Nota de Politica 17 - Rodolfo Elías

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AGOSTO 2014
LA REFORMA EDUCATIVA
PARAGUAYA: BASE CONCEPTUAL,
POLTICAS, PLANES Y PROGRAMAS
Rodolfo Elas
Rodolfo Elas
Licenciado en Psicologa y mster en Psicologa Social. Trabaj como investigador en el
Centro Paraguayo de Estudios Sociolgicos (CPES), coordin proyectos sociales para Unicef,
la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI), entre otros. Es coordinador del rea de
Educacin del Instituto Desarrollo (Asuncin) y docente de Flacso Paraguay.
RESUMEN
El objetivo del estudio es analizar los principios en que se ha basado la poltica
educativa durante la reforma, su proceso de implementacin, los actores involucrados,
los factores que la facilitaron u obstaculizaron y los cambios que se pueden constatar
en el periodo 19902012. El trabajo se bas en una revisin documental, entrevistas a
actores y anlisis de indicadores cuantitativos.
Un aspecto destacable de la reforma educativa paraguaya es que la misma surge
como un imperativo para la construccin de una sociedad democrtica al inicio de la
transicin poltica que se produjo con la cada de la dictadura en 1989.
De la revisin de los marcos normativos y programticos de la reforma se puede
afrmar que algunos principios de la Nueva Gestin Pblica (NGP) y de las polticas
neoliberales, tales como los estndares explcitos, el control de resultados a travs de
evaluaciones, la descentralizacin, la focalizacin, las estrategias topdown para la for-
mulacin y ejecucin de las polticas, aparecen en el discurso expresado en los planes
y programas.
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En el terreno de la implementacin se han dado ciertas acciones consistentes con
estos principios. Otros conceptos que se encontraban en el discurso no tuvieron mayor
presencia prctica. Entre los aspectos que se impulsaron se pueden citar: los procesos
de focalizacin, con atencin a ciertos sectores en condiciones de mayor exclusin,
y el montaje de estructuras paralelas a las plantas permanentes de los ministerios de
Educacin. Temas como la descentralizacin y la privatizacin no tuvieron mayores
impactos en la poltica educativa paraguaya.
1. INTRODUCCIN
En Paraguay, una vez producida la cada de la dictadura de Stroessner en 1989, se
inicia una reforma de la educacin como un imperativo para la construccin de una
sociedad democrtica. En ese momento el Estado promovi una serie de iniciativas en
el mbito educativo: la creacin en 1990 del Consejo Asesor de la Reforma Educativa
(CARE) con el objetivo de formular una reforma integral del sistema educacional pa-
raguayo, previa elaboracin de un diagnstico de la situacin general, a fn de plantear
propuestas y alternativas que puedan solucionar las defciencias del sistema (CARE,
1992); la realizacin entre 1992 y 1993 de dos congresos educativos nacionales y 19
regionales, convocados por el parlamento, con la participacin de docentes y otros
actores educativos en los que se discutieron diferentes temas, por ejemplo, entre otros:
principios y flosofa de la reforma educativa, bilingismo, formacin docente, admi-
nistracin educativa o educacin indgena (MEC, 2000); la formulacin de una ley
general que redefni el marco normativo e institucional del sistema educativo (MEC,
1998); y la introduccin progresiva de nuevos programas de estudios en todos los ni-
veles educativos (Molinas, Elas y Vera, 2004).
En Paraguay no se ha analizado lo sufciente el modelo, la implementacin y los
resultados de la reforma educativa, as como tampoco los cambios en la poltica edu-
cativa a partir del ao 2008. Existen algunos estudios de corte cuantitativo que realizan
un seguimiento a un conjunto de indicadores de cobertura y efciencia del sistema,
pero el anlisis sobre los modelos educativos y sobre los diferentes actores vinculados
a la educacin ha estado prcticamente ausente.
El objetivo general de este trabajo es analizar los principios en que se ha basado la
poltica educativa durante la reforma, el proceso de implementacin, los actores invo-
lucrados, los factores que la facilitaron u obstaculizaron y los cambios que se pueden
constatar para el periodo 19902012. En trminos ms concretos, el estudio examina
los problemas educativos identifcados, las estrategias propuestas para superarlos y los
principios en que se ha sustentado la poltica educativa, su continuidad o las rupturas
que se han dado en el periodo analizado (reforma y posreforma); identifca los princi-
pales hitos en su implementacin desde la cada de la dictadura; analiza el rol que han
tenido los principales actores y su incidencia en la poltica educativa, sus posturas y los
acuerdos y confictos que se dieron entre estos actores en el periodo analizado.
El trabajo se bas en una revisin documental, entrevistas a actores y el anlisis de
indicadores cuantitativos. La revisin documental consisti en identifcar, organizar y
analizar los principales documentos producidos en torno a la reforma y a las polticas
educativas, como la Ley General de Educacin, los planes educativos nacionales (Plan
2020, Plan 2020 actualizado y Plan 2024), los diagnsticos y anlisis de situacin pro-
ducidos por el Consejo Asesor de la Reforma Educativa (CARE) y, posteriormente,
por el Consejo Nacional de Educacin y Cultura (CONEC), adems de investigaciones
y evaluaciones sobre la reforma. En las entrevistas a actores claves de la poltica educa-
tiva se refejan las percepciones de los problemas y los logros alcanzados por el sector
educativo desde la perspectiva de personas que han tenido un rol preponderante en
esta poltica. Se espera que este estudio contribuya a incentivar un debate con bases
conceptuales y empricas sobre la situacin de la educacin en Paraguay y que sus con-
clusiones permitan identifcar lneas de investigacin considerando el nuevo escenario
poltico y educativo del pas.
2. LA TRANSICIN DEMOCRTICA Y LA REFORMA
EDUCATIVA
Una caracterstica resaltante de la transicin poltica que se inici en 1989 fue la
reforma educativa. A diferencia de la mayora de los pases de la regin que en las lti-
mas dcadas han puesto en marcha procesos de reforma educacional, el caso paraguayo
se distingue por darse dicha iniciativa con el trasfondo de un largo ciclo autoritario
(Rivarola, 2000).
En febrero de 1989 se produjo el golpe de Estado que acab con los treinta y cinco
aos del rgimen de Stroessner. El golpe fue conducido por un sector del ejrcito y el
general Rodrguez, lder de la accin, asume la Presidencia y se consolida en el poder
a partir de una eleccin presidencial realizada ese mismo ao. En este marco se inici
la transicin a la democracia, en cuyo contexto se elabor la nueva Constitucin Na-
cional, aprobada en 1992, que sent las bases formales para la instalacin del Estado
de derecho y la construccin de un rgimen democrtico.
En este periodo, iniciado en 1989, el debate educativo estuvo presente, ya que no
era posible pensar en una sociedad democrtica sin transformar un sistema educativo
que sirvi de soporte a la dictadura. Por lo tanto, la reforma educativa se instal desde
el comienzo en la agenda de la transicin y se inici su desarrollo desde 1991 con con-
tinuidad aunque con periodos de altibajos (Rivarola, 2000).
En esta etapa el Estado promovi una serie de iniciativas en el mbito educativo,
las cuales ya han sido sealadas en la introduccin a este estudio y a las cuales nos
remitimos para su revisin.
En este captulo se analizarn aspectos que han sido temas centrales durante las dos
dcadas de la reforma educativa. As, se incluye una revisin de los fundamentos de
la reforma tal y como se expresa en los documentos elaborados por el Consejo Asesor
de la Reforma Educativa (CARE) y por el Ministerio de Educacin y Cultura (MEC);
tambin se har referencia al marco normativo nacional e internacional que ha servido
de base a la poltica educativa. De igual modo, se har una resea acerca de la consti-
tucin y de las funciones del Consejo Asesor de la Reforma Educativa (CARE), pos-
teriormente substituido por el Consejo Nacional de Educacin y Cultura (CONEC).
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Un aspecto interesante mencionado en esta seccin es el convenio suscrito por el MEC
con el Instituto de Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard (HIID, por
sus siglas en ingls) y con el Centro Paraguayo de Estudios Sociolgicos (CPES). Ms
adelante se analizarn otros temas vinculados con la implementacin de la reforma:
los programas de mejoramiento y fortalecimiento de la educacin inicial, bsica, me-
dia y de personas jvenes y adultas, as como la educacin bilinge en castellano y
guaran. Finalmente, se tratar otros dos temas: la participacin de las organizaciones
de docentes en la reforma, as como el fnanciamiento de la educacin y la descentrali-
zacin del sistema educativo. Este captulo se inicia con una discusin de las reformas
educativas en Amrica Latina, sus fundamentos, sus crticas y las propuestas que se
han desarrollado en respuesta a las reformas de los aos noventa.
2.1. El debate sobre las reformas educativas en Amrica
Latina
Se puede hablar de una reforma educativa neoliberal y de una contrarreforma
o respuesta posneoliberal en Amrica Latina? Esta discusin ha tenido una amplia
repercusin en los ltimos aos, ya que el nuevo escenario poltico ha permitido
comparar las reformas educativas ejecutadas en la dcada de los noventa con las
implementadas en la primera dcada del presente siglo, con un predominio, en esta
segunda etapa, de gobiernos con orientacin progresista.
En esta seccin se analizan los conceptos bsicos que sirvieron de base a la reforma
de los noventa, las crticas que se generaron y algunas respuestas emergentes ms re-
cientes en trminos de poltica educativa.
a. La Nueva Gestin Pblica (NGP) y la presin por los resultados
Segn Navas, los principios de la Nueva Gestin Pblica (NGP) han tenido un
impacto directo en la administracin de los sistemas educativos en Amrica Latina y
en la defnicin de sus metas. La NGP surge como un paradigma de la administracin
que adapta las herramientas de la gestin empresarial al manejo de los asuntos pbli-
cos, y propugna la prestacin de servicios con un enfoque de efciencia, competencia y
efectividad en la satisfaccin de las demandas sociales (Navas, 2010).
El concepto de NGP deriva del estudio de Christopher Hood publicado en 1991 y
titulado A Public Management For All Seasons, en el que este autor constat la rup-
tura de las tendencias internacionales desde las cuales se entenda la administracin
pblica a partir de las reformas llevadas a cabo en el Reino Unido con la moderniza-
cin de su administracin. La propuesta de Hood (citado por Araya y Cerpa, 2008) se
resume en el siguiente cuadro:
Cuadro 1. Principios de la Nueva Gestin Pblica (NGP)
N DOCTRINA SIGNIFICADO JUSTIFICACIN
1
Profesionales prcticos en la
administracin del sector pblico
Control discrecional activo y visible
en las organizaciones
La rendicin de cuentas (accountability)
requiere claridad en la asignacin de
responsabilidad
2
Estndares explcitos de medi-
cin en el actuar
Defnicin de metas, objetivos e
indicadores de xito preferente-
mente expresados en trminos
cuantitativos
La rendicin de cuentas (accountability)
requiere claridad en la declaracin de
metas
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Gran nfasis en el control de los
resultados
La asignacin de recursos e in-
centivos, unidos a la medicin del
desempeo disuelven el extenso
centralismo burocrtico
Poner la atencin ms en los resultados
que en los procedimientos
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Cambio en la desagregacin de
las unidades en el sector pblico
Cambios en las anteriores unida-
des monolticas no atndolas a los
formularios y descentralizndolas
en base a un presupuesto propio
con un control bsico
Necesidad de crear unidades adminis-
trables separadas de la provisin de
intereses, obteniendo ganancias y ven-
tajas en la efciencia
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Hacer competitivo el sector p-
blico
Cambiar los trminos contractua-
les del personal y procedimientos
pblicos
La rivalidad es la llave para disminuir
los costos y mejorar los estndares
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Poner atencin en el sector
privado y en sus estilos de admi-
nistracin
Erradicar el estilo militar de admi-
nistracin por mayor fexibilidad en
la contratacin y premiacin
Necesidad de provisin de herramien-
tas del sector privado al sector pblico
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Poner atencin en el uso de los
recursos
Disminucin de los costos directos,
aumento de la disciplina laboral,
resistencia a la unin de demandas
limitando los costos complacientes
de los negocios
Necesidad de frenar la demanda por el
uso de recursos pblicos hacer ms
con menos
Fuente: Hood, 1991 (en Araya y Cerpa, 2008).
Segn Mons, la teora poltica que se encuentra en la base de la NGP se fundamenta
en los siguientes principios (Mons, 2009):
cuantifcar los productos del sector pblico;
medir los productos utilizando herramientas cientfcas;
dar a las instituciones pblicas mayor autonoma de accin;
administrar las organizaciones pblicas con base en los productos (outputs) y
no slo con base en procedimientos y recursos (inputs).
Uno de los puntos centrales de la NGP es la presin por los resultados, teniendo
como instrumento de gestin el uso de incentivos para alcanzar esos resultados (Plis-
cof, 2012). Las evaluaciones encajan con la visin de secuencialidad y racionalidad en
la accin pblica, creando e implementando polticas pblicas que siguen una serie de
pasos lgicos, dado que las metas en poltica social pueden ser logradas si los recur-
sos correctos son combinados con objetivos claramente formulados. Esta escuela de
pensamiento refeja una visin de arriba para abajo (topdown) de la accin pblica
(Mons, 2009).
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Los argumentos econmicos sirven de apoyo para las evaluaciones estandarizadas
(Mons, 2009). De acuerdo con la teora del capital humano, la educacin es vista como
una inversin que va a producir un capital adicional. La combinacin de las habili-
dades individuales va a refejar un componente del poder econmico de un pas. El
anlisis econmico utiliza el modelo de funcin de produccin, tomado del mundo
empresarial, por el cual las compaas combinan factores de produccin (inputs) a fn
de crear un producto (output). Cuando se aplica a la educacin, el modelo se traduce
de la siguiente forma: la escuela combina diferentes inputs (materiales didcticos, do-
centes con caractersticas especfcas, etc.) para producir una educacin que puede ser
medida en trminos de cantidad (aos de permanencia escolar) y de calidad (logros
de aprendizaje). Por tanto, los economistas requieren de informacin sobre los inputs
y los resultados del sistema educativo para construir modelos estadsticos y demostrar
cul estructura institucional es efectiva. De ah que defendan un modelo basado en
resultados para la evaluacin de los sistemas educativos.
Por otra parte, Sottoli identifca la reorientacin conceptual que bosquejan las re-
formas neoliberales en Amrica Latina en los ochenta y los noventa: compensacin,
selectividad y focalizacin, privatizacin y descentralizacin. En general, la investiga-
cin de las nuevas formas de la poltica social seala que en realidad existe un espectro
mucho ms amplio de opciones para el diseo de polticas sociales que lo que sugieren
dicotomas simplifcadoras tales como privado estatal, centralizado descentrali-
zado, universal focalizado, las cuales son frecuentemente objeto de discusiones tan
polmicas como estriles (Sottoli, 2000:17).
Basados en los principios sealados por Sottoli (compensacin, focalizacin, pri-
vatizacin y descentralizacin), las reformas educativas impulsaron la formulacin de
nuevas leyes de educacin, la participacin de nuevos actores y el montaje de estruc-
turas paralelas a las plantas permanentes de los ministerios de Educacin (Braslavsky,
2006).
b. Las crticas a las reformas educativas de los noventa
Dubet plantea que en la dcada de los noventa se da un agotamiento del programa
institucional de la escuela tradicional que se basaba en un conjunto de valores y en la
vocacin del docente. Se ha producido un desencantamiento del mundo y la profesin
reemplaza a la vocacin, entre otras cosas, y de alguna forma se proponen una serie de
medidas y acciones en el marco de las polticas sociales neoliberales como respuesta
o solucin a la crisis y declinacin del modelo tradicional. Segn el autor, se corre el
riesgo de que una respuesta liberal se convierta en la solucin (Dubet, 2004).
Para Cardozo, las reformas de los noventa constituyen un retroceso en el rol central
que haba tenido el Estado durante el siglo XX. Dichas reformas adecuaron la educa-
cin al proceso econmico que se basaba en la fetichizacin de la sociedad civil y en la
consideracin del Estado como negativo e inefciente (Cardozo, 2009).
Bonal seala que los efectos de los programas de ajuste sobre la educacin no se
deben solamente a las polticas sectoriales, sino a la orientacin de una determinada
poltica econmica que persigue el objetivo de incorporar las sociedades latinoameri-
canas a la economa global. En el Consenso de Washington se establecieron medidas
que pretenden la inclusin de Amrica Latina en la economa global a travs de su
estabilizacin macroeconmica y de su apertura al mercado internacional. Segn este
mismo autor, se pueden identifcar efectos directos e indirectos de los programas de
ajuste en la educacin. Entre los efectos directos menciona la mayor dependencia de
las polticas educativas de la fnanciacin proveniente de las instituciones multilatera-
les y de las corporaciones fnancieras, la contraccin del gasto pblico, la privatizacin,
la descentralizacin, el papel central de los sistemas de evaluacin educativa y la pre-
sin sobre el profesorado. Entre los indirectos Bonal se refere a los aumentos de los
costes privados de la educacin y a los cambios en la poltica econmica y sus efectos
sobre la oferta y demanda educativas (Bonal, 2002).
Un hecho importante en Amrica Latina es que las reformas educativas se empie-
zan a desarrollar coincidentemente con el fn de los gobiernos autoritarios y el inicio
de una transicin a modelos democrticos (Bonal, 2002). De acuerdo con Molyneux,
la especifcidad poltica de Amrica Latina a raz de la fnalizacin de las dictaduras
estamp su huella en cmo seran recibidas las nuevas agendas polticas (Molyneux,
2008). En un contexto de desconfanza generalizada hacia el Estado y con un sistema
de proteccin social dbil y segmentado, la reconfguracin de las relaciones Estado-
sociedad que ofreca la nueva poltica recibi una respuesta mixta, no siempre negativa
por parte de diferentes sectores. El ncleo de las ideas, al menos, pareca ofrecer un
potencial para avanzar en la tan necesaria reforma: descentralizacin, gobernabilidad,
responsabilidad, participacin y atencin urgente a la pobreza. Estas polticas resona-
ron positivamente con los programas de reforma de los partidos democrticos, y con
los movimientos y organizaciones de la sociedad civil que estaban trabajando para de-
mocratizar la poltica y la sociedad en los aos que siguieron a los gobiernos militares.
c. Las polticas educativas emergentes en la primera dcada del siglo XXI
Algunos autores hablan de generaciones de reforma (Martinic, 2010). Esto impli-
cara una continuidad de las polticas donde se van profundizando o priorizando cier-
tos aspectos en cada generacin. As, Martinic plantea que se han dado tres ciclos o
generaciones de reformas educativas en Amrica Latina: a) reformas institucionales
(los ochenta); b) reformas de los noventa que se concentran en los modos de gestin
y evaluacin del sistema; y c) un tercer ciclo de reformas que redefnen las relaciones
entre escuela y sociedad.
En la primera generacin (aos ochenta) las reformas fueron institucionales y
orientadas a reorganizar la gestin, el fnanciamiento y el acceso al sistema mediante,
por ejemplo, la descentralizacin y la privatizacin con las que el Estado transfere la
gestin educativa a los gobiernos locales y al sector privado. La segunda generacin
(aos noventa) estuvo centrada en los procesos y resultados de los sistemas educativos.
Se centra en los procesos pedaggicos, se otorga mayor autonoma y poder a los direc-
tores de escuelas, y se dan importantes inversiones en infraestructura, textos e insumos
para las escuelas ms pobres. La tercera generacin de reformas (primera dcada del
siglo XXI) transforma las relaciones del Estado con las escuelas y los modos de pensar,
organizar y poner en prctica los procesos educativos. Se da una mayor interconectivi-
dad y colaboracin en red, y se pone el acento en la calidad de los resultados.
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Cuadro 2. Ciclos de las reformas en Amrica Latina
Ciclos
Primero (aos 80) Segundo (aos 90)
Tercero (primera dcada
del siglo XXI)
Control Recursos Currculum Resultados
Actor clave
Privados/municipios/
provincias
Estado/universidades Escuelas/ciudadanos
Poltica eje Descentralizacin Cambio curricular Calidad/regulacin
Procesos clave Gestin Interaccin aula Rendicin de cuentas
Gestin Unidades Desconcentradas Descentralizadas Autnomas
Decisiones Escuela Dependientes En consulta Autnomas
Currculum centrado en Informacin Conocimientos Competencias
Pedagoga Directiva Directiva-Flexible Flexible
Profesor Funcionario/dependiente Profesional/regulado Profesional/autnomo
Evaluacin Efcacia Aprendizajes absolutos Aprendizajes relativos
Medicin con base en Normas Criterios Estndares
Fuente: Martinic, 2010.
Para otros autores, las polticas sociales que se disean e implementan en la prime-
ra dcada del siglo XXI suponen una ruptura (o intento de ruptura) con las polticas
de los noventa, redefniendo principalmente el rol del Estado en la conduccin de las
polticas.
Sottoli identifca una tercera posicin ya a principios de la primera dcada de este
siglo ms all de la poltica social tradicional y de la predominante en los ochenta y
noventa, que denomina una poltica social emergente (Sottoli, 2002). Esta poltica
social emergente propone nuevos principios y lneas de accin: reduccin de la exclu-
sin social, cobertura universal de servicios, Estado como garante, reconocimiento
de los efectos inequitativos del mercado en el mbito social, participacin ciudadana,
nfasis en la integralidad y multisectorialidad, reconocimiento de la necesidad de con-
sensos polticos bsicos y otros nuevos temas (equidad, integracin social de grupos
excluidos, equidad de gnero, calidad de los servicios sociales, etc.), as como una po-
ltica social integrada y complementaria a la econmica, la equidad, la ciudadana y los
derechos humanos.
Esta nueva poltica posiciona al Estado como un actor principal (Draibe y Ries-
co, 2009). En este sentido, Vassiliades seala como intencin de estas polticas la de
recuperar un rol principal para el Estado, al igual que la centralidad del Estado en la
defnicin e implementacin de una poltica educativa nacional, pero concertada con
los actores locales (provinciales). En sntesis, propugna el reposicionamiento del Esta-
do en el cumplimiento de su papel principal como garante del derecho a la educacin
(Vassiliades, 2008).
Por otro lado, Pini esquematiza las concepciones o corrientes ideolgicas en educa-
cin que se han dado en Amrica Latina y sus principales caractersticas (Pini, 2008):
Cuadro 3. Corrientes de pensamiento y sus prioridades en las polticas educativas
Liberal Progresista Neoliberal/neoconservadora
Necesidades del Estado y de la
sociedad
Necesidades de los estudiantes
Rendimiento de los estudiantes,
calidad y efciencia
Agenda cvica, nacional Agenda social Agenda empresarial
Universalidad Integracin Diferenciacin/seleccin
Igualdad de oportunidades Justicia social Equidad/exclusin
Socializacin/control Cooperacin, solidaridad
Competencia/individualismo/
orden
Ciudadana Comunidad Consumo
Bien comn Bien social Bien privado/ de consumo
Servicio pblico Para y en la comunidad Para el individuo
Burocracia Cogobierno Nuevo gerenciamiento
Centralizacin Participacin Descentralizacin
Valor intrnseco y poltico Valor poltico y social Valor instrumental y econmico
Fuente: Pini, 2008.
Esta clasifcacin permite establecer un conjunto de indicadores para evaluar los
avances de la educacin desde una perspectiva liberal, progresista o neoliberal. Sin
embargo, como seala la autora, estas categoras responden a tipos ideales o puros,
que esconden procesos complejos. En este sentido, Molyneux afrma que la expe-
riencia de Amrica Latina sugiere que el trmino neoliberalismo sera un descriptor
muy genrico ya que la poltica social ha sido ms variable y fragmentada de lo que
usualmente se considera. Para esta autora, aquellos que ven al neoliberalismo con co-
herencia programtica, se olvidan de que en el terreno de la poltica, sea social o eco-
nmica, siempre se da una contestacin, y de que la poltica adquiere su forma a partir
de diferentes y, muchas veces, discursos opuestos, por lo que es necesario desarrollar
aproximaciones ms fnas para capturar los diferentes momentos de la transformacin
de la poltica (Molyneux, 2008).
Por otra parte, es difcil hablar de una poltica educativa progresista o posneoli-
beral. As lo afrman Pini y Gomes Melo: el discurso ofcial intenta recuperar esa
utopa universalista, pero no alcanza a construir una realidad diferente en las polticas
y las prcticas especfcas. Las contradicciones y ambivalencias parecen dominar esta
poca de clima posnoeliberal llena de profundas marcas neoliberales, tanto en las po-
lticas sociales como en las educativas. () Los discursos han cambiado radicalmente,
cumpliendo una importante funcin de abrir alternativas, pero la dinmica Estado
sociedad, que es donde se juega la posibilidad de potenciar lo colectivo y los derechos
de todos, sigue profundamente fracturada (Pini y Gomes Melo, 2011:17).
Algunos programas concretos que se ejecutan en la actualidad refejan esta ambi-
gedad o heterodoxia de las polticas educativas. As, Vassiliades analiza la propuesta
del Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE) de Argentina. Segn el autor,
de la lectura de la propuesta del PIIE se desprenden elementos que pueden califcarla
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de poltica focalizada. Sin embargo, tambin afrma que la propuesta del PIIE incor-
pora elementos que suponen una ruptura respecto de las lgicas subyacentes en las
reformas educativas de la dcada pasada, a la vez que tambin parece estar atravesa-
da por las ideas de responsabilizacin institucional e individual de los sujetos por el
alcance de situaciones de mayor desarrollo y prosperidad en el futuro (Vassiliades,
2008).
En sntesis, las reformas educativas desarrolladas en Amrica Latina en los aos
noventa han tenido la impronta, la marca del neoliberalismo, aunque con una gran
variedad de respuestas y adaptaciones de acuerdo al contexto poltico, econmico y
social de los pases. Si bien se pueden identifcar lineamientos comunes (descentra-
lizacin, privatizacin y focalizacin), los procesos de construccin democrtica, las
polticas econmicas y las caractersticas socioculturales han dado una orientacin
particular en el discurso y en las acciones desarrolladas. Algo similar est ocurriendo
en trminos del desarrollo de nuevas polticas que buscan reposicionar al Estado como
responsable principal del diseo y ejecucin de las polticas, propiciar la participacin
social en el debate de las polticas y la construccin de consensos para el diseo de los
programas y proyectos (en contraposicin a una estrategia topdown), as como pro-
mover la universalidad de las polticas educativas desde una perspectiva de derecho.
Pero an subsisten elementos que no se han desmontado ni cuestionado referentes a
las reformas de los aos noventa, dndose, en muchos casos, una situacin de conti-
nuidad y ambigedad.
2.2. La reforma educativa paraguaya: base conceptual y
programtica
Son tres los principales documentos que sirven de base conceptual y programti-
ca para la reforma educativa: La reforma educativa, compromiso de todos (CARE,
1992), El desafo educativo. Una propuesta para el dilogo sobre las oportunidades
educativas en el Paraguay (CARE, 1996) y Paraguay 2020: enfrentemos juntos el
desafo educativo (CARE, 1996). En 1998 el CARE public un compendio de todos
estos documentos denominado Avances de la Reforma Educativa (CARE, 1998). La
elaboracin de estos documentos fue liderada por el Consejo Asesor de la Reforma
Educativa (CARE), al cual se har referencia ms adelante en este informe.
a. La reforma educativa: compromiso de todos (CARE, 1992)
Este documento defne a la reforma educativa como un proceso permanente, par-
ticipativo y abierto que compromete a todas las esferas de la gestin ofcial, a las insti-
tuciones y a los grupos de relacin, desde la familia hasta el vecindario, al igual que al
municipio y al Estado. La reforma propone el cambio del sistema educativo, del cual
a su vez se esperan otros cambios sociales y culturales. La reforma pretende, segn el
documento, la plena vigencia del concepto de comunidad educativa como un sistema
que involucra y compromete a todos en los procesos de cambio.
En cuanto a los fnes de la educacin paraguaya, se seala que la misma busca la
formacin de mujeres y varones que, en la construccin de su propia personalidad,

logren sufciente madurez humana, hacindolos capaces de relacionarse comprensiva-
mente con los dems, con la naturaleza y con Dios, en un dilogo transformador con
el presente y el futuro de la sociedad a la que pertenecen, y con los principios y valores
en que sta se fundamenta.
Al garantizar la igualdad de oportunidades, la educacin busca que varones y mu-
jeres, en diferentes niveles, conformen con sus propias potencialidades y se cualifquen
profesionalmente para participar con su trabajo en el mejoramiento del nivel y calidad
de vida de todos los habitantes del pas. Tambin se menciona en el documento la ne-
cesidad de afrmar y dinamizar la identidad de la nacin paraguaya y de sus culturas,
de la comprensin, la convivencia y la solidaridad entre las naciones.
Las necesidades ms urgentes defnidas en el documento son: a) la transformacin
de la estructura administrativa del MEC; b) el fortalecimiento del sistema de seleccin
y promocin del personal; y c) la descentralizacin como medida conducente a la de-
mocratizacin y a la mayor efciencia de la gestin educativa.
b. El desafo educativo. Una propuesta para el dilogo sobre las oportunidades
educativas en el Paraguay (CARE, 1996)
En este documento se formula un plan estratgico que apunta a dos grandes obje-
tivos estratgicos: fortalecer la convivencia democrtica y aumentar la competitividad
de la fuerza de trabajo paraguaya, reduciendo la pobreza. Para el logro de estos objeti-
vos se proponen cinco propsitos:
a) promover la participacin de la sociedad paraguaya en la construccin de una
concertacin para un plan de reforma educativa;
b) reforzar la integracin social, reducir la pobreza y promover la educacin general
efectiva;
c) incrementar la productividad del recurso humano en general;
d) disminuir los desajustes en el mercado de trabajo causados por el MERCOSUR;
e) favorecer la creatividad, la innovacin y la iniciativa autogestionaria.
En este documento se realiza un exhaustivo anlisis de situacin que permite com-
prender los motivos que justifcan una reforma educativa en el Paraguay; posterior-
mente, desarrolla la estrategia y sus dos ejes prioritarios, defniendo la visin y el con-
junto de acciones especfcas que habra que llevar a cabo bajo la estrategia.
c. Paraguay 2020: enfrentemos juntos el desafo educativo (CARE, 1996)
Este documento se defne como un instrumento de gestin basado en los trabajos
del Grupo de Dilogo Estratgico, con los aportes de diferentes grupos sociales y con el
apoyo tcnico del Instituto de Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard
(HIID, por sus siglas en ingls). En el documento se presentan las grandes prioridades
de la reforma y las acciones especfcas que corresponden a cada una de esas priorida-
des. En el documento se incluye el marco lgico que permite examinar, en su lgica
13 12
NOTA DE POLTICA |17
vertical, las metas, propsitos, resultados y actividades; y en su lgica horizontal, la
correspondencia entre metas, propsitos, resultados y actividades; y, por ltimo, la
correspondencia entre tareas, indicadores verifcables, medios de verifcacin y su-
puestos importantes.
2.3. Marco normativo nacional
La Constitucin Nacional, promulgada en 1992, en la primera etapa de la transi-
cin democrtica, adems de la Ley General de Educacin de 1998, elaborada por el
Consejo Asesor de la Reforma Educativa (CARE), constituyen las bases normativas de
la poltica educativa paraguaya, vigentes hasta la actualidad. De igual modo, existen
otras leyes a las que cabe hacer referencia: el Cdigo de la Niez y la Adolescencia y la
Ley del Estatuto del Educador, ambas en vigencia.
a. La Constitucin Nacional del Paraguay
Los artculos 73 al 80 de la Constitucin Nacional del Paraguay hacen referencia al
marco jurdico general en que se sustenta la poltica educativa paraguaya.
En el artculo 73 se sostiene que toda persona tiene derecho a la educacin integral
y permanente, y que los fnes de la educacin son el desarrollo pleno de la personali-
dad humana y la promocin de la libertad y la paz, la justicia social, la solidaridad, la
cooperacin y la integracin de los pueblos, el respeto a los derechos humanos y a los
principios democrticos; la afrmacin del compromiso con la Patria, de la identidad
cultural y de la formacin intelectual, moral y cvica, as como la eliminacin de los
contenidos educativos de carcter discriminatorio. Adems, en este artculo se afrma
que la erradicacin del analfabetismo y la capacitacin para el trabajo son objetivos
permanentes del sistema educativo.
El artculo 74 hace referencia al derecho de aprender y a la igualdad de oportu-
nidades de acceso a los benefcios de la cultura humanista, la ciencia y la tecnologa.
Tambin se garantiza la libertad de ensear sin ms requisitos que la idoneidad y la
integridad tica.
En el artculo 75 se afrma que la educacin es responsabilidad de la sociedad y que
recae en particular en la familia, el municipio y el Estado. Adems, el Estado promo-
ver programas de complemento nutricional y suministro de tiles para alumnos de
escasos recursos.
En el artculo 76 se sealan las obligaciones del Estado. En este artculo se hace
referencia a la obligatoriedad y gratuidad de la educacin escolar bsica. Adems, el
Estado fomentar la enseanza media, tcnica, agropecuaria, industrial y superior.
El artculo 77 hace referencia a la enseanza en la lengua materna, afrmando que
en los comienzos del proceso escolar se realizar la enseanza en la lengua ofcial ma-
terna del nio.
Los siguientes artculos se referen a la educacin tcnica (artculo 78), a las univer-
sidades e institutos superiores (artculo 79) y a los fondos para becas y ayudas (artculo
80). Es tambin destacable el artculo 85 en el que se expresa que los recursos destina-
dos a la educacin en el Presupuesto General de la Nacin no sern inferiores al veinte
por ciento del total asignado a la Administracin Central, excluidos los prstamos y
las donaciones.
b. La Ley General de Educacin
En 1998 fue promulgada la Ley n 1.264 General de Educacin. Esta ley confere a
la educacin un lugar prioritario para consolidar la democracia, disminuir los ndices
de pobreza y marginalidad y abrir nuevas oportunidades para todos los habitantes del
pas. La ley asegura de manera explcita la igualdad de oportunidades para acceder a
los benefcios de la cultura y de la educacin y elimina cualquier traba para trabajar
en la docencia. Adems, vino a llenar un vaco legal existente y sirve de base para la
formulacin de una poltica de Estado en el campo de la educacin.
La Ley 1.264 hace referencia a los principios generales de la educacin, a la edu-
cacin de rgimen general (inicial, escolar bsica, media, profesional media, superior,
postgrado, no formal, refeja, a distancia, pblica y privada), a la educacin de rgimen
especial (artstica, msica, danza, lenguas), a las modalidades de atencin educativa,
a la organizacin y administracin del sistema educativo nacional, al rgimen escolar,
a los miembros de la comunidad educativa, a los establecimientos educativos, a la f-
nanciacin de la educacin, as como establece una serie de disposiciones transitorias
y complementarias.
El artculo 9 de la Ley General de Educacin declara que los fnes de la educacin
nacional son los siguientes:
a) el pleno desarrollo de la personalidad del educando en todas sus dimensiones, con
el crecimiento armnico del desarrollo fsico, la maduracin afectiva, la integra-
cin social libre y activa;
b) el mejoramiento de la calidad de la educacin;
c) la formacin en el dominio de las dos lenguas ofciales;
d) el conocimiento, la preservacin y el fomento de la herencia cultural, lingstica y
espiritual de la comunidad nacional;
e) la adquisicin de conocimientos cientfcos, tcnicos, humansticos, histricos,
estticos y de hbitos intelectuales;
f) la capacitacin para el trabajo y la creatividad artstica;
g) la investigacin cientfca y tecnolgica;
h) la preparacin para participar en la vida social, poltica y cultural, como actor
refexivo y creador en el contexto de una sociedad democrtica, libre y solidaria;
i) la formacin en el respeto de los derechos fundamentales y en el ejercicio de la
tolerancia y de la libertad;
j) la formacin y capacitacin de tcnicos y profesionales en los distintos ramos del
quehacer humano con la ayuda de las ciencias, las artes y las tcnicas; y,
k) la capacitacin para la proteccin del medio ambiente, las riquezas y bellezas na-
turales y el patrimonio de la nacin.
15 14
NOTA DE POLTICA |17
Los enunciados de la Constitucin Nacional y de la Ley General de Educacin se
concretan a travs de planes nacionales. Actualmente est vigente el Plan Nacional
2024.
c. El Cdigo de la Niez y la Adolescencia
La Ley n 1680 que aprueba el Cdigo de la Niez y la Adolescencia, sancionada
en 2001, incluye en el artculo 20 el derecho a la educacin, y sostiene que el nio y el
adolescente tienen derecho a una educacin que les garantice el desarrollo armnico e
integral de su persona, y que les prepare para el ejercicio de la ciudadana.
El artculo 21 hace referencia al sistema educativo y garantiza el derecho a que
el nio o adolescente sea respetado por sus educadores, el derecho de organizacin
y participacin en entidades estudiantiles, la promocin y difusin de sus derechos,
el acceso a escuelas pblicas gratuitas y el respeto a su dignidad. En el artculo 22 se
hace referencia a los derechos educativos de nios y nias con necesidades educativas
especiales a fn de evitar su discriminacin o aislamiento social.
d. La Ley del Estatuto del Educador
La Ley n 1.725 que establece el Estatuto del Educador, sancionada en septiembre
de 2001, as como su reglamentacin hacen referencia a la formacin continua de los
educadores, al escalafn, al ejercicio de la profesin de educador, al ingreso, ascenso,
duracin y permanencia en la carrera, a la matrcula, al permiso por maternidad y
guardera infantil escolar, a la bonifcacin familiar, al abandono de cargo, al rgimen
de relacin de servicios, que incluye derechos y obligaciones, a las incompatibilidades
para el ejercicio de la profesin, a las prohibiciones a los educadores, a la participacin
y a la jubilacin.
2.4. El Consejo Asesor de la Reforma Educativa (CARE) y el
Consejo Nacional de Educacin y Cultura (CONEC)
El CARE se constituye a principios de los noventa como una instancia de consulta
del Ministerio de Educacin y Culto
1
y se mantuvo hasta el ao 1998 cuando la Ley
General de Educacin crea el Consejo Nacional de Educacin y Cultura (CONEC).
Segn Rivarola, este organismo dio seales de credibilidad y seguridad a la reforma
educativa: Su rpida legitimacin y la decisiva infuencia que desde entonces adquiri
en la orientacin de la reforma educativa fue el resultado de la convergencia de varios
factores. Por un lado, el criterio de pluralismo utilizado en su conformacin y la alta
consideracin pblica de sus componentes; por otro, la consistencia, equidistancia y
globalidad impresa en sus anlisis y propuestas de reforma () y fnalmente la postura
intransigente de denuncia y rechazo ante los frecuentes intentos de partidizacin del
Ministerio de Educacin y Cultura (Rivarola, 2000:17).
1 El Ministerio de Educacin y Cultura se denominaba Ministerio de Educacin y Culto hasta la aprobacin de la
Ley General de Educacin en el ao 1998 que le cambia el nombre para pasar a denominarlo Ministerio de Edu-
cacin y Cultura.
El CARE fue el responsable de la preparacin de varios documentos, mencionados
anteriormente, que sirvieron de base conceptual y de planifcacin para la reforma y
para la formulacin de la Ley General de Educacin.
El CONEC, que, como se mencion, surge con la Ley General de Educacin, reem-
plaza al CARE. Entre los artculos 92 y 102 de dicha ley se establecen la estructura, las
funciones y las responsabilidades del CONEC, siendo los ms relevantes los siguientes:
Artculo 92.- El Consejo Nacional de Educacin y Cultura es el rgano responsable
de proponer las polticas culturales, la reforma del sistema educativo nacional y acom-
paar su implementacin en la diversidad de sus elementos y aspectos concernientes.
Artculo 95.- El Consejo Nacional de Educacin y Cultura tendr como objetivos
principales:
a) participar en la formulacin de la poltica cultural y educativa nacional, en di-
logo con el Ministro de Educacin y Cultura y presentndole formalmente sus
propuestas;
b) cooperar en su ejecucin a corto, mediano y largo plazo;
c) colaborar para la coordinacin entre los diferentes sectores y niveles de las di-
versas instancias administrativas, que se ocupan de la educacin y la cultura; y,
d) evaluar peridicamente e informar al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo
sobre la situacin y evolucin del sistema educativo nacional, por los conductos
correspondientes.
Artculo 96.- Son funciones principales del Consejo Nacional de Educacin y Cultura:
a) asesorar en lo atinente a la implementacin de la poltica educativa y cultural
del pas;
b) proponer al Ministro de Educacin y Cultura las acciones y medios que ayuden
a la correccin de los defectos del sistema, a la solucin de los problemas, y a
desarrollar y mejorar la educacin en todo el pas;
c) elaborar y actualizar los diagnsticos de la situacin general de la educacin y la
cultura;
d) acompaar la actualizacin permanente de la educacin;
e) dictaminar sobre el desarrollo de las instituciones de educacin superior; y,
f) asesorar en la formulacin de la poltica nacional referente a la investigacin
cientfca y tecnolgica, en coordinacin con los organismos competentes.
Artculo 98.- El Ministro de Educacin y Cultura es miembro nato de dicho Con-
sejo y lo preside durante el tiempo que permanezca en el ejercicio de sus funciones en
el Ministerio.
El CONEC contina funcionando a pesar de haber pasado por varios gobiernos,
por la alternancia poltica y de haber sido presidido por una cantidad importante de
ministros del MEC. Sin embargo, su infuencia ha disminuido en los ltimos aos y
su produccin ha sido muy inferior en trminos de informes y documentos respecto
a su etapa inicial.
17 16
NOTA DE POLTICA |17
Segn un exmiembro del CONEC y del CARE entrevistado, esta prdida de prota-
gonismo del CONEC se debe, por una parte, a que el organismo empieza a ocupar su
atencin en la educacin superior, particularmente en las universidades, en desmedro
de la educacin bsica. Una importante preocupacin del CONEC ha sido el debate
de una nueva ley de educacin superior. Por otra parte, empiezan a darse fsuras en el
Consejo debido a divergencias y diferencias personales entre sus miembros, hecho que
se profundiz luego del cambio de algunos de sus integrantes en el ao 2008.
Un hecho interesante en los inicios de la reforma fue el papel que tuvieron el Cen-
tro Paraguayo de Estudios Sociolgicos (CPES), institucin privada dedicada a la in-
vestigacin social con prestigio nacional e internacional, y el Instituto de Desarrollo
Internacional de la Universidad de Harvard (HIID, por sus siglas en ingls). Ambas
instituciones llevaron adelante un diagnstico de la situacin educativa del Paraguay
a principios de los aos noventa a solicitud del MEC y elaboraron una propuesta de
polticas tendientes a iniciar la reforma. A partir de esto, el CARE estableci con el
HIID un convenio de cooperacin cuyo fn era dar impulso al proceso de cambio del
sistema educativo y a contribuir en la preparacin de un plan estratgico de la reforma
educativa (Rivarola, 2000).
Rivarola seala que el Grupo de Dilogo Estratgico entr en funcionamiento con
la coordinacin del HIID, el MEC y el CARE. Esta iniciativa consisti en la formacin
de un grupo integrado por directores del MEC, miembros del CARE y de la Unidad
de Anlisis de Polticas. El grupo reciba informes preparados sobre diferentes reas
educativas, proceda a su anlisis y a identifcar alternativas de polticas y programas.
Tambin evaluaba las acciones en curso y la marcha del proceso educativo nacional
(Rivarola, 2000)
Segn uno de los entrevistados, con el Grupo de Dilogo Estratgico se trataba de
incorporar a nivel ministerial, en primer lugar, un espacio de objetivacin de los diag-
nsticos y, en segundo lugar, la introduccin de una tarea crtica.
2.5. Acciones desarrolladas en el marco de la reforma:
los programas de mejoramiento y fortalecimiento de la
educacin inicial, bsica, media y de personas jvenes y
adultas
Una de las caractersticas de la reforma educativa paraguaya, tanto en la dcada de
los noventa como en la primera dcada de este siglo, fue la implementacin de pro-
gramas educativos para los niveles inicial, primario y secundario a travs de fondos
no reembolsables y prstamos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del
Banco Mundial. El BID trabaj con el MEC principalmente en los programas dirigidos
al nivel inicial, preescolar y educacin primaria, mientras que el trabajo con el Banco
Mundial se dirigi a los programas destinados a la educacin secundaria, es decir, la
media. Adems, todos los programas tuvieron componentes orientados a mejorar la
gestin del sistema educativo y a desarrollar las estadsticas y los sistemas nacionales
de evaluacin.
Cada programa tuvo sus caractersticas, dinmicas y resultados particulares, por lo
que no pueden ser analizados de forma uniforme. Una de las caractersticas, comparti-
da en especial por los primeros programas, fue la creacin de unidades coordinadoras
de proyectos, que funcionaban con bastante autonoma e independencia del MEC y
que respondan de forma ms directa a las autoridades mximas del ministerio (mi-
nistros y viceministros) antes que a las direcciones del MEC con las cuales tenan un
vnculo menor. Estas unidades contaban con personal ms califcado (dentro de los
parmetros nacionales) y mejor remunerado, aunque bajo un rgimen de consultora
(no eran funcionarios). Los programas que gestionaban, igualmente, disponan de re-
cursos provenientes de prstamos o fondos no reembolsables y, adems, contaban con
un sistema administrativo que les permita la ejecucin de componentes y actividades
tal y como haban sido previstas. Esta situacin era mucho mejor que la del MEC, el
cual deba operar en condiciones ms difciles, con una estructura menos efciente y
respondiendo a los procesos administrativos del Estado. No obstante, esta situacin
fue cambiando y en los programas iniciados a principios del presente siglo se busc
superar estas estructuras paralelas e instalar los componentes de los programas en las
direcciones del MEC. Estos cambios generaron transformaciones internas, aunque no
sin difcultades, en la constitucin de los equipos y en la gestin de las actividades de
los programas frente a las demandas habituales que enfrentaba el MEC.
Segn un especialista internacional entrevistado, en cuanto a los objetivos, a las
reas de intervencin y a las metodologas, algunos de estos programas se han basado
o tomado elementos de experiencias desarrolladas en otros pases de la regin como,
por ejemplo, el programa Escuela Viva, que incorpora algunos elementos de otros pro-
gramas que se estaban desarrollando en Amrica Latina como el P900 en Chile o el
Escuela Nueva en Colombia; no obstante, este programa tambin se bas en experien-
cias nacionales como la ejecutada con el programa Escuela Activa. Como afrma un
entrevistado:
venan envueltas en una gran legitimidad internacional que, a la vez, se avalaba
con el aporte fnanciero de grandes instituciones fnanciadoras de la educacin. Pero, aun
as, son programas que fueron muy debatidos internacionalmente y tambin en nuestro
pas () porque esto uno tiene que comparar con su propia capacidad de crtica.
Un modelo de programa con matices diferentes fue el promovido por la Agencia
Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) en el rea de la
educacin de personas jvenes y adultas. En ese marco se cre el Programa de Edu-
cacin de Personas Adultas (PRODEPA). Este programa tuvo una duracin de doce
aos, y con l se logr la continuidad y la estabilidad gracias al modelo de codireccin
paraguayo-espaola a pesar de los cambios polticos nacionales y en las administra-
ciones del MEC. Este programa, fnalmente, fue asumido por el MEC y sus lneas de
accin incorporadas al presupuesto nacional. A continuacin se presenta una resea
de los principales programas desarrollados en las dos dcadas:
a. Dcada de los noventa
Programa de Mejoramiento de la Educacin Primaria (1994-2000)
Este programa tena como objetivo mejorar la calidad de la educacin preescolar
19 18
NOTA DE POLTICA |17
y primaria, aumentar su efciencia interna y optimizar el uso de los recursos que se
destinan a su fnanciamiento. Fue fnanciado a travs de un prstamo del BID con
contrapartida nacional.
Programa de Fortalecimiento de la Educacin Bilinge (1998-2002)
Implementado para fortalecer la educacin bilinge en el marco de la reforma edu-
cativa, tuvo logros importantes en la formacin de recursos humanos especializados
para dicha rea. Tambin se realizaron gracias a este programa estudios e investigacio-
nes que permitirn responder a las demandas tcnicas en torno a la implementacin
de la educacin bilinge en el pas. Este programa se ejecut en el periodo 1998-2002
a travs de una cooperacin tcnica no reembolsable del BID. Su objetivo fue mejorar
y consolidar la implementacin del plan de educacin bilinge para la modalidad gua-
ranihablante en el nivel de la educacin escolar bsica.
Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Media (MECES) (1996-
2000)
El Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) ejecut el Proyecto de Mejoramiento
de la Calidad de la Educacin Secundaria (MECES) entre los aos 1996 y 2000. En el
transcurso de esos aos, el MECES ha realizado acciones en el campo de los recursos
humanos, de los materiales e infraestructura en los grados 7, 8 y 9 de la Educacin
Escolar Bsica (EEB). En el Manual Operativo (1995) del proyecto se detallan los ob-
jetivos, los componentes y subcomponentes.
El MECES fue desarrollado por el MEC con fnanciamiento tanto del presupuesto
del Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) como por un prstamo del Banco Inter-
nacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF). El programa estuvo estructurado en
cinco componentes, los cuales, a su vez, estn conformados por subcomponentes. Los
componentes del MECES fueron: a) fortalecimiento institucional del MEC; b) pro-
visin de textos, materiales educativos y apoyo curricular; c) desarrollo de recursos
humanos; d) infraestructura Fsica; y e) Programa Piloto para Innovaciones Bsica
Escolares (PIE).
Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y Resultados para las Mu-
jeres en la Educacin (PRIOME)
Otro campo sumamente relevante es la educacin de las nias. Si bien en Paraguay
no se observan diferencias entre nias y nios en matrcula ni en rendimiento escolar,
an persisten prcticas que fortalecen los modelos de gnero tradicionales (Sottoli
y Elas, 2001). El MEC, conjuntamente con la Secretara Nacional de la Mujer y con
apoyo de la AECID llev adelante un programa denominado Programa Nacional para
la Igualdad de Oportunidades y Resultados para las Mujeres en la Educacin desde
mediados de los aos noventa. El objetivo del programa fue coordinar acciones que
propendan a la incorporacin y desarrollo efectivos del componente de gnero en edu-
cacin. Sus lneas de accin fueron las siguientes:
incorporacin del componente de gnero en el Currculum nacional en todos
los niveles del sistema educativo;
anlisis y propuestas para textos y materiales educativos desde una perspectiva
de gnero;
capacitacin docente desde la perspectiva de gnero;
sensibilizacin de la comunidad educativa sobre la importancia de la igualdad
de oportunidades y resultados para las personas en el mbito educativo.
b. Del ao 2000 en adelante
Programa de Fortalecimiento de la Reforma Educativa de la Educacin Escolar
Bsica o Programa Escuela Viva Hekokatva (20012007)
Este programa cont con un fnanciamiento a travs de un prstamo del BID. El
objetivo general fue mejorar la calidad y equidad de la educacin escolar bsica para-
guaya, contribuyendo as a la disminucin de la pobreza y al desarrollo social y eco-
nmico del pas. Los objetivos especfcos eran los siguientes: a) mejorar los procesos
pedaggicos y de gestin de las escuelas del primer y segundo ciclo; b) disminuir la
desigualdad dentro del sistema educativo; c) mejorar el acceso al tercer ciclo de la
educacin escolar bsica; d) promover la participacin de los padres en la escuela a
travs de las asociaciones de cooperadoras escolares o ACE; e) mejorar la calidad de la
formacin inicial de maestros; y f) fortalecer la gestin del MEC.
Los componentes del programa fueron: intervenciones en las escuelas bsicas, me-
joramiento de la formacin inicial de los maestros, infraestructura y equipamiento
para la expansin del tercer ciclo bsico y apoyo estratgico a las acciones del MEC.
Evaluaciones realizadas muestran una mejora en las tasas de retencin y repeticin
en el conjunto de las escuelas que participaron en este programa. La comparacin
entre los datos de 2000 y los de 2004 indica que la tasa de retencin mejor tanto en
las escuelas rurales (aumento de un 3%) como en las escuelas urbanas (aumento de un
11,7%). Al mismo tiempo, la tasa de repeticin disminuy tanto en las escuelas rurales
(de un 16% a un 7%) como en las escuelas urbanas (de un 12,5% a un 6,3%).
En cuanto al impacto del programa en la calidad educativa, un estudio que com-
para los resultados de las pruebas de logro realizadas en los aos 2000 y 2004 en las
escuelas rurales que llevan participando tres o ms aos en el Programa Escuela Viva,
con los resultados promedio en las escuelas del pas, indica un aumento en los alum-
nos de las escuelas intervenidas por el programa y sugiere un efecto positivo en dichas
escuelas. En comunicacin, los alumnos de 3 y 6 grado del Programa Escuela Viva
mejoraron entre un 4% y un 5% sus puntajes, mientras que sus contrapartes de la
muestra nacional mejoraron en menos de un 2% sus puntajes.
El programa apoy a 91 escuelas indgenas (el 30% de las escuelas indgenas del
pas) y a cerca de 2.000 alumnos pertenecientes a ocho grupos tnicos. En estas es-
cuelas, la lengua nativa se incorpor en el proceso educativo, los docentes indgenas
recibieron capacitacin y el currculo se ha ajustado en funcin de las caractersticas
21 20
NOTA DE POLTICA |17
del grupo tnico, y se ha avanzado en la defnicin de los lineamientos generales del
perfl docente indgena.
El componente de formacin docente tuvo los siguientes resultados: 31 institutos
de formacin docente (IFD) han ejecutado proyectos de mejoramiento, y todos los
IFD ofciales han adoptado prcticas de autoevaluacin que han resultado en ajustes a
la gestin de sus instituciones. Adicionalmente, los egresados de los IFD muestran un
leve mejoramiento en sus niveles de aprendizaje segn mediciones del Sistema Nacio-
nal de Evaluacin del Sistema Educativo (SNEPE).
Programa de Reforma Educativa de la Educacin Media (20032008)
El objetivo general del programa fue mejorar la gestin y la efcacia del sistema y los
resultados educativos, as como la igualdad de oportunidades a nivel de la educacin
media. Este programa fue fnanciado a travs de un prstamo del Banco Mundial.
Los objetivos especfcos fueron: a) incrementar la cobertura y la calidad de la edu-
cacin media para aumentar el suministro de mano de obra califcada; b) mejorar la
calidad y la efcacia de la educacin media; c) aumentar la capacidad para la toma de
decisiones basadas en la informacin del MEC; y d) promover la participacin descen-
tralizada de la comunidad educativa.
El programa cont con dos fases de tres aos cada una. Las lneas de accin de la
primera fase fueron: a) consolidar el sistema del personal existente y establecer me-
canismos de contratacin ms efcientes y ms transparentes en todos los niveles; b)
integrar y fortalecer los Consejos Departamentales de Educacin y las Unidades De-
partamentales de Estadsticas; c) disear e implementar las estrategias de comunica-
cin social para concientizar sobre los temas de la reforma; d) disear e implementar
el liderazgo y los componentes de la formacin docente; e) disear textos en lnea
con el nuevo currculo del nivel medio, y establecer y evaluar los centros de recursos
de aprendizaje y laboratorios cientfcos; f) disear y examinar el establecimiento de
los Planes Educativos Institucionales (PEI) y de los proyectos socio-productivos re-
lacionados, incluyendo el rol de las Asociaciones de Cooperadoras Escolares (ACE)
en el diseo y la implementacin de estos instrumentos; g) usar la microplanifcacin
para optimizar el uso de los espacios disponibles e identifcar las reas claves para la
ubicacin de los benefciarios de las becas y los programas alternativos de educacin
media; h) poner a prueba y evaluar los programas de becas y establecer un mecanismo
para garantizar su sostenibilidad; e i) poner a prueba y evaluar modelos alternativos de
educacin media y construir colegios prototipo.
Para su segunda fase se establecieron las siguientes lneas de accin: a) implantar
el nuevo sistema de manejo del personal; b) apoyar el proceso de descentralizacin a
travs de un continuo fortalecimiento de los agentes a nivel departamental; c) fna-
lizar las actividades de formacin docente; d) extender la provisin de materiales de
aprendizaje, centros de recursos y laboratorios; e) estimular la implementacin de PEI
y los proyectos socio-productivos; f) expandir las becas y programas alternativos de la
educacin media y fnalizar la construccin de colegios prototipo adicionales.
Programa de Educacin Bsica Bilinge de Jvenes y Adultos o PRODEPA-KOE
PYAHU (20002012)
El PRODEPA es uno de los programas de alfabetizacin y educacin bsica de per-
sonas jvenes y adultas que la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo (AECID) ha apoyado en Iberoamrica, y que tienen su origen en la II Cum-
bre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, celebrada en Madrid en 1992.
La lnea de accin adoptada por la AECID fue promover los programas de alfabeti-
zacin y educacin bsica de adultos o PAEBA en varios pases de la regin. Paraguay
solicit la realizacin de un PAEBA en 1997 y su ejecucin se compromete en la III
Comisin Mixta Hispano-Paraguaya de Cooperacin Cientfca, Tcnica y Cultural,
celebrada en Asuncin en junio de 1999.
El PAEBA en el Paraguay tuvo estrategias que lo diferencian de otras experiencias.
Tras un acuerdo con el Ministerio de Educacin y Cultura de Paraguay, el programa
pas a denominarse PRODEPA. Este proyecto se ha elaborado y ejecutado, ya con
este nuevo nombre, con la asistencia tcnica del Ministerio de Educacin, Cultura y
Deporte de Espaa. Se divide en dos fases, adems de una intermedia de transicin,
y ha sido desarrollado con apoyo de la AECID, al que se sumaron otros actores de la
cooperacin espaola. La ejecucin del programa estuvo a cargo de una codireccin
integrada por un codirector del Paraguay, cargo ejercido por el director general de
Educacin Permanente, y por una persona de la Cooperacin Espaola, especialista
designado por el Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte de Espaa.
El PRODEPA, implementado entre los aos 2002 y 2012, se dividi en las tres fases
mencionadas ms arriba cuyos lapsos temporales fueron de 2002 a 2006 para la prime-
ra fase; de 2006 a 2007 para la fase de transicin; y de 2008 a 2012 para la segunda fase.
Si bien los objetivos generales son comunes, hubo cambios en los objetivos especfcos
y en los resultados.
El PRODEPA ha logrado una continuidad ms all de los cambios que se han dado
en la conduccin del Estado y del Ministerio de Educacin y Cultura.
2.6. Financiamiento de la educacin
El presupuesto para educacin viene determinado por el Poder Legislativo a travs
de la ley que aprueba anualmente el presupuesto general de la nacin, siendo el Minis-
terio de Hacienda el responsable de planear y monitorear el presupuesto conjuntamen-
te con el Ministerio de Educacin. Durante los ltimos seis aos, se han producido
ligeros aumentos en los gastos en educacin.
El poco crecimiento del gasto pblico en educacin y la lentitud de los procesos
de gestin generaron difcultades en la ejecucin de proyectos orientados al mejora-
miento de la infraestructura de los locales escolares y el equipamiento con materiales
didcticos y otros insumos, como la merienda escolar.
Los datos indican que Paraguay tiene un gasto per cpita en educacin considera-
blemente menor al de los pases del Mercosur y al promedio de Amrica Latina y el
23 22
NOTA DE POLTICA |17
Caribe en general, y que la tendencia es que dicha brecha aumente. Un hecho similar
sucede con el gasto pblico en educacin como porcentaje del PIB.
Grfco 1. Evolucin del gasto social pblico per cpita en educacin
Fuente: CEPAL, Panorama Social 2010.
Grfco 2. Gasto pblico en educacin como porcentaje del PIB
Fuente: CEPAL, Panorama Social 2010.
Se puede sealar, en trminos generales, que la inversin en educacin en Paraguay
es baja, incluso con una tendencia a disminuir, a diferencia de los dems pases de la
regin. El anlisis del gasto pblico en educacin muestra que en Paraguay se ha dado
una disminucin del porcentaje del PIB destinado al sector educativo, habiendo alcan-
zado el 5,1% en el ao 1999 y reducindose al 4,1% en 2010 (grfco 3). La reduccin
del gasto en educacin respecto al porcentaje del PIB se registra en el marco de una
etapa en donde el PIB ha crecido de forma signifcativa. La situacin paraguaya mues-
tra una tendencia opuesta a lo que sucede en otros pases de la regin, ya que Paraguay
tena en el ao 1999 un gasto pblico superior al de Argentina, Brasil y Chile, mientras
que en 2010 se encuentra por debajo de todos estos pases.
3. ALTERNANCIA POLTICA Y CRTICA A LA REFORMA
EDUCATIVA: SURGE UNA NUEVA POLTICA
EDUCATIVA?
Tal como se seal anteriormente, diversos informes indican avances pero tambin
deudas en cuanto al logro de las metas y desafos trazados en la reforma educativa. As
lo sealan estudios elaborados tanto por organismos nacionales (SNEPE, CONEC)
como internacionales (UNESCO, PNUD, PREAL). Segn el Informe Nacional sobre
Desarrollo Humano, queda mucho camino por recorrer respecto a la efciencia del
sistema en todos los niveles (PNUD, 2008:142). Los indicadores de retencin escolar
muestran asimetras segn ingreso, lugar de residencia e idioma principal. Los datos
indican que, en reas urbanas, de 100 nios que ingresaron en 1995, slo 45 culmina-
ron la educacin media, mientras que en reas rurales culminaron slo 13. Por otra
parte, estudios nacionales e internacionales indican que los estudiantes de diferentes
ciclos (escolar bsica, educacin media) no han logrado los niveles esperados en reas
bsicas como lenguaje y matemtica (UNESCO, 2008). En Paraguay, al igual que en
otros pases de la regin, los niveles de calidad, equidad y efciencia siguieron siendo
bajos y el progreso fue escaso (PREAL, 2006; Instituto Desarrollo y PREAL, 2013).
Segn unos autores, los resultados de la reforma educativa han sido consecuencia
de una serie de factores vinculados tanto a las condiciones socioeconmicas del pas
y a la ausencia de polticas de desarrollo social como al modelo pedaggico y de ges-
tin del sistema educativo. Se han dado cambios en el contexto social, econmico y
cultural del pas que plantean nuevos desafos a la escuela: pobreza, migracin, trabajo
infantil, ruptura de vnculos familiares, as como la presencia de nuevos patrones de
comportamiento social promovidos por los medios masivos de comunicacin y por
las transformaciones del mercado laboral, entre otros. Tambin persisten situaciones
relacionadas con la complejidad sociocultural del pas que han sido atendidas slo
parcialmente (CONEC, 2007). Segn otros, las propuestas pedaggicas y de gestin
escolar promovidas por la reforma no han logrado instalarse en la prctica de las ins-
tituciones educativas. Desde esta perspectiva, el docente contina aplicando modelos
pedaggicos tradicionales (expositivos, pasivos, unidireccionales) y la gestin del sis-
tema escolar, en el nivel central, en los niveles intermedios (las supervisiones), y en la
direccin de las escuelas sigue siendo autoritaria, poco participativa y centrada en as-
pectos administrativos. Tambin se identifcan dfcits en los programas de estudios y
en los contenidos de los textos escolares (Alonso y otros, 2000; Corvaln, 2008). Segn
Ortiz, la reforma educativa de los aos noventa fue sustancialmente conservadora
(Ortiz, 2013:98), ya que desvi la atencin de los problemas concernientes a las con-
diciones sociales de la democratizacin, sin la cual la educacin cumple una funcin
legitimadora del sistema.
25 24
NOTA DE POLTICA |17
El cambio poltico que se produjo en 2008 con la derrota del Partido Colorado,
la alternancia poltica por la va de las elecciones (por primera vez en Paraguay) y la
asuncin del Gobierno por una fgura asociada a las corrientes progresistas de Am-
rica Latina, constituyeron, sin duda, un hito en la historia paraguaya que tuvo su in-
fuencia en las polticas educativas. La nueva Administracin asumi un discurso crti-
co con la reforma educativa de los noventa y el nuevo Gobierno elabor un plan donde
se defnan una serie de principios y prioridades para las polticas sociales, y el MEC, a
su vez, formul un plan educativo: el Plan 2024.
3.1. Paraguay para Todos y Todas: Propuesta para el
Desarrollo Socioeconmico con Equidad, Igualdad y
Universalidad (20102020)
Durante el Gobierno del presidente Lugo se elabor un plan que defna los prin-
cipios y las prioridades que deban regir en la poltica social del pas. Entre los princi-
pios, cabe mencionar los siguientes:
a) Gobernabilidad: se reconoce y se sostiene que para el logro de los objetivos y el
cumplimiento de las metas contenidos en esta poltica, es necesario el acuerdo, la
coordinacin y la movilizacin de los tres poderes del Estado.
b) Universalidad: todos y todas, residentes en el territorio nacional, tienen derecho al
acceso a bienes y servicios sociales que presta el Estado. Las poblaciones ms po-
bres tendrn atencin prioritaria a travs de acciones de focalizacin con prestacio-
nes especfcas. Dada su mayor vulnerabilidad y exclusin, sern objeto de procesos
de inclusin y de acciones afrmativas.
c) Igualdad: se reconoce que todas las personas son iguales en dignidad y derechos. Se
reafrma lo establecido en la Constitucin de la Repblica del Paraguay, que esta-
blece la igualdad de oportunidades, la no aceptacin de discriminaciones y la obli-
gacin de remover los obstculos que mantengan o propicien la discriminacin.
d) Equidad: se adoptarn estrategias de discriminacin positiva con el objetivo de lle-
gar a la igualdad de oportunidades a favor de aquellas personas, familias, colecti-
vos, grupos y comunidades que se encuentren en situacin de mayor rezago y que
tienen necesidades diferenciadas que requieren respuestas particulares.
e) Participacin social, corresponsabilidad y subsidiariedad: se fomentar la partici-
pacin pluralista de toda la sociedad, inculcando una cultura democrtica en la
poblacin y resaltando los derechos polticos de todos y todas. La participacin
social busca garantizar que la oferta pblica est basada en las necesidades reales y
prioridades establecidas por la poblacin, defnidas participativamente y contem-
pladas en planes de desarrollo.
f) Diversidad: se promueve el respeto y promocin de la diversidad y se reconoce
que la poblacin paraguaya est constituida por diferentes comunidades, etnias,
pueblos y culturas. Se reconoce el aporte de las diversas culturas en la construccin
de la identidad y convivencia nacional, por lo que se garantizar el derecho al libre
ejercicio y desarrollo de cada una de ellas, as como al idioma propio.
En este plan, se defne la educacin como un bien pblico y derecho fundamental
de toda persona: como tal, debe benefciar a todos los habitantes de la Repbli-
ca sin distincin alguna, de ah que es responsabilidad fundamental del Estado y del
conjunto de la sociedad. El Estado es la entidad que garantiza el derecho de aprender
y la igualdad de oportunidades en el acceso a los conocimientos y a los benefcios de
la cultura humanstica, artstica, de la ciencia y de la tecnologa, sin discriminacin
alguna (Paraguay para Todos y Todas, pg. 38).
Dentro del plan se establecieron programas emblemticos, incluyendo el programa
Paraguay Lee y Escribe de alfabetizacin de personas jvenes y adultas cuyo objeti-
vo es satisfacer las necesidades educativas de personas jvenes y adultas que no han
aprendido a leer y escribir, como puerta de entrada a un proceso de educacin a lo
largo de toda la vida y una participacin ms activa en la sociedad (Paraguay para
Todos y Todas, pg. 113).
3.2. El Plan Nacional de Educacin 2024
El Plan 2024 presenta los desafos actuales en la educacin paraguaya, los cuales
incluyen: la universalizacin y contextualizacin de las polticas educativas que asegu-
ren la igualdad de oportunidades y la inclusin de toda la poblacin en una educacin
de calidad; el multilingismo y la interculturalidad, considerando la realidad pluri-
cultural y pluritnica; la educacin cientfca y tecnolgica; la formacin ciudadana
y la participacin protagnica; la necesidad de contar con un nuevo perfl para los
docentes y una nueva poltica de formacin de los educadores, as como la reforma de
la educacin superior.
En el siguiente captulo el Plan 2024 hace referencia a los recursos con que cuen-
ta el sistema educativo: el marco legal de la educacin (Ley General de Educacin)
y la estructura del sistema educativo paraguayo. Tambin incluye un diagnstico de
la educacin paraguaya donde se menciona el contexto demogrfco-cultural, el con-
texto econmico y social y el contexto educativo. En este ltimo punto se presentan
datos referidos a la cobertura, a la efciencia interna, a la calidad de la educacin, a la
educacin superior, al fnanciamiento de la educacin, a la desconcentracin y a las
supervisiones educativas.
Posteriormente, el plan expresa la visin y la misin del sistema educativo y sus
principios orientadores. En cuanto a la visin para el ao 2024, el documento aspira a
un sistema educativo democrtico, descentralizado, participativo, abierto e intercul-
tural, que desarrolla la educacin como bien pblico y derecho humano fundamental
de todas las personas a lo largo de la vida (Plan 2024, pg. 65). Finalmente, presenta
una estructura del plan, que incluye los objetivos generales, los ejes estratgicos, los
objetivos estratgicos, las lneas estratgicas, las acciones, los indicadores y metas y los
supuestos para su concrecin.
Los datos de que disponemos no nos permiten analizar con rigurosidad las ruptu-
ras y continuidades que se han dado en la formulacin de la poltica educativa en re-
lacin con lo que se haba trabajado en el marco de la reforma de los aos noventa. Es
an ms arduo caracterizarlas, tanto en sus aspectos de gestin del sistema educativo
en sus diferentes niveles como en la prctica escolar. Sin embargo, a partir de la revi-
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sin de los planes educativos vigentes en este periodo, se puede afrmar que la poltica
educativa no ha variado signifcativamente desde el inicio de la reforma educativa.
Tanto el Plan 2020 como el vigente Plan 2024 formulan metas, objetivos y acciones que
no diferen signifcativamente en sus principios ni en sus metodologas de aplicacin.

3.3. Universalidad y gratuidad de la educacin
Segn Molinier, entre los aos 2010 y 2012 hubo avances en la gratuidad de los
servicios educativos administrados por el MEC con la promulgacin en 2010 de la Ley
n 4.088 que establece la Gratuidad de la Educacin Inicial y de la Educacin Media, y
gracias tambin a un aumento en la cobertura de los programas de proteccin social,
como, por ejemplo, la universalizacin de la canasta de tiles escolares y del programa
de merienda escolar (Molinier, 2013).
Con la aprobacin de esta ley que establece la obligatoriedad y la gratuidad de la
educacin en esos niveles en las escuelas pblicas de gestin ofcial se ampli el alcance
establecido en la Ley General de Educacin de 2008. En el siguiente ao el Poder Eje-
cutivo emiti un decreto que reglamenta dicha ley.
Como ejemplo del aumento de los programas de proteccin social, se puede citar la
distribucin de textos y materiales didcticos. La asignacin de canastas entre los aos
2007 y 2009 se dispuso de acuerdo a la proporcin de poblacin pobre por departa-
mento, conforme a los datos suministrados por la Direccin General de Planifcacin
Educativa del Ministerio de Educacin y Cultura. A partir del ao 2010 la entrega de
canastas fue a todos los estudiantes matriculados en todos los niveles y modalidades
educativas en instituciones pblicas y a parte de las escuelas subvencionadas. Esta am-
pliacin signifc en el ao 2010 un aumento del 239% en el nmero de alumnas/os
benefciadas/os que recibieron tiles escolares con relacin al ao 2007 (Elas, Vzquez
y otros, 2011).
Por otra parte, hubo hechos e iniciativas que generaron el debate acerca de las po-
lticas educativas en este periodo: el Marco Rector Pedaggico, que consista en un
plan para abordar el tema de la educacin sexual en las escuelas y que fue fnalmente
derogado, tuvo una reaccin en contra proveniente, en especial, de sectores vinculados
con las instituciones religiosas; un proyecto de ley para la regulacin de la educacin
superior, en discusin actualmente en el Congreso, implic un enfrentamiento entre
miembros del CONEC y el ministro de Educacin; y la creacin e implementacin del
Fondo Nacional de Inversin Pblica y Desarrollo (FONACIDE) y el Fondo para la
Excelencia de la Educacin y la Investigacin.
Sobre el surgimiento de una nueva poltica educativa en Paraguay, se puede concluir
que el cambio poltico de 2008 aport nuevas ideas y conceptos para la formulacin
de las polticas sociales, cuyos principios se contraponen a la poltica impulsada en
los noventa. Hay un nfasis en conceptos de universalidad, derecho, responsabilidad
del Estado, inclusin y equidad. Sin embargo, estos conceptos no se han traducido en
polticas y acciones concretas, ms all de algunas acciones como la extensin y uni-
versalizacin de programas de proteccin social, como la canasta de tiles escolares.
Se puede argumentar que los frecuentes cambios en la administracin del MEC, as
como la destitucin del presidente Lugo, conspiraron contra el desarrollo y la consoli-
dacin de acciones innovadoras en el sector. Finalmente, los resultados de las eleccio-
nes presidenciales de 2013 abren nuevos interrogantes en torno a la poltica educativa,
sus prioridades y enfoques. Por tanto, no se cuenta con elementos para sostener que
se ha propuesto e implementado una poltica educativa sustancialmente diferente a la
reforma educativa llevada a cabo en la segunda dcada analizada.
CONCLUSIONES
El objetivo general del presente estudio fue analizar los principios en que se ha
basado la poltica educativa durante la reforma, su proceso de implementacin, los
actores involucrados, los factores que la facilitaron u obstaculizaron y los cambios que
se pueden constatar en el periodo 19902012.
El trabajo incluy una revisin del debate que se viene desarrollando en Amrica
Latina en torno a las reformas educativas de los noventa y a las respuestas, en trminos
de poltica educativa, que se han venido dando en la primera dcada del presente siglo.
De la revisin de la literatura, se puede afrmar que las reformas educativas desarrolla-
das en Amrica Latina en los aos noventa han tenido la impronta neoliberal, aunque
con una gran variedad de respuestas y adaptaciones de acuerdo al contexto poltico,
econmico y social de los pases. Si bien se pueden identifcar lineamientos comunes,
como los de descentralizacin, privatizacin y focalizacin, los procesos de construc-
cin democrtica, las polticas econmicas y las caractersticas socioculturales de cada
pas han dado una orientacin particular en el discurso y en las acciones desarrolladas.
Una visin similar se puede deducir del debate de las polticas educativas que se
inician en el siglo XXI en la regin. En trmino generales, las nuevas orientaciones
buscan reposicionar al Estado como responsable principal del diseo y ejecucin de
las polticas, propiciar la participacin social en el debate de las polticas y la construc-
cin de consensos para el diseo de los programas y proyectos (en contraposicin a
una estrategia topdown) y promover la universalidad de las polticas educativas desde
una perspectiva de derecho. Sin embargo, an subsisten elementos que no se han des-
montado ni cuestionado de las reformas de los aos noventa, sobre todo, en el diseo
y ejecucin de programas y proyectos especfcos y en el modelo de gestin del sistema
educativo.
De la revisin de los marcos normativos y programticos de la reforma se puede
afrmar que algunos principios de la Nueva Gestin Pblica (NGP) y de las polticas
neoliberales, tales como los estndares explcitos, el control de resultados a travs de
evaluaciones, la descentralizacin, la focalizacin, las estrategias topdown para la for-
mulacin y ejecucin de las polticas, aparecen en el discurso expresado en los planes
y programas.
En el terreno de la implementacin de programas y proyectos, se han dado ciertas
acciones consistentes con estos principios. Sin embargo, otros conceptos que se encon-
traban en el discurso no tuvieron mayor presencia prctica en la reforma paraguaya.
Entre los aspectos que se impulsaron se pueden citar: los procesos de focalizacin, con
atencin a ciertos sectores en condiciones de mayor exclusin y el montaje de estruc-
turas paralelas a las plantas permanentes de los ministerios de Educacin. Otro hecho
29 28
NOTA DE POLTICA |17
relevante fue la participacin que han tenido el BID y el Banco Mundial en la fnan-
ciacin, a travs de prstamos y fondos no reembolsables, de programas tanto para la
educacin inicial, primaria y secundaria.
Temas como la descentralizacin y la privatizacin no tuvieron mayores impactos
en la poltica educativa paraguaya, donde las condiciones econmicas y gerenciales
de los gobiernos locales no brindaban las condiciones mnimas para asumir roles del
Gobierno central en el campo educativo.
Un hecho destacable al inicio de la reforma educativa paraguaya fue el papel que
tuvo el Consejo Asesor de la Reforma Educativa (CARE), que le dio legitimidad y
contribuy a institucionalizar las polticas educativas. Es interesante destacar el rol que
tuvieron centros de produccin de conocimiento nacionales e internacionales en el
diagnstico y en la formulacin de recomendaciones para la accin y la conformacin
del Grupo de Dilogo Estratgico que busc acercar la discusin de la poltica que se
daba, principalmente, en el mbito del CARE a la gestin del sistema educativo por
parte del MEC.
Entre los principales dfcits en la gestin de la poltica educativa se puede sea-
lar que no se logr construir una buena base de dilogo con las organizaciones de
docentes, quienes consideran haber tenido escasa participacin en la formulacin e
implementacin de los distintos programas y proyectos desarrollados. El presupuesto
del Estado tampoco acompa el crecimiento y las demandas generadas por el sistema
educativo, lo cual constituy un importante lmite para el desarrollo de innovaciones
educativas.
El cambio poltico iniciado en el ao 2008 contribuy con nuevas ideas y conceptos
en la formulacin de las polticas sociales en consonancia con las polticas educativas
emergentes en la regin. Hay un mayor nfasis en los conceptos de universalidad, de-
recho, responsabilidad del Estado e inclusin.
Sin embargo, estos conceptos no se han traducido en polticas y acciones concretas
ms all de algunas intervenciones como la extensin y universalizacin de programas
de proteccin social, como la canasta de tiles escolares. Los frecuentes cambios en la
administracin del MEC, as como la inestabilidad poltica, probablemente conspi-
raron contra el desarrollo y la consolidacin de nuevas propuestas para el sector. Por
tanto, no se cuenta con elementos para sostener que se ha implementado una poltica
educativa a partir de 2008 sustancialmente diferente a la de la reforma educativa.
El anlisis presupuestario expresa que no se ha dado un crecimiento en la inver-
sin en educacin por parte del Estado. Ha aumentado la matrcula de estudiantes,
en especial en educacin preescolar y educacin secundaria (tercer ciclo de la EEB y
educacin media), pero sin una ampliacin presupuestaria que acompae estas nuevas
exigencias asumidas por el sistema educativo.
Finalmente, considerando los datos recientes, se puede notar que persisten brechas
entre sectores sociales en cuanto al acceso y permanencia en la escuela, siendo los ms
desfavorecidos los que habitan en zonas rurales, los que hablan guaran como lengua
predominante y los que tienen menores ingresos. El sistema educativo no ha podido
contrarrestar esta situacin, generando un proceso de expulsin del sistema educativo
que se traduce en pocos aos de escolaridad de un sector importante de la poblacin.
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