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ESSd / Direitos Humanos Cap PM Siqueira Campos


Polcia. Tem futuro? Polcia e sociedade em David Bayley
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David Bayley
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, em seu livro Padres de Policiamento, busca analisar as relaes entre a polcia
e sociedade na histria dos homens. A questo fundamental se refere forma como a polcia
afeta a sociedade, e vice-versa. O autor considera que a polcia no uma inveno moderna.
Ao contrrio, a maioria dos pases, nos mais variados momentos histricos, tm encontrado
maneiras de manter a ordem pblica e garantir as leis, utilizando a fora de trabalho de policiais
pagos com dinheiro pblico.
A pesquisa de Bayley parte de trs questes para construir sua teoria sobre o policiamento:
como os sistemas policiais modernos se desenvolveram? Que tarefas cabem polcia? E quo
independentes so as foras policiais enquanto atores sociais? Procurando responder essas
perguntas, o autor debate, no final do livro, o futuro da polcia a partir do sculo XXI.
Para Bayley, a polcia tem como competncia exclusiva o uso da fora fsica real ou por ameaa,
para afetar o comportamento da sociedade. "A polcia se distingue, no pelo uso real da fora,
mas por possuir autorizao para us-la" (p. 20). Neste sentido, ela pode ser pblica ou
privada. "O policiamento praticamente universal. Embora seja possvel imaginar sociedades
sem ele, elas so extremamente raras", afirma o autor.
Dessa forma, analisada tanto do ponto de vista internacional quanto sob a perspectiva histrica,
a polcia se apresenta para o autor como diversificada. Ela no igual em todas as sociedades.
Os policiais no so iguais em toda parte, o que significa dizer que as formas de controle social
impostas pelo Estado Moderno, ou mesmo aquelas reguladas por grupos dentro de uma
comunidade podem ser iguais e diferentes ao mesmo tempo, ou seja, globalizadas ou no.
assim que Bayley segue os caminhos tericos da evoluo, funo e poltica, para explicar a
profisso e o futuro do policial moderno. O captulo que ele chama de "evoluo" inclui o
desenvolvimento da polcia moderna, a estrutura do policiamento e o poder da polcia. O
captulo denominado "funo" d nfase ao trabalho policial, buscando construir uma teoria dos
confrontos. E, finalmente, o captulo que recebe o ttulo de "poltica" tem como objetivo debater
as formas de controle da polcia e o seu papel na vida pblica.

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Material disponvel em http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1517-45222002000200017, de autoria de
Iselda Corra Ribeiro, doutora em Sociologia e professora aposentada da Fundao Universidade Federal do Mato Grosso,
sendo extrado para fins de estudo.
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BAYLEY, David. Padres de Policiamento. So Paulo: EDUSP, 2001. 267 p.
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Para o autor, a polcia evoluiu no decorrer da histria da humanidade. As comunidades podem
autorizar o uso da fora para regular seus assuntos, criar instituies formais de lei e governo
sem desenvolver uma fora policial pblica. A transio da proteo privada para instituies
policiais mantidas e dirigidas pelo governo at o mximo de identificao poltica no ocorreu da
noite para o dia. O fator que leva mudana do policiamento privado para o policiamento
pblico est ligado ao crescimento da insegurana, ao declnio da eficcia da proteo
estabelecida e ao aumento de violncia devido a no aceitao da ordem estabelecida.
Em vrios pases, atravs da histria, a polcia tem sido controlada pelo governo e paga
privadamente, como no caso ingls (antes do sculo XIX), quando os policiais eram controlados
pelos magistrados e escolhidos pela Coroa, mas pagos pelas pessoas que evitavam o servio
obrigatrio. Vale dizer, ainda, que a relao entre pblico e privado complicada.
No entanto mesmo quando coloca em dvida o discernimento entre o pblico e o privado,
Bayley afirma que possvel determinar se um policiamento pblico existe numa determinada
poca ou local. O carter pblico, uma das caractersticas das foras que dominam o
policiamento na contemporaneidade tambm no , segundo o autor, uma inveno moderna.
"O policiamento pblico s parece ser uma decorrncia moderna quando se desconta a
vitalidade dos poderes soberanos no contemporneos" (p. 45).
O policiamento pblico existiu em sociedades diferenciadas como na Sria antiga, na Roma
clssica, na Frana absolutista, na Gr-Bretanha industrial, na Rssia feudal e na Amrica
contempornea, afirma Bayley. Nessas, porm, no esto presentes caractersticas da
modernidade como a industrializao, urbanizao, tecnologia, alfabetizao, riqueza, etc. Isso
significa dizer que diversas sociedades desenvolveram sistemas pblicos de polcia muito antes
de se tornarem modernas.
O que, historicamente, diferencia o policiamento moderno a especializao e o
profissionalismo, embora a especializao de alguns setores do policiamento pblico, como na
Inglaterra na Idade Mdia, tenha sido possvel. No obstante, a polcia como profisso
resultado do mundo moderno, mais precisamente do sculo XIX.
Durante cem anos, entre 1815 e 1915, a profissionalizao da polcia ocorreu nos pases
considerados mais importantes, como Frana, Alemanha, Gr-Bretanha, Japo, ndia, Estados
Unidos, entre outros. A partir dessa constatao pode-se perceber que os problemas de
recrutamento, treinamento, pagamento e superviso foram avaliados e tratados
sistematicamente, pelo menos, nesses Estados.
Outro conceito que norteia a abordagem do autor no que diz respeito evoluo da polcia a
centralizao. A centralizao da polcia no poder do Estado ocorre quando o povo se organiza
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contra determinadas situaes como a excluso, a fome, o desemprego, ou como consequncia
do aumento da criminalidade (agresses violentas que ameaam a ordem poltica).
Nos diversos pases pesquisados pelo autor, as estruturas policiais dependem mais de acordos
polticos e tradies resultantes que do carter do governo. A centralizao , pois, explicada
em termos de condies polticas, autoritarismo e controle social. Quanto histria da evoluo
da polcia, o autor afirma que "a autoridade estatal est mais nua agora do que costumava ser
quando era apoiada pela capacidade agregadora das instituies feudais e relaes de
diferenas de classe" (p. 86).
Pensando ainda a evoluo da polcia, Bayley destina um captulo discusso das diferenas do
poder de polcia. Em primeiro lugar, compara as foras policiais contemporneas em diversos
pases da Europa, Amrica e sia e, em segundo lugar, explora suas mudanas na histria a
partir da pergunta: "por que algumas foras policiais so mais poderosas que outras e por que
determinadas foras crescem em poder enquanto outras no?"
Para Bayley, poder um conceito significativo apenas em relao capacidade de cumprir
certos objetivos. Uma fora pode ser efetiva na preveno do crime, outra em controlar
tumultos, uma outra em capturar criminosos, outra em reprimir dissidentes polticos e uma
outra em manter a ordem pblica (p. 89). Para ele, h diferenas qualitativas na capacidade
operativa da polcia, relacionadas a vrios aspectos da organizao policial, tais como nmero
de oficiais, equipamento, treinamento, decises estratgicas. Defende a ideia de que no se
pode mostrar que o poder da polcia em um pas tenha uma relao significativa com as
necessidades de segurana interna, mesmo quando estas envolvem ameaas putativas ao
regime.
Atravs da leitura de vrios cientistas sociais, Bayley observa que podem existir variaes no
poder da polcia entre os pases, em termos de desenvolvimento econmico e poderio militar. O
poder policial tambm no parece estar relacionado com tumulto domstico. Segundo Bayley,
embora no se possam negar totalmente essas hipteses, elas no so confiveis visto que so
poucos os estudos existentes sobre o poder da polcia e eles se referem aos pases ocidentais.
Por outro lado, o aumento populacional e o tamanho do territrio de um determinado pas tm
levado ao aumento do policiamento, o que no significa que o nmero de policiais e seu efeito
tenham sido os mesmos em todos os estgios de crescimento. O grau de riqueza de um pas
tambm influencia nas relaes de poder da polcia. Quanto mais pobre e menos desenvolvido
um pas, maior o poder do policial.
Quando trata da violncia, o autor ressalta que o aumento da criminalidade em uma sociedade
no tem o resultado necessrio ao aumento do poder policial. Cita como exemplo o Japo, onde
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o poder policial cresceu durante o perodo pesquisado, mesmo que o crime tenha diminudo. Em
Nadu, o poder policial declinou e a criminalidade aumentou. Em Boston, o poder policial flutuou,
enquanto a criminalidade cresceu visivelmente.
Segundo o autor, dados internacionais mostram que existem grandes tendncias de o poder
policial crescer automaticamente. Assim, entre os critrios para medir o poder policial
encontram-se, alm da populao, o aumento territorial, a criminalidade, problemas especficos
da lei e da ordem, como a presena de instalaes militares, os grupos antagnicos. Estes
ltimos so relevantes quando levam ameaas ao poder local, provocam agitaes contra a lei,
promovem bombardeamento de propriedades governamentais ou at mesmo a violncia
coletiva como ameaa ao poder poltico, e assim por diante.
Dessa forma, Bayley afirma que o poder da polcia parece responder mais s necessidades de
segurana da elite que do pblico em geral. Sendo caracterstico da polcia o fato de estar
autorizada a usar a fora fsica para regular as relaes interpessoais nas comunidades, isso
no tudo o que ela faz. Este o aspecto que Bayley discute no captulo seguinte da obra, a
funcionalidade do policial e a construo de uma teoria de confrontos.
A polcia recebe outras responsabilidades, alm daquelas citadas acima. Nem sempre ela utiliza
a fora para regular as relaes interpessoais, ainda que esteja autorizada a faz-lo. A polcia
assume diferentes funes nos mais variados espaos sociais nas diferentes sociedades, embora
as leis que estabelecem o policiamento, em geral, sejam semelhantes. Assim, h diferentes
significados para o "trabalho" ou a "funo" da polcia.
Bayley identifica trs maneiras de descrever a atividade policial, que ele considera
interdependentes, embora com conceitos distintos. A primeira atravs da observao daquilo
que a polcia designada para fazer; a segunda leva em conta as situaes com as quais ela
tem que lidar; a terceira considera as aes que ela deve empreender ao lidar com as situaes
(p. 118).
As atribuies dizem respeito descrio organizacional do que os policiais esto fazendo -
patrulhando, investigando, controlando o trfego, aconselhando e administrando. A atribuio
designada para a maior parte dos policiais no mundo o patrulhamento.
As situaes referem-se ao envolvimento da polcia com os crimes em andamento: brigas
domsticas, acidentes de carro, pessoas suspeitas, etc. As situaes revelam o campo em que
ocorrem os confrontos entre a polcia e o pblico. Por fim, o trabalho da polcia pode ser
descrito em termos de aes executadas pela polcia como prender, relatar, advertir, prestar
primeiros socorros e outros.
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Partindo das trs maneiras de descrever as atividades policiais, o autor tenta elaborar uma
teoria do trabalho policial, com base nas situaes que ele chama de teoria dos confrontos.
Expe o modelo do tipo de trabalho que a polcia chamada a enfrentar medida da mudana
da sociedade e suas implicaes. Primeiro, " medida que as sociedades se desenvolvem
economicamente, sero requisitados os servios no relacionados com a violao da lei, devido
maior facilidade de comunicao fsica com a polcia e um declnio na capacidade de apoio dos
grupos primrios" (p. 169). A este respeito, Bayley diz que os pases cujos valores culturais
favorecem a submerso dos indivduos em redes grupais experimentaro essa mudana menos
que os outros.
Em segundo lugar, o autor afirma que "enquanto o nmero de policiais designados para deveres
reativos, antes de mais nada para o patrulhamento, for grande em relao demanda, a polcia
estar capacitada a acomodar a proporo crescente de servios requisitados". Terceiro, mesmo
que a polcia seja bem sucedida em defender-se da demanda governamental por assistncia na
administrao geral, seu trabalho no se tornar mais especializado na medida em que o
desenvolvimento aumentar. Ao contrrio, quanto maior o aumento de pessoal designado para
tarefas reativas mais as demandas do pblico se afastaro do estreito cumprimento da lei.
Dessa forma, o dilema da polcia nas sociedades modernas urbanas industrializadas ser o de
desempenhar um papel de prestao de servios ao mesmo tempo em que a necessidade de
aplicao da lei aparece. Por outro lado, o autor destaca que a necessidade de prestaes de
servios maior entre os grupos menos favorecidos, com tendncia maior para o
comportamento criminoso. No final, o autor sugere que o efeito das variveis estruturais no
trabalho da polcia pode oscilar de acordo com a dinmica da relao entre polcia e pblico.
Para Bayley, o relacionamento entre polcia e sociedade recproco - a sociedade molda o que a
polcia , e a polcia influencia aquilo em que a sociedade pode tornar-se. Como exemplo, cita o
poder de os tribunais punirem a polcia quando esta comete erros ou quando reprime as
pessoas que se opem ao governo. Essa interao entre polcia e sociedade se encontra sob o
domnio da poltica. Ela consiste na necessidade de a comunidade controlar a polcia, de um
lado e, de outra parte, na presso policial sobre a vida poltica dos cidados. Temos, assim,
duas interaes, a de responsabilidade e controle e a do policiamento poltico.
A responsabilidade implica controle, e o controle gera responsabilizao. Ambos referem-se a
processos em que os comportamentos da polcia so manifestados em conformidade com as
necessidades da sociedade da qual essa polcia faz parte. O controle do comportamento policial
exercido por mecanismos localizados tanto dentro quanto fora da polcia e varia de acordo
com as especificidades de cada pas. Quem responsvel por esse controle? Ministros, governo,
prefeitos, oficiais do ramo executivo, assim como comisses civis, a mdia de massa.
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Para o autor, a mdia de massa , com certeza, um dos mecanismos de controle mais
importantes sobre a polcia. Sua eficcia depende, no entanto, da vida poltica, ou seja, se h
liberdade para investigar, denunciar e divulgar as aes oficiais. As foras policiais consideram
com cuidado as aes de opinio pblica, chegando, s vezes, a iludir o pblico.
Todavia os pases que se apoiam mais em controle de policiamento externo do que interno ...
possuem tradies de iniciativa individual, governo no intervencionista, desconfiana da
burocracia, servios civis no elitistas e uma lei considerada til, mas no sacrossanta" (p.
198). Os pases que no o fazem possuem tradies opostas: subservincia, paternalismo,
servios civis elitistas, respeito pela burocracia, autoridade administrativa e respeito pela lei.
No entanto ambas as formas de controle sobre a polcia podem misturar-se. Aqui o autor sugere
trs fatores que definem esta relao do controle externo e interno sobre a polcia e um
possvel equilbrio, ou seja, a filosofia poltica (contratual/estatista), orientaes normativas no
sentido das relaes sociais (individualismo/comunidade) e a heterogeneidade social.
Com relao polcia na vida poltica, outro captulo desse trabalho, Bayley discute o carter do
governo e a ao policial. Considera que ambos so indispensveis. O governo reconhecido
como autoritrio quando sua polcia repressora e como democrtico quando sua polcia
controlada. "A atividade policial crucial para se definir a extenso prtica da liberdade
humana" (p. 203), e a manuteno de um controle social fundamentalmente uma questo
poltica.
Para Bayley, o carter dos regimes (totalitrio e/ou democrtico) afeta o funcionamento policial
com relao centralizao do comando policial e a extenso da interferncia policial na vida
poltica. Contudo o carter dos regimes no afeta a natureza das tarefas desempenhadas pela
polcia, com exceo daquelas ligadas polcia. E tambm no afeta o nmero de foras
sobrepostas que a comunidade possui nem os mecanismos pelos quais a responsabilizao
policial alcanada.
Pelo contrrio, a polcia afeta o tipo de governo que a comunidade possui. A represso policial
vista como a represso do regime poltico. Mas o comportamento policial tem consequncias
polticas independentes. As aes policiais independentes afetam criticamente a competio
poltica e moldam os processos sociais que, por sua vez, afetam a vida poltica.
E afinal, a polcia tem futuro? Qual o futuro da polcia? Como Bayley responde esta questo?
Bayley comea dizendo que, tanto do ponto de vista internacional quanto sob a perspectiva
histrica, o policiamento se apresenta nas mais diversas variedades. Os policiais no so iguais
em todos os lugares, no tempo e no espao. s vezes h dificuldades em definir o que a
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polcia. Se pensarmos a polcia como o conjunto de pessoas autorizadas por um grupo para
regular as relaes interpessoais dentro de uma comunidade, atravs do uso da fora fsica, ela
no somente autorizada pelos Estados. Afirmar que o seja limitaria a histria da sua evoluo.
Ela pode ser pblica ou privada.
Com relao ao futuro, podem-se prever a existncia da polcia e o seu desenvolvimento em
todo o mundo. Embora o policiamento moderno seja dominado pelos policiais e dirigidos pelos
governos dos Estados, no certo que permanea imutvel. O crescimento da polcia pblica
pode ocorrer a partir da consolidao do poder estatal frente resistncia violenta e ao
desencanto pblico com os habituais mecanismos de segurana privada.
Enquanto o Estado existir, a polcia pblica tambm existir, dependendo do nvel de violncia
encontrado nas comunidades. Ao mesmo tempo, o desencantamento da populao pode voltar-
se contra qualquer tipo de segurana, seja ela pblica ou privada. um acidente histrico que,
no passado recente, as polcias privadas tenham sido consideradas inadequadas, afirma Bayley.
No Ocidente capitalista, a polcia privada e os agentes de segurana so em maior nmero que
os pblicos.
Haver, ainda, uma intensificao do policiamento em todos os pases, num futuro prximo. O
volume de crimes ir aumentar bem como o colapso da disciplina informal nos grupos sociais
tradicionais, especialmente nos pases que se esto modernizando rapidamente. Como
resultado, os policiais na rua crescero.
A estrutura dos sistemas de polcias nacionais permanecer. Em grande parte ser a mesma em
todos os pases, exceto naqueles onde ocorram movimentos urbanos de violncia coletiva
ameaando o regime. Por ltimo, Bayley diz que, com algumas excees, improvvel que
aconteam grandes mudanas nos modelos nacionais de se exercer controle sobre a polcia.
A polcia ir perceber, em quase todos os lugares, uma grande tenso entre a aplicao da lei e
a prestao de servios. O trabalho ser mais especializado na aplicao da lei, mesmo que a
criminalidade no mude. Ao invs de se especializar no combate ao crime, a polcia poderia
acabar com a tenso entre as reivindicaes dos grupos nas comunidades, ao reconhecer a
ligao que existe entre eles. Sem uma populao compreensiva, a luta contra o crime ser
difcil.
Da mesma forma, os sistemas de regime policial em que h uma grande preocupao da
populao com a criminalidade tentaro uma estratgia de mobilizao da comunidade se eles
derem um grande valor ao grupo. As necessidades de preveno do crime e as de segurana do
Estado funcionaro como controle para colocar a polcia dentro da comunidade. Na verdade, a
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ideia da polcia comunitria, esperana da populao nos dias atuais para ajudar na resoluo
dos conflitos sociais e dos problemas de segurana.
No entanto o desenvolvimento do policiamento privado que vai aumentar a segurana num
futuro prximo. O policiamento cresceu, mas no o policiamento pblico, afirma Bayley. O
policiamento privado representa a mobilizao da comunidade sob os auspcios do mercado.
Pode ser maneira de as sociedades democrticas resolverem a preveno do crime, evitando
desencorajar a penetrao policial formal na comunidade.
Desse modo, para Bayley a polcia do futuro ou o futuro da polcia inclui o desenvolvimento da
polcia privada, que daria conta da preveno dos crimes e da segurana pblica. No olhar do
autor, a existncia da polcia privada que permite historicamente compreender a evoluo da
polcia. A polcia privada substituir a polcia pblica num futuro prximo?