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DEMOCRACIA DIRECTA EN MXICO:

LA CONSULTA POPULAR, FUTURO INCIERTO

Abel Hernndez Santos



El presente trabajo pretende ser una modesta contribucin a las discusiones sobre
qu tan pertinente es tener instituciones de democracia directa en Mxico. A nivel
federal no hay referente alguno, mientras que, por lo que hace al rubro local, los
resultados no son concluyentes.

As las cosas, se afirma que la democracia directa podra ser el ideal para una
sociedad que hubiera abolido sus conflictos, que sus integrantes tuviesen ideas
semejantes, que todos tuvieran un alto nivel de cultura poltica y una similar
capacidad de argumentacin en los debates y, finalmente, que cada uno hubiese
antepuesto el bien comn a sus intereses particulares. Desafortunadamente, esa
sociedad no existe.

Palabras clave: consulta popular, democracia directa, temas de trascendencia
nacional.

Mxico, agosto de 2014


Abstract:
This paper is intended as a modest contribution to discussions on how relevant it is
to have institutions of direct democracy in Mexico. At the federal level there is no
reference to any while, so does the local area, the results are inconclusive.

So, it is stated that direct democracy could be ideal for a society that had abolished
its conflicts, its members had similar ideas, they all had a high level of political
culture and a similar capacity in the discussions and arguments, eventually
everyone would prefix the common good to their particular interests. Unfortunately,
that society does not exist.

Keywords: popular consultation, direct democracy, issues of national importance.
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DEMOCRACIA DIRECTA EN MXICO:
LA CONSULTA POPULAR, FUTURO INCIERTO

Introduccin

A raz de la reforma al artculo 35 de la Constitucin Poltica de Los Estados
Unidos Mexicanos publicada el 9 de agosto de 2012, los derechos polticos de los
ciudadanos mexicanos se ampliaron: ahora podrn aspirar de manera
independiente a puestos de eleccin popular sin necesidad de ser postulados por
partidos polticos, a iniciar leyes y a votar en las consultas populares sobre temas
de trascendencia nacional.

Si bien es cierto que esas figuras de participacin se previeron desde 2012, es
hasta el 14 de marzo de 2014 y el 23 de mayo de ese mismo ao, con la
publicacin de la Ley Federal de Consulta Popular y la legislacin electoral
secundaria, respectivamente, cuando cobran vida legal, a nivel federal, dos de las
tres figuras citadas en el prrafo anterior: las candidaturas independientes y la
consulta popular, en tanto que el derecho a iniciar leyes an est por
materializarse y es probable que tarde en ser normado.

Las candidaturas independientes pertenecen a lo que los estudiosos del derecho
electoral llaman democracia representativa, en tanto que la consulta popular cae
dentro de la clasificacin democracia directa.

No obstante que la palabra democracia significa gobierno o poder del pueblo,
dicha democracia puede ser indirecta o directa.
Sartori define a la democracia representativa como una "democracia indirecta, en
la que el pueblo no gobierna pero elige representantes que lo gobiernen".
1
(Sartori,
2007, p.150).
Para el mismo autor, la democracia directa se refiere a una forma de gobierno en
la cual "el pueblo participa de manera continua en el ejercicio directo del
poder".
2
(Sartori, 2007, p. 346). Se trata, por as decirlo, de una democracia auto
gobernante.
Tambin se ha catalogado a la democracia directa como democracia participativa,
pretendiendo significar con ello que es una forma de gobierno en la que los

1
Giovanni Sartori, Teora de la democracia. vol. 2, Alianza Editorial, Mxico
2
Op. Cit.
3

ciudadanos pueden participar directamente en el proceso de toma de decisiones
polticas, preferentemente en los procesos legislativos.
Ahora bien, Zovatto ha clasificado los mecanismos de democracia directa de la
manera siguiente
3
:

consulta popular (plebiscito/referndum), con mucho, el
mecanismo ms usado; la iniciativa legislativa popular y la
revocatoria de mandato. Conscientes de que toda clasificacin
presume grados diversos de subjetividad y arbitrariedad, el propsito
que nos anima es presentar un tema muy complejo de la manera
ms clara posible.

Un criterio combinado de clasificacin distingue entre mecanismos de
democracia directa personales o sustantivos (por su mbito de
aplicacin) y desde abajo o popular, o desde arriba o institucional
(por su origen). (Zovatto, 2007, p.135, Tratado de Derecho Electoral
Comparado de Amrica Latina).

Para los mexicanos, segn el artculo 3 constitucional, fraccin II, inciso a), la
democracia no es slo una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino un
sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural
del pueblo.

De acuerdo con el artculo 39, la soberana nacional reside esencial y
originariamente en el pueblo, quien la ejerce por medio de los poderes de la Unin
y los de los estados (artculo 41).

Esta primera lectura de los artculos constitucionales 3, 39 y 41 podra indicar que
la democracia en Mxico es representativa y no directa.
La democracia directa en el mundo
Los primeros casos de democracia directa los registra la historia en Grecia, en el
lapso del 507 al 300 AC. En Roma, un tipo similar de democracia se ejerci
durante cuatro siglos, hasta la muerte de Julio Csar en 44 AC.
Ya en la era cristiana, la democracia directa aparece en la Althing o "Asamblea de
Hombres Libres" de la Islandia del siglo X, as como en los Usatges de Catalua
en el siglo XI (creadores del primer cdigo jurdico-constitucional de la historia,
bajo el reinado de Roma Berenguer IV) y en los "parlamentos" creados durante el

3
Nohlen, Dieter; Orozco, Jess; Thompson, Jos; Zovatto, Daniel (compiladores). Tratado de
derecho electoral comparado de Amrica Latina. Segunda Edicin. Fondo de Cultura Econmica.
Mxico. 2007.

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reinado de Eduardo I en la Inglaterra del siglo XIII, sitio este ltimo en donde se
inicia el concepto de separacin de poderes.

En la poca moderna, la democracia directa a nivel federal y local comenz en las
ciudades de Suiza en el siglo XIX.

No obstante, en un sentido muy estricto, la democracia directa, tal como fue
establecida en las antiguas polis griegas, es aplicada solamente en 3 cantones
suizos: Appenzell, Glaris y Unterwalden. Se llama Landgemeinde, porque el
pueblo se rene en la plaza pblica de la ciudad o en una pradera una vez al ao,
donde aprueban las leyes, el presupuesto y, tambin, las reformas
constitucionales.

Otro ejemplo de democracia directa son los Estados Unidos, donde a pesar de no
existir este mecanismo a nivel federal, ms de la mitad de los estados y condados
permiten que los ciudadanos promuevan la votacin de iniciativas y cuentan con
mecanismos para promover iniciativas o referendos.

Existen tambin reuniones comunitarias (town meeting) y diversas instituciones a
nivel municipal donde los ciudadanos pueden interactuar con los responsables de
la administracin en la toma de decisiones.

La democracia directa en Amrica Latina
En el libro Democracia directa en Latinoamrica se hace un estudio muy detallado
de este tipo de democracia en esta regin del globo.

El texto, que puede ser consultado en lnea en la pgina
http://www.idea.int/publications/direct_democracy_la/upload/inlay_DD_in_LA.pdf, no habla de
Mxico debido a que, a la fecha de edicin, esa figura no estaba contemplada en
su Constitucin Federal.

La democracia directa en Mxico
Antes de 2012 no haba contemplados, en la Constitucin federal mexicana,
mecanismos de democracia directa. Ahora existen dos, los cuales estn
plasmados en las fracciones VI y VII del artculo 35 de la Carta Magna: la
iniciativa popular (derecho de iniciar leyes) y la consulta popular.
A nivel local, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, aprobado por el
Congreso de la Unin en 1994, reconoce tanto la iniciativa popular como el
plebiscito hasta 1997.

El primer antecedente del uso de mecanismos de democracia directa tiene lugar
en marzo de 1993 con la realizacin del primer plebiscito en el Distrito Federal.
5


En dicho plebiscito se plantearon tres preguntas:

1. Est de acuerdo en que los gobernantes del DF sean elegidos mediante
el voto directo y secreto de los ciudadanos?
2. Est de acuerdo en que el DF cuente con un poder legislativo propio?
3. Est de acuerdo en que el Distrito Federal se convierta en un estado de
la federacin?

Para 2000, se confiri a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal la facultad de
legislar en cuanto al referndum, plebiscito e iniciativas ciudadanas. Diez aos
despus, se agreg una nueva figura: el presupuesto participativo, definido en la
ley como el proceso por el cual los ciudadanos deciden respecto a la forma en que
se ejercen recursos pblicos en proyectos especficos en sus colonias y pueblos
originarios.

Para el caso de Veracruz, la democracia directa se incluy en la constitucin local
de 2000, publicada en la Gaceta Oficial el 3 febrero de ese ao. Dicho documento
incorpora, como derechos de los ciudadanos, en su artculo 15, fraccin I, el
participar en los procesos de plebiscito, referendo e iniciativa popular.

Para octubre de 2001, se publica la ley nmero 76 de referendo, plebiscito e
iniciativa popular y se inaugura con un plebiscito efectuado el 26 de agosto de
2001.

Las preguntas de ese plebiscito fueron 5:

1. Considera usted que el Gobierno del Estado debe tomar medidas para
hacer ms eficiente y garantizar a los veracruzanos la prevencin del delito,
la imparticin y administracin de justicia, la revisin de penas y el respeto a
sus derechos?

2. Considera usted que el Gobierno del Estado debe crear un rgano
encargado de la promocin y preservacin de las lenguas, culturas y usos y
costumbres de los pueblos indgenas?

3. Considera usted que el Gobierno del Estado debe gestionar ante el
Gobierno Federal un mecanismo para incrementar los recursos federales
que Veracruz requiere para hacer obra pblica, aplicando mecanismos para
fortalecer a los municipios?

4. Considera usted que el Gobierno del Estado debe gestionar ante el
Gobierno Federal mecanismos para supervisar y hacer pblica la
informacin de las auditoras especializadas y el programa de emergencia
radiolgica externa (PERE) de la central ncleo elctrica de Laguna Verde?

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5. Considera usted que el gobierno del estado debe seguir promoviendo la
organizacin de la Cumbre Tajn?

Los resultados del plebiscito fueron los siguientes:

Votacin total: 679,836.

La lista nominal fue de 4195,761 ciudadanos. (Datos consultables en la pgina 62
de la Memoria del plebiscito 2001, en la liga
http://www.iev.org.mx/1publica/libros/publicacion/52memo01/Memoria2001.html)


Pregunta nmero uno
Por el s 611,574
Por el no 30,428
Nulos 37,825

Pregunta nmero dos
Por el s 588,769
Por el no 41,563
Nulos 49,498

Pregunta nmero tres
Por el s 598,945
Por el no 34,260
Nulos 46,631

Pregunta nmero cuatro
Por el s 575,693
Por el no 51,565
Nulos 52,568

Pregunta nmero cinco
Por el s 526,006
Por el no 95,338
Nulos 58,492


Las preguntas fueron calificadas como inapropiadas, irrelevantes y ociosas por los
crticos de ese plebiscito. En palabras de Agustn Basilio de la Vega:
La reciente experiencia en el Estado de Veracruz confirma que
los mecanismos de participacin directa de los ciudadanos
pueden ser tiles para fines ajenos a la democracia, es decir, para
justificar decisiones estatales contrarias al bien comn.
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Aunque desde el punto de vista ideal el plebiscito, el referndum
y la iniciativa popular pueden ayudar a fortalecer un sistema
democrtico, a lo largo de la historia se han utilizado para legitimar
medidas dictatoriales y totalitarias que tienden a favorecer a
grupos polticos y econmicos y que han provocado ms mal que
bien en las naciones del mundo. (Plebiscito a la veracruzana.
Agustn Basilio de la Vega. Revista Transicin nmero 39.
Septiembre de 2001. Consultable en la liga
http://cetrade.org/v2/book/export/html/803

La consulta popular en la Constitucin federal de Mxico
La fraccin VII del artculo 35 constitucional establece, como uno de los
derechos de los ciudadanos:
VIII. Votar en las consultas populares sobre temas de
trascendencia nacional, las que se sujetarn a lo siguiente:

1o. Sern convocadas por el Congreso de la Unin a
peticin de:

a) El Presidente de la Repblica;

b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de
cualquiera de las Cmaras del Congreso de la Unin; o

c) Los ciudadanos, en un nmero equivalente, al menos, al dos
por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los
trminos que determine la ley.

Con excepcin de la hiptesis prevista en el inciso c) anterior, la
peticin deber ser aprobada por la mayora de cada Cmara del
Congreso de la Unin,

2o. Cuando la participacin total corresponda, al menos, al
cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal
de electores, el resultado ser vinculatorio para los poderes
Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades
competentes;

3o. No podrn ser objeto de consulta popular la restriccin
de los derechos humanos reconocidos por esta Constitucin; los
principios consagrados en el artculo 40 de la misma; la materia
electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y
la organizacin, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada
permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin resolver,
previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unin,
sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta;
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4o. El Instituto Nacional Electoral tendr a su cargo, en
forma directa, la verificacin del requisito establecido en el inciso
c) del apartado 1o. de la presente fraccin, as como la
organizacin, desarrollo, cmputo y declaracin de resultados;

5o. La consulta popular se realizar el mismo da de la
jornada electoral federal;

6o. Las resoluciones del Instituto Nacional Electoral podrn
ser impugnadas en los trminos de lo dispuesto en la fraccin VI
del artculo 41, as como de la fraccin III del artculo 99 de esta
Constitucin; y

7o. Las leyes establecern lo conducente para hacer
efectivo lo dispuesto en la presente fraccin.

El 14 de marzo de 2014, en el Diario Oficial de la Federacin, apareci publicada
la Ley Federal de Consulta Popular, la cual prev, en su artculo 5, que sern
objeto de consulta popular los temas de trascendencia nacional.
Y cules son los temas de trascendencia nacional? El artculo 6 da la respuesta:

Se entiende que existe trascendencia nacional en el tema
propuesto para una consulta popular cuando contenga elementos
tales como:

I. Que repercutan en la mayor parte del territorio nacional, y
II. Que impacten en una parte significativa de la poblacin.

Ms adelante, el artculo 11 establece qu no podr ser objeto de consulta:

I. La restriccin de los derechos humanos reconocidos por la
Constitucin;
II. Los principios consagrados en el artculo 40 de la Constitucin;
III. La materia electoral;
IV. Los ingresos y gastos del Estado;
V. La seguridad nacional, y
VI. La organizacin, funcionamiento y disciplina de la Fuerza
Armada permanente.

Se pensar que cualquier cosa, con excepcin de lo indicado en el prrafo
anterior, puede ser objeto de consulta. No es as. Y tan no lo es, que el dictamen
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original enviado por el Senado a la Cmara de Diputados contena otros
supuestos de procedencia de la consulta popular que fueron suprimidos sin
explicacin alguna.

Originalmente, el artculo 5 deca: Sern objeto de consulta popular los actos de
carcter legislativo del Congreso de la Unin, as como los actos
administrativos del Ejecutivo Federal, siempre que sean de trascendencia
nacional.

Esto es, de un da para otro, literalmente, los actos legislativos y administrativos
desaparecieron como supuestos de consulta popular y los mismos fueron
sustituidos por la palabra tema.

De la misma manera, del artculo 6 desaparecieron las fracciones III, IV y V,
relativos a los temas de trascendencia nacional:

III. Que propongan la creacin, modificacin o eliminacin de
polticas pblicas que repercutan en la mayor parte del
territorio nacional o impacten en una parte significativa de la
poblacin;
IV. Que propongan legislar sobre nuevas leyes o
modificaciones a las existentes que impacten en una parte
significativa de la poblacin, y
V. Las dems que determine el Congreso.


Por supuesto que esas desapariciones tienen una explicacin: se previ la
partidizacin de las consultas populares.

Y si no, basta con ver quines son los promoventes del primer aviso de intencin
que se ha entregado al Congreso para que se realice una consulta popular el
primer domingo de junio de 2015: Andrs Manuel Lpez Obrador, Mart Batres
Guadarrama, Elena Poniatowska Amor, Claudia Sheinbaum Pardo y Javier
Jimnez Espri, todos ellos enlistados en un nuevo partido poltico nacional.

Y el tema que proponen para consulta los ciudadanos citados en el prrafo
anterior? Nada menos que la reforma constitucional en materia energtica.

Morena propone que la pregunta sea: "Ests de acuerdo o no en que se
otorguen contratos o concesiones a particulares, nacionales o extranjeros,
para la explotacin del petrleo, el gas, la refinacin, la petroqumica y la
industria elctrica?"

Otros partidos que estn interesados en temas para consulta popular son el
Partido de la Revolucin Democrtica, el Partido Accin Nacional y el Partido
Revolucionario Institucional.

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El PRD, tambin en cuestiones energticas, propone que la pregunta sea: "Est
de acuerdo en que se mantenga el decreto de reformas a los artculos 25, 27
y 28 de la Constitucin en materia de petrleo y energa elctrica publicado
el 20 de diciembre de 2013?"

El PAN explora otra vertiente econmica: el salario mnimo.

La pregunta que propone Accin Nacional es: Ests de acuerdo en que la Ley
Federal del Trabajo establezca que la Comisin Nacional de los Salarios
Mnimos fije un nuevo salario mnimo que cubra todas las necesidades de
una familia para garantizar al menos la lnea de bienestar determinada por el
Coneval?

El PRI explora la modificacin del sistema electoral:

La pregunta que propone este ltimo partido es: Ests de acuerdo en que se
modifique la Constitucin para que se eliminen 100 de los 200 diputados
federales plurinominales y 32 senadores por el principio de representacin
proporcional?

Obviamente, para que la pretensin de consulta que hagan los ciudadanos llegue
hasta las urnas, sta deber recorrer un camino largo: alcanzar el 2 por ciento de
la lista nominal de electores nacional (algo as como 1600,761 firmas), porcentaje
que debe ser validado por el Instituto Nacional Electoral.

Salvado ese escollo, deber pasar por otro filtro: la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin, la cual resolver sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta
popular y revisar, al menos, cuatro cosas:

a) Que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta,
b) Que la misma no sea tendenciosa ni contenga juicios de valor,
c) Que emplee lenguaje neutro, sencillo y comprensible, y
d) Que produzca una respuesta categrica en sentido positivo o negativo.

Si las preguntas que proponen los partidos polticos son declaradas
constitucionales, el Congreso, por conducto de sus mesas directivas, emitir la
convocatoria de consulta popular, la notificar al Instituto Nacional Electoral para
los efectos conducentes y ordenar su publicacin en el Diario Oficial de la
Federacin.

Y slo hasta entonces habr consulta popular, organizada por el INE, exactamente
el da de la jornada electoral federal.

Independientemente de cuntas consultas resulten procedentes (preguntas), se
usar solamente una papeleta, dice el artculo 43 de la Ley Federal de Consulta
Popular.

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CONCLUSIONES

No existe ningn elemento de juicio para suponer que la democracia directa
mejore el sistema poltico mexicano. Lo que parece ms probable es que las
posiciones irreconciliables se polaricen, ya que las ideas de democracia directa
rara vez surgen de las masas.

Y es que, la historia lo ha demostrado, son las pequeas minoras iluminadas, --
autoproclamadas vanguardia revolucionaria-- las que, por estar mejor
preparadas, manipulan al populacho.

Por otro lado, resulta contradictorio que sean los partidos polticos los que se
apoderen de la figura de consulta popular, mecanismo de democracia directa
recin creado, cuando ellos tienen el poder o atribucin de proponer leyes a travs
de sus diputados o senadores en el poder Legislativo.

Qu no la consulta popular fue concebida como un medio para los ciudadanos de
a pie?

Finalmente, me quedo con las palabras de Zovatto: los mecanismos de
democracia directa deben ser vistos como instrumentos para consolidar el sistema
democrtico, que complementan, pero no sustituyen, a las instituciones de la
democracia representativa. Si bien es cierto que los primeros pueden fortalecer la
legitimidad poltica y abrir canales de participacin que faciliten una reconciliacin
entre los ciudadanos y sus representantes, los partidos polticos y el Poder
Legislativo deben mantenerse como las instituciones centrales donde se articulan
y combinan las preferencias ciudadanas, y deben fortalecerse en aras de mejorar
la calidad y legitimidad de la representacin democrtica. ( 2007, p. 291).





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BIBLIOGRAFA
Sartori, Giovanni. Teora de la democracia. vol. 2, Alianza Editorial, Mxico,
Lissidini, Alicia; Welp, Yanina y Zovatto, Daniel (coordinadores). Democracia
directa en Latinoamrica. Edicin electrnica, consultable en
http://www.idea.int/publications/direct_democracy_la/upload/inlay_DD_in_LA.pdf

Nohlen, Dieter; Orozco, Jess; Thompson, Jos; Zovatto, Daniel (compiladores).
Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina. Segunda Edicin.
Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 2007.
Revista Transicin nmero 39. Septiembre de 2001. Consultable en la
liga http://cetrade.org/v2/book/export/html/803



Legisgrafa

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Constitucin Poltica del Estado de Veracruz-Llave
Estatuto de Gobierno del Distrito Federal
Ley de participacin ciudadana del Distrito Federal
Ley de referendo, plebiscito e iniciativa popular de Veracruz
Ley Federal de Consulta Popular