.


361
por importantes tenses e contradies, a principal das quais se refere ao
fato de que o capitalismo que corri as formas tradicionais de poder social
(apesar de tambm valer-se delas...)
5
se encontra ele prprio fundado em
formas sui generis de desigualdade social e na dominao exercida pelos
interesses do capital, os quais logo viro a se sentir ameaados, por seu
turno, por aquela dinmica.
O problema constitucional que assim se configura reproduz-se em
diferentes processos nacionais, incluindo o dos pases que constituem
presentemente a periferia do sistema capitalista mundial. As alternativas em
princpio abertas soluo de tal problema as quais fornecem, como
possibilidades postas ao menos no horizonte dos atores, os parmetros
dentro dos quais o jogo poltico se desenvolve, especialmente no caso dos
pases capitalistas menos avanados incluem: (1) o confronto
revolucionrio e a eventual supresso do capitalismo; (2) a represso
autoritria em que se extrema o compromisso do aparelho estatal com os
interesses do capital; e, finalmente, (3) algum tipo de equilbrio e de
compromisso democrtico. Naturalmente, cada uma dessas solues pode
apresentar maior ou menor grau de eficcia e estabilidade, cabendo
ressaltar, em particular, a instabilidade que caracteriza a soluo autoritria,
distinguida pela aberta represso de determinados interesses e pela presena
de forte elemento coercitivo. Em contraste, as duas outras alternativas, uma
vez levadas a cabo, tenderiam a caracterizar-se por marcada estabilidade,
mas a realizao cabal de qualquer delas seja a revoluo anticapitalista
bem-sucedida, seja o compromisso democrtico estvel parece exigir
condies bastante especiais, e a ocorrncia de ambas se mostra antes
excepcional
6
.

5
Veja-se, por exemplo, Fernand Braudel, A Dinmica do Capitalismo, Rio de Janeiro,
Editora Rocco, 1987, para a discusso da contribuio trazida por hierarquias tradicionais
para a expanso capitalista.
6
Os acontecimentos recentes na Unio Sovitica e no Leste europeu sugerem a introduo
de matizes que podem revelar-se de grande importncia quanto questo da estabilidade das
sociedades que passaram por revolues socialistas. A indagao fundamental a de at que
ponto tais acontecimentos devem ser vistos como redundando na latino-americanizao ou
pretorianizao dos pases envolvidos, no sentido discutido logo em seguida no texto, ou
como representando, ao contrrio, a evidncia do vigor institucional de tais pases, que at
aqui tm sabido processar institucionalmente reformas dramticas de sua prpria
aparelhagem institucional. Sem dvida, cedo para se pretender dar resposta definitiva a
essa indagao.


362
Assim, a regra relativamente qual tais casos aparecem como
excees corresponde justamente s idas e vindas do problema
constitucional no resolvido, assumindo a forma do pretorianismo
destacado nas anlises de alguns autores, especialmente Samuel
Huntington
7
. Na condio pretoriana, a ausncia de instituies polticas
efetivas redunda no vale-tudo em que cada fora social, para utilizar a
expresso de Huntington, se vale na arena poltica dos recursos de qualquer
natureza de que disponha. Da resulta o importante papel exercido pelos
militares, que contam com um recurso decisivo: os instrumentos de coero
fsica. A consequncia geral a oscilao do quadro poltico entre, por um
lado, arranjos abertamente autoritrios, tipicamente marcados pelo controle
ostensivo do processo poltico pelos militares, e, por outro, formas
populistas nas quais o estado tende a mostrar-se exageradamente exposto ao
varejo de uma multiplicidade de interesses que se afirmam de maneira mais
ou menos imediatista, estreita e fisiolgica
8
.
Como quer que seja, importante realar a singularidade da soluo
representada pelo compromisso democrtico estvel. Tal singularidade
reside em que, por contraste com a alternativa revolucionria em que se
elimina o capitalismo, a soluo democrtica estvel nos moldes em que
ocorre no caso dos pases ocidentais supe o amadurecimento do sistema
capitalista como tal, que assim se torna capaz de equacionar o problema
constitucional que ele prprio engendra. H nesse desdobramento um
componente claramente paradoxal, que cabe ver em correspondncia com a
ideia marxista das contradies inerentes ao capitalismo, apesar de
ramificar-se aqui em direo que se ope a certas proposies marxistas
mais ortodoxas. As suposies envolvidas afirmam, por um lado, que a
penetrao do capitalismo levar, por sua lgica mesma, prevalncia do
fator conflitual ou mesmo revolucionrio acima indicado, o qual tender a
surgir como ameaa sobrevivncia do sistema. Por outro lado, contudo,
postula-se igualmente que o desenvolvimento e a maturao do sistema, ao
invs de acarretar necessariamente a exacerbao das contradies e a

7
Samuel Huntington, Political Order in Changing Societies, New Haven, Yale University
Press, 1968.
8
San Thiago Dantas, Ministro das Relaes Exteriores do Brasil no governo Joo Goulart,
estabeleceu a distino irnica entre a poltica ideolgica e a poltica fisiolgica.
Embora Dantas, que faleceu h muitos anos, tenha sido quase esquecido, o tema do
fisiologismo atualmente um tema em moda no Brasil.


363
eventual ruptura revolucionria, redundam antes na criao das condies
em que se tornar possvel neutralizar o potencial revolucionrio que lhe
inerente, atravs de um processo no qual, por assim dizer, a dimenso
contraditria mesma do capitalismo se ver institucionalizada e os arranjos
institucionais da democracia viro a conter como ponto focal um
compromisso garantidor do prprio capitalismo.
Ao salientar a excepcionalidade da acomodao democrtica estvel
na vigncia do capitalismo e o carter de garantia deste que o compromisso
democrtico assume, o diagnstico esboado importa, como parece claro,
em dar razo a certas avaliaes clssicas, que autores liberais do sculo
XIX compartilhavam com Marx, nas quais se afirma a existncia de uma
incompatibilidade fundamental entre o capitalismo e a democracia poltica
9
.
Do lado simptico ao marxismo, tais avaliaes se distinguem pela nfase
a qual, ademais, tem tido sua acuidade corroborada nas anlises de autores
que esto longe de identificar-se como marxistas em certo trao que seria
um componente decisivo do prprio sistema capitalista como tal e que
marcaria inevitavelmente os arranjos polticos em qualquer sociedade
capitalista: o que tem sido chamado a dependncia estrutural do estado e da
sociedade capitalistas perante o capital
10
. Essa dependncia expressa
sobretudo o fato de que, seja qual for a aparelhagem poltico-institucional
estabelecida, a vigncia do capitalismo, com a propriedade privada dos
instrumentos de produo, mantm nas mos dos capitalistas as decises
relativas a investimentos, as quais condicionam de maneira crucial o nvel

9
Veja-se Claus Offe, A Democracia Partidria Competitiva e o Welfare State
Keynesiano: Fatores de Estabilidade e Desorganizao, em Claus Offe, Problemas
Estruturais do Estado Capitalista, Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro, 1984, onde se destaca a
convergncia, a respeito, entre o pensamento de Marx e o de autores como Mill e
Tocqueville.
10
A elaborao da ideia da dependncia estrutural da sociedade capitalista perante o capital e
seus desdobramentos relativamente ao estado pode ser encontrada em Claus Offe e Volker
Ronge, Teses sobre a Fundamentao do Conceito de Estado Capitalista e sobre a
Pesquisa Poltica de Orientao Materialista, em Offe, Problemas Estruturais, bem como
em Adam Przeworski, Capitalism and Social Democracy, Nova York, Cambridge University
Press, 1985, e especialmente em Adam Przeworski, The State and the Economy under
Capitalism, manuscrito, Universidade de Chicago, 1988 (publicado posteriormente em
portugus como Estado e Economia no Capitalismo, Rio de Janeiro, Relume-Dumar,
1995), onde o autor termina por questionar a existncia de tal dependncia. Anlise
substancialmente convergente por parte de um autor no ligado ao marxismo tem-se em
Charles Lindblom, Poltica e Mercados, Rio de Janeiro, Zahar, 1979.


364
de atividade econmica e tm consequncias em termos de
constrangimentos diretos e indiretos que permeiam toda a estrutura
socioeconmica e poltica. Assim, o que o compromisso democrtico
realiza o apaziguamento, em certos aspectos importantes, das
consequncias que derivam dessa dependncia estrutural. Tal
apaziguamento se d em conexo com a contrapartida que os interesses
capitalistas concedem para a viabilizao do compromisso, ou seja, a
aceitao de padres de atuao do estado em que ele se mostra
relativamente autnomo perante a estrutura fundamental de poder social
e, em funo da sensibilidade que a operao de mecanismos democrtico-
eleitorais lhe impe, se torna o agente decisivo de formas de democracia
social que, sendo significativas o bastante para neutralizar o impulso
reivindicante e potencialmente revolucionrio dos setores populares
politicamente mobilizados, ficam aqum da promessa de igualdade mais
radical contida nas propostas socialistas
11
.
2. Cidadania, direitos do cidado e virtude cvica
A forma em que se realiza mais cabalmente o compromisso
democrtico nos termos indicados , naturalmente, a do welfare state, cujo
desenvolvimento marca a vida dos pases democrticos especialmente nas
dcadas posteriores Segunda Guerra Mundial. Do ponto de vista das
complicaes ou contradies inerentes ao processo global acima descrito
em breves linhas, surge o problema da avaliao do significado geral do
welfare state.
A imagem provavelmente dominante das atividades que caracterizam
o welfare state concebe-o como uma espcie de transbordamento do
processo de desenvolvimento capitalista, em que a abundncia de recursos
produzida pelo amadurecimento do capitalismo em determinados pases
permitiria o aparecimento de um estado-providncia marcado por
preocupaes distributivistas e pelo empenho de assegurar o acesso amplo a

11
Em Capitalism and Social Democracy, Przeworski explora com vigor a articulao entre a
noo de dependncia estrutural do estado perante o capital e a concepo da democracia
poltica como um compromisso. Vejam-se tambm J.-A. Bergougnoux e B. Manin, La
Social-democratie ou le Compromis, Paris, PUF, 1979; e P. Rosanvallon, La Crise de ltat
Providence, Paris, ditions du Seuil, 1981.


365
bens de sade, educao etc. Essa imagem convergente com certa
concepo clssica do desenvolvimento da ideia de cidadania, devida a T.
H. Marshall, na qual a consagrao dos direitos sociais surge como a
culminao tardia de um processo no qual se d previamente a afirmao
dos direitos civis e dos direitos polticos. No paradigmal caso ingls, a
afirmao desses diferentes direitos vista por Marshall como ocorrendo
sucessivamente nos sculos XVIII (civis), XIX (polticos) e XX (sociais)
12
.
Por contraste com essa perspectiva, contudo, outras anlises, entre as
quais cabe destacar as realizadas por Claus Offe na linha de trabalhos
anteriores de Karl Polanyi, assinalam no welfare state o carter de
necessidade funcional do prprio capitalismo como tal, pretendendo ser
esta a razo pela qual as atividades correspondentes se executam, com
maior ou menor intensidade e xito, desde os primrdios do
desenvolvimento capitalista
13
. Por outras palavras: as prticas relativas
poltica social, ao invs de representarem algo como um colorido adicional
e de alguma forma acidental adquirido pelo estado num processo de
desenvolvimento capitalista cuja lgica de mercado lhes seria alheia, na
verdade constituem um contraponto no-mercantil inerente a essa lgica
mesma. Trata-se aqui, percebe-se, de ideia claramente afim que se exps
acima com respeito ligao entre o capitalismo e o prprio aparecimento
do problema da democracia social. A questo se articula, por outro lado,
com importante vertente da discusso relativa ao welfare state, na qual este
avaliado na tica dos problemas da legitimao da organizao
sociopoltica correspondente ao capitalismo avanado por contraste com
outras.
O ponto principal pode ser enunciado por referncia s ideias de
Marshall recm-mencionadas. Como se acaba de assinalar, Marshall v no
desenvolvimento da cidadania que culmina com a afirmao madura do
welfare state antes de tudo um processo de conquista e expanso de direitos
do cidado. O foco da abordagem de Marshall explicitamente o da
cidadania como um status fundado no reconhecimento de direitos, por
contraste com as prestaes e contraprestaes prprias do mercado.

12
T. H. Marshall, Citizenship and Social Class, em Class, Citizenship, and Social
Development, Nova York, Doubleday, 1965.
13
Veja-se, por exemplo, Claus Offe, Contradictions of the Welfare State (editado por John
Keane), Cambridge, Mass., The MIT Press, 1985, especialmente pp. 263 ss.


366
Surge, porm, certa indagao referida a um tema central da filosofia
poltica de todos os tempos, a qual retomada por alguns autores no ngulo
especfico dos problemas postos pela operao do welfare state: a saber, a
de como caberia ver, em conexo com o desenvolvimento da cidadania, a
questo das responsabilidades ou dos deveres do cidado
14
. Considerar tal
tema equivale a aprofundar o exame do papel a ser desempenhado por um
fator de natureza tica nas relaes do indivduo com o estado e a
coletividade. Naturalmente, esse fator j se acha em jogo no que se refere
aos direitos do cidado; com a ideia da responsabilidade do cidado, porm,
introduz-se a noo de civismo ou de virtude cvica, isto , de certas
inclinaes subjetivas que caracterizariam o cidado como membro de uma
coletividade que lhe fornece, entre outras coisas, a prpria identidade
pessoal e que deve, portanto, merecer dele uma disposio zelosa e
responsvel. Tal ideia no se acha contida na concepo do cidado como
mero titular de direitos. Se se destaca o aspecto da relao do indivduo
especificamente com o estado, a postura cvica indicada redundaria
precisamente no reconhecimento, pelo indivduo, da legitimidade do estado
como suposto agente da coletividade como tal, legitimidade esta de que ele
desfrutaria de maneira independente, em algum grau, do carter de
provedor de benefcios que se associa com a imagem do estado na
concepo de cidadania plena de Marshall. Em contraste, autores como
Habermas, por exemplo, tm apontado a crise de legitimidade que se daria
conjuntamente com a expanso do welfare state nos pases de capitalismo
avanado, onde o status e a postura idealizada do cidado se vem
substitudos, como diz Kelly, pela condio e a perspectiva do cliente,
configurando-se uma espcie de cidadania negativa
15
. Tudo se passaria
como se o xito mesmo do welfare state resultasse em introduzir um
elemento de mercado na prpria condio de cidado, aviltando, de certa
forma, a nobreza do status que lhe corresponde.
Cabe realar certos matizes importantes nas relaes desse aspecto
subjetivo com outros at aqui considerados. Note-se que o elemento
subjetivo requerido para a legitimidade aparece usualmente, na literatura

14
Veja-se, por exemplo, George Armstrong Kelly, Who Needs a Theory of Citizenship?,
Daedalus, Outono de 1979, 37-54 (v. 108, n. 4 dos Proceedings of the American Academy of
Arts and Sciences).
15
Jurgen Habermas, Legitimation Crisis, Boston, Beacon Press, 1975; Kelly, Who Needs a
Theory of Citizenship?, especialmente p. 32.


367
pertinente, associado com a vigncia (a sobrevivncia) de traos que
corresponderiam antes a formas sociais e polticas tradicionais. Em Kelly,
por exemplo, a perspectiva cvica definida sobretudo por referncia ao
caso do cidado da plis clssica, onde j a dimenso reduzida da
coletividade e, como consequncia, a forma intensa e direta de insero do
indivduo na vida social e poltica tenderiam a tornar singularmente
significativos e profundos os vnculos entre a comunidade e o prprio
sentido da identidade pessoal. Assim se via favorecida, supostamente, a
cidadania caracterizada pelos traos de responsabilidade coletiva, virtude
cvica e mesmo herosmo: dulce et decorum est pro patria mori, diz a
mxima lembrada por Kelly como expresso apta do ethos que a prevalece.
Posteriormente, os movimentos nacionalistas, especialmente do sculo
XIX, teriam tratado de reproduzir o mesmo ethos em conexo com a
constituio ou consolidao das entidades nacionais modernas de grandes
dimenses, e os traos da cidadania negativa que se apontam em
correspondncia com o amadurecimento do welfare state aparecem, de
alguma forma, como o fracasso do esforo de construo de uma
conscincia cvica que aqueles movimentos conteriam, ao menos em leitura
benevolente
16
.
Contudo, se se tem em vista o contexto representado pela emergncia
e expanso do capitalismo de que acima se tratou, bem como as
contradies que o marcam, a avaliao desse aspecto subjetivo se v
cercada de ambiguidades. Naturalmente, de um ponto de vista
internacionalista ou universalista, a identificao com a coletividade
nacional pode ser questionada como parcialidade atica. Mas mesmo se se
toma o estado-nao como a referncia coletiva mais ampla, necessrio
destacar que aquilo que surge como virtude cvica na perspectiva da
identidade coletiva abrangente (nacional) pode mostrar-se, do ponto de
vista de possveis focos alternativos de definio de identidades coletivas
(tais como os que correspondem s classes sociais enquanto grupos ao
menos virtuais ou latentes), antes como manipulao e controle
ideolgico por parte das categorias ou classes dominantes. Em particular, a
presena vigorosa do elemento de identidade no processo poltico, se afim
proposta de uma cidadania capaz de mostrar-se nacionalmente virtuosa
ou cvica (patritica) nos casos em que envolva a fuso entre o sentido da

16
Kelly, Who Needs a Theory of Citizenship?, pp. 28 e 29.


368
identidade pessoal e a referncia nacional, igualmente afim, desde que o
foco da identidade se desloque para o nvel de coletividades parciais de
algum tipo (classes, grupos tnicos etc.), ocorrncia de posturas
reivindicantes e eventualmente beligerantes ou revolucionrias dentro da
coletividade nacional, posturas estas que tendero a ser marcadas por traos
de rigidez e irredutibilidade. Por contraste, a adeso a um pragmatismo afim
postura do cliente de que fala Kelly obviamente favorece a disposio
negociao e tolerncia e, tudo somado, dificilmente haveria como
lamentar que o compromisso democrtico, do qual as polticas sociais do
welfare state so parte essencial, represente tambm um contexto favorvel
quela postura. Assim, ocorrem aqui certos trade-offs aos quais, tudo
indica, no h como escapar. E a implantao do compromisso democrtico
efetivo redunda, em ampla medida, na instaurao de uma espcie de
mercado poltico o que est longe de significar que a vigncia deste,
como alis a de qualquer mercado, possa prescindir de algum grau de
equilbrio e autoconteno por parte dos atores envolvidos e basear-se na
simples afirmao desenfreada dos interesses. Pois, como vimos antes, o
jogo desenfreado dos interesses no produz seno o pretorianismo do
problema constitucional no resolvido, quer em sua face populista e
fisiolgica ou em sua exacerbao autoritria e militarista.
No contexto representado pelo jogo entre a dimenso de direitos e a
dimenso de deveres da cidadania, bem como pelos trade-offs recm-
mencionados, ressalta certa ambivalncia bsica que distingue a prpria
ideia geral de cidadania tomada como ideal normativo. Assim, o ideal de
cidadania envolve, por um lado, um elemento igualitrio e consensualista
correspondente ao compartilhamento do status resultante da insero numa
comunidade, elemento este ao qual correspondem as virtudes solidrias e
cvicas e os deveres ou responsabilidades do cidado. Mas ele envolve
tambm irrecusavelmente certo elemento de afirmao autnoma de cada
membro individual da coletividade e aqui se trata de algo que
latentemente conflitual antes que solidrio ou convergente
17
. Na verdade,

17
Kelly (Who Needs a Theory of Citizenship?, pp. 29-31) contrape dimenso cvica de
que se falou antes a dimenso civil, vista como correspondendo no apenas afirmao
dos direitos liberais (chamada civil I), mas tambm postura de reivindicao dos direitos
sociais que ocorre com a expanso do welfare state (civil II). Seria talvez possvel
sustentar que o civil assim entendido o elemento especificamente moderno da cidadania,
por contraste com o carter tradicional do cvico.


369
possvel dizer que essa ambivalncia caracterstica da prpria poltica
como tal, envolvendo a tenso permanente entre a afirmao instrumental
dos interesses (no limite, dos interesses individuais) e a definio de focos
de solidariedade e de identidades coletivas em diferentes escalas (de cujo
convvio resulta tambm a definio de interesses coletivos). O grande
desafio defrontado no processo poltico moderno pode ser visto como
correspondendo justamente conciliao das tenses que da resultam, de
forma a atender demanda contraditria de que a cidadania seja
simultaneamente um foco de convivncia igualitria e solidria dos agentes
sociais e uma arena para a afirmao autnoma de objetivos ou interesses
de qualquer natureza
18
.
3. O corporativismo
H ainda, porm, outra ramificao da temtica geral na qual se
introduz uma questo de grande importncia para nossos propsitos. Trata-
se da questo do corporativismo. Com efeito, impossvel dar conta,
mesmo precariamente, das discusses contemporneas relacionadas com o
welfare state sem que a questo do corporativismo seja introduzida. Pois a
expanso e o amadurecimento do welfare state se do de maneira
concomitante e em ntima conexo com a redefinio das formas de se
fazerem presentes junto ao estado os interesses brotados da sociedade
civil. Dessa redefinio resulta a substituio dos padres pluralistas
clssicos, em que os ncleos sociais de interesses de toda natureza
buscavam organizar-se de maneira autnoma perante o estado (sendo
mesmo s vezes hostilizados pelo estado, como se d com frequncia no
caso de associaes sindicais ou partidrias ligadas aos trabalhadores), por
mecanismos em que, ao contrrio, tais interesses se articulam com o estado,
no arranjo que tem sido designado como neocorporativismo. Em
particular, caracterstica desse arranjo a criao de uma esfera extra-
parlamentar de decises nas quais a burocracia estatal se junta com as
lideranas de associaes empresariais e sindicatos de trabalhadores para
deliberar sobre questes de poltica econmica e social de grande
importncia. Tal articulao se d em circunstncias em que a uno trazida

18
Veja-se Fbio W. Reis, Solidariedade, Interesses e Desenvolvimento Poltico, neste
volume.


370
pelo estado tende a resultar, do ponto de vista dos sindicatos de
trabalhadores, na atribuio de um status semipblico aos sindicatos
admitidos ao crculo corporativo de deliberao, bem como no monoplio
da representao das categorias correspondentes
19
.
A atitude predominante na literatura relativa ao neocorporativismo
envolve reservas importantes no que se refere ao significado a ser atribudo
ao fenmeno do ponto de vista da democracia como desiderato. Traos
como a propenso criao de monoplios e a reduzida visibilidade ou o
carter semiclandestino das formas tpicas de processamento de decises
nas estruturas corporativas aparecem como caractersticas antidemocrticas,
e portanto como motivo de preocupao. Mas diversas ponderaes se
impem a respeito.
Em primeiro lugar, cumpre reconhecer o carter inelutvel da busca
de aproximao com o estado por parte dos interesses correspondentes aos
trabalhadores, como resultado direto do fato mesmo de que tais interesses
se empenhem num esforo organizacional ou de produo de poder para
uso prprio. No caso em que a atuao organizada dos trabalhadores se
oriente revolucionariamente, o objetivo dessa atuao ser, naturalmente, o
controle direto e total do aparelho do estado. Mas tambm na hiptese de
que o compromisso democrtico se instaure, a busca de eficcia na atuao
das organizaes de trabalhadores em defesa de seus interesses na vigncia
do capitalismo ao visar, como corresponde a qualquer organizao como
tal, ao controle das condies que se do no ambiente em que atuam ter
no estado, como ator de cujo comportamento decorrem consequncias
potencialmente cruciais, um alvo bvio. Se no cabe tomar de assalto o
estado, cumpre, tanto quanto possvel, penetr-lo. , assim, em boa medida,
a mesma lgica do mercado poltico acima salientada que se encontra em
operao no processo de corporativizao. Como assinala Norberto
Bobbio a propsito da mesma temtica geral, numa perspectiva que pode
ser vinculada a Max Weber, trata-se a da lgica em que um empresariado

19
Parece suprfluo introduzir extensas referncias enorme literatura mais ou menos recente
sobre corporativismo e neocorporativismo. Mencionarei apenas o artigo clssico de Philippe
Schmitter, Still the Century of Corporatism?, Review of Politics, vol. 36, no. 1, 1974; e o
volume editado por Suzanne Berger, Organizing Interests in Western Europe: Pluralism,
Corporatism, and the Transformation of Politics, Nova York, Cambridge University Press,
1981.


371
poltico promove os interesses de diferentes clientelas e corporativismo e
welfare state surgem um e outro como consequncia da prpria dinmica da
democracia e de sua lgica de mercado poltico
20
.
H mais, porm. Um trao decisivo da dependncia estrutural perante
o capital que antes se apontou como caracterstica do estado capitalista
consiste em que este no tem como deixar de ser sensvel aos interesses do
capital e sempre aberto ao contato com os capitalistas, seja de maneira
ostensiva ou informal e semiclandestina. Por outras palavras: sem que seja
necessrio aderir a uma viso conspiratria do jogo poltico que tem lugar
na vigncia do capitalismo, cumpre reconhecer a fatalidade da articulao
corporativa do empresariado com a burocracia estatal. Essa articulao
ocorre, sem dvida (por meio dos anis burocrticos do conhecido
diagnstico de Fernando Henrique Cardoso)
21
, nas condies prprias de
regimes autoritrios como o que esteve em vigor no Brasil at h pouco,
regimes estes nos quais, como vimos, se extremam as afinidades capital-
estado que o compromisso democrtico mitiga ou atenua. Mas ela ocorre
tambm, mesmo em condies em que a democracia se encontra implantada
e consolidada, na mirade de formas de contato e consulta que a burocracia
estatal deve permanentemente manter com os meios empresariais
22
. E da
maior importncia assinalar que a articulao corporativa com o estado
que necessariamente se d pelo lado empresarial provavelmente mesmo
uma condio para a implantao e a estabilidade do prprio compromisso
democrtico como tal.
Com efeito, pode-se pretender que a democracia (burguesa...),
envolvendo como envolve a dependncia estrutural perante o capital, est
normalmente associada com algum tipo de hegemonia ideolgica do
empresariado junto sociedade em geral e aos prprios setores populares,

20
Cf. Norberto Bobbio, O Futuro da Democracia, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1986, pp. 122
ss.
21
Fernando Henrique Cardoso, Autoritarismo e Democratizao, Rio de Janeiro, Paz e
Terra, 1975, captulo VI.
22
Lindblom fornece profusa descrio das formas assumidas pela ligao entre o
empresariado e o estado nos pases capitalistas avanados em Poltica e Mercados.
Naturalmente, muitos antecessores podem ser apontados na literatura de cincias sociais com
respeito a aspectos diversos da mesma temtica. Mencionemos a noo de tecnoestrutura
elaborada por John K. Galbraith em The New Industrial State, Nova York, The New
American Library, 1968.


372
trazendo aos empresrios certa respeitabilidade e ascendncia. Mas isso est
longe de significar, como pretendem alguns, que as condies em que se d
o compromisso democrtico estvel sejam aquelas em que tal ascendncia
ou hegemonia do empresariado se traduza na capacidade, por parte dele, de
organizar-se por si mesmo no plano poltico-partidrio e disputar eleies
com perspectivas regulares de xito, chegando assim ao controle do estado
pela via eleitoral-parlamentar
23
. No s a dependncia estrutural perante o
capital no se identifica com a hegemonia ideolgica do empresariado nem
a exige, como tambm a hegemonia ideolgica no tem por que ser
entendida como envolvendo o predomnio poltico-eleitoral. E os efeitos da
dependncia estrutural se podem fazer sentir plenamente provavelmente
mesmo no plano ideolgico ou da psicologia coletiva de maneira
independente do xito no plano da atuao eleitoral e partidria. claro que
o empresariado influencia de muitas maneiras o processo eleitoral e a arena
parlamentar, incluindo a mobilizao de recursos financeiros e a
constituio de poderosos grupos de presso. Mas a forma em que
tipicamente o compromisso democrtico se estabiliza envolve a tendncia
ao xito eleitoral prolongado de partidos trabalhistas ou populares e
mesmo de partidos originalmente revolucionrios, que assim se
eleitoralizam e se tornam parte e fator do processo de desradicalizao
da classe trabalhadora e de acomodao democrtica do jogo poltico
24
. Em

23
Um exemplo da perspectiva que associa a hegemonia burguesa ou empresarial com a
atuao no plano da sociedade civil e atravs de partidos prprios e com o controle do
estado por esta via se tem em Fernando Henrique Cardoso, O Papel dos Empresrios no
Processo de Transio, Dados, v. 26, n. 1, 1983, p. 24.
24
Veja-se especialmente Adam Przeworski, Paper Stones: A History of Electoral Socialism,
Chicago, The University of Chicago Press, 1986, para o exame minucioso da participao
eleitoral dos partidos socialistas europeus. Uma clara corroborao das precrias
perspectivas eleitorais do empresariado se tem no caso do Brasil, onde a frustrao sempre
renovada da expectativa do establishment socioeconmico no sentido de que possa controlar
o processo eleitoral e seus resultados tem sido um dos componentes decisivos da
instabilidade pretoriana. Apesar de que as massas populares brasileiras, caracterizadas em
sua grande maioria por intensa privao econmica e intelectual, no tenham representado
ainda um terreno propcio penetrao estvel de um partido popular de cunho ideolgico, a
opo do eleitorado popular dirige-se consistentemente para as lideranas ou partidos que
conseguem apresentar-se de maneira convincente como correspondendo ao lado popular
do espectro poltico ainda que, dada a falta de sofisticao ideolgica na percepo desse
espectro, as preferncias venham, de uma eleio a outra, a recair sobre figuras diversas e s
vezes contrastantes quando avaliadas em termos de categorias polticas convencionais. Por
outras palavras: o populismo, com sua fluidez prpria, continua sem dvida a compor as


373
condies normais, portanto, o pronto e gil acesso do empresariado ao
estado em termos corporativos, eventualmente informais e pouco
ostensivos, surge como um elemento das concesses e contrapartidas que
compem e viabilizam o compromisso democrtico, e dificilmente se
poderia esperar contar com a aquiescncia empresarial a tal compromisso
em condies em que se tratasse de neutralizar de vez a operao dos
mecanismos corporativos pois isso representaria, em boa medida, a
tentativa de neutralizar a lgica mesma do capitalismo, e redundaria na
reabertura do problema constitucional. Por outro lado, o envolvimento dos
interesses trabalhistas e suas lideranas nos mecanismos de entendimento
corporativo com o estado no representa, mesmo do ponto de vista
empresarial, seno o desaguadouro natural do processo que assim se
caracteriza enquanto que, do ponto de vista dos prprios trabalhadores,
ele representar, se excluda a opo revolucionria, uma forma
complementar de assegurar a atenuao do vis correspondente inevitvel
abertura burocrtica e informal do estado aos capitalistas, e assim de
garantir maior autonomia do estado perante estes ltimos e maior
democracia.
4. Proteo social no Brasil e as ambiguidades da cidadania
O exame da literatura dedicada ao tema da poltica social e
previdenciria no Brasil revela-se especialmente til para a avaliao da
relevncia e das possveis consequncias das confuses relacionadas com as
questes discutidas acima. Essa literatura fortemente marcada pela
preocupao com o problema do corporativismo e pelos preconceitos que o
cercam. Sendo um tema saliente das discusses ligadas ao estado no Brasil,
o corporativismo tambm um ponto notvel de convergncia e acordo
pois todos concordam em conden-lo. A ideia de corporativismo se acha
estreitamente ligada, no Brasil, com os traos ditatoriais e semifascistas do

incertezas e riscos de que o processo eleitoral tende a revestir-se aos olhos das elites
socioeconmicas. Anlises mais elaboradas de dados pertinentes para o perodo autoritrio
de ps-64 podem ser encontradas em Fbio W. Reis (organizador), Os Partidos e o Regime:
A Lgica do Processo Eleitoral Brasileiro, So Paulo, Smbolo, 1978; ver tambm
Partidos, Ideologia e Consolidao Democrtica, em Fbio W. Reis e Guillermo
ODonnell (organizadores), A Democracia no Brasil: Dilemas e Perspectivas, So Paulo,
Vrtice, 1988.


374
Estado Novo de Getlio Vargas, e a expresso corporativismo significa
antes de mais nada controle autoritrio por parte do estado embora seja
tambm usual um outro sentido igualmente negativo da palavra, que se
refere defesa egosta e mope de interesses estreitos, particularmente de
categorias ocupacionais.
Seja como for, no que diz respeito especificamente poltica social,
uma forma em que se expressa o que a abordagem tpica da literatura
contm de equvoco o festejado rtulo de cidadania regulada cunhado
por Wanderley Guilherme dos Santos para referir-se a um suposto
ingrediente de manipulao e controle por parte do estado, trao este que
seria caracterstico da expanso da cidadania ocorrida no Brasil na esteira
da revoluo de 1930
25
. O ponto central da caracterizao que faz Santos da
cidadania regulada diz respeito justamente ao acoplamento da ideia de
cidadania (e dos direitos a ela correspondentes, incluindo-se com destaque
os relativos poltica previdenciria) a traos relacionados com a
ocorrncia de corporativismo: assinala ele que se trata de um conceito de
cidadania cujas razes se encontram num sistema de estratificao
ocupacional (...) definido por norma legal, e que a regulamentao das
profisses, a carteira profissional e o sindicato pblico so os trs
parmetros no interior dos quais passa a definir-se a cidadania
26
. Um dos
elementos destacados a respeito o de que, ao reconhecer o estado
brasileiro, com a criao dos institutos de aposentadoria e penses na
dcada de 30, alguns dos princpios que informavam o sistema (...), como
por exemplo a vinculao dos benefcios s contribuies passadas, e ao
admitir tratamento diferenciado em termos de salrios, de acordo com a
categoria profissional, consagrou-se na prtica a desigualdade dos
benefcios previdencirios dispensados aos cidados estratificados em
categorias profissionais
27
.
As confuses se mostram em conexo com vrios aspectos dessa
abordagem. Para comear, o uso da expresso cidadania regulada, com a
conotao negativa que adquire ao associar-se com ideias como
estratificao e desigualdade, sugere claramente uma condio alternativa, e

25
Wanderley Guilherme dos Santos, Cidadania e Justia, Rio de Janeiro, Editora Campus,
1979, pp. 74 e seguintes.
26
Ibid., pp. 75 e 76.
27
Ibid., p. 77.


375
supostamente normal ou boa, em que a cidadania seria livre de
regulaes pelo estado. Contudo, patente que o desenvolvimento da
cidadania envolve sempre, ao contrrio, crescente regulao. Tal ideia no
parece aberta a disputas no que diz respeito ao componente civil ou
liberal da cidadania, com relao ao qual inegvel a crucialidade do
aspecto de juridificao das relaes sociais que Blandine Barret-Kriegel
destaca em volume de alguns anos atrs
28
. Mas ela se sustenta igualmente
para os aspectos polticos e sociais da cidadania, na linguagem
marshalliana que se tornou convencional. Deixemos de lado a questo dos
deveres ou obrigaes como componente da ideia geral de cidadania,
componente este que inevitavelmente se liga com a ideia de um
disciplinamento legal da conduta dos cidados e que se aplica,
naturalmente, em qualquer das esferas ou dimenses da cidadania; mesmo
se reduzimos o exame do problema apenas ao lado dos direitos do cidado,
bem claro que a expanso de tais direitos de uma esfera a outra envolve a
necessidade de consagr-los legalmente e de trazer o estado a respald-los,
o que vai bem alm do aspecto mais bvio dos encargos de natureza nova
que a dimenso social da cidadania tende a acarretar para o estado como
agente direto na produo de certos bens e servios. Ainda que cada passo
contenha sempre um elemento de regulao do estado, que adquire ele
prprio obrigaes com o enriquecimento democrtico da cidadania, cada
passo significar tambm necessariamente o incremento da regulao pelo
estado no cumprimento de tais obrigaes.
Resta, ento, quanto noo de cidadania regulada, o aspecto de
possvel controle ou manipulao por um estado caracterizado como
propriamente autoritrio. Mas as dificuldades continuam. Em primeiro
lugar, d-se o fato de que, pelo menos desde a experincia bismarckista na
Alemanha, iniciativas que resultaram bem-sucedidas e de grande alcance na
rea da poltica social com frequncia ocorreram no quadro de regimes
politicamente autoritrios incluindo-se a, naturalmente, a prpria
expanso da previdncia social brasileira no ps-64. Alm disso, preciso
questionar a ligao estabelecida por Santos entre o aspecto de manipulao
autoritria, por um lado, e, por outro, os traos de corporativismo na forma
que assumem na caracterizao reproduzida, com suas consequncias
estratificantes do ponto de vista ocupacional.

28
Blandine Barret-Kriegel, Ltat et ses Esclaves, Paris, Calmann-Lvy, 1979.


376
Note-se que a se encontra envolvido o fundamento mesmo da
distino usualmente estabelecida entre certas categorias de poltica de
proteo social: seguro social versus assistncia social, ou previdncia
versus assistncia etc. Ora, duas ponderaes se impem a respeito. Por um
lado, o mecanismo ocupacionalmente estratificante destacado por Santos
corresponde claramente categoria do seguro social, onde os benefcios so
proporcionais contribuio paga pelo segurado, categoria esta que
continua a existir como uma forma de proteo social entre outras mesmo
em sociedades democrticas. difcil perceber por que, a rigor, o fato de
que comece por a a atuao de um estado que passa a operar na rea da
proteo social deva merecer avaliao negativa, especialmente numa
perspectiva sociocientfica que se suporia atenta para o condicionamento
que a interao entre categorias sociais diversas e a capacidade diferencial
de presso das vrias categorias ocupacionais exercem sobre as feies
exibidas pelo estado. Por outro lado, os tipos de proteo social
mencionados (seguro social, previdncia, assistncia) so fonte permanente
de confuses e ambiguidades quanto a suas relaes com a ideia geral de
cidadania na literatura pertinente, e a abordagem de Santos pode ser vista
como apenas mais uma expresso de tais confuses.
A dimenso bsica subjacente s vrias perspectivas a respeito
certamente se vincula concepo de Marshall da cidadania como um
status que garante direitos, por contraste com os mecanismos do mercado.
Dado esse cho comum, porm, os equvocos se multiplicam.
James Malloy, por exemplo, tratando das origens da previdncia
social brasileira, contrape a ideia do seguro social, fundado numa
relao contratual e em contribuies diferenciadas dos segurados, noo
de previdncia social, assimilada ideia de direito inerente ao status de
cidado (ou, segundo ele, tambm ao status de trabalhador, o que no ajuda
a tornar as coisas mais claras); alm disso, de maneira perfeitamente
paralela posio adotada depois por Wanderley Guilherme dos Santos,
Malloy avalia negativamente o fato de a poltica previdenciria no Brasil
no ter evoludo para uma concepo de previdncia social, mas para uma


377
concepo de desigualdade inerente, um seguro social imposto pelo estado
e apenas aplicvel aos empregados ativos
29
.
J Ernesto Isuani reserva o termo previdncia social para a
cobertura dada aos setores sociais pertencentes ao mercado de trabalho
urbano formal, onde os benefcios so um direito adquirido atravs de
contribuies efetuadas; em contraste, chama de assistncia social
aquela assistncia que prestada a doentes, idosos, deficientes e aos
necessitados em geral que no pertenam ao sistema de previdncia social.
De maneira significativa, considera cidadania de primeira classe a dos
setores cobertos pela previdncia e de segunda classe a dos que
dependem da assistncia pblica e da caridade dos setores privados
30
. Se
a variao no significado da expresso previdncia social em comparao
com Malloy por si sugestiva, bem mais revelador o fato de que a ideia
mesma de cidadania, que em Malloy corresponde a um status
universalmente compartilhado pelos membros da coletividade, em Isuani
vista como mais plenamente realizada justamente no caso daqueles que no
dependem desse status para o acesso a certos bens, pois podem contar para
isso com recursos oriundos de sua insero no mercado: naturalmente, isso
redunda em privilegiar os mecanismos de mercado para a prpria definio
da cidadania.
Finalmente, oscilaes anlogas e interpretaes igualmente
equvocas podem ser encontradas em anlises da poltica social brasileira
realizadas por Snia Fleury Teixeira. Por um lado, distinguindo entre
assistncia social, seguro social e estado de bem-estar social como
modalidades de proteo social, a autora comea por atribuir carter
marcadamente negativo assistncia social, vista em termos semelhantes
caracterizao que dela faz Isuani; em seguida, porm, a prestao de
assistncia social includa entre os traos prprios da modalidade
correspondente ao estado de bem-estar social, onde se d a cidadania
plena. Por outro lado, o seguro social, se visto negativamente, maneira
de Santos, como cidadania regulada, tambm descrito em tom
claramente positivo como correspondendo quela condio na qual a

29
James M. Malloy, Previdncia Social e Classe Operria no Brasil, Estudos Cebrap, no.
15, janeiro/fevereiro/maro de 1976, p. 118.
30
Ernesto A. Isuani, Previdncia e Assistncia Social na Amrica Latina: Limites
Estruturais e Mudanas Necessrias, Dados, vol. 27, no. 3, 1984, pp. 307 e 308.


378
classe operria reconhecida como ator qualificado na ordem poltica e
econmica
31
.
Em todos esses casos, v-se que defrontamos sempre a mesma
ambivalncia acima apontada como inerente ideia de cidadania tal como
circula na literatura sociocientfica e de filosofia poltica: cidadania real
em princpio aquela condio em que os membros da coletividade se
afirmam por si mesmos mas a necessidade de lidar com o caso dos que
no podem afirmar-se por si mesmos leva a que a noo seja reformulada
para incluir, a contragosto, um inevitvel ingrediente paternalista, que seria
inerente prpria ideia de proteo social e dimenso social, como tal,
da cidadania. E o cidado por excelncia, se inicialmente o titular de
direitos que so exercitados na atuao privada e que, se necessrio, so
afirmados contra o estado (e contra os demais), torna-se em seguida aquele
que reconhece suas responsabilidades perante a coletividade (em particular
perante os membros destitudos da coletividade) e que se dispe a outorgar
ao estado os recursos e a autoridade necessrios a agir no interesse da
coletividade. Mas a literatura em exame no se coloca jamais a questo de
se e como as implicaes contraditrias que derivam dos pressupostos
contrastantes envolvidos (e que remetem a difceis polmicas, como as que
se do em torno das perspectivas doutrinrias do contratualismo e do
utilitarismo) podem efetivamente conciliar-se. Da que se confunda na
avaliao de situaes concretas que procura examinar, e se entregue a
denncias de significao equvoca. Se voltamos a Santos e cidadania
regulada, por um lado se pretende, naturalmente, que a cidadania venha a
ser no regulada; por outro, contudo, critica-se que as disposies
instauradas pelo estado simplesmente consagrem diferenas que vm do
mercado ou seja, pede-se mais regulao...
5. Cidados, clientes e democracia
Por contraste com as confuses e hesitaes indicadas, a perspectiva
apta a fazer frente aos desafios analticos e prticos postos pela questo da
democracia social no contexto pretoriano do capitalismo subdesenvolvido
exige que sejam encaradas com lucidez as ambivalncias que cercam os

31
Snia Maria Fleury Teixeira, Previdncia versus Assistncia na Poltica Social
Brasileira, Dados, vol. 27, no. 3, 1984, p. 341.


379
problemas, para que se possa atuar sem o embarao adicional dos muitos
preconceitos que presentemente os sobrecarregam. Tomaremos de novo
como referncia exemplar, para a concluso destas notas, a realidade
brasileira. A recomendao que nos parece derivar do diagnstico acurado
dela em conjugao com a perspectiva resultante da discusso anterior
sustentaria que, sendo necessrio construir no Brasil um welfare state digno
do nome, o xito nessa tarefa impe o reconhecimento do forte ingrediente
paternalista que a atuao do estado dever conter, bem como da
convenincia ou mesmo necessidade de reformulao do estado em direo
que envolve em contraste com a denncia usual do corporativismo o
desenvolvimento e o aperfeioamento institucional dos mecanismos de
articulao corporativa entre estado e sociedade.
Com efeito, patente, nas condies brasileiras, o sentido em que a
precariedade da incorporao socioeconmica das massas se vincula com a
precariedade da penetrao e afirmao dos mecanismos de mercado ou
com o carter limitado e parcial da afirmao do prprio capitalismo. Em
correspondncia com isso, as caractersticas de grande desigualdade de
condies gerais de vida que marcam a estrutura social do pas se fazem
acompanhar, no plano sociopsicolgico, de traos que esto longe de
evidenciar os efeitos corrosivos e igualitrios anteriormente atribudos
vigncia mais plena do princpio do mercado. Antes, as desigualdades
objetivas ou materiais se ligam com a carncia de um sentimento
generalizado e efetivo de igualdade bsica que se estendesse atravs das
fronteiras das categorias que compem a estrutura social e fosse
compartilhado pelos membros das diferentes categorias sentimento este
que, ao tornar injustificadas e ilegtimas as desigualdades efetivamente
existentes, requisito essencial das consequncias inconformistas e
reivindicantes associadas com a operao do princpio do mercado. Por
outras palavras: a estrutura social brasileira apresenta ainda, em grau
significativo, as feies prprias de uma estrutura de castas, em que
coexistem submundos em grande medida estanques, estrutura esta que
encontra, naturalmente, lastro importante no passado escravista
relativamente recente do pas. Tais circunstncias revelam, no plano da
elite (os setores socioeconomicamente superiores, incluindo a chamada
classe mdia), a existncia de imagens e disposies grandemente negativas
com respeito massa popular (como mostraram de novo, h alguns anos, os
dados obtidos em pesquisa executada pelo Instituto Brasileiro de Opinio


380
Pblica e Estatstica para a revista Veja)
32
, no plano da massa popular
mesma, por seu turno, d-se a vigncia extensa de hbitos de deferncia,
passividade e conformismo ainda que tais hbitos convivam com certa
insatisfao difusa e que se produza, na mescla desses elementos, o
populismo que tem marcado o processo poltico-eleitoral brasileiro, com o
apoio das massas a lideranas que com frequncia lhes so heterogneas
33
.
Ora, nesse complexo de condies adversas seria claramente ilusrio
esperar a no ser, talvez, em perspectiva de tempo inaceitavelmente longa
pela ocorrncia, em escala adequada, da organizao autnoma dos
interesses populares, como consequncia da prpria transformao
capitalista, para que ento se viesse a ter a conquista popular dos
benefcios sociais da cidadania. No se trata aqui apenas de contestar a
concepo de Marshall da sucesso dos direitos civis, polticos e sociais nos
moldes em que essa contestao feita, por exemplo, em texto de Giddens
de alguns anos atrs, onde se afirma o estreito entrelaamento da luta pelos
diferentes aspectos da cidadania em termos que supem a capacidade
autnoma de luta, nas diversas frentes, por parte dos setores populares
diretamente interessados
34
. Trata-se antes de afirmar que, em grande
medida, o estado, atravs de sua ao no plano social, tem de ser ele mesmo
o agente produtor, no limite, da prpria capacidade de reivindicao de
certa forma, o agente produtor de um mercado poltico no sentido mais
positivo da expresso, incluindo de maneira destacada os requisitos da
prpria dimenso civil da cidadania.
Um dos aspectos importantes a contidos o que envolve a
reavaliao poltico-institucional da ideia de clientelismo, que tende a
surgir de maneira marcadamente negativa no vocabulrio brasileiro.
Observe-se a afinidade existente entre o clientelismo que objeto frequente
de denncias com respeito ao processo poltico brasileiro (como parte da
caracterstica pretoriana deste), por um lado, e, por outro, a condio do
cidado como cliente apontada por autores como Habermas e Kelly como

32
O Problema o Povo, Veja, ano 22, n. 35, 6 de setembro de 1989, pp. 44-5.
33
A anlise de dados relevantes pode ser encontrada em F. W. Reis (org.), Os Partidos e o
Regime. Tais dados so apresentados resumidamente em O Eleitorado, os Partidos e o
Regime Autoritrio Brasileiro, captulo 10 do presente volume.
34
Cf. Anthony Giddens, Class Division, Class Conflict and Citizenship Rights, em
Profiles and Critiques in Social Theory, Londres, MacMillan, 1982.


381
consequncia do desenvolvimento pleno do welfare state nos pases
capitalistas avanados. Embora o cidado-cliente (a cidadania negativa)
seja tambm visto com nimo de denncia por esses autores, que tm como
referncia contrastante um quadro idealizado de virtude cvica e de
responsabilidade e altrusmo solidrios ou patriticos, provavelmente
imprprio pretender situar no mesmo plano o clientelismo pretoriano e
populista, tendente balcanizao e apropriao privatizante do estado,
e o clientelismo institucionalizado do welfare state: este ltimo corresponde
certamente a uma condio prefervel. Contudo, nem por isso a afinidade
entre os dois menos real e essa afinidade indica o carter algo absurdo
da estratgia de se pretender chegar ao welfare state, cuja lgica supe e
incorpora a postura de cliente na relao do cidado com o estado, a partir
de uma perspectiva na qual os traos que tornam o processo brasileiro
propenso ao clientelismo sejam apenas alvo de condenao e repdio, em
vez de serem tomados como um dado da realidade do pas a ser processado
como tal. Afinal, em condies como a da estrutura social brasileira,
qualquer pretenso de implantao autntica e difundida da cidadania
cvica de Kelly previamente garantia de incorporao socioeconmica
minimamente adequada para a grande maioria de marginais ao sistema no
poderia soar seno como ironia. Em outros termos: em tais condies,
preciso fazer clientes reais para que se possa esperar vir a ter cidados em
sentido pleno, capazes no s de expressar a autonomia que diz respeito
especialmente aos direitos civis e polticos da cidadania, mas tambm de
eventualmente exibir as virtudes cvicas e exercer as responsabilidades que
a concepo normativa de cidadania v como o anverso daqueles direitos.
possvel dizer, pois, que aquilo que se trata de obter , de certa
forma, a institucionalizao do clientelismo, envolvendo, entre outras
coisas, a superao do ingrediente de mera manipulao com objetivos
eleitorais que corresponde a parte substancial do atual clientelismo
pretoriano brasileiro. Ressalte-se em primeiro lugar, a partir da, que, se a
implantao de um estado capaz de atuar orgnica, universalstica e
eficazmente na busca de objetivos altos, incluindo os de poltica social,
inequivocamente a meta a se tratar de alcanar (correspondendo ao ideal do
estado a um tempo democrtico e eficiente), preciso atentar para o fato de
que a operao de um mercado poltico que surge como negativo luz de
modelos idealizados (imediatista, clientelista, fisiolgico...) o contexto
inarredvel em que se desenvolver o esforo de implant-lo. No que diz


382
respeito poltica social do estado, contudo, h uma qualificao
importante mesmo quanto ao suposto carter negativo desse mercado.
Pois a atuao estatal nessa rea se dirige, por definio, a necessidades ou
interesses negligenciados ou desatendidos; mais que isso, ela se dirige
mesmo, com frequncia, a carncias sentidas como urgentes e muitas
vezes marcadas pela urgncia do fisiolgico, em sentido bem estrito.
Tudo isso redunda em trazer certa legitimidade de tipo peculiar a prticas
que embora tendam a ser vistas com reservas numa concepo do estado
que associe racionalidade e eficincia com organicidade, coerncia e
universalismo tero no fato de serem imediatistas, paternalistas e
clientelistas uma condio da prpria eficincia.
Ademais, mesmo se se toma a face aparentemente mais feia e
negativa daquele mercado poltico, destacando-se o aspecto de barganha em
torno de interesses mais ou menos estreitos, cumpre adotar tambm com
respeito a ela uma postura realista. Pois ela parte inevitvel do processo
poltico, e parte amplamente dominante desse processo no contexto geral
pretoriano e pretender abolir a poltica para fazer democracia uma
contradio nos prprios termos, redundando, como vimos, na soluo
autoritria para o problema constitucional no resolvido. De outro lado, na
manipulao realista desse componente do processo geral reside boa parte
das chances de incorporao dos interesses de classe mdia ao esforo de
reformulao estatal na direo de um welfare state real, em particular pelas
oportunidades de emprego que a expanso e melhor institucionalizao da
proteo social representaria
35
.

35
Os aspectos apontados nos dois ltimos pargrafos se expressam com nitidez, e de
maneira a permitir ver as conexes que os ligam, em algo que recebeu destaque em
depoimento prestado por Raphael de Almeida Magalhes pouco depois de deixar o cargo de
ministro da Previdncia e Assistncia Social que ocupou durante algum tempo no governo
Sarney. Trata-se da suspeita com que setores influentes de opinio vem, no Brasil, os gastos
de custeio necessrios promoo da poltica social especialmente os gastos de pessoal.
Na anlise realizada pelo ex-ministro, os gastos de custeio e pessoal aparecem como
essenciais na rea social por razes ligadas natureza imediatista e urgente das atividades
tpicas que a se desenvolvem, ou seu carter emergencial e sempre renovado. Em conexo
com isso, o ex-ministro d grande nfase necessidade de apropriada expanso do pessoal
da Previdncia Social brasileira e da descentralizao e agilizao de seus procedimentos
embora, expressando as dificuldades e ambiguidades que aqui ocorrem, denuncie com
veemncia, referindo-se em particular ao Funrural, a politizao e a manipulao
eleitoreira. Veja-se Raphael de Almeida Magalhes, Obstculos Modernizao do


383
Naturalmente, a expectativa de que esse esforo de reconstruo
institucional do estado possa vir a representar, no caso brasileiro, um
avano verdadeiro com respeito situao prevalecente no tem como
evitar o postulado de que se pode ter no estado um agente capaz de exame
lcido e ao consequente quanto aos problemas que defrontamos. Parte
crucial disso corresponderia a certa capacidade especial de reflexividade,
isto , a capacidade de distanciar-se do jogo imediatista dos interesses em
funo do objetivo de construo institucional, mas de faz-lo de maneira a
evitar o idealismo ou moralismo e de contar com o jogo de interesses no
esforo construtivo. Tal postulado sem dvida problemtico: toda a
discusso feita anteriormente aponta para o carter em geral condicionado
da atuao do estado, donde derivam aspectos relevantes da prpria
definio do problema geral. Contudo, ocorrem aqui tambm matizes e
brechas a serem considerados.
No que diz respeito especificamente poltica social, um primeiro
aspecto o das ligaes ao menos potencialmente funcionais entre o
desenvolvimento do welfare state e a expanso capitalista, na linha de
autores como Offe e Polanyi acima assinalada. Alm disso, tal como se d
com os aspectos fundamentais do iderio ligado democracia liberal, as
ideias bsicas associadas com o welfare state desfrutam, apesar da reao
neoconservadora em alguns pases, de uma legitimidade em plano mundial
da qual decorre que tambm sua legitimidade no contexto especfico
brasileiro seja menos diretamente dependente das circunstncias
momentneas prprias de nosso problema constitucional e menos exposta
s vicissitudes da projeo pretoriana dele. Seja qual for a mescla particular
de razes correspondentes a uma ou outra dessas duas ordens de
consideraes, o certo que se torna possvel a ocorrncia de fatos como a
grande expanso do alcance da previdncia social brasileira sob patrocnio
autoritrio a partir de 1966. Por outro lado, h variaes no grau de
autonomia do estado em funo das recm-mencionadas vicissitudes do
processo poltico pretoriano. E, sejam quais forem os traos que
caracterizam as grandes massas populares e as consequncias deles quanto
capacidade de presso e reivindicao que estas revelem, a prpria classe

Estado, palestra proferida em dezembro de 1987 no Instituto Universitrio de Pesquisas do
Rio de Janeiro e publicado nos Cadernos de Conjuntura, no. 14, abril de 1988,
especialmente pp. 12-13, 22 e 28.


384
mdia, que conta com condies de acesso ao estado, apresenta-se dividida
internamente (apesar do ethos que a leva a orientar-se sobretudo pelos
valores e perspectivas do establishment) em setores e correntes de opinio
contrastantes, alguns dos quais certamente compatveis com a perspectiva
reflexivamente construtiva e progressista que apontamos como
necessria. Finalmente, em contraste com as grandes perplexidades que
fatalmente cercam o esforo de pensar em termos de engenharia poltica e
de construo institucional no que se refere rea poltica em sentido mais
estrito, a legitimidade bsica que destacamos quanto s prticas de poltica
social se faz acompanhar de certo consenso fundamental relativamente ao
que cumpre fazer aqui e bastante claro (como corroboram, alis, xitos
obtidos na poltica previdenciria brasileira em gestes recentes) que
possvel realizar avanos substanciais na rea, bastando para isso a
realizao de esforos srios de racionalizao administrativa e canalizao
de recursos.
Mas dificilmente se poder esperar que o estado venha a atuar
estavelmente como fator positivo no encaminhamento da soluo de tais
problemas se o reduzido impacto do processo de crescimento econmico
sobre a estrutura social continuar a combinar-se, no Brasil, com a postura
esquizofrnica perante o estado que tem caracterizado os diversos setores
de opinio. Assim, nos meios empresariais notria a tenso entre o desejo
de conter o estado e restringir os inconvenientes do intervencionismo
estatal, por um lado, e, por outro, as demandas de que o estado fornea
infra-estrutura, incentivos, empreitadas, financiamentos (que redundam
frequentemente em autnticas e volumosas doaes, como nos emprstimos
a juros reais negativos cedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social). Nos setores de opinio de esquerda, por sua parte, se
o estado surge com frequncia como um possvel instrumento de defesa do
interesse pblico contra interesses particulares poderosos e estreitos,
tambm em princpio suspeito, no s por razes ideolgicas que fazem
dele essencialmente um instrumento de domnio de classe a ser suprimido,
mas tambm em funo do preconceito anticorporativo (em que
corporativo se torna sinnimo de autoritrio) resultante da histria
poltica brasileira mais ou menos recente. O resultado global que as
prticas correspondentes aos esforos de apropriao privatizante do estado
pelos interesses corporativos de categorias e grupos particulares (uma
caracterstica central do prprio populismo e do pretorianismo em geral,


385
como vimos) se combinem com o furor antiestado que todos
crescentemente compartilham ao nvel retrico
36
e que uma coisa no seja
em boa medida seno a contraface da outra.
Em vez disso, preciso reconhecer algo que na verdade banal
quando considerado de maneira apropriada: se se tomam os dois sentidos
negativos da expresso corporativismo acima apontados no vocabulrio
brasileiro (corporativismo como controle autoritrio pelo estado, de um
lado, e como busca egosta dos interesses estreitos de grupos particulares,
especialmente ocupacionais, de outro), cabe procurar a correo das
distores correspondentes a cada um deles precisamente na redefinio e
na melhor articulao, de certa forma, dos aspectos que cada um deles
destaca. Note-se como os dois sentidos da palavra ajustam-se estritamente a
duas formas extremas de comprometimento do ideal do estado democrtico
e eficiente que aqui temos considerado, ou seja, a do estado autoritrio e a
da recm-mencionada busca de apropriao privada e fisiolgica do
estado no varejo de interesses particulares mltiplos. Ora, assegurar o
estado democrtico e eficiente envolve justamente encontrar o ponto de
equilbrio entre esses extremos, de sorte que o estado venha a ser tanto
quanto possvel sensvel aos diversos focos de interesses existentes na
sociedade sem se deixar aprisionar por qualquer deles.
Nessa tica, a articulao corporativa (ou neocorporativa, se se
preferir) dos interesses com o estado (em especial dos interesses
funcionais ou ocupacionais, dada sua importncia singular) no tem por
que ser vista como obstculo, em si mesma, democracia: ao contrrio, tal
articulao se revela um componente indispensvel da necessria
articulao geral do estado com a sociedade e, se realizada de maneira
adequada, contribuir para impedir tanto a excessiva autonomia do estado
como sua imprpria subordinao unilateral a determinados interesses. Por
outras palavras: o corporativismo, bem entendido, parte da prpria
democracia; em vez de fazer a denncia rombuda do corporativismo,
portanto, cumpre enfrentar lucidamente a tarefa de construir, com senso de
equilbrio e medida, o necessrio corporativismo, o que, no caso brasileiro,
equivale a reconstruir o complexo e viciado aparelho estatal do pas. No
vm seno reforar as razes para se apostar no acerto dessa perspectiva as

36
O furor antiestado denunciado por Raphael de Almeida Magalhes no depoimento
citado.


386
observaes de que: (a) ela se ajusta com realismo tradio brasileira de
presena ou iniciativa estatal (isto , aquela tradio mesma que tem
sido objeto de denncia em conexo com a imagem negativa do
corporativismo como autoritarismo) e trata de usar em favor dos objetivos
democrticos a prpria dinmica estatista que usualmente se denuncia; (b)
ela se ajusta tambm aos objetivos de dinamizar e trazer apoio social real e
consistncia para a poltica de previdncia social na linha, por exemplo,
da experincia do Conselho Superior da Previdncia Social realizada no
Ministrio da Previdncia Social brasileiro por Raphael de Almeida
Magalhes e avaliado por ele como tendo funcionado precariamente por
razes que envolvem justamente sua falta de densidade institucional como
arena decisria
37
; (c) finalmente, as recomendaes que dela brotam
ajustam-se ainda, como a experincia dos pases capitalistas de maior
tradio liberal-democrtica indica com clareza, ao empenho de acomodar
certos traos inevitveis da dinmica capitalista com as ameaas reais ou
sentidas e as conquistas e deficincias do processo eleitoral-partidrio em
casos como o brasileiro.
Os paradoxos aparentes envolvidos na perspectiva sugerida so
certamente vrios, e cumpre admitir que os aspectos fundamentais do
diagnstico em que eles ocorrem no autorizam otimismos. Contudo, se se
trata de procurar por alternativas ao crculo vicioso do pantanal pretoriano e
do problema constitucional no resolvido os quais, como se sustentou
acima, representam, eles sim, condies naturais e estveis nas
circunstncias gerais dos processos sociopolticos aqui destacados ,
foroso atentar para as oportunidades e alavancas, mesmo se intersticiais ou
precrias, que surjam da lgica perversa de tais processos.

37
Obstculos Modernizao do Estado, especialmente pp. 5 e 6.