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Universidad Nacional de Asuncin

Facultad de Ciencias Econmicas ~ Direccin de Investigacin y Extensin


Departamento de Estudios de Poblacin y Desarrollo (DEPyD)
Director
Prof. Dr. Antonio Rodrguez Rojas
Decano FCE-UNA
Editor Responsable
Prof. Econ. Oscar S. Barrios Leiva
Director, Direccin de Investigacin y Extensin
Asistentes de Produccin
Lic. Gregoria Colmn
Econ. Ramn Ramrez
Econ. Gerda Palacios de Asta
Econ. Nicolasa Vera
Cuidado de Edicin
Silvia Soteras
Diseo y Diagramacin
Reinaldo Vargas
Fotografas
Rafael Urza
Impresin
Ediciones y Arte SRL
Direccin:
Ruta 2 ~ Mcal. Estigarribia, Km. 11
Casilla de Correo 1463 ~ Tels.: 585 566/8 ~ Fax 585 568
E-mail: osbale@yahoo.com ~ obarrios@eco.una.py
San Lorenzo ~ Paraguay
NMERO
29
P R E S E N T A C I N
La Facultad de Ciencias Econmicas (FCE) de la Universidad
Nacional de Asuncin (UNA), con el apoyo financiero del
Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA), pre-
senta la Revista Poblacin y Desarrollo, en el afn de ofrecer
a los lectores una variada compilacin de temas para la in-
formacin, el anlisis y la reflexin en el campo de la pobla-
cin y el desarrollo.
Esta edicin N 29 aborda temas de amplia vigencia en la
realidad nacional: gobernabilidad y gnero; perspectivas
nuevas en el enfoque demogrfico, como la demografa de
la infancia; relaciones entre lo demogrfico y lo agrcola,
entre varios otros. Pretende, as, aportar elementos de juicio
a quienes ejercen la responsabilidad de la toma de decisio-
nes y generar concienciacin acerca de su importancia.
Los materiales incorporados en esta publicacin, elaborados
por destacados profesionales nacionales e internacionales,
representan contribuciones en las ms diversas reas. Se
analizan temas relacionados con los efectos de la educacin
en los ingresos. Con un enfoque de desarrollo, se observan
las etapas y principales caractersticas del proceso de ejecu-
cin de la Franja Costera de Asuncin, mientras se destaca
la importancia de las industrias tradicionales (chiperas) y el
rol de los gobiernos locales, y se aportan estudios con pers-
pectivas innovadoras para el tratamiento de la demografa
de la infancia.
Igualmente, se analiza brevemente el mercado de valores
como instrumento del desarrollo econmico y social, en tanto
se aporta una reflexin sobre la inseguridad y el desempleo
en el Paraguay. Las interrelaciones entre lo econmico y so-
cial en el proceso de desarrollo y el origen de la marginali-
dad, la pobreza y la desocupacin como puntos centrales
de la sociedad actual no se encuentran ausentes.
La Facultad de Ciencias Econmicas, al expresar su sincero
reconocimiento al Fondo de Poblacin de las Naciones Uni-
das, pone a consideracin de los lectores esta edicin de
Poblacin y Desarrollo, con la confianza de que lo expuesto
en los diversos artculos contribuir al objetivo de alcanzar
una sociedad cada vez ms justa y equitativa.
Las opiniones expresadas en los artculos son de responsabilidad exclusi-
va de los autores, y no reflejan necesariamente la lnea editorial de esta
publicacin.
N D I C E
Gobernabilidad democrtica
e institucionalidad de gnero
Graziella Corvaln .................................................. 7
Hacia una demografa de la infancia
Ricardo Neupert .................................................. 25
Dinmica demogrfica y agricultura
en el Paraguay
Oscar Agustn Torres Figueredo.......................... 37
Las interrelaciones entre lo econmico
y social en el proceso de desarrollo
Bernardo Esquivel Vaesken ................................. 45
Promoviendo el desarrollo de la Franja
Costera, Baado Norte de Asuncin:
un desafo ciudadano para la recuperacin
social, urbana y ambiental
Maricruz Mndez Vall ......................................... 51
Efectos de la educacin en los ingresos:
una exploracin de la teora de Mincer
aplicada a la realidad paraguaya
Dora Liz Cardozo ................................................ 61
La chipa de los milagros de Caacup:
un enfoque hacia los productores
de chipa de Caacup
Emilio Raidn ...................................................... 77
Origen de la marginalidad, la pobreza
y la desocupacin, los puntos centrales
de la sociedad actual
Digno Martnez Lpez ......................................... 85
Mercado de valores, instrumento
de desarrollo econmico y social
Daiana Alexis Coronel Gonzlez ........................ 89
Inseguridad y desempleo
Carlos Jorge Snchez Arza .................................. 95
POBLACIN Y DESARROLLO
6
Gobernabilidad democrtica
e institucionalidad de gnero
Gr a z i e l l a Co r v a l n
POBLACIN Y DESARROLLO
7
Gobernabilidad democrtica
e institucionalidad de gnero
Graziella Corvaln
*
La nueva concepcin del desarrollo econmi-
co y social est dada por la calidad de las ins-
tituciones y su capacidad de accin colectiva
para el mejor aprovechamiento y desarrollo
de los recursos naturales, financieros, de co-
nocimiento y humanos disponibles. Se consi-
dera a la mujer, en toda su diversidad, como
una protagonista fundamental del desarrollo,
en la construccin y en el disfrute de sus be-
neficios, en el uso del poder y los recursos,
convirtindose en el elemento central de un
nuevo campo poltico, en trminos de la insti-
tucionalidad de gnero.
1. Introduccin
La gobernabilidad democrtica se refiere a la
calidad de las relaciones entre el Gobierno y la
sociedad, a partir de la hegemona que se pue-
da construir desde los intereses particulares ha-
cia un inters colectivo que confiera ascenden-
cia y control poltico a los gobernados y donde
los cambios en el modelo de desarrollo asegu-
ren el crecimiento y la estabilidad econmica,
basados en estructuras polticas mediadoras en-
tre intereses y resolucin de conflictos. Se refie-
re al cambio en las instituciones que gobiernan
las relaciones entre las personas y los grupos
1
y
que significan riesgos, pero tambin oportuni-
dades en la transformacin de la sociedad. Los
roles de los varones y las mujeres van cambian-
do desde el acceso masivo y acelerado de ellas
al mundo del trabajo, mientras que ellos se opo-
nen a ser los nicos proveedores de la familia.
Sin embargo, la igualdad entre los sexos todava
est lejos de la realidad en este pas, sobre todo
cuando est de por medio el poder.
La competencia y la desconfianza se vuelven
parte del cambiante sistema de valores y com-
portamientos, ante una sociedad cada vez ms
diversificada, en que la democracia no ha podi-
do eliminar an la discriminacin de gnero y la
exclusin de los sectores ms desfavorecidos de
una sociedad sumergida durante ms de cuatro
dcadas en el autoritarismo ms absoluto, don-
de el creciente deterioro social, poltico y eco-
nmico, la ausencia de la accin colectiva y las
ataduras a la cultura tradicional, se convierten
en obstculos para la gobernabilidad democr-
tica, desde la perspectiva de igualdad de opor-
tunidades de gnero.
* gracor@pla.net.py
1 Guzmn, Virginia (2002), Gobernabilidad democrtica y gnero: Una articulacin posible, Proyecto CEPAL/DAW/Naciones
Unidas, Cuenta para el Desarrollo, Santiago de Chile.
POBLACIN Y DESARROLLO
8
Gobernabilidad democrtica e institucionalidad de gnero
En Paraguay, desde las elecciones generales de
2003, la ciudadana espera un desarrollo integral
de la sociedad, la erradicacin de la corrupcin y
la impunidad, de la discriminacin y exclusin
de la mujer y la concrecin de una profunda re-
forma y modernizacin del Estado. Esto implica
no solamente crecimiento econmico, o la dis-
cutida privatizacin de los entes deficitarios, sino
la participacin efectiva y permanente en el pro-
ceso de la toma de las decisiones que afectan a
las personas que viven en este pas. Desde una
perspectiva social, la reforma significa luchar
contra la pobreza y la exclusin, garantizar la
cohesin social y avanzar en la equidad, en su
dimensin de gnero, tnica e intergeneracio-
nal
2
. Se precisan cambios en las instituciones,
as como nuevas capacidades en los sectores
pblicos involucrados, para la implementacin
y xito de las polticas de desarrollo y, especfi-
camente, de las orientadas a articular los objeti-
vos y acciones en los planes y programas para
las mujeres en base a la equidad de gnero.
El concepto de equidad se ampla; toma fuerza
el respeto a las minoras sociales, religiosas, cul-
turales y tnicas; lenta, pero sostenidamente so-
mos concientes de la equidad ambiental y de
gnero en contraposicin al sexo. Se reclama la
equidad internacional y el concepto de descen-
tralizacin adquiere gran importancia en un pas
caracterizado por un Estado centralizador en la
administracin poltica y econmica. La nueva
concepcin del desarrollo econmico y social
est dada por la calidad de las instituciones y sus
capacidades de accin colectiva para el mejor
aprovechamiento y desarrollo de los recursos
naturales, financieros, de conocimiento y huma-
nos disponibles. Se considera a la mujer, en toda
su diversidad, como una protagonista fundamen-
tal del desarrollo, en la construccin y en el dis-
frute de sus beneficios, en el uso y utilizacin
del poder y los recursos, conformndose en pro-
tagonista de un nuevo campo poltico
3
, en tr-
minos de la institucionalidad de gnero.
La igualdad de gnero va mas all de la igualdad
de oportunidades y exige la participacin de las
mujeres en los procesos de transformacin de
las reglas bsicas, jerarquas y prcticas de las
instituciones pblicas. Si las mujeres no estn en
los espacios donde se debaten y construyen las
bases de una nueva gobernabilidad, no es segu-
ro que las instituciones pblicas den cabida a
sus necesidades y las incluyan en procesos de
capacitacin de destrezas y habilidades como a
los dems actores del mbito pblico
4
. El aumen-
to en la eficiencia del gasto social, en la evalua-
cin de prioridades y la incorporacin de crite-
rios de eficiencia y equidad sobre la base del
establecimiento de prioridades en la prestacin
de los servicios bsicos, mayor impulso a la des-
centralizacin, participacin ciudadana, capaci-
tacin de recursos humanos y fortalecimiento
institucional, son de prioridad absoluta para la
equidad de gnero y el empoderamiento de la
mujer.
La intencin aqu es analizar la capacidad insta-
lada de los mecanismos nacionales y locales res-
ponsables de la promocin de la equidad de
gnero, para integrar las demandas y necesida-
des de la mujer en los programas de gobernabi-
lidad democrtica, reforma y modernizacin del
Estado, a partir de elementos de argumentacin
y negociacin para el fortalecimiento de la ins-
titucionalidad de gnero en Paraguay, para el
avance de la Secretara de la Mujer de la Presi-
dencia de la Repblica (SMPR). El movimiento
de mujeres considera que el sistema de institu-
cionalidades de gnero podra constituirse, con
el tiempo, en el ms importante factor de cam-
bio, orientado a que la equidad de gnero se
convierta en el primer paso de las mujeres en el
arduo y difcil camino al poder dentro del Go-
bierno. Sin embargo, es importante resaltar que
la articulacin de las instituciones del Estado con
el movimiento de mujeres debera ser la mejor
iniciativa para que la gobernabilidad democrti-
ca y la equidad de gnero sean parte fundamental
2 Prats Catal, Joan (1999), Reforma del estado y cooperacin para la reforma del Estado en Amrica Latina. En: Nueva
Sociedad, No. 160, marzo-abril.
3 Corvaln, Graziella, La conformacin de un campo poltico. En Guzmn, Virginia y Corvaln, Graziella, La Instituciona-
lidad de Gnero en un contexto de cambio de gobierno: el caso de Paraguay, CEPAL, Naciones Unidas, Serie Mujer y
Desarrollo, No. 49, Santiago de Chile, octubre de 2003.
4 Guzmn, Virginia. op. cit.
POBLACIN Y DESARROLLO
9
Graziella Corvaln
de la futura agenda institucional para el fortale-
cimiento de la democracia, en base a nuevas
normas de relaciones entre los sexos.
2. La institucionalizacin de gnero
en la sociedad civil
El sistema social de relaciones de gnero com-
prende un conjunto de normas y convenciones
que inciden en las percepciones que las muje-
res y los varones tienen de s mismos y de sus
propios congneres, al mismo tiempo que limi-
tan y condicionan su comportamiento, actitu-
des, valores y aspiraciones en la familia, la eco-
noma, la poltica y, sobre todo, la dimensin
sociocultural. Un sistema de instituciones de g-
nero, entendido como las instituciones que des-
de el Estado actan para contrarrestar las desi-
gualdades, se construye tambin a nivel simb-
lico y se reproduce con mucha fuerza en los ima-
ginarios colectivos. Las desigualdades entre los
sexos tienen sus races estructurales (divisin
sexual del trabajo) e institucionales (normas, re-
glas y costumbres), que guan la distribucin de
recursos y oportunidades en la sociedad, y entre
hombres y mujeres, en particular.
Se precisa una activa participacin directa de la
sociedad civil, y especialmente de las mujeres,
para que la institucionalidad del tema gnero
cumpla con los requisitos legales y de mxima
jerarqua en el aparato estatal, condiciones que
se puedan traducir en anteproyectos de reforma
y modernizacin del Estado, especficamente en
lo que respecta al estatus y funciones de la SMPR.
El Estado es concebido como generador de mar-
cos reguladores, administrador y distribuidor de
recursos en materia de equidad social, y que se
ve presionado por las coaliciones feministas de
la sociedad civil para el trabajo conjunto en pos
de la lucha contra la desigualdad de gnero, a
pesar de la falta de nuevos liderazgos y de una
visin ms centrada en una forma diferente de
hacer poltica para las mujeres.
2.1. El movimiento de mujeres
La construccin de articulaciones entre grupos y
organizaciones en torno a una problemtica co-
mn, para crear en primer lugar la conciencia
de gnero para el avance de la mujer en la so-
ciedad paraguaya, fue la meta que feministas,
mujeres organizadas y no organizadas se esfor-
zaron por alcanzar hace ms de una dcada,
conformndose la primera articulacin de orga-
nizacin de mujeres de este siglo en este pas: la
emblemtica Coordinacin de Mujeres del Pa-
raguay (CMP), referente principal del movimien-
to de mujeres. Esta es una asociacin con perso-
nera jurdica, pluralista, sin fines de lucro, no
gubernamental ni partidista, integrada en la ac-
tualidad por diez organizaciones no guberna-
mentales de mujeres, creada en Asuncin en
1988, a partir de una propuesta para la modifi-
cacin del obsoleto Cdigo Civil.
La CMP se ha centrado en un sector sociocultu-
ral y poltico de estratos medios e intelectuales y
menos en estratos sociales ms desfavorecidos,
como campesinas, adultas mayores, indgenas,
madres solteras y jefas de hogar pobres. Recin
a partir de los noventa se da un impulso hacia
una estrategia comunicacional ms eficiente para
lograr ms adeptas a la causa feminista y para
que la igualdad y equidad de gnero sean par-
te de las estrategias de la dirigencia poltica en
general, de manera a comprender y alcanzar la
igualdad de oportunidades para los sexos. Se
entiende por igualdad una valorizacin igual a
las diferencias y semejanzas entre hombres y
mujeres, mientras equidad de gnero es el con-
junto de medidas que permiten compensar las
desventajas histricas que impiden a mujeres y
hombres beneficiarse por igual de las ventajas
del desarrollo.
La descentralizacin institucional es tambin
preocupacin de la CMP, a partir de un proyec-
to de fortalecimiento de la organizacin, basa-
do en la creacin de grupos de enlace de orga-
nizaciones de mujeres del interior del pas, para
fortalecer la membresa de diferentes estratos y
sectores sociales, renovar los liderazgos femeni-
nos, as como fortalecer y extender el pensamien-
to y accionar feminista en el interior del pas, a
travs del Primer Encuentro Feminista de 2003.
Hasta ahora, las mujeres organizadas estn to-
dava muy atadas a los temas inherentes a su
identidad y vivencia cotidiana, que han sido los
POBLACIN Y DESARROLLO
10
puntos de partida del movimiento. Sin embar-
go, considero que es tiempo de reflexionar y
actuar sobre cuestiones que hagan a una mayor
institucionalidad de gnero, en un momento
poltico, social y econmico crucial para el futu-
ro del pas, cuando la exclusin poltica de las
mujeres en los niveles de decisin es una reali-
dad. La igualdad de oportunidades de los sexos
en la arena poltica es considerada un derecho
fundamental de ciudadana para las mujeres y
el de ser elegidas es otro derecho de ciudadana
que precisa de movilizaciones de apoyo y visibi-
lidad. Por lo tanto, no participan del proceso de
gobernabilidad, es decir de los problemas que
tienen que ver con el conjunto del sistema pol-
tico, el Estado, el sistema de representacin, la
sociedad civil y el desarrollo de equilibrios razo-
nablemente estables entre los sistemas poltico,
econmico y cultural
5
. La gobernabilidad hace
referencia a la estabilidad de las instituciones
democrticas, a pesar de la incertidumbre del
juego poltico, es decir, de las negociaciones y
acuerdos entre los integrantes de la clase polti-
ca, de las capacidades de las organizaciones so-
ciales para articular intereses y administrar con-
flictos.
A comienzos de los noventa se constituye la Red
de Mujeres Polticas (RMP), asociacin civil plu-
ralista, democrtica, participativa, no confesio-
nal, sin fines de lucro, integrada por mujeres
polticas, para planificar, organizar, desarrollar y
apoyar polticas y acciones dirigidas a la inser-
cin real y efectiva de las mujeres en todas las
instancias de decisin, partidaria, municipal,
departamental, regional, nacional, desde la pers-
pectiva de gnero. Aos despus se crea la Coor-
dinadora Interpartidaria de Mujeres del Paraguay,
CIMPAR, con mujeres militantes en partidos
polticos con representacin parlamentaria. La
Red de Mujeres Muncipes, creada en 1993, for-
ma tambin parte activa del movimiento de mu-
jeres basado en acciones de sensibilizacin, ca-
pacitacin e impulso de las polticas de gnero.
El sistema de institucionalidades de la equidad
de gnero en el mbito poltico y sociocultural,
se ve amenazado por algunas fuerzas retardata-
rias activas que tratan de mantener su hegemo-
na de siglos de dominacin, y que son difciles
de vencer en una sociedad donde la democra-
cia todava no se ha fortalecido lo suficiente como
para hacer de la equidad de gnero parte cons-
titutiva de las relaciones entre hombres y muje-
res, tanto en la vida cotidiana como en el mbi-
to pblico. La inequidad de gnero es ms fuer-
te en el sector rural y en ciertos estratos sociales
urbanos, medios y bajos, y del sector servicios,
donde la discriminacin hacia la mujer est ms
marcada, por la maternidad y sus naturales
implicancias en el mercado de trabajo. En cuan-
to a la religin, la resistencia permanece latente
mientras el tema de los derechos sexuales y re-
productivos y, sobre todo, la despenalizacin del
aborto, sigue siendo tab entre los parlamenta-
rios y la sociedad en general.
La preocupacin del movimiento de mujeres es
la dbil transferencia de experiencias y el peli-
gro de ruptura de la continuidad de las iniciati-
vas respecto a la descentralizacin de las polti-
cas de gnero, debido al cambio de autoridades
nacionales y departamentales. La insuficiente
transversalizacin de las polticas de gnero en
la administracin pblica, an no asumidas como
componentes ineludibles de cualquier interven-
cin o gestin del Estado, es otra dimensin del
recambio de autoridades y un posible impacto
negativo en las institucionalidades de gnero, a
corto o mediano plazo.
A medida que la crisis socioeconmica perma-
nece, cuando ocho de cada diez paraguayos/as
viven en menos del 20% del territorio nacional,
las industrias no emergen y un milln vive en la
pobreza extrema, resulta fundamental el papel
de las agencias de cooperacin internacionales
a favor de la adopcin de criterios y estrategias
para la inclusin de la equidad de gnero, de
manera a tratar de aliviar las presiones a la go-
bernabilidad. Las mujeres organizadas no tienen
suficiente participacin activa en los equipos y
comisiones de trabajo conformados en el actual
Gobierno, por un lado. Por otro, no existen de-
5 Carretn, Manuel A., La poltica y el Estado en Amrica Latina desde las Ciencias sociales. En: Revista Paraguaya de
Sociologa, CPES, Ao 34, No. 100, Asuncin, set.-dic.1997.
Gobernabilidad democrtica e institucionalidad de gnero
POBLACIN Y DESARROLLO
11
mandas de participacin y, por consiguiente, se
encuentran al margen de los espacios donde se
discuten y deciden los aspectos centrales de las
reformas institucionales.
2.2. Las mujeres en los mbitos polticos
La importancia de este campo poltico forjado en
los ltimos aos para la defensa de las institucio-
nalidades de gnero, como generadora del cam-
bio de la posicin y situacin de la mujer para-
guaya, se hace ms evidente cuando menos son
las oportunidades de empoderamiento de las
mujeres a travs de los partidos polticos, y don-
de los liderazgos femeninos resultan imprescin-
dibles para la extensin y profundizacin de la
institucionalidad de gnero. Las debilidades ins-
titucionales ms importantes relativas al rgimen
de los partidos polticos conciernen a: las elec-
ciones internas de los partidos; el sistema de fi-
nanciacin y la fragmentacin interna, barreras
que la mujer debe salvar desde el principio.
El derecho de las mujeres a ser elegidas para
ocupar cargos pblicos no ha sido ejercido por
los prejuicios en los partidos polticos respecto a
su capacidad para manejar el mundo pblico.
Recin a partir de 1979 se plantea la necesidad
de que los estados aceleren los procesos de in-
clusin y participacin de las mujeres en la pol-
tica, a travs del mecanismo de cuotas, como
medida temporal hasta que se alcance la igual-
dad real. La Convencin contra la Discrimina-
cin de la Mujer fue el compromiso que inicial-
mente fuerza a los estados a prestar atencin a
estos temas. En la Conferencia de Beijing, de
1995, se plantea la inclusin de las mujeres en
los espacios de toma de decisiones polticas como
objetivo estratgico para la equidad y el desa-
rrollo de los pueblos. Las mujeres que luchan
por el cambio reconocen al espacio poltico
como el espacio donde por excelencia se deba-
te el poder, el que se convierte en objeto cons-
tante de demanda para su inclusin, cuyo obs-
tculo es la discriminacin de gnero. Ellas en-
cuentran en las propuestas feministas los modos
de superar esta desigualdad. La cuota de partici-
pacin ha sido una meta compartida entre quie-
nes tantas veces se distanciaron por las diferen-
cias con los hombres polticos.
Sin embargo, la representacin poltica de la
mujer sigue estando en poder de los partidos
polticos, mbito al que pocas mujeres han po-
dido acceder y menos an permanecer, debido
a causas que van desde los aspectos sociocultu-
rales tradicionales hasta la falta de recursos eco-
nmicos. Adems, la ausencia de un apoyo de-
cidido de la CMP, que no ha superado la antino-
mia gnero vs. partido, en base a la condicin
no partidista de los estatutos. En efecto, el movi-
miento de mujeres no ha tomado parte activa y
visible del proceso de apoyo a las candidaturas
de mujeres polticas, por lo que se debera re-
considerar su rol de liderazgo y de motor de cam-
bio social, cultural y, sobre todo, poltico, aun-
que haya sido muy exitoso en la concienciacin
sobre los derechos y la participacin femenina
en la poltica partidaria.
Evidentemente, en el aspecto donde menos ha
avanzado la mujer en Paraguay es en el de ocu-
par los cargos electivos de decisin a alto nivel,
ya que se han dado avances importantes en los
de segundo y tercer nivel en el orden jerrqui-
co, como concejalas, directoras, fiscalas, juezas,
etc. En los gobiernos departamentales, las muje-
res tuvieron ms posibilidades de integrar las lis-
tas electivas para el perodo 98/03. Segn los
datos oficiales de la Junta Electoral Central (JEC),
la participacin de las mujeres en los espacios
subnacionales de Gobierno es: municipalida-
des, con un 4,7% de mujeres intendentas y un
17,7% de mujeres concejalas municipales. En las
gobernaciones solamente un 5,9% correspon-
de al sexo femenino, por primera vez desde la
creacin del cargo, el que est representado por
una mujer como gobernadora entre 17 candi-
datos varones para la actual administracin pol-
tica. Con respecto a las concejalas departamen-
tales, las mujeres alcanzaron un 14%.
Si bien el tema de la discriminacin positiva en
Paraguay no ha podido ser insertado en el pen-
samiento y accin de los partidos polticos ni en
el Estado, el sistema de cuotas en las listas electi-
vas ha contribuido al ingreso de las mujeres al
mbito pblico. Las medidas para mejorar la re-
presentacin femenina no han sufrido gran
avance
I
, a pesar de la modernizacin del siste-
ma electoral con las urnas electrnicas para las
elecciones de 2003, ni han contribuido a la di-
Graziella Corvaln
POBLACIN Y DESARROLLO
12
ferenciacin de los electores por sexo en las
mesas de votacin, ya que esta separacin se
convierte en un obstculo econmico para la fi-
nanciacin de las autoridades de mesa en las
contiendas electorales. Es preciso tener presen-
te que es posible articular la gobernabilidad de-
mocrtica y la equidad de gnero, siempre y
cuando las mujeres ganen fuerza y legitimidad
en los espacios pblicos e ingresen a los debates
articulando los intereses de gnero con los inte-
reses ms generales de la democracia, en base a
la construccin de un discurso de derechos y el
reconocimiento de nuevos derechos, como los
sexuales y reproductivos, y los econmicos.
La ruta crtica que las mujeres polticas han se-
guido para empoderarse a travs de la participa-
cin en sus partidos, todava no alcanza la visi-
bilidad necesaria para que el nivel de comuni-
cacin con la ciudadana resulte suficiente para
reforzar dicha relacin y puedan negociar los ya
escasos y segregados espacios de poder. La baja
autoestima de la mujer poltica frente a sus pa-
res varones est unida a la falta de prctica pol-
tica de las mujeres dirigentes, la que se ve refor-
zada por la ausencia de educacin formal en
torno a teora poltica, prctica del discurso pol-
tico en el mbito pblico, racionalidad en los
debates y anlisis de la coyuntura poltica, social
y econmica, en tiempos de grandes cambios.
3. La institucionalidad de la
perspectiva de gnero en el Estado
El acceso de la mujer a los cargos de decisin
forma parte del sistema jurdico, encabezado por
la Constitucin Nacional de 1992 de la Repbli-
ca del Paraguay, cuyo Art. 46 establece: todos
los habitantes de la Repblica son iguales en dig-
nidad y derechos, no se admitirn discrimina-
ciones. El Estado remover los obstculos e im-
pedir los factores que los mantengan y los pro-
picien. Las protecciones que se establezcan so-
bre desigualdades injustas no sern considera-
das como factores discriminatorios sino igualita-
rios. El Art. 48, DE LA IGUALDAD, expresa:
el hombre y la mujer tienen iguales derechos
civiles, polticos, sociales, econmicos y cultura-
les. El estado promover las condiciones y crea-
r los mecanismos adecuados para que la igual-
dad sea real y efectiva, allanando los obstculos
que impidan o dificulten su ejercicio y facilitan-
do la participacin de la mujer en todos los m-
bitos de la vida nacional, y el Art. 117 estable-
ce: los ciudadanos sin distincin de sexo tie-
nen el derecho a participar en los asuntos pbli-
cos o por medio de sus representantes, en la for-
ma que determinen esta constitucin y las leyes.
Se promover el acceso de la mujer al mbito
de la funcin pblica.
El proceso de institucionalizacin de los orga-
nismos nacionales creados para fomentar el avan-
ce de la perspectiva de gnero en las institucio-
nes del Estado se inici gradualmente en los aos
noventa, con la creacin de una oficina de la
mujer con rango ministerial para tratar el tema
gnero, es decir el conjunto de caractersticas
sociales y culturales propias de las personas hu-
manas por las cuales la sociedad las identifica
como varones y mujeres. Con el tiempo se fue
dando una apertura hacia las ONGs, bases de
referencia, sustentacin y legitimidad, cuyas ca-
ractersticas en algunos casos se han convertido
en casi estructuras de intermediacin entre la
sociedad y el Estado.
La descentralizacin en el mbito estatal se ini-
ci con la gestin de la SMPR, con programas
llevados a cabo en el interior del pas, dando
lugar a un mayor fortalecimiento de la institu-
cin, y tambin a travs de la creacin de secre-
taras de la mujer en 16 departamentos, entre
1997 y 2002, y en aproximadamente 45 muni-
cipios con distintas denominaciones, de los 220
que existen en el territorio nacional, lo que con-
tribuy a promover la participacin activa y cons-
ciente de las mujeres de reas rurales, urbano-
perifricas e indgenas, en todas las etapas de su
ciclo de vida.
3.1. La Secretara de la Mujer de la
Presidencia de la Repblica (SMPR)
La Ley No. 34/92 crea la Secretara de la Mujer,
con rango ministerial y dependiente de la Presi-
dencia de la Repblica y, un ao despus, en
1993, cuya misin, segn consta en la Memoria
1993-1997, es participar en la elaboracin,
coordinacin y ejecucin de polticas pblicas,
Gobernabilidad democrtica e institucionalidad de gnero
POBLACIN Y DESARROLLO
13
incorporando el componente de gnero a tra-
vs de instrumentos normativos eficientes y
acciones especficas dirigidas a eliminar todas las
formas de discriminacin hacia la mujer, as como
promover la igualdad de oportunidades y resul-
tados, favoreciendo la democratizacin de la
sociedad. El proceso de transicin a la demo-
cracia y la presin de los organismos internacio-
nales para la inclusin de las ONGs y del tema
gnero en los proyectos gubernamentales de
cooperacin, influyen en la distensin del rela-
cionamiento del movimiento de mujeres con la
SMPR.
Desde la creacin de esta Secretara se han lo-
grado avances formales con organismos del Es-
tado. En 1994 se form una comisin interinsti-
tucional compuesta por varios ministerios, la Fis-
cala General del Estado, la Polica Nacional, la
Municipalidad de Asuncin y ONGs, cuya im-
portancia radicaba en que por primera vez en la
historia de las relaciones interinstitucionales se
iniciaba el proceso de transversalidad de la igual-
dad y equidad de gnero, respecto a los campos
de accin de la SMPR, con las instituciones afi-
nes y las organizaciones no gubernamentales.
Con el Plan Nacional para prevenir, sancionar y
erradicar la Violencia hacia la Mujer se inicia no
solo la descentralizacin sino tambin la trans-
versalidad de la perspectiva de gnero en las or-
ganizaciones gubernamentales.
Un visible impacto en el tema de la violencia
intrafamiliar involucra a tres poderes del Estado
y a la sociedad civil, y se logra con la aplicacin
del Plan Nacional de Prevencin y Sancin de
la Violencia Intrafamiliar. Se involucra a las go-
bernaciones, municipalidades y grupos de mu-
jeres y se instalan hogares de trnsito y telfonos
con atencin durante las 24 horas para casos de
violencia domstica. La implementacin del Pro-
grama de Igualdad de Oportunidades para la
Mujer en la Educacin (PRIOME), por el MEC,
ha tenido un impacto importante en los cam-
bios curriculares, los textos escolares y las polti-
cas educativas de la reforma de la educacin pa-
raguaya iniciada en 1992.
Un avance importante ha sido la creacin, en
2000, de la Comisin Asesora Permanente de
Equidad, Gnero y Desarrollo Social en la
Cmara de Senadores, por resolucin No. 586/
00 y otra en la de Diputados, para emitir dict-
menes sobre anteproyectos y proyectos de ley
sobre la inclusin de criterios de equidad e igual-
dad de oportunidades referidos a temas como
deuda social, discriminacin y segregacin de
mujeres, minoras y grupos vulnerables.
La mayora de las nuevas secretaras de la mujer,
creadas en casi todas las gobernaciones del pas,
se iniciaron en 1999 y cuentan con no ms de
cinco integrantes. Realizan numerosas tareas de
apoyo a las mujeres de sus respectivos departa-
mentos, en cuestiones como la violencia, un de-
nominador comn. Poseen un elevado estatus,
pues ostentan el rango de secretaras departamen-
tales. En algunos casos dependen del despacho
del gobernador; en otros, de la secretara general
y de la gestin del municipio para incorporar e
institucionalizar el enfoque de gnero como una
herramienta conceptual y operativa para cumplir
con los principios de equidad social.
En cuanto a la institucionalidad de gnero en las
municipalidades, existen en Asuncin, San Lo-
renzo y Fernando de la Mora. La Municipalidad
de Asuncin, que cuenta con ms recursos hu-
manos y econmicos, cre en 1992 el Departa-
mento de la Mujer, que dependa de la Direc-
cin de Recursos Humanos. En el 99 cambi
de rango y nombre por el de Secretara de Pol-
ticas Municipales y Gnero, con directa depen-
dencia de la Intendencia Municipal y cuya fun-
cin es velar por la inclusin de la perspectiva
de gnero en las polticas macro del municipio.
La Comisin de Equidad y Gnero de la Junta
Municipal de Asuncin ha dictaminado una se-
rie de acciones afirmativas sobre temas muy im-
portantes para las mujeres, como salud sexual y
reproductiva, derechos laborales y violencia, a
travs de las ordenanzas No. 16/02; la resolu-
cin de la Junta Municipal No. 513/02; la orde-
nanza municipal No. 301/02, que exonera el
arancel correspondiente en el Policlnico Muni-
cipal para las embarazadas menores de 20 aos,
durante el tratamiento pre y posnatal.
En el mbito laboral, se han emitido las resolu-
ciones 214/02 y 1.132/02. La primera se refiere
al despido de trabajadoras embarazadas y exige
al Ejecutivo restituirles en el cargo y/o el goce de
Graziella Corvaln
POBLACIN Y DESARROLLO
14
descanso legal por maternidad, cuyos contratos
fueron cancelados por el Municipio, exigiendo
el cumplimiento irrestricto de las normas consti-
tucionales. La segunda encomienda a la Inten-
dencia Municipal la adopcin de providencias
para el estricto cumplimiento de las disposicio-
nes normativas que protegen a la mujer emba-
razada en el puesto de trabajo. La Junta Munici-
pal solicita a la Intendencia que promueva la
igualdad de oportunidades laborales e igualdad
de trato en la seleccin, promocin y remune-
racin. La resolucin No. 1.259/02 de la Junta
Municipal se pronuncia en torno a la preven-
cin de todo tipo de violencia contra las muje-
res y la creacin de otras instancias de asistencia
a mujeres vctimas de maltrato. La resolucin
213/02 dictamina: impulsar las polticas que
tiendan a la disminucin de las desigualdades
de gnero y promover la participacin de la
mujer en todo el quehacer municipal.
3.2. La descentralizacin e institucionaliza-
cin de gnero: Los CIDEMs
La Constitucin de Paraguay de 1992 realiza un
ordenamiento muy acabado de la administra-
cin territorial, en varios artculos, regulando en
forma pormenorizada los aspectos de la organi-
zacin, competencia y rgimen jurdico de estas
administraciones. Se destaca la autonoma pol-
tica y administrativa que se atribuye a stas, que
es el principio de la ordenacin territorial de los
municipios y departamentos. Sin embargo, el
poder central no ha asumido el cambio poltico
que significa la autonoma poltica y administra-
tiva de las administraciones territoriales y el prin-
cipio constitucional de la descentralizacin del
Estado, un proceso esencialmente poltico en el
cual el Gobierno transfiere a las autoridades sub-
nacionales la competencia y los recursos para
prestar directamente los servicios a la comuni-
dad local o departamental, articular el Gobierno
nacional con los territorios y financiar suficien-
temente los servicios sociales.
La gobernabilidad y el desarrollo institucional del
pas requieren un consenso entre el mbito de
poder de cada administracin pblica, siendo la
base territorial un elemento esencial por su proxi-
midad hacia la ciudadana. La primera propues-
ta es potenciar el mbito municipal y comenzar
la descentralizacin desde las administraciones
locales, siempre que haya concordancia entre
las fuerzas polticas que integran el municipio.
La Red de Mujeres Muncipes del Paraguay fue
la nica organizacin de mujeres participante de
las jornadas sobre descentralizacin, aunque de
entre las siete propuestas consensuadas para el
programa de reforma y modernizacin del Esta-
do, la descentralizacin de los servicios pbli-
cos, reformas legales, financieras, del sistema
electoral, transparencia y participacin ciudada-
na, desarrollo local y fortalecimiento de la aso-
ciatividad fueron temas de inters, mientras el
tema gnero brillaba por su ausencia (ABC,
2003)
6
. Los reclamos todava no forman parte
de la idiosincrasia y accionar de las mujeres pa-
raguayas, ni tampoco las sanciones y/o premios
en el caso de incumplimiento de las disposicio-
nes relativas al tema gnero, provenientes del
Estado.
La descentralizacin efectiva de la SMPR se ini-
ci con la creacin, en 1999, de los Centros de
Iniciativas de Desarrollo de la Mujer (Red CI-
DEM) para fortalecer el sistema de instituciona-
lidades de gnero ya iniciado en la capital. El
proyecto
7
fue una iniciativa de gran envergadu-
ra administrativa y de gestin, en cuanto a la
movilizacin de recursos humanos y econmi-
cos en nueve departamentos, y ha brindado apo-
yo y orientacin a las mujeres rurales en las reas
jurdico-legal, sicolgica y de salud. Se ha con-
formado un sistema transversal de gnero en el
Estado, adems de las numerosas organizacio-
nes de la sociedad civil que funcionan como
puntos focales y promotoras del cambio socio-
cultural. La creacin y funcionamiento de dichos
centros surge para fortalecer el proceso de des-
centralizacin y combatir la pobreza de las mu-
6 Diario ABC, Presentan plan de reformas hacia la descentralizacin, Locales, 24 de abril de 2003, p. 32.
7 Red de Centros de Iniciativas y Desarrollo para la Mujer del Paraguay (Red CIDEM), Informe Tcnico Financiero Final, 6 de
abril de 1998 al 6 de abril de 2003, Comisin de las Comunidades Europeas, Secretara de la Mujer de la Presidencia de la
Repblica.
Gobernabilidad democrtica e institucionalidad de gnero
POBLACIN Y DESARROLLO
15
jeres rurales, considerando que dos de cada diez
son mujeres jefas de familia. El avance de la po-
breza se relaciona estrechamente no solo con el
estancamiento de la economa, sino con la de-
bilidad de las instituciones, la baja calidad del
capital humano y social y los efectos de un esce-
nario poltico donde la convivencia democrti-
ca y las urgencias del avance tecnolgico y la
globalizacin han sido difciles.
La creacin de los centros CIDEMs gener falsas
expectativas en las secretaras de la mujer de las
gobernaciones debido a que la descentraliza-
cin es un proceso reciente y muy lento. La
mayora de las estructuras descentralizadas, por
su escasa institucionalidad, son vulnerables a las
presiones de nivel central y local y la mayora de
dichas secretaras no tiene sus funciones bien
definidas. En general, han desarrollado acciones
circunstanciales, de carcter paliativo y mera-
mente de ayuda, aunque sin contar con recur-
sos, posponiendo lo prioritario y esencial de sus
funciones en nombre de las emergencias...
II
y
necesidades, las que han sido tradicionalmente
consideradas como responsabilidad del munici-
pio, sobre todo cuando estn respaldadas por el
partido poltico de gobierno.
En 1996 se inicia el Programa de Fortalecimien-
to Institucional de la SM con apoyo del BID, pro-
ducto de la IV Conferencia Mundial de la Mujer
en Beijing, como fue el I Plan Nacional de Igual-
dad de Oportunidades para las Mujeres 1997-
2001 (PIO I), en el que se definen los objetivos
y acciones de las polticas de gnero, velando
por la no discriminacin y equidad de gnero e
incorporando en la agenda pblica temas como
la violencia contra la mujer, hasta entonces atri-
buida exclusivamente al mbito privado. Sin
embargo, dicho plan no fue aprobado por de-
creto del Poder Ejecutivo ni por Ley y, por lo
tanto, no se convirti en instrumento de cum-
plimiento obligatorio para el resto de la admi-
nistracin pblica.
La alianza con la sociedad civil, entendida esta
ltima como las organizaciones de mujeres que
luchan por la igualdad en el Paraguay, desde la
misma creacin de la SM se convirti en el ma-
yor puntal de apoyo a la labor de esta institucin.
Asimismo, representantes de la sociedad civil in-
tegraron la delegacin oficial a las conferencias
de Mar del Plata, en 1994; de Beijing, en 1995 y
de Beijing+10, en 2005. Con la participacin del
Sistema de Naciones Unidas elaboraron el Infor-
me de Desarrollo Humano con Perspectiva de
Gnero, en 1995, y conformaron la Comisin
Tripartita de Seguimiento de Beijing.
El mbito de la institucionalidad ha funcionado
transversalmente en la SM, ya que todas las di-
recciones de la institucin estn comprometidas
con el fortalecimiento de la institucionalidad
pblica para la implementacin del PIO I. La
insercin en el Estado y en el mbito internacio-
nal es parte del fortalecimiento institucional, y la
constante cooperacin internacional se lleva a
cabo con el financiamiento de proyectos y ase-
soras. El Paraguay ha suscrito instrumentos in-
ternacionales relacionados con la proteccin de
los derechos humanos y, por cierto, los instru-
mentos internacionales son considerados verda-
deras fortalezas para enfrentar los desafos pro-
venientes del Estado, as como los instrumentos
que presionan a favor del respeto a las institu-
ciones y a los derechos, fundamentalmente de
las mujeres.
Entre los desafos y propuestas, la SMPR ha con-
tribuido a poner en la agenda pblica los pro-
blemas que permanecan encerrados en mbi-
tos privados, ya que ha logrado la incorporacin
de la problemtica de la mujer en la agenda del
Gobierno. Por lo tanto, se precisa que los distin-
tos sectores de la administracin del Estado to-
men como suya la tarea de eliminar la discrimi-
nacin y exclusin de la mujer para profundizar
las acciones concretas y coordinadas en este sen-
tido. Es necesaria la creacin, a corto plazo, de
un calificado comit asesor de la SMPR, inte-
grado por expertas nacionales independientes y
un nmero limitado y permanente de represen-
tantes de los organismos gubernamentales rela-
cionados no solamente con los campos de inte-
rs de la SM sino, sobre todo, elegidas por su
idoneidad y compromiso con el tema de la ins-
titucionalidad de gnero.
Las funciones y atribuciones del comit debe-
ran estar claramente estipuladas para que no
solamente legitime la poltica y direccin de la
SM, sino que sirva como un gabinete en la som-
Graziella Corvaln
POBLACIN Y DESARROLLO
16
bra, es decir de control constructivo para la
transparencia del uso y administracin de la cosa
pblica, por un lado. Por otro, para que se com-
prometa en la elaboracin, seguimiento y eva-
luacin de la implementacin de las polticas de
gnero en el proceso de reforma y moderniza-
cin de la SMPR.
La conformacin de un grupo de reconocidas
expertas nacionales independientes, que se en-
cargue de dar apoyo a las diferentes institucio-
nes comprometidas con el II Plan, a partir de
acciones como: a) la realizacin de un diagns-
tico detallado de la relevancia de la variable g-
nero en las instituciones seleccionadas, referido
tanto a acciones en los servicios como en la es-
tructura de la institucin; b) acciones piloto en
servicios o reas escogidas, las que pueden im-
plicar la elaboracin de cursos y/o materiales con
perspectiva de gnero y la capacitacin de fun-
cionarios/as en los temas especficos y ms con-
trovertidos; c) acciones que busquen apoyo (lo-
bby) con parlamentarios/as, precedidas de un in-
tenso proceso de sensibilizacin, y d) la forma-
cin e implementacin de instrumentos de se-
guimiento y monitoreo y de un comit intersec-
torial compuesto por tcnicos de nivel interme-
dio de las instituciones involucradas, represen-
tantes de la cooperacin internacional y del co-
mit asesor de la SM.
El fortalecimiento institucional de las oficinas de
la mujer es fundamental para la capacitacin, el
apoyo tcnico, la planificacin participativa y la
ejecucin de proyectos para el sector de mujeres
ms pobres. La medicin de impacto del II Plan
orientado a la superacin de la pobreza y la de-
sigualdad se deber hacer por medio de la apli-
cacin de indicadores construidos para monito-
rear el cumplimiento de los objetivos plantea-
dos, y permitir el seguimiento de la situacin de
hombres y mujeres, en cada uno de los mbitos
y perodos. Es necesario instaurar programas de
fortalecimiento del cambio cultural, a partir de
incentivos y sanciones en torno a dicho cambio.
Para lograr la modificacin de actitudes, valores
y comportamientos relativos a la equidad de
gnero es preciso crear un sistema comunica-
cional eficiente y adecuado a la velocidad de la
informacin acerca de las ventajas de la institu-
cionalidad de gnero.
4. Cambios legislativos
Desde la dcada de los noventa se han produci-
do cambios significativos en el sistema electoral
paraguayo, con el fin de ampliar y garantizar los
derechos polticos y libertades propias de un r-
gimen democrtico, como la elaboracin de un
nuevo censo electoral, la autorizacin para pre-
sentar listas independientes de los partidos tra-
dicionales, o la prohibicin de que los miem-
bros de las Fuerzas Armadas estn afiliados a
partidos polticos. El Cdigo Electoral Paraguayo
(Ley 834/96) introduce un mecanismo de discri-
minacin positiva orientado a mejorar la repre-
sentacin de mujeres en cargos pblicos.
La cuestin de los cupos para mujeres lentamente
se hace visible
8
y discutible en los partidos pol-
ticos, cuando el Defensor del Pueblo present a
la Cmara de Diputados un proyecto de Ley para
modificar el Cdigo Electoral, aumentando del
20 al 50 por ciento el cupo que las mujeres de-
ben tener en las listas electivas de candidatos/as,
desde el primero hasta el ltimo lugar. En la mis-
ma redaccin propuesta por la Defensora del
Pueblo, la incorporacin ya es directamente al-
ternada: un varn, una mujer, desde el primer
lugar hasta completar la nmina. El proyecto,
refrendado por un grupo de diputados, tuvo
entrada en la ltima sesin de la Cmara, en
2003, y girado a comisiones para su estudio. El
aspecto ms importante y singular de la propuesta
es la sancin impuesta a los que no cumplen
con la disposicin, poco comn dentro de los
partidos polticos. Se propone que las organiza-
ciones que postulan para cargos electivos pluri-
nominales y que no observen esta disposicin,
sean sancionadas con la no inscripcin de la lis-
ta de candidatos/as.
La posibilidad de reforma de la Constitucin Na-
cional respecto a la eliminacin de las listas elec-
tivas bloqueadas e inclusin de listas abiertas, de
8 Diario ABC, Poltica, 15 de mayo de 2003, p 11.
Gobernabilidad democrtica e institucionalidad de gnero
POBLACIN Y DESARROLLO
17
manera a eliminar el manejo arbitrario de las c-
pulas de los partidos, ser un espacio de mayor
participacin de las mujeres activistas polticas, en
el caso de que se convierta en un tema de movi-
lizacin feminista en busca del derecho a la pari-
dad con el sexo opuesto, dentro del partido.
4.1. Legislacin electoral
En 1996, durante la campaa de inscripcin en
el Registro Cvico Nacional para las elecciones
municipales, se tena un nmero visiblemente
inferior de mujeres que de hombres. La Secreta-
ra de la Mujer emprendi conjuntamente con
el Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE)
una campaa de difusin para mejorar la pre-
sencia de mujeres electoras; se aprob la cuota
mnima de 20% de mujeres, distribuida en for-
ma alternada de por lo menos una mujer cada
cinco lugares, en las listas internas partidarias,
tanto para candidaturas de la agrupacin como
para candidaturas municipales, departamenta-
les y nacionales. Sin embargo, la ubicacin de
una mujer en las listas de candidatos/as hace que
una vez aplicado el sistema DHont, la mujer
que no est en los primeros lugares en las listas
tenga pocas posibilidades de ser elegida.
El sistema de cuotas ayud a registrar avances
en el porcentaje de participacin femenina en
listas plurinominales extensas, como las presen-
tadas en el Senado. En las elecciones generales
2003/2008, las mujeres siguen siendo una mi-
nora, si bien se ha dado un progresivo aumento
de participacin femenina, tanto en candidatu-
ras como en resultados electorales, consideran-
do los datos desde 1993 hasta ahora. El creci-
miento es de aproximadamente 3% ms de
mujeres electas para cada perodo. Esto puede
ser considerado un logro (o al menos, no un re-
troceso). Debe tenerse en cuenta que si conti-
na este ritmo de participacin femenina en
cargos electivos, pasarn doce elecciones antes
de llegar a un resultado paritario. Esto significa
que esperaramos hasta el ao 2063 para ver
esa realidad. Adems, nada asegura que se siga
progresando (Soto, 2003)
III
. La ausencia de in-
centivos o sanciones para el cumplimiento de la
inclusin de mujeres en las listas electivas es una
deuda pendiente.
Ante la insuficiencia del sistema actual de cuo-
tas para mejorar la representacin femenina en
cargos polticos es necesario introducir nuevas
medidas, como: i) cambiar el criterio de separa-
cin mnima entre los hombres y las mujeres en
las listas; ii) dar incentivos a los partidos, movi-
mientos y alianzas polticos para que mejoren la
representacin poltica de las mujeres; incenti-
vos de orden fiscal o referentes a las aportacio-
nes estatales que reciben los partidos, por ejem-
plo aumentando la financiacin pblica en ra-
zn de la presencia de mujeres en cargos polti-
cos (PNUD, 2003)
IV
.
4.2. Resultados electorales
en los poderes del Estado
El poder Ejecutivo ha estado ocupado por hom-
bres, desde 1993. En el perodo 95-99, Para-
guay ha tenido 3 presidentes y 2 vicepresiden-
tes. Entre 1998 y 1999, dos mujeres ocuparon
como ministras las carteras de Salud y Educa-
cin. Entre el 89 y el 93, una mujer fue minis-
tra de Salud. El cambio de gobierno, producto
del cruento marzo de 1999 signific el regreso a
un gabinete conformado exclusivamente por
varones. La vuelta a la normalidad institucional
democrtica no signific la inclusin de mujeres
en altos cargos de decisin. La nica mujer con
rango de ministra, entre 1993 y 2001, es la titu-
lar de la Secretara de la Mujer, aunque en el
tercer nivel de la jerarqua ministerial se conta-
ba con un 31% de mujeres, en 1997.
En el Gobierno actual, las ministras mujeres es-
tn en Educacin y Relaciones Exteriores, ade-
ms de la Secretara de la Mujer, Turismo, Ju-
ventud y Adolescencia, Accin Social y Secreta-
ra Tcnica de Planificacin, con rango de mi-
nistras y viceministras en Comercio, Educacin
y Cultura, aunque las mujeres estn ausentes en
la presidencia y vicepresidencia de la Repbli-
ca. La primera y nica gobernadora, en los 17
departamentos, representa el 5,9% del total de
estos cargos. Los cargos uninominales son de ms
difcil acceso para las mujeres, ya que no exis-
ten posibilidades de incidir en ellos a travs de
medidas de accin positiva. Estas son medidas
correctivas de carcter transitorio de un grupo
social, producto de la discriminacin, buscando
Graziella Corvaln
POBLACIN Y DESARROLLO
18
aumentar la participacin de las mujeres en de-
terminados mbitos de la actividad social, polti-
ca y econmica, en los que se encuentran sub-
representadas. Por consiguiente, el acceso de la
mujer a dichos lugares es propiamente mrito
personal de las que emprenden la batalla (aun-
que s pueda ser un logro colectivo la sensibili-
zacin y apertura a la posibilidad de tener mu-
jeres dirigentes en estos niveles)
V
.
El poder Legislativo nacional y departamental
experiment un crecimiento en la presencia de
mujeres parlamentarias electas para el perodo
1993-1998: del 5,6% pas a un 8%, en el pero-
do 1998/2003, siendo en la cmara de Senado-
res donde se registr un crecimiento significati-
vo, del 11,1% al 17,8%, como efecto del esta-
blecimiento de una cuota mnima del 20% para
mujeres, por mandato del Cdigo Electoral. Sin
embargo, la cmara de Diputados se mantuvo
con apenas el 2,5% de mujeres entre sus 80 in-
tegrantes, insensible a esta accin positiva por
ser electas a partir de circunscripciones electo-
rales pequeas (Soto, 2003)
VI
.
La participacin de las mujeres en el Congreso
ha sido la de una buena eleccin: 4 senadoras
de un total de 45 miembros y 8 diputadas de un
total de 80, siguiendo con la desigualdad e ine-
quidad de gnero en cuanto a la distribucin
por sexo en el Congreso de la Nacin. Se supo-
ne que el aumento de mujeres diputadas, aun-
que leve de 2 a 6, se deba a que las mujeres
ganaron fuerza en sus respectivos partidos pol-
ticos, mientras que la disminucin de senadoras
tiene que ver con las divisiones internas de los
partidos mayoritarios. Las mujeres esperan que
la invisibilidad numrica actual pueda equilibrar-
se con la visibilidad en la calidad de sus proyec-
tos y debates, donde el liderazgo de la mujer
parlamentaria ser fundamental y difcil, debido
a nuestra cultura en relacin con la actuacin
de la mujer en el mbito pblico.
A corto plazo, la tarea del movimiento de muje-
res y feministas paraguayas se basa en que la
equidad de gnero impregne el pensamiento y
accionar de los y las representantes del pueblo
para que sta sea una realidad en el nuevo Par-
lamento. Por consiguiente, resulta fundamental
que se pueda discutir una agenda legislativa con-
sensuada con el movimiento de mujeres para el
fortalecimiento institucional, y que la tradicio-
nal dicotoma gnero versus partido no se con-
vierta en un obstculo para las mujeres polticas,
feministas, y para las leyes que refuercen el avan-
ce de las mujeres. En este sentido, es necesario
ampliar los servicios de atencin legal especiali-
zados en forma descentralizada, para facilitar el
acceso de las mujeres de todas las regiones del
pas, principalmente de la mujer rural de locali-
dades muy alejadas de los centros urbanos. Para
continuar avanzando, es preciso seguir revisan-
do y transformando los vacos legales, as como
los procedimientos para la aplicacin de las le-
yes. En el proceso de constitucin de nuevas
normas, las mujeres no tienen la misma relevan-
cia que otros actores y, pese a la gravedad de sus
problemas y a sus aportes a la reproduccin de
la sociedad, al fortalecimiento de la sociedad ci-
vil y a la democracia, pueden permanecer ex-
cluidas en el proceso de construccin de nuevas
identidades.
En los cuerpos legislativos nacionales y departa-
mentales aumenta la presencia femenina. Las
cuatro senadoras titulares electas (ANR, PLRA,
MPQ y UNACE) representan el 8,9%, entre las
45 bancas de la cmara alta, mientras que las
ocho diputadas (una de la ANR, cuatro del PLRA
y tres del MPQ) hacen un 10%, entre los 80 lu-
gares de esta cmara. Esto significa una presen-
cia del 9,6% en el Congreso Nacional. En las
suplencias aumenta el porcentaje femenino,
aunque menos en la cmara de Diputados y ms
en Senadores.
El poder Judicial es, sin lugar a dudas, el poder
poltico que enfrenta en el presente un profun-
do y creciente cuestionamiento de parte de la
poblacin en general, y especialmente de las
mujeres, aunque por razones diferentes. Las
mujeres reclaman participacin en la Corte Su-
prema de Justicia; la ciudadana reclama justicia
e independencia de los poderes del Estado. Las
instancias de mayor poder de decisin, como la
Corte Suprema de Justicia, el Consejo de la Ma-
gistratura, el Jurado de Enjuiciamiento de Ma-
gistrados y el Tribunal Superior de Justicia Elec-
toral siguen siendo inaccesibles para las muje-
Gobernabilidad democrtica e institucionalidad de gnero
POBLACIN Y DESARROLLO
19
res, concentradas en los juzgados de paz, las fis-
calas y defensoras
9
.
Solamente una mujer en 1910 ocup el Supe-
rior Tribunal de Justicia. Luego de siete dcadas
sin mujeres en el ejercicio de la judicatura, otra
mujer fue nombrada como jueza en primera
instancia, en 1980, siendo tambin la primera
mujer que integr posteriormente un tribunal de
segundo rango.
En 2003, la renuncia de un miembro de la Cor-
te Suprema de Justicia dio lugar a una lucha para
que una mujer formara parte de la terna para la
eleccin de ministra de la Corte. Con el lema
Mujeres a la Corte es justicia!, los esfuerzos
del movimiento de mujeres liderado por la Aso-
ciacin de Abogadas del Paraguay (ADAP), la
Coordinacin de Mujeres del Paraguay (CMP),
la Coordinadora de Derechos Humanos
(CODEHUPY) y Decidamos Campaa por la
Expresin Ciudadana, han logrado que se nom-
bre a una mujer
10
. La movilizacin consigui la
concienciacin de la exclusin de las candidatas
mujeres, y se expuso pblicamente la falta de
transparencia de los requisitos y procedimientos
existentes.
En la Cmara de Apelaciones, de un total de 100
miembros, 18 son mujeres y 79 hombres: 18%
de cargos femeninos y 82%, masculinos. En los
juzgados de primera instancia de todas las reas
hay 52 mujeres y 122 hombres: 29,8% y 70,2%,
respectivamente. En los juzgados de Paz existen
103 mujeres y 151 hombres: 40,5%, para el sec-
tor femenino y 59,5%, para el masculino. En las
defensoras pblicas, existen 91 mujeres y 57
hombres: 61,4% y 38,5%, respectivamente.
Como era de esperarse, en los niveles con esta-
tus ms bajos, como secretarios/as y actuarios/as
en toda la Repblica se tiene a 206 mujeres y
155 hombres: 57% de secretarias y 43% de se-
cretarios. Ms mujeres acceden a cargos, cuan-
do menor es la remuneracin y el grado de afec-
tacin a la cosa pblica, mientras que a medida
que aumenta el salario, el manejo de los recur-
sos y el poder, disminuyen las mujeres.
5. La reforma y modernizacin
del Estado
La Secretara de la Mujer de la Presidencia de la
Repblica enfrenta la posibilidad de disminucin
de su actual estatus, en el proyecto de Ley de
reorganizacin ministerial, en el que se propo-
ne que en el marco de un Ministerio de Accin
Social se la anexe como una dependencia ms.
Por otro lado, la Comisin de Equidad, Gnero
y Desarrollo de la Cmara de Senadores propo-
ne ponerla en el ministerio de Gobierno. El
movimiento de mujeres considera que el ante-
proyecto significa un grave y completo retroce-
so del esfuerzo de tantos aos en los avances
logrados respecto a los derechos de las mujeres
en los diferentes niveles y mbitos de la socie-
dad civil y de la administracin pblica. La Se-
cretara de la Mujer es la institucin pblica ms
importante para la produccin y gestin de pol-
ticas de gnero, orientadas al desarrollo huma-
no integral, con los organismos e instituciones
de promocin de la mujer, a travs de acciones
positivas hacia las mujeres. El problema es que
en un pas con una institucionalidad estatal su-
mamente frgil como Paraguay, los discursos,
programas y leyes no siempre impregnan la lgi-
ca operativa del Estado. Por lo tanto, el II Plan
de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y
Mujeres corre el riesgo de no ser incorporado
transversalmente en las polticas de Gobierno, o
ser ignorado en la nueva conformacin de auto-
ridades polticas. En mayor medida, cuando la
incidencia de la sociedad civil es bajsima y me-
nos an la participacin poltica de las mujeres
en puestos de decisin efectiva.
Considerando aqu exclusivamente las cuestio-
nes de gnero, la Comisin de Gnero, Equidad
y Desarrollo Social
11
, para el anteproyecto de Ley
Orgnica del poder Ejecutivo, propone algunos
9 DECIDAMOS, PLURAL, Boletn informativo publicado por Decidamos: Campaa por la Expresin Ciudadana. feb/marzo/03.
10 ABC, Poltica, 16 de mayo de 2003, p 11.
11 Elaborados con la asistencia de la consultora Mara Victoria Heikel.
Graziella Corvaln
POBLACIN Y DESARROLLO
20
comentarios y observaciones al proyecto elabo-
rado por una comisin especial, con el propsi-
to de incorporar la perspectiva de gnero y equi-
dad social en dicho proyecto de Ley. Por ejem-
plo, en el Art.2, en los principios generales se
recomienda incluir: i) perspectiva de gnero:
orientacin de polticas pblicas que permiten
hacer visibles y compensar las diferencias de si-
tuacin, condicin, posicin, oportunidades y
trato entre hombres y mujeres debidas al sexo.
En el Art. 32, entre las funciones especficas del
ministerio de Gobierno, se sugiere incluir un
nuevo inciso: f) proponer, orientar, evaluar y
coordinar entre los diferentes ministerios, pla-
nes y programas con perspectiva de gnero.
Dicha propuesta se fundamenta en que, ade-
ms de los preceptos constitucionales, el Para-
guay ha signado diferentes documentos interna-
cionales, principalmente en el sistema de Na-
ciones Unidas, tales como los Planes de Accin
de las Conferencias Internacionales de la Mujer
en Nairobi (1985) y Beijing (1995); la Conven-
cin para la Eliminacin de todas las formas de
discriminacin contra la Mujer (ratificada en
1986) y su Protocolo Facultativo (ratificado en
2001), por los cuales se ha comprometido a dis-
poner en las ms altas esferas del gobierno de
instancias especficas desde las cuales dictar po-
lticas y programas con perspectiva de gnero.
En 1993, se ha creado la SMPR en seguimiento
de los compromisos internacionales, las deman-
das y propuestas de las organizaciones de muje-
res en el Paraguay. En este sentido, se propone
considerar que la nueva Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo no puede retroceder respecto de los
compromisos ya asumidos, tanto en trminos de
modernizacin del Estado, como de reconoci-
miento de propuestas y necesidades desde la
sociedad civil.
Una de las funciones centrales de la reforma y
modernizacin del Estado respecto al funcio-
namiento de la Secretara de la Mujer debera
ser el monitoreo de los mecanismos nacionales
para la equidad de gnero, con poder de deci-
sin y autoridad sobre la planificacin de los
programas y los presupuestos, en trminos de
una capacidad burocrtica mnima para un buen
y adecuado desempeo. Por lo tanto, es funda-
mental destacar la importancia que tiene la au-
toridad personal de la responsable de dicho or-
ganismo, ya sea por su carisma personal, autori-
dad de su poder de mando, transparencia y ex-
periencia positiva en la gestin principalmente
administrativa de una organizacin similar.
La transversalizacin de un enfoque de gnero
en las organizaciones de mujeres y otras organi-
zaciones sociales constituye una tarea necesaria
del movimiento de mujeres, para que los intere-
ses de gnero no queden excluidos o invisibles.
Es decir, integrar la perspectiva de gnero desde
el diseo y la ejecucin, hasta el seguimiento de
las polticas, programas y proyectos de la admi-
nistracin del Estado.
6. Los desafos planteados por el
II Plan Nacional de Igualdad de
Oportunidades entre Mujeres
y Hombres 2003-2007 (PIO II)
El segundo plan
12
, a diferencia del primero, tra-
ta de hombres y mujeres como protagonistas de
la inequidad de un sistema sociocultural que los
afecta, aunque son las mujeres las que histrica-
mente estn en mayor desventaja en todos los
mbitos de la sociedad paraguaya. La coordina-
cin del mismo estar a cargo de la Secretara de
la Mujer y est organizado en nueve captulos
referidos a los principales mbitos de accin para
la transformacin de las relaciones de gnero.
La cultura tradicional, como el mayor y ms dif-
cil obstculo para el cambio de las costumbres,
valores y actitudes hacia la relacin de los sexos,
reflejada en el lenguaje sexista, distribucin ine-
quitativa de roles en el ncleo familiar, en la vida
12 Resulta fundamental para la efectiva implementacin del PIO II el explcito y decidido apoyo del Estado y Gobierno del
Paraguay en cumplimiento del artculo 46 de la Constitucin Nacional, que dice: todos los habitantes de la Repblica son
iguales en dignidad y derechos. No se admitirn discriminaciones. El Estado remover los obstculos e impedir los factores
que las mantengan o las propicien. Las protecciones que se establezcan sobre desigualdades injustas no sern consideradas
como factores discriminatorios, sino igualitarios.
Gobernabilidad democrtica e institucionalidad de gnero
POBLACIN Y DESARROLLO
21
pblica y para la construccin de estereotipos
en los medios de comunicacin masiva, sobre
todo cuando un porcentaje de las mujeres rura-
les son monolinges guaran, lengua donde los
dichos y refranes populares que descalifican y
se mofan de la mujer son de uso corriente en
todo estrato social
VII
. El bilingismo significa mu-
chas veces no solo incorrecta informacin en los
temas de mayor inters para las mujeres, sino
tambin obstculos para el uso del castellano en
el discurso pblico, del cual depende en gran
medida la autoestima de la persona y su rela-
cin con el/la otro/a.
Se ha avanzado poco en disminuir los estereoti-
pos de la imagen femenina como objeto sexual
en los medios, aunque la ausencia de mujeres
en los cargos de decisin influye en que el tema
gnero siga invisibilizado y no existan grupos de
control o sanciones para erradicar la publicidad
que fomenta la desigualdad, violencia y los va-
lores negativos respecto a la perspectiva de igual-
dad de gnero. El acceso a los recursos econ-
micos y al empleo es lograr la igualdad entre
mujeres y hombres en cuanto a la permanencia,
salario, condiciones de trabajo, trato, acceso y
control de los recursos econmicos. Si bien se
ha dado un significativo avance de la mujer en
el mercado de trabajo, ya que de una participa-
cin en la PEA de un 41,3%, en 1999, asciende
a un 38,7%, en 2001, aunque dicho avance no
va acompaado de cambios en la situacin y
posicin de la mujer trabajadora en la pirmide
ocupacional en un mercado laboral tradicional-
mente segregado por sexo.
La tasa de desempleo de las mujeres es de
54,40% y la de los varones, de 45,60%. Es im-
portante tener presente que un 24,2% son mu-
jeres jefas de hogar, condicin definida por la
ausencia de hombre adulto proveedor o de pre-
sencia espordica. De acuerdo con la Encuesta
Integrada de Hogares (EIH), de 1999, esta situa-
cin familiar tiene mayor incidencia en el sector
urbano, 27,3%, que en el sector rural, con el
20,1%. Se considera que siete de cada diez jefas
de hogar no tienen pareja. Estos son los hogares
expuestos a caer en mayores niveles de pobre-
za, situacin que ha cambiado para el 2000/01,
ya que de cada diez hogares, dos estn encabe-
zados por mujeres. En el rea urbana llega al
29,6% y en el rea rural, al 19,6%.
El Programa Nacional de Igualdad de Oportuni-
dades en la Educacin (PRIOME) dentro del
MEC, a instancia de la Secretara de la Mujer, se
convirti en la piedra fundamental para la intro-
duccin del componente gnero en el currculo
escolar, programas, planes, formacin y, en me-
nor medida, lo concerniente a las actividades
docentes. La publicacin de la Ley General de
Educacin y Paraguay 2020: Enfrentemos el
Desarrollo Educativo son las muestras ms im-
portantes de la insercin del tema gnero en el
sistema educativo. La tarea pendiente es lograr
que la equidad en la educacin sea parte del
currculo oculto del proceso pedaggico.
Si bien la modernizacin del sistema educativo,
entendida como el significativo acceso de la
mujer a la educacin formal, en trminos cuan-
titativos los matriculados del sexo femenino al-
canzan el 52%, en 1999
VIII
. Se ha podido redu-
cir la tasa de analfabetismo de la poblacin pa-
raguaya, que para el 2000/01 alcanz el 8,4%
de la poblacin total. Para las mujeres, 9,8%, y
6,9%, para los varones, cifras que aumentan en
la zona rural, ya que a nivel de la poblacin total
es de 12,9%. En este orden de cosas, las muje-
res campesinas alcanzan el 15,4% y los hom-
bres, 10,7%. Sin embargo, en el sector urbano,
a nivel total solo llega a 5,1%; hombres, 3,7%, y
mujeres urbanas, 6,3%.
En el Informe Social Watch 2003 se indica que
Paraguay ha tenido progresos insuficientes en
cuanto a los compromisos del rea educativa
13
.
Este es un informe internacional sobre el pro-
greso hacia la erradicacin de la pobreza, la igual-
dad de gnero y los compromisos internaciona-
les asumidos por el Estado. Entre los diez com-
promisos concretos asumidos por este pas, que
son de inters en este documento, est la pro-
porcin de la matriculacin bruta femenina,
como porcentaje de la proporcin masculina,
una meta de 2015, ya alcanzada. La propor-
cin de la matriculacin secundaria bruta feme-
nina, como porcentaje de la proporcin mascu-
13 Diario ABC Compromisos incumplidos en el rea educativa, Locales, 12 de junio de 2003, p. 30.
Graziella Corvaln
POBLACIN Y DESARROLLO
22
lina dice que de mantenerse el ritmo del pe-
rodo 1990-2000 continuar experimentando
retrocesos. Los pronsticos indican que a este
ritmo, Paraguay no podr lograr las metas pre-
vistas para la prxima dcada. Por ejemplo, ha-
br retrocesos en la tasa neta de matriculacin
en enseanza primaria, y en la matriculacin
bruta femenina en la secundaria.
La salud integral de la mujer est considerada
la gran deuda pendiente del Estado, traducida
en la alta tasa de mortalidad materna: 114,4 por
cada 100.000 nacidos vivos, en 1999. Las cau-
sas son desrdenes en el sistema circulatorio
(38%); tumores (13,4%); infecciones(5,6%), etc.
En general, la mortalidad est relacionada con
los rganos reproductivos o las infecciones, ocu-
pando el aborto el primer lugar, aunque est
encubierto por subregistros, omisin o su vin-
culacin con otras causas derivadas, como las
hemorragias de orden obsttrico (STP, 2000)
IX
.
El aborto clandestino es la causa de alrededor
de 400 muertes al ao. Contrariamente, la muer-
te de los varones est relacionada principalmen-
te con la violencia, mientras el nmero de suici-
dios ha crecido enormemente.
La disminucin de la tasa de mortalidad mater-
na es uno de los objetivos del Plan Nacional de
Salud Reproductiva 1997-2001, considerando
que la salud y los derechos reproductivos estn
en la Constitucin Nacional, aunque no existen
leyes al respecto. Recientemente se ha iniciado
la elaboracin del Plan de Salud Reproductiva
2003-2008.
El captulo vida libre de violencia trata de pre-
venir y erradicar todas las formas de violencia
contra la mujer. El art. 60 de la Constitucin
Nacional dice: el Estado promover polticas
que tengan por objeto evitar la violencia en el
mbito familiar y otras causas que atenten con-
tra su solidaridad. Los avances jurdicos obteni-
dos en este campo son significativos. En 1995 se
ratifica la Ley 605/95 (Beln do Par); se pro-
mulga el Cdigo Laboral y se incorpora la figura
del acoso sexual en el Cdigo Penal, donde se
incluy la violencia familiar (Art.229).
El movimiento de mujeres, a travs de la CMP,
llev a cabo un proceso participativo de consul-
tas a varios sectores de mujeres para la elabora-
cin de la Ley 1600/2000 contra la Violencia
Domstica, la cual involucra a los Juzgados de
Paz, Polica Nacional, centros de salud y a la SM.
En este sentido, en 1998 se realiz la Campaa
Nacional contra la Violencia Domstica. La
Central Unitaria de Trabajadores (CUT), para la
erradicacin de toda forma de acoso sexual en
el trabajo, hizo una campaa muy activa para
concienciar a los trabajadores y empleadores. Se
destaca la exitosa campaa de sensibilizacin
radial para difundir nombres de organizaciones
de atencin a mujeres vctimas de violencia, tra-
tando de lograr que el varn se involucre en la
defensa de la mujer.
El ambiente sano y sustentable considera la de-
nuncia permanente y sistemtica de las accio-
nes que afecten negativamente a las personas
en busca del desarrollo sostenible y la protec-
cin del ambiente, fortaleciendo los mecanis-
mos nacionales, departamentales y locales que
sirvan de receptores de denuncias sobre el dete-
rioro del ambiente. Los municipios con menor
calidad relativa son los que usan menos fertili-
zantes qumicos, en promedio. El uso indiscri-
minado de plaguicidas ha deteriorado la calidad
del suelo y de los recursos hdricos, amenazan-
do la sostenibilidad del sistema productivo agro-
pecuario y forestal. La degradacin del suelo
produce una disminucin de la produccin agr-
cola y de los ingresos familiares. Es una de las
tasas de deforestacin ms altas de Latinoamri-
ca (PNUD, 2003)
X
.
La difusin de las causas del deterioro ambien-
tal, y sus efectos sobre la poblacin y, en parti-
cular, sobre las mujeres, es necesaria a travs de
campaas orientadas a dar a conocer los futuros
cambios climticos, carencia de agua potable,
deforestacin, etc., a partir de la sensibilizacin
y capacitacin de los responsables de los pro-
gramas y polticas ambientales. La deforestacin,
sumada a la escasez de agua debido a la conta-
minacin y las sequas, obliga a las mujeres a
largas caminatas, con pesadas cargas para traer
agua de lejos, lo que impacta en la salud y en el
tiempo dedicado a otras labores familiares y/o
productivas, considerando que la mujer campe-
sina en este pas trabaja un promedio de 14 y
15 horas diarias.
Gobernabilidad democrtica e institucionalidad de gnero
POBLACIN Y DESARROLLO
23
Perspectivas de la
institucionalizacin de gnero
El inters estuvo centrado en la opinin del mo-
vimiento de mujeres sobre qu cosas se debe-
ran mantener y cules cambiar dentro de la
SMPR, para el perodo 2003-2007. Por consi-
guiente, se llev a cabo un sondeo de opinin
entre mujeres activas en el movimiento y de or-
ganizaciones mixtas sobre ambas preguntas, y
las que hacen al contexto institucional y al futu-
ro de la Secretara de la Mujer de la Presidencia
de la Repblica. Las respuestas obtenidas evi-
dencian un comn denominador, que se resu-
me en la necesidad de contar con esta institu-
cin para garantizar que las polticas pblicas y
la gestin del Estado tengan perspectiva de g-
nero. Algunas respuestas consideran que la SM
precisa proveer ms asistencia a las mujeres po-
bres y a la madre soltera con hijos. Otras se in-
clinaban por respuestas de tinte poltico sobre la
necesidad de nuevos liderazgos y activa forma-
cin de recambio en la juventud, para llevar
adelante el fortalecimiento de la dirigencia y pro-
motores/as del sistema institucional de gnero
en el Estado.
Si bien solo se cont con algunas propuestas pro-
gramticas de las mujeres candidatas a los gobier-
nos central, departamental y municipal del pero-
do 2003-2007, de distintos partidos y movimien-
tos polticos, se considera importante que se con-
figure el primer paso para la construccin de una
agenda de equidad de gnero, orientada al siste-
ma de institucionalidades de gnero, para los
prximos cinco aos y para un nuevo Paraguay.
Sin embargo, una vez ms se not la ausencia
de las mujeres con mayores posibilidades de ocu-
par el cargo para el que se postulan (Thiede,
2001)
XI
, y la falta de experiencia para hablar p-
blica y especficamente sobre sus programas y
medidas con perspectiva de gnero incluidas en
las polticas pblicas de la plataforma de gobier-
no de sus partidos y movimientos polticos.
B I B L I OG R A F A
I Bareiro, Line, Remocin de obstculos electorales para una participacin equitativa de mujeres en la repre-
sentacin poltica de Amrica Latina, Documento de trabajo, CEPAL, 29 de agosto de 2002.
II Informe Tcnico-Financiero Final, 6 de abril de 1998 al 6 de abril de 2003, Red CIDEM, Convenio PRY/B7-
310/95/141, Secretara de la Mujer PR, Asuncin, 2003, p 14.
III Soto, Clyde, Continuidades sin fisuras. Panorama electoral y participacin femenina.
IV Libro Blanco sobre la Reforma Constitucional en Paraguay, IIG Instituto Internacional de Gobernabilidad de
Catalua, PNUD, Febrero 2003, pp 17, 18, 19.
V Soto, Clyde. Continuidades sin fisuras. Panorama electoral y participacin femenina. NOVAPOLIS, Revista
de estudios polticos contemporneos. No. 3, mayo de 2003.
VI Implementacin de la Plataforma de Beijing en Paraguay 1995-2000, La Mujer en el ejercicio del Poder y la
adopcin de decisiones. Informe no gubernamental. Coordinacin de Mujeres del Paraguay, PNUD/UNI-
FEM/RLA/99WO4.
VII Corvaln, Graziella, La perspectiva de gnero en las lenguas del Paraguay en: Desafos de la Educacin
Intercultural Bilinge en el Tercer Milenio, IV Congreso Latinoamericano de Educacin Intercultural Bilinge,
Comisin Nacional de Bilingismo, MEC, UNESCO, Asuncin, noviembre 2000, pp 75-88.
VIII Ministerio de Educacin y Cultura, Anuario Estadstico 2000, Asuncin.
IX Secretara Tcnica de Planificacin 2000, Diagnstico Sociodemogrfico del Paraguay, Asuncin.
X Informe Nacional de Desarrollo Humano Paraguay 2003, DGEEC, PNUD, Paraguay 2003.
XI Thiede, C. y Villalba, V., Propuestas de gnero desde las mujeres candidatas. En: Informativo Mujer CDE-
rea Mujer, ao 15, No. 161, p 29 y siguientes.
Graziella Corvaln
POBLACIN Y DESARROLLO
24
Hacia una demografa de la infancia
R i c a r d o N e u p e r t
POBLACIN Y DESARROLLO
25
Hacia una demografa de la infancia
*
Ricardo Neupert
**
El anlisis demogrfico de los menores rara
vez se lleva a cabo utilizando a los nios como
unidades de anlisis. La unidad usual es el
hogar, la familia o la madre. Adems, los ni-
os siempre se consideran en relacin con sus
padres, y nunca respecto a sus hermanos u
otros parientes. Sin embargo, lo que se pro-
pone en este artculo es que el estudio de los
nios y la infancia resultan incompletos, a
menos que se los admita como unidades de
anlisis individuales y con respecto a otros
nios, y no solo teniendo como referentes a
los adultos.
El aporte de la demografa al conocimiento de la
infancia como fenmeno social es innegable.
Encuestas demogrficas y censos han contribui-
do en muchos pases a aumentar el conocimiento
sobre las condiciones de vida de los nios, me-
diante estudios sobre menores en familias vul-
nerables, infancia y pobreza, mortalidad y mor-
bilidad, etc. Sin embargo, la demografa, y la
mayora de los enfoques que observan la infan-
cia desde una perspectiva social, estudian a los
nios a travs de sus padres y familias y, rara
vez, por s mismos. Esto es bastante claro cuan-
do se examinan las medidas de fecundidad ms
utilizadas en demografa. Todas ellas se basan
en la relacin mujer-nio o mujer-nacimiento,
pero no hay medidas que entreguen informa-
cin sobre la familia u hogar del nio (Preston,
1976). Los valores que generalmente se miden
es el nmero medio de nios nacidos de una
cohorte de mujeres, pero no se acostumbra a
medir el nmero medio de hermanos que tiene
una determinada poblacin de nios. El nme-
ro medio de nios tenidos por una cohorte de
mujeres difiere del nmero medio de hermanos
de esos nios.
El anlisis demogrfico de los menores rara vez
se lleva a cabo utilizando a los nios como uni-
dades de anlisis. La unidad usual es el hogar, la
familia o la madre. Adems, los nios siempre
se consideran en relacin con sus padres, y nunca
respecto a sus hermanos u otros parientes. Es
verdad que un menor debe estudiarse en rela-
cin con otros, principalmente sus padres y su
familia. Una de las principales caractersticas de
la infancia es la dependencia fsica, cultural y
emocional de los adultos. Sin embargo, lo que
se propone en este artculo es que el estudio de
* Quisiera agradecer a Oscar Barrios (DGEEC) y Hugo Oddone (UNFPA), quienes me alentaron a aplicar esta metodologa a
Paraguay y me apoyaron durante todo el trabajo. Quisiera tambin agradecer a Alberto Antonich (DGEEC), quien realiz las
tabulaciones especiales, a partir de los Censos 1992 y 2002, que hicieron posible los clculos aqu presentados.
** Asesor internacional, Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC).
POBLACIN Y DESARROLLO
26
los nios y la infancia resultan incompletos, a
menos que se los admita como unidades de an-
lisis individuales y con respecto a otros nios, y
no solo teniendo como referentes a adultos. Este
enfoque puede abrir nuevas avenidas en el es-
tudio de la infancia como fenmeno demogrfi-
co y social (ver Neupert, 2005).
El propsito de este artculo es utilizar tres medi-
das basadas en los propios nios, para analizar
datos demogrficos desde una perspectiva infan-
til: nmero medio de hermanos de los nios,
nmero neto de hermanos de los nios y nme-
ro medio de nios que co-residen con otros ni-
os. Estas tres medidas fueron aplicadas a los
censos de 1992 y 2002 de Paraguay. El pas tie-
ne una larga tradicin censal, que comenz en
1950 con su primer censo moderno. Se han lle-
vado a cabo numerosos y diversos anlisis de-
mogrficos pero, como en la mayora de los pa-
ses, en estos mltiples anlisis nunca se han uti-
lizado medidas basadas en los propios nios. Es
importante enfatizar que el propsito de este
estudio es descriptivo y exploratorio. La idea es
presentar datos bsicos desde una perspectiva
infantil, de manera a generar nuevas ideas para
futuras investigaciones de las caractersticas so-
ciodemogrficas de los nios en Paraguay.
Nmero medio de hijos por mujer y
nmero medio de hermanos por nio
La fecundidad completa de una mujer se define
como el nmero total de hijos tenidos por una
que ha finalizado su vida reproductiva (PRB,
2003). Especficamente, sta se mide como el
nmero medio de hijos nacidos vivos de muje-
res de 45 a 49 aos. Para este estudio, se consi-
der la experiencia demogrfica de dos cohor-
tes de mujeres paraguayas: aqullas que finali-
zaron su vida reproductiva en 2002 (nacidas en
1953-57) y las que lo hicieron en 1992 (nacidas
en 1943-47). Los datos utilizados en el anlisis
son la distribucin de las mujeres de 45 a 49
aos, segn el nmero de hijos nacidos vivos.
A modo de informacin general es conveniente
mencionar que la fecundidad en Paraguay ha
experimentado un notable descenso. Al pare-
cer, la tasa global de fecundidad (TGF) histrica,
es decir aquella prevaleciente antes de comen-
zar a disminuir, era de aproximadamente 7 hi-
jos por mujer. La fecundidad comenz a caer
hacia mediados de los aos 60 (Brizuela, 1996).
La disminucin fue lenta, pero sostenida. Segn
el Censo 2002, la TGF sera de aproximadamente
3,4 hijos por mujer, a comienzos de la presente
dcada (DGEEC, 2005). Finalmente, la Encues-
ta Nacional de Demografa y Salud Sexual y Re-
productiva (CEPEP, et al., 2004) estim una TGF
de 2,9 hijos por mujer, para el perodo 2001-
04. La TGF indica el nmero promedio de hijos
que una mujer habra tenido al final de su etapa
reproductiva, si la tasa de fecundidad observada
en un ao determinado se mantuviese constan-
te en el futuro (PRB, 2003). Esta tasa es adecua-
da para medir la fecundidad en un momento
dado en el tiempo, esto es, se trata de una tasa
peridica en el sentido de que no mide la expe-
riencia de una cohorte real. Se debe mencionar
que a comienzos de los aos 80 la fecundidad
experiment un pequeo aumento, pero ya a
mediados de esa dcada comenz a disminuir
nuevamente. Se considera que a este cambio
en la tendencia contribuy la interrupcin de
los programas de planificacin familiar en 1978
(Brizuela, 1996). Con respecto a la fecundidad
completa, disminuy de 5,2 a 4,6 hijos por mujer
de 1992 (cohorte1943-47) a 2002 (cohorte
1953-57). La fecundidad completa es, obviamen-
te, ms alta que la TGF, ya que mientras esta
ltima es una medida peridica, la primera es
una medida de la fecundidad de una cohorte.
Es importante apuntar que el dato sobre la fe-
cundidad completa puede presentar diversos
errores, dos de los cuales resultan los ms serios.
En primer lugar, algunas mujeres pueden repor-
tar menos hijos de los que realmente tuvieron.
Este es frecuentemente el caso de nios que
mueren poco despus de nacer. En segundo lu-
gar, las mujeres con un elevado nmero de hijos
tienen ms probabilidades de morir antes de fi-
nalizar su vida reproductiva y, por tanto, no ha-
ber sido enumeradas en el censo o encuesta
(Naciones Unidas, 1986). Estos dos factores tie-
nen como resultado una subestimacin de la
fecundidad completa de la cohorte respectiva.
Es bastante probable que estos problemas se pre-
Hacia una demografa de la infancia
POBLACIN Y DESARROLLO
27
senten en los datos utilizados en este estudio.
Sin embargo, no parecen ser tan serios como
para invalidar los resultados de los anlisis. Es
razonable una fecundidad completa de 4,6 ni-
os por mujer, calculada con los datos del Cen-
so 2002, considerando el nivel de la TGF de 3,4,
estimada con los datos de la misma fuente. Los
posibles errores seran mnimos.
La relacin formal entre el nmero medio de
hijos nacidos vivos por mujer y el nmero me-
dio de hermanos por nio fue propuesta por
Preston (1976). Para los clculos respectivos se
necesita simplemente la tabulacin de las muje-
res de 45 a 49 aos, segn el nmero de hijos
nacidos vivos (disponible en todas las publica-
ciones de resultados censales paraguayas).
Sea f(x) la proporcin de mujeres de una cohor-
te que ha finalizado su vida reproductiva y que
ha tenido x nios. Entonces, el nmero medio
de nios por mujer es:
M = f(x) * x
La sumatoria va de 0 al nmero mximo de hi-
jos tenidos por las mujeres de una cohorte, que
finalizaron su vida reproductiva.
Sea b(x) la proporcin de nios de la cohorte,
nacidos de mujeres con x hijos. Entonces,
b(x) = (f(x)*x)/M
As, H, el nmero medio de hermanos de un
nio, es:
H = b(x) * x = ( f(x) * x
2
)/M
Si f(x) * M
2
se suma y resta en el numerador de
esta ltima expresin, se obtiene lo siguiente:
H = { f(x)* (x
2 -
M
2
) + f(x) * M
2
}/M =
=
2
(x)/M) + (M
2
/M)
H = (
2
(x)/M) + M
Donde
2
(x) es la varianza de la distribucin del
nmero de hijos entre las mujeres.
Esta ltima ecuacin solo muestra que el nme-
ro medio de hermanos de un nio es igual al
nmero medio de hijos de las mujeres, ms un
trmino que corresponde a la varianza estanda-
rizada, esto es, la varianza del nmero de hijos
tenidos por las mujeres, dividido por el prome-
dio respectivo. Si todas las mujeres tuvieran el
mismo nmero de hijos, la varianza sera 0 y las
dos medias seran iguales (H = M). Si esto no es
as, el nmero medio de hermanos de los nios
ser siempre superior al nmero medio de hijos
de las mujeres.
El cuadro 1 muestra el nmero medio de hijos
tenido por dos cohortes de nacimiento de mu-
jeres paraguayas, cuando completaron su vida
reproductiva, el nmero medio de hermanos que
tuvieron sus hijos y la diferencia porcentual en-
tre las dos medidas. Estas dos cohortes, segn se
mencion anteriormente, corresponden a las
mujeres nacidas en 1943-47 y 1953-57. Estas
mujeres finalizaron su perodo reproductivo en
los aos 1992 y 2002, respectivamente. La fe-
cundidad ha disminuido sustancialmente pero,
para las dos cohortes, el nmero medio de her-
manos es superior al nmero medio de hijos te-
nidos. Para las mujeres que finalizaron su vida
Cuadro 1
Paraguay: nmero medio de hijos nacidos vivos de dos cohortes de mujeres al finalizar su vida reproductiva,
y nmero medio de hermanos de los hijos

Cohortes de Nmero medio de Nmero medio de Diferencia
nacimiento hijos por mujer hermanos por nio porcentual
Total
1943-1947 5,2 9,1 42,9
1953-1957 4,6 8,2 43,9
Urbano
1943-1947 3,9 7,7 49,4
1953-1957 3,8 7,1 46,5
Rural
1943-1947 6,7 10,5 36,2
1953-1957 6,0 9,7 38,1
Ricardo Neupert
POBLACIN Y DESARROLLO
28
reproductiva ms recientemente, la diferencia
entre el nmero de hijos tenidos y el nmero de
hermanos de sus hijos es de ms de 3,5 nios.
Mientras mayor sea la variacin entre el nmero
de hijos tenidos entre las mujeres, mayor es la
diferencia
En el cuadro 1 tambin se presenta el nmero
medio de hijos nacidos y el nmero de herma-
nos tenidos, segn rea de residencia, urbana y
rural. Como se puede esperar, la fecundidad en
las reas rurales es mayor que en las urbanas.
Ntese adems que la diferencia entre ambas
medidas es algo mayor en las reas urbanas, que
en las rurales. Esto significa que la fecundidad
de la porcin de las cohortes residentes en las
reas urbanas es menos homognea que aque-
lla que vive en las rurales. Esto se debe a que, en
las primeras, donde la fecundidad es menor, hay
una mayor dispersin de los partos. Al parecer,
en un contexto donde la fecundidad es compa-
rativamente baja, hay una mayor heterogenei-
dad de comportamientos reproductivos. Un gru-
po importante de la cohorte de las reas urbanas
habra optado por un nmero muy bajo de hijos,
lo que hara la distribucin de las parideces ms
dispersas. En las reas rurales, en cambio, el com-
portamiento reproductivo sera ms homogneo
en torno a un nmero elevado de hijos, con me-
nos casos extremos de bajas parideces.
Es importante notar que el nmero medio de
hijos nacidos por mujer es un indicador de la
fecundidad, aunque no del nmero de descen-
dientes con que la cohorte de mujeres contribu-
y a reemplazar la poblacin. Es decir, no indica
la formacin de una nueva cohorte. Dicho en
otras palabras, no es un indicador del tamao
de la familia de la mujer. Se debe sealar que en
muchos casos se utiliza este trmino para desig-
nar el nmero medio de hijos tenidos y sobrevi-
vientes de una mujer. Algunos de los hijos teni-
dos por las mujeres que finalizaron su vida re-
productiva fallecieron, especialmente durante sus
primeros meses de vida (mortalidad infantil), y
formaron parte de la familia de la mujer por un
corto tiempo. As, el nmero medio de hijos
nacidos y sobrevivientes es un indicador ms
adecuado del tamao medio de la familia de las
mujeres. Para los propsitos de este estudio, este
nmero ser llamado nmero medio neto de
hijos por mujer o tamao medio neto de la fami-
lia de la mujer. Desde una perspectiva infantil,
se trata del nmero medio neto de hermanos por
nio o del tamao medio neto de la familia de
los nios.
Nmero medio neto de hijos
por mujer y nmero medio neto
de hermanos por nio
El cuadro 2 muestra los valores de estos indica-
dores, correspondientes a las cohortes de muje-
res de 1943-47 y 1953-57. Estas medidas se cal-
culan de la misma forma que el nmero medio
de hijos por mujer, y el nmero medio de her-
manos por nio. Las mismas ecuaciones presen-
tadas en la seccin anterior se utilizan en este
caso, solo que en lugar de aplicarlas a la distri-
bucin de mujeres por hijos tenidos se aplica a
la distribucin de mujeres por hijos tenidos y
sobrevivientes.
Estos valores son inferiores a los presentados en
el cuadro 1, y la diferencia indica el nivel aproxi-
mado de la mortalidad en la infancia, experi-
Cuadro 2
Paraguay: nmero medio neto de hijos tenidos por dos cohortes de mujeres al finalizar su vida reproductiva,
y nmero medio neto de hermanos de los hijos
Cohortes de Nmero medio neto de Nmero medio neto de Diferencia
nacimiento hijos por mujer hermanos por nio porcentual
Total
1943-1947 4,6 8,3 44,6
1953-1957 4,3 7,7 44,2
Urbano
1943-1947 3,5 7,0 50,0
1953-1957 3,5 6,6 47,0
Rural
1943-1947 5,9 9,5 37,9
1953-1957 5,3 9,0 41,1
Hacia una demografa de la infancia
POBLACIN Y DESARROLLO
29
mentada por los nios nacidos de estas dos
cohortes de mujeres. Por ejemplo, en el caso de
la cohorte de nacida en 1943-47, la prdida fue
de 0,6 hijos, y para la cohorte de 1953-57, de
0,3 hijos. Por otra parte, cada nio nacido de la
primera cohorte de mujeres perdi, en prome-
dio, 0,8 hermanos, y cada nio de la segunda
cohorte perdi 0,5 hermanos. Estos datos reve-
lan una importante disminucin de la mortali-
dad infantil, durante la dcada considerada.
Al igual que en el cuadro 1, el nmero medio
de hijos sobrevivientes por mujer es sensible-
mente inferior al nmero medio de hermanos
sobrevivientes por nio. Nuevamente, esta dife-
rencia es mayor en el rea rural que en la urba-
na. La explicacin sera la misma: en las reas
urbanas las palideces, e incluso la mortalidad,
seran ms heterogneas que en las rurales.
Consideraciones tericas
Segn se sugiri anteriormente, medidas elabo-
radas desde una perspectiva infantil pueden re-
velar nuevos aspectos demogrficos y sociales.
En primer lugar, la diferencia entre el nmero
medio de hijos por mujer y el nmero medio de
hermanos por nio entrega un precedente algo
desconcertante respecto a la cada de la fecun-
didad, y la calidad de la poblacin en los pases
menos desarrollados. Durante la transicin de-
mogrfica, el ritmo de reduccin del nmero
medio de hermanos por nio, o tamao medio
de la familia del nio, va muy por detrs del
nmero medio de nios por mujer, o tamao
medio de la familia de las mujeres (Preston,
1976; Neupert, 2005). Planificadores neo-
malthusianos o agencias de planificacin fami-
liar esperan resultados beneficiosos inmediatos
de programas de planificacin familiar, especial-
mente en lo referente a la reduccin de presio-
nes de poblacin en la demanda de viviendas y
puestos de trabajo. Sin embargo, esta presin va
unos 15 o 20 aos por detrs del comienzo de
la cada de la fecundidad. La disminucin del
nmero medio de hermanos de los nios, o
nmero medio de la familia de los nios, su-
puestamente relacionado con el bienestar infan-
til, tambin va detrs de la disminucin del n-
mero medio de hijos tenido por las mujeres. Esto
ltimo puede tener un efecto inmediato en la
salud reproductiva de la mujer, pero su impacto
en el bienestar de los nios se encuentra clara-
mente desfasado. La comparacin de estas dos
medidas en el caso paraguayo sugiere a los neo-
malthusianos estar menos optimistas respecto al
momento en que la planificacin familiar co-
mienza a tener posibles efectos positivos en el
bienestar de las familias.
En segundo lugar, el nmero medio de herma-
nos por nio, especialmente el nmero medio
neto, parece ser una medida ms adecuada que
el nmero medio de hijos por mujer para anali-
zar temas como las consecuencias del tamao
de la familia para los nios y su rol econmico
en el hogar. Al respecto, se pueden identificar
dos hiptesis en la literatura respectiva. La pri-
mera propone que el bienestar de los nios en
familias pequeas es superior al de aquellos de
familias numerosas, debido a que en las prime-
ras los recursos se distribuyen entre menos ni-
os, incluyendo aquellos bienes no materiales
como la atencin y el afecto. En otras palabras,
al tener menos hijos, los padres pueden invertir
ms en educacin, salud y alimentacin. La se-
gunda hiptesis propone que un nmero peque-
o de nios es econmicamente conveniente
en una sociedad moderna, pero en una comu-
nidad tradicional, y en particular en un contexto
de agricultura de subsistencia, un nmero ele-
vado de hijos puede ser ventajoso porque pro-
porciona trabajo al predio familiar y, posterior-
mente, seguridad econmica a sus padres an-
cianos (ver, por ejemplo, a Kirk, 1996; Lucas y
Meyer, 1994; Weeks, 1982). El examen de estas
hiptesis puede ser ms realista y adecuado uti-
lizando el nmero medio neto de hermanos por
nio (tamao medio de la familia del nio), que
el nmero medio neto de hijos por mujer (ta-
mao medio de la familia de las mujeres).
Teniendo en cuenta las consideraciones anterio-
res, y el rol econmico de los nios en contex-
tos rurales tradicionales, se puede concluir que
en un contexto urbano (moderno) como en uno
tradicional (rural) no es solo la posicin econ-
mica y social de los padres lo que determina el
bienestar de los nios, sino tambin su nmero
de hermanos. En reas rurales, un nio con un
elevado nmero de hermanos puede tener
Ricardo Neupert
POBLACIN Y DESARROLLO
30
mayores oportunidades de asistir al sistema de
educacin formal y completar un determinado
nivel educacional. Es verdad que los recursos del
hogar deben dividirse entre ms personas, pero
la magnitud de los recursos depender princi-
palmente de la cantidad de trabajo disponible.
En una familia pequea, las probabilidades de
que un nio se eduque pueden ser menores,
pues sta tendra menos recursos econmicos
(fondos y trabajo). Por el contrario, en un rea
urbana, menos hermanos significar, probable-
mente, mayores niveles de bienestar.
Tambin es pertinente referirse a la relativamen-
te elevada mortalidad adulta en Paraguay. A co-
mienzos de esta dcada, la esperanza de vida
masculina era, a los 40, 50 y 60 aos, de 36,8,
28,5 y 20,8 aos, y la femenina, a las mismas
edades, de 38,9, 30,1 y 21,7 aos (DGEEC,
2005). En los pases desarrollados, estas cifras
son entre 4 y 5 aos superiores (Rowland, 2003).
Adems, la mortalidad materna en Paraguay es
elevada. Segn estimaciones basadas en el Cen-
so de 2002, es de 208,6 por cada 100.000 naci-
mientos. En los pases desarrollados, esta tasa
puede ser inferior a 10. Estos datos sugieren que
los nios en Paraguay tienen una probabilidad
comparativamente elevada de perder a uno de
sus padres, o de quedar hurfanos. Es posible
que los nios con ms hermanos estn en mejo-
res condiciones de enfrentar estas prdidas, con
relacin a aquellos con menos hermanos. Cier-
tamente existen otros aspectos que considerar
en el anlisis de este tema, y sera necesario rea-
lizar un estudio especial, incluyendo diversos
indicadores y medidas refinadas, que entreguen
informacin completa al respecto. Sin embargo,
una medida como la propuesta aqu, basada en
las relaciones entre hermanos, en lugar de la re-
lacin entre madre e hijos, puede proporcionar
un enfoque inicial cuantitativo importante.
Es necesario enfatizar que el propsito de este
trabajo no es utilizar las anteriores medidas para
verificar hiptesis acerca del rol econmico de
los nios en las familias sino, como ya se seal,
mostrar que una medida basada en una pers-
pectiva infantil puede informar y sugerir temas
demogrficos y sociales de relevancia, en un pas
como Paraguay. El objetivo es tambin estable-
cer la existencia de slidas consideraciones te-
ricas que justifican el uso de estas medidas.
Finalmente, en tercer lugar, el nmero medio
de hermanos de los nios tiene importantes con-
notaciones en polticas de poblacin. En el caso
paraguayo, como se mencion, la fecundidad
est experimentando una sustancial disminucin.
De hecho, la fecundidad de la cohorte 1953-57
es sensiblemente ms baja que la de la anterior.
A pesar de esto, el nmero medio de hermanos
por nio es an elevado. La marcada diferencia
entre este valor y el nmero medio de hijos por
mujer indica una gran dispersin de la fecundi-
dad, esto es, algunas mujeres mantienen una
elevada fecundidad mientras otras, una baja.
Incluso entre las mujeres urbanas, cuya fecundi-
dad es inferior a la media nacional, hay una gran
variabilidad en las parideces. Esta informacin
es importante, considerando que sugiere una
mayor focalizacin de esfuerzos en planificacin
familiar y espaciamiento de los hijos. Esta varia-
bilidad debera tambin promover la discusin
y evaluacin del nmero de hijos que puede ser
ms adecuado para la salud de la madre pero, al
mismo tiempo, para el bienestar del hogar en
diferentes contextos. Consecuentemente, las
parejas deberan ser asistidas respecto al pero-
do intergensico ms conveniente, as como la
edad lmite para finalizar su vida reproductiva,
para alcanzar un nmero de hijos funcional al
bienestar del hogar.
Nmero medio de hijos por hogar y
nmero medio de nios con los cuales
los nios co-residen en sus hogares
Los anlisis anteriores se relacionan ms con la
fecundidad y la mortalidad que con las caracte-
rsticas de los hogares o familias. Una de las ca-
ractersticas demogrficas ms elementales de los
hogares es el nmero total de miembros que vi-
ven juntos. A nivel agregado este atributo se mide
como el nmero medio de personas por hogar.
El tamao de los hogares depende de la fecun-
didad, la mortalidad, la edad a la cual los nios
dejan el hogar paterno y otros arreglos domsti-
cos dictados por la ideologa familiar. A veces el
nmero medio de personas por hogar se desa-
Hacia una demografa de la infancia
POBLACIN Y DESARROLLO
31
grega segn el nmero de nios y el nmero de
adultos para diferenciar el componente fecundi-
dad del componente complejidad. Este ltimo
trmino se refiere a la tendencia de los adultos a
vivir juntos en vez de formar hogares separados
y se asocia a los hogares extendidos (Naciones
Unidas, 1978).
En esta seccin del artculo se examina el nme-
ro medio de nios con quienes co-residen en
sus hogares y se compara con el nmero medio
de nios por hogar. Se consideran como meno-
res a la poblacin de 0 a 14 aos. El nmero
medio de nios por hogar es un indicador aproxi-
mado de la fecundidad acumulada y de la mor-
talidad durante la infancia. Una poblacin con
un nmero elevado de nios por hogar tiene,
generalmente, una elevada fecundidad. A me-
dida que la fecundidad disminuye, y las cohor-
tes de nacimientos crecen ms lentamente, el
nmero medio de nios por hogar disminuye.
Generalmente, el nmero de nios por hogar se
encuentra bastante desfasado de la cada de la
fecundidad, dado que el primero es un indica-
dor de la fecundidad acumulada y no de su ni-
vel presente. Es importante notar que, en cual-
quier comunidad, el nmero de nios por ho-
gar puede reducirse bastante por una elevada
mortalidad durante la infancia.
Resulta pertinente clarificar que el nmero me-
dio de nios por hogar es bastante diferente del
nmero medio de nios por mujer. En la prime-
ra, los nios se relacionan con su hogar y en la
segunda, con su madre biolgica. Adems, la
primera es una medida peridica y la segunda,
de cohorte. En este sentido, el nmero de nios
por hogar puede ser ms relevante para estudiar
la posicin actual o presente del nio en la fa-
milia. Este medida indicara el nmero real de
nios que actualmente, o en el futuro cercano,
pueden entregar trabajo u otros recursos al ho-
gar y tambin el nmero de nios entre los cua-
les los recursos del hogar deben distribuirse, in-
cluyendo la atencin, cuidado y afecto de los
padres.
En este caso, el nmero medio de nios por
hogar considera a los nios desde una perspec-
tiva adulta, ya que la unidad a la cual los nios
se relacionan est formada y manejada por adul-
tos. Una medida desde una perspectiva infantil
es el nmero medio de nios con los cuales el
nio vive en su hogar. Esta medida se calcula de
igual forma que las anteriores. Se utiliza la mis-
ma ecuacin empleada para calcular el tamao
de la familia de nios y de mujeres. En la frmu-
la, el nmero medio de nios por hogar reem-
plaza al nmero medio de hijos por mujer. La
varianza de la distribucin de las mujeres segn
paridez pasa a ser la varianza de la distribucin
de los hogares por nmero de nios. En este caso,
si todos los hogares tienen el mismo nmero de
nios, la varianza es 0 y las dos medias son igua-
les. En caso contrario, el nmero medio de ni-
os con los cuales otros nios comparten el mis-
mo hogar es superior al nmero de nios por
hogar (Neupert, 2005).
El cuadro 3 muestra el nmero medio de nios
por hogar y el nmero medio de nios con los
cuales co-residen en el mismo hogar, segn los
datos del Censo 2002. La informacin se pre-
senta para el total del pas y tambin segn reas
urbana y rural. El nmero medio de nios por
hogar en el pas es de 1,7. Teniendo en cuenta
la fecundidad de las cohortes consideradas, e
incluso la fecundidad peridica reciente, este
nmero parece pequeo. La mortalidad infantil
es relativamente elevada en Paraguay, pero no
tanto como para crear esta diferencia entre la
fecundidad y el nmero de nios por hogar. La
razn es que el nmero medio de nios por
hogar es calculado simplemente como el nme-
ro de nios dividido por el nmero de hogares;
as, esta medida incluye en el denominador tan-
to los hogares con nios como sin nios, y no
considera la variabilidad de los hogares de acuer-
do al nmero de sus nios.
Segn el cuadro 3, el nmero medio de nios
con los cuales viven otros nios en el hogar es
mucho ms alto: 4,7. Esta medida es ms eleva-
da por la causa mencionada anteriormente.
Desde una perspectiva ms sustantiva, indica el
nmero medio de nios que comparten los re-
cursos en el hogar o, en un contexto tradicional,
se refiere al nmero de nios que contribuyen
con trabajo al hogar, o que lo harn en el futuro
prximo.
Ricardo Neupert
POBLACIN Y DESARROLLO
32
El cuadro 3 muestra tambin estas dos medidas,
segn reas urbanas y rurales. En ambos casos,
el nmero medio de nios con los cuales vive
un nio en su hogar es superior a la media de
Cuadro 3
Paraguay: nmero medio de nios por hogar y nmero medio de nios con los cuales los nios co-residen
en su hogar, Censo 2002

Nmero medio de nios Nmero medio de nios Diferencia


rea por hogar que co-residen con otro nio porcentual
Total 1,7 4,7 63,8
Urbano 1,5 4,4 65,9
Rural 2,1 5,1 58,8
Fuente: DGEEC. Censo 2002.
nios por hogar. En las reas urbanas, posible-
mente debido a la fecundidad menos homog-
nea, la diferencia es mayor que en las reas ru-
rales.
Nuevamente, una medida basada en los nios
como unidad de anlisis puede entregar infor-
macin importante acerca de las caractersticas
de los hogares. En estudios sobre el bienestar de
los nios realizados a nivel macrosocial, o de
reas administrativas pequeas como distritos,
el nmero medio de nios con los cuales co-
residen otros nios en su hogar puede ser una
medida ms adecuada que el nmero medio de
hijos por hogar como determinante de variables
como tasas de asistencia escolar, estado nutri-
cional o acceso a servicios de salud. Siguiendo
los argumentos presentados respecto al nmero
medio neto de hermanos por nio, el nmero
de nios en el hogar es tambin un indicador
relevante del bienestar de la familia y, por lo tan-
to, del nio. En reas donde predomina la agri-
cultura tradicional es posible que, a mayor n-
mero medio de nios con los cuales viven los
nios en el hogar, mejor sea la situacin del rea
respecto a indicadores de bienestar infantil. Por
el contrario, en reas de agricultura comercial o
urbana, es posible que la relacin sea inversa. El
simple nmero de nios por hogar es una medi-
da que caracteriza, precisamente, al hogar y, por
lo tanto, no es perfectamente indicativa del n-
mero de nios que un nio tiene de dependien-
tes, o dispone para ser mantenido, o con los
cuales debe compartir los recursos del hogar. La
medida alternativa presentada aqu es ms apro-
piada para este propsito.
Como tambin se mencion en la seccin ante-
rior, la prdida de un padre o de ambos debido
a enfermedades, accidentes, mortalidad mater-
na, puede resultar en hogares con menos adul-
tos o adultos ancianos (abuelos). Una cuestin
importante es preguntarse qu nios son ms
vulnerables en estas situaciones: los que viven
con ms o con menos hermanos. Esta medida
puede ser un punto de partida para investigar
estos temas.
Conclusiones
En este artculo se definieron y examinaron tres
medidas demogrficas basadas en los nios: el
nmero medio de hermanos por nio, el nme-
ro medio neto de hermanos por nio y el n-
mero medio de nios con los cuales un nio
comparte su hogar. Estas tres medidas se deri-
van de medidas demogrficas convencionales:
nmero de hijos por mujer y nmero de nios
por hogar. Sin embargo, es legtimo preguntarse
si el clculo de medidas demogrficas centradas
en el nio es solo un ejercicio, o realmente con-
tribuye a aumentar el conocimiento de la infan-
cia como fenmeno social. La aplicacin de esta
medida a Paraguay sugiere que puede contri-
buir de manera significativa a la comprensin,
no solo de temas relacionados con la infancia
sino tambin a otros temas demogrficos rele-
vantes.
Por ejemplo, se concluy que los efectos de pro-
gramas de planificacin familiar llegan primero
a la mujer que a los nios. Esto se debe a que el
ritmo de reduccin del nmero medio de her-
manos del nio se encuentra desfasado del n-
mero medio de nios por mujer. Los beneficios
de la planificacin familiar para la salud repro-
Hacia una demografa de la infancia
POBLACIN Y DESARROLLO
33
ductiva de la mujer, en trminos de aumentar
los intervalos intergensicos y disminuir el pe-
rodo reproductivo pueden ser inmediatos. Sin
embargo, los efectos de la disminucin de la fe-
cundidad en la economa del hogar, relaciona-
da especialmente con el nmero medio de her-
manos, puede demorar ms tiempo de lo espe-
rado en ocurrir. El nmero medio neto de hijos
por mujer indica un nmero equvoco de hijos,
entre los cuales se deben repartir los recursos
del hogar, o de los hijos que pueden contribuir
a aumentar dichos recursos, dependiendo del
contexto.
De forma similar, el clculo del nmero medio
de hijos por hogar puede entregar una cifra
moderada en trminos de la contribucin de tra-
bajo, dependencia econmica, distribucin de
recursos y bienestar de los nios y, por tanto,
aparecer como funcional a la economa doms-
tica. En Paraguay, este nmero es de 1,7. Sin
embargo, esta cifra aumenta notablemente cuan-
do se calcula el nmero medio de nios con los
cuales los nios comparten su hogar, y llega a
4,7. El nmero de hogares sin hijos y la disper-
sin de la distribucin hacen que el promedio
de nios por hogar sea una medida equvoca
para analizar temas tales como la economa de
los hogares y el bienestar de los nios.
Es relevante mencionar que muchas veces se es-
cuchan comentarios que dejan ver dudas sobre
la confiabilidad de la informacin respecto a la
disminucin de la fecundidad en Paraguay, basa-
dos en la percepcin visual directa de mujeres,
especialmente pobres, con un elevado nmero
de hijos. Es comn escuchar comentarios del tipo:
cmo es posible que la fecundidad est disminu-
yendo? Yo conozco personalmente a muchas mu-
jeres con 7 u 8 criaturas. Esta observacin es leg-
tima. La disminucin de la fecundidad no es ho-
mognea y sus resultados no son inmediatos. Esto
no se percibe con la TGF, y ni siquiera con medi-
das de cohorte. Sin embargo, queda claro con
medidas que ligan nios con nios y dan cuenta
de la heterogeneidad de su distribucin entre las
familias. En un contexto donde la fecundidad est
disminuyendo, las familias con muchos hijos son
bastante visibles en el entorno inmediato de las
personas, aunque invisibles en las medidas de-
mogrficas convencionales.
La mayor parte de las medidas de fecundidad
en demografa se basan en la poblacin femeni-
na, y los nios se vinculan a sus madres, padres
u hogares. Es legtimo preguntarse si sta es la
causa por la cual el tamao de la familia siem-
pre ha sido considerado un tema referido a la
mujer y al hogar y, rara vez, a los nios. El uso
de estas medidas puede cambiar este enfoque.
Sera interesante desarrollar otras derivadas de
las medidas convencionales de fecundidad, que
pudiesen vincular a nios con otros nios, y no
solo con sus madres. El presente anlisis sugiere
que, efectivamente, se pueden ganar nuevos co-
nocimientos mediante estos ejercicios. Tambin
existen aspectos tericos relevantes. Pueden
merecer especial atencin temas como el valor
econmico de los hijos, no solo para sus padres
sino tambin para sus hermanos, o la redefini-
cin de los roles de los nios en el hogar, tanto
en los pases desarrollados como en los menos
desarrollados.
Ricardo Neupert
POBLACIN Y DESARROLLO
34
B I B L I OG R A F A
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POBLACIN Y DESARROLLO
35
POBLACIN Y DESARROLLO
36
Dinmica demogrfica
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Os c a r A g u s t n T o r r e s F i g u e r e d o
POBLACIN Y DESARROLLO
37
Dinmica demogrfica y agricultura en el Paraguay
Oscar Agustn Torres Figueredo
*
Paraguay es uno de los menores pases de Lati-
noamrica, y que en el ltimo medio siglo cua-
druplic su poblacin, registrando 5.183.080
personas, en el ao 2002. El ritmo de crecimien-
to durante la dcada 1992-2002 fue de 2,2%, in-
ferior al decenio anterior, cuando fue de 3,2%.
En 2002, el pas registr una poblacin urbana
de 56,7%, y una rural, de 43,3%. En el mbito de
los departamentos, en la regin Oriental se re-
gistran zonas eminentemente rurales, algunas in-
termedias, y otras altamente urbanizadas. Mien-
tras, en la regin Occidental solamente un de-
partamento posee poblacin mayoritariamente
urbana. Este trabajo analiza la evolucin y distri-
bucin de la poblacin rural, tanto en la regin
Oriental como en la Occidental. Segn los datos
de poblacin del Censo 2002, por departamen-
tos y a travs de anlisis estadsticos, se preten-
de demostrar que Paraguay todava registra una
alta concentracin poblacional en el rea rural.
En los ltimos aos mostr una tendencia a ur-
banizarse, debido posiblemente a la dinmica de
la agricultura. Las polticas pblicas se deberan
focalizar en la situacin de la agricultura y la evo-
lucin poblacional para evitar problemas so-
cioeconmicos graves, con consecuencias en el
rea urbana y hasta en la regin del MERCOSUR.
Palabras claves: Paraguay, poblacin rural, agri-
cultura.
1. Introduccin
El Paraguay se localiza en el centro-sur de Am-
rica del Sur, limitando con Brasil, Bolivia y Ar-
gentina, con una superficie total de 406.752 Km
2
,
teniendo como capital Asuncin. Entre sus ca-
ractersticas se puede mencionar que no posee
salida directa al mar, una poblacin relativamente
escasa y desigualmente distribuida en sus dos
regiones naturales, con una mayora dedicada a
la agricultura.
Posee dos regiones naturales diferenciadas por
el ro Paraguay, en cuya margen derecha se lo-
caliza la regin Occidental o Chaco, ocupando
un rea de 246.925 Km
2
(60% del pas), con un
clima que va desde el tipo hmedo (litoral al
ro), semi-rido hasta rido, a medida que se
avanza hacia la frontera con Bolivia; las lluvias
son escasas y estacionales, las temperaturas ele-
vadas, los suelos salinos y casi no existe agua
subterrnea. Estos factores determinan limitacio-
nes para la produccin agropecuaria y el esta-
blecimiento poblacional, ambos escasos y dis-
persos (UNA, 1991; PARAGUAY, 2003).
En la margen izquierda del ro Paraguay se ubica
la regin Oriental, con 159.827 Km
2
de superfi-
cie. Registra una relativa homogeneidad en cuan-
to a los factores climticos, con lluvias bien dis-
tribuidas durante todo el ao, temperatura me-
dia de 23,3 C, suelos profundos y con aptitud
para la agricultura; no registra zonas montao-
sas. La flora y fauna son muy variadas, con bos-
ques y praderas naturales, y una diversificada red
de recursos hdricos. Histricamente, es la re-
* Ingeniero Forestal (M Sc.) Profesor asistente de Silvicultura y Botnica II de la Facultad de Ciencias Agrarias de la Universi-
dad Nacional de Asuncin (FCA-UNA), Paraguay. Actualmente, alumno del Curso de Doctorado del Programa de Ps-
Graduao em Desenvolvimento Rural (PGDR) de la Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Bolsista CAPES/
CNPQ IEL Nacional Brasil. Direccin: Avenida Joo Pessoa N 31, Porto Alegre (RS), Brasil CEP 90040-000. E-mail:
ostorres28@yahoo.com. El autor agradece las sugerencias del Prof. Dr. Lovois de Andrade Miguel. Sin embargo, las opinio-
nes vertidas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad del autor.
POBLACIN Y DESARROLLO
38
1 rea urbana: son todas las cabeceras de distritos oficiales, definidas conforme a leyes administrativas; presentan forma
amanzanada, sin tener en cuenta ninguna otra consideracin especial (Glosario, Censo 2002, p 67).
2 rea rural: reas que no se encuentran amanzanadas, sin considerar la cantidad de habitantes (Glosario, Censo 2002, p 67).
gin donde se concentran las dinmicas pobla-
cionales y productivas (UNA, 1995).
En trminos poltico-administrativos, el Paraguay
est dividido en 17 departamentos (equivalen-
tes a provincias o estados, en algunos pa-
ses), a los que se agrega Asuncin, la capital. De
estos 17 departamentos, 14 estn en la regin
Oriental y 3, en el Chaco. Cada uno se divide a
su vez en municipios, que poseen sus reas ur-
banas y rurales definidas.
En trminos demogrficos se puede observar que
el Paraguay, segn el ltimo Censo Nacional de
Poblacin y Viviendas (CNPV), efectuado en
2002, mantiene una baja densidad poblacional
y desigual distribucin, tendencias stas histri-
cas, con cambios internos menores. Se registr
una poblacin de 5.183.080 personas, en los
406.752 Km
2
de rea ocupada por el pas, sien-
do la densidad media poblacional a nivel pas
de 12,7 hab/Km
2
. La regin Occidental o Chaco
paraguayo alberga 138.760 habitantes (2,7% de
la poblacin del pas), con 0,6 hab/Km
2
, mien-
tras que la regin Oriental registr 5.044.320
habitantes (concentra al 97,3% de la poblacin),
con una densidad poblacional de 31,2 hab/Km
2
(PARAGUAY, 2003).
Enfocado en la poblacin rural, el presente tra-
bajo tiene como objetivo analizar la dinmica
demogrfica del Paraguay, como una forma de
explicar parcialmente la relacin existente entre
poblacin y desarrollo del pas. Con esto se pre-
tende demostrar que el pas es todava rural y
que las autoridades nacionales deberan priori-
zar polticas pblicas para este sector, de modo
que no surjan o aumenten algunos problemas
socioeconmicos que puedan afectar al resto del
pas y a la regin del Mercosur.
No se pretende agotar el debate de las cuestio-
nes de la poblacin rural, sus problemas y su
relacin con el desarrollo del pas. Apenas es una
contribucin para continuar discutiendo la cues-
tin agraria en el Paraguay.
La metodologa utilizada fue recurrir a la base
de datos de la Direccin General de Estadstica,
Encuestas y Censos (DGEEC) del Paraguay, cu-
yas cifras corresponden al ltimo CNPV (2002).
Se agruparon inicialmente en trminos genera-
les (nivel pas); posteriormente, de acuerdo a las
regiones naturales (Oriental y Chaco). Luego se
realiz el desmembramiento por departamen-
tos, cuyos valores generales fueron colocados en
valores relativos (%). De stos ltimos surgen las
discusiones respectivas, con algunas literaturas
referenciales, y se da paso a las consideraciones
finales.
2. Resultados
Segn datos provedos por la DGEEC, en el lti-
mo medio siglo el Paraguay cuadruplic su po-
blacin, dado que en 1950 tena 1.328.452 ha-
bitantes y, segn el ltimo Censo Nacional de
Poblacin y Viviendas de 2002 cuenta con
5.183.080 personas. El ritmo de crecimiento de
la dcada 1992-2002 es de 2,2%, inferior al re-
gistrado en el decenio anterior (1982-1992), que
fue de 3,2%. Se estima que de mantenerse la
tasa actual, de 2,2%, Paraguay duplicara su po-
blacin en aproximadamente 30 aos (PARA-
GUAY, 2003).
En 2002 se registra que el pas es mayoritaria-
mente urbano
1
, con 56,7% de concentracin
poblacional en esta rea, y 43,3%, en la rural
2
.
La tendencia de crecimiento de la poblacin
urbana se registr inicialmente en el CNPV de
1992, cuando la poblacin que habitaba las ciu-
dades apenas sobrepas a la del campo. Se ob-
serva el aumento progresivo de la proporcin
de poblacin urbana, que de 34,6%, en 1950,
llega a 56,7%, en 2002, mientras que la pobla-
cin rural se redujo del 65,4% al 43,3%.
En el cuadro 1 se puede observar la dinmica de
la distribucin poblacional de Paraguay, en el pe-
rodo comprendido entre 1950 y 2002, en las
reas urbanas y rurales. Mientras, en el cuadro 2
Dinmica demogrfica y agricultura en el Paraguay
POBLACIN Y DESARROLLO
39
se puede apreciar la evolucin de la Tasa de Cre-
cimiento Poblacional (TCP), en este perodo.
De acuerdo al cuadro 1, el Paraguay, a nivel pas
(trminos generales), demostr una tendencia de
concentrar mayoritariamente ms del 50% de
Cuadro 1
Paraguay y la evolucin de la poblacin total, por rea urbana y rural - Perodo 1950-2002.
Poblacin Poblacin
Censos TOTAL Urbana Rural Urbana (%) Rural (%)
1950 1.328.452 459.726 868.726 34,6 65,4
1962 1.819.103 651.869 1.167.234 35,8 64,2
1972 2.357.955 882.345 1.475.610 37,4 62,6
1982 3.029.830 1.295.345 1.734.485 42,8 57,2
1992 4.152.588 2.089.688 2.062.900 50,3 49,7
2002 5.183.080 2.940.660 2.242.420 56,7 43,3
Fuente: PARAGUAY, 2003. Censo de Poblacin y Viviendas.
Cuadro 2
Paraguay y la evolucin de la Tasa de Crecimiento Poblacional (TCP) a nivel pas, por rea urbana y rural - Perodo 1950-2002.
Periodo TOTAL Urbana Rural
1950-1962 2,7 2,9 2,5
1962-1972 2,7 3,2 2,4
1972-1982 2,5 3,9 1,6
1982-1992 3,2 4,9 1,7
1992-2002 2,2 3,5 0,8
Fuente: PARAGUAY, 2003. Censo de Poblacin y Viviendas.
la poblacin, en el rea rural. La poblacin ur-
bana comienza a sobrepasar apenas a la pobla-
cin rural (50,3% contra 49,7%), en el Censo de
1992. En tanto que en el ltimo CNPV de 2002,
la poblacin urbana ya se elev al 57,7%, con
relacin al 43,3%, concentrado en el rea rural.
Cuadro 3
Paraguay y la distribucin absoluta y relativa de la poblacin total por departamento, por rea urbana y rea rural, segn Censo 2002.
Urbana Rural TOTAL (2002) % Urbano % Rural
Asuncin (*) 510.910 0 510.910 100 0
Regin oriental
Concepcin 69.840 109.060 178.900 39,04 60,96
San Pedro 56.330 263.210 319.540 17,63 82,37
Cordillera 78.370 154.800 233.170 33,61 66,39
Guair 61.380 116.750 178.130 34,46 65,54
Caaguaz 140.230 303.081 443.311 31,63 68,37
Caazap 25.470 113.610 139.080 18,31 81,69
Itapa 141.320 318.160 459.480 30,76 69,24
Misiones 50.630 51.600 102.230 49,53 50,47
Paraguari 52.010 172.840 224.850 23,13 76,87
Alto Paran 370.979 188.790 559.769 66,27 33,73
Central 1.173.780 188.870 1.362.650 86,14 13,86
eembuc 39.270 37.460 76.730 51,18 48,82
Amambay 78.330 36.990 115.320 67,92 32,08
Canindey 35.550 104.700 140.250 25,35 74,65
Regin occidental
Presidente Hayes 31.030 51.000 82.030 37,83 62,17
Boquern 18.380 25.100 43.480 42,27 57,73
Alto Paraguay 6.850 6.400 13.250 51,7 48,3
PAS 2.940.659 2.242.421 5.183.080
(*) Capital del pas.
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de PARAGUAY (2003). Censo de Poblacin y Viviendas.
Oscar Agustn Torres Figueredo
POBLACIN Y DESARROLLO
40
Esto se puede explicar parcialmente (cuadro 2),
debido a la TCP media del pas, que para el pe-
rodo comprendido entre 1950 y 1962 fue de
2,7%, la cual se mantuvo hasta 1972. En el pe-
rodo 1972-1982 se reduce a 2,5%, elevndose
a un 3,2% en 1982-1992. Ya para el ltimo pe-
rodo (1992-2002), la TPC media baj a 2,2%,
inferior a la registrada en el decenio anterior. En
el rea urbana se registra desde 1950 hasta 2002
una clara tendencia de aumento de la TCP me-
dia, en detrimento del rea rural, donde declina
paulatinamente.
Ahora bien, examinamos los datos del CNPV de
2002 en lo que respecta a la poblacin rural, en
el mbito de los departamentos de Paraguay, para
definir cules son los lugares con mayor predo-
minio de gente en el rea rural y en la urbana.
En el cuadro 3 se puede observar la distribucin
de la poblacin total (reas urbana y rural) de
Paraguay, en los 17 departamentos.
De acuerdo con este cuadro, la capital, Asun-
cin (que no es considerada departamento), re-
gistra 100% de poblacin urbana. Observando
por departamentos, Central es el ms urbano,
con 86,14%; Amambay, con 67,92%; Alto Para-
n, 66,27%, y eembuc, con 51,18%, en la
regin Oriental. En el Chaco, solamente Alto Pa-
raguay posee el 51,70% de su poblacin en el
rea urbana. Los departamentos de Misiones y
Boquern estn prximos a tener igual distribu-
cin poblacional en el rea urbana y rural.
El resto de los departamentos, de ambas regio-
nes, presenta todava una alta concentracin
poblacional en el rea rural, con valores eleva-
dos en los departamentos de San Pedro, Caaza-
p, Canindey y Paraguar, donde sobrepasa al
2/3 de la poblacin total. En los otros lugares, se
verifica una tendencia a igualarse la poblacin
urbana con la rural.
3. Discusin
Existen diferentes teoras que explican el proce-
so de declinacin poblacional en el rea rural,
aunque su distribucin irregular sigue estando
ligada a caractersticas naturales y econmicas
de las dos regiones del pas.
La diferencia mnima entre la poblacin urbana
y la rural an no resulta relevante, en compara-
cin con otros pases de la regin. A partir de
una visin global del comportamiento de la di-
nmica poblacional en Paraguay, se podra afir-
mar que el pas tiende a concentrar gente en el
rea urbana antes que en la rural (Daz, 2000).
Algunas razones del crecimiento de la poblacin
urbana se podran hallar en el proceso de las
construcciones de las represas de Itaip (con el
Brasil) y Yacyret (con Argentina), entre los aos
1970 y 1990. Estas obras demandaron mucha
mano de obra, la cual, bsicamente, provena
de la poblacin rural (PARAGUAY, 1987; Pappa-
lardo, 1995; Rojas Paz, 2001; Paredes, 2002,
Jara, 2004).
Sin embargo, desde 1960 en adelante el Para-
guay experiment un proceso de desarrollo ru-
ral basado en la colonizacin interna, con las
formulaciones de la reforma agraria, realizada
en forma moderada, principalmente en la re-
gin Oriental. Aqu se observ una movilidad
de la poblacin campesina, con la corriente mi-
gratoria rural-rural. El objetivo de este sistema
de migracin era descomprimir la presin po-
blacional sobre las tierras, que afectaba a los
departamentos prximos a la capital (Zoomers
& Kleinpenning, 1990; Pappalardo, 1995). Esa
corriente migratoria convierte al Paraguay, junto
con Bolivia, en los dos pases latinoamericanos
que registraban los niveles ms bajos de urbani-
zacin, ya que en la regin el promedio de este
indicador supera a las 2/3 partes de la poblacin
viviendo en las ciudades (Benza, 2002).
Las cifras y hechos sobre la distribucin pobla-
cional son un poco ambiguos. Por un lado se
intentaba distribuir mejor a la poblacin del pas
en los inmensos espacios territoriales desocupa-
dos (tanto en la regin Oriental como en el Cha-
co), pero por otro, lentamente crecan las urba-
nizaciones en las ciudades prximas a Asuncin.
Del mismo modo, se lleg a una dbil expansin
poblacional mediante la habilitacin de algunas
colonias agrcolas, aunque la poblacin sigui
concentrndose en los departamentos prximos
a Asuncin (PARAGUAY, 2003). El Chaco fue
dbilmente poblado, permaneciendo un inmen-
so territorio sin ser habitado, por las limitaciones
naturales y la escasez de infraestructura.
Dinmica demogrfica y agricultura en el Paraguay
POBLACIN Y DESARROLLO
41
Con la formacin de algunos complejos habita-
cionales y la configuracin de nuevos munici-
pios, se observ una ligera urbanizacin y des-
plazamiento (migracin) de gente del rea rural
hacia estas nuevas reas urbanas. Adems, la
situacin favorable de la produccin agropecua-
ria antes de 1980 determin la concentracin
de gente en las zonas rurales. Posteriormente, al
declinar esas actividades por problemas deriva-
dos del clima y las fallas en el mercadeo de los
rubros tradicionales (algodn, principalmente),
mucha gente migr hacia el rea urbana en bus-
ca de nuevas oportunidades (Straub, 1998; Jara,
2000; Paredes, 2002; PNUD, 2003).
Esta creciente urbanizacin obedece a que la
mayora de las ciudades del departamento Cen-
tral forman parte del rea Metropolitana de
Asuncin, registrndose una alta concentracin
poblacional. Adems, porque las actividades
poblacionales se centralizan mucho en Asuncin,
lugar estratgico de las decisiones polticas, co-
merciales y socioeconmicas del pas (PARA-
GUAY, 2003, PNUD, 2003).
En los departamentos como Alto Paran y Amam-
bay, el comercio fronterizo (formal e informal)
con el Brasil, a travs de sus capitales departa-
mentales, podra explicar la creciente concen-
tracin urbana. Adems, desde 1970, la entra-
da de inmigrantes brasileos para el desarrollo
de actividades agropecuarias produjo tambin
una dinmica poblacional en toda la frontera este
del Paraguay. (Souchaud, 2001 y 2002). Posi-
blemente, la expansin de la agricultura empre-
sarial basada en la poca utilizacin de mano de
obra y la mecanizacin sean tambin las que
empujan gente hacia los centros urbanos. Este
fenmeno se observa igualmente en el departa-
mento de Misiones. Como se sabe, la tendencia
de la agricultura moderna es el desplazamiento
de gente (migracin rural) hacia los centros ur-
banos (Graziano da Silva, 2003).
La tendencia de concentrar gente en el rea ur-
bana, como en el Alto Paraguay (Chaco), puede
explicarse a partir de las condiciones naturales
limitantes que ofrece el espacio rural; la caren-
cia o dficit de infraestructuras bsicas para el
establecimiento humano (caminos, agua, luz,
etc.), y la desactivacin de industrias de tanino,
que demandaban bastante mano de obra en el
proceso inicial de la produccin. El atractivo ofre-
cido por las ciudades, como oportunidades de
trabajo podra tambin explicar los valores re-
gistrados.
En el mbito de los departamentos, tanto en la
regin Oriental como en el Chaco, se puede
observar la existencia de algunos lugares con al-
tos valores poblacionales, en el rea rural. As,
se tiene a San Pedro y Caazap como los depar-
tamentos de mayor poblacin rural del pas (ms
del 80%); seguidos de Paraguari (76,87%) y Ca-
nindey (74,65%). Se reconoce a San Pedro y
Canindey como los lugares donde se instal la
mayor cantidad de colonias agrcolas para pe-
queos productores. En tanto que Paraguari y
Caazap son considerados los lugares de la anti-
gua colonizacin, donde parece que la dinmi-
ca poblacional no registr alteraciones. Los otros
departamentos, por lo general, muestran una
poblacin rural un poco mayor de 60%, lo cual
se deba, posiblemente, a la falta de moderniza-
cin de la agricultura.
Histricamente, el Paraguay ha basado su socio-
economa en actividades derivadas del espacio
rural, con una dbil industrializacin. Por esa
razn, la poblacin an tiende a asentarse en el
rea rural. En estos lugares, cualquier propuesta
de desarrollo rural, pblica o privada, generar
impactos importantes en la calidad de vida. Al
mismo tiempo, se considera la magnitud e in-
tensidad de la pobreza rural, que no permite que
muchos paraguayos tengan acceso a medios de
vida ms dignos (Indart, 2001).
Los problemas relacionados con el acceso a la
tierra (principal reivindicacin de los campesi-
nos) para incorporarse a la dinmica productiva
del pas, la escasez de infraestructuras bsicas
para el arraigo de las familias y un dbil sistema
de integracin, agravado por algunas limitacio-
nes naturales (suelos pobres, escasez de agua,
etc.), presentes en el espacio rural paraguayo,
tal vez sean los factores condicionantes del agra-
vamiento de la pobreza en Paraguay.
Todava es peor este problema, ya que el xodo
rural de muchas familias campesinas hacia las
capitales departamentales o el rea metropolita-
Oscar Agustn Torres Figueredo
POBLACIN Y DESARROLLO
42
na genera condiciones de hacinamiento, creci-
miento descontrolado de cinturones de pobre-
za, servicios sanitarios y educacionales deficien-
tes, incidencia de la criminalidad (trfico de dro-
gas, hurtos), y el comercio informal (venta calle-
jera). En consecuencia, tambin se agrava la si-
tuacin de pobreza del rea urbana.
Es preciso, por lo tanto, atender la poblacin rural
del Paraguay con programas eficientes de arrai-
go de las familias a sus parcelas de tierra. Deben
tener la posibilidad de acceder a tecnologas de
produccin eficientes de la agricultura, moradas
dignas, caminos accesibles, canales de comer-
cializacin adecuados, educacin y servicios de
salud dignificantes. Que puedan acceder a me-
dios urbanos (para evitar el xodo rural) como
radio, televisin, diarios y por qu no tambin
telefona mvil, internet, entre otros, para me-
jorar su calidad de vida. Se podra decir que es
necesario urbanizar la vida rural. Gran parte
de estas realizaciones reside en el poder pbli-
co, que debera atender mejor las necesidades
crecientes de una amplia poblacin rural.
3. Consideraciones finales
El Paraguay registra todava una desigualdad en
la distribucin de la poblacin, en sus dos regio-
nes naturales. Hasta el momento, el Chaco no
se ha podido poblar eficientemente por las limi-
tantes naturales que registra. Gran parte de la
poblacin paraguaya se concentra en las cerca-
nas de la capital, Asuncin, presentndose un
crecimiento urbano elevado y, a la vez, desor-
denado. Las poblaciones ms rurales estn loca-
lizadas en reas de reciente colonizacin (San
Pedro, Canindey y Caaguaz), as como de
antigua colonizacin (Caazap y Paraguar), don-
de la mayor parte de la gente todava tiene un
restringido acceso a infraestructuras bsicas para
el arraigo. Adems, sera interesante observar en
los departamentos ms rurales la estructura de
la tenencia de la tierra, que explica, parcialmen-
te, la tendencia rural.
El aumento de la poblacin urbana con relacin
a la rural, en los ltimos aos, se podra explicar
por la expansin de la agricultura moderna, que
en muchos casos desplaza gente hacia los cen-
tros urbanos. En otros lugares, donde la agricul-
tura an no se ha modernizado, existe una alta
concentracin rural. A medida que avance la
modernizacin de la agricultura hacia las zonas
tradicionales, necesariamente habr desplaza-
miento de personas hacia los centros urbanos.
Con la dbil industrializacin del Paraguay, este
desplazamiento tiende a derivar en problemas
para las ciudades.
Tambin se debe considerar que algunas adver-
sidades naturales (sequa, exceso de lluvias) y/o
de carcter socioeconmico (situaciones de pre-
cios de rubros tradicionales) estimulan el xodo
poblacional hacia los centros urbanos, donde se
agrava el problema de la pobreza y, en conse-
cuencia, la denigracin de las familias. Se agre-
ga a esta situacin la inestabilidad poltica de las
ltimas dcadas, que repercute en la socioeco-
noma general.
Resulta interesante observar que el ethos rural
que posee el paraguayo no lo disfraza ni en las
mayores aglomeraciones humanas, ya que es una
representacin o muestra real de lo rural, ape-
nas solapada con la creciente urbanizacin. En
la medida que la poblacin rural del Paraguay
no supere algunos obstculos para el acceso igua-
litario a los medios de produccin, como la tie-
rra, infraestructuras bsicas (caminos, agua, luz),
una educacin y asistencia a la salud ms digni-
ficantes, la pobreza se concentrar en el medio
rural y no solo se trasladar a las ciudades del
pas, sino que tambin se producir la migra-
cin externa de esa problemtica.
Dinmica demogrfica y agricultura en el Paraguay
POBLACIN Y DESARROLLO
43
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Oscar Agustn Torres Figueredo
POBLACIN Y DESARROLLO
44
Las interrelaciones entre lo econmico y social
en el proceso de desarrollo
B e r n a r d o E s q u i v e l V a e s k e n
POBLACIN Y DESARROLLO
45
Las interrelaciones entre lo econmico y social
en el proceso de desarrollo
Bernardo Esquivel Vaesken
*
Las interrelaciones entre lo econmico y so-
cial son necesarias para alcanzar una visin
integral e integradora del proceso de desarro-
llo. Lentamente, los sesgos economicistas se
van destruyendo a travs de los trabajos de
grandes pensadores, entre ellos inclusive eco-
nomistas, que demuestran la importancia de
estas interrelaciones, retroalimentadas mutua-
mente, en desmedro o a favor de la pobla-
cin. No se puede alcanzar el desarrollo so-
cial sin el crecimiento econmico, y vicever-
sa, el crecimiento econmico sin equidad so-
cial no significa desarrollo.
Introduccin
Se buscar en este trabajo destacar algunos as-
pectos relevantes para caracterizar las interrela-
ciones entre los factores econmicos y sociales,
que puedan contribuir a potenciar la sinergia
entre stos, a favor del desarrollo de un pas.
Entendemos por desarrollo social el proceso
orientado a potenciar la capacidad de diversos
grupos sociales, especialmente aquellos exclui-
dos, o con desventajas para ejercer plenamente
su ciudadana y participar equitativamente en
los mercados e instituciones de la sociedad.
Asimismo, el desarrollo econmico implica un
proceso de transformacin productiva de la so-
ciedad, que genere el crecimiento econmico
de un pas, en un marco de equidad social.
De este modo, el desarrollo econmico y el so-
cial se hallan ntimamente relacionados en va-
rios aspectos, entre los cuales se destaca el tema
de la capacidad productiva, vinculada al capi-
tal humano y la cuestin de equidad social, que
se refiere a niveles dignos de distribucin del
ingreso.
La inversin pblica y privada sostenida en re-
cursos humanos, la implementacin de una red
de proteccin social, el fortalecimiento del capi-
tal social y el fomento productivo de los grupos
excluidos, as como la creacin de oportunida-
des, constituyen terrenos privilegiados para el
desarrollo social y la reduccin de la pobreza,
que a su vez pueden contribuir al desarrollo eco-
nmico.
Como plantea Rolando Franco (Grandes temas
del desarrollo social en Amrica Latina y el Cari-
be), la buena sociedad y el desarrollo social no
* Economista.
POBLACIN Y DESARROLLO
46
se logran solo con poltica social. Es necesario
que la poltica econmica haga su parte, gene-
rando un crecimiento de buena calidad, esto es,
creando puestos de trabajo formales. Es eviden-
te que la regin muestra una gran vulnerabili-
dad frente a los imprevisibles cambios del mer-
cado financiero internacional, pero tambin
debe reconocerse que existen grados de liber-
tad como para hacer las cosas mejor o peor, a
travs de las polticas pblicas. Asumir esta res-
ponsabilidad por los gobiernos y por los dems
actores societales es crucial para tener xito en
los temas aqu planteados.
Asimismo, a travs del Consenso de San Jos,
los ministros de Administracin Pblica de Am-
rica Latina y Espaa acordaron, entre otros as-
pectos importantes, que: una nueva agenda
poltica debe combinar la apuesta por el creci-
miento econmico con equidad, dando al Esta-
do una mayor capacidad para reducir la pobre-
za y revertir la tendencia al incremento de la
desigualdad mediante la implantacin de polti-
cas pblicas que creen empleo productivo y con-
tribuyan a una mayor inclusin social. Debe
hacer ambas cosas, tratando de construir una
sociedad democrtica, basada en los derechos
universales de toda la ciudadana.
La visin sectorialista
Histricamente, la especializacin ha llevado a
que los estudios y las propuestas de polticas se
hayan dividido en sectores especficos, lo cual
ha impedido buscar y aprovechar las interaccio-
nes e interrelaciones de estas dimensiones. Como
consecuencia, se han dado procedimientos muy
segmentados y desarticulados en la gestin p-
blica.
Al mismo tiempo, las polticas sociales han teni-
do tradicionalmente un sesgo hacia los sectores,
como por ejemplo la educacin, la salud, la vi-
vienda, etc. Estos abordajes continan siendo
necesarios para fortalecer ciertos campos espe-
cficos, pero cada vez es ms evidente la necesi-
dad de contemplar sus interrelaciones desde una
perspectiva integral, para aprovechar las siner-
gias y evitar las superposiciones.
Carlos Sojo plantea que: Los objetivos de desa-
rrollo asociados a la cuestin social con dema-
siada frecuencia han quedado forzadamente
fragmentados. Se han perdido de vista interac-
cin, sistemas complejos y relaciones de causa-
lidad. Se hace necesario repensar lo social en
primera instancia, poniendo a un lado su seg-
mentacin institucional derivada justamente de
la gestin de polticas pblicas. Esa es la prerro-
gativa primera de una estrategia de desarrollo
social. Ninguna gestin gubernamental, ningu-
na poltica pblica, ninguna operacin de mer-
cado, pueden comprenderse aisladas de sus efec-
tos sobre el bienestar humano.
Por otra parte, en el mbito de los medios de
comunicacin se suele opinar que existen dife-
rencias sustantivas de bienestar entre los niveles
macroeconmico y microeconmico. Esto es, se
dice que a nivel pas podemos estar mejor o con
cuentas pblicas equilibradas e inclusive con in-
cremento de la produccin, pero que eso no se
siente en los hogares.
Debe destacarse que esta es una visin simplista
y parcial del proceso de desarrollo. Lo que aqu
realmente est ocurriendo es que en las polti-
cas pblicas se prioriza el crecimiento en el mar-
co de la estabilidad econmica, antes que la
mejora de la situacin social de los segmentos
excluidos. En otros trminos, el ajuste econmi-
co se da sin equidad social.
El Banco Mundial propone la idea de dos co-
lumnas, o dos caras de una moneda, para efec-
tuar un balance del desarrollo de un pas o re-
gin. En la columna de la izquierda se tiene la
presentacin macroeconmica, que incluye las
cuentas del producto e ingreso nacional, la ba-
lanza de pagos, comercio exterior, los anlisis
financieros, entre otros, que permiten caracteri-
zar la situacin econmica. La segunda colum-
na de la derecha incluye los aspectos sociales y
estructurales del desarrollo, tales como la salud,
educacin, empleo, pobreza, distribucin de
ingresos, entre otros.
Este marco, orientado a establecer un enfoque
integral del desarrollo, permitir realizar un an-
lisis ms completo de la realidad y apuntar hacia
Las interrelaciones entre lo econmico y social en el proceso de desarrollo
POBLACIN Y DESARROLLO
47
los objetivos del desarrollo sostenible, que in-
cluye el crecimiento econmico, la sostenibili-
dad ambiental, el desarrollo social y la reduc-
cin de la pobreza.
El informe de las Naciones Unidas para la Cum-
bre de Desarrollo Mundial ha destacado que:
las actividades econmicas, que aumentan la
riqueza de las comunidades y en las cuales se
expresa la iniciativa y la creatividad individual,
son una base fundamental del desarrollo social.
Sin embargo, el desarrollo social no se lograr
simplemente mediante la libre interaccin de las
fuerzas del mercado. Es necesario que existan
polticas oficiales que corrijan las fallas de los
mercados, complementen los mecanismos co-
merciales, mantengan la estabilidad social y creen
un entorno econmico nacional e internacional
que favorezca el crecimiento sostenible a escala
mundial. Ese crecimiento debera promover la
equidad y la justicia social, la tolerancia, la res-
ponsabilidad y la participacin.
La subvaloracin del gasto
y las inversiones sociales
Se ha observado corrientemente que existe un
concepto muy difundido de que el gasto social
no tiene retorno, lo cual se traduce en que es
como si se despilfarraran los recursos destinn-
dolos a un barril sin fondo.
Se deben buscar las causas de esta forma de
pensar. Lo primero es que normalmente no se
tiene en cuenta la relacin costo/impacto. Esto
significa que no se valora el impacto econmico
y social de la asignacin de recursos. Un ejem-
plo: se estima cunto se gasta en educacin, ya
sea en construccin de aulas, capacitacin de
maestros, etc., pero no se tiene en cuenta lo que
esto significa para la sociedad, en trminos de
beneficios econmicos por la mejora del capital
humano y su incidencia en la produccin.
En segundo lugar, generalmente el gasto o inver-
sin social no resuelve adecuadamente los pro-
blemas y necesidades de la gente. Esto, en algu-
na medida, se debe a que normalmente se pre-
supuesta el gasto social en funcin de las activi-
dades del pasado y no se consideran los impac-
tos en la poblacin beneficiaria.
La necesidad de nuevos
ndices e indicadores
Una de las limitaciones ms importantes para el
anlisis del proceso de desarrollo y las interrela-
ciones entre los aspectos econmicos y sociales
constituye la falta de disponibilidad de indica-
dores apropiados, sobre todo para medir las ca-
pacidades, avances, dficits e instrumentos que
favorecen u obstaculizan el desarrollo social.
En este sentido, Naciones Unidas ha avanzado
en un ndice de Desarrollo Humano, que mide
los adelantos de un pas en tres logros bsicos
del desarrollo humano: 1) una vida larga y salu-
dable (longevidad); 2) los conocimientos, y 3)
un nivel de vida digno.
Otros ndices creados por esta institucin son el
ndice de Pobreza Humana (IPH), que mide las
privaciones; el ndice de Desarrollo Relativo al
Gnero (IDG), que refleja las desigualdades en-
tre hombres y mujeres, y el ndice de Potencia-
cin de Gnero (IPG), que se refiere a las opor-
tunidades de la mujer y expone las desigualda-
des en tres campos: i) participacin poltica y
poder de adopcin de decisiones; ii) participa-
cin econmica y poder de adoptar decisiones,
y iii) poder sobre los recursos econmicos.
Por otra parte, se ha avanzado tambin en un
indicador de las Necesidades Bsicas Insatisfechas
denominado NBI, que se define como el conjun-
to de requerimientos fsicos, psquicos o cultura-
les, cuya satisfaccin es necesaria para el bienes-
tar de la poblacin. En nuestro pas se miden en
base a las siguientes NBI: calidad de la vivienda,
infraestructura sanitaria, educacin y subsisten-
cia. (Ver informes de la Direccin General de Es-
tadstica, Encuestas y Censos, DGEEC)
En Brasil se ha desarrollado un indicador llama-
do ndice de Desarrollo Juvenil, el cual mide las
condiciones de vida de los jvenes en sus dife-
rentes estados. Ver: Informe de Desarrollo Juve-
nil, http://www.unesco.org.br.
Bernardo Esquivel Vaesken
POBLACIN Y DESARROLLO
48
Tambin se ha avanzado en la elaboracin de
indicadores en otros campos, como la transpa-
rencia de la gestin pblica, la competitividad,
el riesgo pas, entre otros.
En resumen, en las ltimas dcadas se ha evolu-
cionado en la creacin de indicadores, pero to-
dava es largo el camino por recorrer en este
campo, sobre todo en cuanto a calidad, para
contribuir a una visin integrada, a la periodici-
dad y la actualizacin de stos.
Conclusin
Las interrelaciones entre lo econmico y social
son necesarias para alcanzar una visin integral
e integradora del proceso de desarrollo. Lenta-
mente, los sesgos economicistas se van destru-
yendo a travs de los trabajos de grandes pensa-
dores, entre ellos inclusive economistas, que
demuestran la importancia de estas interrelacio-
nes, retroalimentadas mutuamente, en desme-
dro o a favor de la poblacin.
No se puede alcanzar el desarrollo social sin el
crecimiento econmico, y viceversa, el creci-
miento econmico sin equidad social no signifi-
ca desarrollo.
Para una mayor valoracin de lo social conside-
ramos que se deben mejorar los indicadores,
sobre todo de impacto de las polticas, progra-
mas y proyectos, as como apoyar la formula-
cin de los diagnsticos sectoriales e intersecto-
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Las interrelaciones entre lo econmico y social en el proceso de desarrollo
POBLACIN Y DESARROLLO
49
POBLACIN Y DESARROLLO
50
Promoviendo el desarrollo de la Franja Costera,
Baado Norte de Asuncin: un desafo ciudadano
Ma r i c r u z M n d e z V a l l
para la recuperacin social, urbana y ambiental
POBLACIN Y DESARROLLO
51
Promoviendo el desarrollo de la Franja Costera,
Baado Norte de Asuncin: un desafo ciudadano para la
recuperacin social, urbana y ambiental
Maricruz Mndez Vall
*
Sabemos que en la zona afectada por la Fran-
ja Costera se concentra la problemtica so-
cial nacional, traducida primordialmente en
la migracin intra, dada por las condiciones
del ro, sumada a la migracin rural interna
hacia la ciudad, en busca de mejores oportu-
nidades laborales y de calidad de vida. Sin
embargo, la voluntad poltica desde una in-
tervencin interinstitucional, con el Estado, or-
ganizaciones de la sociedad civil y la partici-
pacin de la poblacin, pueden garantizar el
nuevo rostro de Asuncin, y convertir a la ciu-
dad en un importante polo de desarrollo re-
gional.
1. Estamos en marcha
La Franja Costera, proyecto largamente espera-
do por la ciudadana asuncena a lo largo de va-
rias administraciones municipales, ya est en
marcha. Durante el ao 2004 y principios de
2005, la Municipalidad de Asuncin realiz los
estudios bsicos requeridos para la formulacin
del proyecto, con financiamiento del Banco In-
teramericano de Desarrollo (BID).
Se realiz, a travs de la consultora Geosurvey,
el censo socioeconmico desde el puerto de
Asuncin hasta Vias Cu, y el catastro desde
el puerto de Asuncin hasta la calle San Estanis-
lao, incluyendo el Banco San Miguel. De esta
manera, quedaron actualizados los datos de los
residentes del Baado Norte, con relacin al cen-
so realizado en 1994.
Tambin se efectuaron los estudios de factibili-
dad del proyecto en los componentes econmi-
co-financiero, tcnico-urbanstico, social y am-
biental, a cargo de la consultora ABT. Se actuali-
zaron as los estudios de factibilidad realizados
en 1996.
Estamos en la etapa de verificacin y posterior
devolucin de estos datos a la poblacin, en el
marco de reuniones y talleres que se vienen rea-
lizando con la poblacin afectada. Como resul-
tado se plantearn las diferentes soluciones ha-
bitacionales posibles.
En este contexto, la Franja Costera, con doce
aos de avances y retrocesos, empieza a ser una
realidad concreta en esta administracin, al ser
una prioridad para el Gobierno nacional y mu-
nicipal (con la aprobacin del crdito por el
Congreso Nacional). Somos parte, y esperamos
sumar a la ciudadana toda, del proceso de re-
* Coordinadora rea Social Franja Costera.
POBLACIN Y DESARROLLO
52
cuperacin de la confianza y la credibilidad,
perdidas en estos aos.
La Franja Costera de Asuncin, Baado Norte,
comprende una superficie de 1.389 hectreas.
Este ao, con el proyecto Arranque se inician
los trabajos de la primera etapa de la Franja Cos-
tera, que comprenden: a) trabajos de infraes-
tructura (relleno) y construccin de 135 vivien-
das de inters social, un centro comunitario y
servicios bsicos, para la relocalizacin de la
poblacin de los sectores Chorro y parte de San
Felipe, entre el Parque Caballero y el rea de
Refugio, y b) recuperacin y revitalizacin del
Parque Caballero.
El proyecto Primera Etapa, adems de Arranque,
abarca los barrios San Miguel (barrio Chino), 3
de Febrero, Oriental, Resistencia, Arroyense, San
Felipe B, San Vicente, San Pedro, San Juan y
Banco San Miguel. En la Primera Etapa, el Pa-
seo del Atardecer, a continuacin de General
Santos, es una propuesta para la inversin priva-
da, sobre terreno municipal, donde est previs-
to construir un paseo central, edificaciones y un
muelle.
El censo socioeconmico revel la existencia de
ms de 11.000 familias residiendo en el Baado
Norte, con una poblacin estimada en 46.000
personas, dando una composicin familiar de
4,1 integrantes por familia.
Somos concientes de que el componente social
del Programa de Defensa y Desarrollo de la Fran-
ja Costera no tiene en sus manos la erradicacin
de la pobreza estructural del pas, ni la imple-
mentacin de las polticas pblicas sociales com-
pensatorias, de empleo, salud, educacin, a la
poblacin afectada, en su gran mayora, familias
vulnerables. Sabemos que en la zona afectada
por la Franja Costera se concentra la problem-
tica social nacional, traducida primordialmente
en la migracin intra, dada por las condiciones
del ro, sumada a la migracin rural interna ha-
cia la ciudad, en busca de mejores oportunida-
des laborales y de calidad de vida.
Sin embargo, la voluntad poltica desde una in-
tervencin interinstitucional, con el Estado, or-
ganizaciones de la sociedad civil, y la participa-
cin de la poblacin, pueden garantizar el nue-
vo rostro de Asuncin, y convertir a la ciudad en
un importante polo de desarrollo regional.
La oportunidad que ofrece la Franja Costera es,
justamente, abrir canales para la inversin pri-
vada en la construccin, turismo, servicios, y con
ello generar oportunidades de empleo, especial-
mente para la poblacin afectada.
El desafo de incluir urbansticamente la baha,
el ro Paraguay y Asuncin, convirtindola en
una ciudad que brinde oportunidades de inver-
sin y de desarrollo, tambin conlleva el de in-
cluir socialmente a una poblacin equivalente a
casi el 10% de la poblacin asuncena, habitan-
tes actuales del Baado Norte.
Este artculo pretende abordar la lectura de la
Franja Costera, fundamentalmente desde una
mirada social.
2. Justificacin del Plan
de Accin Social
El Plan de Accin Social tiene por objetivo dise-
ar las estrategias que se llevarn a cabo en la
zona de Arranque y Primera Etapa, atendiendo
los siguientes barrios de bajos ingresos, que se-
rn rellenados y urbanizados: Chino o San Mi-
guel, 3 de Febrero, Oriental, Resistencia (cono-
cidos como Chacarita baja), Arroyense, Chorro,
San Felipe (A y B), San Vicente, San Pedro, San
Juan y Banco San Miguel.
Las inundaciones peridicas que ocurren en al-
gunas zonas de la Franja Costera de Asuncin
causan trastornos a las poblaciones que viven en
reas de riesgo. stas tienden a vivir en condicio-
nes de extrema pobreza, cuando ms baja est
su localizacin en la baha. Esta situacin lleva a:
1) prdida de vidas y bienes;
2) paralizacin de actividades econmicas y so-
ciales;
3) gradual deterioro del centro histrico de la
capital;
4) inseguridad de la poblacin residente bajo
cota 64 (zona inundable);
Promoviendo el desarrollo de la Franja Costera, Baado Norte de Asuncin
POBLACIN Y DESARROLLO
53
5) ocupacin peridica de espacios pblicos en
zonas altas;
6) hacinamiento de poblacin en campamen-
tos de emergencia precarios;
7) riesgos para la salud de la poblacin asunce-
na, provocados por la polucin del agua, la
baja cobertura de las redes de agua y alcanta-
rillado, y de la colecta de basura.
Estos son algunos de los principales problemas
que llevarn a la Municipalidad de Asuncin a
proponer una primera etapa de recuperacin del
PFC - Baado Norte.
El anlisis de las causas de estos problemas com-
prueba que las soluciones requeridas para la ciu-
dad de Asuncin y, principalmente para las po-
blaciones que residen bajo cota 64, no se pue-
den restringir a acciones correctivas y puntuales,
sino que exigen una actuacin de ingeniera
ambiental y social de gran amplitud, que resuel-
va de una vez los problemas apuntados.
Las principales causas de las inundaciones son:
el uso y la ocupacin inadecuados que pre-
valecen en las reas sujetas a inundaciones
de la Franja Costera de la baha de Asuncin,
que resultan en construcciones, muchas ve-
ces sobre rellenos mal estructurados, en reas
de vegas;
el empobrecimiento de las poblaciones ur-
banas que, en la ltima dcada, ha aumen-
tado en ms de 15% (contrariamente a otros
sectores de la ciudad), obligndolas a esta-
blecerse en reas cada vez ms inseguras de
la franja;
la falta de concienciacin de las comunida-
des y sus poblaciones sobre los problemas que
ocasionan a la ciudad las ocupaciones de las
reas de vegas de la baha de Asuncin;
la dificultad de las instituciones pblicas
para proveer viviendas a las poblaciones de
bajos ingresos en reas adecuadas;
la falta de una fiscalizacin del uso y de la
ocupacin del suelo de la baha, favorecien-
do la formacin de ncleos que estn asenta-
dos en reas de riesgo;
la falta de servicios de infraestructura y de
recoleccin adecuada de los residuos slidos,
lo que resulta en peligros para la salud de las
familias de bajo ingreso, quienes viven all
excluidas de la ciudad formal, tanto por la
contaminacin del suelo como del agua de la
baha.
Tal situacin requiere, adems de las acciones
correctivas e indispensables propuestas, medi-
das preventivas de fiscalizacin del uso y ocu-
pacin del suelo, basadas en una poltica de con-
trol de la ocupacin de la Franja Costera.
2.1. Evolucin de los barrios pobres del
Baado Norte de la Franja Costera
La aparicin de ncleos empobrecidos en la ciu-
dad de Asuncin tiene en su origen las mismas
causas que presentan otras ciudades del igual
tamao en Amrica del Sur, como:
la constante y creciente migracin rural a la
ciudad;
el aumento acelerado de la poblacin urba-
na, paralelamente a la pauperizacin de sec-
tores crecientes cada vez ms excluidos del
proceso de desarrollo econmico y, conse-
cuentemente, de las posibilidades de acceso
a la vivienda; y
la insuficiente respuesta en polticas pblicas
sociales para ofrecer soluciones a las necesi-
dades de esa poblacin, en trminos de vi-
vienda, infraestructura, servicios de educacin
y salud, generacin de empleo, lo cual se tra-
duce en:
- alto porcentaje de familias vulnerables;
- viviendas con materiales de construccin
precarios;
- elevado hacinamiento;
- porcentaje importante de jefatura femeni-
na en hogares con baja educacin;
- alto porcentaje de jvenes con bajo nivel
de educacin y empleabilidad;
Maricruz Mndez Vall
POBLACIN Y DESARROLLO
54
- actividad econmica informal;
- alto nivel de desempleo y subempleo;
- alta incidencia de nios/as trabajadores de
la calle;
- limitado acceso a la previsin social;
- alto nivel de inseguridad y violencia;
- venta, consumo y trnsito de drogas.
2.2. Antecedentes de la ocupacin de tierras
Los primeros registros conocidos acerca de la
ocupacin de reas de Asuncin sujetas a inun-
dacin peridica datan del ao 1876, cuando
una ley especial declar estos terrenos de pro-
piedad municipal.
Posteriormente, la ley de la imprescriptibilidad
de las tierras fiscales, surgida en 1906, excluye
una vez ms la posibilidad de legalizar las ocu-
paciones de los terrenos bajos de Asuncin, es-
pecialmente en Chacarita, que desde entonces
ya contaba con un nmero significativo de po-
bladores viviendo en las zonas ubicadas bajo los
barrancos de la ciudad.
En el ao 1925 se autoriza en la Chacarita la
ocupacin de 12.323 m2 para el club Resisten-
cia, segn la Ordenanza No. 1603, dictada por
la Municipalidad. Esta ocupacin es real hasta
hoy y ha tenido mucha importancia, tanto para
la definicin de la identidad del barrio como para
su conformacin fsica.
En 1931 se adjudicaron 1.130 lotes y fueron
entregadas 250 viviendas a aquellos pobladores
de Chacarita que aceptaron la relocalizacin. Este
emprendimiento se realiz por iniciativa de la
Municipalidad, en la zona donde actualmente
se encuentra el barrio Obrero.
Luego de una creciente importante, ocurrida en
1942, la Municipalidad intent nuevamente fre-
nar la ocupacin de estas zonas bajas, expidien-
do una norma que prohiba la ocupacin de las
viviendas que ya hubiesen sido inundadas.
En 1954, nuevamente, por Decreto-Ley No.
6.793 se declararon insalubres las zonas de la
Chacarita baja, los bajos del Palacio de Gobier-
no y otros sectores de los baados. Para enton-
ces, los ncleos de pobladores establecidos en
barrios de Asuncin sujetos a inundaciones ya
eran numerosos.
Los pobladores de stos son los principales pro-
tagonistas del fenmeno social conocido como
xodo rural. Campesinos que fueron llegando
de todas las zonas del interior, con el propsito
de mejorar su calidad de vida. As, fueron ocu-
pando precariamente los terrenos bajos de do-
minio municipal o privado de Asuncin, sien-
do, por lo tanto, apenas propietarios de las me-
joras que fueron construyendo o adquirieron.
Ms recientemente, adems de los efectos de la
migracin rural/urbana, la poblacin de estos
barrios aument por el crecimiento vegetativo
de las poblaciones ms antiguas.
En realidad, la Municipalidad de Asuncin sola-
mente inici algunas intervenciones, despus de
la gran inundacin de 1983. Hasta entonces, la
administracin municipal, as como el gobierno
central, solo actuaron a travs de la promulga-
cin de decretos, leyes y ordenanzas no cumpli-
das. stas solamente representaban prohibicio-
nes casi impracticables, debido a la ausencia de
metodologas que considerasen la complejidad
de la realidad.
3. Objetivos del Plan de Accin Social
RELOCALIZAR, REASENTAR O INDEMNI-
ZAR a 2.951 familias, localizadas en el per-
metro de la primera etapa del PFC, que de-
bern ser reubicadas para posibilitar la cons-
truccin de la va costanera y otras obras de
infraestructura previstas;
PROMOCIN PRODUCTIVA: revertir im-
pactos negativos del rompimiento de estrate-
gias laborales y los generados por el aumento
del costo de vida;
FORTALECER ORGANIZACIONES Y REDES
COMUNITARIAS para gestionar los nuevos
barrios;
Promoviendo el desarrollo de la Franja Costera, Baado Norte de Asuncin
POBLACIN Y DESARROLLO
55
ATENCION A GRUPOS VULNERABLES: mu-
jeres jefas de hogar, nios menores de 5 aos,
jvenes en situacin de riesgo, adultos mayo-
res, personas con capacidades diferentes.
3.1. Modelo de gestin
Metodolgicamente, el rea social se estructura
en tres componentes: promocin social, promo-
cin econmica y reasentamiento.
Se cuentan con equipos sociales estables, inte-
grados por trabajadoras sociales y auxiliares de
campo (pobladores/as de la zona), en cada uno
de los sectores de intervencin del proyecto.
Estos son los equipos denominados de reasenta-
miento, que trabajan en forma coordinada y
transversal con los equipos de promocin social
y econmica, sobre la base del cronograma de
la Franja Costera y las demandas sectoriales.
3.2. Estrategias de intervencin
en la comunidad
La estrategia de intervencin contempla dos l-
neas: 1) la organizacin de la poblacin en gru-
pos de vecinos delimitados territorialmente por
manzanas (20 a 25 familias), constituyendo uni-
dades bsicas para el trabajo social, lo que ade-
ms de convertirse en estructuras primarias de
la organizacin comunitaria, facilita el flujo de
informaciones y potencia el trabajo de los equi-
pos sociales; y 2) el contacto con los lderes, re-
ferentes y organizaciones de la zona.
Consideramos fundamental que la informacin
llegue a toda la poblacin sin distinciones, des-
de el respeto a los liderazgos zonales, a las es-
tructuras de poder de la comunidad, como tam-
bin a cada una de las familias residentes.
El proyecto Arranque se presenta como una
oportunidad para iniciar de manera experimen-
tal el proceso de consulta formal, que podr ser-
vir eventualmente como referencia para la pri-
mera etapa del PFC. El objetivo general es crear
las condiciones de participacin ciudadana para
incidir en la toma de decisiones sobre el diseo
y la implantacin del PFC. En trminos especfi-
cos se propone:
construir un proceso de participacin que
permita recoger de manera estructurada las
percepciones de los diferentes actores afec-
tados por el proyecto;
contribuir a la revisin y adecuacin final del
proyecto a las aspiraciones y necesidades de
los actores involucrados; y
facilitar la implementacin de un proceso per-
manente de comunicacin y de informacin.
4. Promocin social
Tiene como objetivo la promocin del capital
social y el capital humano de las familias resi-
dentes en zona de Arranque y Primera Etapa de
la Franja Costera de Asuncin, a travs de:
a) promocin de la salud comunitaria dirigida a
los sectores ms carenciados, que acusan fre-
cuentemente enfermedades previsibles, afec-
tados al proyecto;
b) promocin de la educacin, capacitacin y
fortalecimiento de redes y organizaciones
comunitarias;
c) promocin de grupos vulnerables: infancia y
adolescencia, jvenes en situacin de riesgo,
mujeres jefas de hogar, tercera edad, capaci-
dades diferentes.
Desde una estrategia de:
- fortalecimiento de los proyectos pos reasen-
tamiento ya existentes en el rea de Refugio,
en el marco de los planes Piloto, Arranque y
Primera Etapa;
- diseo y ejecucin de nuevos proyectos de
promocin de grupos vulnerables en el rea
de Arranque y Primera Etapa;
- articulacin y coordinacin interna en el rea
social de la DGFC, con otras coordinaciones
de la DGFC, de la Municipalidad, y externa
Maricruz Mndez Vall
POBLACIN Y DESARROLLO
56
con organismos gubernamentales y no guber-
namentales;
- atencin y derivacin de casos provenientes
de familias a ser trasladadas en campamentos
provisorios (Primera Etapa), con cobertura de
proyectos especficos para stos.
El programa est dirigido especialmente a la
promocin de la poblacin afectada por el
proyecto:
nios/as y adolescentes de la zona, con nfa-
sis en aquellos que practican actividades lu-
crativas en la calle;
madres y padres adolescentes;
jvenes de la zona sin actividad lucrativa dig-
na o sin trabajo;
mujeres jefas de hogar;
personas con capacidades diferentes;
ancianos/as que no realizan actividades lucra-
tivas ni recreativas.
5. Promocin econmica
Tiene como objetivo contribuir al aumento de
los ingresos de las familias que sern reasenta-
das en la Franja Costera, para su sostenibilidad y
consolidacin en la calidad de vida.
El propsito es desarrollar capacidades para la
generacin de ingresos que permitan la sosteni-
bilidad de la poblacin de Arranque y Primera
Etapa.
Dirigido a:
jvenes emprendedores/as (66% de la po-
blacin menor de 29 aos);
pescadoras (ventas): organizacin de siste-
ma de comercializacin de pescado fresco y
elaborado;
recicladores/as de a pie: organizacin de sis-
tema de recoleccin, procesamiento y comer-
cializacin de residuos slidos del rea Franja
Costera y aledaa;
obreros/as de la construccin: base de da-
tos y capacitacin para obras;
mujeres emprendedoras: (44% de la pobla-
cin jefa de hogar).
Segn el censo socioeconmico, la poblacin en
esta primera etapa, est constituida por un 58%
de personas en situacin de desempleo, 37,5%
en situacin de subempleo, y apenas un 4% con
empleo fijo.
6. Reasentamiento
Hoy, el gran desafo de los programas de reasen-
tamiento y/o relocalizacin involuntaria, que
involucran a las poblaciones de bajos recursos,
es la etapa de pos traslado. Generalmente, en
los nuevos sitios de residencia se provee de com-
pleta infraestructura urbana y de servicios, se
proporciona una mejora significativa en las con-
diciones fsicas y ambientales, pero no siempre
se producen cambios en las condiciones econ-
micas que puedan impulsar un desarrollo comu-
nitario sostenible.
Sin perder de vista las causas estructurales de la
pobreza en el pas, el trabajo social, adems de
garantizar la factibilidad ejecutiva del proyecto,
debe generar oportunidades efectivas de desa-
rrollo para las comunidades desplazadas y, so-
bre todo, a travs de acciones concretas, facili-
tar condiciones para que las familias ms caren-
ciadas puedan asumir los gastos generados de la
nueva situacin de residencia.
Para que el trabajo de rehabilitacin y consoli-
dacin de las nuevas comunidades sea eficiente
es necesario desarrollar actividades antes, du-
rante y despus del proceso de traslado de las
familias, interviniendo en los puntos frgiles que
van siendo identificados dentro del proceso de
preparacin, movilizacin y acompaamiento
permanente de las comunidades involucradas.
6.1. Objetivos
Dentro de este contexto, y con los objetivos b-
sicos de garantizar las condiciones sociales para
la implantacin del proyecto y generar oportu-
nidades para el desarrollo sostenible de las nue-
Promoviendo el desarrollo de la Franja Costera, Baado Norte de Asuncin
POBLACIN Y DESARROLLO
57
vas comunidades, los equipos sociales pasan a
realizar una intervencin ms integral, convir-
tindose en referentes institucionales e informan-
tes calificados de la Franja Costera. De esta for-
ma, el componente de reasentamiento y con-
sultas, establece canales organizados de actua-
cin junto a la poblacin.
Para lograr:
d) organizaciones comunitarias fortalecidas en su
capacidad de representar los intereses de la
poblacin beneficiaria del Proyecto Franja
Costera;
e) familias informadas y consultadas sobre las
alternativas de solucin ofrecidas por el Pro-
yecto Franja Costera;
f) reas de la Franja Costera liberadas oportu-
namente para viabilizar y facilitar la realiza-
cin de las obras de infraestructura previstas;
g) familias que vivan en reas de riesgo y en
condiciones precarias de vivienda y sanea-
miento, relocalizadas en el permetro del pro-
yecto Arranque y en el de Primera Etapa, con
infraestructura bsica y acceso a los equipa-
mientos sociales requeridos.
De esta forma, a modo de sntesis, se plantean
las lneas de accin en los tres componentes, que
se irn desarrollando en proyectos participati-
vos, con la poblacin afectada.
7. Por ltimo
La pgina web de la Franja Costera, www.fc.com.py,
tiene la informacin actualizada, as como los es-
tudios de factibilidad. En ella tambin se encuen-
tran las ponencias del ltimo Seminario Regional
sobre Programas de Experiencias Sociales, reali-
zado en abril pasado, en el Hotel del Paraguay,
Municipalidad de Asuncin-BID.
Visibilizar y valorizar la inversin social de la Fran-
ja Costera, conciliando los complejos intereses
de los diferentes sectores de la poblacin asun-
cena, incluyendo a los residentes del Baado
Norte, es tarea colectiva. El proyecto est en
marcha y el debate tambin.
B I B L I OG R A F A
Censo socioeconmico Baado Norte, Geosurvey, 2004/05.
Conclusiones de la Audiencia Pblica Ambiental sobre Manejo del Banco San Miguel, 2005.
Estudio de Factibilidad, componente social. ABT, 2004.
OP 710 Polticas sobre reasentamientos involuntarios. BID.
Poltica de Desarrollo Social: Octava Estrategia. BID.
Maricruz Mndez Vall
POBLACIN Y DESARROLLO
58
A N E X O S
Promoviendo el desarrollo de la Franja Costera, Baado Norte de Asuncin
POBLACIN Y DESARROLLO
59
PRIMERA ETAPA
La lnea delimita la cota
64, de zona inundable a
zona no inundable
SEGUNDA ETAPA
La lnea delimita la cota
64, de zona inundable a
zona no inundable
Maricruz Mndez Vall
POBLACIN Y DESARROLLO
60
Efectos de la educacin en los ingresos:
una exploracin de la teora de Mincer
D o r a L i z C a r d o z o
aplicada a la realidad paraguaya
POBLACIN Y DESARROLLO
61
Efectos de la educacin en los ingresos: una exploracin
de la teora de Mincer aplicada a la realidad paraguaya*
Dora Liz Cardozo Gimnez
Katya Mara Fogel Artemenko
Liliana Raquel Molinas Montiel
Mara Raquel Rabito de Franco
La teora del capital humano asume que los
sistemas educativos tienen como funciones b-
sicas la socializacin, la adquisicin de habi-
lidades, destrezas y entrenamiento, y la certi-
ficacin. Estas funciones contribuyen a la asig-
nacin racional de recursos segn las necesi-
dades de la sociedad, y generan movilidad
social. De este supuesto deriva la teora de
que una mayor educacin proporciona mayor
capital humano a los miembros de una socie-
dad, en trminos de socializacin, conocimien-
tos y certificados, para competir en el mundo
laboral y del ingreso.
Introduccin
La presente investigacin analiza la incidencia
que tiene el nivel educativo de los individuos en
sus ingresos, en el departamento Central.
Con el propsito de definir el problema objeto
de este estudio se formula la siguiente pregunta:
existe una directa correlacin entre los aos de
estudio de las personas y el ingreso que perci-
ben? Para responderla se analizan diferentes teo-
ras acerca de este tema y se establecen las va-
riables que intervienen en la determinacin del
ingreso.
El trabajo incorpora resultados de investigacio-
nes realizadas en diversos pases de la regin,
comparndolos con pases de Asia del este y los
Estados Unidos. Introduce, igualmente, referen-
cias de publicaciones elaboradas en Paraguay.
El objetivo es contrastar las teoras formuladas al
respecto, as como determinar si stas se verifi-
can en la realidad nacional y, especficamente,
en la del departamento Central.
La teora del capital humano
La teora del capital humano asume que los sis-
temas educativos tienen como funciones bsi-
cas la socializacin, la adquisicin de habilida-
des, destrezas y entrenamiento, y la certificacin.
Estas funciones contribuyen a la asignacin ra-
cional de recursos segn las necesidades de la
sociedad, y generan movilidad social. De este
supuesto deriva la teora de que una mayor edu-
cacin proporciona mayor capital humano a los
miembros de una sociedad, en trminos de so-
* Documento elaborado en equipo en el marco del Curso de Posgrado en Gerencia y Desarrollo Social, organizado por el
Rectorado de la Universidad Nacional de Asuncin (UNA) y la Fundacin Va Pro Desarrollo (FVPD), con el apoyo de la
Direccin de Beneficencia y Ayuda Social (DIBEN).
POBLACIN Y DESARROLLO
62
cializacin, conocimientos y certificados, para
competir en el mundo laboral y del ingreso.
De lo anterior se desprende que los sistemas
educacionales cumplen una funcin distributi-
va, en tanto desarrollan competencias para los
diferentes roles de la divisin social del trabajo,
y asignan el talento en forma eficiente tomando
en consideracin la competencia de los ms
hbiles. Desde esta perspectiva, una mayor edu-
cacin genera mayor productividad y mayores
ingresos.
Una variante del enfoque del capital humano
plantea, basada en resultados de investigaciones,
el crculo vicioso que comprende la reducida
inversin en educacin bsica que trae como
consecuencia la lenta acumulacin de capital
humano, lo cual a su vez aumenta la desigual-
dad y tiene efectos negativos en el crecimiento
econmico. Ante el bajo nivel de educacin, la
dbil acumulacin de capital humano tuvo una
repercusin muy importante en la desigualdad
del ingreso laboral.
La teora de Mincer
En los aos 70, la teora del capital humano
queda estructurada para su contrastacin emp-
rica por el modelo de Mincer (Mincer, 1974),
que permite el clculo de las tasas de rendimiento
interno privadas (TIR), debidas a la inversin en
educacin.
El modelo de Mincer incorpora los supuestos
clsicos de la teora del capital humano y recoge
nicamente el coste de oportunidad como cos-
te privado de la inversin en educacin. A lo
largo de una serie de aos, este modelo ha per-
mitido la comparacin de la eficiencia de la in-
versin en educacin, en sus diferentes niveles,
a travs del clculo de las TIR en numerosos pa-
ses. (Prez Simarro, 1981).
Sin embargo, al modelo anterior se le hacen con
el tiempo una serie de objeciones, unas de tipo
terico y otras relacionadas con su especifica-
cin para el trabajo emprico. La frecuente ex-
clusin en el modelo, por dificultades en su
medicin, de variables que registren la habili-
dad o capacidad productiva innata de los indivi-
duos constituye uno de los principales argumen-
tos sobre la mala especificacin del modelo.
Estudio sobre Amrica Latina
La publicacin del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID)
1
destaca que la desigualdad en
las remuneraciones, atribuible a diferencias en
el nivel de escolaridad, es consecuencia tanto
de las caractersticas de la distribucin de la edu-
cacin como de la forma en que el mercado la-
boral la retribuye.
La pronunciada desigualdad en los niveles de
escolaridad y el creciente rendimiento de la edu-
cacin son factores que contribuyen a que las
diferencias de nivel de instruccin sean la prin-
cipal causa de la desigualdad salarial en Amrica
Latina. Con respecto a otras regiones, sobre todo
los pases de Asia del este, de rpido avance, las
mejoras en el campo de la educacin han sido
lentas. En 1960, el promedio de aos de escola-
ridad de la poblacin de ms de 25 aos de
Corea del Sur, Singapur y Taiwn era similar al
de Amrica Latina. En 2000, los aos promedio
de escolaridad en estos pases asiticos fueron
de entre 35% y 75% ms altos que en los pases
latinoamericanos.
En Asia del este, la tasa de aumento de la escola-
ridad durante el perodo 1980-2000 fue de 1,4
aos por dcada. En Amrica Latina, la cifra fue
solo de 0,75 aos por dcada. Sin embargo, se
observan diferencias importantes entre los pases
de la regin. Las mejoras ms rpidas en el nivel
de escolaridad durante este perodo se registra-
ron en Mxico (1,36); Panam (1,00); Chile (0,97)
y Argentina (0,94). En el otro extremo, los niveles
de instruccin apenas aumentaron en Venezuela
(0,3); Guatemala (0,35) y Colombia (0,54).
Adems de ser lenta, la distribucin de los pro-
gresos en la escolaridad ha sido desigual, debi-
1 Se buscan buenos empleos: los mercados laborales de Amrica Latina (2003).
Efectos de la educacin en los ingresos
POBLACIN Y DESARROLLO
63
do ms que a la falta de acceso inicial a la
elevada tasa de desercin de los nios de hoga-
res pobres.
Por ejemplo, en la generacin actual de nios
en edad escolar de 18 pases de Amrica Latina,
es mucho menos probable que aquellos de ho-
gares ms pobres asistan a la escuela que los de
hogares ms ricos. La brecha es especialmente
acentuada en los primeros aos de escolaridad,
a los seis y siete aos de edad, y despus de los
doce. Aunque son muchos los nios con algu-
nos aos de escolaridad primaria, son pocos los
que ingresan al nivel secundario y superior y, de
ese grupo, la mayor parte proviene de hogares
con ingreso ms alto. Se crea as un sistema es-
tratificado que, en lugar de facilitar la movilidad
social, perpeta las desigualdades actuales.
Sin embargo, las desigualdades en el campo de la
educacin solo inciden en la desigualdad de las
remuneraciones si los trabajadores mejor paga-
dos son los que tienen ms aos de escolaridad.
En el siguiente cuadro se muestra que, en pro-
medio, un trabajador que ha completado la es-
cuela secundaria gana por cada ao de escolari-
dad secundaria 10% ms que un trabajador con
escolaridad primaria. Segn los aos de escolari-
dad secundaria que haya completado, el trabaja-
dor gana aproximadamente de 40% a 50% ms
Dora Liz Cardozo
POBLACIN Y DESARROLLO
64
que uno con escolaridad primaria. El diferencial
es incluso ms acentuado en el caso de los traba-
jadores con formacin terciaria. En promedio, un
trabajador que ha completado sus estudios en la
universidad gana por cada ao de estudio 17%
ms que otro con escolaridad secundaria.
Esto implica que obtener un ttulo universitario
equivalente a cuatro aos de estudio incremen-
ta el nivel de remuneracin en otro 85%.
Estas cifras sugieren que las diferencias en el ni-
vel de escolaridad con que ingresan los trabaja-
dores al mercado laboral se traducen en dife-
rencias salariales sustanciales. En promedio, un
ttulo universitario aumenta ms los ingresos en
Amrica Latina que en Estados Unidos. En con-
secuencia, los extraordinarios niveles de desigual-
dad en la regin obedecen, en parte, a los ele-
vados precios de la educacin en el mercado
laboral, adems de reflejar los altos niveles de
desigualdad educacional en la regin.
Algunos pases se destacan por el precio que
pagan por la educacin. El rendimiento de la
enseanza secundaria es extraordinariamente
alto en Brasil, donde cada ao de secundaria
genera un rendimiento adicional que casi dupli-
ca al de Estados Unidos, y en Chile. El rendi-
miento de un ttulo universitario tambin es muy
alto en Brasil, Chile, Colombia y El Salvador. En
estos pases, el mercado laboral contribuye muy
significativamente a acentuar las diferencias ini-
ciales en las calificaciones de los trabajadores.
Efectos de la educacin en los ingresos
POBLACIN Y DESARROLLO
65
En los aos 90 aumentaron las remuneraciones
de trabajadores con ttulo universitario, en rela-
cin con las de trabajadores con bajos niveles
de escolaridad. En el cuadro anterior se indica
que, en promedio, el rendimiento de la forma-
cin terciaria aument en la regin. El rendimien-
to de la escolaridad secundaria, en cambio, dis-
minuy en relacin con el de la primaria.
Este efecto se registr en la mayora de los pa-
ses. Las remuneraciones de los trabajadores con
formacin terciaria aumentaron respecto de los
salarios de empleados con escolaridad secunda-
ria, en la mayor parte de los pases. Anloga-
mente, en la mayora de ellos, el rendimiento
de la escolaridad secundaria disminuy con res-
pecto al del nivel de escolaridad ms bajo.
En cierta medida, los resultados de los pases son
sensibles a la metodologa utilizada para calcu-
lar los diferenciales. No obstante, la conclusin
de que el rendimiento de la formacin universi-
taria ha aumentado en la regin durante los aos
noventa sigue siendo vlida, independientemen-
te del mtodo especfico utilizado para calcular
el rendimiento.
Si bien estas tendencias pueden generar mayo-
res incentivos para seguir estudios universitarios,
la disminucin del rendimiento de la escolari-
dad secundaria posiblemente acente la tenden-
cia de los nios pobres a abandonar sus estudios
al final de la escuela primaria, especialmente si
no cuentan con los recursos necesarios para asistir
a la universidad.
Estudios realizados sobre Paraguay
El estudio realizado por Leonardo Alfonso
2
in-
tenta establecer cules son las variables relacio-
nadas con la educacin, que explican las desi-
gualdades de los ingresos laborales en el Para-
guay. La principal conclusin es que el ingreso
promedio horario generado por la actividad prin-
cipal aumenta, en promedio, un 6% por cada
ao de estudio primario; un 10% por cada ao
de estudio secundario y un 16%, por cada ao
de estudio universitario. Afirma que proporcio-
nando ms educacin a las personas de niveles
ms bajos, las mayores remuneraciones de stas
podran disminuir la desigualdad, en el media-
no plazo. Asimismo, establece que la probabili-
dad de estar desocupado es mayor para las per-
sonas con educacin secundaria, mientras los
retornos diferenciales por ao de escolaridad son
los menores. Esto implica una mala calidad de la
educacin secundaria, ya que sta proporciona
conocimientos para continuar con los estudios
universitarios, y no precisamente conocimien-
tos directamente aplicables en el mercado labo-
ral. Finalmente concluye que si la educacin se-
cundaria logra proporcionar conocimientos que
permitan una rpida incorporacin al mundo del
trabajo, esto podra ayudar a reducir la elevada
tasa de desercin de la secundaria, as como la
desigualdad de los ingresos laborales.
Fernando Masi, en su estudio Desigualdad de
los ingresos familiares en Paraguay
3
, demuestra
que los atributos educacin e idioma son los
mayores determinantes de la desigualdad en los
sectores urbano y rural. Sin embargo, en la de-
terminacin de la desigualdad de los ingresos
participan tambin otros atributos, con pesos
relativos similares como el tamao de la familia,
las actividades econmicas del jefe de la familia
y la participacin laboral femenina. Propone que
una mejora de la situacin de la educacin y de
la mujer deben acompaar las polticas econ-
micas dirigidas a modificar las matrices donde
se generan las enormes brechas de desigualdad
de los ingresos en el pas. Existe una elevada
concentracin de la actividad laboral en el sec-
tor informal (cuentapropismo), que se traduce
en muy bajos ingresos. Afirma que se debe ace-
lerar el proceso de dotar a las familias de un
mayor nivel educativo, pues el bajo nivel aca-
rrea problemas de calificacin de los recursos
humanos, lo que implica una limitacin impor-
tante para ocupar puestos de trabajo mediana-
mente bien remunerados. Un nivel educativo
ms alto empuja a un mayor nmero de muje-
res al mercado laboral y reduce su grado de fe-
2 La Educacin en la determinacin de los Ingresos Laborales en el Paraguay- Economa y Sociedad (2000).
3 Revista Economa y Sociedad. DGEEC (2000).
Dora Liz Cardozo
POBLACIN Y DESARROLLO
66
cundidad, generando familias ms pequeas,
donde los ingresos se distribuyen mejor y los hi-
jos tienen ms oportunidad de aumentar sus aos
de estudio. Se recomienda aumentar y diversifi-
car la oferta de educacin tcnica y especializa-
da. Asimismo, que un alto porcentaje de muje-
res avance en grados de educacin para acce-
der al mercado laboral formal, donde los ingre-
sos son ms altos.
Carlos Fernndez Valdovinos, en el estudio De-
terminantes de la oferta de trabajo en el Para-
guay
4
, demuestra que la probabilidad de em-
pleo de una persona se incrementa con el nivel
de educacin, la edad y la condicin de jefe de
hogar. Una poltica de disminucin del desem-
pleo debera estar dirigida al logro de una ma-
yor capacitacin de los individuos. Este hecho
es an ms relevante si la poltica de formacin
de capital humano se dirige a los estratos ms
pobres de la poblacin, a quienes sus bajos in-
gresos impiden capacitarse debido a los sustan-
ciales costos directos e indirectos que conllevan
mayores aos de estudios. Esto incrementa la
posibilidad de que estn desempleados, en tan-
to las mayores probabilidades de desempleo
implican, indirectamente, una mayor probabili-
dad de que la persona se perpete en los nive-
les ms bajos de riqueza.
Marcial Riquelme, en el estudio El retorno de
profesionales paraguayos, menciona que duran-
te los 35 aos de dictadura, el pas perdi un
importante segmento de profesionales altamen-
te calificados en disciplinas relacionadas con el
desarrollo. Salieron del pas en busca de un cli-
ma poltico ms abierto y de mercados laborales
ms atractivos. Tras el derrocamiento del rgi-
men, algunos retornaron para incorporarse en
el sector oficial, en menor medida, y en el priva-
do. Muchos no han podido retornar pues no han
tenido las condiciones adecuadas, mientras al-
gunos de los que lo hicieron enfrentan trabas en
el proceso de reinsercin laboral y social. Se
debe, entre otros factores, al bajo nivel de creci-
miento de la economa y a la falta de una polti-
ca de repatriacin. La legislacin no ofrece apo-
yo directo a los profesionales altamente califica-
dos que deseen repatriarse, limitndose a la li-
beracin del impuesto aduanero para sus herra-
mientas de trabajo, y otras facilidades menores.
Adems de esto, las restricciones del mercado
laboral y la prolongada recesin econmica ex-
plican porqu tan pocos residentes en Estados
Unidos se han repatriado.
En algunos casos se han dado reinserciones po-
sitivas y en otros, negativas, donde se distinguen
dos situaciones: i) los que luego de explorar el
mercado laboral, regresaron al pas de su resi-
dencia; ii) los que han permanecido, pero estn
insatisfechos con sus condiciones de vida y, por
lo tanto, estn dispuestos a emigrar nuevamente
si tuvieran las condiciones para hacerlo.
Este aspecto negativo tiene que ver con las fa-
lencias de un pas que no ha logrado consolidar
sus instituciones, sin un proyecto de desarrollo
econmico alternativo y sin ningn tipo de se-
guridad capaz de inducir a la repatriacin de los
emigrados y lograr la retencin de los potencia-
les emigrantes.
En otros casos, la repatriacin ha sido forzosa y
se ha dado como consecuencia de la deporta-
cin de los migrantes a sus pases de origen.
El estudio denominado Perfil educativo de la
poblacin en edad de trabajar, publicado por la
Direccin General de Estadstica, Encuestas y
Censos (DGEEC)
5
, menciona lo siguiente:
La probabilidad de pertenecer al mercado labo-
ral es mayor, conforme aumenta el nivel de ins-
truccin de las personas. La mayor tasa de des-
ocupacin se observa en el grupo de personas
que tienen nivel de instruccin secundario, tan-
to para hombres como para mujeres.
La mayora de las personas ocupadas en el sec-
tor primario posee nivel de instruccin bajo,
mientras que en el sector terciario predominan
aquellas con nivel ms alto. El sector terciario
exige un nmero mayor de aos de estudio, tanto
4 Revista Economa y Sociedad. DGEEC (2000).
5 2003.
Efectos de la educacin en los ingresos
POBLACIN Y DESARROLLO
67
para la mano de obra masculina como para la
femenina.
Analizando por sexo, se observa que las muje-
res son ms instruidas que los hombres en todas
las categoras de ocupacin, excepto en la de
empleado domstico. El nivel de instruccin del
grupo de mujeres empleador o patrn y emplea-
do supera en 2 aos, aproximadamente, al de
los hombres.
El promedio de aos de estudio de los jefes de
hogar hombres supera ligeramente al de muje-
res. Una situacin inversa se aprecia entre quie-
nes no ejercen la jefatura de hogar.
El nivel de ingresos promedio se incrementa a
medida que aumenta el nmero de aos de es-
tudio, independientemente del sexo. No obs-
tante, las mujeres superan a los hombres en el
promedio de aos de estudio, en todos los tra-
mos de ingreso considerados.
Para hombres y mujeres, la razn principal de
no asistencia a una institucin de enseanza for-
mal es econmica, esto es falta de recursos, jun-
to con la necesidad de trabajar. Los hombres
resultan los ms afectados por esta situacin.
Cuanto ms alto es el nivel de instruccin de las
personas ocupadas, mayor es la remuneracin
percibida. Por cada 100 personas ocupadas con
nivel de instruccin terciario, 90 perciben un
ingreso igual o mayor a 500 mil guaranes.
En el Informe sobre el Desarrollo Humano en
Paraguay-2002 (PNUD, 2002) se destaca que
la educacin constituye uno de los mecanismos
fundamentales del desarrollo humano. El aumen-
to del nivel educativo tiene un impacto directo
sobre la productividad laboral y la ampliacin
de las oportunidades de empleo y, por ende,
sobre el nivel de ingreso de las personas. En este
sentido, la CEPAL(1998) seala su influencia en
la reduccin de los niveles de pobreza extrema:
se requieren, como mnimo, entre 10 y 11 aos
de estudio para tener buenas posibilidades de
lograr condiciones materiales de vida aceptables
y, en consecuencia, una alta inmunidad ante el
riesgo de caer en la pobreza.
Una mayor calificacin de la mano de obra de
la clase ms pobre del pas mejorara sus ingre-
sos laborales y, a la vez, el flujo nacional de in-
greso agregado.
Respecto a los pases socios del Mercosur, Para-
guay se encuentra en la peor situacin cuando
se comparan las tasas brutas de matriculacin
combinada en educacin primaria, secundaria
y terciaria. Segn los datos contenidos en el In-
forme sobre Desarrollo Humano Mundial de
2002 (PNUD, 2002), mientras en Paraguay so-
lamente estaba matriculado un 64% de los ni-
os, nias y jvenes con edades comprendidas
en los rangos adecuados para cada nivel, en Uru-
guay lo estaba un 79%; en Brasil, un 80%, y en
Argentina, un 83%.
Se ha considerado importante hacer referencia
al estudio Libro Blanco sobre la Reforma Institu-
cional en Paraguay (2003), publicado por el Ins-
tituto Internacional de Gobernabilidad de Cata-
lua y el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo, en el cual se mencionan algunos
problemas relacionados con el empleo del sec-
tor pblico.
Problemas relacionados
con el empleo pblico
El rgimen constitucional paraguayo garantiza el
derecho de todos los ciudadanos y ciudadanas a
ocupar funciones y empleos pblicos, sin otro
requisito que la idoneidad. Se consagra as el
principio de igualdad en el acceso a la funcin
pblica, aunque no se haga referencia al mri-
to, como criterio de asignacin del empleo en
este sector.
Sin embargo, la definicin genrica de los requi-
sitos o condiciones necesarios para aspirar a los
distintos cargos no impone la obligacin de exigir
para el acceso requisitos y condiciones relativas o
conectadas con el principio de mrito.
De todas maneras conviene distinguir entre el
principio de mrito y el de capacidad o idonei-
dad. La capacidad se vincula con los requisitos
exigidos a todo aquel que pretenda acceder a la
Dora Liz Cardozo
POBLACIN Y DESARROLLO
68
funcin pblica. En cambio, la nocin de mri-
to tiende a orientarse hacia un sentido de rasgo
diferencial entre quienes aspiran al desempeo
de cargos y funciones pblicos. El criterio del
mrito legitima la opcin de un aspirante frente
a otro u otros.
La observacin anterior adquiere todo su inte-
rs si se tiene en cuenta que la legislacin de la
funcin pblica paraguaya remite el sistema de
seleccin para el ingreso y promocin en la fun-
cin pblica al de concurso pblico de oposi-
cin. Se confunde as el sistema de concurso con
el de oposicin, y se acaba eliminando toda dis-
tincin conceptual entre stos, al disponer que
se entender por concurso pblico de oposicin
el conjunto de procedimientos tcnicos basado
en un sistema de ponderacin y evaluacin de
informes, certificados, antecedentes, cursos de
capacitacin y exmenes, destinados a medir los
conocimientos, experiencias e idoneidad del
candidato o candidata, expresados en valores
cuantificables y comparables. Se olvida as que
la doctrina distingue entre sistemas para la valora-
cin y comprobacin de la capacidad, que se rea-
lizan en base a ttulos aportados por el/la candi-
dato/a y sistemas basados en exmenes, es decir,
cuando la demostracin de aptitudes se ha de
realizar mediante pruebas orales, escritas o prc-
ticas. En la tradicin histrica continental, el con-
curso consiste exclusivamente en la calificacin
de los mritos alegados por los aspirantes, de con-
formidad con un baremo para determinar su ap-
titud y fijar su orden de prelacin en la seleccin.
El mtodo de seleccin opuesto al concurso es
la oposicin, que consiste en la celebracin de
una o ms pruebas competitivas de conformi-
dad con un temario, para determinar las aptitu-
des de los/las aspirantes y fijar su orden de pre-
lacin. Cuestin distinta es que se quiera optar
por un sistema mixto de concurso de mritos y
oposicin que debera concretarse en un futuro
reglamento preparado por la Secretara de la
Funcin Pblica y aprobado por decreto del
poder Ejecutivo.
La legislacin paraguaya carece de referencia
alguna sobre la composicin y el funcionamien-
to de los rganos de seleccin, sin que se haya
garantizado la titulacin y la especializacin de
los/las integrantes de los rganos de seleccin y
su posicin objetiva dotada de las correspondien-
tes garantas de imparcialidad, con inclusin de
un procedimiento de recusacin que puedan
ejercitar los/las aspirantes.
La legislacin sobre la funcin pblica paragua-
ya presta insuficiente atencin a la formacin
de personal. Este dficit se constata en la ausen-
cia de requisitos claros de titulacin para el ac-
ceso a las distintas categoras profesionales que
articulan la funcin pblica y la falta de una re-
gulacin que aborde la formacin selectiva, la
formacin continua y la formacin para la pro-
gresin en carrera, incluida la formacin directi-
va. Lgicamente, el insuficiente tratamiento de
este tema y la ausencia de institutos especficos
establecidos al respecto inducen a una progresi-
va desprofesionalizacin y un alejamiento pro-
gresivo de las tcnicas e innovaciones que van
apareciendo en el sector pblico y en los dife-
rentes sectores de actividad.
Aplicacin de la teora de Mincer
a datos del departamento Central
El objetivo principal de esta investigacin es ana-
lizar los efectos de la educacin en la distribu-
cin de los ingresos laborales, en el departamento
Central, abarcando temas como los retornos de
la educacin, y sus efectos sobre la distribucin
de los ingresos laborales.
Se utilizan los datos de la Encuesta Integrada de
Hogares 2000/1. Las variables caractersticas de
los ingresos laborales son las que miden los in-
gresos de la actividad principal.
Los deflactores utilizados son el IPC y unos ndi-
ces de precios geogrficos preparados por la
DGEEC, correspondientes a una canasta de con-
sumo tpica, en distintas ubicaciones del pas.
La Encuesta Integrada de Hogares 2000/1 cubre
las reas urbana y rural de todo el pas, con la
exclusin de dos departamentos, Alto Paraguay
y Boquern, por su escasa representatividad en
la poblacin total. El tamao de la muestra na-
Efectos de la educacin en los ingresos
POBLACIN Y DESARROLLO
69
cional es de 37.437 individuos, de los cuales
1.942 residen en el departamento Central.
Provee una caracterizacin del nivel educativo de
las personas y su relacin con una serie de rasgos
familiares, como edad, situacin ocupacional,
aos de estudio, nivel de repitencia, tipo de esta-
blecimiento educacional, actividad econmica,
jornada de trabajo, ingresos mensuales, etc.
La muestra considera a la Poblacin Econmica-
mente Activa (PEA) ocupada, en categoras ocu-
pacionales: empleados del sector pblico, pri-
vado, y obreros pblicos y privados, de 15 a 65
aos de edad.
A continuacin, una breve estadstica descripti-
va de las variables utilizadas en este estudio:
Poblacin por sexo y rea de residencia
Urbana Rural Poblacin total
Hombre 236.991 110.090 347.081
Mujer 197.891 48.925 246.816
Poblacin total 434.882 159.015 593.897
Cantidad de individuos segn nivel de instruccin, por rea y sexo
Urbana Rural Hombre Mujer Poblacin total
Sin instruccin 7.024 7.057 7.260 6.821 14.081
Primario 125.353 95.716 125.493 95.576 221.069
Secundario 228.075 48.999 172.190 104.884 277.074
Universitario 71.591 7.243 40.178 38.656 78.834
Poblacin total 432.043 159.015 345.121 245.937 591.058
Se puede observar en el siguiente grfico que la
educacin superior presenta un aumento pro-
gresivo y lineal del ingreso promedio hasta el
rango de 45 a 49 aos, a partir del cual experi-
menta una pronunciada cada.
Dora Liz Cardozo
POBLACIN Y DESARROLLO
70
El siguiente grfico muestra la media del ingreso
de la poblacin ocupada del departamento Cen-
tral, segn aos de estudio. Es evidente que la
educacin tiene un efecto positivo en los ingre-
sos. En promedio, ganan ms los trabajadores
con mayor nivel de educacin.
La media del ingreso del departamento Central
es de 4.763 guaranes por hora, de los cuales
5.499 guaranes corresponden al rea urbana y
2.764 guaranes, al rea rural. Se puede obser-
var que el ingreso promedio es superior en to-
dos los niveles para el rea urbana, notndose
cmo se acenta la brecha entre los individuos
con 17 y ms aos de estudio.
En el siguiente cuadro se puede observar la cate-
gora ocupacional por sexo del departamento
Central, en donde el 28% de la poblacin ocupa-
da trabaja por cuenta propia, mientras el 27% se
desempea como obrero privado; el 18% es
a- Categora ocupacional por sexo en el departamento Central
Hombre Mujer Poblacin total
Empleado pblico 17.488 24.646 42.134
Empleado privado 63.555 44.149 107.704
Obrero pblico 1.748 2.151 3.899
Obrero privado 147.016 16.226 163.242
Empleador/patrn 23.003 9.087 32.090
Por cuenta propia 78.131 88.719 166.850
Familiar no remunerado 9.488 8.163 17.651
Empleado domstico 6.652 53.675 60.327
Total 347.081 246.816 593.897
empleado privado; 10%, empleado domstico;
7%, empleado pblico, 5,4%, empleador/patrn;
2,9%, familiar no remunerado, y 0,65%, obrero
pblico. Se puede notar una mayor concentra-
cin de la poblacin ocupada en el rea urbana.
Categora ocupacional
Efectos de la educacin en los ingresos
POBLACIN Y DESARROLLO
71
b- Categora ocupacional por rea de residencia en el departamento Central
Urbana Rural Poblacin total
Empleado pblico 37.093 5.041 42.134
Empleado privado 93.600 14.104 107.704
Obrero pblico 3.899 3.899
Obrero privado 100.016 63.226 163.242
Empleador/patrn 28.688 3.402 32.090
Por cuenta propia 108.428 58.422 166.850
Familiar no remunerado 14.370 3.281 17.651
Empleado domstico 48.788 11.539 60.327
Total 434.882 159.015 593.897
Aplicacin de la teora de Mincer
La teora del Capital Humano estima el retorno
de la educacin utilizando la conocida ecuacin
de Mincer (1974). sta expresa que el nivel de
salario se halla en funcin del nivel educativo y
la experiencia del individuo, controlado por otras
caractersticas que lo identifican, introduciendo
ciertas variaciones. Para obtener los resultados
necesarios para esta evaluacin no basta con
examinar la relacin entre educacin e ingreso,
ya que estas diferencias salariales no son expli-
cadas en su totalidad por la educacin, sino que
involucran otros factores como experiencia, ex-
periencia efectiva y otros, que segmentan el in-
greso y discriminan laboralmente: la educacin
de los padres, sector econmico, capacitacin,
migracin, sindicalizacin, etc.
Resultados
Los resultados de la estimacin del modelo 1
evidencian que los coeficientes de las variables
explicativas son estadsticamente significativos,
con excepcin de los coeficientes de la variable
cualitativa sexo y la variable que mide el rendi-
miento decreciente de la experiencia (EXP
2
). A
continuacin se analizan los resultados obteni-
dos para un nivel de significancia del 95% (ver
Anexo I).
Para el departamento Central se tiene una tasa
de retorno de la educacin del 11%, por cada
ao de escolaridad. En todas las especificacio-
nes, este parmetro resulta positivo y significati-
vo. El parmetro de la experiencia es positivo y
significativo, mientras que el coeficiente de la
experiencia al cuadrado resulta negativo, lo cual
nos indica que estamos frente a los resultados
esperados, mostrando que la experiencia tiene
efectos positivos sobre el ingreso laboral, pero a
tasas decrecientes. Sin embargo, el coeficiente
de esta variable no result estadsticamente sig-
nificativo. Asimismo, el coeficiente de la varia-
ble sexo no result significativo, evidenciando
que no existe incidencia poblacional por sexo
para la obtencin de ingresos salariales.
Conclusiones
1. En la aplicacin de la teora de Mincer, y
mediante las estimaciones realizadas para
obtener el retorno de la educacin, se pue-
de apreciar que la educacin influye sobre
los ingresos de las personas a lo largo de su
vida laboral.
Los signos de los parmetros considerados en
las estimaciones realizadas para obtener el re-
torno de la educacin son consistentes con la
teora de Mincer, que sostiene que la educa-
cin y la experiencia tienen efectos positivos
sobre el nivel de ingreso, si bien la experien-
cia presenta retornos a tasas decrecientes.
Debe destacarse la importancia del anlisis
de los retornos de la educacin, lo cual la
ubica como factor de generacin de capital
humano para el desarrollo del pas.
Para el departamento Central se tiene una tasa
de retorno de la educacin del 11%, por cada
Dora Liz Cardozo
POBLACIN Y DESARROLLO
72
ao de escolaridad. Las tasas de retorno por
nivel educativo son del 16%, para los aos de
primaria concluida y secundaria sin concluir;
67%, para secundaria concluida, y mayor al
100%, para el nivel terciario (13 y ms aos
de estudio).
Puede resaltarse que la educacin, en todos
los niveles, tiene retornos significativos con
relacin a la poblacin sin ninguna instruc-
cin formal, lo cual se intensifica a partir de
la educacin secundaria, donde empiezan a
ser ms elevados, dado que impactan en gran
medida en los ingresos salariales, acentun-
dose con la educacin terciaria.
Es importante tambin mencionar que la edu-
cacin superior presenta un aumento progre-
sivo y lineal del ingreso promedio hasta el ran-
go de 45 a 49 aos, desde donde sufre una
cada pronunciada, debido a la falta de ac-
tualizacin profesional.
2. Para que la educacin fortalezca una lnea de
desarrollo como la que propone el concepto
de desarrollo humano, por ejemplo, dada la
compleja relacin sealada, requerir de un
enfoque global: econmico, pero no econo-
micista; social, pero con incorporacin de
nuevos ndices de desarrollo; poltico, pero
no fragmentado, sino que atienda intereses
generales.
3. Es un hecho comprobado que los pases ms
desarrollados cuentan con sistemas educati-
vos altamente acrecentados. Pero esto no sig-
nifica que solo la inversin en educacin pro-
duce el desarrollo o crecimiento econmico.
En otras palabras, los sistemas educativos son
condiciones indispensables, aunque no sufi-
cientes para alcanzarlo.
4. La educacin es uno de los elementos que
contribuye al nivel de ingreso de las perso-
nas, pero no es el nico. Son igualmente im-
portantes algunos de tipo cualitativo como el
medio socioeconmico en el cual se desen-
vuelven las personas, es decir, el entorno, el
relacionamiento, el acceso a la informacin,
la actitud personal.
Recomendaciones
1. En el Paraguay es necesario contar con un
modelo de desarrollo referencial. El agota-
miento del modelo agroexportador, la glo-
balizacin y regionalizacin de la economa
mundial, con la formacin de bloques co-
merciales y econmicos, no son neutrales ni
marginales para las perspectivas de desarro-
llo de la economa paraguaya, que deber
transformar su propio modelo para lograr un
crecimiento dinmico y un mejoramiento del
nivel de vida de la poblacin.
2. La transformacin de la estructura producti-
va del pas demanda mano de obra capaci-
tada para los diferentes sectores de la eco-
noma. En ese sentido, se hace imperiosa la
necesidad de conjugar las polticas de desa-
rrollo econmico con las del sector educati-
vo. En ese contexto, la oferta de mano de
obra debe estar en funcin de la demanda;
es decir, la formacin de capital humano
debe responder a los planteamientos del
modelo de desarrollo.
3. Es importante recordar que los pases que
han apostado fuertemente a la educacin,
como los de Asia del este y Estados Unidos,
han experimentado un mayor grado de de-
sarrollo. En ese sentido, en el Paraguay, el
Gobierno no solo tendr que potenciar la in-
versin en el sector de la educacin, para
ampliar la cobertura en todos sus niveles (ini-
cial, bsico y medio), sino tambin efectuar
mejoras en la calidad educativa, ofreciendo
una salida laboral a los egresados de la ense-
anza media, a fin de que puedan incorpo-
rarse al mercado laboral o acceder a la edu-
cacin terciaria.
Las universidades, por su parte, deben me-
jorar su nivel acadmico ajustando los pro-
gramas de estudio a lo que efectivamente
requiere el pas, con miras a alcanzar, cuan-
to menos, los estndares de la regin. En tal
sentido, algunas de las acciones podran
orientarse hacia la modernizacin de los pro-
gramas de estudio, el fomento de la investi-
gacin cientfica y tecnolgica, el estableci-
Efectos de la educacin en los ingresos
POBLACIN Y DESARROLLO
73
miento del profesorado de tiempo completo
y la dotacin de infraestructura adecuada.
Tambin contribuiran la promocin de cen-
tros de investigacin interdisciplinarios y pro-
gramas de posgrado en los campos ms rela-
cionados con las necesidades de desarrollo del
pas, as como el impulso de planes de crea-
cin de empleo para hacer ms eficiente el
uso de profesionales altamente calificados.
4. Muchos de los profesionales capacitados en
el exterior no encuentran condiciones para
su reinsercin positiva. En ese contexto, el
Paraguay necesita polticas pblicas especfi-
camente orientadas hacia la repatriacin y
retencin de profesionales de alta califica-
cin, fomentando la creacin de fuentes de
trabajo bien remuneradas, el concurso de
mritos para el acceso a cargos pblicos, im-
plementacin de programas de retorno y de
polticas de desarrollo del pas, la creacin
de registro de profesionales, entre otros.
5. Por otra parte, en lo referente al empleo p-
blico, debera desarrollarse un sistema de
planificacin de las necesidades de recur-
sos humanos y de las competencias reque-
ridas por las administraciones pblicas pa-
raguayas. Asimismo, la legislacin de la fun-
cin pblica debera munirse de instrumen-
tos operativos de regulacin del empleo p-
blico, con la finalidad de lograr una mejor
utilizacin de los recursos humanos dispo-
nibles y transformar el equipo inicial de efec-
tivos en uno acorde con la estructura de
personal que se pretenda para un determi-
nado ente pblico.
6. Para que las recomendaciones mencionadas
puedan ser cumplidas ser indispensable e
impostergable considerar como ejes transver-
sales en las acciones emprendidas, en los
sectores pblico y privado, los siguientes: la
eliminacin de las injerencias polticas, la
corrupcin, el nepotismo, el amiguismo y el
prebendarismo, entre otros.
B I B L I OG R A F A
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Dora Liz Cardozo
POBLACIN Y DESARROLLO
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A N E X OS
Metodologa
Considerando la disponibilidad de informacin se
procedi, en primer lugar, a especificar dos mode-
los log-lineales, cuya estimacin se har por los
Mnimos Cuadrados Ordinarios (MCO).
Modelo 1
LnY = c +
1
*esc +
2
*exp +
3
*exp
2
+
4
*D1Sexo +
5
*D2Area +
i
En donde se asume que LnY se refiere al logaritmo
natural de los ingresos horarios percibidos por la
actividad principal, expresados en trminos reales;
esc, a los aos de educacin del trabajador; exp
6
,
a los aos de experiencia laboral, y S, a una matriz
de n variables de control, que tratan de aislar otras
caractersticas en la remuneracin del trabajo, y
especificadas como D1*sexo y D2*rea, que re-
presentan caractersticas demogrficas, como sexo,
rea de residencia (urbana o rural). Y finalmente,
i
que representa los residuos.
Interpretacin de los resultados
Se espera encontrar un retorno positivo de la edu-
cacin y la experiencia, si bien se supone que la
experiencia genera retorno positivo a una tasa de-
creciente sobre el salario.
El parmetro
1
define la tasa de retorno promedio
de la educacin. En situaciones normales se espera
que tenga signo positivo, al igual que el parmetro

2,
que indica la proporcin en que aumentan las
remuneraciones debido al mejoramiento de la pro-
ductividad del trabajo, relacionada con una mayor
experiencia obtenida por cada ao.
Se espera que el signo del parmetro
3
de la varia-
ble exp
2
sea negativo, ya que la misma se incluye
para reflejar el efecto de la disminucin en la pro-
ductividad causada por la edad avanzada as como
por la obsolescencia de los conocimientos.
Se define:
Categora base, c (constante) = sin instruccin (0
aos de escolaridad).
Edu1 = 1 (6 a 11 aos) primaria concluida y se-
cundaria inconclusa.
0 en otro caso.
Edu2 = 1 (12 aos) secundaria concluida.
0 en otro caso.
Edu3 = 1 (13 y ms aos) nivel terciario.
0 en otro caso.
Aread = 1 (urbana).
= 0 (rural).
Sexd = 1 (hombre).
= 0 (mujer).
6 exp = edad - 6 aos de estudio; el seis es relativo a los aos en que no se asiste a la escuela.
Efectos de la educacin en los ingresos
POBLACIN Y DESARROLLO
75
Dora Liz Cardozo
POBLACIN Y DESARROLLO
76
La chipa de los milagros de Caacup:
un enfoque hacia los productores
E mi l i o R a i d n
de chipa de Caacup
POBLACIN Y DESARROLLO
77
La chipa de los milagros de Caacup: un enfoque hacia los
productores de chipa de Caacup
Emilio Raidn
*
Es un milagro que la industria de la chipa
casera contine siendo el sustento de tantas
familias, a pesar del abandono, la discrimina-
cin, la pobreza, la rudimentaria emprica, la
informalidad y las amenazas que enfrenta el
sector. En este sentido, se debe resaltar el xi-
to de la chipa, comparado con varias comi-
das tpicas del Paraguay (mbeyu, payagua
mascada, boquern, etc.), que no han alcan-
zado la popularidad ni el nivel de consumo
de la chipa.
Introduccin
El presente trabajo, basado en la Encuesta a Pro-
ductores de Chipa de Caacup 2004 realizada
por la Secretara de Planificacin y Desarrollo
Tecnolgico de la Gobernacin de Cordillera y
en la reciente Investigacin de Mercado para
Chipas y Dulces Artesanales en Caacup, encar-
gada tambin por la Gobernacin de Cordillera
a la consultora Mnica Encina, es un enfoque
hacia un sector informal de la produccin, que
representa el sustento de numerosas familias.
El anlisis est dirigido hacia los productores de
los barrios San Isidro, Yhacaroysa y San Francis-
co de Caacup, universo de los trabajos cita-
dos ms arriba. Los resultados obtenidos dan
cuenta de que es posible revitalizar este produc-
to e insertarlo en un mercado ms dinmico,
que signifique un mejoramiento del ingreso fa-
miliar. El proceso de estos trabajos se inici con
gran expectativa; los chiperos se constituyeron
en 20 subcomits integrados, en promedio, por
10 productores cada uno, bajo la consigna de
proveer de toda la informacin que surgiera a
los integrantes de cada subgrupo. No ha sido
difcil convencer a los grupos sobre la necesidad
de respetar las reglas de convivencia armnica y
de responsabilidad.
El enfoque no trata de ocultar la pobreza en la
cual se desenvuelve este sector, ni las limitacio-
nes de su rudimentaria fabricacin, heredada de
generaciones pasadas. Se trata, sobre todo, de
hacer una alerta crtica sobre las amenazas que
enfrenta esta industria de pueblo ante los cam-
bios emergentes en la sociedad de consumo.
Consideramos que el rol de los gobiernos sub-
nacionales es muy importante para el sosteni-
miento de este tipo de actividades, pero cree-
* Ingeniero.
POBLACIN Y DESARROLLO
78
mos que para su fortalecimiento es fundamental
el cambio de actitud del sector privado, respon-
sable hasta ahora de su xito comercial.
El ponderable movimiento econmico genera-
do por este modesto rubro es digno de mayor
atencin de quienes creemos que la productivi-
dad es un componente fundamental en el desa-
rrollo humano para el mejoramiento de la cali-
dad de vida.
Estudio exploratorio acerca de
la produccin de chipas
1) Costumbres - sustento econmico
En el contexto de una pobreza creciente y de cada
vez menos oportunidades laborales de pleno
empleo, las actividades artesanales e informa-
les se han convertido en una estrategia de su-
pervivencia. El caso de Paraguay no escapa a otros
de Amrica Latina, ya que un valioso bagaje cul-
tural es aprovechado para generar ingresos y
mostrar la perdurabilidad de las costumbres que
caracterizan al pas. En efecto, productos como
la chipa casera han sobrepasado el lmite de lo
meramente casero para buscar su propio mer-
cado y, por ende, las posibilidades de constituirse
en una actividad econmica de sustento.
En el siguiente grfico de la Encuesta a Produc-
tores de Chipa de Caacup 2004, realizada por
la Gobernacin de Cordillera, se observa que la
mayor cantidad de productores de chipa de Caa-
cup tienen de 11 a 15 aos de antigedad en
el rubro. Es decir que se insertaron durante los
aos 1989 y 1994. Tambin se deduce que la
insercin laboral en el sector est disminuyendo
desde dicho perodo.
En qu lugares de Caacup
se produce chipa?
Se observa que la mayor parte de los producto-
res de chipa de Caacup estn concentrados en
dos barrios adyacentes: San Francisco y San Isi-
dro (74%). Otro lugar considerable donde se tra-
baja este rubro es la compaa de Yhacaroysa,
que representa el 22% de los productores. Ver
grfico 2.
2) Caractersticas de la comercializacin
En esta regin del pas, esta industria casera
presenta las siguientes caractersticas comercia-
les: el canal de comercializacin predominante
es la venta callejera; la productividad es diaria y
la demanda, alta. Estos elementos las convierten
en actividades econmicas constantes, que
La chipa de los milagros de Caacup
POBLACIN Y DESARROLLO
79
deberan mostrar mayor margen de utilidad, de
no ser por el uso deficiente de la ecuacin
costo/beneficio.
La alta exigencia fsica de cada jornada labo-
ral, adems de la limitada capacidad de innova-
cin, mantiene cautivos a los chiperos, quie-
nes han hecho de la calle su mercado perma-
nente. Esta situacin no les permite explorar
nuevas oportunidades de negocios, como los
grandes centros comerciales: shoppings, hiper-
mercados, supermercados, centros tursticos,
entre otros, cuyas exigencias superan los estn-
dares de calidad acostumbrados.
Adems, el manejo emprico del da a da cons-
pira contra la articulacin de una planificacin
eficaz de los recursos utilizados. Sin embargo,
se constata que estos productores tienen una
base de trabajo organizada en funcin de las exi-
gencias diarias, el rea de accin de su actividad
y la necesidad de la compra diaria de los insu-
mos y materia prima.
La materia prima utilizada representa una de las
de mayor impacto en los costes del producto
(almidn, queso, grasa, huevo y otros). Estos in-
sumos han experimentado ostensibles subas, con
temporales variaciones importantes en los pre-
cios, mientras que el precio de venta de la chipa
se mantiene estacionado desde hace varios aos,
lo cual pone en evidencia el escaso margen de
utilidad que genera actualmente este negocio.
Se puede apreciar en la encuesta que la venta
de chipas producidas en Caacup est orienta-
da principalmente hacia la zona de la capital del
pas y el departamento Central. La venta en Asun-
cin representa el 64%, sin dudas el mayor mer-
cado alcanzado por este producto. Entretanto,
en San Lorenzo representa el 9%; Luque, 6%;
Itaugu y Limpio, 5%. En suma, la venta en el
departamento Central representa el 27%.
Se resalta que la venta local, es decir en Caacu-
p, apenas representa un 2% de las ventas tota-
les del producto. Ver grfico 3.
Se deduce en los cuadros de abajo que el
ingreso mensual que este rubro genera para
Caacup orilla los mil millones de guaranes.
Tambin se aprecian los volmenes de insu-
mos utilizados en la produccin. Ver cuadros
1 y 2.
Emilio Raidn
POBLACIN Y DESARROLLO
80
3) La informalidad
La produccin y comercializacin de la chipa en
Caacup se desarrolla en una absoluta informali-
dad. Por esa razn, son las ms condenadas en el
contexto inmediato de una creciente exigencia
de formalizacin y legalidad. En efecto, la
imposicin de un mayor control en el comercio
informal puede encontrar a estos chiperos en
una indefensin absoluta, si no se procede a apo-
yarlos en su organizacin y legalizacin.
4) La amenaza: el mercado hacia
una demanda que exige seguridad
El chipero de Caacup transmite una inse-
guridad al consumidor, debido a una multipli-
cidad de factores propios de la venta callejera
de comidas. As, su ubicacin en la va pblica,
sin uniforme apropiado, con los productos ex-
puestos a la eventual polucin ambiental, con
rudimentarios empaques, proyectan una ima-
gen que retrata la esttica de la pobreza, legi-
timando el temor del cliente para comprar sus
productos.
Visto de otra forma, la creciente difusin de los
derechos del consumidor, en el marco de una
mayor seguridad en el consumo, se ha con-
vertido en dos elementos de conciencia ciuda-
dana, que influyen en el mercado y representan
una amenaza de reducir el pblico consumi-
dor de la chipa, en su actual forma tradicional.
Cuadro 1
Caacup. Ingreso por produccin de chipas. 2004
Por persona diario Por persona mensual Por agrupacin mensual
Cantidad de chipas producidas (unidades) 183 4.758 951.600
Cantidad de chipas vendidas (unidades) 161 4.187 837.408
Ingreso bruto por ventas (guaranes) 161.040 4.187.040 837.408.000
Cuadro 2
Caacup. Insumos utilizados en la produccin de chipas. 2004
Unidad de medida Por persona diario Por persona mensual Por agrupacin mensual
Almidn nacional ki l os 7 190 38.064
Queso Paraguay ki l os 3 76 15.226
Leche ki l os 0,4 10 1.903
Huevo docenas 2,4 63 12.688
Grasa ki l os 2 57 11.419
Sal ki l os 0,100 3 520
An s ki l os 0,020 1 104
5) Produccin y depredacin
Los chiperos de Caacup se caracterizan tam-
bin por el uso indiscriminado de lea vegetal.
Esta lea parecera no encontrar sustitutos, en
cuanto a las posibilidades de generacin de ener-
ga. Los productores que no pueden sostener el
gasto diario de compra de lea, simplemente
recurren a los rboles de los cerros de su cerca-
na. A esta cultura depredadora se suma el des-
perdicio de energa, consecuencia de la falta de
tatacus con materiales refractarios apropiados.
6) Hoy se fa, maana tambin
La falta de microcrditos ha sumido a los cuen-
tapropistas en una situacin crtica de pobreza.
Los chiperos son parte de este escenario despia-
dado en el pas. Es as que son vctimas de la
compra diaria fiada, lo cual les ha generado
una notable dependencia del proveedor, que
no es ms que el almacenero de su cuadra y
que, a cambio del pago diferido, cobra intere-
ses un tanto desproporcionados. En estas con-
diciones, los chiperos no han podido crear un
sistema de ahorro, que les permita armar su
propio fondo de inversin.
7) Servicios urbanos
Otro elemento de incidencia en el retrato de la
pobreza de este sector es, sin lugar a dudas, el
hbitat periurbano marginal de los barrios. La
La chipa de los milagros de Caacup
POBLACIN Y DESARROLLO
81
falta de lneas de transporte obliga a los chiperos
a gastar en taxi para acceder a la ruta. O,
an peor, emprender largas caminatas. Esta ca-
minata, en su retorno al hogar (portando el di-
nero recaudado), representa un peligro latente
pues la precariedad del entorno conforma el cli-
ma ideal para los robos y asaltos.
La inseguridad ciudadana reinante en esta zona,
el mal estado de las calles, la carencia de servi-
cios de recoleccin de basura y desage cloacal,
las viviendas apiadas comunicadas con pasadi-
zos improvisados, entre otros, constituye el am-
biente marginal propicio para la cultura de la
mediocridad y el estancamiento. A todo esto se
debe agregar que gran parte de los terrenos ocu-
pados por los chiperos son municipales y estn
arrendados u ocupados en forma irregular.
Pero la escena de pobreza alcanza probablemen-
te su mxima expresin, en el lugar mismo de
elaboracin de la chipa. En el patio de la casa,
con piso de tierra, entre animales domsticos
sueltos y en deterioradas bateas de madera, se
inicia la preparacin de la masa, luego moldea-
da en unas precarias bandejas de metal, en las
que se cocina al calor del tatacu. Todo esto se
realiza con los hbitos ms bsicos de higiene;
no existe tecnologa, ni normas de calidad, sola-
mente una tradicin de ms de medio siglo,
cuyo proceso se ha estancado en el tiempo.
8) Prototipo del chipero caacupeo
Segn se desprende de la Encuesta, consideran-
do los promedios resultantes, un chipero de Caa-
cup presenta las siguientes caractersticas:
- produce en promedio 183 chipas por da;
- viaja hasta Asuncin o su entorno para ven-
der (las chipas no vendidas se consumen en
el hogar);
- trabaja con 3 familiares en la elaboracin del
producto;
- su familia est compuesta de 6 personas;
- inicia su jornada laboral a las 7:11 horas
- para llegar a los lugares de venta viaja diaria-
mente 2 horas (en total, de ida y vuelta, viaja
4 horas por da);
- finaliza su jornada laboral a las 20:26 horas;
- en promedio, trabaja 9,15 horas por da;
- el 72% de los chiperos posee su propio tata-
cu.
A todo esto podramos agregar que el chipero
de Caacup no viste uniforme, su producto no
posee marca, utiliza canastas de mimbre planas,
cubiertas con mantel blanco sobre la cabeza para
transportar el producto. Una estampa transmiti-
da de generacin en generacin.
Conclusin
Es un milagro que la industria de la chipa ca-
sera contine siendo el sustento de tantas fami-
lias, a pesar del abandono, la discriminacin, la
pobreza, la rudimentaria emprica, la informali-
dad y las amenazas que enfrenta el sector. En
este sentido, se debe resaltar el xito de la
chipa, comparado con varias comidas tpicas del
Paraguay (mbeyu, payagua mascada, boquern,
etc.), que no han alcanzado la popularidad ni el
nivel de consumo de la chipa.
Entonces, en qu consiste el secreto del xito
de los chiperos de Caacup? Esta industria de
pueblo, sin gerencias comerciales, de logstica, ni
de marketing, ha desarrollado un sistema de co-
mercializacin sustentable, cuyo canal es la va
pblica del pas, abriendo mercado y conquis-
tando clientes ms all de sus fronteras munici-
pales. As, con persistencia y disciplina, en algn
rincn del pas, cada chipero crea su ruta diaria
de venta, que luego es respetada por los dems.
Posiblemente, sta sea la clave del xito, en la
cual se sustenta esta empresa de pueblo.
Este sistema de comercializacin, principal res-
ponsable de la subsistencia de esta ocupacin,
no es un mrito de los chiperos de Caacup, ya
que tambin los dulceros y, ms recientemente
los viveristas, han adoptado este modelo como
estrategia de sustentabilidad.
Pero, hasta cundo se ver a estos sacrificados
trabajadores peregrinar con su canasta de chipa
hacia sus puestos de venta?; hasta cundo man-
tendremos los paraguayos esta tradicin de con-
sumir la sabrosa chipa? O acaso, en esta era de
Emilio Raidn
POBLACIN Y DESARROLLO
82
la globalizacin, solo les restar a nuestros nie-
tos ir al supermercado a comprar un pan de
queso, o quizs a alguna fiesta de San Juan,
para probar aquella sabrosa chipa de la que ha-
blaba el abuelo.
Salvemos este tesoro antes de que el sistema
actual colapse. Tal vez deberamos empezar con
un autoanlisis institucional, y revisar nuestro rol
generador de las condiciones apropiadas para el
desarrollo de nuestro pueblo y luego, por la pro-
pia mentalidad del chipero, elevar su autoestima,
mejorar su entorno de trabajo, asegurar la provi-
sin y calidad de los insumos, incorporar tecno-
logas para optimizar la produccin y mejorar el
formato de presentacin del producto y del ven-
dedor. En sntesis, empecemos a redisear la ca-
dena productiva de la chipa, porque no sabe-
mos hasta cundo nos durar el milagro.
Recomendaciones
Estos son los grandes puntos a ser desarrollados
por los chiperos de Caacup, en los prximos
aos, para asegurar la sustentabilidad de este
sector en el mercado:
1. disear una planta familiar modelo para la
fabricacin de chipa, con incorporacin de
tecnologas en el proceso, como batidores,
carritos con bandejas (tipo panaderas), mol-
deadoras, hornos, etc., que les permita ma-
yor agilidad o capacidad de respuesta a la
demanda;
2. estandarizar la receta, uniformar la calidad;
3. ensayar variedades de presentacin, chipa
palito, chipa coquito, chipa rosquita, chipa
bolita, chipa asador, chipa ecolgica, chipa
light, integral, etc.;
4. ensayar innovaciones, como chipa con dul-
ce, chipa con chocolate, chipa con jamn y
queso, etc.;
5. explorar variedades de empaque, envases de
papel; incorporar cdigo de barras, conteni-
do, vencimiento, recetas que inviten a sabo-
rear la chipa con otros alimentos como caf,
leche, cocido, dulces, queso, jamn, etc.;
6. desarrollar un transporte trmico sustituto o
complemento de la canasta, materiales de
isopor, termos PVC, bolsos trmicos, etc. La
meta debera ser: chipa siempre caliente
para el cliente;
7. promocionar la marca procedencia. Ejem-
plo: Chipa Caacup Caliente Certificada;
8. mejorar la presentacin, romper el esque-
ma tradicional, con uniformes estticos de
color, mensajes promocionales, u otra alter-
nativa que marque, visualmente, la primera
diferencia;
9. desarrollar nuevos canales de comercializa-
cin alternativos a los de la va pblica: cen-
tros comerciales, cines, lugares tursticos, ae-
ropuerto, terminales, entre otros. Esto debe-
ra encararse con expositores de productos
apropiados, y sistema de multi-reposicin;
10. crear una asociacin para la adquisicin de
materia prima, asesoramiento, capacitacin
y potenciacin del sector;
11. consensuar horarios, circuitos y puntos de
salida para la lnea de transporte de pasa-
jeros de la zona;
12. hacer peridicamente un seguimiento y eva-
luacin del comportamiento del negocio.
Sugerencias para los
gobiernos subnacionales
1. Propiciar el carnet de habilitacin munici-
pal anual para chiperos. Formalizar el oficio.
2. Mejorar considerablemente los servicios ur-
banos hacia los barrios afectados, con pla-
nes dirigidos hacia el sector: circuito pavi-
mentado para el transporte urbano, para-
das de mnibus, iluminacin de lugares es-
tratgicos, implementacin del sistema de
recoleccin de basura, titulacin o regulari-
zacin de ocupacin de terrenos municipa-
les. Propiciar lugares preferenciales para los
chiperos de Caacup, en las fiestas patrona-
les y en otras de gran convocatoria.
3. Disear proyectos de corto y mediano pla-
zo dirigidos a potenciar al sector productor
de chipas de Caacup.
4. Propiciar sellos o certificados de calidad
municipales.
La chipa de los milagros de Caacup
POBLACIN Y DESARROLLO
83
5. Promover estudios de impacto ambiental,
reforestacin, uso racional de la lea y ener-
gas alternativas.
6. Crear las condiciones necesarias para que
el producto pueda ser considerado como un
complemento nutricional escolar (merien-
da escolar), en todo el pas.
Propuestas de corto plazo
En la Investigacin de Mercado de Chipas y Dul-
ces Artesanales, la consultora Mnica Encina, a
modo conclusin, presenta las siguientes pro-
puestas:
1. asignacin de un fondo rotatorio, con apo-
yo tcnico y seguimiento;
2. construccin de casillas desmontables para
la venta en la ruta;
3. extensin de la cobertura de los servicios
pblicos del lugar para facilitar el traslado
en la etapa de comercializacin;
4. aprovechamiento del capital social acumu-
lado, en los trabajos que se realicen en sus
respectivos barrios;
5. conformacin de un sistema de apoyo de
compras a proveedores-cooperativas con
sede en otros departamentos del pas, que
permitir el abaratamiento de la materia pri-
ma utilizada;
6. adopcin de medidas de mitigacin ambien-
tal y apoyo para el uso de energas alternati-
vas limpias, para evitar el empleo desmedi-
do de lea en sus trabajos;
7. capacitacin permanente en produccin, ad-
ministracin y manipulacin de alimentos;
8. generar un trabajo con apoyo del Ministe-
rio de Industria y Comercio tendiente a for-
malizar a los grupos productores para con-
vertirlos en comits de produccin; lograr
un registro de marca e invertir en la conver-
sin de pequeas industrias con miras al
mercado local.
En otros puntos de su anlisis, tambin seala
las siguientes recomendaciones:
Es necesario empezar a transferir en estos
grupos la idea del microemprendimiento
y la organizacin en pequeas unidades
econmicas, atendiendo a la diversificacin
de funciones, mayores destrezas en sus ac-
tividades, utilizacin de ingredientes segu-
ros de menor consumo de energa, de
manera a ir configurando una actividad
econmica ms prspera.
..se plantea la necesidad de brindar un
certificado de calidad a los productos tpi-
cos de venta callejera. En este sentido, en
primer lugar, lograr estandarizar la frmu-
la de composicin.
Si la idea es contribuir a conformar una ac-
tividad econmica redituable es necesario
apostar a otros mercados. En este sentido,
la formalidad es exigencia principal, sin des-
cartar la necesidad de contar con una mar-
ca registrada, la presentacin atractiva del
producto y un equipamiento que permita
su envasado y conservacin. En este senti-
do se sugiere pedir asistencia tcnica al Mi-
nisterio de Industria y Comercio para bus-
car el apoyo que la institucin otorga a los
pequeos emprendimientos de tipo semi in-
dustrial.
B I B L I OG R A F A
Censo Nacional de Poblacin y Viviendas 2002, Resultados finales.
Direccin General de Estadsticas Encuestas y Censos (DGEEC), Presidencia de la Repblica.
Encuesta a Productores de Chipa de Caacup. 2004.
Oficina de Planificacin y Desarrollo Tecnolgico - Gobernacin de Cordillera.
Investigacin de Mercado para Chipas y Dulces Artesanales en Caacup. 2005.
Consultora Mnica Encina - Gobernacin de Cordillera.
Revisin: Consultor Marcos Roln.
Oficina de Planificacin y Desarrollo Tecnolgico - Gobernacin de Cordillera.
Emilio Raidn
POBLACIN Y DESARROLLO
84
Origen de la marginalidad, la pobreza
y la desocupacin, los puntos centrales
D i g n o Ma r t n e z L p e z
de la sociedad actual
POBLACIN Y DESARROLLO
85
Origen de la marginalidad, la pobreza y la desocupacin,
los puntos centrales de la sociedad actual
Digno Martnez Lpez
*
La diversidad de causas que podra explicar la
existencia de pases pobres y naciones desa-
rrolladas, a nivel macro, y la pobreza, la mar-
ginalidad, a nivel micro, est ligada al funcio-
namiento deficiente de la economa de mer-
cado y la poltica errada para solucionar los
complejos problemas. Existieron diversas me-
didas de poltica econmica vinculadas con la
integracin o globalizacin, con resultados di-
ferentes. El modelo de integracin adoptado
en Europa hace ms de 60 aos puede ser con-
siderado exitoso; sin embargo, las tentativas
de integracin en Amrica Latina fueron dia-
metralmente diferentes.
1. Planteamiento del problema
Producir con eficiencia y eficacia y repartir la
riqueza con equidad son aspectos que han pre-
ocupado a economistas, tericos y socilogos en
la elaboracin de teoras, modelos y estrategias
para avanzar hacia el desarrollo sustentable y
humano. Sern analizados en este artculo aque-
llos aspectos de mayor relevancia, que confor-
maron el desarrollo econmico y social, espe-
cialmente en las Amricas y Europa.
2. La Revolucin Industrial
El descubrimiento de Amrica permiti la afluen-
cia de oro y plata del continente hacia Europa
por la va de los pases coloniales, especialmen-
te de Espaa. Este hecho coincidi con la deca-
dencia del feudalismo en Europa, que permiti
el uso de la tierra para cultivos agrcolas y activi-
dades ganaderas. El algodn y la lana sirvieron
de materia prima a la industria, que fue la base
de la Revolucin Industrial, sobre todo en Ale-
mania, Francia e Inglaterra. Creci el comercio
impulsado por la mquina de vapor, el ferroca-
rril y el barco, con la oferta de productos elabo-
rados, y la facilitacin del transporte gener un
fluido comercio internacional. En este sistema
emergieron pases productores de materia pri-
ma y exportadores de productos elaborados.
El comercio internacional y el rgimen feudal fue-
ron las principales causas de la inequidad social.
Los pases industriales imponan las reglas de jue-
go en condiciones y precios, pagaban precios irri-
sorios por la materia prima que importaban a cam-
bio de productos que los pases exportaban. Eso
gener dos grupos de pases bien diferenciados:
pases ricos o industriales y pases pobres o sub-
desarrollados. El rgimen industrial emergente en
los pases industriales explotaba a obreros en f-
brica, quienes trabajaban ms de 12 horas por
da y reciban un msero salario.
* Experto en Programacin Industrial y Desarrollo Regional.
POBLACIN Y DESARROLLO
86
3. Crisis mundial (1929-30)
El auge econmico del siglo anterior comenz a
declinar a partir del inicio de 1800 y se estanc
con la primera guerra mundial, que impuls a la
crisis de 1929-30. Surgieron diversos hechos que
cuestionaban la crisis social imperante, en Eu-
ropa especialmente. Se debe mencionar en tal
sentido el Manifiesto Comunista de 1844 y la
Encclica Papal de 1891 (Rerum Novarum), que
cuestionaron severamente la crisis social y la
injusticia.
4. Quiebra de la economa
mundial integrada
La crisis de 1929-30 repercuti en todo el mun-
do, con mayor fuerza en los pases industrializa-
dos con incidencia hacia los pases pobres. Se
agrav esta situacin con la Segunda Guerra
Mundial, que estall en la dcada de los 40 en
Europa. Los pases industrializados dejaron de
importar materia prima y los pases pobres o sub-
desarrollados cerraron su frontera ante la aguda
crisis reinante.
5. Modelo de sustitucin
de importaciones
El modelo importador basado en una fuerte pro-
teccin mediante barreras arancelarias (control
de cambio, cuotas de importacin, prohibicin
de importaciones, etc.) origin altos costos, en
lo econmico. Y en lo social produjo una ine-
quitativa retribucin de la riqueza y fue la causa
principal de graves problemas en la dcada de
los cincuenta, cuando se agot el modelo.
6. Modelo de integracin
o globalizacin
a) A nivel latinoamericano
El modelo de sustitucin de importaciones se
agot especialmente en la dcada de 1950 y
emergieron diversas instituciones como la
ALALC (Asociacin Latinoamericana de Libre
Comercio), ALADI (Asociacin Latinoameri-
cana de Integracin), Mercado Comn Cen-
troamericano, etc. Hay que sealar que la
Alianza para el Progreso lanzada por el go-
bierno de Kennedy (Estados Unidos) y el apo-
yo del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) ejercieron papeles relevantes en la for-
macin de la ALALC. No obstante, el proce-
so se agot en 1980 y se transform en ALADI
bajando en el primer escaln de integracin.
Se reinici el proceso de integracin con la
creacin del MERCOSUR (Mercado Comn
del Sur), en Asuncin en 1991. Tambin hay
que mencionar un ambicioso proyecto de in-
tegracin iniciado en 1994, con la participa-
cin de 34 pases de toda Amrica y que ser
perfeccionado a partir de 2005. Este movi-
miento es liderado por los Estados Unidos.
(ALCA) Asociacin de Libre Comercio de las
Amricas.
b) Comunidad Sudamericana de Naciones (2004)
A nivel de Amrica del Sur, en la cumbre de
mandatarios, reunidos en Cuzco (Per), en
diciembre de 2004, los lderes de la regin
resolvieron crear la Comunidad Sudamerica-
na de Naciones que abarca el Mercosur, Co-
munidad Andina, Chile, Guayana y Surinam.
El espacio integra a 12 naciones con 360 mi-
llones de habitantes y 17 millones de kilme-
tros cuadrados de territorio. El PIB global to-
taliza 800.000 millones de dlares y una ex-
portacin anual de 188.000 millones de d-
lares (Ver diario La Nacin, del 8 de diciem-
bre de 2004). Este importante proyecto se ha-
lla en plena etapa de implementacin.
c) Nivel Europeo-Mercado Comn Europeo
(Hoy Comunidad Europea)
El modelo de integracin adoptado en Euro-
pa naci en 1951, con seis pases que forma-
ron el Mercado Comn Europeo. Actualmen-
te cuenta con 25 socios y abarca prcticamen-
te toda Europa. El proceso se halla en una
avanzada etapa de perfeccionamiento, con
la reciente aprobacin de la Constitucin de
la Comunidad Europea, con 25 miembros y
475 millones de habitantes (mayo de 2004).
1
d) Consenso de Washington (1989)
2
El Consenso de Washington lanz un llama-
do a desmantelar las barreras comerciales, eli-
1 Nace un gigante en Europa. Dr. Digno Martnez. Poblacin y Desarrollo - Revista de la Facultad de Ciencias Econmicas
de la Universidad Nacional de Asuncin (UNA).
2 Ver en la agenda del desarrollo de Barcelona, Felipe Gonzlez, Diario Noticias, 17 de octubre de 2004.
Origen de la marginalidad, la pobreza y la desocupacin
POBLACIN Y DESARROLLO
87
minar los dficits fiscales, privatizar empresas
estatales y abrir las economas latinoamerica-
nas a las inversiones extranjeras. Cont con
el asesoramiento y recomendacin del Ban-
co Mundial, del Fondo Monetario Internacio-
nal (FMI) y del Banco Interamericano de De-
sarrollo (BID).
Fue analizado por un grupo de 26 economis-
tas de pases desarrollados y en vas de desa-
rrollo, en setiembre de 2004, durante un foro
llevado a cabo en Barcelona, Espaa. Las lec-
ciones extradas del debate reclaman una
mayor calidad institucional con respecto a la
ley, equilibrio entre Estado y mercado, redis-
tribucin de la riqueza y respeto a las cultu-
ras diferenciadas para la aplicacin de las re-
formas necesarias.
Tambin se seal que los grandes empren-
dimientos pblicos y privados con bancos re-
gulados con polticas monetarias rgidas ex-
ponen a los pases a crisis de la deuda, lo que
imposibilita su crecimiento.
Los economistas constataron que los pases asi-
ticos que no haban seguido recetas dogmti-
cas de organismos financieros internacionales
ni del Consenso de Washington haban sor-
teado mejor los embates de las crisis.
7. Resumen, conclusiones y sugerencias
Los hechos y fenmenos que han generado la
mala distribucin de la riqueza, la inequidad y
la marginalidad fueron diversos y complejos. Se
citan los ms relevantes:
a) el colonialismo egosta y explotador que lle-
v la riqueza de Amrica a Europa;
b) un capitalismo salvaje que posibilit la Revo-
lucin Industrial en Europa;
c) un rgimen comercial internacional que ex-
plot a pases pobres y enriqueci a pases
industrializados;
d) un sistema de economa de mercado que
distorsion precios, perjudicando a consumi-
dores y usuarios;
e) un modelo de sustitucin de importaciones
que distorsion el mercado y cre la corrup-
cin generalizada en Amrica Latina;
f) el egosmo de pases desarrollados de abrir sus
mercados a los pases pobres para exportar sus
productos con mayor grado de elaboracin;
g) la poltica destructiva de los organismos finan-
cieros internacionales (ver Consenso de Was-
hington).
Resumiendo, la diversidad de causas que podra
explicar la existencia de pases pobres y nacio-
nes desarrolladas, a nivel macro, y la pobreza, la
marginalidad, a nivel micro, est ligada al fun-
cionamiento deficiente de la economa de mer-
cado y la poltica errada para solucionar los com-
plejos problemas.
Existieron diversas medidas de poltica econ-
mica vinculadas con la integracin o globaliza-
cin, con resultados diferentes. El modelo de in-
tegracin adoptado en Europa hace ms de 60
aos puede ser considerado exitoso; sin embar-
go, las tentativas de integracin en Amrica Lati-
na fueron diametralmente diferentes.
La integracin emerge como principal modelo
para encarar el desarrollo econmico y social
para revertir la pobreza, la marginalidad y la in-
justicia social. En cada pas, con la directa parti-
cipacin de la sociedad civil organizada, el sec-
tor privado y la promocin y fomento del Esta-
do, basados en la eficacia y la eficiencia, la soli-
daridad social con respecto al medio ambiente,
en el marco de la libertad y democracia.
En el prximo artculo se analizarn las condi-
ciones y los requisitos para adoptar un modelo
de desarrollo, basado en la integracin.
B I B L I OG R A F A
Agenda del Desarrollo de Barcelona, Diario Noticias, 17 de octubre de 2004.
Nace un gigante en Europa, Dr. Digno Martnez Lpez. Publicado en la revista de la Facultad de Ciencias
Econmicas.
Ricardo Hausmann, La Nacin, marzo de 2005.
Digno Martnez Lpez
POBLACIN Y DESARROLLO
88
Mercado de valores, instrumento
de desarrollo econmico y social
D a i a n a A l e x i s C o r o n e l Go n z l e z
POBLACIN Y DESARROLLO
89
Mercado de valores, instrumento
de desarrollo econmico y social
Daiana Alexis Coronel Gonzlez
*
Una de las grandes deficiencias observadas
en Paraguay, y en otros pases en desarrollo,
es la ausencia de facilidades institucionales
para transferir los ahorros lquidos de quie-
nes no los utilizan hacia inversiones reales en
empresas con necesidades de recursos adicio-
nales. En muchos pases, las bolsas de valores
han desempeado un papel importante en la
estructura financiera, facilitando la moviliza-
cin de recursos privados y haciendo posible
la conversin de capitales, a largo plazo, en
fondos lquidos.
La obligacin de ahorrar pas a ser nueve dci-
mos de la virtud y el crecimiento de la torta (la
riqueza nacional), el objetivo de la verdadera re-
ligin... Y de este modo, la torta aument. Con
qu fin, eso no estaba claramente contemplado...
El ahorro era para la vejez o para los hijos, pero
esto era solo en teora; la virtud de la torta resi-
da en que nunca deba consumirse, ni por uno
mismo ni por los hijos despus de uno. John
Maynard Keynes, The Economic Consequenses
of the Peace, Nueva York: Harcourt, Brace and
Howe, 1920, p. 20.
... como consecuencia de los cambios en las
posiciones econmicas relativas y en el poder de
los diversos grupos que son afectados de diferen-
tes formas por los incrementos en las cifras y en
las oportunidades que ofrece la nueva tecnolo-
ga. Estos fenmenos, cuando los miramos esta-
dsticamente, adquieren la apariencia de plci-
dos movimientos de lneas en ascenso sostenido.
Pero, bajo la superficie, hay grandes desplazamien-
tos entre los grupos sociales, .... Simon Kuznet,
Toward a Theory of Economic Growth, W. W.
Norton, Nueva York, 1968, pgs. 21-22.
Definicin y funciones
de la Bolsa de Valores
La Bolsa de Valores es una organizacin central
y privada, legalmente reconocida, de negocian-
tes profesionales para la compra y venta al p-
blico inversor y especulador de fondos pblicos,
acciones y obligaciones. El objeto principal de
la bolsa es proporcionar un mercado rpido y
organizado a los compradores, vendedores, es-
peculadores de fondos pblicos y privados ad-
mitidos a cotizacin, y establecer un precio real
para los ttulos, basado en la cotizacin a la cual
* Alumna del quinto curso de la carrera de Economa de la Universidad Nacional de Asuncin (UNA).
POBLACIN Y DESARROLLO
90
se realizaron las ltimas operaciones. Como fun-
cin secundaria aparece la de ahorrar tiempo
en las transacciones y facilitar su realizacin a
travs del espacio, cuyo fin se ha instalado en
muchos complejos mecanismos. La tercera fun-
cin de las bolsas es actuar como ndice diario
de la situacin econmica. Hubo un tiempo en
que la bolsa goz de la consideracin de pro-
nosticadora infalible de los negocios a largo pla-
zo. Hoy se limita a reflejar la situacin en un
momento dado, pues la extraordinaria comple-
jidad de la economa moderna ha anulado has-
ta cierto punto su capacidad pronosticadora. La
cuarta funcin es la de facilitar capital a las
empresas. Sus servicios permiten vender ttulos
a corto plazo. La quinta y ltima consiste en pro-
curar un mecanismo para la especulacin legti-
ma de acciones y obligaciones.
Introduccin
Histricamente, en el siglo diecinueve, todas las
naciones industrializadas disponan de su pro-
pio mercado de capitales, en las ciudades ms
importantes. La famosa Bolsa de Nueva York, si-
tuada en el nmero 68 de Wall Street, tuvo su
origen en 1872. Entre otras, se puede mencio-
nar la importancia de bolsas como las de Tokio,
Londres, Frankfurt y Pars y, en Amrica Latina,
la Bolsa de Mxico y Bovespa, sta ltima situa-
da en Brasil.
Es interesante sealar que en la mayora de los
pases subdesarrollados las bolsas de valores son
instituciones de aeja data, aunque el volumen
de operaciones realizadas a travs de ellas no
siempre logra su principal objetivo: proporcio-
nar liquidez, seguridad, transparencia, y conce-
der la informacin suficiente respecto de las
empresas y la economa.
En lo que se refiere a los mercados latinoameri-
canos de valores, puede decirse que estn en
una situacin preocupante, como consecuencia
de las diversas crisis que vienen enfrentando. Y,
lo grave, es que tienden a empeorar. El acceso al
capital, muy importante para el desarrollo eco-
nmico y social, se logra con gran dificultad y en
condiciones voltiles, aunque, con frecuencia,
ni siquiera se obtiene. Esto ha tenido numero-
sos efectos en las empresas y en los habitantes
de la regin.
El sntoma ms preocupante del mercado de
valores de la regin es el escaso nmero de em-
presas registradas en l. Otro aspecto importan-
te es que los mercados son poco profundos, con
excepcin de Brasil, Mxico y Argentina antes
de la crisis, y sufren de falta de liquidez. Est
claro que en Amrica Latina no es fcil encon-
trar compradores ni vendedores de acciones,
como en otros continentes. Como consecuen-
cia de esto, muchas empresas latinoamericanas
se han registrado, por ejemplo, en la Bolsa de
Nueva York, a travs de la emisin de ADR, Ame-
rican Depository Receipts. El resultado es que
las bolsas locales, que siempre fueron peque-
as, se han vuelto an ms pequeas, voltiles y
son cada vez impulsadas por un nmero ms
restringido de empresas.
Dado este panorama, todas las variables esen-
ciales en el mbito individual de las empresas
pasan a segundo plano, frente al escenario ma-
croeconmico y, en particular, frente a las finan-
zas pblicas. La nica forma de resolver el pro-
blema es aumentar el universo de inversionistas
disponibles, lo cual solo se lograr mejorando la
calificacin crediticia. Esa sera la culminacin
del prolongado y doloroso camino de los ajustes
econmicos.
Indudablemente, los factores que afectan y
condicionan el desarrollo del mercado de va-
lores de un pas estn, directa o indirectamen-
te, relacionados con las condiciones econmi-
cas, financieras y sociales inherentes a su ni-
vel de desarrollo econmico.
Se debe apuntar que en los pases donde existe
un mercado de valores slido y eficaz, ste pro-
porciona un mecanismo para el desarrollo eco-
nmico, a travs de la generacin de oportuni-
dades para la inversin en un mercado con se-
guridad y transparencia. Tanto la inversin en el
mercado de capitales como en el mercado spot
o efectivo, produce casi siempre capital para la
inversin en el sector real de la economa. Por
esta razn, la Bolsa de Valores es capaz de gene-
Mercado de valores, instrumento de desarrollo econmico y social
POBLACIN Y DESARROLLO
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rar mayor liquidez para ser utilizada en varios
sectores de la economa, amplindolos o cam-
biando los ya existentes, y lograr as mayores
niveles para los indicadores de crecimiento.
Mercado de valores y desarrollo
econmico y social
El mercado de valores, a travs de los flujos de
capital generados en l, puede proporcionar cre-
cimiento econmico y, adems, mediante la efi-
caz distribucin de estos flujos, desarrollo social.
Existe desarrollo cuando el bienestar econmi-
co de la poblacin aumenta durante un largo
perodo de tiempo. Medimos el estado de desa-
rrollo por medio de diversos indicadores econ-
micos, entre los que se encuentra principalmen-
te el PIB real per cpita, que debe ser analizado
junto con otros como la salud, el grado de alfa-
betizacin y la longevidad, aclarando que la cues-
tin del desarrollo va ms all del mero incre-
mento del PIB per cpita.
Las diferencias existentes en el nivel del PIB per
cpita de los pases en vas de desarrollo como
ejemplo estn los milagros de crecimiento,
Hong Kong, Singapur, Taiwn y Corea del Sur,
sta ltima entre 1965 y 1990, consigui quin-
tuplicar el PIB, mientras pases como Venezue-
la, Madagascar Mal y Chad tienen un crecimien-
to negativo. A qu obedecen estas diferencias?
Una respuesta podra ser el mejor uso de la mano
de obra, capital, recursos y tecnologa existen-
tes, lo cual puede explicarse por la funcin de
produccin de un pas.
El crecimiento de una economa se da como
resultado de la acumulacin de factores de pro-
duccin y de la mejora en la productividad de
estos factores. Partiendo de la funcin de pro-
duccin, debemos preguntarnos: cunto invier-
te un pas?; a qu ritmo crece la poblacin?;
qu calidad tiene el capital humano?; en qu
medida se utilizan los recursos productivos?
1
.
Y, en cuanto al desarrollo social, debemos pre-
guntarnos cmo se distribuye esa mejora.
Por lo tanto, la idea clave que est detrs del
crecimiento econmico y del desarrollo social
es cmo un pas genera su capital y lo distri-
buye.
La formacin de capital es un elemento tan indis-
pensable para el desarrollo econmico como la
existencia de una fuerza laboral saludable y adies-
trada; tcnicas eficientes de produccin para la
agricultura y la industria, as como un clima pro-
picio para las empresas y las innovaciones.
Las grandes diferencias entre los pases, en cuanto
a la productividad de las inversiones, llevan a
centrar la atencin en la poltica y las estrategias
de desarrollo que influyen en la eficiencia con
que se utilizan los recursos.
Una de las grandes deficiencias observadas en
Paraguay, y en otros pases en desarrollo, es la
ausencia de facilidades institucionales para trans-
ferir los ahorros lquidos de quienes no los utili-
zan hacia inversiones reales en empresas con
necesidades de recursos adicionales.
En muchos pases, las bolsas de valores han des-
empeado un papel importante en la estructura
financiera, facilitando la movilizacin de recur-
sos privados y haciendo posible la conversin
de capitales, a largo plazo, en fondos lquidos.
El caso paraguayo
Especficamente en el caso de Paraguay, las difi-
cultades que se oponen a la existencia de una
corriente firme de ahorros lquidos hacia em-
presas productivas obedecen, en parte, a facto-
res econmicos y, en parte, a factores institucio-
nales. Su eliminacin permitira acelerar el cre-
cimiento econmico y el desarrollo social.
En estas condiciones, la organizacin y existen-
cia de un mercado de capitales capaz de canali-
zar mayores ahorros hacia inversiones producti-
vas es un factor importante, que sirve como ace-
lerador del desarrollo econmico y social del pas
y de la regin.
1 Extrado de Rudiger Dornbush y Stanley Fisher, sexta edicin, Mc Graw-Hill, 1994, pg. 320.
Daiana Alexis Coronel Gonzlez
POBLACIN Y DESARROLLO
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Como ejemplo se puede citar la importancia de
un mercado de valores para la adquisicin de
crdito internacional, el caso stand by, visto
como un aspecto importante en la composicin
econmica, o para la financiacin interna, con
la emisin de bonos o acciones de empresas,
que deben ser invertidos en el sector real de la
economa.
La apertura propuesta por el MERCOSUR tam-
bin trae consigo la necesidad de un mayor de-
sarrollo econmico del rea, que propone la
expansin de la produccin y del ingreso, lo cual,
a su vez, debe estimular el incremento del aho-
rro, y la necesidad de mayores inversiones.
En el pas, es bien conocida la gran escasez de
capital para inversiones productivas, esenciales
para dar origen a nuevas industrias generadoras
de ingresos, las cuales sirven como cimientos
slidos que permiten buscar una mayor expan-
sin econmica y, de esta manera, aumentar el
ingreso neto. Al ascender estos ndices, se pre-
senta el crecimiento de la economa y se redu-
cen otros indicadores macroeconmicos, como
la tasa de desempleo y la inflacin.
De igual manera, una creciente inversin, priva-
da o estatal, posibilita la creacin de mayor in-
fraestructura, mejorando las condiciones socia-
les en aspectos tan vitales como centros educati-
vos, vas de comunicacin, telecomunicaciones,
servicios y otros, cuya consecuencia ser el de-
sarrollo econmico y social.
Entre los factores econmicos que han retarda-
do el desarrollo de un mercado de capitales y el
funcionamiento de una Bolsa de Valores que im-
pulse la movilizacin del ahorro interno y la cap-
tacin de recursos externos para su aplicacin a
la inversin productiva, a mediano y largo pla-
zo, se destacan dos. Primero, la costumbre tradi-
cional de que las empresas obtengan capital de
un grupo de inversionistas ntimamente ligados a
lazos de parentesco y amistad. Segundo, el he-
cho de que las personas no se hallan activamente
asociadas a la adquisicin de acciones, como un
medio normal de invertir sus ahorros. De igual
magnitud son las deficiencias institucionales para
movilizar capital hacia la empresa privada.
Es importante mencionar que estos factores son
consecuencia de la historia paraguaya, caracte-
rizada por largos perodos de una fuerte con-
centracin de poder poltico, militar y econmi-
co; por la conformacin de gobiernos estatistas,
paternalistas y autoritarios, que agobiaron a la
sociedad civil y a las empresas, anulando su ini-
ciativa, su accin creativa y enriquecedora de
las naciones y los pueblos.
Esas circunstancias determinaron una prolon-
gada ausencia de condiciones propicias para el
establecimiento, desarrollo y consolidacin de
un sistema de convivencia democrtica en li-
bertad, y de una moderna y eficiente econo-
ma de mercado de libre competencia, igual-
dad de oportunidades y equidad social, condi-
ciones esenciales para el desarrollo de un mer-
cado de valores.
En resumen, estas deficiencias pueden ser expli-
cadas, primero, por el grado de desarrollo: no
se puede formar un mercado slido y eficaz. Y,
segundo, porque existe un escaso nmero de
empresas con potencial suficiente para atraer a
inversionistas.
Las compaas no han podido utilizar los aho-
rros privados para su capitalizacin, a un costo
razonable. El ahorro existente en el pas es esca-
so y hace ms de veinte aos resulta negativo en
el gobierno y los particulares.
Esto explica la actual situacin social y econmi-
ca del pas, con un elevado crecimiento demo-
grfico y un reducido ingreso por habitante, en
casi todos los sectores.
Todo lo anterior implica que para aumentar el
bienestar social existe la necesidad de prestar una
creciente atencin al proceso de generacin,
movilizacin y retencin de los recursos inter-
nos, como herramienta fundamental de la ex-
pansin social y econmica del pas, a corto,
mediano y largo plazo.
Por lo tanto, es necesario fortalecer la exis-
tencia del ahorro interno, darle utilizacin ms
racional y restaurar su importancia para el
progreso.
Mercado de valores, instrumento de desarrollo econmico y social
POBLACIN Y DESARROLLO
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En estas circunstancias, el mercado de capitales
puede jugar un papel estratgico en el acelera-
miento del desarrollo econmico y social del pas.
Tanto desde el punto de vista social como eco-
nmico, la Bolsa de Valores, a travs de la cana-
lizacin del ahorro, es capaz de generar mayor
inversin, aumentando el producto y desarro-
llando sectores de mucha importancia social y
econmica.
Un mercado de capitales debe ser capaz de sen-
tar las bases para la inversin, tanto privada como
estatal, de manera a promover el crecimiento
econmico y generar un mayor bienestar social.
B I B L I OG R A F A
Amat, Oriol. La Bolsa: funcionamiento y tcnicas para invertir, segunda edicin, Deutso, 1999.
Basch, Antonin, Kybal, Melic, Recursos nacionales de la inversin en Amrica Latina, Cemla,1971.
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Daiana Alexis Coronel Gonzlez
POBLACIN Y DESARROLLO
94
Inseguridad y desempleo
C a r l o s J o r g e S n c h e z A r z a
POBLACIN Y DESARROLLO
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Inseguridad y desempleo
Carlos Jorge Snchez Arza
*
El desempleo genera pobreza y la pobreza, a
su vez, produce inseguridad econmica y so-
cial. Es un proceso cclico concatenado, pero
factible de romper. Para ello existen alternati-
vas de solucin, que conllevan voluntad y ac-
cin vigorosa de la autoridad pblica para to-
mar medidas econmicas adecuadas a nues-
tra realidad, potenciar la produccin nacio-
nal y encarar con coraje la desigualdad de
oportunidades y las discriminaciones de tipo
econmico. Sin embargo, mientras la delin-
cuencia, la inseguridad y la violencia sean
encaradas con medidas paliativas no se llega-
r al objetivo de garantizar el derecho de se-
guridad a la gente.
Introduccin
La inseguridad es un tema sensible para la gen-
te, que cada da se ve ms deprimida en su de-
recho de circular libremente por las calles, sobre
todo por la noche. Es normal que la gente tenga
miedo de otra gente, con todo lo que pasa en el
pas, es algo lgico. La desocupacin, el empo-
brecimiento de los trabajadores, la paralizacin
del aparato industrial, el endeudamiento del
campo, las condiciones de vida en los asenta-
mientos y la crisis de la salud y la enseanza son
los problemas ms graves que enfrenta el pas.
Cualquier programa propuesto tendr xito solo
con la cooperacin de la ciudadana y el sector
privado. La implementacin de algunos sistemas
como el 911 ha contribuido a reaccionar con
mayor rapidez ante los hechos delictivos; tam-
bin la presencia de policas y militares en las
esquinas de las principales ciudades, aunque solo
en algunos puntos estratgicos de circulacin
masiva, no as en los barrios y lugares poco po-
blados.
Si puede darse por sentado que la mayor nece-
sidad de las regiones en desarrollo es el creci-
miento econmico inmediato y rpido, para
cambiar la pobreza material reflejada en las con-
diciones de vida de la poblacin, sera un error
fundamental concebir que sta consista solo o
principalmente en la falta de estas cosas. No
menos importante y real es la pobreza espiritual,
es decir, la aceptada resignacin a sus carencias
inmemoriales y a su impotencia para luchar con-
tra ella, como consecuencia de la pobreza men-
tal, la ignorancia natural y la imposibilidad de
comunicacin por la falta de educacin.
* Investigador y docente universitario, Facultad de Ciencias Econmicas, UNA. Miembro del Instituto Paraguayo de Estudios
Geopolticos.
POBLACIN Y DESARROLLO
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El remedio para la pobreza es la elevacin del
nivel de vida en el ms alto y amplio sentido,
abarcando todos los otros niveles (educacin,
alimentacin, etc.), implicados en la solucin de
sus problemas. (1)
El adecuado empleo de los recursos
econmicos, jurdicos y de seguridad
Hay dos condiciones necesarias para la transfor-
macin positiva de esta situacin: el cambio del
Estado y el paulatino cambio de nuestra mentali-
dad como pas. Esto ltimo es lo ms difcil; la
educacin es el factor de crecimiento ms lento,
pero posiblemente tambin el ms poderoso.
Se pueden tomar medidas administrativas efica-
ces hasta distribuir un poco mejor, promover la
produccin, pero pasado un tiempo volver a lo
mismo. Para que estas cuestiones sean acumu-
Volviendo a las Fuerzas Armadas, es necesario que
colaboren mucho ms en varios aspectos. Tene-
mos un presupuesto en el cual la seguridad na-
cional tiene una gran asignacin; sin embargo,
no contamos con una fuerza policial peatonal.
Tiene que haber cambios, y esos cambios pasan
tambin por una reforma de las leyes penales, la
actualizacin de las codificaciones que contem-
plan las penas carcelarias y la implementacin de
un conjunto de normas jurdicas que respalden
la labor de los agentes encargados de la seguri-
dad as como la tarea de los fiscales, representan-
tes de la justicia de nuestra nacin. En este aspec-
to se puede mencionar un hecho positivo espec-
fico en el departamento de Paraguari.
La Junta Municipal de Paraguar sancion hace
poco dos ordenanzas que prevn fuertes multas
y sanciones a quienes comercian con carne de
dudoso origen y faenan vacunos en lugares no
habilitados. Mediante dicha disposicin, la Fis-
Cuadro 1
Presupuesto de Gastos de la Nacin 1999-2003.
Institucin Ao 1999 Ao 2000 Ao 2001 Ao 2002 Ao 2003
Ministerio del Interior 336.945.416.144 390.338.840.489 389.947.254.661 413.566.628.898 425.615.166.231
Ministerio de Defensa Nacional 262.025.236.487 284.639.504.307 262.493.280.161 290.100.715.382 294.216.814.987
Fuente: Honorable Cmara de Senadores, Direccin Administrativa.
lativas y se transformen en irreversibles, Paraguay
necesita un cambio en el Estado y en la con-
ciencia pblica. Paraguay no cambia si no cam-
bia el Estado, porque el pas es hijo del Estado y
ste ha permanecido inclume en los tiempos.
Cuando se habla de cambio en el Estado no se
refiere a despedir funcionarios pblicos sino a
una mejor organizacin de los recursos y a tra-
bajar mejor. Esto incluye sectores como las Fuer-
zas Armadas y la Polica Nacional, los cuales
deben verse en el contexto de una sociedad que
requiere medidas serias y adecuadas a la altura
de la difcil situacin actual. En todas las reas es
igual. Qu hacer con los jvenes drogadictos,
con los nios que se drogan en las calles? Espe-
rar a tener un caudal de recursos suficiente para
crear sanatorios en la Cordillera del Ybytyrus,
como se hace en Europa en los Pirineos? Difcil,
a corto plazo, con la carencia de recursos, pero
la excusa de no tenerlos no sirve, porque el pro-
blema se debe enfrentar.
cala podr tambin enjuiciar por evasin impo-
sitiva a faenadores clandestinos o abigeos. Se trata
de las ordenanzas No. 97/05 y 99/05, que regu-
lan todo lo referente a faenamientos, transporte
y comercializacin de ganado vacuno y deriva-
dos, ms conocidas como ordenanzas antiabi-
geo. De por s, la promulgacin de la normati-
va es interesante y la ciudadana est esperanza-
da en su pronta aplicacin.
Grandes son la expectativa y esperanza genera-
das en pequeos y grandes ganaderos del de-
partamento de Paraguar sobre el freno que pue-
de significar para los abigeos la sancin de la
referida ordenanza. Pero la duda persiste debi-
do al poco inters que muestran sobre el tema
las autoridades municipales de los 16 distritos
restantes del departamento de Paraguari. (2)
Por otro lado, los industriales y capitalistas na-
cionales y extranjeros afincados en el pas de-
Inseguridad y desempleo
POBLACIN Y DESARROLLO
97
ben funcionar; la reformulacin de una nueva
mentalidad los incluye a ellos. Uno de los in-
convenientes del subdesarrollo es que crea una
casta privilegiada de carcter parasitario, muy
dependiente de los favores del Estado y con es-
caso sentido de compromiso con el trabajo y con
el riesgo, este es un problema que tiene el Para-
guay. El empresariado nacional debe trabajar y
arriesgar, tener una cierta capacidad de ahorro y
de reinversin.
Pero es curioso: a Paraguay le falta capital, pero
resulta que exporta capital. Una malversacin
cualitativa de los pocos ahorros de un pas sub-
desarrollado se debe a la tendencia de los que
tienen ms de guardar sus ahorros en el extran-
jero, legal o ilegalmente, sustrayndolos as de
la inversin interior. Por algo se ha criticado y
con mucha razn a los polticos, pero tambin
es hora de que los empresarios tengan un poco
de autocrtica. Otro aspecto negativo es la exis-
tencia de empresas protegidas del resto del mun-
do por restricciones artificiales, situacin que les
permite cobrar altos precios, entregando bienes
de baja calidad. Adems, en una economa alta-
mente protegida, los empresarios dedican mu-
cho de su tiempo y energa a gestionar protec-
cin en lugar de mejorar el desempeo de su
empresa. Si se reducen las barreras, las empre-
sas tienen que producir bienes de mejor calidad
o bajar sus precios para poder sobrevivir. La
competencia trae entonces mejoramiento de la
productividad a ritmo ms rpido. En la medida
en que estimula el crecimiento de la productivi-
dad, y no solamente su nivel, la competencia
del mercado mundial puede ser una fuente de
mayor crecimiento para la economa. La eviden-
cia emprica tiende a mostrar una asociacin
positiva entre el mejoramiento de la productivi-
dad y la orientacin exportadora: se genera ca-
pital genuinamente nacional. Como ejemplo,
este patrn se ha documentado en un estudio
de varias industrias, en Corea y Turqua. (3).
La falta de trabajo y la pobreza afecta a prctica-
mente el cincuenta por ciento de la poblacin
paraguaya. La reactivacin econmica que pue-
de ser generadora de mano de obra para una
inmensa cantidad de hombres y mujeres de
nuestro pas que buscan emplearse, an no ha
aparecido. El ingreso per cpita del Paraguay es
una fraccin de lo conseguido por pases de cul-
tura similar, aunque cuente con recursos natura-
les que son llamativamente superiores.
La mitad de la poblacin vive por debajo de la
lnea de pobreza, como se puede apreciar deta-
lladamente en el grfico 1. La delincuencia au-
menta, la droga perfora el conurbano de las prin-
cipales ciudades del pas. Si observamos la can-
tidad de nios mendigos en las calles o que re-
corren la va pblica buscando su sustento dia-
rio y el de su familia, no solo nos encontraremos
con la penosa realidad de que por su estado de
acuciante necesidad y orfandad familiar, una li-
mitada nutricin y una inadecuada atencin a
su salud y que no estn integrados al proceso de
formacin educativa para su edad, podemos
concluir un anlisis ex ante que estos nios men-
digos de hoy estn evolucionando por un sen-
dero que los expone y los lleva a ser protagonis-
tas del bajo mundo de los delitos y los vicios.
La educacin y el desempleo
El factor ms importante en el camino hacia la
reduccin de las desigualdades en el ltimo si-
glo ha sido la educacin pblica; la educacin
hace ms productivo el trabajo.
Cuadro 2
Evolucin de la poblacin total y de la PEA. Aos 1950-2002
Concepto 1950 1962 1972 1982 1992 2002
Poblacin total 1.328.452 1.819.103 2.357.955 3.029.830 4.152.588 5.183.080
Crecimiento absoluto poblacin 490.651 538.852 671.875 1.122.758 1.030.492
Tasa de crecimiento de la poblacin 2,7 2,7 2,5 3,2 2,2
PEA 436,626 586.415 752.456 1.039.258 1.390.580 1.964.160
Crecimiento absoluto PEA 149.789 166.041 286.802 351.322 573.580
Tasa de crecimiento de la PEA 2.5 2.5 3.3 3.0 3.3
Fuente: Barrios, Oscar S. Dinmica Demogrfica y Poblacin Econmicamente Activa. En Revista Poblacin y Desarrollo N 25, ao 2003.
Carlos Jorge Snchez Arza
POBLACIN Y DESARROLLO
98
La educacin est en crisis desde hace muchos
aos; una de las tantas verdades estadsticas re-
vela que el ingreso tardo al sistema educativo,
as como las repitencias o deserciones, hacen
que el 40% de los jvenes se encuentre en cur-
sos inferiores a los correspondientes a su edad.
Entre aquellos que no asisten, solo el 10,8%
logr cursar algn ao del nivel terciario y ape-
nas el 15,6% culmin sus estudios secundarios.
La principal razn de abandono del sistema edu-
cativo es la econmica. Tres de cada diez jve-
nes realizan algn curso no formal, y existe una
predominancia femenina sobre la masculina.
Esta tendencia se da tanto en reas urbanas
como rurales. Independientemente de la edad,
lugar de residencia y sexo, la razn ms fre-
cuente de abandono del sistema escolar es la
econmica.
El 59,4% de los jvenes declar haber abando-
nado sus estudios por motivos econmicos. Asi-
mismo, puede destacarse que la segunda razn
principal de desercin tiene relacin con la moti-
vacin. Cerca del 13% de los jvenes manifiesta
la razn no quiere estudiar, lo que expresa la
baja valoracin hacia la educacin.
El comportamiento de esta variable segn sexo
indica que mientras para los hombres la segunda
razn principal de no asistencia a una institucin
de enseanza formal es no quiere estudiar, la
de las mujeres est relacionada con aspectos cul-
turales generalmente expresados como proble-
mas familiares, los cuales implican la desercin
para dedicarse a las tareas domsticas.
La educacin universitaria o superior es privile-
gio de pocos jvenes. Alcanzar este nivel resulta
ms accesible a los jvenes que habitan en las
ciudades del pas, las mujeres y quienes no es-
tn en situacin de pobreza. Los jvenes para-
guayos que se capacitan, lo hacen con la espe-
ranza de encontrar oportunidades en un pas
donde las cosas son verdaderamente difciles.
El desempleo est arruinando una generacin
de jvenes, el desempleo en el pas tiene rostro
eminentemente joven, afectando ms a las mu-
jeres que a los hombres y a los pobres, tanto en
reas urbanas como rurales. Un poco ms de
124 mil jvenes se hallan desempleados (desem-
pleo abierto), lo que representa cerca de las dos
terceras partes del total de desempleados que
registr el pas segn la EIH 2000-01.
Un porcentaje significativo de jvenes no asiste
a ninguna institucin de enseanza formal (66%)
y la tendencia es que la proporcin aumente
conforme se incrementa la edad. Del 33% de
los jvenes que estudian, solo la mitad se dedica
exclusivamente a esa actividad (17,7%) y el res-
to combina el estudio con el trabajo.
La educacin redita, ya que los jvenes con
instruccin terciaria tienen ingresos que en pro-
medio superan el milln de guaranes, en tanto
aquellos de menor instruccin obtienen ingre-
sos por debajo del salario mnimo. Hombres y
mujeres urbanos ganan ms, en promedio, que
sus pares de las zonas rurales. Entre los pobres,
el 40% en las reas rurales y el 25% en las reas
urbanas, ganan menos de 400 mil guaranes. (4)
El desempleo incide con intensidad diferencia-
da segn se trate de personas con bajo o ningn
nivel de instruccin, o de aquellas que alcanzan
Tabla 1
Paraguay: intensidad de la pobreza, 2002
(Ingreso promedio de los pobres respecto a la lnea de pobreza, en %)
Pobreza
Asuncin 60,9
Central urbano 52,2
Resto urbano 57,8
Rural 51,3
Total pas 53,5
Fuente: DGEEC. Encuesta Permanente de Hogares 2002.
Inseguridad y desempleo
POBLACIN Y DESARROLLO
99
la mxima formacin. En efecto, el desempleo
abierto impacta con mayor fuerza en la juven-
tud con nivel de instruccin secundario, llegan-
do la tasa al 11%.
En cuanto a la subutilizacin de la fuerza de tra-
bajo juvenil, sta comprende adems del desem-
Cuadro 3
Paraguay rural: evolucin de la pobreza
1995 - 2002 (en %)
1995 37,2
1997/8 42,5
1999 42,0
2000/1 41,2
2002 52,3
Fuente: DGEEC, Encuesta Permanente de Hogares 2002.
Tabla 2
Tasa de desempleo y subempleo por sexo
Hombres Mujeres Total
Desempleo total 16,3 28,3 21,2
Desempleo abierto 10,6 15,4 12,5
Desempleo oculto 6,3 15,3 10,0
Subempleo total 17,4 33,5 23,5
Subempleo visible 5,7 12,2 8,2
Subempleo invisible 24,0 20,8 22,8
Fuente: DGEEC, EIH 2000-01.
pleo abierto, el subempleo en trmino de horas
trabajadas. En realidad, si bien el primero es el
principal factor de desaprovechamiento de los
recursos humanos, el segundo representa la ma-
nifestacin de la insuficiencia de puestos de tra-
bajo existente.
Carlos Jorge Snchez Arza
POBLACIN Y DESARROLLO
100
La violencia por sexo
y condicin de pobreza
El 90% de los jvenes pobres violentados del rea
rural se ha destacado en orden de importancia
el robo, la agresin sexual y la agresin fsica.
(grfico 2)
De acuerdo al grfico 3 ms de la mitad de la
poblacin masculina violentada y clasificada como
de escasos recursos ha experimentado agresio-
nes fsicas. Entre las mujeres, ya sean pobres o no
pobres, el delito ms frecuente es el robo, siendo
del 69,7% y 93%, respectivamente.
Adems, revela que ms del 60% de los jvenes
ha sido vctima de robo por parte de alguna per-
sona desconocida, y el 15% manifiesta haber
sufrido el mismo delito en manos de una perso-
na conocida. En el mismo orden, las agresiones
fsicas y sexuales a los jvenes son ocasionadas
casi exclusivamente por sujetos conocidos por
la vctima.
A fin de hacer frente a la violencia se deben en-
cauzar los recursos humanos y materiales para
el desarrollo de amplias campaas de concien-
ciacin contra la violencia, de manera que se
haga cultural y socialmente inaceptable. La pre-
vencin es muy importante como parte del pro-
ceso de lucha contra la violencia. Por ello, las
acciones debern orientarse hacia la educacin
de las vctimas y potenciales vctimas sobre las
distintas formas de abuso, cmo evitarlos o pro-
tegerse, y cmo y dnde buscar ayuda.
Los hombres son agredidos por lo general por
desconocidos, pero las mujeres del campo son
victimizadas en general por personas cercanas
a ellas.
El desempleo y la falta de esperanza
La falta de empleo es la expresin innegable de
una situacin econmica y social que socava los
cimientos de un derecho fundamental del hom-
bre: el acceso a una vida digna, para l y su fami-
lia. Una de las consecuencias del desempleo, ade-
ms de los problemas econmicos y familiares,
es que, a largo plazo, produce desesperanza, des-
motiva al individuo, disminuye su autoestima,
generndole una inseguridad emocional la falta
de perspectiva de trabajo en el futuro inmediato.
El miedo es una sensacin de alerta, generalmen-
te acompaada de angustia que se manifiesta ante
la presencia de un peligro real o ficticio, y condi-
ciona las acciones del individuo, las limita y res-
tringe. Cuando no es dominado, el miedo se vuel-
ve latente, irracional y obsesivo y, finalmente,
Inseguridad y desempleo
POBLACIN Y DESARROLLO
101
conduce a la depresin, la cual puede terminar
en decisiones fatales como el suicidio.
El nivel de suicidio en Paraguay, en el ao 2004,
ha tenido un incremento sin precedentes en el
ndice registrado y, como puede observarse en
los siguientes cuadros, el nivel de este fenme-
no social, lamentablemente, se mantiene cre-
ciente en 2005.
Cuadro 4
Suicidios
AO 2004
Promedio de edad Masc. Fem. Total
0 a 29 aos 73 62 135
30 a 90 aos 142 49 191
Total 215 111 326
Fuente: Polica Nacional, Dpto. de Relaciones Pblicas, Seccin Estadstica.
Cuadro 5
Suicidios
Junio de 2005
Promedio de edad Masc. Fem. Total
0 a 29 aos 8 5 13
30 a 90 aos 9 0 9
Total 17 5 22
Fuente: Polica Nacional, Dpto. de Relaciones Pblicas, Seccin Estadstica.
Carlos Jorge Snchez Arza
POBLACIN Y DESARROLLO
102
Observando los grficos 4 y 5 se puede destacar
con ms claridad el incremento de los suicidios
por diferentes modalidades, comparando el ao
2004 con el 2005.
Las razones que desencadenan el suicidio, se-
gn datos recabados por la Polica Nacional, son
la depresin, con 30%; esquizofrenia, 10% (di-
versas alucinaciones, ideas delirantes y el autis-
mo); el 10 a 15%, bipolares (dos polos, podra
ser por dos causas diferentes); el 10 a 12%, p-
nico (temor o miedo intenso, generalmente co-
lectivo). El resto, se debe a trastornos de perso-
nalidad o consumo de drogas. (5)
La corrupcin expulsa inversiones
Toda vez que una consultora internacional di-
funde un nuevo estudio atiborrado de estadsti-
cas, nos informa que el Paraguay se ha colocado
todava ms cerca de los lderes cuando de fla-
gelos como la corrupcin se trata, y est en el
furgn de cola si es cuestin de temas como la
competitividad. Una de las consecuencias de la
corrupcin es que desva recursos econmicos
requeridos para sectores sociales que los necesi-
tan para paliar necesidades bsicas insatisfechas.
Lo peor de todo es que ese mismo dinero mal-
habido generalmente le permite al corrupto com-
prar su impunidad ante la justicia.
La transparencia debe ser la imagen constructi-
va en el accionar de los funcionarios, lo que
permitir hacer caer todo el peso de la ley sobre
aquellos acostumbrados a las prcticas de sucum-
bir y ser manejados por los inescrupulosos per-
tenecientes a diferentes y poderosos grupos, in-
cluso polticos. La honestidad deber hacerse
nuevamente rentable en el Paraguay, pero para
ello es necesario coraje para enfrentar la corrup-
cin. Solo as se llegar a consolidar el pas como
serio y seguro para atraer inversiones masivas que
generen industrias, trabajo y empleo para la po-
blacin. (6)
Migracin y distribucin espacial
de la poblacin
No hay que olvidar que la migracin interna tie-
ne rostro joven y la impulsan fundamentalmen-
te motivos familiares, la bsqueda de empleo y
la continuacin de los estudios.
El cuadro 6 muestra a los departamentos de Cen-
tral, Alto Paran y San Pedro como aquellos que
han absorbido, en mayor medida, las corrientes
Cuadro 6
Poblacin de 15 a 29 aos de edad por condicin migratoria
Departamento de residencia Inmigracin (I) Emigracin (E) Saldo Migratorio I - E
Asuncin 30.539 42.406 -11.867
Concepcin 3.079 9.340 -6.261
San Pedro 16.989 13.604 3.385
Cordillera 2.630 10.635 -8.005
Guair 1.645 9.039 -7.394
Caaguaz 8.216 22.174 -13.958
Caazap 3.293 4.673 -1.380
Itapa 5.531 13.743 -8.212
Misiones 1.597 4.229 -2.632
Paraguari 1.256 14.066 -12.810
Alto Paran 32.707 15.763 16.944
Central 67.335 12.486 54.849
eembuc 1.471 2.816 -1.345
Amambay 679 1.593 -914
Canindey 3.357 3.973 -616
Regin Occidental 4.687 4.471 216
Extranjeros 27.504
Total 212.515 185.011 27.504
Nota: La encuesta no registra a los emigrantes nacionales o extranjeros que tienen como lugar de destino otro pas;
tampoco los inmigrantes de los departamentos de Boquern y Alto Paraguay.
Inseguridad y desempleo
POBLACIN Y DESARROLLO
103
migratorias. Las manifestaciones recesivas que
nuestro pas experimenta desde hace una dca-
da se han intensificado en los ltimos aos. Pro-
bablemente, sta sea una de las razones ms
fuertes que ha obligado a la poblacin joven a
migrar especialmente hacia estos departamen-
tos, en la bsqueda de actividades econmicas
rentables. En contrapartida, los mayores expul-
sores de migrantes juveniles son, en primer lu-
gar, Caaguaz, luego Paraguar y Asuncin; en
tercer lugar, Itapa y Cordillera, en magnitudes
similares.
La carencia de oportunidades laborales, educati-
vas y los motivos familiares son los factores que
impulsan a esta significativa proporcin de jve-
nes a migrar hacia otras zonas del pas, e incluso
al extranjero. (7)
Diagnosis
Frente a este panorama desolador, sera razona-
ble suponer que la clase poltica los dirigentes,
es decir, la cabeza del pas, estara haciendo un
gran esfuerzo realmente por encontrar solucio-
nes para la multitud de problemas que se han
acumulado y que en su conjunto impiden que
los paraguayos puedan disfrutar de lo que en
otros pases ya es considerado propio de una
vida normal.
Si embargo, los temas que ms preocupan a la
mayora de los dirigentes profesionales tienen muy
poco que ver con las deficiencias bsicas del pas
que, como es notorio, son en el fondo polticas,
por estar relacionadas con la incapacidad colecti-
va para formar un plan de desarrollo, lo bastante
fuerte como para anteponer el inters comn, a
mediano y largo plazo, a los deseos confusos y las
esperanzas que se ven reflejados en las encuestas
cotidianas de opinin. Ya que es muy difcil pen-
sar en soluciones prcticas para problemas con-
cretos que a esta altura apenas llaman la atencin
y, lo que pesa ms an, resultar tedioso procurar
explicarle a la gente que en vista de que las ideas
predicadas a travs de dcadas han tenido con-
secuencias negativas, convendra abandonarlas a
favor de otras, y emprendiendo lo que sera una
revolucin cultural. No debera sorprendernos que
tantos polticos hayan preferido concentrarse en
las internas de sus respectivas organizaciones, en
la lucha incesante por aquellas parcelas de poder
que necesitan para sentirse a salvo. De por s, di-
cha pasin es tan sana como el afn de lucro de
los empresarios: en el mundo en el que mora-
mos no es concebible un orden poltico en el que
la ambicin personal sea un vicio desconocido.
Adems, todos los intentos por cambiar esta triste
realidad han tenido consecuencias negativas. Sin
embargo, mientras en pases en desarrollo como
el nuestro pero en mejores condiciones econ-
micas y sociales, la energa generada por la ambi-
cin est al servicio de proyectos tal vez vagos,
pero por lo menos viables, en el Paraguay los de-
safos planteados por el estado de situacin del
pas son tan perentorios que los proyectos, en
cuanto se den, estn clara y sistemticamente su-
bordinados a los intereses personales. De ah la
naturaleza incoherente de algunas ideologas, por
llamarlas as, que son reivindicadas por los parti-
dos polticos.
Los legisladores que, como es lgico, suelen no
solo trabajar a un ritmo que es muy, pero muy
lento, sino tambin insistir en cambios por mo-
tivos a menudo vinculados con sus propias pe-
leas internas. El gobierno dista de ser perfecto y,
a menudo, acta con arbitrariedad, aunque el
poder excesivo no figura entre sus deficiencias.
Carlos Jorge Snchez Arza
POBLACIN Y DESARROLLO
104
El actual, sencillamente est creando condicio-
nes para llevar a cabo las reformas necesarias
para que el Paraguay tenga la posibilidad de co-
menzar a recuperar el terreno perdido, y enton-
ces evolucionar a la par de los otros pases que
ms se le asemejaban.
En el transcurso de este largo perodo de transi-
cin, hemos visto varios gobiernos, pero ningu-
no ha sido tan fuerte como sus contemporneos
democrticos de otras latitudes. Antes bien, los
muchos atropellos que se han perpetrado pue-
den atribuirse a la voluntad de gobernantes d-
biles, frustrados por su propia impotencia de con-
vencerse de que la violencia salvaje o las expro-
piaciones masivas constituyen un sustituto ade-
cuado para la fortaleza genuina, obviando en
algunas oportunidades su funcin de brindar se-
guridad jurdica.
Para hablar de polticas de desarrollo debemos
hablar de polticas de crecimiento; el desarrollo
econmico se produce como consecuencia de la
acumulacin de factores de produccin, incluido
el capital humano, en un clima econmico y po-
ltico estable. Es un proceso difcil y lento, pero
no imposible. Aunque la evidencia sobre el cre-
cimiento y la convergencia dista de ser conclu-
yente, el peso de la evidencia emprica respal-
dada por los casos del este asitico y los pases
pobres de Europa parece inclinarse hacia la con-
clusin de que los pases ms pobres tienen la
oportunidad de converger si desarrollan las insti-
tuciones apropiadas en el plano legal, poltico y
econmico.
La debilidad estructural de todos los gobiernos
paraguayos recientes ha incidido de manera pro-
funda y nefasta en la marcha nada satisfactoria
del pas. No han podido construir un Estado de
verdad por no estar en condiciones de superar
sus propias limitaciones, la necesaria confianza
en s mismos que les hubiera permitido adaptar
su pensamiento a las circunstancias. Como en
otras partes de Amrica Latina, han intentado
llenar el vaco hablando como progresistas, pero
actuando como conservadores: denuncian con
el fervor indicado la pobreza, la desocupacin y
la desigualdad por saberse incapaces de hacer
ms, sin aspirar a mucho ms que administrar la
crisis, es decir, a manejarse de tal modo que la
gente suponga que por fin alguien est tratando
de hacer algo til. La reestructuracin producti-
va del campo no es solo un problema econmi-
co o tecnolgico sino social. A este sector habra
que sealarlo como el gran punto de arranque.
Se debe organizar a los campesinos en asocia-
ciones cooperativas, solo de esa manera podrn
alcanzar el capital necesario para comprar tec-
nologa y maquinarias para producir a escala y a
costos decrecientes.
Conclusiones y recomendaciones
Sobre la base de lo analizado es considerable
que mientras la delincuencia, la inseguridad y la
violencia sean encaradas con medidas paliativas
no se llegar al objetivo de garantizar el derecho
de seguridad a la gente. Es necesario tomar me-
didas de fondo, y la causa primera de la insegu-
ridad y delincuencia en nuestro pas es la falta
de trabajo para la gente y la consiguiente situa-
cin que conlleva la falta de ingresos: el empo-
brecimiento de la poblacin y la degradacin
de los valores humanos.
Los recursos humanos tienen dos etapas. La pri-
mera es cuidar lo que queda y toda la poltica
debe tener eso como norte: estimular una cul-
tura capaz de reafincar y retener a la poblacin
rural, joven y migrante. No soar con tomar un
mundo urbano que por discurso los va a pro-
veer de azada al hombro y a vivir en unas carpas
de plstico y fundar pequeas villas; hay una
batalla muy interesante con los que quedan, que
son cuantificables, son medibles, que se sabe
dnde estn. Y all hay una riqueza muy impor-
tante que habr que aprovechar. Habr que orien-
tar una poltica de reforma agraria que busque
redimensionar a los jvenes que estn, que tie-
nen familia; habr que tener una poltica cultu-
ral del desarrollo del conocimiento que ms que
nada, en esa primera etapa, significa aplicar lo
que ya sabemos que tenemos que hacer desde
hace una cantidad de aos, pero que an no se
ha hecho: gradualmente deben forjar por s mis-
mos, dentro de sus moldes culturales, un grupo
de productores creadores dispuestos a probar
nuevos mtodos, atentos a las necesidades de
los consumidores y que reaccionen ante los ries-
gos y recompensas pecuniarios. (9)
Inseguridad y desempleo
POBLACIN Y DESARROLLO
105
Hay que desarrollar e impulsar algunas ramas
que por sus caractersticas son netamente indus-
trializadoras. Eso repercute con trabajo indus-
trial en algunos sectores, por ejemplo la leche-
ra, la industrializacin del tomate, de la man-
dioca. Hay que mirar hacia afuera. Despus hay
otras actividades que tienen que ver, pura y ex-
clusivamente, con el mercado interno. (10)
Las relaciones internacionales deben ser revisa-
das en su totalidad, especialmente el Mercosur.
Eso no puede esperar, los tiempos pasan, los pla-
zos se cumplen, pero no hay resultados.
Hablar de producir y vender mal es un contra-
sentido, es en vano todo trabajo de potenciar los
polos de desarrollo en el pas, si luego nos limitan
restricciones para vender lo producido con recur-
sos nacionales en nuestro pas al exterior, en igual-
dad de condiciones comerciales con nuestros ve-
cinos y socios comerciales en el Mercosur.
Un ejemplo de ello es la traba que ponen al co-
mercio de la carne, tanto Argentina como Brasil.
El problema es que an cuando Paraguay tiene
el mismo estatus sanitario, la misma certificacin
otorgada por la OIE de pas libre de fiebre aftosa
con vacunacin, como Brasil y Argentina, estos
ltimos no permiten el ingreso del ganado para-
guayo en ninguna de las formas, ni de animales
en pie, ni de embriones, ni carne con hueso,
violando los convenios de libre comercio que
existen entre los pases del Mercosur. En la me-
dida que siga existiendo un vaco entre las con-
vicciones ticas del hombre y su prctica efecti-
va, el anlisis econmico demuestra que cabe
esperar grandes ganancias de la eliminacin de
discriminaciones irracionales.
El desempleo genera pobreza, y la pobreza, a su
vez, produce inseguridad econmica y social. Es
un proceso cclico que viene concatenado, pero
que es factible romper y para ello existen alterna-
tivas de solucin, que conllevan voluntad y ac-
cin vigorosa de la autoridad pblica para tomar
medidas econmicas adecuadas a nuestra reali-
dad, potenciar la produccin nacional y encarar
con coraje la desigualdad de oportunidades y las
discriminaciones de tipo econmico.
Los enfoques anteriormente apuntados son solo
algunos aspectos que deben ser parte de un pro-
grama de desarrollo econmico, que apunte a
lograr seriamente un objetivo de verdadero cam-
bio: un pas productivo, que genere mayor ni-
vel de empleo, disminuya la pobreza con la con-
secuencia de una mejor distribucin de la riqueza
y de la renta. Con esto se podr solucionar dos
problemas sociales importantes: la falta de em-
pleo y la inseguridad, en sus diferentes formas,
para finalmente brindar seguridad econmica y
social a la poblacin.
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